Частина І. Недосконалість низки нововведених дефініцій у Кодексі адміністративного судочинства України

Чинний протягом відносно нетривалого часу Кодекс адміністративного судочинства України (далі — КАС) прикметний тим, що вводить у правозастосовну практику кілька понятійно-термінологічних новел, які мали б сприяти успішному становленню і подальшому розвитку вітчизняної адміністративної юстиції. Водночас ці новели зумовлюють активізацію досліджень, спрямованих на поглиблення наукового тлумачення відповідних правових категорій.

Однак не в усіх випадках запроваджені в КАС новели ґрунтуються на належно опрацьованих в адміністративно-правовій теорії результатах — для того, щоб достатньо упевнено запропонувати їх для законодавчого закріплення, а тим більше, для повсякденного використання у практиці адміністративного судочинства. Адже багатозначність тлумачень нововведених категорій не дозволяє забезпечити головну умову справедливого правосуддя — єдність судової практики при розгляді однорідних справ. Причому ця вада адміністративного судочинства є наслідком не стільки недосконалості тлумачення нових законодавчих дефініцій, скільки — принаймні стосовно більшості з них — неналежної якості змісту самих дефініцій.

Яскравим прикладом може слугувати понятійна пара «адміністративний процес» і «адміністративне судочинство» (пункти 4, 5 ст. 3 КАС). З точки зору сприйнятої багатьма представниками пострадянської правової науки концепції юридичного процесу, поняття «процес» і «судочинство» є однопорядковими, у зв’язку з чим вживаються як тотожні словосполучення «цивільне судочинство» — «цивільний процес», «кримінальне судочинство» — «кримінальний процес», «господарське судочинство» — «господарський процес» тощо. Водночас слід зазначити, що, починаючи приблизно з 70-х років ХХ ст., почало поширюватись більш широке трактування юридичного процесу, що охоплює не тільки судочинство, а й решту різновидів процесу [1, 361-362; 2, 639-640] — законодавчий, бюджетний, правозастосовний та інші процеси. Проте і за такої трактовки змістовна єдність категорій «процес» і «судочинство» більшістю фахівців не підлягає сумніву.

З огляду на наведене, незрозуміло, навіщо КАС відступив від звичної для сучасних дослідників наукової традиції. Тим більше що у тексті КАС зміст розглядуваної понятійної пари розкривається, по суті, однаково:

а) адміністративне судочинство — як діяльність адміністративних судів;

б) адміністративний процес — як правовідносини (тобто правова форма тієї самої діяльності, яка поза правовідносинами не існує), що складаються під час здійснення цієї діяльності. Жодними тлумаченнями подібну неузгодженість нормативних формул не усунути.

Але розглянута ситуація — не головний змістовний недолік категорії «адміністративний процес». Як відомо, у пострадянській адміністративно- правовій науці триває досить гостра дискусія щодо обсягу поняття «адміністративний процес». На цей час більшість правознавців підтримує так зване широке розуміння цього поняття [3; 4], згідно з яким адміністративне судочинство (через спеціалізовані адміністративні чи загальні суди) ідентифікується з окремим видом адміністративного процесу, котрий авторитетні у пострадянській адміністративістиці учені цілком обґрунтовано пропонують визначати як судово-адміністративний процес [5, 22]. У КАС адміністративний процес однозначно ототожнено тільки з діяльністю адміністративних судів. Є сумніви в доцільності подібної категоричності, доки в науці не вироблена відносно стала думка. Варто нагадати, що, з-поміж іншого, саме з цих міркувань перший склад колективу розробників КАС цілком виправдано відмовився від назви «Адміністративно- процесуальний кодекс України» на користь нинішньої його назви.

Відтак, запропонований у КАС концептуальний підхід слід розцінити як своєрідне «втручання» законодавця в науку без достатніх на це підстав. Тоді як нинішній стан вітчизняної адміністративно-правової науки змушував законодавця використати термін «судово-адміністративний процес». Те саме, до речі, стосується терміна «справа адміністративної юрисдикції» (п. 1 ст. 3 КАС), оскільки в теорії адміністративної юрисдикції враховано існування кількох видів юрисдикції, а не тільки судової. Прикметно, що у самому КАС це відображено у більш вдалому терміні «юрисдикція адміністративних судів» (ч. 2 ст. 4 КАС). Наведена теза про безпідставне втручання законодавця в науку знаходить вияв у тому, що останнім часом вже з’явилась навчальна література, де адміністративний процес інтерпретується однобічно — тільки як адміністративне судочинство [6]. Лише у підручнику одеських адміністративістів уточнюється, що йдеться про адміністративний судовий процес [7].

Як цілком невиправдану слід оцінити позицію законодавця, котрий не зважив на необхідність визначення у КАС поняття «публічно-правові відносини». Між тим воно є наріжним, оскільки адміністративна юстиція загалом має на меті захист прав та інтересів приватних (фізичних і юридичних) осіб лише за умови, що вони порушуються у сфері саме публічно-правових відносин (ч. 1 ст. 2 КАС). Особа має право звернутися до адміністративного суду за захистом у межах виключно публічно-правових відносин (ст. 104 КАС). Отже, в інтересах ефективного здійснення адміністративного судочинства першорядне значення як для особи, так і судді має наявність єдиного бачення природи публічно-правових відносин. Певна річ, відсутність у КАС нормативної інтерпретації поняття вказаних відносин не сприяє подібній єдності.

Хоча за слушним зауваженням Голови Вищого адміністративного суду України О. Пасенюка дві ознаки публічних правовідносин знайшли-таки відображення в КАС (п. 1 ст. 3): 1) хоча б однією зі сторін цих правовідносин є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, ряд інших суб’єктів, наділених публічною владою; 2) здійснення цим суб’єктом владних управлінських функцій [8, 6].

Звісно, цих ознак, що стосуються обов’язкової сторони відносин, недостатньо для гранично точної ідентифікації публічно-правових відносин, оскільки залишаються нез’ясованими правосуб’єктні параметри другої їх сторони. А без цього неможливо чітко відмежувати публічні правовідносини від правовідносин, для яких публічний характер є не домінуючим, а тісно поєднується з приватноправовими ознаками. Наприклад, відносини щодо розпорядження державним майном шляхом надання його в оренду (це приватноправовий аспект) суб’єктам господарювання з одночасним здійсненням з боку розпорядника майна контролю за цільовим використанням цього майна (це публічно-правовий аспект).

Сказане про негативні наслідки відсутності нормативної інтерпретації поняття публічно-правових відносин стосується не тільки цієї дефініції, а й інших, похідних від загальносоціальної категорії «публічність». З цього приводу А. Селіванов справедливо застерігає, що у зв’язку із запровадженням в Україні адміністративної юстиції все більше запитань виникає у теоретичному аспекті до таких важливих категорій позитивного права, як «публічна влада», «публічний інтерес», «публічний орган». Українські правознавці ще не досліджували юридичну сутність вказаних категорій, а це позначилось на загальнотеоретичному розумінні таких нормативних понять КАС, як «публічно-правовий спір», «суб’єкт владних повноважень», «публічно-правові відносини» [9, 31].

І хоча останнє поняття на перший погляд виглядає загальнозрозумілим, однак щодо окремих його атрибутивних ознак у дослідників існують неоднакові погляди. Зокрема, щодо такої провідної ознаки, як переважне значення (домінування) в публічно-правових відносинах публічного інтересу. Саме так він термінологічно позначається у коментарі КАС харківських адміністративістів [10, 21]. Натомість у коментарі київських фахівців він називається «публічно-правовим» інтересом [11, 38]. Зовні різниця начебто не велика, але насправді має суттєве значення.

Адже публічно-правовий інтерес має бути опосередкований правовими нормами, тоді як просто публічний інтерес такої обов’язковості не вимагає. А якщо це так, то наявність публічно-правового інтересу треба викривати не інакше, як з норм права, а приватного інтересу — також і безпосередньо із суспільних відносин і процесів безвідносно до їх правового закріплення. Звісно, публічний інтерес у результаті набуває правової форми, оскільки реалізується через правосуб’єктність сторін публічно-правового відношення, проте безпосередні підстави виявлення кожного з названих інтересів все-таки різні. А це означає, що у випадку публічного інтересу при розгляді справ в адміністративному суді останній може і зобов’язаний оцінювати належність того чи іншого спору до адміністративної юрисдикції з урахуванням дещо ширшого кола фактичних обставин, ніж у випадку публічно-правового інтересу. Зокрема, суд додатково має врахувати, по-перше, об’єктивну суспільну детермінацію рішень, дій та бездіяльності суб’єкта владних повноважень і, по-друге, суто суб’єктивну мотивацію поведінки цього суб’єкта, що, як правило, не відображаються у правових нормах.

У зв’язку з наведеним не є випадковим, що КАС, виходячи з принципу верховенства права, забороняє відмову в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів, окрім іншого, неповноти чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини (ч. 4 ст. 8 КАС). Оскільки ж такі спірні відносини мають існувати виключно у сфері публічно-правових відносин, то зазначені вади законодавства можуть стосуватись такої ознаки цих відносин, як публічний інтерес, джерело якого може знаходитись поза межами норм права. Але для адміністративного суду він є рівноцінним з інтересом, наявність якого прямо випливає з публічно-правових норм.

Ще одним нормативним підтвердженням необхідності виявлення публічного інтересу не тільки в межах, а й поза межами його правового відтворення можна вважати положення ч. 3 ст. 2 КАС, де серед завдань адміністративного судочинства передбачено обов’язок адміністративних судів перевіряти рішення, дії чи бездіяльність суб’єктів владних повноважень не тільки з точки зору їх законності (у тому числі конституційної), а й з точки зору, чи вчинені вони, окрім деяких інших підстав: а) обґрунтовано; б) безсторонньо (неупереджено); в) протягом розумного строку. Не можна не помітити, до речі, що у названих характеристиках поведінки суб’єктів владних повноважень містяться критерії доцільності, що використовуються в оціночній діяльності адміністративних судів. Наявність цих критеріїв не слід вважати неприйнятною для теорії та практики адміністративного судочинства. Навпаки, вона виглядає більш корисною, ніж шкідливою для потреб судового захисту прав та інтересів приватних осіб. Єдиним винятком із цього висновку слід однозначно визнати неприпустимість оцінки адміністративним судом поведінки суб’єкта владних повноважень з точки зору «політичної доцільності».

Отже, категорія публічного інтересу є ширша за категорію публічно-правового інтересу, оскільки перший може формуватись як поза межами, так і в межах правового регулювання діяльності сторін публічно-правового відношення, а другий — виключно у цих межах. Це створює більший простір для суддівського розсуду — особливо з урахуванням наведених вище аргументів щодо критеріїв доцільності — задля повнішого залучення до сфери публічно-правових відносин тих правовідносин, в яких права та інтереси приватних осіб можуть стати предметом захисту в порядку адміністративного судочинства. Тому нормативне використання дефініції публічного інтересу видається більш плідним порівняно з дефініцією публічно-правового інтересу — як у теоретичній, так і практичній площинах.

В аналізованому контексті звертає на себе увагу ще один підхід, котрий також дещо звужує сферу детермінації публічного інтересу. Так, за авторитетним твердженням деяких дослідників публічний інтерес — це законний інтерес публічної влади [9, 35]. Подібна прив’язка публічного інтересу до публічної влади (тобто влади органів держави та органів місцевого самоврядування) не вбачається переконливою, оскільки публічний інтерес зумовлений не тільки відносинами влади. Важливе місце посідають і суспільні відносини, що містять ознаки публічності, однак не мають при цьому владного (тобто за моделлю «команда — підкорення») характеру. Приміром, останній варіант виявляється у відносинах державних підприємств, установ, організацій з громадянами з приводу реалізації останніми гарантованих державою прав (зокрема щодо одержання безплатної освіти чи медичної допомоги) [11, 38]. Сюди ж належать відносини, в котрих державні органи виступають не як носії владних повноважень, а як партнери юридичних осіб з приводу, зокрема, залучення інвестицій, надання юридичними особами соціальних послуг, закупки товарів за державні кошти або здійснення різноманітних форм співробітництва. З наведеного вочевидь випливає, що категорія «публічність» за своїм змістом є ширша, ніж категорія «публічна влада».

Не можна вважати обґрунтованою позицію законодавця щодо визначення в КАС поняття «адміністративний договір». Найсуттєвішим недоліком слід визнати те, що у цьому визначенні права та обов’язки усіх сторін адміністративного договору невід’ємно пов’язуються з «владними управлінськими функціями» суб’єкта владних повноважень. А саме, згідно з п. 14 ст. 3 КАС зміст дво- або багатосторонньої угоди, яка вважається адміністративним договором, «складають права та обов’язки сторін, що випливають із владних управлінських функцій суб’єкта владних повноважень, який є однією із сторін угоди».

Це визначення вимагає від правозастосовувача шукати джерело встановлених за адміністративним договором прав та обов’язків усіх інших — крім суб’єкта владних повноважень — його сторін у владних управлінських функціях вказаного суб’єкта. З практичної точки зору це дуже складно (якщо взагалі можливо на рівні конкретної детермінації цих зв’язків). Невипадково в роз’ясненнях вищих судових органів намагаються спростувати трактовку адміністративного договору до встановлення факту наявності у ньому відносин «влади і підпорядкування». Треба заперечити проти подібної трактовки, хоча б якою авторитетною для суддів вона не була, з урахуванням такої аргументації.

По-перше, варто підтримати правильний, як видається, висновок київських авторів коментаря КАС про те, що наявність зазначених відносин не може бути необхідною ознакою адміністративного договору. Адже відносини влади і підпорядкування зазвичай виключають необхідність укладання договору, оскільки відповідне питання може бути вирішене одностороннім актом, а договір підтверджує формальну рівність його сторін [11, 65].

По-друге, із термінологічного визначення адміністративного договору слідує наявність аж ніяк не односторонніх владовідносин між сторонами, а особливих прав та обов’язків у кожній зі сторін, які зумовлені владними управлінськими функціями обов’язкової сторони договору — суб’єкта владних повноважень. Ці права та обов’язки можуть мати найрізноманітніші прояви, але їх спільною ознакою є владний характер. Цей факт докорінно змінює формальну конструкцію адміністративного договору, оскільки згідно з визначенням КАС виходить, що у режимі «влади» можуть діяти не тільки обов’язкова, а й інші сторони договору, так само як і навпаки — усі названі сторони можуть перебувати у режимі «підпорядкування». Отже, за нормативною конструкцією КАС в адміністративному договорі мають місце, так би мовити, подвійні — прямі та зворотні — права «влади», обов’язки і «порядкування». З огляду на це, пропонована в КАС конструкція настільки звужує можливість ідентифікації відповідних угод як адміністративних договорів, що навряд чи відповідає об’єктивним потребам запровадження відносно нового інституту адміністративного договору. Приміром, користуючись наведеною київськими авторами комента- ря КАС вдалою типологією договорів (угод), що на цей час укладаються суб’єктами владних повноважень [11, 60-61], вбачається, що до адміністративних договорів у значенні КАС можуть бути віднесені лише: а) договори між органами місцевого самоврядування про перерозподіл повноважень і власних бюджетних коштів; б) договори між місцевим органом виконавчої влади та органом місцевого самоврядування щодо здійснення спільних програм, створення спільних органів та організацій; в) договори між центральним органом виконавчої влади, що здійснює управління державним резервом, та центральним чи місцевим органом виконавчої влади чи державним підприємством, установою, організацією про передачу функцій щодо розміщення замовлень на поставку матеріальних цінностей до державного резерву.

У свою чергу, не в усьому виправдана, вважаємо, позиція того ж коментаря КАС, котра значно розширює поняття адміністративного договору, включаючи до них усі договори, що укладаються суб’єктом, який наділений владними управлінськими функціями, на підставі законодавства для виконання його повноважень [11, 65-66]. Насправді, сама по собі обов’язкова наявність в адміністративному договорі — як сторони, що укладає угоду — суб’єкта, що наділений владними управлінськими функціями, не може слугувати єдиною підставою для ідентифікації цього договору як адміністративного, хоча б цей суб’єкт і діяв виключно у випадках, передбачених законодавством для виконання його повноважень. Адже по суті ця позиція дуже схожа на оспорюваний вище тими ж авторами підхід щодо односторонньої (тобто з боку лише суб’єкта владних повноважень) владності відносин за адміністративним договором.

Натомість для цього договору як дво- або багатосторонньої угоди не менш важливе значення має питання, в якій правовій якості виступають інші сторони договору. Нагадаємо принагідно, що адміністративний договір є специфічною формою адміністративно-правових відносин. Згідно з теоретичними засадами правового регулювання, у цих відносинах сторони реалізують власну адміністративну правосуб’єктність. В іншому випадку відповідні правовідносини мають або змішану правову природу (наприклад адміністративно-господарську), або взагалі належать до предмета регулювання не адміністративного, а інших галузей права (у цьому контексті найчастіше це — господарське, цивільне, фінансове, трудове право). Отже, в адміністративно-договірних відносинах обов’язковим є не стільки наявність адміністративно-правового статусу у суб’єкта, що наділений владними управлінськими функціями (до речі, цей статус «автоматично» випливає з природи владних управлінських функцій), скільки факт реалізації іншими сторонами договору не будь- якої галузевої, а тільки адміністративної правосуб’єктності. Слід вважати, що саме ця ознака є атрибутом поняття адміністративного договору.

Спираючись на цю ознаку, із згадуваної вище типології публічно-правових договорів не можна визнати адміністративними, зокрема: а) договори і контракти щодо закупівлі (поставки) продукції, товарів і послуг для суспільних потреб; б) інвестиційні угоди для суспільних потреб; в) договори та угоди у сфері окремих трудових та службових правовідносин (окрім угод згідно із Законом України «Про колективні договори і угоди»); г) договори щодо розпорядження державним чи комунальним майном, у тому числі з питань приватизації майна.

Вказані публічно-правові угоди є не стільки правовим засобом здійснення обов’язковою стороною угоди владних управлінських функцій, скільки спрямовані — за деякими винятками — на надання з боку суб’єкта владних повноважень певних послуг, що сприяють належній реалізації прав та інтересів фізичних і юридичних осіб — учасників договору.

До адміністративних договорів мали б бути віднесені — на відміну від звуженого їх переліку у буквальному значенні КАС — такі [11, 60-61]:

• переліченні вище три види адміністративних договорів згідно з визначенням їх поняття в КАС;
• договори між територіальними громадами сіл, селищ, міст, районів у містах або відповідними органами місцевого самоврядування щодо об’єднання на праві спільної власності комунальних об’єктів, а також коштів місцевих бюджетів;
• угоди за участю органів державної влади, що укладаються на державному, галузевому, регіональному рівнях на підставі Закону України «Про колективні договори і угоди».

Враховуючи наведене, поняття адміністративного договору КАС видавалося б обґрунтованішим за умови фіксації у ньому, поряд з наявністю обов’язкової сторони договору — суб’єкта владних повноважень, також ознаки, що іншими сторонами є або будь-який суб’єкт владних повноважень, або підприємство, установа, організація при здійсненні ними своєї адміністративної правосуб’єктності.

Ще одним недоліком КАС слід назвати включення в нормативне поняття «публічна служба» діяльності на так званих державних політичних посадах (п. 15 ст. 3 КАС). Насправді така діяльність — це не стільки різновид державної служби, як передбачено у тій же статті, скільки перебування на названих посадах з метою «проведення певного політичного курсу», використовуючи для цього закріплений за цією посадою обсяг державно-владних повноважень. З огляду на значну специфіку подібної діяльності умови заміщення державної політичної посади характеризуються особливим порядком призначення і звільнення з такої посади, який суттєво відмінний від умов заміщення звичайної посади на державній службі. Також умови перебування на державній політичній посаді позбавлені ряду обов’язкових атрибутів, властивих проходженню державної служби.

Отже, діяльність на державних політичних посадах не є державною службою у власному значенні цього терміна. Всупереч цьому, в п. 15 ст. 3 КАС діяльність на державних політичних посадах віднесена до державної служби у такий спосіб: «Діяльність на державних політичних посадах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, дипломатична служба, інша державна служба» (курсив автора). Відповідно, не видається виправданим віднесення до компетенції адміністративних судів спорів щодо обіймання державних політичних посад, перебування на них та звільнення з цих посад, що випливає з положення п. 2 ч. 1 ст. 17 КАС, де передбачені «спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби».

Слід врахувати, що нині державними політичними посадами легально (правовим шляхом) визнані тільки посади за переліком, вперше встановленим Указом Президента України «Про систему органів виконавчої влади» в редакції від 29 травня 2001 р. (ч. 4 ст.1), а саме посади Прем’єр-міністра, Першого віце-прем’єр-міністра, віце-прем’єр-міністрів і міністрів. Також передбачено, що ці посади не належать до категорій посад державних службовців, визначених Законом України «Про державну службу». Надалі Законом України «Про Кабінет Міністрів України» від 21 грудня 2006 р. було встановлено (ч. 3 ст. 6), що на політичні посади членів Уряду не поширюється законодавство про державну службу та трудове законодавство, а особливості проходження служби на цих посадах визначаються законом. У чинному на сьогодні однойменному Законі від 16 травня 2008 р. уточнено (ч. 3 ст. 6), що на політичні посади членів Уряду не поширюється трудове законодавство, а статус членів Кабінету Міністрів визначається Конституцією України, цим та іншими законами України (ч. 4 ст. 6). Насправді, окрім вказаного Закону, інших законодавчих актів щодо перебування на державних політичних посадах дотепер немає.

З огляду на наведене, немає легальних підстав для поширювального тлумачення кола державних політичних посад [11, 135] за рахунок додаткового віднесення до нього посад народних депутатів України, заступників міністрів, голів обласних (та Київської і Севастопольської міських) державних адміністрацій та їх заступників. На це справедливо звернуто увагу в коментарі КАС, підготовленому під егідою Вищого адміністративного суду України [12, 20]. Щоправда, в іншому місці того ж коментаря міститься безпідставна, на нашу думку, рекомендація практикам керуватися тим, що до державної політичної посади мають належати і ті особи, які обіймають посади у системі державних органів на основі розподілу квот за партійним принципом, тобто серед політичних партій або фракцій у парламенті [12, 101]. Мабуть, тут йдеться не про фактично існуючий стан, а про наступні бажані зміни у законодавстві.

Отже, усі питання заміщення державних політичних посад, власне діяльності на них та звільнення з них, на сьогодні унормовані приписами Конституції України та Закону України «Про Кабінет Міністрів України», в яких домінує (насамперед у питаннях призначення та звільнення з посад) політична складова, тобто участь «класичних» політичних суб’єктів — депутатських фракцій у парламенті, Президента України, Прем’єр-міністра. Політичний розсуд цих суб’єктів у вирішенні розглядуваних питань є визначальним, і, отже, спори з їх приводу набувають політичного характеру. Розгляд і вирішення цих спорів — це сфера практичної політики, політичних консультацій, погоджень і компромісів. Тому залучення адміністративних судів до вирішення таких спорів не є виправданим, оскільки фактично означає «утягування» судів у сферу практичної політики, робить їх так чи інакше причетними до оцінювання політичної мотивації відповідних рішень, вимагає від них певних політичних коментарів, міркувань і висновків.

А це виходить за межі визначених у КАС завдань адміністративного судочинства, якими не передбачено (ч. 3 ст. 2 КАС) перевіряти оскаржувані рішення, дії чи бездіяльність суб’єктів владних повноважень з точки зору їх політичної доцільності та політичних наслідків їх діяльності на державних політичних посадах. Як здається, подібні спори мають розглядатися Конституційним Судом на предмет конституційності відповідних правових актів Верховної Ради, актів Президента і Кабінету Міністрів, а у необхідних випадках також шляхом офіційного тлумачення Конституції та законів України (ч. 1 ст. 150 Конституції України).

Як бачимо, розглянутий якісний недолік нововведеного в КАС поняття «публічна служба» знову-таки не можна пояснити тільки недосконалістю його тлумачення. Загалом більшість проблем, які виникають сьогодні у практиці застосування КАС, не можна вирішити лише шляхом того чи іншого тлумачення закону. Як свідчить проведений аналіз, у ряді випадків навіть «правильне» тлумачення змістовно недосконалих нормативних положень не забезпечує корисного результату. Більше того, окремі понятійні новели при їх ретельному аналізі породжують сумніви у баченні розробниками КАС їх системного зв’язку з деякими іншими категоріями КАС, так само як і можливості реального вживання цих новел у практиці адміністративного судочинства.

Це стосується, насамперед, новаційної формули КАС «владні управлінські функції». Вона використана для характеристики обов’язкової сторони публічно-правового спору — суб’єкта владних повноважень — у такий спосіб: «Суб’єкт владних повноважень — орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб’єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень» (п. 7 ст. 3 КАС). Значення розглядуваної нормативної формули надзвичайно велике, оскільки вона є універсальною ознакою ключового суб’єкта (за деякими винятками — наприклад, у частині виборчих спорів), рішення, дії чи бездіяльність якого оскаржується в адміністративному суді. Окрім цього, названа ознака міститься у змісті важливих категорій КАС — «справа адміністративної юрисдикції», «адміністративний договір». З огляду на наведене, зазначена формула мала б бути визначена гранично чітко і зрозуміло — щоб унеможливити її неоднозначне тлумачення.

Натомість кожен використаний у ній термін породжує питання, які вимагають переконливих пояснень. Не заглиблюючись тут у сутність названих питань (цьому присвячена частина ІІ цієї статті), звертає на себе увагу, наприклад, сама доцільність застосування дефініції «функції». Дійсно, чому функції, а не «повноваження», адже останнє виглядало б принаймні логічніше, оскільки у власній назві суб’єкта владних повноважень використано саме термін «повноваження», а не «функції». Відтак, з терміном «повноваження» досягатиметься більша дефініційна кореляція розглядуваної формули з назвою суб’єкта владних повноважень. Невипадково, що в окремих науково-довідкових джерелах обрали найпростіший спосіб подібної кореляції — зрівняли терміни «функції» та «повноваження» [10, 56; 11, 52]. Однак це аж ніяк не означає справжнього вирішення існуючої проблеми, оскільки йдеться, зрештою, про різні явища.

Якщо функції показують «що робити», то повноваження — «як (тобто якими юридичними засобами) робити». Стосовно цих засобів слушно зазначено, що державно-владні повноваження здійснюються через: видання нормативних та індивідуальних актів; здійснення контролю за точним і неухильним виконанням вимог, передбачених цими актами; забезпечення та захист цих вимог від порушень шляхом застосування заходів виховання, переконання, стимулювання, державного примусу — у разі необхідності [10, 57]. Право органу вчиняти певні дії водночас є, зазвичай, обов’язком їх вчиняти, через що прийнято говорити про «правообов’язки» владного органу. З точки зору нормотворчої техніки, юридичні засоби реалізації функцій відображаються у таких типових термінах, як «вирішує», «узгоджує», «бере участь», «вносить пропозиції», «розробляє», «затверджує», «скасовує», «встановлює», «утворює», «реорганізовує», «ліквідовує», «дозволяє», «забороняє», «унормовує», «притягує до відповідальності» тощо [13, 56-57].

Важлива перевага використання у формулі КАС «владні управлінські функції» категорії повноважень випливає з того, що з огляду на вітчизняну правотворчу практику, управлінські функції, зазвичай, у прямій формі не фіксуються у загальних (наприклад Закон України «Про місцеві державні адміністрації») і конкретних (наприклад Закон України «Про Кабінет Міністрів України») компетенційних (статусних) актах. Натомість прямо визначаються основні завдання і повноваження, що є складовими елементами компетенції відповідного органу. Тому виокремлення конкретних функцій вимагає певних аналітичних зусиль, зважаючи на відмінності тлумачення понять функцій і повноважень. Складність цього завдання зумовлена ще й тим, що зазвичай важко провести чітку межу у формулюваннях функцій і повноважень. Тим не менш, зазвичай формулювання функцій відрізняє їх менш визначений характер, оскільки вони відображають певні однорідні напрями діяльності органу. Тоді як повноваження повинні чітко фіксувати міру можливої (дозволеної) і належної (зобов’язуючої) поведінки органу. Загалом, при визначенні у компетенційних актах функцій найчастіше використовуються терміни «забезпечує», «вживає заходів», «керує», «організовує», «регулює», «координує», «контролює» тощо.

Ще одна особливість співвідношення функцій та повноважень — якщо управлінські функції завжди мають владний характер, то повноваження органів поділяються на владні й невладні. Невипадково, що у вітчизняній правовій літературі взагалі не поширено словосполучення «владні управлінські функції», і навпаки, загальноприйнятим є «владні повноваження». Звісно, повноваження, через які реалізуються основні завдання і функції органу, обов’язково є владними. Такі повноваження відображають переважно адміністративну правосуб’єктність органу.

Разом з тим правове становище органу охоплює й інші види правосуб’єктності — зокрема цивільну правосуб’єктність. У такому випадку орган діє як юридична особа на засадах не односторонньої владності, а юридичної рівноправності учасників цивільного обігу. Зокрема, від імені органу як юридичної особи виступає, зазвичай, його керівник, також подібним чином діяти може інший уповноважений її учасник — обидва названі суб’єкти наділені цивільними правами й обов’язками, які у цивільно-правовій літературі прийнято так само називати повноваженнями [14, 153; 15, 122]. Вони випливають із цивільної правосуб’єктності органу виконавчої влади, і, природно, не мають владного характеру. В інтересах усунення виникаючого у зв’язку з цим дублювання терміна «повноваження» у науковій літературі висловлена досить незвична пропозиція розмежовувати «повноваження» державного органу, завдяки яким орган завжди діє владно від імені держави, та його «правомочності», користуючись якими орган виступає як звичайний суб’єкт цивільно-правових відносин [16, 122].

Ще більш невдалим видається визначення суб’єкта владних повноважень через здійснення ним «управлінських» функцій. Нагадаємо, що у сучасній правовій науці немає однозначного трактування обсягу поняття управління (як державного, так і публічного) [16, 15-16]. У зв’язку з цим таке поняття часто використовується ситуативно, залежно від особистих уявлень фахівців, які керуються, швидше, власною інтуїцією, ніж науковою аргументацією. Тому не дивно, що за умов існуючої невизначеності управлінського характеру функцій у науково-довідковій літературі продукуються неоднозначні оцінки одних і тих самих явищ. Приміром, коментар КАС одеських правознавців відносить до органів державної влади у контексті п. 7 ст. 3 КАС органи законодавчої та виконавчої влади [17, 28]. Зі свого боку, київські автори коментаря КАС включають до переліку державних органів парламент, Президента України, органи прокуратури, суди, а також інші державні органи (наприклад Вищу раду юстиції), органи влади АР Крим [11, 53]. У коментарі КАС харківських адміністративістів до цього додаються Представництво Президента України в АР Крим, посадова чи службові особи попередньо перелічених органів [10, 57-58].

Наведені приклади ще раз підтверджують необхідність досягнення належної якості запроваджуваних в адміністративно-юстиційному законодавстві нормативних новел. Вони мали б ґрунтуватися на сприйнятих щонайменше основною частиною провідних фахівців результатах сучасної адміністративно-правової науки.

Спираючись на такі вимоги, необхідно докладніше розглянути зміст нормативної формули КАС «владні управлінські функції» та доцільні напрями уточнення утворюючих її дефініцій. Цим питанням присвячується частина ІІ цієї статті.

Частина ІІ. Необхідність і напрями уточнення нормативної формули «владні управлінські функції»

У нововведеній у КАС нормативній формулі «владні управлінські функції» базовим є визначення «управлінські функції». Це визначення походить від функцій соціальної (суспільної) системи. У якості такої системи виступає суб’єкт владних повноважень в усіх його передбачених у КАС формах, хоча слід врахувати очевидну умовність поширення цього підходу на посадових і службових осіб (які не є власне соціальними системами). Функції властиві як усій системі, так і її елементам, причому функції системи виступають інтегративним результатом функціонування її складових елементів. Закономірною є певна підпорядкованість функцій усіх без винятку елементів функціям системи в цілому [18, 131-134]. Іншими словами, функції елементів «працюють» на загальні функції системи [19, 18].

Звідси випливає кілька важливих міркувань щодо суб’єкта владних повноважень та його функцій. По-перше, якщо такий суб’єкт виступає у вигляді органу, то він організаційно складається з керівника органу, його заступників, керівників структурних підрозділів і підлеглих посадових осіб та інших службовців органу. По-друге, треба розрізняти функції суб’єкта в цілому і функції його структурних підрозділів (посадових осіб). По-третє, останні функції виконуються не органом у цілому, а його складовими елементами. Відповідно, такі функції реалізуються усередині самого органу, виступаючи основою формування інтегративного результату — функцій суб’єкта в цілому. Зі свого боку, ці функції завжди спрямовані назовні, тобто на об’єкти зовнішнього (стосовно органу) суспільного середовища. Натомість функції елементів підпорядковані функціям усього суб’єкта, оскільки виконують допоміжну, забезпечувальну роль щодо цих функцій. При цьому подібна роль функцій елементів реалізується через такі типи відносин усередині органу: керівник органу — його заступники, керівники структурних підрозділів; керівник структурного підрозділу — керівники підпорядкованих йому структурних підрозділів; керівник органу та його заступники, керівники структурних підрозділів — підлеглі службовці орга^ну.

Далі слід бачити природний зв’язок управлінських функцій з таким загальносуспільним явищем, як управління. Воно об’єктивно властиве суспільству в цілому, його складовим частинам і елементам. Загальновідомо, що управління існує там і тоді, де і коли виникає необхідність в упорядкуванні спільних дій певної чисельності людей задля досягнення загального (спільного) результату їх діяльності. Здійснюючи організуючий вплив на людей, керуючі суб’єкти повинні мати здатність впливати на волю і вчинки учасників спільної діяльності, а останні — керовані об’єкти — зобов’язані підкорятися такому впливу. Ця здатність свідчить про владний характер управління за типом «влада — підкорення», а сам управлінський вплив набуває владно-організуючої сутності.

Оскільки без реалізації влади з боку керуючих суб’єктів управлінський вплив неможливий, то закономірним є питання про природу цієї влади. Коли джерелами влади є: або власне суспільство (через волевиявлення дієздатних громадян), або держава (через її органи, в тому числі органи управління (адміністрації) державних підприємств, установ, організацій, посадових осіб, а також будь-які уповноважені державою суб’єкти), або територіальна громада (через волевиявлення її мешканців, органи місцевого самоврядування, їх посадових осіб), — то прийнято говорити про публічну владу. Якщо ж джерелами влади є інші суспільні інститути — об’єднання громадян, суб’єкти господарювання, недержавні установи та організації, то така влада не має публічної природи — найчастіше вона називається корпоративною владою. Відповідно, управління, пов’язане з реалізацією публічної влади, останнім часом отримало назву публічного управління, а пов’язане з реалізацією корпоративної влади — корпоративного (у тому числі громадського) управління.

Отже, управління неможливе без застосування влади, оскільки владність — його іманентна ознака. Так само й управлінські функції завжди мають владний характер. Ця обставина дозволяла законодавцю в КАС не дублювати визначення управлінських функцій ознакою «владні», яка видається тут зайвою. Втім, якщо вже додавати цю ознаку, то доцільніше — у значенні «публічно-владні», оскільки без цього видається не доведеною належність суб’єкта владних повноважень до публічно-правової сфери. Причому ідеться не про будь-яку владу, а владу саме виконавчу. Адже законодавча та судова гілки влади або влада, що реалізується через прокурорський нагляд тощо, не зумовлюють наявності управління.

Самі управлінські функції зазвичай відносять до змісту управління як одну з його складових. Функції відображають окремі напрями (види) управлінської діяльності та охоплюють відносно самостійні групи змістовно однорідних дій керуючого суб’єкта. До того ж управлінські функції, як і функції будь-якої системи, підпорядковані цілям (і завданням), а самі цілі у підсумку об’єктивно зумовлені суспільними потребами. Як відомо, цілі та завдання — це свідомі уявлення про напрями та очікувані наслідки управлінської діяльності. Відмінність між зазначеними однопорядковими категоріями полягає у ступені узагальнення відтворених у них напрямів та наслідків, а саме — у цілях відтворюються більш тривалі та значущі, ніж у завданнях, характеристики діяльності.

Отже, функції управління — це відносно самостійні напрями управлінської діяльності, які характеризуються змістовною однорідністю та конкретною цільовою спрямованістю дій керуючого суб’єкта. Слід мати на увазі, що наведене визначення не є єдиною позицією представників різних наук. Разом із тим вказані ознаки тією чи іншою мірою присутні у більшості визначень поняття функцій управління. Хоча загалом у сучасній науці немає єдності думок не тільки щодо поняття функцій управління, а й стосовно їх класифікації та складу [20, 150].

Звісно, в інтересах успішного правозастосування важливо не стільки з’ясувати сутність управлінських функцій, скільки достовірно встановити перелік конкретних функцій. Задля цього треба звернутися до поширених у науці окладів та класифікацій функцій управління. Зокрема, у загальній теорії соціального управління визнана прив’язка функцій управління до стадій управлінського циклу. Звідси перелік управлінських функцій становлять: вироблення та прийняття управлінського рішення; організація; регулювання; корегування; облік і контроль [21, 207]. У державно- управлінській літературі функції управління виокремлені з огляду на «технологічне» призначення та особливості керованих об’єктів. Це — прогнозування, планування, організація системи державного управління, регулювання, координація, облік, контроль [20, 150-164].

В адміністративно-правових джерелах більше уваги приділяється класифікації функцій. Зокрема, свого часу запропоновано досить обґрунтований, як вважаємо, варіант класифікації управлінських функцій, а саме, за визначальним критерієм — цільовою спрямованістю функцій відповідно до фактично існуючих потреб кожного керованого об’єкта* [22, 10-13]. Відтак, функції розподілені за кількома типовими групами, які відповідають цілям (завданням) щодо забезпечення керованих об’єктів:

1) цілепокладаючою (цілеорієнтуючою) інформацією — прогнозування, планування, програмування тощо. Це цілевстановлюючі функції;

2) ресурсами, необхідними для їх нормальної діяльності та розвитку, — фінансування, стимулювання, кадрове й організаційно-технічне забезпечення тощо. Це ресурсозабезпечувальні функції;

3) належною спрямованістю, узгодженістю і сталістю їх діяльності — керівництво, координація, організація, регулювання, нагляд, контроль тощо. Це організаційно-розпорядчі функції;

4) заходами щодо структурно- функціонального упорядкування та постійного організаційного удосконалення не тільки керованих об’єктів, а й самих керуючих суб’єктів — організаційне проектування, організаційна діагностика, раціоналізація, оптимізація тощо. Це функції самоорганізації та організаційного розвитку, які необхідні як для ефективного управлінського впливу на керовані об’єкти, так і для підвищення результативності діяльності останніх.

Проте у вітчизняній адміністративно-правовій літературі більше визнана класифікація функцій державного управління (хоча її значення не обмежується лише державним управлінням) на загальні, спеціальні та допоміжні. Загальні функції виокремлюються на підставі внутрішньої технології управлінської діяльності. Це — прогнозування, планування, організація, регулювання, координація, облік, контроль. Склад спеціальних функцій більш рухомий, оскільки вони характеризують особливості конкретного суб’єкта чи об’єкта управління. Допоміжні функції мають переважно організаційно-обслуговуючий характер і виділяються з огляду на ті чи інші потреби обслуговування процесу здійснення загальних і спеціальних функцій та створення необхідних умов для належної самоорганізації керуючих суб’єктів. Автори викладеної позиції самі усвідомлюють суперечливість подібної класифікації функцій, хоча і визнають її найпоширенішою у теорії та практиці управління [23, 126-131].

Таким чином, використовуючи у правозастосуванні конкретний перелік управлінських функцій, слід обирати той чи інший їх склад (або їх комбінацію) з урахуванням певної класифікаційної моделі, а не формувати їх довільний набір відповідно до особистих уявлень кожного конкретного фахівця. Гадається, що для цілей адміністративного правозастосування цілком прийнятним є виокремлення згадуваних вище загальних функцій управління, тим більше що основна їх частина міститься у переважній більшості існуючих у спеціальній літературі класифікацій. Хоча оптимальнішим варіантом був би склад управлінських функцій, що визначені за їх цільовою спрямованістю.

Втім, у науково-довідковій літературі з’являються й інші підходи до розуміння управлінських функцій та їх класифікації. Мабуть, це зумовлено прагненням врахувати явища, що зовні здаються цілком очевидними. Приміром, пропонуються такі групи управлінських функцій: вироблення (формулювання) політики; правове регулювання; надання адміністративних послуг; нагляд і контроль [11, 52]. У цьому варіанті критерій класифікації неоднозначний. Адже поряд із власне управлінськими функціями нагляду і контролю виділені певні сфери діяльності суб’єктів владних повноважень, серед яких не всі належать до управління. Зокрема, не має управлінського характеру діяльність із надання адміністративних послуг, яка сама потребує управління з боку відповідних органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

Окрім того, що пропонована класифікація не вичерпує фактичного обсягу діяльності кожного керуючого суб’єкта, вона до того ж нівелює змістовну відмінність між власне управлінською та будь-якою іншою діяльністю цього суб’єкта. Наприклад, правове регулювання може бути пов’язане з вирішенням завдань управління, а може здійснюватись і поза потребами управління. Хоча тут залишається можливість вбачати у діяльності з вироблення політики частковий вияв загальних управлінських функцій прогнозування і планування, а у правовому регулюванні — функції регулювання. При цьому не можна не враховувати, що за допомогою засобів правового регулювання практично здійснюється переважна частина будь-яких функцій управління. З урахуванням наведеного, очевидною є необхідність повніше використовувати фахівцями доктри- нальні погляди стосовно управлінських функцій, що мало б допомогти усуненню неумотивованих суперечок і безпідставних дискусій серед дослідників і користувачів КАС.

Щодо ключової ознаки управлінських функцій «управлінські», необхідно спиратися на загальносуспільну трактовку управління, на якій має ґрунтуватись розуміння і публічного, і державного управління. Однак у пострадянській адміністративно-правовій науці та практиці категорія державного управління, на жаль, не отримала однозначного тлумачення. Різні тлумачення здебільшого розмежовані залежно від змісту управлінської діяльності і, звідси, кола суб’єктів, що до неї причетні. Зважаючи на зміст управління, досить поширеною залишається позиція про розмежування так званого широкого і вузького розуміння державного управління.

Так, у широкому значенні державне управління зводиться до його визначення як сукупності діяльності усіх органів держави, тобто означає усі форми реалізації державної влади в цілому. Очевидно, що за такого тлумачення категорія «державне управління» лише дублює словосполучення «реалізація державної влади». У широкому значенні пропонують розуміти державне управління, наприклад, харківські автори коментаря КАС, вказуючи, що воно означає організаційно- розпорядчу, виконавчу, нормотворчу діяльність органів державної влади (не передбачаючи будь-яких винятків із переліку цих органів) [10, 61].

Вузьке розуміння державного управління відображає відносно самостійний вид діяльності держави, що його здійснюють певні органи державної влади. У радянський період це були органи державного управління, а нині, відповідно до Конституції України, — це органи виконавчої влади. У такому значенні державне управління розуміється як владно-організуючий вплив з боку певної частини державних органів — органів виконавчої влади — на суспільні відносини і процеси шляхом здійснення розпорядництва, тобто прийняття владних рішень у вигляді нормативних та індивідуальних правових актів, та організації виконання, обліку і контролю щодо цих рішень.

Звідси походить загальнопоширена ще з радянських часів характеристика державного управління як виконавчо-розпорядчої діяльності. Разом з тим вважаємо, що точнішою була б назва «розпорядчо-організуюча діяльність». Адже для суб’єктів державного управління головне — не виконання правових актів інших органів, а прийняття власних управлінських рішень. І вже потім здійснюється організація процесу практичного виконання таких рішень, включаючи владно-організуючий вплив на керовані об’єкти у процесі здійснення загальних та інших функцій управління.

Неважко помітити, що при вузькому тлумаченні державне управління ототожнюється з «реалізацією виконавчої влади», тобто вся діяльність органів виконавчої влади визнається державним управлінням (управлінською діяльністю). Цим тлумаченням можна було б продовжувати користуватися в адміністративному праві — однак тільки за умови збереження колишньої радянської наукової традиції. Водночас, згідно з цією традицією, вважається, що управлінська діяльність — як загалом, так і у вигляді своїх окремих функцій — у тому чи іншому обсязі здійснюються всіма органами державної влади. Причому для органів виконавчої влади державне управління означає один з основних, профілюючих напрямів діяльності, хоча далеко не всеохоплюючий, а тим більше — не єдиний.

Що ж стосується органів інших гілок влади — законодавчої та судової, а також решти державних органів, наприклад, органів прокуратури, Центральної виборчої комісії (ЦВК), Вищої ради юстиції тощо, — то тут ситуація інша. Для цих органів державне управління не може становити основний вид діяльності, якщо, звісно, не повертатись до широкого тлумачення державного управління. У такому випадку решту державних органів також треба було б «оголосити» суб’єктами державного управління. Подібна суперечливість теоретичних позицій ще і дотепер має місце у наукових дослідженнях.

Наприклад, дехто з авторів пропонує вважати Вищу раду юстиції специфічним органом державного управління у сфері формування суддівського корпусу, дисциплінарної відповідальності суддів і прокурорів [24, 9]. Всупереч цьому формування суддівського корпусу — це не об’єкт державного управління. Інакше, дотримуючись подібної логіки, приміром, ЦВК також треба визнати органом державного управління у сфері формування депутатського корпусу. Насправді у цьому випадку є підстави говорити хіба що про окремі індивідуальні рішення з питань, віднесених до компетенції зазначених органів, що, однак, ніяк не дозволяє визнавати їх суб’єктами державного управління у його вузькому розумінні.

Визначати будь-який державний орган, що легально не віднесений до системи органів виконавчої влади, повноцінним суб’єктом державного управління допустимо лише за умови його органічного зв’язку з виконавчою гілкою влади. Якщо її повноваження переважають у обсязі компетенції відповідного органу, згідно з пострадянським науковим підходом є підстави говорити про державне управління як основну діяльність цього органу, якщо ні — треба розглядати державне управління як його допоміжну (чи похідну) діяльність.

З цього приводу в науковій літературі прийнято вважати, що в останньому випадку державне управління обмежується суто внутрішньоорганізаційними рамками відповідного органу, маючи допоміжне значення щодо його основних завдань і функцій. Тобто за логікою певної частини дослідників йдеться про своєрідний вияв (форму) державного управління. Ця традиційна для пострадянської адміністративно-правової науки позиція викликає сумнів — чи дійсно є підстави у цьому випадку говорити про державне управління у вузькому значенні цього поняття?

Вважаємо, що таких підстав немає, оскільки у внутрішньоорганізаційних рамках органів (включаючи і самі органи виконавчої влади) управління завжди спрямоване не назовні, а всередину конкретного органу і здійснюється, хоча і в публічних, але вузькообмежених інтересах — забезпечення умов нормального функціонування органу, його належної самоорганізації та самозбереження. Навряд чи подібне управління є тотожним справжньому державному управлінню. Це — специфічне внутрішньоорганізаційне управління. Його можна назвати державним (якщо йдеться про державні органи) «адмініструванням». Натомість державне управління як окремий вид діяльності держави має своїм головним призначенням владно-організуючий вплив на зовнішнє — стосовно державних інституцій — суспільне середовище у вигляді таких керованих об’єктів, як сфери і галузі суспільного (політико-державного, економічного, соціального, гуманітарного тощо) розвитку, підприємства, установи, організації, їх об’єднання і, зрештою, спрямована на досягнення формалізованих загальних результатів спільна поведінка людей. У цьому відображається суспільний, тобто публічний, інтерес державного управління.

До речі, у нас чомусь прийнято вважати публічним інтересом лише інтерес загальносуспільний. Але це зовсім не так, оскільки суспільство — це складна система, в якій кожна його частина або елемент, зрештою, «працюють» на загальносуспільний інтерес, продукуючи при цьому свої власні інтереси, котрі також мають публічний характер. З цього приводу у зарубіжній адміністративно-правовій літературі правильно, на мою думку, зазначається, що «публічні інтереси являють собою такі інтереси, які спрямовані на безпосереднє сприяння загальному інтересу спільноти. Вони не тотожні із загальним інтересом спільноти, однак виявляють, якщо мати на увазі державну спільноту, тенденцію до розвитку та перетворення на загальний інтерес спільноти» [25, 175]. Це означає, що публічні інтереси існують в управлінні на всіх рівнях і в усіх елементах державного механізму, якщо вони тією чи іншою мірою працюють на інтереси ефективного здійснення основних завдань і функцій держави або її відносно самостійних підсистем.

Вирішальний аргумент на користь розмежування державного і внутріш- ньоорганізаційного управління полягає у тому, що державне управління невід’ємно пов’язане з виконавчою гілкою державної влади, тоді як управління усередині органів ніяк не означає реалізацію цієї гілки влади. Доречно додати, що цей висновок цілком екстраполюється і на органи місцевого самоврядування (насамперед виконавчі органи місцевих рад), а також на інших державних та недержавних суб’єктів, в яких здійснюється внутрішньоорганізаційне управління. Сказане свідчить про універсальність такого висновку для органів держави і місцевого самоврядування, інших суб’єктів владних повноважень, які існують у вигляді органів (а не посадових чи службових осіб).

Отже, розмежування державного і внутрішньоорганізаційного управління теоретично ґрунтується на визнанні наявності або відсутності їх органічного зв’язку з реалізацією виконавчої влади. Доречно нагадати, що головна особливість виконавчої (як і всієї державної) влади у тому, що вона слугує суспільству і тому завжди спрямована на потреби зовнішнього щодо держави, її інституцій суспільного середовища. Подібна ж спрямованість властива і загалом повноваженням виконавчої влади з боку суб’єкта владних повноважень, зміст яких відображено у згаданих у КАС управлінських функціях цього суб’єкта. У зв’язку з цим не видається цілком обґрунтованою позиція окремих авторів коментаря КАС під егідою Вищого адміністративного суду України, якою рекомендовано конкретизувати визначення поняття суб’єкта владних повноважень через визнання його провідною ознакою права реалізовувати «повноваження виконавчої влади» [12, 16]. Певна необґрунтованість тут полягає у тому, що, спираючись на цю ознаку, треба було б виключити із кола суб’єктів владних повноважень у значенні КАС усіх посадових осіб, що здійснюють внутрішньоорганізаційне управління — з тієї причини, що вони не реалізують усередині органу повноваження виконавчої влади. Насправді ж це не так, оскільки суб’єкти внутрішньоорганізаційного управління також здійснюють владні управлінські функції, хоча і не пов’язані з повноваженнями виконавчої влади.

Але тут природно постає питання: якщо у внутрішньоорганізаційному управлінні повноваження його суб’єктів не ідентифікуються з виконавчою владою, то до якого ж різновиду публічної влади ці повноваження належать? Вважаємо, що в цьому випадку має місце специфічний різновид влади — з умовною назвою «адміністративна влада». Причому вона існує щонайменше у двох формах: 1) влада, що реалізується усередині державних та інших «органів», — це апаратна влада, оскільки в будь-якому органі внутрішньоорганізаційне управління здійснюється через власний апарат [16, 56], що забезпечує нормальне функціонування органу); 2) влада, що реалізується усередині державних та інших «підприємств, установ, організацій», — це, умовно кажучи, менеджментна влада, враховуючи, що управління на рівні підприємств, установ і організацій зазвичай іменується у середовищі фахівців — управлінців менеджментом.

Родова для зазначених форм влади дефініція «адміністративна» використовується у сенсі «управлінська». Запровадження у науковий і практичний обіг цієї дефініції дасть змогу термінологічно відмежувати від виконавчої влади повноваження адміністративної влади, за допомогою яких здійснюється управління усередині кожного державного органу (крім більшості колегіальних державних органів), а також державного підприємства, установи чи організації. Наведена позиція видається, на нашу думку, науково коректнішою, ніж пропоноване Д. Бахрахом ототожнення «виконавчої» та «адміністративної» влади [26, 12], оскільки виконавча влада, як відомо, не зводиться тільки до управління.

Обґрунтоване вище відмежування державного управління від управління внутрішньоорганізаційного має наріжне значення і підлягає обов’язковому врахуванню дослідниками і практиками, оскільки дає змогу диференціювати в органах виконавчої влади (як і в інших органах публічної влади) діяльність, спрямовану, з одного боку, назовні, а з другого — усередину органів. Відповідно, і управлінські функції поділяються на функції зовнішнього і функції внутрішнього спрямування.

Якщо ж тлумаченням державного управління невід’ємно охоплюється управління внутрішньоорганізаційне, то це означає консервацію радянського варіанта вузького розуміння державного управління. За цим варіантом функції внутрішньоорганізаційного управління не виокремлюються серед управлінських функцій. А це — серйозний недолік інтерпретації нормативної формули «владні управлінські функції», оскільки внутрішньоорганізаційні функції управління мають значну специфіку.

Зокрема, зовнішньоспрямована частина управлінських функцій завжди реалізується суб’єктом владних повноважень у відносинах з об’єктами, що становлять зовнішнє (щодо певного суб’єкта) суспільне середовище. Ці відносини будуються за типом: суб’єкт владних повноважень — фізичні та юридичні особи поза межами такого суб’єкта. Натомість внутрішньоорганізаційні функції управління не можуть здійснюватись поза межами суб’єкта владних повноважень, вони завжди спрямовані усередину органу, і виконуються не органом у цілому, а його складовими елементами через відносини службової підлеглості. Зокрема, це такі відносини: керівник органу (його заступники) — керівники структурних підрозділів; керівник структурного підрозділу — керівники підпорядкованих йому структурних підрозділів; керівник органу (його заступники), керівники структурних підрозділів — підлеглі службовці органу.

Такі відносини мають публічно- правовий характер (хоч і в локальних рамках конкретного органу), але в них керівні посадові особи є носіями не повноважень виконавчої влади стосовно зовнішніх фізичних та юридичних осіб, а повноважень апаратної влади, які спрямовані виключно на вирішення внутрішньоорганізаційних завдань. Головне, що у таких відносинах керівник органу (його заступники) та керівники структурних підрозділів виконують і владні, й управлінські функції, тобто мають ознаки суб’єкта владних повноважень у значенні КАС. У зв’язку з цим переконливим є пропоноване у коментарі КАС під егідою Вищого адміністративного суду України віднесення до суб’єктів владних повноважень у розумінні КАС посадових осіб усіх державних органів у процесі організації діяльності їх апаратів [12, 16]. Водночас більша частина персоналу підлеглих службовців органу не виконує функцій управлінського характеру і тому не підпадає під наведене в КАС визначення суб’єкта владних повноважень. Відтак, відносини внутрішньоорганізаційного управління будуються за типом: суб’єкти владних повноважень — підлеглі їм посадові особи (більшість з яких є суб’єктами владних повноважень) та інші службовці (які не є суб’єктами владних повноважень) органу.

З наведеним пов’язана значна специфіка відносин внутрішньооргані- заційного управління з точки зору поширення юрисдикції адміністративних судів на виникаючі тут публічно-правові спори. Зокрема, підлеглі службовці органу в таких відносинах виступають не як звичайні фізичні особи, котрі як позивач в адміністративному суді реалізують, згідно з вимогою КАС, загальний правовий статус громадянина України, іноземця чи особи без громадянства (ч. 2 ст. 50 КАС), а як носії спеціального статусу державного (або іншого публічного) службовця. З огляду на це, серед публічно-правових спорів, що можуть виникати з відносин внутрішньоорганізаційного управління, до юрисдикції адміністративних судів КАС відносить тільки дві категорії спорів, а саме:

а) спори між суб’єктами владних повноважень — керівником органу та керівниками структурних підрозділів — «…з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління.» (п. 3 ч. 1 ст. 17 КАС). Причому тут, як здається, може йтися про управління як зовнішнього (тобто державне управління), так і внутрішнього спрямування (тобто внутрішньоорганізаційне управління). У цьому випадку матиме місце вказана категорія справ адміністративної юрисдикції. Звісно, імовірність подібних спорів досить невелика, оскільки йдеться про внутрішньослужбові суперечки, що мають вирішуватися безпосередньо керівником такого органу. Тим не менше, КАС допускає можливість судового розгляду і вирішення таких спорів;

б) спори між суб’єктами владних повноважень — керівними посадовими особами органу, насамперед його керівником, і всіма іншими службовцями органу (а в частині прийняття на службу — громадянами) — «.з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби» (п. 2 ч. 1 ст. 17 КАС).

Загалом стосовно обмеженості юрисдикції адміністративних судів у публічно-правових спорах у внутріш- ньоорганізаційному управлінні певну віддалену аналогію можна побачити у виключенні з компетенції адміністративних судів спорів «щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) об’єднання громадян віднесені до його внутрішньої діяльності.» (п. 4 ч. 2 ст. 17 КАС). У той час публічно-правові спори у внутрішньо- організаційному управлінні можуть мати місце з приводу оспорювання однією посадовою особою (службовцем) рішень, дії чи бездіяльності іншої посадової особи (службовця). Однак серед справ адміністративної юрисдикції КАС таких спорів, окрім перелічених вище двох категорій, не передбачає. Подібні спори, як вважаємо, мають розглядатись і вирішуватись усередині кожного конкретного органу в порядку внутрішньої службової підлеглості, а у разі наявності органів вищого рівня (вищестоящих органів) — у порядку адміністративного оскарження.

При розгляді питання про поширення юрисдикції адміністративних судів на спори з відносин внутрішньо- організаційного управління слід врахувати деякі нюанси. Адже існують державні колегіальні й одноособові органи. Перших відносно небагато — це, наприклад, парламент, уряд, Конституційний Суд, ЦВК, Вища рада юстиції, Антимонопольний комітет та деякі інші. Переважну кількість становлять одноособові органи.

Разом з тим для обох різновидів органів типовим є наявність апарату, який здійснює організаційне, інформаційне, матеріально-технічне тощо. забезпечення роботи кожного органу. Іноді в колегіальних і одноособових органах існують, окрім апарату, певні структурні підрозділи, які не належать до складу апарату органу, але разом з останнім перебувають у службовій підлеглості (або в організаційному підпорядкуванні) керівникові органу. Саме через керування (управління) апаратом органу керівник останнього набуває передбачених КАС ознак суб’єкта владних повноважень. Виникаючі між ним і підлеглими службовцями публічно-правові спори переважно підлягають розгляду і вирішенню у позасудовому порядку за зазначеними винятками, встановленими КАС. Наприклад, оспорювана поведінка керівників міністерств та інших центральних органів виконавчої влади може бути оскаржена підлеглими їм посадовими особами та іншими службовцями до уряду.

У колегіальних органах ситуація дещо різноманітніша. Зокрема, вона зумовлена тим, що:

1) для цих органів характерна певна «автономія» апарату органу від членів колегіального органу, крім його керівника;

2) ці органи складаються з посадових осіб, які легально визнаються рівноправними (парламент, Конституційний Суд, ЦВК, Вища рада юстиції тощо) — у тому сенсі, що усередині цих органів відсутня службова підлеглість між членами органу і особою, яка очолює (тобто є керівником) колегіальний орган (за окремими винятками — наприклад уряд);

3) не всі члени, а тільки керівник такого органу (та керівники існуючих у ньому структурних підрозділів, наприклад комітетів парламенту) має статус суб’єкта владних повноважень — за рахунок здійснення ним владних управлінських функцій щодо апарату колегіального органу (або апаратів його структурних підрозділів);

4) у колегіальних органах відносини публічної служби виникають за умови, що до складу органу входять або державні політичні особи (наприклад уряд), або особи, що наділені статусом державних службовців (наприклад Рахункова палата, ЦВК, Антимонопольний комітет);

5) члени колегіального органу у внутрішньоорганізаційних відносинах є носіями не загального правового статусу громадянина (фізичної особи), як того вимагає положення ч. 2 ст. 50 КАС щодо позивача у справі адміністративної юрисдикції, а спеціального правового статусу, що зумовлений входженням до складу колегіального органу, до якого відповідні особи обираються (наприклад члени парламенту) або призначаються (наприклад члени Вищої ради юстиції). Водночас КАС передбачає можливість виступати в адміністративному суді позивачем з питань публічної служби для осіб зі спеціальним статусом, якщо вони як члени колегіального органу посідають державні політичні посади, перебувають на державній або іншій публічній службі.

Незважаючи на наявність у керівника колегіального органу статусу суб’єкта владних повноважень, усі публічно-правові спори, котрі можуть виникати усередині такого органу, можна розподілити за трьома групами, а саме:

• перша група — між керівником колегіального органу та іншими його членами, які не мають статусу суб’єкта владних повноважень і не перебувають на публічній службі (наприклад, Голова Верховної Ради і народні депутати; голова Вищої ради юстиції та члени Вищої ради юстиції). У цих відносинах публічно-правові спори не підпадають під юрисдикцію адміністративних судів. У відносинах цього типу замість оскарження оспорюваної поведінки керівника органу мають використовуватись або його переобрання членами колегіального органу або звернення з вимогою його заміни до суб’єкта, який обрав (призначив) цього керівника;
• друга група — між керівником колегіального органу та іншими його членами, які мають статус суб’єкта владних повноважень і перебувають на публічній службі (наприклад Прем’єр-міністр та члени Кабінету Міністрів). У відносинах цього типу серед можливих публічно-правових спорів під юрисдикцію адміністративних судів підпадають: 1) спори між суб’єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління; 2) спори з приводу перебування на службі на державних політичних посадах. Втім, реальність розгляду і вирішення зазначених категорій спорів у судовому порядку видається майже гіпотетичною, оскільки тут більш прийнятним є проведення внутрішніх консультацій і узгоджень з Прем’єр-міністром, а за необхідності — також депутатськими фракціями Верховної Ради;
• третя група — між керівником колегіального органу та іншими його членами, які не мають статусу суб’єкта владних повноважень, але є державними службовцями (наприклад Рахункова палата, ЦВК, Антимонопольний комітет). У відносинах цього типу до справ адміністративної юрисдикції належать лише спори з приводу проходження державної служби (а отже, в частині дисциплінарних проваджень) та звільнення з державної служби.

У характеристиці управлінських функцій суб’єкта владних повноважень прикметним є те, що формула КАС «владні управлінські функції» залишає відкритим питання, на яке розуміння державного управління вона спирається. Але судячи з існуючих коментарів КАС, тут використане тлумачення державного управління як у широкому, так і вузькому значеннях, але не у справжньому науковому сенсі. Між тим суто наукове тлумачення поняття управління набуває дедалі більшого значення в адміністративно- правовій науці та практиці, оскільки все частіше це поняття застосовується поряд зі спорідненими поняттями у законотворчій діяльності, концептуальних документах, при реформуванні існуючих і запровадженні нових управлінських і правових інститутів.

Тому треба нагадати, що, починаючи з другої половини ХХ ст., завдяки досягненням кібернетики і циклу соціально-управлінських наук, зміст поняття управління набув дійсно наукового розуміння. А саме, на загальносуспільному рівні [27, 11-23] поняття управління визначається як здійснення цілеспрямованого владноорганізуючого впливу на спільну (колективну) діяльність людей з метою одержання заздалегідь передбачуваних загальних результатів цієї діяльності. Наведене визначення поняття управління має бути покладене в основу ще одного тлумачення державного управління. Його слід вважати поняттям державного управлінням у власне науковому значенні, яке і повинне бути базовим для адміністративного праворозуміння, правотворчості та правозастосування. Не важко помітити, що широковживане вузьке розуміння державного управління є ширшим за власне наукове значення цього поняття, оскільки охоплює увесь обсяг діяльності органів виконавчої влади, тоді як управлінням у власне науковому значенні допустимо вважати лише ту частину діяльності цих органів, яка ідентифікується ознаками, що містяться у наведеному вище тлумаченні цього поняття.

У зв’язку з цим важливо мати на увазі наявність об’єктивно зумовленого поділу діяльності органів виконавчої влади на управлінську і неуправлінську частини. Як слушно зазначає, зокрема, Є. Кубко, органи виконавчої влади здійснюють багато функцій, які не є управлінськими (інформаційна, благодійна, ідеологічна діяльність тощо) [16, 31]. Опосередковано підтримує таку саму думку вказівка іншого дослідника на те, що виконавчо-розпорядча діяльність державних органів поділяється на дві частини: перша пов’язана з реалізацією владного впливу державних органів на всіх інших суб’єктів і належить до державного управління; другу частину, яка пов’язана з реалізацією суб’єктивних прав різних суб’єктів, можна визначити як публічно-сервісну діяльність [16, 20].

Якщо ж говорити предметно, то у діяльності органів виконавчої влади цілком упевнено не можна віднести до державного управління:

а) їх нормотворчу діяльність;

б) створення ними необхідних юридичних умов для реалізації приватними (фізичними та юридичними) особами їх різноманітних суб’єктивних прав шляхом правонаділяючої діяльності через надання адміністративних послуг, а також для виконання покладених на них законодавством обов’язків (наприклад щодо стягнення податків або сплати інших обов’язкових платежів і зборів);

в) розгляд і вирішення в адміністративному (позасудовому) порядку скарг з метою захисту порушених прав приватних осіб;

г) застосування до приватних осіб заходів адміністративного примусу, насамперед шляхом накладення адміністративних стягнень.

Фактичне ігнорування законодавцем у КАС якісної відмінності державного управління від реалізації виконавчої влади зовсім не видається випадковим, а лише доводить, що звичний для пострадянської правової науки стереотип зводити всю діяльність органів виконавчої влади винятково до управління настільки міцний, що використовується майже як аксіома, від якої треба принципово відмовитися.

Існуюча звичка до урівняння зазначених явищ пояснюється тим, що той вид діяльності держави, котрий у радянський період визначався як державне управління, у пострадянський час вітчизняні дослідники почали механічно ототожнювати з реалізацією виконавчої влади. Дійсно, як встановлено вище, певна частина діяльності з реалізації виконавчої влади відбувається як державне управління. У цьому випадку дефініції «державне управління» і «реалізація виконавчої влади» практично збігаються.

Але зовсім інша справа, коли йдеться про неуправлінську діяльність органів виконавчої влади у перелічених вище напрямах. У цих та аналогічних випадках діяльність із реалізації виконавчої влади не має ознак державного управління — звичайно, у власне науковому значенні цього поняття. Таким чином, виконавча влада реалізується не тільки у формі державного управління, а й у деяких інших формах державної діяльності. У свою чергу, державне управління не зводиться тільки до діяльності з реалізації виконавчої влади, тобто розглядувані явища за своїм змістом не збігаються.

Невипадково дослідники продовжують дискутувати з приводу співвідношення понять державного управління і виконавчої влади (маючи на увазі, природно, «діяльність із реалізації» виконавчої влади). Наприклад, у літературі має місце частково правильна, як видається, думка про те, що реалізація виконавчої влади відбувається стосовно осіб, з якими суб’єкт виконавчої влади не перебуває у відносинах організаційного співпідпорядкування. Тут вдалий наголос зроблено на тому, що виконавча влада завжди має зовнішню, по відношенню до суб’єкта цієї влади, спрямованість. Другий же вид діяльності органів виконавчої влади — державне управління, що здійснюється усередині структури кожного органу виконавчої влади його керівником стосовно осіб, з якими керівник перебуває у відносинах організаційного (структурного) співпідпорядкування [28, 12]. У цій частині цитованої думки помилковим видається зведення державного управління тільки до внутрішньої діяльності органів виконавчої влади, що не підтверджується ані теоретичними аргументами, ані реаліями державно- правової практики.

Стосовно згаданої дискусії найбільш поширеною залишається позиція авторів, котрі розглядають поняття державного управління ширшим за поняття виконавчої влади [29, 15-17]. Водночас аналіз переконує, що це — спрощений погляд. Адже поняття державного управління є ширшим тільки за колом відносин, через які воно здійснюється — за рахунок:

а) управління корпоративними правами держави; б) управління в об’єднаннях державних підприємств, установ, організацій; в) управління з боку адміністрацій (керуючих суб’єктів) профільною діяльністю державних підприємств, установ і організацій. За характером же функцій ширшим поняттям є виконавча влада — за рахунок неуправлінської частини діяльності органів виконавчої влади. Звідси доходимо висновку, що, з одного боку, державне управління у певній своїй частині реалізується поза межами виконавчої влади, а з другого — виконавча влада у певній своїй частині реалізується поза межами державного управління.

Якби КАС виходив зі справді наукового тлумачення управління, то в цьому Кодексі не можна було б закріпляти таку ознаку суб’єкта владних повноважень, як здійснення ним управлінських функцій. Адже тим самим КАС фактично вилучає з компетенції адміністративних судів величезний масив публічно-правових спорів, які виникають при здійсненні саме неуправлінських функцій суб’єктів владних повноважень. Тоді як всі подібні спори, у дійсності, є наслідком публічно-владної діяльності цих суб’єктів і тому мають визнаватися справами адміністративної юрисдикції.

Втім, для цілей адміністративного правозастосування важливо наголосити, що державне управління і виконавча влада відмінні насамперед за характером функцій. Тому головне полягає у тому, щоб уникнути у формулі КАС «владні управлінські функції» надто вузького тлумачення терміна «управлінські». Натомість необхідно, по-перше, охопити у цій формулі управлінську і неуправлінську діяльність суб’єкта владних повноважень, по-друге, цілком однозначно не включати до кола повноважень виконавчої влади повноваження зі здійснення внутрішньоорганізаційного управління, котрі не мають прямого відношення до цієї гілки влади, по-третє, врахувати, що якщо управлінські функції органів виконавчої влади завжди мають владний характер, то повноваження розмежовуються на владні й невладні.

Звідси, оскільки в КАС суб’єкт владних повноважень визначається (п. 7 ст. 3) через категорію «орган державної влади», то для характеристики такого суб’єкта обґрунтованішою ознакою слід визнати не управлінські функції, а повноваження. Адже управлінські функції відображають профілюючу діяльність тільки органів виконавчої влади, тоді як повноваження властиві усім органам державної влади. В адміністративно-правовій літературі слушно зазначається, що використання владних повноважень характеризує не лише державне управління. Такі повноваження не меншою мірою властиві законодавчій і судовій владі, прокурорській діяльності. Владні повноваження — значною мірою інтегруюча засада, що з’єднує в одне ціле три гілки державної влади, а також прокуратуру [29, 9].

Стосовно категорії повноважень необхідно наголосити на тому, що повноваження з реалізації основних завдань і функцій органу обов’язково є владними. В органах виконавчої влади такі повноваження відображають адміністративну правосуб’єктність органу. Хоча і тут певна частина повноважень є виявом не «влади», а «підкорення». Адже повноваження складаються не тільки з прав, а й із обов’язків. Якщо реалізація прав є у звичному розумінні саме «владою», то виконання обов’язків відображає зворотній бік владарювання — «підкорення». І хоча цей бік також є проявом влади, однак цю частину повноважень можна умовно вважати невладними.

Однак більш суттєвим є те, що правове становище органу охоплює різні види правосуб’єктності, і зокрема — цивільну правосуб’єктність. У такому випадку орган діє як юридична особа на засадах не одностороннього владарювання, а юридичної рівноправності з іншими учасниками цивільно-правових відносин. Від імені органу як юридичної особи виступає зазвичай його керівник, також може діяти інший уповноважений її учасник — обидва названі суб’єкти наділені цивільними правами й обов’язками, які у цивільно-правовій літературі прийнято називати повноваженнями [14, 153; 15, 122]. Вони випливають із цивільної правосуб’єктності органу і, природно, не мають владного характеру.

Проведений аналіз дає змогу дійти певних висновків щодо уточнення нормативної формули КАС «владні управлінські функції».

По-перше, враховуючи виявлені недоліки терміна «функції», потрібно замінити його на «повноваження». Подруге, ознаку функцій «управлінські», котра не відображає усього змісту діяльності суб’єкта владних повноважень, слід замінити такою ознакою, котра охоплювала б управлінські та неуправлінські функції [30, 87-88] такого суб’єкта — краще за все цьому відповідає ознака «повноваження виконавчої влади» у запропонованій автором цієї статті інтерпретації. По- третє, уточнена формула КАС має відобразити не тільки повноваження зовнішнього (стосовно суб’єкта владних повноважень) спрямування, а й повноваження з реалізації внутрішньоорганізаційного управління. Нарешті, з метою пояснення нововведених дефініцій текст ст. 3 КАС має бути доповнений кількома новими поняттями.

Звідси найбільш доцільним варіантом уточнення формули «владні управлінські функції» стосовно суб’єкта владних повноважень видається такий: «Повноваження виконавчої влади та у передбачених цим Кодексом випадках щодо внутрішньоорганізаційного управління». За цього варіанту ст. 3 КАС необхідно було б доповнити такими положеннями.

Зокрема, слід дати визначення повноважень виконавчої влади — це повноваження органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, службових осіб, інших суб’єктів щодо виконання нормативно-правових актів, актів індивідуальної дії та здійснення управлінських функцій, крім функцій внутрішньоорганізаційного управління.

Далі слід розтлумачити поняття внутрішньоорганізаційного управління — як управління, що здійснюється посадовими особами усередині органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, інших суб’єктів щодо підлеглих службовців цих суб’єктів.

Нарешті, в КАС має міститися інтерпретація управлінських функцій — це основні напрями здійснення органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, службовими особами, іншими суб’єктами цілеспрямованого впливу на спільну діяльність фізичних та юридичних осіб з метою досягнення попередньо визначених зазначеними суб’єктами загальних результатів такої діяльності.

У підсумку наголосимо, що будь-які заходи з наступного удосконалення вітчизняного адміністративно-юстиційного законодавства, включаючи положення чинного КАС, мають ґрунтуватися не на особистих уявленнях конкретних розробників відповідних законопроектів, а обов’язково — на досить визнаних щонайменше провідними фахівцями висновках і поняттях сучасної адміністративно-правової науки, яка нині особливо потребує активного розвитку доктринальних засад.

ВИКОРИСТАНІ МАТЕРІАЛИ

1. Загальна теорія держави і права : підруч. / за ред. М. В. Цвіка, В. Д. Ткаченка, О. В. Петриши- на. — Х., 2002.
2. Теорія держави і права : академ. курс : підруч. / за ред. О. В. Зайчука, Н. М. Оніщенко. — К., 2006.
3. Бандурка А. М., Тищенко Н. М. Административный процесс : учеб. — Харьков, 2001. — 352 с.
4. Голосніченко І. П., Стахурський М. Ф. Адміністративний процес : навч. посіб. / за заг. ред. І.П. Голосніченка. — К., 2003. — 256 с.
5. Бахрах Д. Н. Административное судопроизводство, административная юстиция и административный процесс // Государство и право. — 2005. — № 2.
6. Комзюк А. Т., Бевзенко В. М., Мельник Р. С. Адміністративний процес України : навч. посіб. — К., 2007. — 531 с.
7. Адміністративне процесуальне (судове) право України : підруч. / за заг. ред. С. В. Ківалова. — Одеса, 2007. — 312 с.
8. Селіванов А. Публічна влада та забезпечення прав і свобод громадян в судовій адміністративній юрисдикції (проблеми теорії і практики) // Вибори та демократія. — 2006. — № 2.
9. Пасенюк О. У кожного суду — своя юрисдикція // Урядовий кур’єр. — 2008. — 16 квіт.
10. Кодекс адміністративного судочинства України : наук.-практ. комент. / за заг. ред. А. Т. Комзю- ка. — К., 2009.
11. Кодекс адміністративного судочинства України : наук.-практ. комент. / Центр політико-прав. реформ ; за заг. ред. Р. О. Куйбіди. — К., 2009.
12. Науково-практичний коментар Кодексу адміністративного судочинства України / за заг. ред.О. М. Пасенюка. — К., 2009.
13. Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. — М., 2001.
14. Гражданское право. — М., 1969. — Т. І.
15. Цивільне право України : підруч. / Є. О. Харитонов, Н. О. Саніахметова. — К., 2003.
16. Державне управління : проблеми адміністративно-правової теорії та практики. / за заг. ред. В. Б. Авер’янова. — К., 2003.
17. Кодекс адміністративного судочинства України : наук.-практ. комент. / за ред. С. В. Ківалова, О. І. Харитонової. — Х., 2005. — С. 28.
18. Афанасьев В. Г.Системность и общество. — М., 1980.
19. Афанасьев В. Г.Общество, системность, познание. — М., 1981.
20. Лазарев Б. М.Государственное управление на этапе перестройки. — М., 1988.
21. Аверьянов В. Б. Аппарат государственного управления : содержание деятельности и организационные структуры / отв. ред. В. В. Цветков. — К., 1990.
22. Афанасьев В. Г. Научное управление обществом. (Опыт системного исследования). — М., 1973.
23. Гончаренко О. В. Адміністративно-правові засади діяльності Вищої ради юстиції : автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Х., 2009.
24. Адміністративне право України : підруч. / за ред. Ю. П. Битяка. — К., 2004.
25. Шмідт-Ассмані Е. Загальне адміністративне право як ідея врегулювання : основні засади та завдання систематики адміністративного права / відп. ред. О. Сироїд. — К., 2009.
26. Социальные и государственно-правовые аспекты управления в СССР / под общ. ред. В. В. Цветкова. — Киев, 1978.
27. Бахрах Д. Н. Административное право России : учеб. для вузов. — М., 2001.
28. Сухарев А. С. Проблемы формирования понятийного апарата в теории административного права // Административное право и процесс. — 2009. — № 3.
29. Адміністративне право України : академ. курс : підруч. : у 2 т. / ред. кол. : В. Б. Авер’янов (голова) та ін. — К., 2007. — Т. 1. Загальна частина.
30. Габричидзе Б. Н., Чернявский А. Г., Ким-Кимен А. Н. Административное право : учеб. — М., 2004.