Проголосивши незалежність, Україна стала на шлях інтеграції у європейське та світове співтовариство. Однак незабаром стало зрозуміло, що одних декларацій для досягнення цієї мети недостатньо, – потрібно розробляти та здійснювати низки різноманітних заходів, які є необхідними для визнання України міжнародною демократичною спільнотою як рівноправного партнера. Однією з таких проблем, що нещодавно постала перед нашою державою, є питання визнання та створення умов для реалізації основних прав іноземцями, що на законних підставах проживають на території України.

Постійне проживання значної кількості іноземців на території держави є цілком логічним наслідком інтеграційних процесів, які зараз тривають у всьому світі. Перебування іноземних громадян та осіб без громадянства на національній території стало також і реалією сучасної України. У країнах Європи вже зараз значна увага приділяється питанням залучення цієї категорії жителів до участі у місцевому житті, до вирішення конкретних справ на місцевому рівні і, як результат, визначенню їх статусу як суб’єктів цих правових відносин. Так, ще 1992 р. Радою Європи була прийнята Конвенція про участь іноземців у громадському житті на місцевому рівні, яка була присвячена врегулюванню саме окресленого нами кола питань [1].

Для України ці питання також є актуальними, оскільки законодавчі норми, що їх регулюють, не є узгодженою системою та вимагають комплексного дослідження з метою їх подальшого вдосконалення.

Як Конституція України, так і Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначають як первинного суб’єкта та основного носія функцій місцевого самоврядування територіальну громаду – жителів, об’єднаних постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр [2]. І хоча навколо такої дефініції територіальної громади не вщухають дискусії науковців [3], майже всі вони одностайні в одному: територіальний колектив складається не лише з громадян України, що постійно проживають (або працюють, або мають на території нерухоме майно, або є платниками комунальних податків), а й з іноземців та осіб без громадянства [4]. Різниця між ними полягає лише в обсязі їх повноважень щодо реалізації права на місцеве самоврядування. Така точка зору, на нашу думку, повністю відповідає ст. 26 Конституції України, яка визначає, що «іноземці та особи без громадянства, що перебувають в Україні на законних підставах, користуються тими самими правами і свободами, а також несуть такі самі обов’язки, як і громадяни України, – за винятками, встановленими Конституцією, законами чи міжнародними договорами» [5].

Згідно зі ст. 1 Закону України «Про правовий статус іноземців» іноземцями визнаються іноземні громадяни – особи, які належать до громадянства іноземних держав і не є громадянами України, та особи без громадянства – особи, які не належать до громадянства будь-якої держави [6]. Стаття ж 26 Конституції України розрізняє поняття «іноземець» (як громадянин іншої держави) та «особа без громадянства», і у цьому аспекті ст. 1 Закону України «Про правовий статус іноземців» протирічить Конституції України. Однак необхідно зазначити, що осіб без громадянства в Україні значно менше, ніж іноземних громадян, і їх правовий статус в Україні є аналогічним іноземним громадянам. Тому далі під терміном «іноземець» ми будемо розуміти як іноземних громадян, так і осіб без громадянства.

Ст. 3 Закону України «Про правовий статус іноземців» визначає, що іноземці можуть у встановленому порядку іммігрувати в Україну на постійне проживання або для працевлаштування на визначений термін, а також тимчасово перебувати на її території.

Оскільки відповідно до ст. 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» однією з основних ознак належності осіб до відповідної територіальної громади є постійність її проживання на території цієї громади, то лише іноземці, які у визначеному порядку іммігрували в Україну на постійне проживання та отримали посвідку на постійне проживання, є членами територіальної громади та суб’єктами місцевого самоврядування. Саме з моменту отримання такої посвідки, на нашу думку, іноземець і стає суб’єктом правових відносин щодо місцевого самоврядування та отримує можливість реалізовувати у цій сфері свої права. Обсяг же цих прав порівняно з громадянами України і становить основну відмінність правового статусу іноземців-членів територіальної громади.

Варто відразу зазначити, що у конституційному регулюванні політичних прав іноземців, зокрема і права на місцеве самоврядування, у різних країнах спостерігаються відмінні підходи, адже наділення іноземців політичними правами – це акт суверенної незалежної держави, що визначає правовий статус усіх категорій осіб, які знаходяться на її території. Так у ч.  1 ст. 13 Конституції Іспанії записано: «Іноземці будуть користуватися в Іспанії публічними свободами, що гарантуються цією частиною (Конституції. – авт.), на умовах, встановлених договорами та законом». Частина 2 ст. 13 Конституції Іспанії передбачає, що договорами та законом з урахуванням взаємності іноземцям може бути надано активне виборче право на муніципальних виборах.

Згідно з комунальним законом Швеції 1977 р. членом комуни з відповідними юридичними наслідками щодо місцевого самоврядування є, незалежно від громадянства, всяка особа, яка зареєстрована у церковній книзі комуни, володіє в ній нерухомим майном або сплачує комунальний податок.

Комунальний закон землі Північний Рейн – Вестфалiя, ухвалений Ландтагом 6 травня 1994 р., передбачає, що в громадах, де проживає більше ніж 5000 іноземних жителів, повинні бути створені Ради іноземців. Такі Ради можуть бути створені також у громадах, що нараховують щонайменше 2000 іноземних жителів, але лише тоді, коли це пропонують не менше ніж 200 жителів, що мають право голосу. Для забезпечення можливості брати участь у засіданнях Ради іноземців члени Ради мають право на звільнення від роботи зі збереженням заробітної платні, відшкодування відрахувань з заробітної платні та відшкодування витрат, пов’язаних із присутністю на засіданнях. Крім того, громади повинні дбати про те, щоб Рада іноземців мала у своєму розпорядженні необхідні для її функціонування засоби. Ради іноземців мають право розглядати всі питання, що можуть виникнути у громаді, але згідно з законодавством, вони не мають право вирішального голосу, i їхні рішення є лише рекомендацією.

Таке розширення можливості реалізації іноземцями прав у сфері місцевого самоврядування у наведених нами вище країнах не є винятком із загального правила, радше це можна назвати однією із закономірностей розвитку комунального права сучасної Європи. Це можна аргументувати, спираючись на Конвенцію про участь іноземців у суспільному житті на місцевому рівні, прийняту Радою Європи 5 лютого 1992 р., де передбачається низка заходів, спрямованих на інтеграцію іноземних членів територіальних громад до вирішення місцевих справ: від гарантування їм права на вільне вираження поглядів та свободу мирних зборів до створення при органах місцевого самоврядування представницьких консультативних органів постійних мешканців-іноземців та надання їм пасивного та активного виборчого права.

В Україні, як ми вже зазначали, іноземці-члени територіальної громади у сфері місцевого самоврядування користуються вужчим колом прав та свобод, ніж громадяни України.

Вони (іноземці) відповідно до зі ст. 9 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» можуть бути суб’єктами ініціації розгляду у раді будь-якого питання віднесеного до відання місцевого самоврядування (місцева ініціатива).

За Законом України «Про органи самоорганізації населення» іноземці, нарівні з іншими жителями територіальної громади, можуть ініціювати організацію таких органів, мають пасивне та активне виборче право щодо формування складу цих органів.

Стаття 40 Конституції України надає іноземцям право направляти індивідуальні чи колективні звернення до органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов’язані розглянути ці звернення і дати відповідь у визначений законом строк. Відповідно ж до ст. 55 та 56 Основного Закону іноземцям гарантується право на оскарження у суді рішень, дії чи бездіяльності органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб та право на відшкодування за рахунок органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень.

Згідно зі ст. 13 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» як члени територіальної громади іноземці мають право проводити громадські слухання – зустрічатися з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування та порушувати під час таких зустрічей питання, вносити пропозиції щодо місцевих питань, що, на їхню думку, потребують вирішення. Відповідно до ч. 24 ст. 1 та ч. 2 ст. 69 цього ж Закону іноземці можуть сплачувати місцеві збори, що встановлюються на основі самооподаткування.

Отже, як ми бачимо, що іноземці-члени територіальної громади в Україні – мають певні права та свободи в сфері місцевого самоврядування – це і право на звернення, право на участь у органах самоорганізації населення, у громадських слуханнях, право на відшкодування шкоди, завданої незаконними діями органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Проте, на відміну від громадян України, вони позбавлені основних важелів впливу члена територіальної громади на управління життям громади: вони не мають права брати участь у виборах представницьких органів та посадових осіб місцевого самоврядування, не мають права брати участь у місцевих референдумах, займати певні посади у виконавчих органах місцевих рад; вони навіть не мають права брати участь у такій формі безпосереднього вирішення членами територіальної громади питань місцевого значення, як загальні збори громадян за місцем проживання.

Разом з тим необхідно зазначити, що всі обов’язки у сфері місцевого самоврядування вони несуть нарівні з громадянами України (ст. 26 Конституції України): виконують акти представницьких органів місцевого самоврядування та їхніх виконавчих органів і посадових осіб, несуть відповідальність за заподіяну ними органам місцевого самоврядування шкоду, сплачують усі комунальні податки, платежі та збори і тим самим формують фінансову основу діяльності місцевого самоврядування.

Таким чином, ми можемо зробити такі висновки: іноземці, що постійно проживають на території України та отримали відповідну посвідку про це, є членами територіальної громади, що дозволяє користуватися їм у цій сфері певним обмеженим колом прав, хоча вони і мають на місцевому рівні ті ж самі обов’язки, що і громадяни. Однак у сучасному європейському законодавстві спостерігається чітка тенденція щодо розширення можливостей участі іноземців у реалізації своїх інтересів на місцевому рівні. Про це свідчать наведені нами дані з законодавства окремих країн Європи, а також Конвенція про участь іноземців у громадському житті на місцевому рівні, прийнята Радою Європи. І хоча ця Конвенція ще не набула юридичної сили, однак процес приєднання до неї держав-членів Ради Європи триває, і Україна як член Ради Європи також буде зобов’язана підписати цю угоду. Тому слід погодитись із позицією проф. М.О. Баймуратова, який вважає, що потрібно вже сьогодні трактувати питання участі іноземців у різних формах діяльності територіальних громад відповідно до положень цієї Конвенції. Такий підхід щодо врегулювання цієї проблеми не лише наблизить вітчизняне законодавство до європейських стандартів, а й, на нашу думку, може створити новий стимул для розвитку вітчизняної системи місцевого самоврядування та підвищення її ефективності через надання органам та посадовим особам територіальних громад можливості безпосередньої співпраці з представниками систем місцевого самоврядування закордонних країн.

Література:

1. Збірка договорів ради Європи. Українська версія. – К.: Парламент. вид-во, 2000. – С. 197.
2. Відомості Верховної Ради України. – 1997. – №24. – С. 170.
3. Див., наприклад: Руда Н. Правовий статус територіального колективу // Місцеве самоврядування в Україні: історія, проблеми, пропозиції. – К., 1994. – С. 65; Баймуратов М.А. Конституционно-проектная регламентация местного самоуправления и территориальных коллективов // Юридический вестник. – 1996. – №1. – С.97; Корнієнко М. Пошук варіантів місцевого самоврядування ще продовжується // Місцеве та регіональне самоврядування України. – 1994. – №4. – С. 17; Орзіх М. Концепція правового статусу самоврядних територій і органів місцевого самоврядування // Місцеве та регіональне самоврядування України. – 1995. – №1. – С. 67.
4. Див: Орзіх М. Концепція правового статусу самоврядних територій і органів місцевого самоврядування // Місцеве та регіональне самоврядування України. – 1995. – №1. – С.67.
5. Конституція України // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – №30. – С. 141.