В юридичній літературі розрізняють поняття правового режиму земельного фонду та категорій (видів) земель. Дослідники переважно вказують на те, що зміст поняття правового режиму окремої категорії земель включає елементи поняття правового режиму земельного фонду, а також специфічні риси для даної категорії [6; 7; 8].

Основною ознакою правового режиму окремих категорій земель є основне цільове призначення земельних ділянок, які входять до їх складу. У той самий час, у межах однієї категорії земельні ділянки можуть мати різні цільові призначення, котрі обумовлюють відмінності в їх правовому режимі [9]. При цьому види використання земель у межах однієї категорії здебільшого є спорідненими за основною метою та особливостями їх здійснення. Так, на думку Л. О. Бондар, існують спільні норми для усіх земель історико-культурного призначення. Однак стосовно окремих видів земель історико-культурного призначення законодавством встановлені особливі правила. Серед спеціальних правових режимів земель історико-культурного призначення науковець виокремлює особливі правові приписи щодо правових режимів земель, на яких розташовані пам´ятки культури, історико-культурні заповідники, музеї-заповідники, охоронювані археологічні території, історичні ареали населених пунктів та зон їх охорони [10].

У Земельному кодексі України (далі — ЗК) для виділення спеціальних режимів земель історико-культурного призначення закладено інший підхід. Відповідно до ст. 53 ЗК землі історико-культурного призначення поділяються за видами розташованих на них об´єктів історико-культурного надбання на три умовні групи: земельні ділянки під об´єктами історичної спадщини; земельні ділянки під об´єктами археологічної спадщини; земельні ділянки під об´єктами архітектури, містобудування та садово-паркового мистецтва. Г. О. Аксеньонок, І. О. Іконницька та М. І. Краснов вказують, що в межах правового режиму земель пам´яток історії та культури існують диференційовані обмеження прав землекористування, які залежать від роду і виду пам´ятки, а також від поділу земель даної пам´ятки на зони (землі пам´ятки, охоронні зони, зони регулювання забудови) [11].

Загальний порядок управління, використання та збереження всіх об´єктів культурного надбання та їх територій визначається Законом України «Про охорону культурної спадщини» від 08.06.2000 р. № 1805-Ш. Проте кожний вид об´єктів культурної спадщини має певні відмінності у правовому регулюванні їх збереження, використання та дослідження. Закон України «Про охорону археологічної спадщини» від 18.03.2004 р. № 1626-ІУ визнає археологічну спадщину вразливим і невідновлюваним джерелом знань про історичне минуле. Відповідно до ст. 1 Закону території, пов´язані з археологічним об´єктом, є його невід´ємною складовою. Таким чином, схоронність археологічних цінностей потребує створення належної нормативно-правової бази для забезпечення раціонального використання та збереження територій, пов´язаних з їх охороною.

Метою цієї статті є визначення особливостей правового режиму територій, пов´язаних з охороною археологічної спадщини, та оцінка його формування у національному законодавстві.

Поняття та склад територій, пов´язаних з охороною археологічної спадщини

У чинному законодавстві та правовій літературі такий термін не застосовується, однак вживається поняття «території, пов´язані з охороною культурної спадщини». Згідно зі ст. 34 Закону «Про охорону культурної спадщини» до територій, пов´язаних з охороною культурної спадщини, належать території пам´яток, охоронних зон, заповідників, музеїв-заповідників, охоронювані археологічні території. Зазначені території належать до земель історико-культурного призначення, включаються до державних земельних кадастрів, планів землекористування, проектів землеустрою, іншої проектно-планувальної та містобудівної документації. Таким чином, виходячи із змісту статті, території, пов´язані з охороною культурної спадщини, можна поділити на дві групи. До першої групи належать території пам´яток, основним функціональним призначенням яких є місцезнаходження пам´ятки. Другу групу становлять території, які створюються для збереження об´єкта культурної спадщини та його історичного середовища (охоронювані археологічні території, зони охорони пам´яток, території заповідників та музеїв-заповідників та історичні ареали).

На підставі вищевикладеного можна визначити території, пов´язані з охороною археологічної спадщини, як сукупність земельних ділянок, які виконують роль територіального базису об´єктів археологічної спадщини, а також використовуються для їх збереження та відтворення. На наш погляд, до складу територій, пов´язаних з охороною археологічної спадщини, належать як території об´єктів археологічної спадщини, так і території, які відіграють роль засобу територіальної охорони даних об´єктів: зони охорони археологічних пам´яток, охоронювані археологічні території, історико-культурні заповідники, історичні ареали населених місць. При цьому охоронювані археологічні території та історичні ареали населених місць є комплексними формами збереження різних об´єктів культурної спадщини. В межах історико-культурних заповідників також можуть охоронятися ансамблі та комплекси різних об´єктів культурної спадщини.

Управління територіями, пов´язаними з охороною археологічної спадщини

Управління даними територіями здійснюється двома системами органів: органами з управління земельними ресурсами та органами охорони археологічної спадщини. Органи з управління земельними ресурсами забезпечують підготовку та здійснення організаційних, економічних, екологічних та інших заходів, спрямованих на раціональне використання земель, їх захист від шкідливого антропогенного впливу, а також на дотримання режиму використання земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення, інших територій та об´єктів екомережі. Державне управління у сфері охорони археологічної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини (на сьогоднішній день його функції виконує Міністерство культури і туризму (далі — МКТ), його територіальні органи, Державну службу з питань національної культурної спадщини (далі — Держслужбу). У сфері охорони археологічної спадщини пам´яткоохоронні органи здійснюють державний облік археологічної спадщини; розробляють та встановлюють охоронні зони археологічних пам´яток, погоджують відведення земельних ділянок та проектів землекористування, дорожніх, меліоративних та сільськогосподарських робіт; призупиняють або забороняють будь-яку діяльність юридичних або фізичних осіб, яка загрожує збереженню археологічної спадщини.

Для забезпечення належного наукового дослідження об´єктів археологічної спадщини Закон «Про охорону археологічної спадщини» надав Інституту археології Національної академії наук України статус єдиної наукової установи, яка видає кваліфікаційні документи (відкриті листи) на право проведення археологічних досліджень у межах усієї території України. Окрім повноважень з координації та забезпечення наукових та науково-рятівних досліджень археологічних об´єктів та підготовки кваліфікованих археологів, Інститут археології на замовлення спеціально уповноваженого органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини здійснює наукову археологічну експертизу та погодження програм і проектів містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, будівельних, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам´ятках археології, у зонах охорони археологічних пам´яток, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах місць, занесених до Списку історичних населених місць України.

Дозвільна система використання територій, пов´язаних з охороною археологічної спадщини

Оскільки території, пов´язані з охороною археологічної спадщини, є об´єктом особливої охорони, характерним для їх правового режиму є встановлення обмежень правосуб´єктності осіб щодо здійснення діяльності, яка може впливати на якісний стан цих земель [12]. Необхідно зазначити, що законодавство не встановлює конкретного переліку видів господарської або іншої діяльності, які забороняються на територіях земель історико-культурного призначення, як це передбачено, наприклад, для земель природно-заповідного фонду. Для здійснення певних видів використання земель передбачається дозвільна процедура.

Так, Держслужба надає дозвіл на проведення будівельних, меліоративних, шляхових, земляних та інших робіт на пам´ятках національного значення, в межах території, на якій вони розташовані, та в зонах їх охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць. Крім того, Держслужба в межах повноважень, наданих МКТ, погоджує програми та проекти містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, будівельних, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам´ятках національного значення, їх територіях, у зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України.

Погодження програм і проектів на проведення таких робіт на пам´ятках місцевого значення здійснюють органи охорони культурної спадщини Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій. Наукову археологічну експертизу та погодження проектів та програм на проведення таких робіт має право здійснювати також Інститут археології НАН України на замовлення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини. Органи охорони культурної спадщини районних державних адміністрацій, органів охорони культурної спадщини місцевого самоврядування уповноважені надавати висновки щодо відповідних програм та проектів.

Будівельні, меліоративні, шляхові та інші роботи, що можуть призвести до руйнування, знищення чи пошкодження об´єктів культурної спадщини, проводяться тільки після повного дослідження цих об´єктів за рахунок коштів замовників зазначених робіт. Проведення археологічних розвідок, розкопок, інших земляних робіт на території пам´ятки, охоронюваній археологічній території, у зонах охорони, в історичних ареалах населених місць, а також дослідження решток життєдіяльності людини, що містяться під земною поверхнею, під водою, та відновлення земляних робіт здійснюється за дозволом виключно центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини (наразі дане повноваження належить до компетенції Держслужби).

Дозволи на проведення археологічних розвідок, розкопок надаються за умови отримання археологом відкритого листа — кваліфікаційного документа, виданого Інститутом археології НАН України. Якщо під час проведення будь-яких робіт виявлено знахідку археологічного або історичного характеру, виконавець робіт зобов´язаний зупинити їх подальше ведення і протягом однієї доби повідомити про це відповідний орган охорони культурної спадщини та орган місцевого самоврядування, на території якого проводяться земляні роботи.

З метою захисту пам´яток археології та об´єктів археологічної спадщини, що можуть бути виявлені, законодавство встановлює додаткові вимоги до відведення земель та використання територій археологічних пам´яток. Стаття 37 Закону «Про охорону культурної спадщини» та статті 118 і 123 ЗК передбачають обов´язок потенційних власників або користувачів земельних ділянок погоджувати з відповідним органом охорони культурної спадщини проекти їх відведення. Також потребують погодження з органами охорони культурної спадщини зміни власника та користувача земельної ділянки.

Право власності на території, пов´язані з охороною археологічної спадщини

Специфічною рисою правового режиму земельних ділянок, які пов´язані з охороною археологічної спадщини, є коло суб´єктів права власності на них. Земельний кодекс України містить лише загальні положення щодо використання земель історико-культурного призначення та не враховує специфіки правового режиму земель, пов´язаних з охороною різних видів об´єктів культурної спадщини. Стаття 54 ЗК закріплює можливість перебування земель історико-культурного призначення на титулі права державної, комунальної та приватної власності. ЗК не визначає порядку і особливостей використання земель історико-культурного призначення та відсилає до спеціального закону, який до теперішнього часу ще не прийнято.

Відповідно до ст. 17 Закону «Про охорону культурної спадщини» єдиним суб´єктом права власності на пам´ятки археології та території, на яких вони розташовані, визнається держава. Крім того, згідно зі ст. 18 Закону «Про охорону археологічної спадщини» знахідки, одержані в результаті археологічних досліджень (нерухомі та рухомі предмети, які були пов´язані з об´єктом археологічної спадщини і виявлені та задокументовані під час археологічних досліджень), також є державною власністю. У той самий час, ст. 19 Закону регламентує обов´язки юридичних і фізичних осіб, у користуванні або власності яких знаходяться археологічні об´єкти або предмети. І хоча стаття прямо не встановлює кола суб´єктів права власності на об´єкти археологічної спадщини, таке її формулювання дає підстави для висновку про можливість набуття приватними особами права власності на об´єкти археологічної спадщини та території, пов´язані з їх використанням. Така неоднозначність норм Закону призводить до ситуацій, коли землі археологічної спадщини надаються у власність на підставі ст. 54 ЗК.

Необхідно зазначити, що згідно зі ст. 17 Закону «Про охорону культурної спадщини» землі, на яких розташовані пам´ятки археології, мають вилучатися (викуповуватися) у державну власність в установленому законом порядку, за винятком земельних ділянок, на яких розташовуються пам´ятки археології — поля давніх битв. Однак до прийняття передбаченого порядку норма статті щодо вилучення (викупу) державою земель під пам´ятками археології практично не працює, оскільки в чинному законодавстві такого порядку немає.

З іншого боку, Закон «Про охорону культурної спадщини» передбачає, що усі власники та користувачі земельних ділянок, на яких розташовані пам´ятки, зобов´язані укладати охоронні договори з відповідними органами охорони культурної спадщини. У даному випадку Закон встановлює загальний порядок укладання охоронних договорів для всіх пам´яток, не виокремлюючи пам´ятки археології.

Порядок укладання охоронних договорів та їх типові форми затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2001 р. № 1768. Відповідно до його положень охоронний договір встановлює режим використання пам´ятки культурної спадщини чи її частини, у тому числі території, на якій вона розташована. Зокрема серед обов´язків власників та користувачів земельної ділянки зазначається обов´язок утримувати територію пам´ятки упорядженою, не допускати використання цієї території для нового будівництва та задоволення інших господарських потреб, що можуть зашкодити пам´ятці; не робити будь-яких прибудов до пам´ятки, не переробляти її як ззовні, так і всередині, а також не вести будь-яких земляних робіт на території пам´ятки без спеціального письмового дозволу органу охорони. У разі самовільного проведення користувачем (власником) робіт, пов´язаних з перебудовою чи переробленням, які призвели до спотворення пам´ятки, її території чи охоронних зон, їх наслідки повинні бути усунуті за рахунок користувача (власника) в терміни, визначені письмовим розпорядженням органу охорони.

Власники та користувачі археологічних об´єктів зобов´язані негайно поінформувати про нововиявлені об´єкти або предмети в межах території, яку вони використовують для своєї діяльності. Крім того, зазначені особи мають сприяти і не перешкоджати будь-яким роботам з виявлення, обліку та вивчення археологічних об´єктів або предметів.

Підстави та порядок надання територіям статусу земель історико-культурного призначення

Підставами надання територіям, що досліджуються, статусу земель історико-культурного призначення є:

— внесення об´єктів археологічної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам´яток України;

Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку визначення категорій пам´яток для занесення об´єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам´яток України» від 27.12.2001 р. № 1760 передбачає, що об´єкти культурної спадщини заносяться до Державного реєстру нерухомих пам´яток України за рішенням КМ України — щодо об´єктів національного значення або за рішенням відповідного центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини — щодо об´єктів місцевого значення. Важливим для збереження археологічної спадщини є встановлення у ч. 2 ст. 14 Закону «Про охорону культурної спадщини» правових приписів щодо державної охорони щойно виявлених об´єктів культурної спадщини до вирішення питання про занесення їх до Реєстру, про що відповідний орган охорони культурної спадщини у письмовій формі повідомляє власника цього об´єкта або уповноважений ним орган. На жаль, практична реалізація норми про державну охорону об´єктів культурної спадщини, які не набули статусу пам´ятки, ускладнюється через відсутність у законодавстві механізмів такої охорони;

— оголошення ансамблів і комплексів пам´яток, які становлять виняткову археологічну цінність державними історико-культурними заповідниками;

Ансамблі і комплекси пам´яток, які становлять виняткову археологічну цінність, можуть оголошуватися історико-культурними заповідниками за рішенням Кабінету Міністрів України. Відповідно до ст. 33 Закону «Про охорону культурної спадщини» Кабінет Міністрів України має затвердити порядок оголошення ансамблів і комплексів пам´яток історико-культурними заповідниками, який досі не розроблено;

— оголошення топографічно визначених територій чи водних об´єктів, в яких містяться об´єкти культурної спадщини або можлива їх наявність, охоронюваними археологічними територіями;

Згідно зі ст. 31 Закону «Про охорону культурної спадщини» оголошення територій охоронюваними археологічними територіями на обмежений або необмежений строк здійснюється у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України. Правовий режим охоронюваної археологічної території визначається центральним органом виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини. За час дії зазначеної норми Закону не було створено Списку охоронюваних археологічних територій, жодним нормативно-правовим актом не врегульовано порядок надання території такого статусу;

— визначення меж історичного ареалу населеного місця;

Постанова Кабінету Міністрів «Про затвердження Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць» від 13.03.2002 р. № 318 відповідальними за визначення меж та режимів використання історичних ареалів призначає МКТ, Держбуд та уповноважені ними органи охорони культурної спадщини. Межі історичних ареалів визначаються спеціальною науково-проектною документацією під час розроблення історико-архітектурних опорних планів цих населених місць. Визначені науково-проектною документацією межі історичних ареалів погоджуються відповідним органом місцевого самоврядування, МКТ або уповноваженим ним органом охорони культурної спадщини та затверджуються Держбудом або уповноваженим ним органом охорони культурної спадщини. До історичного ареалу включаються території історико-культурних заповідників, пам´яток та їх охоронних зон, охоронювані археологічні території;

— встановлення навколо пам´яток археології зон охорони.

Відповідно до ст. 32 Закону «Про охорону культурної спадщини» навколо пам´ятки археології обов´язково встановлюється зона охоронюваного археологічного культурного шару. Крім того, може встановлюватися зона регульованого будівництва та зона охоронюваного природного ландшафту залежно від місцезнаходження та культурного значення пам´ятки. Розміри і конфігурація зон охорони для кожної археологічної пам´ятки визначаються пам´яткоохоронними органами залежно від типу та розмірів пам´ятки, ландшафту, характеру земельної ділянки, на якій розташована пам´ятка (польова, сільська, міська, гірська). Зони пам´яток археології національного значення визначаються Держслужбою, зони пам´яток місцевого значення затверджуються органами охорони культурної спадщини Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування. Межі та режими використання зон охорони пам´яток визначаються відповідною науково-проектною документацією і затверджуються відповідним органом охорони культурної спадщини. Межі зон охорони пам´яток в обов´язковому порядку наносять на основне креслення генерального плану міста (селища, села), на основне креслення проекту детального планування району, що містить пам´ятки, і на основне креслення проекту забудови території, що має пам´ятки.

Відповідальність за порушення використання територій, пов´язаних з охороною археологічної спадщини

У законодавстві не передбачено спеціальних норм про відповідальність за порушення використання територій, що досліджуються, або земель історико-культурного призначення. Кодекс України про адміністративні правопорушення (далі — КУпАП) містить ст. 53, яка встановлює відповідальність за використання земель не за цільовим призначенням, невиконання природоохоронного режиму використання земель, розміщення, проектування, будівництво, введення в дію об´єктів, які негативно впливають на стан земель, неправильну експлуатацію, знищення або пошкодження протиерозійних гідротехнічних споруд, захисних лісонасаджень. З метою збереження культурної спадщини ст. 92 КУпАП встановлює відповідальність за порушення правил охорони і використання пам´яток історії та культури. Стаття 43 Закону «Про охорону культурної спадщини» встановлює кримінальну відповідальність за вчинення фізичною особою незаконних дій (пошкодження, руйнування, знищення), що призвели до істотних змін пам´яток, їх територій, охоронюваних археологічних територій, а також їх частин. Самовільне відновлення земляних робіт або їх продовження після виявлення знахідок археологічного характеру також тягне за собою кримінальну відповідальність згідно з законом. Кримінальний кодекс України передбачає кримінальну відповідальність за знищення, руйнування або пошкодження всіх пам´яток—об´єктів культурної спадщини та самовільне проведення пошукових робіт на археологічній пам´ятці (ст. 298).

Висновки

На підставі вищевикладеного можна зробити висновок, що, оскільки території, пов´язані з охороною археологічної спадщини, належать до земель історико-культурного призначення, їх використання здійснюється відповідно до загального правого режиму даної категорії земель. З іншого боку, правове виокремлення на законодавчому рівні археологічної спадщини із системи національного культурного надбання потребує формування відповідного специфічного правового режиму територій, пов´язаних з охороною археологічної спадщини. Чинне законодавство про охорону археологічної спадщини на сьогоднішній день не створює відповідної нормативно-правової бази, здатної забезпечити охорону їх територій. Закон «Про охорону археологічної спадщини» переважно присвячений врегулюванню наукового дослідження археологічної спадщини, інші нормативно-правові акти у сфері охорони культурного надбання встановлюють спільні вимоги до правової охорони всіх пам´яток історії і культури та їх територій.

Перспективні дослідження автора будуть присвячені аналізу проблем окремих складових правового режиму територій, пов´язаних з охороною археологічної спадщини, та розробці напрямів з удосконалення правового регулювання їх використання.

ПРИМІТКИ

1. Великий енциклопедичний юридичний словник / НАН України ; Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького ; Ю.С. Шемшученко (ред.). — К. : Юридична думка, 2007. — С. 692—693.
2. Ерофеев Б. В. Земельное право России : учеб. для высших учебных заведений / Б. В. Ерофеев. — М. : Профобразование, 2003. — С. 483—484.
3. ИконицкаяИ.А.Земельное правоРоссийскойФедерации :учеб. /И.А.Иконицкая. — М. : Юристъ, 2002. — С. 200—201.
4. КрассовО.И.Понятие исодержаниеправового режима земель /О.И.Крассов//Экологическое право. — 2003. — №1. — С. 20—24.
5. Скляр М. Про поняття «правовий режим земель рекреаційного призначення» / М. Скляр // Юридична Україна. — 2008. — № 8. — С. 73—74.
6. Ерофеев Б. В. Зазнач. праця. — С. 484.
7. Правовой режим земель в СССР / Г. А. Аксененок, Н. И. Краснов, И. А. Иконницкая. — М. : Наука, 1984. — С. 350.
8. Скляр М. Зазнач. праця. — С. 74.
9. Правовой режим земель в СССР / Г. А. Аксененок, Н. И. Краснов, И. А. Иконницкая. — М. : Наука, 1984. — С. 351.
10. Земельне право України: підруч. /заред.О.О.Погрібного, І. І. Каракаша.—К.:Істина, 2003. — С. 297, 303—308.
11. Правовой режим земель в СССР / Г. А. Аксененок, Н. И. Краснов, И. А. Иконницкая. — М. : Наука, 1984. — С. 256.
12. Андрейцев В. І. Земельне право і законодавство суверенної України: актуальні проблеми практичної теорії / В. І. Андрейцев. — 2-ге вид., випр. — К. : Знання, 2007. — С. 374—375.