Останнім часом серед усіх політичних явищ практично жодне не викликає до себе такої прискіпливої уваги, таких суперечливих оцінок і суджень, як парламентаризм.

Зважаючи на активну діяльність Верховної Ради України V скликання, зокрема на доленосні рішення під час «Помаранчевої революції», що стали початком перетворень суспільно-політичного життя України, зміни підходів до державного будівництва та посилення ролі громадянського суспільства в його здійсненні, поняття парламентаризму в нашій країні набуває більш якісного та ключового характеру як основа розвитку демократичної держави.

Чому дослідження зазначеної проблематики свідчить про важливість цієї теми для України?

По-перше, Україна після тривалого перебування в межах Радянського Союзу, де функціонувала централізована форма правління, що далі тривала в період президентства Л. Д. Кучми, на сучасному етапі має шанс розвинути і затвердити демократичні інституції.

По-друге, тема розподілу влади та її відповідальності є, мабуть, найголовнішою нині в нашій країні. Тому непрості питання, що виникли у процесі роботи, можна поділити на кілька груп.

До першої групи належать загальнотеоретичні питання: що таке парламентаризм, його соціальне призначення, відмінності між такими близькими поняттями, як парламентська форма, парламентська демократія. До другої групи належать питання, які стосуються парламентаризму в Україні. Вони пов´язані з проблемою формування демократичних інститутів, історичної обумовленості їх появи в Україні, зіставлення західних традицій і вітчизняних інституцій, можливості проведення прямих паралелей з минулим та входження парламентаризму в нову політичну систему.

Відповіді на зазначені питання дають змогу прогнозувати можливий розвиток демократії в Україні, напрям цього розвитку, особливості форм, яких вона набуде в нашій країні. З огляду на це можна простежити, як змінюється роль парламентських інститутів, парламентської демократії, наскільки вона пов´язана з існуючою сьогодні тенденцією до зосередження реального управління в руках виконавчої влади, посиленням авторитарних методів управління, відчуженням людей від державної влади, з формалізацією публічної політики, девальвацією виборчих начал. У зв´язку з цим спробуємо проаналізувати сутність парламентаризму, його соціальне призначення та умови розвитку в Україні. Оскільки наша країна декларує відданість демократичним цінностям і підтримку розвитку парламентаризму, то маємо можливість детально розглянути розвиток парламентських процесів у державі.

Парламентаризм — це широке за змістом поняття, яке охоплює і форму організації державної влади, і конкретний спосіб управління державою, і механізм взаємодії парламенту з інститутами виконавчої і судової гілок влади, і систему взаємодії держави і суспільства [6, с. 463].

У досить розгорнутому визначенні поняття парламентаризму зазначено, що парламентаризм — це система представницьких органів влади, за якої чітко розподілені функції законодавчих і виконавчих органів і в якій вирішальну роль відіграє парламент як постійно діючий представницький орган влади [6, с. 463].

У двох підходах (широкому і вузькому) пропонує нам розглянути визначення парламентаризму політологічний словник за редакцією М. Ф. Головатого та О. В. Антонюка. Зокрема, у широкому значенні парламентаризм — це система державної влади, за якої вельми суттєва роль належить народному представництву (парламенту), у вузькому значенні — це система владних відносин, за якої чітко розподілено функції законодавчих і виконавчих органів, коли провідну роль відіграє парламент як постійно діючий представницький, законодавчий і контролюючий орган влади [7, с. 563].

Проте сутність парламентаризму сучасні науковці трактують по-різному, не втрачаючи змісту його призначення. Так, відомий український вчений Ю. Шемшученко трактує парламентаризм як систему організації державної влади, що базується на активній ролі парламенту в її здійсненні. Парламент і парламентаризм, на думку науковця, є обов´язковими атрибутами демократичної і правової держави, показниками розвитку громадянського суспільства [13]. Цікава також пропозиція Ю. Шем-шученка визначати парламентаризм як систему організації і функціонування державної влади з особливою роллю парламенту. Він наголошує, що місце парламенту серед інших державних органів і його діяльність «визначають характер і зміст парламентаризму» [11, с. 15].

А. Мішин розглядає парламентаризм як систему державного управління суспільством, що характеризується поділом законодавчої і виконавчої діяльності в умовах привілейованого становища парламенту. В. Шаповал у своїх дослідженнях зазначав, що парламентаризм треба сприймати передусім як парламент у дії, тобто насамперед його функціональні характеристики. До них необхідно додати ще й структурно-організаційні чинники. Можна погодитися з такою оцінкою українським ученим парламентаризму, за якою це поняття відображає, з одного боку, місце парламенту в механізмі поділу влад і в цьому значенні наближене до поняття політичного режиму, а з іншого — принципи устрою парламенту. Саме з урахуванням цього і на основі функціональних і структурно-організаційних характеристик парламенту можливе визначення парламентаризму.

Цікавим, безумовно, є підхід до розуміння парламентаризму в умовах перехідного суспільства, який пропонує відомий науковець М. О. С´єдін. У своєму дослідженні учений пропонує аналізувати парламент як у правовому, так і в політичному аспектах. У першому випадку йдеться про роль парламенту, який визначається конституційно-правовими нормами, у другому — про фактичну його участь у політичному процесі, що інколи не передбачено нормами конституції. Такий підхід відображає ускладнення суспільного життя, яке не можна регулювати тільки за допомогою законів та адміністративних методів з боку держави. Така ситуація є наслідком посилення ролі громадянського суспільства. А коли його «агентами впливу» на державу є партії, то держава для таких цілей змушена звертатися по допомогу до парламенту, рекрутуючи в якості «агентів впливу» парламентаріїв [10, с. 10].

Максимально наближають поняття парламентаризму до самого парламенту також автори енциклопедичного довідника з державного права ФРН, які стверджують, що парламентаризм — це форма представництва народу, коріння якої із Середньовіччя, яка набуває вигляду обраних чи скликаних зборів [12, с. 24].

І хоча існує класична інтерпретація, яка характеризує парламентаризм як розподіл влад на законодавчу, виконавчу і судову, варто коректніше підходити до такого визначення. На думку автора, доцільніше використовувати словосполучення «поділ влади». Так, відомий німецький філософ і політолог Р. Дарендорф зазначав, що поділ влади — «це розмежування функцій єдиної державної влади, розмежування повноважень між відповідними державними органами, забезпечення їх балансу і взаємного стримування» [4, с. 36].

Парламентаризм як елемент політичної структури держави зазвичай розглядають крізь призму організації найвищих органів державної влади і ототожнюють із парламентарною (парламентською) республікою чи монархією. Проте це не може ставити під сумнів значущість парламентів і парламентаризму за умов президентської чи змішаної республіки. Окрім того, в межах таких визначень існує чимало більш конкретних моделей, сутність яких також виявляється за допомогою епітета «парламентська» — чи то як допоміжного прикметника, чи то як базового елемента певної форми правління [1].

Характеризуючи поняття і суть парламенту й парламентаризму, необхідно звернутися до змісту відповідних конституційних дефініцій. Дефініція, що міститься у ст. 75 Конституції України, є чи не найвдалішою. Вона акцентує увагу на місці Верховної Ради України у державному механізмі. Ця дефініція називає основну функцію парламенту, його «закодоване» у понятті законодавчої влади призначення. Важливим є і те, що згадана дефініція чітка, коротка та юридично коректна. Водночас виконані вимоги юридичної техніки, які об´єктивно існують щодо викладення саме конституційного тексту [3].

Концептуально невдалими є ті конституційні дефініції, які визначають парламент як «вищий представницький орган» (Грузія, Казахстан і Узбекистан). Схоже визначення можна сприймати як натяк на існування субординованої системи представницьких органів, де саме парламент «увінчує» цю систему. Такий підхід до визначення парламенту є анахронізмом, це своєрідний рецидив регламентації організації державної влади, побудованої на принципах системи рад [12, с. 12].

Не є вдалими конституційні визначення парламенту як «вищого представницького і законодавчого органу» (Молдова і Таджикистан). У зв´язку з цим може виникати непорозуміння з приводу того, чи існують в державі інші, «нижчі» законодавчі органи. Такий підхід також виник із теорії радянського державного владарювання, за якою ради визнавались органами державної влади.

Неприйнятним є також підхід, за яким парламент визнається «найвищим органом державної влади». Подібне формулювання містила ст. 07 Конституції УРСР 1978 року [12,14].

Зазначимо, що у деяких країнах термін «народне представництво» набув офіційного зцачення. Наприклад, у Великобританії закони про парламентські вибори мають назву законів про народне представництво. Нерідко сам парламент прямо чи опосередковано у політичних і наукових текстах називають органом народного представництва. Можна, наприклад, навести відповідні за змістом слова видатного теоретика права Б. О. Кістяківського: «Найважливіша функція влади законодавство — у правовій державі цілковито підпорядкована народному представництву» [2, с. 250].

На думку українського вченого В. Шаповала, у визначенні парламенту як представницького органу державної влади необхідно відмовитися від уживаного іноді терміна «представницька влада». Цей термін є хибним з огляду на конституційно прийнятий принцип поділу державної влади на законодавчу, виконавчу і судову. Такий поділ відображає функціональне призначення органів, які реалізують ту чи іншу «гілку» влади. Термін «представницька влада» може відображати лише спосіб формування відповідних органів — виборність [12, с. 18]. У разі його прийняття концептуально невиправдано будуть поєднані в одне ціле орган державної влади (парламент) і органи місцевого самоврядування (ради). У ст. 5 Конституції таке поєднання заперечується: «Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування» [3].

Проте авторитетний український вчений Ю. С. Шем-шученко стверджує, що виборність українського парламенту народом свідчить, що саме він є єдиним органом народного представництва. Отримуючи на виборах «представницький мандат», депутати мають виражати ті суспільні інтереси, які забезпечують виконання основної, а саме законодавчої, функції у Верховній Раді. Невміння чи небажання правильно відобразити інтереси суспільства легко деформують зміст не тільки законодавчої, а й інших функцій парламенту [13, с. 17].

На думку багатьох дослідників, зокрема В. Шапо-вала, про початок історії парламентаризму в Україні треба вести мову у зв´язку з власне українським державотворенням. Насамперед процес формування ідеології парламентаризму відображений у змісті програмних документів українських політичних партій, утворених на початку XX ст., а також у запропонованих ними конституційних проектах.

Однак становлення і розвиток парламентаризму в Україні здійснювались у руслі загальносвітових процесів. Зазначимо, що ідея парламентаризму в історичній ретроспективі не розвивалася по суцільній висхідній лінії. Це зумовлено тим, що Україна існувала як самостійна держава тільки невеликі проміжки часу. Ус і інші часи, а це кілька останніх століть, в Україні були тільки фрагменти парламенту, які санкціонувалися спочатку польсько-литовською державою, а потім — царською Росією і Радянським Союзом [13, c. 18].

Наслідком започаткування практики парламентаризму стало утворення і діяльність тогочасних установ представницького характеру, які здійснювали державно-владні функції. Найвідомішою є Українська Центральна Рада (УЦР) — своєрідний прото-парламент, первісно створена як громадсько-політичне об´єднання, яке з часом трансформувалось у «представницький орган» [9]. Українська Центральна Рада розвивалася складним еволюційним шляхом, тому різні сучасні автори визначають її по-різному. Зокрема, А. Й. Рогожин і В. Д. Гончаренко називають УЦР «ліберально-демократичною установою парламентського типу» [8].

Великий досвід і розвиток започаткованих традицій, хоч і не повною мірою, мав український парламент під час перебування у складі СРСР, проте ширше вони розкрилися після набуття Україною незалежності.

У сучасній Україні розвиток парламентаризму прямо пропорційно залежить від розвитку демократії в нашій країні. Оскільки парламентаризм — це система організації державної влади, що базується на активній ролі парламенту в її здійсненні, то парламент і парламентаризм є обов´язковими атрибутами демократичної і правової держави, показниками розвитку громадянського суспільства. У сучасних умовах для розвитку парламентаризму в Україні важливо чітко розмежувати гілки влади, їх контроль та відповідальність за результат діяльності.

Важливо побудувати структуру парламентської коаліції та закріпити на законодавчому рівні інститут опозиції як орган контролю за урядовою діяльністю. У більшості демократичних держав світу можливість здійснення суспільного контролю за діяльністю уряду, як і функціональність інститутів парламентського контролю, індивідуальної та колективної політичної відповідальності уряду, випливає зі свободи діяльності ЗМІ та демонополізованості інформаційного простору. Опозиція завжди може критикувати діяльність уряду, довівши свою позицію до громадськості через ЗМІ, тому більшість у парламенті буде змушена враховувати відповідну критику, щоб не втратити підтримку виборців. Результати такого «врахування» втілюються, зокрема, у звільненні з посад певних членів уряду, діяльність яких є незадовільною, у розпаді парламентської коаліції та, як наслідок, у відставці уряду, зміні пріоритетів урядового курсу.

У процесі свого становлення парламентаризм суттєво видозмінився, набувши нових якостей та якісно нових функцій. Водночас він зберігає універсальну форму і за всіх відмінностей виконує типові завдання, що характеризує його значення в різні періоди історії та у різних системах.

Український парламентаризм має велике історичне підґрунтя, що дає змогу говорити про традиції розвитку парламентаризму в Україні, а саме про утвердження в Україні демократичних інститутів, системи розподілу влади, наявність представництва громадян в органах влади. Проте зазначимо, що хоча критерії, які використовуються для визначення рівня парламентаризму, не зовсім обґрунтовані, передчасно зараховувати Україну до групи країн, що мають стійкі парламентські системи. Все ж шлях, пройдений нашою країною, безсумнівно засвідчує про напрям її розвитку.

На новому етапі парламенту України необхідно переглянути сутність свого призначення. Внутрішній потенціал парламентаризму ще не цілком розвинений в Україні. Йдеться, насамперед, про його роль в інтеграції населення і управлінських прошарків у загальну мережу правил і звичок, консолідації суспільства, врегулювання конфліктів між політичними акторами, зміцнення політичних систем за допомогою мобілізації населення на підтримку нових інститутів. Для цього необхідно дуже багато зробити у напрямі формування в суспільстві політичної культури, щоб населення ставилося до представницьких органів з довірою та розуміло свою відповідальність за якість влади.

Розвиток парламентаризму в Україні передбачає певні етапи:

1) на макрорівні — вдосконалення всієї політичної системи, підготовка всіх її інститутів до парламентаризму;

2) має завершитися становлення парламенту для його адекватного сприйняття самою системою;

3) серйозні зміни мають відбутися в суспільній підсвідомості, політичній і правовій культурі суспільства, коли населення за всіма недоліками парламентаризму усвідомлюватиме необхідність його функціонування в політичній системі як найважливішого каналу впливу на дії влади.

На думку дослідниці з питань українського парламентаризму А. Погорєлової, в Україні гостро відчувається потреба в якісній владі, тобто в міцній та єдиній владі. Адже поділ влади на законодавчу, виконавчу, судову — це поділ суто функціональний, професійний. І нав´язані суспільству думки, дискусії щодо того, яка влада важливіша, є не лише продуктивними, а й хибними за своєю сутністю [5].

Слушну думку висловив учений Ю. Шемшученко, коли зазначив, що рівень розвитку парламентаризму віддзеркалює рівень цивілізованості і демократії у суспільстві.

(За матеріалами круглого столу
«Роль політології у науковому забезпеченні
реформи політичної системи України»)

Література

1. Древаль Ю. Парламентаризм «приглушений» чи раціональний? // Віче. — 2003. — № 9. — С. 50.

2. Кістяківський Б. Вибране. — К.: Абрис, 1996.

3. Конституція У країни. — К.: Юрінком, 1996.

4. Павленко P. M. Парламентська відповідальність уряду: світовий та український досвід. — К.: Вид. дім «KM Академія», 2002.

5. Погорєлова А. Культура парламентаризму — культура демократії // Віче. — 2003. — № 4. — С. 17.

6. Політологічний енциклопедичний словник / Упоряд.: В. П. Горбатенко; За ред. Ю. С. Шемшученка, В. Д. Бабкі-на, В. П. Горбатенка. — К.: Ґенеза, 2004.

7. Політологічний словник: Навч. посібн. для студ. вищ. навч. закл. / За ред. М. Ф. Головатого, О. В. Антонюка. — К.: МАУП, 2005.

8. Рогожин А. Й., Гончаренко В. Д. Центральна Рада і її правові акти // Вісник Академії правових наук України. — 1993. — № 1. — С. 42.

9. Рум´янцев В. Центральна Рада: становлення українського парламентаризму // Вісник Академії правових наук України. — 1997. — № 4. — С. 71.

10. Съедин Н. А. Особенности становления и развития парламентализма в России и Украине (сравнительный политологический анализ): Автореф. … канд. полит. наук. — М., 2002.

11. Український парламентаризм: минуле і сучасне / Ред. Ю. С. Шемшученко. — К., 1999.

12. Шаповал В. М. Парламентаризм і законодавчий процес в Україні: Навч. посібн. — К.: УАДУ, 2000.

13. Шемшученко Ю. С. Теоретичні засади розвитку українського парламентаризму // Право України. — 1998. — № 1. — С. 17.