ВСТУП

Актуальність теми. Власний історичний досвід України та зарубіжна практика свідчать, що для сучасного етапу розвитку держави обов’язковим елементом виступає ефективне державне управління. У сучасній Україні поняття «державне управління» досить часто порівнюється з державною службою, вживається при обговоренні економічних проблем, здійсненні політичної пропаганди, обґрунтуванні та узаконенні державної політики. На жаль, на сьогодні ще не існує єдиного погляду на те, що собою представляє державне управління і в чому проявляється його сутність. Саме тому метою даної статті є встановлення сутності державного управління, характерних його особливостей, і головне — сформулювати визначення державного управління, яке б в повній мірі відображало його правову природу.

Проблеми взаємодії органів державної влади та органів місцевого самоврядування досліджуються достатньою кількістю дослідників з різних вимірів регіонального управління: політичного, економічного, культурного тощо. Зокрема дослідженнями цієї сфери займаються В. Куйбіда (місцеві складові формування економічної політики), П. Надолішній (культурні, етнічні аспекти, та шляхи вдосконаленя взаємодії органів виконавчої влади та місцевого самоврядування), О. Лялюк, В. Нудельман (розробка реформування адміністративно-територіального устрою України) та інші.

Методологічні аспекти взаємин між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади на обласному рівні проаналізовано в роботах А.  Крусян. Вони розглядаються як “взаємний зв’язок місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, очевидний уже внаслідок того, що в сукупності вони є органами публічної влади, які виконують спільну функцію управління на місцях”. Автор пропонує використовувати єдину дефініцію “місцеве управління”, що містить як “місцеве самоврядування”, так і “державне управління” [4, с. 15].

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Значну увагу проблематиці зарубіжного досвіду реформування державного управління приділено в працях В.Авер’янова, В.Бакуменка, В.Князєва, В.Корженка, В.Лугового, Н.Нижник, О.Оболенського, М.Окландера, К.Райнхарда, Д.Садлера, Ю.Сурміна та інших вітчизняних і зарубіжних авторів.

Видатними науковцями, які в різні роки сформували теоретичну основу моделей державного управління, були: М. Вебер, В. Вільсон, A.          Файоль, П. Друкер, Д. Нортон, Р. Каплан, Н. Аль-Родхан та ін. Дослідженню проблем державного управління в контексті використання зарубіжного досвіду публічного врядування присвячені роботи українських науковців: І. Грицяка, А. Колодій, B.       Корженка, В. Князева, О. Красівського, П. Когут, О. Киричук, В. Мельтюхової, В. Токовенка та ін.

Незважаючи на значний внесок зазначених учених у розробку даної проблеми, особливості та пріоритетні напрями реформування державного управління в провідних країнах світу все ще є недостатньо вивченими і потребують окремого розгляду.

Метою роботи є дослідження напрямів підвищення результативності взаємодії органів державної влади та органів самоврядування в реалізації владних повноважень.

Досягненню визначеної мети сприяє вирішення таких завдань:

• аналіз проблем функціонування системи місцевого управління;
• характеристика існуючої моделі взаємодії місцевого самоврядування з урядом та урядовими периферійними структурами;
• визначити зміст основних напрямів і методів удосконалення взаємовідносин органів державного управління та місцевого само-врядування, а також формування чинників, що забезпечать найбільш раціональну співпрацю.
• розкрити особливості взаємодії органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування;
• визначення основних напрямів удосконалення взаємодії місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування в реалізації владних повноважень.

Об’єктом дослідження є процес взаємодії між місцевими органами державної виконавчої влади та органами державного управління.

Предметом дослідження є особливості державного управління та місцевого самоврядування на сучасному етапі розвитку України.

Структура роботи. Робота складається зі вступу, трьох розділів та восьми підрозділів, висновків та списку використаної літератури.

РОЗДІЛ 1. ОСНОВНІ ТЕОРЕТИЧНІ СКЛАДОВІ СУЧАСНИХ МОДЕЛЕЙ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

1.1. Передумови формування, ознаки та функціональні принципи державного управління

Сучасний етап розвитку суспільства вимагає від науковців пильної уваги до державного управління як нової наукової галузі. Динамічні процеси інтеграції та глобалізації ставлять перед сучасним суспільством новітнє завдання — пошук основних теоретичних складових сучасних моделей державного управління, які забезпечать гармонійний та стабільний розвиток суспільства та держави в нинішніх умовах. Становлення України, як європейської держави, вимагає проведення системних реформ. Одним із пріоритетів є визначення основних теоретичних складових сучасних моделей державного управління. їх аналіз та передовий досвід інших країн надасть можливість адаптації окремих теоретичних складових сучасних моделей державного управління в систему державного управління України.

Визначення основних теоретичних складових сучасних моделей державного управління є актуальним теоретичним і практичним завданням теорії науки державного управління. Дослідження загальних тенденцій та особливостей основних теоретичних складових сучасних моделей державного управління і публічного врядування дає можливість визначити ймовірну ефективність під час застосування нових підходів до реформування української системи державного управління.

Модель управління розуміють як теоретично вибудувану цілісну сукупність уявлень про те, як виглядає система управління, яка її структура та функції, як вона взаємодіє з різними суб’єктами, як адаптується до змін. Модель управління включає в себе основні принципи управління, стратегічне бачення, цілі й завдання, цінності, організаційну структуру і порядок взаємодії її елементів та ін. За прийнятим в українській науці визначенням державне управління — це діяльність держави, спрямована на створення умов для якнайповнішої реалізації функцій держави, основних прав і свобод громадян, узгодження різноманітних груп інтересів у суспільстві та між державою і суспільством. Ключовими поняттями для державного управління є держава і державна влада, оскільки державне управління є способом функціонування й реалізації державної влади з метою становлення і розвитку держави [3, с. 157].

Управління є функцією організованих суспільних систем, що забезпечує збереження їхньої структури, підтримку режиму діяльності, досягнення поставленої мети.

Метою управління є організація спільної діяльності людей, окремих груп та організацій, забезпечення координації взаємодії між ними, а його суттю — здійснення керуючого впливу на відповідні об’єкти.

Необхідність здійснювати управління з’являється там, де потрібно об’єднати і скоординувати зусилля двох і більше людей. Фізичний примус, насилля стали початковою формою здійснення управління у відносинах «панування — підкорення». Водночас уже в рабовласницькому суспільстві виникає власне «державне управління» — управління як необхідність узгодження, підпорядкування приватних, часткових (групових) інтересів більш загальному інтересу — спільному. Незважаючи на соціальну диференціацію, розмаїття інтересів та уподобань у суспільстві завжди існує те, що вигідне всім: забезпечення порядку і безпеки, дотримання правил взаємодії, прийнятне й можливе за певних умов вирішення соціальних суперечностей, здобуття знань про навколишній світ, удосконалення умов життя людини тощо. Спільний, загальний інтерес є найвищим і найважливішим, порівняно з приватним та груповим і вимагає утворення механізмів його забезпечення за допомогою державного управління.

Державне управління є складовою політичного управління, тобто є процесом реалізації державної виконавчої влади як засобу функціонування будь-якої соціальної спільноти [3, c. 24].

Виділяють такі риси державного управління, що розкривають його сутність:

1. Державне управління завжди являє собою певну організуючу діяльність, у результаті якої виникають конкретні, управлінські за змістом відносини.
2. Необхідною умовою їх виникнення є наявність суб’єкта, наділеного владними повноваженнями для здійснення управлінських функцій.
3. Для виникнення управлінських відносин, крім суб’єкта, у них повинен брати участь також і об’єкт (об’єкти), на діяльність якого спрямовується управлінський вплив суб’єкта.
4. Характер відносин, які виникають між ними, завжди є владним, а в умовах державного управління — державно-владним, причому цими повноваженнями наділена завжди одна сторона — суб’єкт управління, а об’єкт управління є лише виконавцем вказівок і директив, що надходять від суб’єкта.
5. Організуюча діяльність державно-владного характеру полягає у виконанні та розпорядництві згідно з вимогами закону, тобто є підзаконною, ґрунтується на чинному законодавстві.
6. Управлінський вплив, який виникає під час цієї організуючої діяльності і налагодження управлінських відносин, може мати різний за своїми параметрами характер: це і державне регулювання, і централізоване керівництво, і оперативне управління.
7. Державне управління, функціонуючи у правовому полі чинного законодавства, у випадку його порушення, тягне за собою юридичну відповідальність [5, c. 16].

Теорія управління сприймалась насамперед як теорія управління виробництвом, пізніше відбувається процес формування теорії організації як більш загальної соціологічної науки, яка проводить дослідження в галузі науки управління. Засновником «теорії бюрократії» вважається німецький соціолог Макс Вебер, який розробив теорію ефективної організаційної структури. За Вебером, теорія «ідеального типу» має певні ознаки. Зокрема, уся діяльність, необхідна для досягнення цілей, що стоять перед організацією, може бути розподілена на елементарні простіші операції, які, у свою чергу, обумовлюють формально визначене коло завдань, та обов’язки кожного із ланцюгів цієї організації. Кожна організація будується на засадах ієрархії, тобто кожний нижчий службовець і підрозділ підпорядковується вищому підрозділу або службовцю. Кожен службовець в адміністративній ієрархії відповідає перед вищою особою за рішення і дії не тільки власні, але й підлеглих йому осіб. Діяльність організації регулюється послідовною системою абстрактних правил і складається із застосування цих правил до окремих випадків. У кожній організації має бути розроблена система стандартів, загальних правил поведінки, що обумовлено необхідністю забезпечення виконання кожного завдання незалежно від кількості осіб, зайнятих на їх виконанні, а також незалежно від характеристик конкретного виконавця. Чіткі правила та інструкції визначають відповідальність кожного члена організації і забезпечують відповідні форми координації їх індивідуальної діяльності.

Ознаками теорії «ідеального типу» є й те, що ідеальний керівник керує підлеглим апаратом на формальній основі та без будь-яких емоційних почуттів, тобто за принципом «без гніву та пристрасті». Нормальне функціонування організації згідно з визначеними стандартами виключає втручання особистих емоцій та приватних міркувань. Як зовнішні, так і внутрішні організаційні відносини між особами повинні мати беземоційний характер. Служба в бюрократичних організаціях базується на відповідності технічної кваліфікації особи займаній посаді, і кожен службовець має бути захищений від свавільного звільнення. Служба — це кар’єра, і між службовцями має існувати відповідний «корпоративний дух», що виховує високий ступінь лояльності до організації. Структура, внутрішня побудова організацій за принципом «ідеального типу» дозволяє саме в бюрократичній формі організації вбачати систему, яка безумовно перевищує будь-яку іншу систему за своєю точністю, стабільністю, дисципліною та надійністю [1].

Ідею дихотомізації політики й адміністрації розвинув В.          Вільсон у праці «Вивчення публічного адміністрування». Він уявляв собі управління як розвинену науку з конкретними засадами (розмежування політики й управління у функціях і ролях врядування), а також як основу для розвитку управління через методи управління бізнесом з наголосом на економічності й ефективності чи економічній раціональності. Аналогічне уявлення було в працях М. Вебера, який відділяв політичну владу від підпорядкованої їй адміністрації. Адміністрація, на його думку, складається з чиновників, які діють за формально-раціональними правилами, а спрямованість задається політичними лідерами, орієнтованими на обрані політичні цінності та інтереси [11, с. 19].

Розроблена М. Вебером і В. Вільсоном традиційна модель управління, основою якої були принципи наукового менеджменту та бюрократична система управління, у межах якої розмежовувались адміністративна і політична сфера, з початку 80-pp. XX ст. зазнає критики з боку теоретиків та практиків у галузі публічного управління. У середині 80-х p. XX ст. у межах учення В.     Вільсона про адміністрацію розвинулася ідеологія «нового публічного менеджменту» (НПМ) — New Public Management (NPM). Філософія НПМ відводить головну роль приватному сектору в наданні державних послуг на більш конкурентоспроможній, а не контролюючій основі. У кінці 1980-х — на початку 1990-х pp. ця теорія отримала статус ідеології. її популярність у формуванні державно-управлінського дискурсу зумовлена припущенням, що великі бюрократичні держави є по своїй суті дефектними та марнотратними і що ринок у змозі краще забезпечити надання більшості товарів та послуг. Ряд дослідників оцінюють НПМ як революційну інтелектуальну парадигму або рекомендують його як позачасове державне управління [9, с. 24].

Сутність нового публічного менеджменту наведена у визначенні О.Амосовата Н. Гавкалової. Це сукупність адміністративно-політичних стратегій реформування, в основу яких покладено переважно тлумачення адміністративної діяльності крізь призму приватної економіки. Модель реформування НПМ не є догматичним і завершеним переліком заходів, однак найчастіше передбачає реалізацію таких кроків: приватизація й усунення надмірного рівня регулювання: винесення за межі єдиної структури або ж автономізацію окремих адміністративних підрозділів; запровадження елементів конкуренції в адміністративну діяльність, а також запозичення методів менеджменту зі сфери приватної економіки в сектор громадського управління [2, с. 9].

У кінці XX ст. набула популярності універсальна концепція публічного управління — концепція «політичних мереж» (policy network). У загальному під мережею розуміється система державних і недержавних суб’єктів (акторів), які взаємодіють між собою на основі потенціальної залежності з метою згоди щодо певного питання, використовуючи при цьому формальні й неформальні засади.

На початкових етапах розвитку мережева організація була відображенням лише внутрішньої структури управління, його змістом. На сучасному етапі вона стає свідомо впроваджуваною формою організації управління. Дослідник Л. Сморгунов виділяє такі ключові характеристики теорії політичних мереж: а) замість спроби редукції складності суспільства для ефективного управління вона включає в себе зростання складності як необхідну передумову вироблення політики та здійснення управління; б) відновлюються зв’язки між управлінням і політикою; в) включається моральний вимір управління і процесу підготовки та прийняття політичного рішення; г) ключовим пунктом розгляду є не інститути, а зв’язки і відносини [4, с. 8].

Експерти німецької наукової школи вбачають у політичних мережах сучасну форму державного управління, яка не належить ні до ієрархічної, ні до ринкової форми. Відмінність між моделями публічного управління «політична мережа» та НПМ полягає в тому, що теорія НПМ спирається на ринкові механізми для досягнення ефективного управління, а теорія політичних мереж намагається спиратися на комунікативні процеси в суспільстві та демократичні принципи держави. Окрім того, модель політичних мереж є подібною до концепції багаторівневого управління (Multi-level governance), яка вважається універсалізованою, зокрема для європейського адміністративного простору [12].

У середині 1960-х pp. американський учений П. Друкер, який вважається одним із найвідоміших фахівців у галузі менеджменту та маркетингу, розробив концепцію «управління за цілями, результатами» — Management by Objectives (МВО). Він вважав, що діяльність будь-якого працівника оцінюється не за процесом, а за результатом, якщо результат розуміється як досягнення поставленої мети чи завдання. Теорія управління за цілями, результатами підтвердилася на практиці. Адже основні вигоди, які має впровадження цієї системи в організації, полягають у підвищенні продуктивності праці за рахунок чітких орієнтирів у кожного працівника організації та підвищенні вмотивованості персоналу, за рахунок його участі в постановці власних завдань [7].

Модель управління за результатами в державній організації почала використовуватися із середини 1990-х pp. Під управлінням за результатами у сфері державного управління прийнято розуміти дії державних інституцій, спрямовані на підвищення ефективності надання державних послуг. Модель управління за результатами включає в себе концептуальні положення теорії мереж і синергетики, однак ключова роль у сфері управління відводиться державі.

У 1980-х pp. Д. Нортон і Р. Каплан розробили основу методології управління за результатами у вигляді концепції «збалансованої системи показників». Суть концепції полягала в розробці конкретних заходів, здійснюваних в умовах функціонування систем управління різного рівня.

Наприкінці XX ст. — на початку XXI ст. міжнародними організаціями, зокрема такими як ООН, Світовий банк, Міжнародний валютний фонд, розпочалось широке використання поняття «добре врядування» — good governance. Цей термін широко використовується в міжнародних наукових джерелах для означення управлінських процесів, здійснюваних державними установами з метою управління державними справами та державними ресурсами на умовах забезпечення реалізації прав людини.

У трактуванні поняття «добре врядування» існують декілька підходів. Зокрема, експерти Світового банку визначають врядування як систему інститутів, за допомогою яких здійснюється влада в країні, реалізується публічна політика і надаються суспільні послуги. Урядування містить у собі механізми, процеси та інститути, за допомогою яких громадяни та їхні групи висловлюють власні інтереси, здійснюють свої законні права, виконують обов’язки й залагоджують конфлікти [6, с. 6].

Програма розвитку ООН визначає врядування як здійснення економічної, політичної та адміністративної влади з метою управління життям країни на всіх рівнях. Програма також містить основні риси, притаманні належному врядуванню:

—         участь (participation) — усі громадяни мають право голосу. Участь може бути як безпосередньою, так і опосередкованою через легітимізовані посередницькі інституції та представників;

—         верховенство права (rule of law) — правова система повинна бути справедливою і діяти однаково для всіх, особливо щодо прав людини;

—         прозорість (transparency) — свобода інформації, її повнота й доступність для всіх, хто в ній зацікавлений;

—         відповідальність (responsiveness) — інституції та процеси служать усім членам суспільства;

—         орієнтація на консенсус (consensus orientation) — дотримання балансу інтересів для досягнення широкого консенсусу з локальних і загальних питань та процедур;

—         справедливість (equity) — добробут суспільства залежить від урахування інтересів кожного члена суспільства в ньому;

—         ефективність та результативність (effectiveness and efficiency) — максимально ефективне використання ресурсів для задоволення потреб громадян;

—         підзвітність (accountability) — уряд, приватний бізнес та структури громадянського суспільства підзвітні громадськості та інституційним носіям прав (stakeholders);

—         стратегічне бачення (strategic vision) — лідери та громадськість мають довгострокову перспективу щодо «доброго врядування» і людського розвитку та чітко уявляють собі заходи, необхідні для їх реалізації [10, с. 25 — 26].

В основі ефективного врядування покладено п’ять принципів, визначених у Білій книзі Європейського врядування:

1)       відкритість — інституції мають працювати більш відкрито, активно обмінюватись інформацією з державами-членами ЄС щодо того, що робить ЄС та які рішення він приймає;

2)       участь — якість, релевантність та ефективність політики ЄС залежать від участі широкого кола осіб та організацій на всьому шляху творення політики — від її планування до впровадження;

3)       підзвітність — ролі в законодавчому та виконавчому процесах мають бути більш зрозумілими, кожна з інституцій ЄС має пояснювати і брати відповідальність за те, що вона робить для Європи;

4)       ефективність — політика має бути ефективною і своєчасною, такою, що забезпечує все на підставі чітких завдань, оцінки майбутнього впливу з використанням попереднього досвіду;

5)       узгодженість — політика та всі рішення мають бути легкозрозумілими, потреба в узгодженості постійно зростає внаслідок різноманітності, присутньої в ЄС. Регіональна та місцева влада все частіше беруть участь у реалізації політики ЄС, що посилює важливість узгоджених дій [10, с. 27].

На думку А. Колодій, «одним із завдань науки державного управління є підвищення здатності державного апарату забезпечувати належну якість управління, як на рівні політичного врядування, так і на рівні професійного адміністрування, підвищувати його ефективність та результативність з погляду не лише управлінців, але й громадян. Характеристики такого управлінського процесу виражаються нині через формулу «доброго врядування» («good governance»). Концепція «доброго врядування» витісняє популярну раніше концепцію «нового публічного менеджменту» з її однобічною орієнтацією на ефективність; вона наповнює концепцію державного управління гуманітарною та соціальною складовою; формує новий підхід до розуміння належного врядування, яке має тепер відповідати не лише вимогам ефективності, але й бути відкритим, доступним, підзвітним і підконтрольним, а отже — чутливим до вимог громадян, їхніх потреб і запитів» [5, с. 106].

1.2. Поняття та основні риси державного управління

Управління — поняття складне й багатогранне, воно залежить від специфіки об’єкта [1, с 8] Термін «управління» означає діяльність із керівництва ким-небудь або чимось. У загальному розумінні управління — це цілеспрямований вплив на складну систему [2, с 28]. Управління прийнято розуміти у вузькому та широкому сенсі. Так, у широкому розумінні воно являє собою особливий вид діяльності, який здатний перетворити неорганізований натовп в ефективну цілеспрямовану і продуктивну групу. Здійснити це можна лише через процес планування, організації, мотивації та контролю спільних дій [3, с 197]. У вузькому розумінні управління — це діяльність, яка спрямовує та регулює суспільні відносини за допомогою спеціального органу [1, с 8]. За допомогою управління узгоджуються, координуються і кооперуються індивідуальні зусилля, вирішуються завдання і досягаються загальні цілі. У науковій літературі управління людини людиною називається соціальним. Порівняно з біологічним та механічним управлінням, процес управління в людському суспільстві відрізняється складністю, оскільки люди наділені свідомістю та волею. Саме ж управління в системах соціального характеру проявляється у свідомо-вольових зв’язках людей. Соціальне управління існує в рамках взаємодії людей і саме через нього формуються зв’язки між окремими суб’єктами [4, с 130].

Таким чином, управління являє собою діяльність уповноважених органів, що спрямована на досягнення конкретних завдань за допомогою управлінських методів, способів та функцій.

Виходячи з визначення управління, можна сформулювати загальне поняття державного управління. Відколи існує державне управління як наука практично весь час точиться дискусія щодо змісту поняття «державне управління». Для представників науки державного управління найважливішим є розгляд цього суспільного явища як процесу з притаманними йому закономірностями,причому перевага віддається змісту діяльності, яка є сутністю державного управління [5, с. 41]. Звернемо увагу на ще одну особливість. Справа в тому, що зміст терміна «державне управління» можна інтерпретувати двояко: «управління державою», що охоплює управління державою за всіх видів позиціювання базових категорій, тобто весь зміст управлінських процесів і явищ у державі, і «управління держави» як управління всіма об’єктами і процесами в суспільстві, коли держава виступає як суб’єкт діяльності, а його об’єктом виступає суспільство. Але це управління має опосередкований характер, оскільки громадянське суспільство має відносну незалежність від держави. Воно формує механізм місцевого само-врядування, що вступає у відносини з державою [6, с. 10].

У найбільш загальному вигляді державне управління тривалий час визначалось як виконавчо-розпорядча діяльність органів державної виконавчої влади, котра виявляється у безпосередньому повсякденному й оперативному впливові на різноманітні суспільні відносини у країні [7, с. 213]. З наведеного визначення державного управління випливає, що держава організує соціальні взаємозв’язки таким чином, аби дії учасників сприяли реалізації тих цілей, що визнані суспільством. З цього приводу Г. В.Атаманчук зазначає, що державне управління — це практичний, організуючий вплив держави на суспільну життєдіяльність людей з метою її впорядкування, збереження або перетворення, який спирається на її владну силу [8, с. 38]. В свою чергу, на думку В. Б. Авер’янова під державним управлінням потрібно розуміти особливий та самостійний різновид діяльності держави, що здійснює окрема система спеціальних державних органів — органів виконавчої влади [9, с. 6].

Інші науковці визначають державне управління як специфічну діяльність держави, що дістає вияв у функціонуванні її органів, які безперервно, планомірно, владно і в рамках правових установлень, впливають на суспільну систему з метою її вдосконалення відповідно до державних інтересів [10, с. 16]. Зокрема, іноді воно трактується як діяльність всіх державних органів з врегулювання суспільних відносин, організацію всіх сторін життя суспільства [11, с. 483]. Разом з тим, врахування можливості широкого трактування державного управління як виконавчої діяльності держави, поширення в літературі набуло визначення державного управління як самостійного виду державної діяльності, що має підзакон- ний, виконавчо-розпорядчий характер органів (посадових осіб) щодо практичної реалізації функцій та завдань держави у процесі регулювання економічною, соціально-культурною та адміністративно-політичною сферами [12, с. 162—163].

При визначенні державного управління у вузькому розумінні додатковий наголос робиться на тих чи інших особливостях державного управління, надто з метою максимально чіткого виокремлення останнього із загального поняття соціального управління. У будь-якому випадку всі науковці визнають і підкреслюють ту обставину, що державне управління серед усіх видів управління посідає особливе місце,зумовлене властивостями,притаманними лише йому, поміж яких називають такі характерні риси як масштабність та універсальність. Це означає, що воно поширюється на всі сфери життєдіяльності суспільства. Крім того, органи державного управління всіх рівнів від місцевих до центральних мають можливість адміністративного розсуду, тобто, регулювати відносини в певних межах, встановлених чинним законодавством [13, с. 101]. Своє бачення державного управління відображено в працях Ю. М. Козлова. На його думку, це вико

навча діяльність держави, що здійснюється органами державного управління чи виконавчим апаратом. Він наголошує на тому, що основною ціллю державного управління є забезпечення і реалізація норм законів [14, с. 8]. Тобто, у вищезазначених дефініціях простежується ототожнення державного управління з виконавчою владою. Доволі схоже визначення державного управління наведене С. С. Студеникіним, за яким державне управління — це виконавча і розпорядча діяльність органів державної влади [15, с. 5]. Підтримуючи наведені підходи В. А. Юсупов зазначає, що державне управління — це владна організуюча діяльність виконавчо-розпорядчих органів державного управління [16, с. 19]. Таким чином, автор сконцентровує увагу на тому, що при здійсненні державного управління уповноважені органи мають право: 1) видавати і реалізовувати нормативно-правові акти; б) проводити нагляд і охорону за реалізацією цих актів.

На переконання видатного російського вченого А. В. Пікулькіна, державне управління є способом реалізації державною владою розпорядчо-дозвільних функцій, спрямованих на виконання законів,інших нормативно-правових актів та політичних рішень [17, с. 19].Але дана дефініція також не в повній мірі розкриває сутність державного управління. Найбільш змістовне визначення зроблено Ю. П. Битяком.Так, з точки зору цього автора, державне управління — це самостійний вид державної діяльності, що має організуючий, виконавчо-розпорядчий, підзаконний характер, особливої групи державних органів (посадових осіб) щодо практичної реалізації функцій та завдань держави в процесі повсякденного і безпосереднього керівництва економічним, соціально-культурним та адміністративно-політичним будівництвом [18, с. 261].Тобто, таким трактуванням Ю. П. Битяк робить розмежування державного управління з виконавчою гілкою влади.

На основі аналізу зазначених точок зору під державним управлінням слід розуміти внутрішньоорганізаційну діяльність державних органів, спрямовану на регулювання суспільних відносин у різних сферах державної політики з метою задоволення соціально-економічних, політичних та інших інтересів. Отже, основна особливість державного управління полягає в тому, що його суб’єктами, як правило, є державні органи. Відповідно суб’єктами самоврядного (муніципального управління) є органи місцевого самоврядування; громадського управління — громадські організації, інші об’єднання громадян, окремі громадяни; корпоративного — органи господарських товариств і об’єднань підприємств.

Державне управління є одним з основних видів управління в суспільстві — соціального управління, що насамперед обумовлено особливістю правового статусу його головного суб’єкта — держави, яка свій владний вплив поширює на все суспільство і навіть поза його межі. Зважаючи на те, що в державному управлінні задіяні десятки мільйонів людей, величезна кількість державних органів і посадових осіб, воно потребує різноманітних ресурсів: матеріальних, фінансових, інтелектуальних, інформаційних тощо. Держава, реалізуючи пра- вотворчу функцію, встановлює загальні правила (вимоги, норми) поведінки людей у всіх сферах суспільного життя, а також забезпечує їх дотримання можливістю застосування державного примусу. Проте, примусовість — не головний, а допоміжний фактор упорядкованості суспільних відносин. Головним пріоритетом діяльності будь-якої демократичної держави повинно стати забезпечення реалізації прав, свобод і законних інтересів її населення, служіння йому. У зв’язку з цим система державного управління повинна бути близькою до потреб і запитів простих людей, підконтрольною населенню, прозорою та ефективною [4, с. 132]. Тому потрібно звернути увагу на висловлену думку Ю. П. Битяка про те, що застосування лише жорстких варіантів управління суспільними процесами суперечить заданій моделі розвитку суспільства, та й сама система вже не «дозволяє» державі втручатися в усі питання управління й практичної діяльності, як це було до проголошення Україною незалежності [19, с. 9].

Сутність державного управління визначається також тим,що воно здійснюється, по-перше, у межах діяльності органів виконавчої влади, а саме: а) у ході реалізації їхніх повноважень щодо керованих об’єктів зовнішнього суспільного (економічного, соціального та ін.) середовища; б) у ході виконання місцевими державними адміністраціями повноважень органів місцевого самоврядування, делегованих відповідними місцевими радами, при тому, що власне виконавчій владі ці повноваження первісно не належать; в) у ході керування вищими органами виконавчої влади діяльністю нижчих органів; г) у ході керування роботою державних службовців всередині апарату кожного органу виконавчої влади.

По-друге, державне управління здійснюється поза межами діяльності органів виконавчої влади, а саме: а) всередині апаратів будь-яких інших (крім органів виконавчої влади) органів державної влади — з боку їх керівників щодо інших службовців (наприклад, в апаратах парламенту, судів, органів прокуратури тощо);

б)       всередині державних підприємств, установ і організацій — з боку їх адміністрацій щодо решти персоналу; в) з боку тих чи інших уповноважених державою суб’єктів у процесі управління державними корпоративними правами; г) з боку різноманітних дорадчо-консультативних органів, утворюваних державними органами (наприклад, Президентом України) в частині виконання наданих їм організаційно-розпорядчих повноважень щодо інших органів, посадових осіб [20, с. 14—15].

Сутність державного управління полягає у тих функціях, на виконання яких воно спрямоване. Ці функції складають зміст державного управління як самостійної форми діяльності, що має певну мету, однак запланований результат може бути досягнутий лише в разі правильного встановлення завдань управління, забезпечення матеріальними, людськими ресурсами, законодавчою основою, об’єктивною інформацією.

До функцій управлінської діяльності відносяться:

1)  планування — функція управління, сутність якої полягає у визначенні цілей функціонування системи і шляхів їх здійснення.

2)  організація — форма виявлення цілеспрямованого впливу на колективи людей що передбачає створення формальної структури підлеглості, формування об’єкта та суб’єкта управління, їх підрозділів і зв’язку між ними.

3)       укомплектування штату (робота з кадрами) — полягає у залученні та підготовці кадрів і підтримці сприятливих умов праці.

4)       керівництво (директивність) — полягає у завданні прийняття рішень та їх відповідного оформлення, а також у здійсненні керівних дій.

5)       координація — забезпечує необхідну узгодженість усіх дій органів управління і посадових осіб, а також між системою в цілому та зовнішнім середовищем.

6)       звітність — інформування щодо стану справ, необхідність наявної інформації для успішної управлінської діяльності.

7)       складання бюджету — включає все, що пов’язане з бюджетним процесом у вигляді фінансових планів і фінансового контролю [1, c. 19].

Сьогодні ви­окремлюють п’ять функцій управління:

1. 1. Планування: визначення цілей організації та заходів щодо їх досяг­нення.
2. 2. Організація: класифікація видів діяльності, доведення завдань і на­дання повноважень для їх виконання.
3. Комплектація кадрами: визначення потреб людських ресурсів, до­бір, підготовка та розвиток кадрів.
4. Мотивація: спрямування поведінки персоналу до певної мети.
5. 5. Контроль: порівняння кінцевих результатів з поставленими цілями, визначення причин відхилень і в разі необхідності — вжиття заходів для виправлення ситуації.

Загальні функції державного управління розподіляються на: політико-адміністративні, що забезпечують функціонування державного механізму та стабільність конституційно встановлених суспільних відносин; економічні, котрі уособлюють господарсько-організаційну діяльність держави; соціальні, які покликані реалізовувати державну соціальну політику; гуманітарні — спрямовані на функціонування та розвиток освіти, науки і культури.

До спеціальних функцій державного управління відносяться: стратегічне планування, функція прийняття управлінських рішень, функція організації діяльності, функція мотивації, контрольна функція.

До допоміжних (забезпечуючих) функцій державного управління відносяться: управління людськими ресурсами, бюджетна функція, юридично-судова функція, діловодство і документування, зв’язки з громадськістю.

Політико-адміністративні функції можна поділити на внутрішньо- та зовнішньополітичні. Перші спрямовані на зміцнення відповідних суспільних відносин, державного устрою, визначають основні принципи функціонування державного механізму та є основним політичним засобом утримання та зміцнення державної влади, другі забезпечують стабільність міжнародного становища держави, захист інтересів громадян, збереження територіальної цілісності України.

Наступна група загальних функцій державного управління – це економічні функці, які включають:

—  визначення стратегії соціально-економічного розвитку країни;

—  регулювання правових аспектів функціонування ринкової економіки;

—  вплив  на діяльність  суб’єктів  господарювання  та  інтенсивність інвестиційних потоків через систему економічних регуляторів (державний бюджет, податки, кредитна політика, грошова, цінова політика тощо);

—  здійснення структурної політики з метою інтенсифікації виробництва, підвищення його конкурентоспроможності на світових ринках;

—  коригування соціальних параметрів суспільства безпосередньо через важелі соціальних гарантій, пільг, фінансування послуг, системи соціального страхування та інше.

Наступна група загальних функцій державного управління – це соціальні функції:

— захист трудових прав громадян,

—         захист прав споживачів,

—         соціальний захист безробітних,

—         охорона праці та безпечної життєдіяльності

Наступна група загальних функцій державного управління – це гуманітарні функції: належне функціонування та розвиток освіти, науки і культури, завдяки яким реалізується конституційне право кожного громадянина на одержання певного рівня освіти і залучення до культурних надбань [4, c. 17-18].

Таким чином, управління є особливою соціальною функцією, що виникає з потреб суспільства як самодостатньої системи і здійснюється у відповідних державних чи недержавних формах шляхом організаторської діяльності спеціально створеної для цього групи органів. Управління має також політичний характер, може розглядатися з соціальної, економічної точок зору. Сутність державного управління в стислому вигляді полягає у виконанні законів та інших правових актів органів державної влади. З цього погляду виконання є основною ознакою державного управління, здійснення якого покладено на органи виконавчої влади (у широкому розумінні — на органи державного управління). Для державного управління характерно те, що виконавча діяльність є його основним призначенням і складає важливу сторону характеристики змісту цього виду управління, яка органічно пов’язана зі здійсненням безпосереднього керівництва економікою, соціально-культурним та адміністративно- політичним будівництвом і, отже, водночас є розпорядчою діяльністю.

1.3. Особливості міжрівневої взаємодії в системі державного управління України

Зовнішня взаємодія — це відносини органів державної влади та управління з самоврядними структурами та організаціями. Внутрішня взаємодія — це відносини органів державної влади та управління між собою й засоби їх організаційного, інформаційного та технологічного забезпечення. Розвинена та територіально обумовлена ієрархічна структура системи органів державної влади та управління природно має й розвинену структуру внутрішньої взаємодії [1, 2].

В Україні продовжується процес пошуку ефективної системи державного управління, що забезпечуватиме належну якість та результативність її життєдіяльності. Значною мірою він спрямований на зміну незадовільного стану сучасної взаємодії між елементами цієї системи. Шлях побудови незалежної держави став непростим випробуванням для українського суспільства. Процес трансформації системи державного управління України вимагає наукового підходу до державного і місцевого управління, який би ґрунтувався на основних законах і принципах соціального управління. Саме цим викликана необхідність проводити дослідження та вносити зміни в організацію діяльності органів державного управління та місцевого самоврядування.

Основним аспектам теоретичної складової сучасної моделі публічного врядування (добре врядування, належне врядування), надають перевагу більшість українських дослідників у контексті реформування української системи публічного управління. Основа моделі «доброго врядування» спирається на основні принципи забезпечення прав людини та визначає весь комплекс функціонування влади, формування і реалізацію державної політики, відносин між державою і суспільством та їх взаємодії. Практичне застосування моделі публічного врядування «добре врядування» найуспішніше здійснюється в ліберально-демократичних державах Європи та Америки.

Крім концепції «добре врядування», існують й інші сучасні концепції державного управління, такі як: нова інституційна теорія, синергетичний підхід до державного управління тощо. На основі нової інституційної теорії та її практичної цінності в галузі дослідження державного управління, враховуючи транзакційні витрати, можна досягти найбільшої ефективності публічного управління. Синергетика — це особливий сучасний стиль наукового мислення. Управління в режимі самоорганізації має бути орієнтоване на вирішення двоєдиного завдання: а) створення умов, необхідних для реалізації власних тенденцій розвитку системи; б) забезпечення керованої системи засобами, необхідними для досягнення власних цілей. Таким чином, можна говорити про існування ефективніших моделей і концепцій державного управління [4, с. 11].

Для забезпечення належного державного управління вагомим є використання універсальних критеріїв, запропонованих Н.  Аль-Родханом: участь на основі справедливості та відкритості; верховенство закону; поділ влади; вільні, незалежні та відповідальні ЗМІ; легітимність уряду; підзвітність влади; прозорість; обмеження впливу грошей у політиці, що її спотворює (корупція) [8, с. 37].

В ідеальному вигляді основні теоретичні складові окремої моделі державного управління на практиці не застосовуються. Зазвичай окремі теоретичні складові однієї моделі державного управління є домінуючі, а елементи теоретичних складових інших моделей доповнюють систему. Причинами цього є: по-перше, теоретичні напрацювання дослідників та науковців галузі науки державного управління щодо постійного оновлення, удосконалення та пошуку найбільш ефективних теоретичних складових сучасних моделей ефективного державного управління. По-друге, глобальні зміни, новітні ринкові відносини та сучасні виклики, що постали перед державами та суспільствами, вимагають нових підходів до забезпечення ефективного державного управління.

Таким чином, в ЄС розроблені і впроваджуються в практику основні теоретичні складові моделі державного управління — публічного врядування «добре врядування», якій властивий багаторівневий характер взаємодії різних інституційних рівнів та залучення до взаємодії представників бізнесових структур і громадянського суспільства. Водночас, незважаючи на динамічний розвиток основних теоретичних складових сучасних моделей державного управління, залишається чимало невирішених наукових завдань щодо понять управління та врядування; оптимального співвідношення централізації та децентралізації; раціональної ієрархії відносин у системі державного адміністрування; розподілу влади між державою і органами самоврядування; взаємовідносин державного управління та приватного сектору (бізнесу); різнорівневої співпраці з громадськістю та максимального залучення громадянського суспільства до прийняття державно- управлінських рішень. Адаптація позитивного світового досвіду застосування основних теоретичних складових сучасних моделей державного управління є одним із найважливіших наукових завдань для розвитку державного управління в Україні.

Міжрівнева взаємодія у системі державного управління між органами державної влади або управління може здійснюватися під управлінням іншого органу державної влади або управління, безпосередньо між ними та опосередковано з використанням органів чи організацій- посередників. Для її організації та здійснення можуть бути створені координаційні органи та комісії, робота яких носить постійний або тимчасовий характер. Складовими будь-якої взаємодії у системі державного управління є:

—         суб’єкти взаємодії, серед яких має бути хоча б один орган державної влади або управління;

—         середовище взаємодії (зовнішнє, регіональне, місцеве, галузеве, певна гілка влади, система місцевого самоврядування, система організацій громадянського суспільства тощо);

—         види взаємодії (в залежності від її спрямованості та задіяних механізмів: політична, економічна, соціальна, правова, організаційна, ресурсна тощо);

—         предмет взаємодії (стратегія, державна та регіональна політика, державний та місцевий бюджети тощо);

—         мета взаємодії (реалізація місії держави, соціально-економічний розвиток держави та територіальних утворень тощо);

—         форми взаємодії (правові — законодавчі та договірні, організаційні);

-типи взаємодії (систематична, схоластична, підконтрольна, безконтрольна тощо);

—         термін взаємодії (постійно, тимчасово, епізодично);

—         схеми взаємодії (ієрархічна, комунікативна, дворівневі або багаторівнева тощо);

—         функціональна структура взаємодії (система державного управління, координаційні органи, комісії);

—         характер взаємодії (спільна діяльність, спільна участь, регулювання підпорядкування, зовнішній контроль, аудит і оцінювання, допомога, підтримка тощо);

—         принципи взаємодії (верховенство закону демократичність, об’єктивність, прозорість, стратегічне мислення, системність, комплексність, доцільність, інноваційність, послідовність, корпоративність, відповідальність, обов’язковість, компромісність, взаємоповага, плановість, звітність, субсидіарність та інші);

—         методи взаємодії (методи, процедури та методики спільної діяльності, участі, регулювання, організації, адміністрування, фінансування, контролю, аудиту, оцінювання, ведення переговорного процесу, узгодження тощо);

—         засоби взаємодії (державний бюджет, державна служба, менеджмент, інші управлінські та інформаційні технології, ресурсне забезпечення, інформація);

—         процеси взаємодії (дії з вирішення спільних проблем та завдань, керівництво, переговорний процес, комунікація, проведення консультацій, контролю, оцінювання, аудиту, наукові дослідження, підготовка, перепідготовка та підвищення кваліфікації фахівців тощо);

—         результати взаємодії (стійкий соціально- економічний розвиток держави та територіальних утворень, успішна реалізація та підвищення ефективності державної політики, ефективне вирішення державних, регіональних та місцевих проблем, розвиток та вдосконалення нормативно-правової бази в різних сферах суспільної діяльності та інші) [3].

Ефективність взаємодії у системі держав-ного управління має надзвичайне значення, оскільки безпосередньо впливає на такі його основні системні характеристики, як ефективність системної діяльності, її стабільність, можливості розвитку.

Демократизація всіх сфер суспільного життя та побудова громадянського суспільства в Україні неможливі без проведення децентралізації державних функцій і повноважень та втілення в життя принципів реального місцевого управління.

Централізація та децентралізація є парними категоріями, що позначають явище, дії, форму організації чи характеристику дій з управління. Як явище — певний стан відносин між суб’єктом і об’єктом управління, що відбиває розподіл повноважень та відповідальності у прийнятті рішень стосовно внутрішніх стосунків і зовнішніх зносин системи. Форми децентралізації можуть бути різними, наприклад, децентралізація політична, адміністративна або фіскальна, і здійснюватися вона може по-різному [4].

Основними цілями децентралізації є підвищення ефективності державного сектору та якості життя населення. Децентралізація розглядається як невід’ємний елемент рішення проблем, викликаних зростанням вимог, з якими зустрічаються державні органи, зростанням надій населення на більш ефективне виконання державними установами своїх функцій. Децентралізація впроваджується також із метою зміцнення демократії: шляхом наближення рівня, на якому приймається рішення, до тих, на кого найбільше впливають дії уряду. Так, децентралізація являє собою один із важливих елементів розвитку демократії.

В демократичних правових державах інститут делегування повноважень є одним із основних засобів функціонування публічної влади. Досвід розвинутих країн свідчить, що співвідношення централізації та децентралізації має велике значення для структурної побудови та діяльності апарату державного управління. Принципи правової, організаційної, фінансової та матеріальної самостійності органів місцевого самоврядування та ефективність інституту делегування повноважень повинні стати домінуючими при реформуванні системи державного управління.

Місцеве самоврядування та органи державної влади мають один і той же об’єкт управління — місцеве населення; одні й ті ж цілі та завдання: соціально-економічний розвиток територій та задоволення потреб місцевого населення; діють в одному правовому полі — у межах Конституції та законів України [5-7]. Проте, в сучасних умовах, слід уникати паралелізму чи дублювання, які згубно впливають на ефективність управління й призводять до надмірних управлінських витрат.

В організацію сучасної системи державного управління слід втілити принцип субсидіарності, один із найважливіших принципів організації інститутів влади в цілому. Основна ідея цього принципу полягає в тому, що державне втручання повинно здійснюватися лише у випадку, коли воно абсолютно необхідне. Щоб дотримуватись принципу субсидіарності, необхідно зі сфери компетенції органів державної виконавчої влади вилучити та передати до відання місцевого самоврядування всі повноваження, які можуть бути ефективно реалізовані територіальною громадою та її представницькими органами. При цьому відповідальність органів самоврядування має визначатися з урахуванням економічних, фінансових та інших можливостей.

Делегування повноважень — важливий організаційно-правовий інститут децентралізації публічної влади, що має велике значення для всіх процесів побудови правової держави. Він може реалізується у двох формах — нормативній і договірній. Ураховуючи соціальну спрямованість та добровільний характер при-роди делегованих повноважень, безпосередньо процес делегування повноважень має супроводжуватися підписанням адміністративного договору, який є угодою сторін, що виражає їх волю до встановлення, зміни або припинення прав та обов’язків сторін, до здійснення або утримання від вчинення юридичних дій. Нормативні договори відрізняються встановленням правил тривалого застосування для широкого кола адресатів, які повинні відповідно до них видавати правові акти, укладати угоди, здійснювати юридично значущі дії [8].

Вирішити питання управлінських функцій між місцевими органами державної виконавчої влади та органами місцевого самоврядування можливо у спеціальному законі, в якому необхідно визначити принципи передачі повноважень на місцевий рівень. Це б гарантувало захист інтересів місцевого самоврядування від непосильних державних справ і сприяло б ефективному виконанню функцій, покладених на органи місцевого самоврядування. Також у законі необхідно визначити, які органи в межах яких територій функціонують і на яких принципах, засадах вони між собою взаємодіють, які завдання вирішують. У закон доцільно включити такі пункти: порядок наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями; порядок передачі матеріальних ресурсів і фінансових коштів для виконання органами місцевого самоврядування делегованих їх державою повноважень; порядок контролю використання матеріальних ресурсів і фінансових коштів, призначених для здійснення органами місцевого самоврядування переданих їм державних повноважень; умови та порядок контролю реалізації державних повноважень тощо.

Необхідно окремо зауважити, що ефективна реалізація делегованих повноважень можлива лише тоді, коли держава зможе реально забезпечувати їх фінансування. Для цього не-обхідно також усунути недоліки і в існуючому законодавстві.

Наведено загальну структуру та системні складові взаємодії в системі державного управління. Для підвищення ефективності міжрівневої взаємодії необхідно комплексно здійснювати децентралізацію в державному управлінні, тобто паралельно у відносинах «держава — громадянське суспільство», «ор-гани влади — людина», «державна виконавча влада — місцеве самоврядування», «керівник — підлеглі»; процес децентралізації має охопити усі етапи процесів прийняття управлінських рішень; практичне досягнення оптимального співвідношення централізації та децентралізації потребує ретельного обґрунтування стосовно управління певними сферами життєдіяльності суспільства.

Система органів державної влади має бути збалансованою, в ній неможливі елементи дублювання та домінування однієї управлінської структури над іншою. Законодавчо мають бути розмежовані поняття «повноваження органу державної влади», «повноваження місцевого самоврядування». До повноважень державної влади мають бути віднесені повно-важення наслідки виконання яких пов’язані з інтересами населення України в цілому, в той час, як наслідки виконання повноважень місцевого самоврядування спрямовані на безпосереднє забезпечення життєдіяльності територіальної громади, пов’язані з її інтересами.

Висновок до 1 розділу

Отже, об´єктивними причинами необхідності державного регулювання в умовах сьогодення є:

—     наявність монополізму в багатьох галузях народного господарства та відсутність досконалої конкуренції;

—     недосконалість цінового механізму для певної групи товарів, який робить їх виробництво неефективним;

—     повільна адаптація до сучасних умов господарювання окремих ринків — робочої сили, капіталів, інтелектуального продукту тощо;

—     забезпечення стабільності і гармонійності суспільства;

—     сприяння збереженню та відтворенню природного, культурного, національно-історичного середовища існування народів;

—     розв´язання питань міжнародної політики і співпраці.

Саме тому основними принципами створення системи державного регулювання економіки в нашій країні є:

—     принцип розумної достатності (державі підпорядковуються тільки ті функції, які не можуть виконуватись іншими ланками господарської системи внаслідок їх обмеженої компетенції та недостатніх ресурсів);

—  принцип поступовості (командно-адміністративні методи регулювання замінюються правовими та економічними в міру створення об´єктивних умов — демонополізації, приватизації, стабілізації тощо);

—     принцип адекватності (система державних регуляторів економіки повинна відображати реальний стан соціально-економічного розвитку).

Цілі і пріоритети в соціально-економічному розвитку становлять основу об´єктів регулювання. Цілі економічного розвитку визначаються для країни в цілому, окремих її регіонів, інститут національних одиниць, груп населення. Вони мають бути конкретними, кількісно визначеними. Пріоритети — це найважливіші соціально-економічні процеси, на стимулювання яких спрямовується у певний період переважна частина ресурсів за допомогою відповідних регуляторів.

Державне управління, слід розглядати як певний вид діяльності органів держави, яка має владний характер і передбачає насамперед організуючий і розпорядчий вплив на об’єкти управління шляхом використання певних повноважень. З цієї точки зору, державне управління має ознаки, характерні для виконавчої влади, що пов’язані з поділом державної влади на законодавчу, виконавчу та судову.

У межах кожної країни держава виконує цілий ряд функцій. Серед них важлива роль належить політичній. Вона спрямована на забезпечення певної форми суспільного та гармонійного розвитку суспільства. Якщо держава неспроможна це забезпечити, то вона не виконує політичної функції, що негативно впливає на економічний розвиток країни, породжує соціальні катаклізми та інші негативні явища і процеси.

Виконання державою соціальної функції передбачає створення нею умов для відтворення і розвитку людини — головної продуктивної сили суспільства, формування соціокультурного простору, який сприяв би самореалізації кожної людини, стимулював її до підвищення свого освітнього рівня, зростання професіоналізму, втілення в життя принципів соціальної справедливості.

При порушенні прав і свобод кожного громадянина, неспроможності держави забезпечити сприятливі умови для розвитку кожної людини виникають негативні процеси і явища в соціально-економічному розвитку суспільства, уповільнюється його прогресивний поступ. За таких умов тільки держава силою влади може вплинути на їх протікання і спрямувати в позитивне русло.

Державне управління є одним з основних видів управління в суспільстві — соціального управління, що насамперед обумовлено особливістю правового статусу його головного суб’єкта — держави, яка свій владний вплив поширює на все суспільство і навіть поза його межі. Зважаючи на те, що в державному управлінні задіяні десятки мільйонів людей, величезна кількість державних органів і посадових осіб, воно потребує різноманітних ресурсів: матеріальних, фінансових, інтелектуальних, інформаційних тощо. Держава, реалізуючи правотворчу функцію, встановлює загальні правила (вимоги, норми) поведінки людей у всіх сферах суспільного життя, а також забезпечує їх дотримання можливістю застосування державного примусу. Проте, примусовість — не головний, а допоміжний фактор упорядкованості суспільних відносин. Головним пріоритетом діяльності будь-якої демократичної держави повинно стати забезпечення реалізації прав, свобод і законних інтересів її населення, служіння йому. У зв’язку з цим система державного управління повинна бути близькою до потреб і запитів простих людей, підконтрольною населенню, прозорою та ефективною.

РОЗДІЛ 2. АКТУАЛЬНІ ПРОБЛЕМИ ВЗАЄМОДІЇ ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ З ОРГАНАМИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

2.1. Місцеве самоврядування як соціальний інститут та елемент громадянського суспільства

Система публічної влади України складається з державної влади та органів місцевої публічної влади. Місцева влада — «вид публічної влади, яка реалізується від імені суб’єктів, які функціонують у межах певних адміністративно — територіальних одиниць, а також здатність її носіїв упорядковувати поведінку мешканців цих одиниць та впливати на розвиток місцевого життя» [1].

Публічна влада, що втілена у формі державної та місцевої влади, здійснюється системою органів, яка має відповідну назву: органи публічної влади. Зазначене поняття охоплює як сукупність державних органів усіх гілок влади, так і систему органів місцевого самоврядування. Зважаючи на багатогранність та масштабність суб’єктів публічної влади (фактично всіх владних інституцій), а також беручи до уваги їхню різновекторну компетенційну та функціональну спрямованість, автор визначає об’єктивну потребу у виокремленні з цього механізму споріднених управлінських структур, поєднаних окремими ознаками.

Публічне управління виступає як різновид соціального управління, локалізованого в межах територіальних колективів, що має кілька рівнів інституціоналізації: державний, регіональний і муніципальний. Як якісно нова форма публічне управління в сучасних умовах характеризується такими сутнісними властивостями як транспарентність, легітимність та демократичність.

Таке розуміння публічного управління дозволяє розглядати його як якісно інше явище, аніж класичне державне управління і за змістом, і за етимологією. Це своєрідне «народне управління», де бюрократичні процедури застосовуються лише там і тоді, коли процедури безпосередньої участі населення в управлінні застосовувати неможливо. Для публічного управління характерна децентралізація повноважень та безпосередня участь населення у здійсненні управлінських процедур.

У контексті реалізації публічного управління легітимність розглядається як згода населення з процедурами формування та діями управлінських інститутів, що виражається в добровільному визнанні за органами публічного управління права ухвалювати обов’язкові рішення.

Транспарентність як сутнісна характеристика публічного управління, на думку Ю. Габермаса [2] — це, по-перше, відкритість і діалогічність державно-управлінського процесу, які забезпечуються через процедури громадського контролю за діяльністю органів управління та узгодження рішень з населенням. По-друге, це отримання населенням інформації щодо управлінського процесу і можливість доведення до управлінських структур громадської думки щодо його якості.

Демократичність в публічному управлінні інтерпретується як наявність в державно — управлінському процесі реальної можливості у населення впливати на вибір і ухвалення управлінських рішень. Рівень прозорості та демократичності, що характеризує, відповідно, ступінь розуміння цілей і дій суб’єкта публічного управління і ступінь участі у визначенні цілей та реалізації дій суб’єкта публічного управління, безпосередньо впливають на його легітимність.

Основою місцевої публічної влади є саме органи місцевого самоврядування. Як відзначалось вище, більшість дослідників трактують місцеве самоврядування як відносно децентралізовану форму публічного управління на місцевому рівні, яке здійснюється органами місцевого самоврядування, що формуються місцевими жителями, оскільки вони є найбільш зацікавленими у результатах їх діяльності.

Одним із ключових понять, яке розкриває сутність інституту місцевого самоврядування, є автономність. Органи місцевого самоврядування розглядаються як самостійний елемент державної (публічно-владної) системи з чітко визначеною в законі сферою компетенції, а також чітко зафіксованими правами, обов’язками і відповідальністю.

Крім того, держава делегувала органам місцевого самоврядування повноваження з виконання певного переліку загальнодержавних функцій, передусім з надання публічних послуг у соціальній сфері. Власне, місцеве самоврядування за своєю природою суперечить державному диктату і може розвиватися лише за умов свободи. Тобто, місцеве самоврядування і державне управління в рамках єдиної адміністративної системи несумісні. На це вказує і Конституція України, відповідно до якої органи місцевого самоврядування не входять у систему органів державної влади.

Більшість дослідників відзначає, що місцеве самоврядування має формуватися та конструюватися «знизу» природним шляхом за відповідної підтримки держави і під її контролем. Інакше кажучи, місцеве самоврядування без державної підтримки сформуватися не може, але одночасно воно потребує і надійного захисту від неї самої.

Досвід розвинених демократичних країн світу свідчить про те, що саме децентралізована виконавча влада з сильними інститутами місцевого самоврядування є найбільш ефективною системою державної влади. Основною проблемою, що значно впливає на розуміння сутності місцевого самоврядування і його місця у державі, є необхідність чіткого визначення кола функцій і завдань, які мають виконувати органи місцевого самоврядування.

Ідея зосередження діяльності органів місцевого самоврядування на вирішенні питань місцевого значення походить з наукових розробок про природні права громад, за якою громада має право вирішувати свої власні справи, які випливають із інтересів і потреб її членів. Однак тривалий час теоретики й практики намагаються обґрунтувати різницю між державними та місцевими справами. Межа між першим і другим колом завдань є нестійкою і кожна держава в конкретний період свого існування проводить її відповідно до своїх історичних, культурних традицій та політико-економічних інтересів.

Розвиток місцевого самоврядування тісно пов’язаний з розвитком інститутів демократії. Власне, розвинене та ефективне місцеве самоврядування є проявом демократії в країні, зокрема так званої «демократії участі». Це одна з найефективніших форм демократії, яка передбачає, зокрема, активну участь громадськості в процесах державного управління та діяльності місцевого самоврядування.

Однією з фундаментальних основ будь-якої демократичної системи є участь громадян у суспільному та політичному житті країни, яке, в принципі, має «охоплювати» всі компоненти політичної системи та громадянського суспільства, з одного боку, і задавати через запити різних груп і верств населення основні пріоритети суспільного розвитку — з іншого.

Але саме слабка розвиненість та неефективність інститутів громадянської участі (за даними більшості досліджень, Україна посіла останні позиції щодо розвитку соціального капіталу, громадянської активності, участі у недержавних об’єднаннях та асоціаціях тощо) обумовлює неможливість побудови ефективної системи місцевого самоврядування та державно- управлінської стимуляції його розвитку. У цьому контексті недосконалість законодавства у цій сфері є другорядною або похідною причиною.

Витоки самоврядування, у тому числі й місцевого, треба шукати в межах громадянського суспільства. За мірою свого становлення й розвитку місцеве самоврядування легалізується державою і стає репродуцентом територіально-особистісних інтересів, що формуються на локальному рівні, в процесі становлення та взаємодії громадянського суспільства і демократичної правової держави [3, 4].

Соціальна активність громадян, в тому числі їх готовність до самоорганізації і добровільного об’єднання для розв’язання власних проблем є однією з найважливіших умов становлення та розвитку інституту місцевого самоврядування. Проте з моменту відродження інституту місцевого самоврядування і дотепер рівень соціальної активності населення залишається на вкрай низькому рівні.

Органи місцевого самоврядування виступають як елемент інституціонального каркасу громадянського простору суспільства. Разом із тим, за висловом Д. Норта, «інститути або, принаймні, формальні правила створюються, швидше, для того, щоб служити інтересам тих, хто займає позиції, які дозволяють впливати на формування нових правил» [5].

Таким чином, головним завданням сучасного етапу створення ефективних органів місцевого самоврядування видається розробка дієвих механізмів, у тому числі й державно- управлінських, для залучення широких верств населення до процесу вирішення питань місцевого значення. Безпосередня участь громадян у здійсненні місцевого самоврядування дає можливість узагальнювати та брати до уваги інтереси різних груп населення, їхні думки, пропозиції щодо зміни та покращення місцевого життя, встановлювати, попереджати й усувати різні управлінські помилки, ухвалювати всебічно обґрунтовані та ефективні правові акти, а головне — допомагає виявляти нагальні місцеві потреби для їх якнайшвидшого задоволення.

Сила місцевого самоврядування полягає передовсім у тому, що воно ініціює рух до демократії «знизу». Через нього громадяни приходять до розуміння того, що демократія — це особиста участь кожного у справах соціуму, а не набір формальних виборчих процедур. Не варто забувати також про те, що абстрактне демократичне право на свободу реалізується в тому числі й у конкретному праві на місцеве самоврядування. Почуття відповідальності за загальну справу, як правило, досить сильно змінює людей. Навіть найпасивніших із них воно поступово перетворює на соціально активних особистостей. Коли кількість таких людей серед населення перевищує певну критичну позначку, тоді вже можна вести мову про наявність громадянського суспільства в країні.

Виступаючи у якості первинного рівня публічної влади, місцеве самоврядування є інструментом стимулювання розвитку громадянського суспільства. Особливу роль інститут публічної влади на місцях відіграє як сполучна ланка між громадянським суспільством і державою, що дозволяє ефективно поєднувати інтереси громадянина, місцевого співтовариства, структур громадянського суспільства і держави.

Як уже згадувалось, в організації публічної влади на місцях одночасно поєднуються два початки: суспільний і державний. Державний початок виявляється у тому, що:

а) територія місцевої громади є державною територією, а місцеві жителі є громадянами держави;

б) статус місцевого самоврядування визначається державою в Конституції та законах;

в) місцеві справи вирішуються самостійно, але в руслі єдиної державної політики;

г) органи місцевого самоврядування не мають права встановлювати свою компетенцію, оскільки це прерогатива держави.

У свою чергу, суспільна (публічна) складова має прояв у такому:

а) органи місцевого самоврядування самостійно реалізують надані їм повноваження, і органи державної виконавчої влади не мають права втручатися в законну діяльність органів і посадових осіб місцевого самоврядування;

б) матеріально-фінансову базу органів місцевого самоврядування складає комунальна власність і місцевий бюджет;

в) місцеві ради самостійно встановлюють місцеві податки і збори;

г) територіальні громади можуть мати власну символіку і статут, що відбивають історичні, національно-культурні, соціально-економічні особливості відповідної території;

д) правові акти органів і посадових осіб місцевого самоврядування, затвердженні в межах їхніх повноважень, обов’язкові на території місцевого самоврядування для усіх фізичних і юридичних осіб [6].

Таким чином, органи місцевого самоврядування розглядаються як самостійний елемент державної (публічно-владної) системи, який має чітко визначену в законі сферу компетенції, а також чітко зафіксовані права, обов’язки і відповідальність. Ключовими ознаками такої самостійності є:

—         формування органів влади «знизу», тобто шляхом прямих виборів членами самоврядної спільноти;

—         реальне існування автономних в межах своєї компетенції різних рівнів місцевого самоврядування, а також органів самоорганізації населення та громадського самоврядування з переданим їм колом повноважень і засобів для їх реалізації;

—         наявність муніципальної власності на землю, тобто власності жителів (громадян) даного місцевого співтовариства на територію спільноти.

Місцеве самоврядування має відповідати двом основним соціальним вимогам: по-перше, реалізації права громадян на участь в управлінні місцевими справами, по-друге, створенню ефективної влади на місцях, спроможної задовольняти як життєво важливі потреби населення, так й інтереси загальнодержавного розвитку.

Існування органів місцевого самоврядування пов’язане з необхідністю розумної децентралізації влади, тому що надання громадянам права самостійно розв’язувати свої проблеми безпосередньо впливає на ефективність процесу реалізації публічної влади взагалі на всій території країни.

Ступінь децентралізації значною мірою залежить від обраного рівня автономії місцевого самоврядування, що містить в собі як статичні складові, які відображають певний потенціал даного інституту, так і динамічні компоненти, що розкривають його діяльність, а саме: організаційно-правову основу місцевого самоврядування, компетенцію та повноваження місцевого самоврядування, питання місцевого значення, межі самостійності місцевого самоврядування, що визначаються наявністю і обсягом його фінансово-економічної бази тощо.

Процес децентралізації є тісно пов’язаним з принципом субсидіарності, що передбачає пріоритет прав та інтересів особистості перед правами та інтересами будь-якої спільності. У Західній Європі принцип субсидіарності передбачає чіткий розподіл прав і обов’язків з виконавчої вертикалі з делегуванням повноважень на той територіальний рівень, де вони можуть виконуватися найбільш ефективно. Вона є не лише визначним принципом місцевого самоврядування, а концепцією, що добре вписується в сучасні суспільства, де присутня безліч обов’язків, розподілених за різними рівнями управління.

Крім того, діяльність системи місцевого самоврядування як різновиду публічної влади ґрунтується на низці найбільш фундаментальних демократичних принципів, серед яких виділяються такі:

1. Принцип правової автономії означає, що органи місцевого самоврядування повинні мати власні, тільки їм притаманні повноваження, що визначаються Конституцією та відповідними законами. Зазначений принцип також має бути ефективним щодо делегованих повноважень: органи місцевої влади мають вільно брати на себе виконання цих повноважень, з огляду на місцеву специфіку.
2. Принцип організаційної автономії означає, що органи місцевого самоврядування мають бути вільними щодо визначення своєї власної структури для того, щоб ефективно виконувати свої функції під власну відповідальність. Це означає, що для якісного надання послуг населенню та управління територією в цілому в різних органах місцевого самоврядування можуть бути різні структурні підрозділи та кількість працівників.
3. Принцип загальної компетенції, пов’язаний з проявом у публічному праві принципу субсидіарності. Відповідно до нього, самоврядні територіальні спільноти мають право і зобов’язані в межах своїх повноважень вирішувати всі місцеві питання і нести за це відповідальність, якщо в законах не передбачено інше (тобто ці питання не виключені з їх компетенції або не поставлені в обов’язок іншим інстанціям).
4. Принцип делегування повноважень. Означений принцип реалізується через забезпечення права громадян на участь у вирішенні місцевих справ через делегування власних повноважень виборним представницьким органам. Останні наділяються відповідними повноваженнями та ресурсами для здійснення політики, спрямованої на вирішення поточних питань громадян, що проживають на певній території. Участь громадян у місцевому політичному житті має забезпечуватися правом вільного і демократичного обрання своїх представників.
5. Принцип ефективності реалізації повноважень. Участь громадян у місцевому політичному житті має характеризуватися ефективністю на рівні всіх місцевих представницьких і адміністративних (виконавчих) структур. Поряд із цим, мешканці територіальних спільнот повинні мати можливість брати участь у контролі над роботою місцевих представницьких органів. Форми контролю діяльності органів системи місцевого самоврядування виступають як принципи, що відрізняють кожну конкретну модель місцевого самоврядування та визначаються типом обраної моделі й особливостями загальнодержавного управління.
6. Принцип підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів і посадових осіб кореспондує з попереднім принципом. Вторинна природа органів і посадових осіб місцевого самоврядування підкреслює інституціональну роль громади в їх формуванні та «зворотний» зв’язок між цими суб’єктами. Органи самоврядування та їх посадові особи відповідають перед населенням за свої рішення та дії.
7. Принцип колегіальності ухвалення рішень. Рішення щодо першочергових завдань на рівні територіальних спільнот мають вироблятися та ухвалюватися колегіально. Такі рішення спираються на первинний, регулярно оновлюваний аналіз, що охоплює всі особливості, потенціал, можливості розвитку й ресурси місцевості. Вважається, що найкращий спосіб подолання труднощів — це надання можливості усім зацікавленим сторонам індивідуально й колективно брати участь у виробленні планів щодо їх подолання.
8. Принцип матеріально-фінансової самостійності та спроможності: територіальна громада та відповідні органи місцевого самоврядування в межах своїх повноважень мають вільно володіти, користуватися та розпоряджатися комунальною власністю та власними фінансовими ресурсами з метою задоволення власних потреб.

Реалізація окреслених принципів діяльності системи місцевого самоврядування є можливою лише за умови імплементації у суспільстві норм деліберативної та партисіпаторної демократії.

Так, концепція деліберативної демократії передбачає діалог між суб’єктом управління і населенням. На низовому рівні організації публічного управління, в умовах відносно нечисленного територіального публічного колективу, в обмежених просторових межах

муніципального утворення організація діалогічного простору в управлінському процесі за допомогою впровадження процедур деліберативної демократії видається цілком перспективною.

На рівні місцевого самоврядування деліберативна демократія може бути реалізована як комплекс дорадчих процедур у виді тимчасових і постійних форм дорадчої діяльності представників органів публічного управління та представників місцевого населення, які реалізуються на основі функціонального або територіального підходів [7, с. 528 -531].

Партисіпаторна демократія або демократія участі передбачає участь населення в процесі управління через спеціально створені процедури. Як комплекс погоджувальних процедур у спільній діяльності населення та органів публічного управління вона передбачає включення спеціальної стадії в процедуру ухвалення рішення в рамках інституту публічного управління для погодження та подальшого затвердження управлінського рішення населенням. У свою чергу, демократія участі відкриває можливості створення в структурі органу управління організаційних форм для реалізації погоджувальних процедур.

2.2. Законодавче регулювання взаємодії органів місцевого самоврядування

Сфери взаємодії органів державного управління та місцевого самоврядування найрізноманітніші — економічні, соціальні, культурні, екологічні, релігійні, національно-побутові та інші. Однак проблема оптимізації відносин між органами державного управління та місцевого самоврядування досі є однією з найбільш гострих у вітчизняній правовій теорії і практиці управління, на чому неодноразово наголошувалося в наукових статтях, виступах фахівців на науково- практичних конференціях та в офіційних промовах керівників нашої держави.

Одним із важливих завдань у процесі побудови та зміцнення соціальної демократичної правової держави Україна є пошук оптимальних, виважених шляхів, передумов та механізмів взаємодії органів місцевого самоврядування з місцевими державними адміністраціями, проблематика розвитку й функціонування яких завжди була актуальною і в теоретичному, і в практичному плані. Але особливого значення вона набуває за нинішніх умов. Необхідним є подальше дослідження складного теоретичного питання про співвідношення соціальної єдності влади як вираження суверенітету народу і організаційно-правової системи поділу єдиної влади на різні її гілки, що реалізують специфічні функції та повноваження.

Набуття Україною незалежності та проголошення нею демократичних перспектив розвитку як ніколи активізувало питання про сутність і місце, роль і значення органів місцевого самоврядування в системі влади, управління державою і суспільством в цілому [16, с.15].

Погоджуючись у принципі з тезою про те, що в Україні сьогодні бракує розвинених засад та структур громадянського суспільства, які б могли протистояти авторитарним тенденціям влади, варто розглядати цю проблему не в контраверсійному плані (державні адміністрації чи органи місцевого самоврядування, держава чи громадянське суспільство), а в органічній єдності легітимних структур державної влади і так само схильних і захищених у правовому від-ношенні органів місцевого самоврядування [1, 5].

Слід зазначити, що в системі органів місцевого самоврядування відбувається поєднання державних та самоврядних повноважень, громадсько-територіальних та державних інтересів. Адже відповідно до ст. 5 Конституції України, народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Місцеві ради як органи самоврядування можуть мати свої органи, які здійснюють свої повноваження [41, с.20]. До того ж, щоб уникнути паралелізму та зайвої конфліктності, яка нерідко виникає при здійсненні владних повноважень, законодавство передбачає верховенство ради як представницького органу, що втілює інтереси територіальної громади в цілому.

Доцільно з’ясувати етимологічне значення терміна «взаємодія», який означає як взаємний зв’язок двох явищ, так і взаємну підтримку. Це взаємодія, яка пов’язана із взаємною підтримкою будь-яких сторін при вирішені спільних завдань, що здійснюються як однією, так і другою стороною (в нашому випадку — органами місцевого самоврядування і місцевими державними адміністраціями).

Проблеми розмежування повноважень та питання взаємодії органів місцевого самоврядування і місцевих державних адміністрацій в українській системі місцевої влади існують з часу заснування цієї системи, тобто ще з 1992 р. Саме у цьому році відбулося роздержавлення місцевих Рад народних депутатів, у результаті чого з’явились дві системи органів місцевої влади: органи місцевого самоврядування та місцеві державні адміністрації.

Розмежування повноважень між органами місцевого самоврядування, які наділені власними, самоврядними і делегованими повноваженнями та місцевими державними адміністраціями, які наділені відповідними розпорядчими та виконавчими повноваженнями, обумовлено наступними причинами:

—         необхідністю встановлення конкурентної політичної та юридичної відповідальності цих органів за визначені їм Конституцією і законами ділянки роботи;

—         порушенням встановленого Конституцією і законами балансу інтересів між цими органами;

—         наявністю прогалин у регулюванні або дублюванням певних повноважень цих органів тощо [19, с. 58].

Відомо, що правове розмежування повноважень в системі місцевої влади на практиці не є ефективним, доки воно не спирається на політичну структуризацію суспільства. У перехідний період, як свідчить практика України, відсутність політичної структуризації суспільства та пов’язаних з ним інститутів, веде до того, що політика виконавчої влади стає незалежною від чинного законодавства і може змінюватись у той чи інший бік. Інакше кажучи, правове розмежування в системі місцевої влади не є самодостатнім, тому що практична політика виконавчої влади у цій системі може мати переваги над правом.

Вирішальний вплив політики виконавчої влади на правове роз-межування повноважень у системі місцевої влади триватиме доти, доки не буде впроваджено механізмів політичної структуризації сус-пільства: формування парламентської більшості та парламентської опозиції у Верховній Раді України, політичної відповідальності у відносинах законодавчої і виконавчої влади, політичного арбітражу між ними з боку Президента України тощо. У той же час відпові-дальність виконавчої влади перед вищими і центральними органами виконавчої влади, яка нині є переважно політичною, повинна бути зведена до числа правових форм відповідальності, за винятком періоду надзвичайного чи воєнного стану. Політична відповідальність має бути також впроваджена у систему місцевого самоврядування [32, с. 102].

Незважаючи на сучасний стан взаємовідносин політики і права у державі, законодавче розмежування повноважень як всередині кожної системи місцевої влади, так і у відносинах між ними відіграє певну роль у стабілізації відповідних відносин. Існує навіть певна ідеалізація цього виду їхнього розмежування, що не завжди підтверджується на практиці [2, 88].

В Україні ж, як і в більшості посттоталітарних країн, для вирішення проблемних питань щодо взаємодії органів місцевого самоврядування і місцевих державних адміністрацій потрібно прийняти окремий закон про розмежування завдань і повноважень між ними, закріплених у загальних законах. Так, з прийняттям законів «Про місцеве самоврядування в Україні» 1997 р. та «Про місцеві державні адміністрації в Україні» 1999 р. проблеми законодавчого розмежування повноважень між органами місцевого самоврядування і місцевими державними адміністраціями у значній мірі вирішено. Однак вирішення деяких проблем законодавчого розмежування їхніх повноважень залишається відкритим. Для цього Україна повинна перейти до нового етапу адміністративної реформи, про який сьогодні багато говориться, але мало що для цього робиться.

Реалізація викладених особливостей правового статусу та повно-важень сільських, селищних і міських рад у Конституції України та різних Законах України викликає чимало складнощів на практиці. Мова йде, зокрема, про значну концентрацію повноважень на центральному та обласному рівнях, недостатньо чітке розмежування повноважень органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування на місцевому рівні та про посилений контроль за органами місцевого самоврядування в тих сферах, де останні мали б працювати самостійно. Недостатньо чітко проводиться розмежування повноважень і між окремими рівнями місцевого самоврядування. Законодавство про місцеве самоврядування, адміністративно-територіальний устрій і виконавчу владу на місцях ще недостатньо відпрацьоване і не вирішує проблем практики. Недостатньо використовуються на місцях і передбачені законом демократичні форми вирішення місцевих справ (референдуми, органи самоорганізації населення, громадські слухання тощо) [31, с. 37].

Потребує вирішення також проблема об’єднання територіальних громад (оптимізація кількості громад), досягнення їхньої реальної фінансової, матеріальної та організаційної незалежності [3, с.16].

Очевидно, що конституційні спори стали невід’ємною складовою діяльності двох систем місцевої влади, оскільки вони виконують різні функції та повноваження. Ці спори відображали реальний стан розмежування їхніх повноважень як всередині кожної системи влади, так і у відносинах між ними [4, с. 35].

Однак у більшості випадків компетенційні суперечки в системі місцевої влади вирішуються не в установленому законом порядку через адміністративні чи судові органи, а позаправовими способами. Мова йде про різні політичні та інші угоди між органами місцевої влади, звичаї і традиції, успадковані ними від радянської командно- адміністративної системи тощо. Враховуючи специфіку перехідного етапу нашого суспільства, можна зазначити, що вітчизняне законодавство не досить чітко розмежовує повноваження органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій, коли на рівні областей і районів передбачається створення не виконавчих органів, а виконавчого апарату. Функції ж виконавчих органів цих рад, як це випливає зі ст. 118 чинної Конституції України, виконуватимуть відповідні місцеві державні адміністрації. На них покладається здійснення делегованих їм відповідними радами повноважень. Без перебільшення можна сказати, що «інститут делегованих повноважень» щодо органів місцевого самоврядування є ознакою перехідного суспільства [1].

Конституцією України (ст. 140) обласні та районні ради віднесено до органів місцевого самоврядування, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ і міст. У законодавстві України, а саме в ст. 44 Закону «Про місцеве самоврядування України», розглядається питання делегування повноважень районних і обласних рад відповідним місцевим державним адміністраціям, на-дається їхній перелік, але в цьому контексті слід вказати на те, що Закон не визначає умов делегування вказаних повноважень. Так, не-обхідно встановити порядок здійснення делегованих повноважень, порядок набрання чинності та введення в дію актів з питань делегованих повноважень, а також визначити систему контролю за рішенням з питань делегованих повноважень. Потрібно було б також законодавчо визначити види та обсяги відповідальності за невиконання або належне виконання делегованих повноважень, за делегування власних повноважень, яке спрямоване на ухилення від відповідальності за реалізацію цих повноважень.

Є проблема і в законодавчому визначенні принципів делегування повноважень, в тому числі таких, як законність, субсидіарність, добровільність прийняття до виконання делегованих повноважень, підконтрольність та підзвітність щодо здійснюваних повноважень [3, 106].

Також серед нагальних проблем взаємодії органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій чільне місце належить і таким проблемам, як створення дієвих механізмів розмежування повноважень між різними рівнями органів місцевого самоврядування; засвоєння у практиці функціонування місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування конституційної концепції розподілу влад і автономності інституту місцевого самоврядування, одним із інструментів вирішення цієї проблеми є навчання виборних осіб (депутати рад, голови громад) і службовців місцевого самоврядування; проблема подальшої децен-тралізації державної влади за рахунок поширення самоврядування на рівень областей та районів; проблема посилення ролі місцевих державних адміністрацій в реалізації їхньої головної конституційної функції — забезпечення виконання Конституції та законів України.

Наведене обумовлює необхідність зміни підходів до створення організаційно-правових передумов розвитку місцевого самоврядування, а саме: головним завданням сучасного етапу формування правового поля українського місцевого самоврядування має стати всеохопне вдосконалення української моделі місцевого самоврядування з урахуванням узагальненого досвіду її реалізації та завдань державного будівництва на подальші часи незалежності.

Для вирішення проблемних питань необхідно: по-перше, застосування комплексного і послідовного підходу у правовому регулюванні місцевого самоврядування. Це передбачає відмову від внесення косметичних змін до базових законів про місцеве самоврядування та про місцеві державні адміністрації. Доцільне створення установчих актів, які визначатимуть систему місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій в цілому з урахуванням досвіду його становлення. По-друг, доцільно забезпечити законодавче регулювання на різних рівнях місцевого самоврядування: щодо статусу районних і обласних органів місцевого самоврядування, щодо статусу територіальних громад та їхніх об’єднань, щодо здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм законом повноважень органів виконавчої влади і контролю за виконанням цих повноважень.

Таким чином, для розвитку місцевого самоврядування в Україні актуальним було і залишається питання балансу між владними повноваженнями центру і регіонів, державних адміністрацій і органів місцевого самоврядування. Встановлення такої рівноваги є найголовнішим завданням на перехідний період в політиці демократичного державотворення, зокрема в Україні. Вирішальним на перехідному етапі є сприяння з боку держави становленню і зміцненню місцевого самоврядування.

2.3. Проблемні питання процесу державного будівництва та місцевого самоврядування в Україні

Процес державного будівництва та місцевого самоврядування в Україні сьогодні як ніколи потребує ретельного аналізу і публічного обговорення. Вади державного апарату, системи місцевого самоврядування суттєво знижують ефективність їх функціонування. Ідею реформування організації публічної влади в Україні сповідують усі політичні сили, рухи й громадські об’єднання. Проблема полягає в іншому: необхідно досягти консенсусу щодо напрямків, змісту і глибини реформ, вирішити, наскільки радикальними повинні бути суспільні трансформації.

Зміни косметичного характеру впроваджувалися в Україні протягом останнього десятиліття, але бажаного результату вони не дали, а недоліки системи публічної влади маскувались імітацією реформування. У результаті ми отримали поглиблення процесів відсторонення громадян від влади, зниження авторитету органів публічної влади й довіри до неї населення, розрізненість громадянських, політичних та економічних інтересів в українському соціумі, що базується на протиріччях між фінансово-промисловими групами, політичними партіями, адміністративно- політичними угрупованнями, які мають власні регіональні або галузеві пріоритети.

На жаль, системно-структурна організація місцевої влади сьогодні істотно відстає від потреб правової політики й реалій сучасного суспільного розвитку. Відсутність системних розробок у царині державного будівництва та місцевого самоврядування змушує законодавця рухатися методом спроб і помилок. А звідси — часом просто механічні запозичення тих чи інших юридичних інститутів, конструкцій з іноземного конституційного й муніципального законодавства і використання в законодавчих актах різних концептуальних підходів. Адже навіть у Конституції України та Європейській хартії місцевого самоврядування, ратифікованій нашим парламентом, закладено різні концептуальні підходи до визначення поняття, системи і засад місцевого самоврядування [31; с.49]. У результаті органи публічної влади не мають єдиних конституційно-правових орієнтирів, сучасної юридичної ідеології, що базується на загальноцивілізаційних цінностях і враховує особливості розвитку України.

Ідея суспільного прогресу іноді некоректно ототожнюється з ідеєю правового руху як прирощування нових юридичних актів. Часто прийняття нових нормативних актів, удосконалення існуючих розглядають як панацею у вирішенні проблем державного будівництва, місцевого самоврядування, соціально-економічного та культурного розвитку адміністративно-територіальних одиниць. Просте кількісне накопичення юридичних актів не веде однозначно до якісної зміни правового регулювання суспільних відносин.

Необхідно замислюватися й над іншою проблемою — надмірності законодавчих і підзаконних актів. Сьогодні парламент, звітуючи про свою роботу, наводить кількісні показники прийнятих законопроектів, чим більше — тим краще. Водночас різке розширення системи правових актів, насамперед законів, істотно ускладнює реалізацію принципів верховенства права і законності в діяльності органів та посадових осіб публічної влади, процес реалізації права в цілому, спричиняючи велику кількість правопорушень [21, с. 283]. Останнє, у свою чергу, сприймається як неефективність чинного закону і провокує нові й нові зміни у законодавстві. Зрештою, постає питання про посилення систематизації і кодифікації законодавчих актів, а ще важливіше — питання про якість правових актів [2, с. 15-17; 7, с. 131-139].

Одним з головних елементів системи місцевого самоврядування є наділене владними повноваженнями місцеве населення. У системі місцевого самоврядування під населенням слід розуміти не просто групу людей, що проживають на певній території та об’єднані відповідно до цілей свого життєзабезпечення в межах території, де здійснюється місцеве самоврядування, тобто територіальну громаду міста.

Як соціальна спільність людей територіальна громада має наступні інтегруючі ознаки: 1) територіальна відособленість населення в межах певної адміністративно-територіальної одиниці; 2) наявність місцевих правових установлень, що регламентують питання життєдіяльності населення в межах території його проживання; 3) існування єдиного природного середовища проживання, раціональне й дбайливе використання ресурсів якої необхідно в інтересах населення; 4) періодично населення виступає як політична спільність — електорат, що виражає свою волю як при вирішенні питань місцевого самоврядування, так і при участі в здійсненні державної влади.

Другим елементом системи місцевого самоврядування є представництво публічної влади місцевого самоврядування, що безпосередньо не збігається з населенням, створене населенням, що й представляє його на постійній основі у взаєминах, пов’язаних зі здійсненням місцевого самоврядування.

Проблемним питанням щодо системи місцевого самоврядування великих міст є проблема існування районних у місті рад як органів місцевого самоврядування, але на сьогодні немає усталеної думки щодо її вирішення. Певний варіант вирішення проблеми правового забезпечення розподілу повноважень між міською та районним органами влади було запропоновано в деяких містах України (Львів, Одеса, Запоріжжя, Миколаїв, Луганськ та ін.) шляхом ліквідації районних рад та створення районних адміністрацій як виконавчих органів міських рад. Це автоматично вирішувало проблему розподілу повноважень між адміністративними рівнями, оскільки представницькі органи на рівні району просто зникали. Проте практика не під-твердила значних переваг такої системи організації місцевого самоврядування в містах з районним поділом.

При вирішенні питання щодо ви-значення моделі управління у районах великих міст доцільним є врахування таких чинників, як: 1) забезпечення де-централізації повноважень місцевих рад щодо представницьких органів районів у місті, 2) визнання права участі громадян в управлінні державними справами на всіх рівнях територіальної організації держави, включаючи рівень міських районів, об’єктивна необхідність яких зумовлена насамперед неможливістю управління великим містом з одного центру, 3) принцип субсидіарності: міські ради та їх виконавчі органи не повинні брати на себе вирішення тих питань, які успішно можуть вирішуватися районними в містах радами та їх виконавчими органами.

Третім елементом системи місцевого самоврядування є представництво суспільно-територіальної влади населення, що проявляється в межах частини територій великих міст по окремих питаннях життєдіяльності населення.

Згідно із Законом про місцеве самоврядування система місцевого само-врядування включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення. Крім того, у містах з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради відповідно до Закону можуть утворюватися районні в містах ради. Районні в містах ради утворюють свої виконавчі органи та обирають голову ради, який одночасно є і головою її виконавчого комітету.

Місто як суспільно-політичне явище сполучає у собі характеристики суб’єкта публічного права (як носій публічно-самоврядної влади, яку не можна протиставляти державній) і приватного права (як учасника господарської діяльності, підприємництва). Для ефективної реалізації подвійної природи міського самоврядування важливого значення набуває вироблення комплексної моделі правового забезпечення системи місцевого самоврядування міста, що включала б і зв’язувала всі рівні його правового забезпечення: загальнодержавний, регіональний, локальний. При всій важливості загальнодержавного зако-нодавчого регулювання міського само-врядування, стан якого є незадовільним, варто визнати, що на рівні великих міст особливого значення набуває місцева нормотворчість.

В аспекті визначення складу системи місцевого самоврядування великих міст досить цікавим є питання щодо закріплення цього інституту у статутах територіальних громад великих міст України. Так, систему місцевого самоврядування міст Дніпропетровська та Запоріжжя складають: територіальна громада міста; міська рада; міський го-лова; виконавчий комітет міської ради; органи самоорганізації населення (п. 2 ст. 8 Статуту територіальної громади м. Дніпропетровська, п. 2. ст. 9 Статуту територіальної громади м. Запоріжжя) [33].

Більш розгорнуто визначено систему місцевого самоврядування у м. Миколаєві як: територіальну громаду міста Миколаєва; Миколаївську міську раду; Миколаївського міського голову; виконавчий комітет Миколаївської міської ради; адміністрації районів міста; департаменти, управління, відділи та інші виконавчі органи міської ради; органи самоорганізації населення; експертно- громадську раду виконавчого комітету Миколаївської міської ради; консультативно-дорадчу раду Миколаївської міської ради (п. 2 ст. 7 Статуту територіальної громади міста Миколаєва) [14]. Розділом ІІІ Статуту територіальної громади міста Одеси поряд із законодавчо закріпленими складовими системи міського самоврядування визначено також і питання взаємодії міської ради з міським головою та виконавчими органами ради (ст. 18 Статуту), взаємодії міської ради та виконавчих органів ради з органами самоорганізації населення (ст. 20) [35]. Наведені положення демонструють різні підходи до визначення системи міського самоврядування та є позитивним прикладом використання локальної нормотворчості для конкретизації положень чинного законодавства.

Світовий досвід свідчить про можливість і необхідність прийняття законодавчих актів, де б враховувалися особливості побудови публічної влади у великих містах.

За роки незалежності створено певне законодавче підґрунтя для роботи органів і посадових осіб місцевого самоврядування. Проте правова регламентація статусу територіальних громад, як і раніше, залишається незадовільною. У правових актах досить часто не враховуються природа, інтереси й потреби місцевого самоврядування. Безсистемність і суперечливість чинного законодавства є серйозною перешкодою для подальшого розвитку цього інституту громадянського суспільства. Значна кількість правових актів, які регулюють відносини у сфері місцевого самоврядування, донині не приведено у відповідність до положень Основного Закону. Конституційні норми про місцеве самоврядування не отримують відповідної конкретизації на рівні законодавчих актів.

Залишається не вирішеною проблема адаптації національного законодавства до міжнародно-правових стандартів організації місцевої влади. Для багатьох законів характерним є муніципальний патерналізм, а не створення умов для самореалізації громадян через узгоджене функціонування механізмів самоорганізації й самоуправління соціальних організмів. Нормативно-правові акти не завжди враховують пріоритет прав людини, не відповідають новим економічним відносинам, часто приймаються на хвилі політичного популізму, не підкріплені фінансово, в результаті чого вони залишаються нереалізованими або ж реалізуються лише частково.

У 2003 р. під час спільної роботи Науково-дослідного інституту державного будівництва та місцевого самоврядування й Харківського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України над проектом національної стратегії територіального розвитку України найбільш радикальною з наших пропозицій була оптимізація статусу районних державних адміністрацій, а у противному випадку — їх ліквідація і створення на їх основі виконавчих органів районних рад. Зауваження щодо передчасності таких конституційних новел висловили практично всі органи виконавчої влади й Адміністрація Президента України. Сьогодні ця ідея уже не виглядає шокуючою і знаходить все більшу підтримку [51; с.36]. Більше того, вона поступово стає домінуючою навіть серед політичної еліти країни, серед вищих посадових осіб держави.

У своєму цьогорічному зверненні до парламенту Президент України наголосив: “Настав час прийняти рішення про створення представницькими органами — обласними, районними радами своїх виконавчих органів та надання їм відповідних повноважень. Саме виконавчі комітети рад мають відповідати за стан справ у регіоні, бути підзвітними депутатам представницьких органів місцевого самоврядування і перед людьми. На цьому рівні повинні створюватися підрозділи територіальних органів центральних органів виконавчої влади. Існуючі державні адміністрації мають бути виведені із системи виконавчої влади та перетворитися на ефективний інструмент здійснення нагляду за додержанням Конституції, законів, прав і свобод [8]”. Усе це є свідченням того, що реформа територіальної організації влади через формування повноцінного регіонального самоврядування й виключення будь-якого дублювання чи конкуренції повноважень на районному й обласному рівні перетворюється на важливий офіційний напрямок політико-правових реформ.

Адже цілком зрозуміло, що на сучасному етапі розвитку України потрібно невідкладно вирішити нагальні питання вдосконалення місцевого самоврядування:

а) поглиблення децентралізації влади,

б) запровадження повноцінного регіонального місцевого самоврядування, створення виконавчих органів районними та обласними радами;

в) усунення двовладдя на місцевому рівні шляхом вдосконалення правового статусу, функціональної переорієнтації районних державних адміністрацій;

г)       розширення повноважень обласних рад і їх виконавчих органів шляхом передачі їм значної частини управлінських функцій по розв’язанню регіональних проблем соціальної політики, економічного й науково-технічного розвитку тощо.

Слід також започаткувати науково-аналітичну оцінку чинних нормативних актів і з огляду на це розробити рекомендації щодо вдосконалення правового регулювання у сфері державного будівництва й місцевого самоврядування. Окрему увагу потрібно приділяти юридичній техніці, термінам і категоріям, які застосовуються в цих нормативних актах, адже недостатньо чітка регламентація відносин призводить до непорозумінь, протистояння й відкритих конфліктів.

На сучасному етапі розвитку місцевого самоврядування необхідно поступово обмежувати рівень імперативної регламентації державою відносин у цій царині, а ширше застосовувати норми диспозитивні, рекомендаційні, які дозволяють, так би мовити, підстрахувати діяльність місцевих рад, не обмежуючи їхньої самостійності. Такі норми потрібні на випадок, якщо те чи інше питання не вирішено правовим актом органу місцевого самоврядування. Сьогодні у правовій системі країни зберігаються до 60% заборонних норм (при світових стандартах — до 18 %), і головне — ця тенденція, у всякому разі у сфері публічного права, зберігається.

На законодавчому рівні актуальним є невідкладне вирішення низки матеріальних, фінансових, правових та організаційних питань.

Головні серед них:

а) упорядкування та законодавче уточнення зв’язків та взаємовідносин між владними органами регіону, визначення механізмів розв’язання конфліктних ситуацій;

б) вдосконалення системи адміністративно-територіального устрою;

в) перерозподіл функцій і повноважень між органами державної влади і місцевого самоврядування з метою уникнення дублювання, підвищення ефективності управлінської діяльності;

г) визначення механізмів стимулювання депресивних територій, але не за рахунок зменшення економічного потенціалу більш розвинутих територій;

ґ) законодавче регулювання порядку розгляду компетенційних спорів між органами місцевого самоврядування та місцевими органами державної виконавчої влади;

д) визначення підстав та механізмів розподілу повноважень у системі місцевого самоврядування;

е)       удосконалення бюджетного законодавства, створення умов для формування належної матеріально-фінансової основи місцевого самоврядування;

є) налагодження ефективної загальнонаціональної та регіональної систем підготовки, перепідготовки й підвищення кваліфікації службовців органів місцевого самоврядування;

ж) розробка і реалізація системи інформаційного, методичного, наукового забезпечення діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування.

Необхідно запроваджувати принципово нову систему підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних і муніципальних службовців на засадах використання новітніх технологій менеджменту. Слід мати на увазі, що реформування державної і муніципальної служби у нинішніх умовах повинно бути зумовлено сучасними завданнями та функціями держави, переходом до системи державного управління, яка базується на поєднанні державного управління з місцевим самоврядуванням, реорганізацією системи та структури органів виконавчої влади, якісною зміною функцій державного управління та формуванням високоефективного, професійного стабільного апарату управління, спроможного якісно, кваліфіковано і чесно працювати, виконувати вимоги громадян і задовольняти їх потреби. При цьому діяльність державних службовців повинна базуватися на загальних моральних і правових принципах справедливості, гуманізму, законності, гласності, неупередженості, незалежності та ін.

Для посилення боротьби з корупцією та корупційними діяннями слід прийняти не лише Кодекс честі держслужбовців, а й Закон України «Про адміністративні процедури». Однак треба зрозуміти, що скільки б не приймалося законів та інших нормативно-правових актів про боротьбу з корупцією, попередження і припинення корупції, правила поведінки державних службовців, окремі види служби та службових відносин, без упорядкування відносин державних службовців (особливо посадових осіб) органів виконавчої влади та службовців органів місцевого самоврядування з фізичними і юридичними особами питання про попередження і припинення корупції в системі публічної влади не буде вирішене.

Є всі підстави стверджувати, що у процесі визначення пріоритетів та механізмів реалізації реформ у сфері державного будівництва та місцевого самоврядування, розробки відповідних нормативно-правових актів, здійснення інституційних перетворень велике значення має об’єднання зусиль громадськості, посадових осіб органів державної влади, місцевого самоврядування, фахівців у галузі конституційного, адміністративного та муніципального права, науковців спеціалізованих установ, таких як, Національна академія державного управління при Президентові України та її регіональні інститути, Академія правових наук України, Науково-дослідний інститут державного будівництва та місцевого самоврядування. Адже слід більш широко використовувати потенціал публічних дискусій, які мають бути відкритими й аргументованими, із залученням фахівців провідних наукових установ, практичних працівників тощо. При цьому позиція науковців має бути незаангажованою, неупередженою, позбавленою прагнення будь-кому догодити.

Висновок до розділу 2

Розглянувши загальні принципи організації місцевого самоврядування, можна зробити висновок про те, що інститут місцевого самоврядування в сучасних демократіях виступає як найважливіший елемент організації публічної влади. Державне та місцеве управління — рівні публічного управління, але такі, що мають якісні відмінності: кожен рівень має лише йому властиві можливості залучення населення безпосередньо до процесу управління. Чим «нижче» рівень публічного управління, тим більшою є децентралізація повноважень та кількість процедур безпосередньої участі населення в управлінні. Саме тому низовий рівень публічного управління — місцеве самоврядування — є максимально децентралізованим і характеризується найбільшим ступенем участі населення в процесі ухвалення управлінських рішень.

Найважливішим політичним аспектом діяльності місцевого самоврядування стає його роль у формуванні громадянського суспільства. Політично сильне місцеве самоврядування виявляється одним із головних інструментів реалізації принципів громадянського суспільства в суспільно-політичному житті сучасної демократичної держави.

Виходячи з цього, місцеве самоврядування можна розглядати як один з найважливіших принципів, які забезпечують зв’язок громадян з державою, можливість їх участі у державному управлінні. Оптимізація цієї діяльності полягає в тому, що місцеві спільноти спроможні розв’язувати свої проблеми в найбільш ефективних формах, з огляду на конкретні умови кожної окремої території та відповідно до місцевих потреб. Таким чином, між окремим громадянином і державою встановлюється зв’язок для вирішення питань місцевого значення.

РОЗДІЛ 3. НАПРЯМИ ПІДВИЩЕННЯ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТІ ВЗАЄМОДІЇ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ ТА ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В РЕАЛІЗАЦІЇ ВЛАДНИХ ПОВНОВАЖЕНЬ

3.1. Проблеми функціонування системи місцевого управління

Невід’ємною складовою сталого розвитку України є створення та функціонування ефективної системи державного управління, головними завданнями якої є запровадження нової ідеології функціонування виконавчої влади й місцевого самоврядування, забезпечення прав і свобод громадян, надання якісних державних та громадських послуг. Послаблення керованості суспільними процесами, низька якість управлінських послуг, неефективне використання коштів платників податків, низький рівень довіри населення до органів державної влади є тими факторами, які визначають необхідність удосконалення системи публічного управління в Україні взагалі та державного управління зокрема. При цьому доцільно скористатися досвідом реформування державного управління в зарубіжних країнах, що дасть змогу як дослідити кращі світові практики у цій сфері та визначити перспективи їх адаптації до вітчизняних умов, так і уникнути певних негативних наслідків реорганізації системи державного управління в нашій державі.

На етапі реформування системи органів державного управління й органів місцевого самоврядування досить актуальною є проблема вдосконалення місцевого управління, зокрема взаємодії органів державного управління та органів місцевого самоврядування. Для ефективного розв’язання питань місцевого значення потрібна модель, яка б забезпечувала необхідну єдність державної влади з одночасною самостійністю територіальних громад, сприяла ефективності взаємодії органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Система місцевого самоврядування в Україні, переживши етап становлення, набуває все більшої ваги і значення. Та все ж, з огляду на незначний час її існування як самостійної владної інституції, існує багато неврегульованих питань і проблем у її формуванні і функціонуванні, способах прийняття і реалізації управлінських рішень, розвитку і функціонуванні механізмів управління.

Ці питання є тим важливішими, оскільки наше суспільство перебуває на такому етапі розвитку, коли наукове управління ним на підґрунті пізнання соціальних закономірностей усе більше стає свідомим процесом, а це, у свою чергу, вимагає всебічного вивчення й удосконалення механізмів управління. Також не можна залишати поза увагою той факт, що абсолютна більшість громадян нашої держави так чи інакше інтегрована в структуру системи місцевого самоврядування (як члени територіальних громад) і повсякденно стикається з результатами його діяльності (позитивними чи негативними), а отже, на підставі переважно цього досвіду в них формується ставлення до влади — як місцевої, так і центральної, а також до держави в цілому. Крім того, ефективність роботи системи місцевого самоврядування безпосередньо позначається на всьому механізмі держави, тому що до сфери компетенції цієї інституції віднесено великий масив державних справ, як до однієї з ключових ланок, що являє собою “низовий і особливо демократичний підвид державного управління, суб’єктом якого виступають мешканці поселень та адміністративних територій, а сенсом слугують проблеми комплексного облаштування місця проживання людей” та “комплексне політико-правове явище, окремий вид публічної влади, принцип її організації на місцях, згідно з яким взаємовідносини центру і регіонів будуються на засадах правової, організаційної та матеріально- фінансової автономії місцевих органів влади, а також гарантоване державою конституційне право територіальних громад сіл, селищ, міст самостійно вирішувати питання місцевого значення і територіальну самоорганізацію громадян України”

Усе згадане вище є важливим ще й тому, що місцеве самоврядування в усьому різноманітті та багатоаспектності свого існування не є такою системою, яка повністю саморегулюється, нездатне само по собі долати абсолютно всі проблеми і виклики часу, передбачувати всі ризики, котрі виникають на шляху його існування, а тому потребує цілеспрямованого керівного впливу, який здійснюється через певний механізм управління. Його незадовільна робота, безумовно, негативно позначається як на якості життя людей — членів територіальної громади, так і на умовах діяльності господарюючих суб’єктів, що функціонують на території громади. Також це має важливе значення і з огляду на те, що економічне і господарське життя на місцях потрібне не само по собі, а як джерело створення сучасних робочих місць, заробляння коштів на соціальні й культурні потреби і повинно мати соціально орієнтований і соціально організований характер. Фокусування проблем розвитку держави та системи місцевого самоврядування на забезпеченні їх дієздатності та  ефективного функціонування й подальшого розвитку спонукає науковців і практиків до розробки структури, моделі та сутності механізмів управління, а також вирішення питань підвищення їх ефективності та дієвості.

Взаємодія органів державного управління і представницьких органів місцевого самоврядування необхідна і логічно обґрунтована, тому що, по- перше, це дозволяє найефективніше реалізовувати принцип поєднання державного і місцевого інтересів при здійсненні управління на місцях; по-друге, здійснення делегованих повноважень обласними державними адміністраціями дозволяє поліпшити якість державного управління, оскільки державні завдання вирішуються з розумінням суті проблем населення області або району і з урахуванням місцевих можливостей; по-третє, таке делегування дозволяє уникнути створення громіздких та численних виконавчих органів обласних і районних рад при збереженні якості здійснення повноважень.

Закони України “Про місцеве самоврядування” і “Про місцеві державні адміністрації” визначили сфери компетенції органів самоврядування та місцевих (обласних і районних) органів виконавчої влади. Залишаються без відповіді деякі процедурні питання, більшість із яких може загострити конфлікт між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування на всіх рівнях.

Система державного управління потребує вдосконалення у сфері розмежування повноважень місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, фактично немає чіткого механізму розподілу державних та самоврядних послуг, і при цьому обидва владні центри є відповідальними перед мешканцями регіону, і це примушує їх шукати певних форм і методів співпраці [3].

У Пояснювальній доповіді Ради Європи до Європейської хартії місцевого самоврядування зазначається, що однозначно вирішити, якими власне питаннями повинні займатися місцеві влади, взагалі неможливо, оскільки в дійсності більшість проблем, що вирішуються ними, мають як місцеве, так і загальнонаціональне звучання, і обмеження компетенції місцевих органів лише сугубо локальними, вторинними питаннями значило би відведення вторинної ролі самому місцевому самоврядуванню [14].

На практиці такий стан справ значно ускладнює проблему розмежування функцій і повноважень місцевого самоврядування та державної влади. Питання про розмежування функцій і повноважень та напрямки взаємодії місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування виникають тому, що ці органи часто вступають у конфлікти між собою через різне розуміння межі виконання своїх функцій і повноважень [12].

Державна влада та місцеве самоврядування знаходяться в тісній взаємодії та взаємовпливі, обумовлених не лише їх інтегрованістю в більш велику систему публічної влади, але й намаганням їх як цілісних систем пристосувати соціально-політичне середовище до потреб свого існування та розвитку. Взаємодія державної влади і місцевого самоврядування як підсистем публічної влади має декілька підвалин. По-перше, в силу конституційних положень (ст. 5) вони мають єдине джерело владних повноважень — народ, що дає підстави деяким науковцям стверджувати про їх соціально-політичну єдність [1].

По-друге, взаємодія державної влади та місцевого самоврядування визначається певною умовністю виділення кола справ, віднесених до відання місцевого самоврядування — питань місцевого значення. Будь-яке загальне питання є в той же самий час і місцевим для кожної окремої території, і, навпаки, у вирішенні багатьох місцевих питань існує загальнодержавний інтерес [2].

Взаємодією органів виконавчої влади з органами місцевого самоврядування є визначена та регламентована законодавством діяльність самостійних органів публічної влади, що спрямована на взаємну підтримку, кооперацію зусиль по узгодженому, дійовому й ефективному управлінню на регіональному рівні.

Чинна законодавча база обумовлює наявність широкої суміжної компетенції, яка пересікається (місцеві фінанси і бюджет; управління майном; питання забудови і благоустрою населених пунктів; питання землекористування і охорони навколишнього природного середовища; організація медичної допомоги населенню; керівництво установами охорони здоров’я, освіти, науки, культури, фізкультури і спорту тощо).

У результаті реалізація конституційного припису на розмежування компетенції органів місцевого самоврядування і місцевих державних адміністрацій набуває проблематичного характеру. Таке дублювання породжує необґрунтоване втручання одних органів у діяльність інших, що веде не до взаємодії, а до протистояння двох підсистем публічної влади на місцях і негативно відбивається на ступені ефективності управління територіями.

Конституція України закріплює самостійність компетенції органів кожної з підсистем місцевої публічної влади, утворює основу для їх системного функціонування. Але чинна законодавча база обумовлює наявність у них широкої суміжної компетенції, що перетинається. Реалізація основного принципу взаємодії місцевих органів управління (самоврядування) — розмежування і законодавче закріплення самостійних предметів відання двох центрів публічної влади на місцях, тісно пов’язана з реалізацією принципів взаємної підтримки, взаємного делегування повноважень з метою здійснення ефективного управління на місцях, судового урегулювання спорів і розбіжностей між місцевими управлінськими центрами [4].

Ефективність державного управління в сучасних умовах тісно пов’язана з адекватністю вибору в масштабах окремо взятої країни моделі місцевого самоврядування й відповідно зі здатністю до органічної взаємодії державних структур з громадськими інститутами. Існують різні моделі організації системи місцевого самоврядування.

До основних належать модель партнерства, агентська модель і модель взаємозалежності. Опис шести основних моделей регіонального самоврядування у країнах — членах Ради Європи викладено в роботі В. Толкованова [10]. Україні найбільш близькою є модель N° 5 “Регіони, які мають повноваження приймати адміністративні рішення, але не мають законодавчих рішень. їх представницькі органи обираються шляхом загального прямого голосування” [10].

Модель взаємозалежності є найбільш прийнятною для України, оскільки вона дозволяє не протиставляти державні та місцеві органи влади, а враховувати їх інтереси, створювати баланс між ними. Зазначена модель передбачає побудову відносин центрального уряду і місцевого самоврядування на основі переговорів, компромісів, обміну інформацією. Уряд контролює парламент і домагається прийняття законів, які регулюють і спрямовують тією чи іншою мірою діяльність муніципальних установ. Місцеві ради у свою чергу мають самостійний мандат, отриманий від виборців, власні фінансові джерела і компетенцію [6].

Ю. Торохтій узагальнив досвід взаємодії органів місцевого самоврядування з місцевими держадміністраціями; зробив висновок про те, що в перспективі відбуватиметься перехід від агентської моделі взаємовідносин до взаємозалежності, а потім — до партнерства між досліджуваними суб’єктами управління [9].

Взаємодія органів виконавчої влади обласного рівня з органами місцевого самоврядування реалізується в різних формах, але кожна з них обумовлена характером і змістом завдань, що відрізняються особливостями об’єкта управління, стадією управлінського процесу тощо. Під формою взаємодії органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування обласного рівня слід розуміти зовнішньо виражену владну дію, яка здійснюється в межах компетенції цих органів, і спрямована на реалізацію їх завдань та функцій [9, с. 312-313].

Отже, форми взаємодії місцевих органів державної влади й органів місцевого самоврядування є за своєю суттю формами реалізації їх повноважень. Зокрема, вони мають забезпечувати права і свободи людини та громадянина, бути демократичними, науково обумовленими, застосовуватися компетентно, мати правову визначеність, постійно вдосконалюватися тощо [13].

Поєднання форм місцевого самоврядування отримало назву французького або континентального типу. Сутність цього типу місцевого самоврядування полягає в адміністративній децентралізації, тобто створення на місцях спеціальних урядових органів (місцевих державних адміністрацій, префектур тощо), які становлять так звану виконавчу вертикаль. Цей тип існує в поєднанні з класичним у Франції, Італії та інших державах.

Сьогодні в Україні триває пошук оптимальної варіації континентальної моделі взаємодії місцевого самоврядування з урядом та урядовими периферійними структурами. Україна як демократична держава не може обійтися без децентралізації виконавчої влади, оскільки жорстка централізація цієї влади властива лише тоталітарним режимам. Вона неминуче призводить до пасивності населення, а щоб рухатися вперед, здійснюючи реформи, необхідно включити в цей прогресивний процес все населення держави, тобто розвивати місцеве самоврядування [7].

Недоліки законодавчої бази щодо механізмів місцевого самоврядування

Після того, як з прийняттям Конституції України вдалося закріпити ідею місцевого самоврядування на конституційному рівні, визначивши основні положення його організації та функціонування, встало питання про розробку законів, що забезпечували б збалансовану, погоджену та ефективну організацію місцевої влади. Базовим в цьому напрямку став, звичайно ж, Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні”. Але оскільки прийняття закону  було результатом політичного компромісу, він містить багато положень, що в тій чи іншій мірі суперечать Конституції України і Європейської Хартії про місцеве самоврядування і будуть внутрішньо неузгодженими. Усе це призводить до того, що значно знижується чинність закону, особливо в фінансово-бюджетній сфері. Сутність місцевого самоврядування в Законі України “Про місцеве самоврядування” визначається досить чітко. Це є “гарантоване державою право і реальна можливість територіальної громади — жителів села, селища, міста, — самостійно, або під відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України”. Але в цьому формулюванні упущено два істотних моменти, що значно знижує суть самоврядування як категорії сучасного права. В перших, не визначене, в чих інтересах здійснюється місцеве самоврядування. А в Європейській Хартії про місцеве самоврядування це питання вирішене однозначно: “органи місцевого самоврядування діють в інтересах місцевого населення”. Іншим важливим моментом, що забуте, є те, що місцеве самоврядування, згідно зі Всесвітньою Декларацією про місцеве самоврядування, “є не тільки право, але і зобов’язаність місцевих органів влади”.

Тобто Верховна рада України, прийнявши саме таке визначення місцевого самоврядування, звільнила місцеві органи і посадових особ від обов’язку вести суспільні діла перш за все в інтересах населення. Отже, стан справ в регіонах буде залежати перш за все від суб’єктивного характеру. Напрямки роботи примушені будуть визначатися відповідно балансу політичних сил, впливу мерів та губернаторів, свідомості і можливостей депутатів. Виходить так, що ступінь задоволення населення роботою місцевих органів влади не впливає на критерій ефективності місцевого самоврядування.

Велике значення на подальший розвиток демократії в Україні має те, чи будуть суспільні недержавні громадські організації включені в місцеве самоврядування. Згідно Закону України “Про місцеве самоврядування” організації не є елементом місцевого самоврядування, хоча в усьому світі вони визнаються впливовою силою в суспільному розвитку. Тут, звичайно, багато буде залежити від змісту майбутнього Закону України “Про політичні партії”. Але Конституцією України і законодавством України передбачено, що народ в цілому, територіальні громади, жителі сіл, селищ, міст беруть участь в управлінні перш за все безпосередньо, самостійно, прямо, і вже в іншу чергу — через органи державної влади або місцевого самоврядування. Тобто суспільні недержавні неприбуткові організації згідно законодавства України слід розглядати не як окремий ізольований елемент демократії, а як форму, спосіб безпосередньої участі громадян в управлінні, як невід’ємний елемент системи місцевого самоврядування. Інша причина, що вимагає розглядати громадські організації як невід’ємний елемент місцевого самоврядування, і що прямо зобов’язує місцеві Ради, їхні виконавчі органи, посадових осіб підтримувати громадські організації, — проголошені права людини, що охороняються законом. Це право на участь в управлінні державою, право на участь в місцевому самоврядуванні і на свободу об’єднань.

Суттєвим моментом є те, що джерелом влади в Україні, згідно з Конституцією, є весь народ, а не окрема його частина, в даному разі територіальна громада. В цьому треба використовувати досвід, поширений в країнах Європейського союзу. Суть його в тім, що місцеве самоврядування користується лише правовою, організаційною та фінансовою автономією стосовно державної влади, а не є окремим різновидом влади. Заслуговує окремої уваги питання доцільності можливості функціонування Рад депутатів в районах обласних центрів. Гадаю, що часи подібних рад вже минули. З урахуванням адміністративних реформ, ринкових відносин Ради стають архаїчною формою, яка суперечить часу. Повернення до сесій, засідань виконкомів, комісій, винесення численних рішень, підготовки всіляких звітів, заслуховувань та ін. — це втрата і часу, і величезних грошових ресурсів. Тому, враховуючи минулі традиції та звички, існування Рад в районах міст вважаю недоцільним, тому що корисної праці від них ніякої не слід очікувати. Та ще можна привести один тільки факт, що в Запорізькій області налічується 6293 депутата Рад всіх рівней, з яких: 8 депутатів Верховної Ради, 100- облради, 1420 — міських та районних, 4765 — сільських та селищних Рад. Безумовно кожна територіальна громада повинна мати своїх представників на всіх рівнях, але кількість має переходити у якість, і в першу чергу за допомогою поліпшення законодавства. Значною прогалиною законодавчої бази є відсутність Закону України “Про право комунальної власності”, який розроблено, але фактично не прийнято. Правове врегулювання статусу об’єктів прав комунальної власності та завершення формування цієї власності — це вагома передумова справжнього самоврядування. Треба прискорити прийняття цього закону, надати органам місцевого самоврядування право мати в комунальній власності не тільки рухоме і нерухоме майно, а й землю та інші природні ресурси. Тоді самоврядування отримає реальні економічні важелі розв’язання соціально-економічних проблем відповідних територій. Ухвалення Закону про право комунальної власності в Україні дасть можливість визначити природу спільної власності територіальних громад, зокрема тієї, що перебуває в управлінні обласних і районних рад. Це дасть змогу усунути численні конфлікти, які сьогодні мають місце між органами місцевого самоврядування первинного рівня і обласними і районними радами в сфері управління комунальною власністю. Усі проблеми, які стоять перед місцевим самоврядуванням і законодаством щодо нього треба вирішувати комплесно, шляхом кодифікації законодавства про місцеве самоврядування, створення його цілісної правової бази. Це можливе лише за рахунок ухвалення Верховною Радою України Кодексу законів про місцеве самоврядування (Муніципальний кодекс), який подано в парламент. “Він врегульовує цілий спектр проблем функціонування місцевого самоврядування в Україні, зокрема, формування його фінансово-економічних основ, функціонування об’єктів права комунальної власності, визначення та розподілу повноважень між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування та ін.”

У силу особливостей становлення та розвитку моделі організації державної виконавчої влади і самоврядування на місцях в Україні виникла одна з найскладніших проблем у цій сфері, а саме — проблема розмежування функцій і повноважень між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування. Так, місцеві державні адміністрації створюються не лише для здійснення контрольно-наглядових функцій щодо місцевого самоврядування та його органів, а для виконання основного обсягу повноважень щодо управління територіями. Складність цієї проблеми обумовлена тим, що функціонально (змістовно) це, по суті, — однорідні системи, оскільки вони займаються практично однаковими питаннями. Крім того, на районні та обласні місцеві державні адміністрації Конституцією України покладаються обов’язки зі здійснення виконавчої влади в районах і областях (сг. 118) та контролю за органами місцевого самоврядування з питань здійснення повноважень органів виконавчої влади (ст. 143), делегованих їм законом.

З наукової точки зору, така форма взаємовідносин самоврядних і державних органів є винятком із загального правила, оскільки делегування повноважень, якщо таке право надається якомусь органові, є його правом, а не обов’язком. Звідси можуть виникати конфліктні ситуації в практиці роботи зазначених органів. Хоча, з іншого боку, місцеві державні адміністрації підзвітні та підконтрольні районним та обласним радам у частині делегованих повноважень.

Як організаційно-правові форми координаційної взаємодії розглядаються такі: утворення спеціальних органів на паритетних началах для реалізації спільних програм, здійснення конкретних дій у певних сферах життєдіяльності території; проведення координаційних нарад за участю керівників і посадових осіб місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування; проведення спільних дій з комплексних питань; планування спільних дій з розподілом обов’язків між учасниками їх реалізації; проведення науково- практичних семінарів, конференцій з питань удосконалення координаційної взаємодії; прийняття спільних розпоряджень головою відповідної місцевої державної адміністрації і головою обласної (районної) ради; складання аналітичних оглядів результатів спільної діяльності органів місцевого управління (самоврядування) з метою виявлення позитивного досвіду і його впровадження та ін. При цьому вказується, що практика координаційної взаємодії повинна збагачуватися шляхом розроблення нових форм, спрямованих на підвищення ефективності координації спільної діяльності місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування.

Зміст субординаційної взаємодії складають відносини підзвітності і підконтрольності, які реалізуються у відповідних формах контролю. Аналіз системи законодавчо закріплених організаційно-правових форм здійснення контрольної діяльності органами місцевого управління (самоврядування) у сфері делегованих повноважень надав можливість зробити висновки і надати пропозиції про необхідність удосконалення існуючих форм і введення нових.

Найбільш важливою організаційно-правовою формою реординаційної взаємодії є взаємне інформування. Крім цієї форми, реординаційні взаємозв’язки виражаються в конкретних діях органів, які розглядаються, котрі відбиваються в управлінських актах (у широкому смислі). Пріоритетне значення мають акти, які встановлюють, змінюють, відміняють правові норми або конкретні правовідносини. На відміну від спільних актів, що приймаються під час координаційної взаємодії, суб’єктом прийняття документів при реординації є один орган (самоврядний або державний) [4].

Закон України “Про місцеві державні адміністрації” передбачає, що для здійснення спільних програм місцеві державні адміністрації й органи місцевого самоврядування можуть укладати договори, створювати загальні органи й організації (ч. 4 ст. 35). Практика взаємодії місцевих органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування має у своєму розпорядженні приклади створення спільних органів, які можна назвати координаційними, тому що деякі аспекти їхньої діяльності носять характер узгодження дій у визначених сферах (економіка, фінанси тощо).

Взаємодія органів виконавчої влади обласного рівня з органами місцевого самоврядування відбувається в різних формах, але кожна з них обумовлена характером і змістом завдань, що вирішуються особливостями об’єкта управління, стадією управлінського процесу тощо. Під формою взаємодії органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування обласного рівня слід розуміти зовнішньо виражену владну дію, яка здійснюється в межах компетенції цих органів, і спрямована на реалізацію їх завдань та функцій [9, с. 312-313].

Отже, форми взаємодії місцевих органів державної влади й органів місцевого самоврядування є, за своєю суттю, формами реалізації їх повноважень. Зокрема, вони мають бути демократичними, забезпечувати права і свободи людини та громадянина, науково обумовленими, застосовуватись компетентно, мати правову визначеність, постійно вдосконалюватись тощо[12]    . У суспільстві мають бути визначені не максимальні, а граничні можливості самоврядування з метою розвитку демократії та забезпечення суверенітету народу, і оптимальне співвідношення державного управління і самоврядування, їх співвідношення на місцевому рівні [15].

3.2. Аналіз досвіду зарубіжних країн щодо реформування державного управління

Аналіз досвіду зарубіжних країн щодо проведення державно-управлінських реформ дає змогу виділити основні сфери, в межах яких здійснюється реформування державного управління на сучасному етапі, а саме:

• система взаємовідносин виконавчих органів влади з іншими державними інститутами влади й управління як по горизонталі, так і по вертикалі (конституційно-політична сфера);
• оргструктури, механізми координації і контролю, включаючи центральну адміністрацію, регіональне та місцеве управління (організаційна сфера);
• системи та методи управління, адміністративні процедури і процеси (функціональна сфера);
• кадрова політика і державна служба (кадрова сфера);
• управління державними фінансами та виконання бюджету відомствами (фінансово-економічна сфера) [1].

Процес реформування державного управління можна уявити як перехід від традиційних цінностей до нових — гнучких і ефективних систем управління, здатних легко адаптуватися до зовнішнього середовища, що швидко змінюється. У результаті адміністративної реформи на зміну бюрократичній залежності і ієрархічній підпорядкованості приходить принцип автономії відповідальності за виконання основної місії, покладеної на державні структури. У зв’язку з цим на перший план виходять організаційна гнучкість, управління інноваціями, децентралізація, значна свобода дій персоналу.

Очевидно, що ефективність державного управління значною мірою залежить від діяльності керівників вищої ланки, недооцінка роботи яких завжди призводила до негативних наслідків. Трансформаційні процеси в сучасному суспільстві створюють умови до появи зовсім іншого типу державного службовця, найбільш важливими рисами якого мають бути вміння оперативно приймати рішення; гнучко адаптуватися до мінливих ситуацій і виробничих технологій; креативність; здатність до інновацій. Визнання особливої ролі керівної ланки в держапараті сприяло появі в розвинених країнах світу окремого інституту — служби вищих чиновників, яка дає змогу відбирати найбільш талановитих і компетентних фахівців, зорієнтованих не на власну кар’єру, а на сумлінне виконання своїх службових обов’язків [3].

З цією ж метою вводяться стандарти професійної компетенції вищих чиновників у сфері менеджменту, від яких у сучасних умовах вимагається не тільки знання, але й нові якості державних лідерів. Йдеться про їхню здатність визначати стратегічні завдання і пріоритети, розуміти політичний контекст та інституційні чинники, що обумовлюють певну ситуацію; враховувати позицію та інтереси різних груп і змінювати баланс сил у потрібному напрямі; оцінювати етичні аспекти і соціальні наслідки рішень; забезпечувати дотримання демократичних норм і цінностей, управляти політичними й організаційними змінами з урахуванням культурних, національних, інституціональних чинників [1].

Нині в ряді країн (США, Франція, Великобританія, ФРН, Канада) запроваджуються чіткі стандарти та механізми оцінки виконання функцій і повноважень державними структурами, нові підходи до системи звітності та контролю за держапаратом. Якщо раніше основна увага приділялася контролю за процесом виконання роботи і використанням державних ресурсів, то зараз акцент робиться на контролі й оцінці результатів та наслідків прийнятих рішень. Встановлення безпосереднього зв’язку між обсягом, результативністю та якістю праці державних службовців і розміром грошової винагороди за цю працю в зазначених країнах сприяє мотивації до кращого виконання службових обов’язків і підвищення ефективності управлінської діяльності.

Ключовим напрямом адміністративного реформування в зарубіжних країнах є розвиток конкурентного середовища і широке використання контрактної системи в державному управлінні. Експерти відзначають, що підвищенню ефективності держапарату значною мірою заважає монопольне становище більшості органів державного управління. За таких умов необхідна система, яка б забезпечувала розвиток конкурентних начал, особливо у сфері надання послуг населенню.

У зв’язку з цим у більшості розвинених країн проводиться політика демонополізації, за якої все більшого поширення набуває практика підписання контрактів із недержавними й приватними структурами на виконання певного виду робіт, оголошення тендерів. У результаті населення має більшу свободу вибору в отриманні послуг, державні службовці одержують стимул для підвищення якості надаваних послуг, а в підсумку підвищується результативність діяльності всього державного апарату [7].

Варто підкреслити, що основними напрямами державно-управлінських реформ в країнах Європейського Союзу на сучасному етапі є: інформатизація та дебюрократизація, новий менеджеризм, децентралізація (деконцентрація, аутсорсинг), приватизація та введення економічних елементів регулювання управлінських процесів, сервісне адміністрування, корпоративізм і неокорпоративізм.

Інформатизація та дебюрократизація означають перехід від концепції класичної бюрократії («ідеальної бюрократії» М.Вебера), яка спирається на ієрархічність і закритість системи управління, до нової інформаційної парадигми, заснованої на відкритих мережевих структурах та управлінні за результатами. Цей напрям реформ сприяє переходу від «жорсткого» мислення класичної бюрократії до «м’якого» мислення сучасних державних менеджерів [2].

Новий менеджеризм передбачає залучення передових розробок та основних принципів управління з бізнес-менеджменту, що передбачає сучасне уявлення про організацію як гнучку «балансуючу» систему, здатну адаптуватися до викликів зовнішнього середовища. Найбільш успішними ідеями цього напряму стали «організаційна кібернетика», принцип управління за результатами, зниження мікроконтролю, активне матеріальне стимулювання праці тощо [3].

Приватизація та введення економічних елементів регулювання управлінських процесів може відбуватися у формі продажу організацій держсектору або передачі державою своїх служб приватному сектору через систему контрактів. Приватизація передбачає також корпоративізацію, коли напівдержавні структури функціонують згідно з ринковими нормами [4].

Сервісне адміністрування, або ідея адміністрації як служби сервісу, — це нове розуміння державних органів як структур, що надають послуги громадянам. Воно передбачає:

• відкриття спеціалізованих служб допомоги населенню, які надають консультаційні послуги з питань державних послуг;
• створення електронної системи надання послуг, що полягає в розміщенні на офіційному сайті міністерств правил, вимог, порядку надання відповідних послуг, необхідних електронних бланків й інших супутніх документів;
• створення при кожному міністерстві служби контролю якості послуг, повноваженнями якої є: опитування населення, постійний моніторинг ступеня задоволеності населення наданими послугами, розробка і вдосконалення системи індикаторів оцінки якості послуг, аудит і розробка рекомендацій для підзвітних відомств [5].

Децентралізація (деконцентрація, аутсорсинг) полягає в тому, щоб спустити процес прийняття рішень на низові рівні — туди, де виникають проблеми. При цьому територіальна децентралізація (деконцентрація) означає передачу повноважень від центру на регіональний і місцевий рівень, від центральних органів — їх територіальним представництвам. Можливим також є делегування повноважень у рамках однієї організації з верхніх на нижчі рівні управління. Аутсорсинг передбачає передачу державних функцій приватним організаціям за допомогою контрактної системи. Загалом функціональна децентралізація спрямована на створення спеціальних напівавтономних державних агентств, які беруть на себе більшу частину сервісних функцій і діють на основі угод із центральними відомствами [5].

Принципи корпоративізму і неокорпоративізму передбачають створення децентралізованих державних структур нового типу, перехід від класичної бюрократії до корпоративних методів управління. У державному секторі починають діяти нові ефективні підприємства з елементами ринкових нововведень. Даний підхід особливо характерний для континентальних країн Європи.

Неокорпоративізм передбачає мережевий підхід до управління і характеризується перетворенням державних структур у своєрідну відкриту мережу, де відсутня інформаційна асиметрія, жорстка ієрархія і дотримання правил. Мережевий принцип припускає управлінську гнучкість і оперативність, при цьому агентства зорієнтовані не тільки на досягнення своїх цілей, але й на взаємодію з іншими структурами. Основний акцент при цьому робиться на проектне управління, яке передбачає створення модульних структур для вирішення конкретного завдання, що має свої тимчасові межі.

Неокорпоративізм притаманний більшою мірою Великобританії і англо-саксонським державам сучасного світу [2].

Існують деякі загальні риси реалізації зазначених перетворень, наприклад система бюджетного планування, зорієнтованого на результат. У Великобританії вона заснована на таких концепціях, як value for money (якість за гроші) і best value (концепція оцінки результативності). Перша концепція передбачає, що «громадські кошти мають витрачатися не тільки відповідно до закону, а й ефективно», друга вказує на необхідність «постійного покращення якості суспільних послуг» [6].

Важливим завданням у сфері підвищення якості бюджетних послуг є налагодження активного співробітництва державних органів із населенням.

Для того щоб виявити думку споживачів про якість отримуваних державних послуг, уряди країн проводять постійний моніторинг їх думок. Так, у Німеччині для формування у населення позитивної думки про якість одержуваних державних послуг передбачається використання спеціальних постанов, які захищають споживачів і передбачають особливі процедури розв’язання конфліктних ситуацій, а також проведення регулярних опитувань споживачів [7].

Муніципалітети Великобританії проводять постійні опитування населення щодо якості надаваних послуг і ступеня їх відповідності податковому навантаженню, кожен із них розробляє певний «стратегічний порядок досягнення цілей», що складається із конкретних планів і програм.

Суттєвим завданням реалізації реформ у зарубіжних країнах є розробка системи регламентів роботи державних органів із громадянами. Наприклад, у Великобританії запроваджена система стандартів роботи з громадянами, яка передбачає визначення для державних службовців показників роботи з населенням. У Франції відповідно до закону про регулювання державної служби для кожної державної установи встановлені певні зобов’язання перед громадянами. Крім цього, уряд цієї країни запровадив процедуру спрощення отримання багатьох видів послуг, увів нові правила прийому платежів у населення [4].

Важливою складовою реформ у багатьох країнах сьогодні є створення спеціальних служб із надання державних послуг населенню. Наприклад, з метою допомоги при працевлаштуванні кожному громадянину виділяється індивідуальний кейс-менеджер (case-manager), який виконує за клієнта всі процедури, пов’язані з отриманням необхідних довідок від відповідних державних служб, а також дає необхідні клієнту рекомендації по всьому циклу надання послуги.

Слід виділити також такий напрям реформ європейських країн, як підвищення прозорості й оперативності надання послуг громадянам. З метою підвищення прозорості та якості системи послуг, що надаються, державні департаменти щорічно розробляють та подають на своїх офіційних сайтах звіти за індикаторами кодексу кращої практики (best value performance indicators). Для їх складання кожна структура має розробити план оцінки якості своїх послуг (best value performance plan). До прикладу, у  Великобританії кожне міністерство на своєму офіційному сайті розміщує показники оцінки результативності реалізованих програм, у Фінляндії здійснюється оцінка результатів державних програм реформування [5].

При цьому критеріями виступають: думка населення про якість одержуваних послуг; керованість і ефективність державного сектору; мотивація державних службовців; якісна характеристика процесу здійснення реформ; значення цілей програми [1].

Особливу увагу уряди країн Європейського Союзу відводять проблемі підвищення ефективності та якості діяльності державних органів влади, що надають послуги населенню. Наприклад, основна мета адміністративної реформи в Німеччині полягає у створенні «нової моделі адміністрації як служби гарантованого сервісу». Суть такого підходу полягає в тому, щоб передоручати надання вартісних послуг приватним фірмам, забезпечуючи з боку уряду тільки гарантію належного виконання наданих послуг. При цьому акцент робиться на зростанні громадянської активності населення та забезпеченні прав споживачів [8].

Таким чином, виходячи з аналізу новітніх підходів до здійснення державно-управлінських реформ у зарубіжних країнах доходимо висновку, що їх ключовою метою на сучасному етапі є перехід від адміністративного управління до складної єдності організаційно-адміністративного, інформаційно-аналітичного, соціально-сервісного і публічно-комунікативного управління, суттєва зміна технологій реалізації функцій держави, за якої стратегічні функції залишаються за державним апаратом, тоді як інші функції, пов’язані з обслуговуванням, які раніше здійснювалися державою, покладаються на неурядові структури. Основними пріоритетами функціонування органів державної влади є задоволення потреб споживачів, надання їм якісних і своєчасних послуг, формування довіри громадян до уряду.

Враховуючи позитивний досвід реформ державного управління в зарубіжних країнах, євроінтеграційні прагнення нашої держави, перспективними напрямами вдосконалення державного управління в Україні мають бути: формування гнучкої, стабільної та ефективної системи державного управління; професіоналізація державної служби; впровадження принципів децентралізації системи державного управління, сервісного адміністрування, корпоративізму і неокорпоративізму, менеджеризму, що сприятиме підвищенню продуктивності роботи державних установ, наближенню держави до громадян.

Важливими чинниками підвищення ефективності, результативності державного управління мають бути: розвиток партнерства з приватним сектором та багатоаспектної взаємодії з громадськістю; прозорість і відкритість діяльності організацій та установ державного сектору; удосконалення механізмів звітування, моніторингу й контролю. Впровадження зазначених ефективних механізмів реформування державного управління сприятиме успішному виконанню стратегічних завдань розвитку Української держави.

3.3. Напрями вдосконалення взаємодії місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування в реалізації владних повноважень

Визначивши основні напрями оптимізації взаємодії місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, можна прослідкувати таку черговість:

— посилення ролі органів місцевого самоврядування з метою їх більшої дієздатності. Утворення власних виконавчих комітетів обласних і районних рад з одночасним наданням органам місцевого самоврядування реальних повноважень;

—         унесення відповідних змін до законів України “Про місцеве самоврядування в Україні” і “Про місцеві державні адміністрації”;

—         одночасне запровадження бюджету місцевого самоврядування з бюджетами області та району. Останні мають входити до складу Державного бюджету. Формування бюджетів місцевого самоврядування повинно здійснюватися за рахунок власної дохідної бази, напрямами бюджетної політики має стати децентралізація загальнодержавних податків і збільшення частки місцевих податків у бюджетах на місцях [5, с. 143-146].

У деяких сферах громадського життя делегованих повноважень у компетенції виконавчих органів місцевих рад значно більше, ніж власних (у сфері освіти, охорони здоров’я, культури, фізкультури і спорту; у сфері регулювання земельних відносин; у сфері соціального захисту населення; в галузі забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян). Таке становище не відповідає, по-перше, конституційному встановленню про делегування “окремих повноважень органів виконавчої влади” (ст. 143 Конституції України), що логічно припускає їх невелику частину, з тим щоб вони не перевищували обсягу власних повноважень; подруге, конституційно-правовій природі місцевого самоврядування в цілому. До того ж низка повноважень органів виконавчої влади повинна бути не “делегована”, а трансформована у власні повноваження органів місцевого самоврядування [4].

Законодавчо закріплена система організаційно-правових форм взаємодії місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування є широкою, гнучкою і різноманітною. Однак практика здійснення цих форм не відрізняється різноманітністю або взагалі відсутня. При цьому висловлюється припущення, що в деякій мірі подібна ситуація пов’язана з недостатньо повним нормативним регламентуванням процесуально-процедурного порядку їх застосування. Пропонується законодавчо закріпити деякі додаткові форми, які сприяли б удосконаленню і поліпшенню взаємодії місцевих органів управління (самоврядування) [24]. Взаємодію між державними органами управління та органами місцевого самоврядування доцільно здійснювати на системній постійно діючій основі.

На основі проведених досліджень діючих і пошуків нових раціональних механізмів взаємодії регіональної системи державного управління з органами місцевого самоврядування можна зробити такі висновки:

—         взаємодію між державними органами управління та органами місцевого самоврядування при вирішенні проблем соціально-економічного розвитку доцільно здійснювати на системній постійно діючій основі, що можливо лише за наявності спеціального робочого органу — комітету з питань взаємодії та координації державних органів влади з місцевими органами самоврядування;

—         органам місцевого самоврядування повинно надаватися більше повноважень, але при цьому необхідно забезпечити жорсткий контроль за дотриманням законності, врахуванням інтересів держави і суспільства.

З метою підвищення ефективності й дієвості місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування їх функції та повноваження мають бути чітко розмежовані, а організаційно-правові зв’язки триматися на міцній науковій основі. За даних умов забезпечення оптимальної взаємодії згаданих органів є одним з пріоритетних напрямків поліпшення територіальної організації влади в Україні.

Потребують удосконалення форми і методи взаємодії між місцевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування, залишається невирішеною проблема делегованих повноважень, зберігає гостроту питання про приведення системи органів публічної влади на місцях у відповідність до міжнародних (насамперед, європейських) стандартів. Необхідно розробити цілісну концепцію взаємодії місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування як представників різних підсистем публічної влади, що здійснюють управління суспільними справами в адміністративно- територіальних одиницях України.

Перспективними напрямами подальших розвідок у даному напрямку є дослідження форм, методів взаємодії органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування як владних дій з реалізації їх завдань і функцій; пошук оптимальної варіації континентальної моделі взаємодії місцевого самоврядування з урядом та обласними і районними державними адміністраціями; обґрунтування шляхів чіткого розмежування повноважень місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування з метою підвищення ефективності й дієвості їх взаємодії; визначення особливостей взаємодії місцевих органів влади, що існують в окремих адміністративно-територіальних одиницях країни.

На сучасному етапі розвитку України для того, щоб не повторювати помилки минулого досвіду державотворення та ефективно використовувати параметри існуючого атрактора — певного стійкого стану, не посилюючи при цьому напруги в суспільстві, органи управління, по-перше, мають активізувати процес реалізації соціально-економічних реформ, спрямованих на покращення рівня життя громадян, а по-друге, забезпечити реальну децентралізацію публічної влади шляхом перерозподілу повноважень на користь органів місцевого самоврядування.

Закони України “Про місцеве самоврядування” і “Про місцеві державні адміністрації” потребують внесення до них суттєвих змін і доповнень, детального розмежування повноважень між органами місцевого самоврядування і місцевими державними адміністраціями, виключення можливості дублювання їх повноважень, оскільки кожна із систем виконавчої влади має бути відповідальною виключно в межах своєї компетенції.

До завдань удосконалення законодавства про місцеве самоврядування необхідно віднести: а) упорядкування та законодавче уточнення зв’язків та взаємовідносин між владними органами регіону, визначення механізмів розв’язання конфліктних ситуацій; б) удосконалення системи адміністративно-територіального устрою, в) перерозподіл функцій і повноважень між органами державної влади і місцевого самоврядування з метою уникнення дублювання, а також підвищення ефективності управлінської діяльності; г) визначення механізмів стимулювання депресивних територій, однак не за рахунок зменшення економічного потенціалу більш розвинутих територій; г) законодавче регулювання порядку розгляду компетенційних спорів між органами місцевого самоврядування та місцевими органами державної виконавчої влади; д) визначення підстав та механізмів розподілу повноважень у системі місцевого самоврядування; е) удосконалення бюджетного законодавства, створення умов для формування належної матеріально-фінансової основи місцевого самоврядування; є) налагодження ефективної загальнонаціональної та регіональної систем підготовки, перепідготовки й підвищення кваліфікації службовців органів місцевого самоврядування; ж) розробка і реалізація системи інформаційного, методичного, наукового забезпечення діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування.

Стосовно статусу районних і обласних рад, на нашу думку, доцільно наділити їх виконавчий апарат такими повноваженнями, які б дозволяли реалізовувати прийняті рішення відповідною радою. При цьому обласні ради повинні вирішувати лише загальні спільні питання декількох районних та міських (міст обласного значення) рад, а районні ради – міських, селищних чи сільських рад. Тобто, головна функція органів місцевого самоврядування на обласному та районному рівнях – координація зусиль при вирішенні загальних спільних питань місцевого значення. Така пропозиція виключає необхідність надання обласним і районним радам виконавчих органів, які б мали такий же значний обсяг повноважень як і виконавчі комітети міських, селищних і сільських рад.

На нашу думку, місцевим державним адміністраціям доцільно надати повноваження щодо контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування, до того ж не лише на обласному і районному рівнях, а також на рівні міст, селищ і сіл. Але стосовно контрольно-оперативних повноважень (наприклад, зупинення дії актів органів місцевого самоврядування) слід бути дуже обережним і поміркованим, оскільки невиваженість у вирішенні такого делікатного питання може призвести до блокування органами державної влади на місцях діяльності органів місцевого самоврядування, яка буде суперечити інтересам держави. Саме тому можна надати місцевим державним адміністраціям повноваження з контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування на всіх рівнях з правом, а це одночасно буде і їх обов’язком, звертатися до суду з обґрунтованою позовною заявою про виявлення порушень чинного законодавства органами місцевого самоврядування. Тобто у позовній заяві повинно бути вказано, що саме порушили органи місцевого самоврядування, здійснюючи свою діяльність. І вже суд за клопотанням представників місцевої державної адміністрації може зупинити дію акту органу місцевого самоврядування, а після розгляду – скасувати чи відновити його силу.

Таким чином, будуть розмежовані функції та компетенція органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій, і це не тільки зніме напругу у відносинах між ними, а й ліквідується значна проблема на шляху розвитку місцевого самоврядування.

Слід приділити увагу розкриттю змісту та наданню законодавчого визначення поняття «питання місцевого значення», віднесеного Конституцією України до компетенції органів місцевого самоврядування.

Все більше вчених звертають увагу на проблему надмірної кількості законодавчих і підзаконних актів щодо місцевого самоврядування, які досить часто є суперечливими, що негативно позначається на ефективності вирішення питань місцевого значення. На нашу думку, найефективнішим шляхом вирішення цього питання є прийняття комплексного нормативного акта – Муніципального кодексу чи Кодексу місцевого самоврядування України, в якому системно врегулювати правовий статус усіх суб’єктів місцевого самоврядування, їх функції, компетенцію тощо. Цей шлях є значно продуктивнішим, ніж прийняття нових нормативних актів та внесення змін у чинні, але в той же час і набагато складнішим.

На превеликий жаль, законодавець обирає більш простий шлях, але ми маємо надію, що кодифікований акт все ж таки з’явиться, і при прийнятті нових норм законодавець достатньо уваги приділить величезному масиву наукових напрацювань вітчизняних та зарубіжних дослідників, досвіду зарубіжних країн, зокрема тих, що межують з Україною.

У системі координаційної взаємодії двох центрів публічної влади на місцевому рівні виявляється необхідність третього елементу — суб’єкта, який координує їх дії. Виходячи з цього, пропонується утворення координаційної структури з питань взаємодії місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування на державному рівні.

Найголовнішою проблемою, що вимагає вдосконалення — це міжбюджетні відносини та фінансування місцевого самоврядування. Достатнє економічне і фінансове забезпечення самоврядування неможливе без великомасштабної бюджетної реформи, яка полягає в децентралізації міжбюджетних відносин. До ключових завдань бюджетної реформи належать:        забезпечення гарантованої

мінімальної доходної бази місцевих бюджетів, запровадження таких механізмів, які зацікавили б регіональну владу в зміцненні місцевих фінансів. Це могло б бути, зокрема, закріплення за місцевими бюджетами на довгочасній основі частини загальнодержавних податків і трансфертів.

З початку має бути чітке розмежування повноважень органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також повноважень між різними рівнями місцевого самоврядування. Таке розмежування приведе до підвищення відповідальності органів місцевого самоврядування і органів виконавчої влади за стан справ у регіонах, містах і селах, дасть можливість значно посилити контроль за належним виконанням ними своїх функцій та сприятиме уникненню конфліктів між посадовими особами органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади. Це створить передумови для запровадження нових міжбюджетних відносин, запровадження нових механізмів формування місцевих бюджетів та фінансового забезпечення місцевого самоврядування. Запровадження цього механізму має супроводжуватися поетапним проведенням адміністративно-територіальної реформи. Метою її першого етапу має стати створення нової територіальної одиниці, самодостатньої економічно і фінансово — територіальної громади. Це відповідатиме загальним принципам формування фінансових ресурсів місцевих органів влади, викладених у Європейській Хартії місцевого самоврядування. Зокрема, в ній визначено, що «Фінансові ресурси органів місцевої влади повинні бути порівнянними з покладеними на них обов’язками. Система, на якій базуються формування фінансових ресурсів, що надаються місцевим органам влади, повинна мати достатньо диверсифікований і постійний характер».

Важливу роль у розвитку місцевого самоврядування має відіграти запровадження в Україні нової моделі місцевих податків і зборів. Використання в Україні потенціалу місцевих податків і зборів поки що вкрай неефективне, і вони своїх функцій не виконують. За останні п’ять років частка місцевих податків і зборів у доходах місцевих бюджетів фактично не змінилася і становить не більш як 4 відсотки. Органи місцевого самоврядування фактично перетворюються на утриманців державного бюджету. За цих обставин міські, сільські та селищні ради не зацікавлені активно включатися у пошук додаткових джерел фінансування соціальних послуг, які вони надають мешканцям територіальних громад. Розв’язання проблеми місцевих податків і зборів в Україні має принципово важливе значення.

Зарубіжний досвід свідчить, що поки місцеві податки і збори не стануть вагомим чинником формування доходів місцевих бюджетів, місцеве самоврядування залишатиметься лише декларацією. Стосовно цього урядом вже зроблені певні кроки в розробці Закону України «Про державний бюджет України» щодо встановлення певних правил взаємовідносин місцевих бюджетів та державного бюджету України. Так, порівняно з минулим роком, власні та закріплені доходи місцевих бюджетів мають зрости на 40,9%, зокрема, у Вінницькій області — на 39%, Запорізькій — 33,3%, Миколаївській — на 44%, Черкаській — на 51,4%. Головним стає забезпечення такого зростання доходів місцевих бюджетів, щоб не виникала загроза втручання місцевої влади у фінансово-господарську діяльність суб’єктів господарювання і недостатнього фінансування видатків на заробітну плату працівникам бюджетної сфери та соціальні виплати. Тому дуже важливо сконцентрувати основну увагу на внутрішньому ринку, тобто використовувати наявні матеріальні й фінансові ресурси безпосередньо в регіонах, розвиваючи галузі, які насичують внутрішній ринок області. Збалансований підхід до розв’язання проблем промислової інфраструктури областей може дати значні надходження до бюджетів регіонів.

Визначені шляхи вдосконалення державного управління. Серед них:

• поліпшення державного і зміцнення взаємодій між керівниками й управління керованими компонентами системи державного управління, що передбачає вдосконалення головним чином «дерева цілей» і функціональної структури державного управління;
• безперервний розвиток суспільної сутності державного управління за допомогою демократизації, розширення участі громадян у його процесах, становлення та активізації самоврядних суспільних механізмів; системна раціоналізація державно-управлінської діяльності з метою все більшої соціальної, організаційної і правової зумовленості, обґрунтованості й ефективності кожного її елемента, умілого об’єднання і повного використання людського потенціалу і науково-технічних засобів управління; створення інформаційних, організаційних та інших умов і стимулів, що забезпечують введення в управлінську практику й ефективне застосування у ній наукових методів;
• поліпшення системи добору, використання, підготовки і підвищення кваліфікації управлінських кадрів усіх категорій, розвитку методів, засобів і форм стимулювання ініціативного, якісного і відповідального виконання обов’язків державних посадовців;
• використання соціально-психологічних чинників розвитку демократичних стосунків між усіма учасниками державно-управлінських відносин.

Висновок до розділу 3

Можна зробити висновок, що механізм управління в системі місцевого самоврядування являє собою сукупність і логічний взаємозв’язок управлінських і самоврядних засобів, способів та важелів, за допомогою яких територіальна громада безпосередньо або через уповноважені нею органи досягає власних потреб і інтересів, виконання повноважень й реалізації цілей власного існування та розвитку в межах власної території.

Дослідження процесу державотворення в Україні дозволяє визначити, що державне управління стає ефективним тоді, коли йому на допомогу приходять усі основні структури громадянського суспільства. Невід’ємною складовою громадянського суспільства є реальне місцеве самоврядування. Україна має власні історичні традиції формування самоврядних структур, які, нажаль, виявились перервними через відсутність тривалий час власної держави. Відновлення і зміцнення місцевого самоврядування за роки незалежності стало одним з найвагоміших результатів українського державотворення. Конституція України не лише закріпила демократичні надбання, а й відкрила нові перспективи, дала могутній поштовх зміцненню взаємодії між інститутами влади і суспільства, державою і самоврядуванням.

На нинішньому етапі державотворення процес становлення й розвитку ефективно діючої системи органів місцевого самоврядування позначений значними змінами національного законодавства у сфері організації територіальної владної вертикалі.

ВИСНОВКИ

Таким чином, управління є особливою соціальною функцією, що виникає з потреб суспільства як самодостатньої системи і здійснюється у відповідних державних чи недержавних формах шляхом організаторської діяльності спеціально створеної для цього групи органів. Управління має також політичний характер, може розглядатися з соціальної, економічної точок зору. Сутність державного управління в стислому вигляді полягає у виконанні законів та інших правових актів органів державної влади. З цього погляду виконання є основною ознакою державного управління, здійснення якого покладено на органи виконавчої влади (у широкому розумінні — на органи державного управління). Для державного управління характерно те, що виконавча діяльність є його основним призначенням і складає важливу сторону характеристики змісту цього виду управління, яка органічно пов’язана зі здійсненням безпосереднього керівництва економікою, соціально-культурним та адміністративно-політичним будівництвом і, отже, водночас є розпорядчою діяльністю.

У сучасних умовах Україна впевнено наближається до європейського типу самоврядування, який принципово відповідає нашим національним традиціям. Важливо сьогодні розумно підійти до світового, зокрема, європейського досвіду, проаналізувати різні моделі діяльності самоврядних структур, детермінувати позитивні й негативні риси кожної з них. Велике значення має аналіз регіональної політики європейських країн., оскільки дозволяє зрозуміти стратегію формування відносин центру, регіонів і самоврядних структур. При цьому важливо напрацювати методологію аналізу функціонування систем самоврядування, звернутися до визначальних завдань системи самоврядування.

Особливого значення набуває гуманістична спрямованість діяльності органів місцевого самоврядування, врахування таких вимог, як пріоритетність прав і свобод людини відносно публічної влади, задоволення потреб людини на засадах рівності і справедливості. Адже місцеве самоврядування спрямоване на реалізацію завдань по створенню умов для забезпечення життєвих інтересів, соціального захисту населення, надання йому високоякісних послуг та забезпечення захисту і реалізації прав і свобод громадян. Ці завдання гуртуються на конституційних принципах додержання прав і свобод та захисту законних інтересів громадян, додержання соціальних стандартів і форм, гарантованих державою.

Основним завданням сучасної держави є створення найбільш сприятливих умов для реалізації прав і свобод громадян. Але в той же час реалізація завдань, забезпечення визначеного рівня життя населення здійснюється не в державі взагалі, а в конкретних територіальних утвореннях компактного проживання громадян — муніципальних утвореннях, на рівні самоврядування. Саме тут повинні бути насамперед створені умови для реалізації гарантованих державою прав і свобод, а також забезпечена можливість впорядкованого проживання. На цьому рівні слід щодня забезпечувати безпеку, надавати медичне обслуговування, надавати можливість одержання стандартної освіти, створювати робочі місця, надавати транспортні, торгові, побутові, комунальні послуги.

Говорячи про реалізацію конституційного права населення на здійснення місцевого самоврядування, необхідно усвідомлювати, що ефективність цього процесу багато в чому залежить не тільки від наявності всього комплексу необхідних законів, що забезпечують організаційну й економічну самостійність муніципальних утворень, але і від розуміння населенням своїх прав і можливостей у здійсненні місцевого самоврядування, від дійсної спроможності цими правами грамотно скористатися, спроможності реалізації права на місцеве самоврядування.

Для реальної здатності реалізувати права на місцеве самоврядування необхідне виконання таких умов як, по-перше, наявність механізмів здійснення права, тобто наявність органів, утворюваних населенням для реалізації своїх прав у вирішенні місцевих питань, процедур прямого волевиявлення (референдуми, конференції, сходи) або залежності від населення утворюваних їм органів (вибори, форми контролю); по-друге, наявність можливості здійснення права, тобто наявність фінансово-економічної бази для забезпечення реальної самостійності населення і дієздатності утворюваних їм органів; по-третє, наявність усвідомленої волі в здійсненні права, тобто активна участь у процесі організації місцевого самоврядування не тільки держави (через офіційні рішення його органів і реалізацію їхніми посадовими особами), але і населення (через широку участь у процесі, зацікавленість у його результаті).

Всі ці складові знаходяться у даний час в процесі формування, але саме їх нерозривне поєднання, наявність організаційних структур місцевого самоврядування, що володіють економічними і правовими інструментами реалізації політики соціального розвитку при активній участі і зацікавленості населення та держави може призвести до створення реального ефективного місцевого самоврядування, а отже, і забезпечення стабільного поступального розвитку українського суспільства і української держави.

СПИСОК ВИКОРИСТАНОЇ ЛІТЕРАТУРИ

1. Авакъян С. А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России / С. А. Авакьян // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. — М., 1996. — С. 46.
2. Авер’янов В. Б. Державне управління в Україні : навч. посіб. / В. Б. Авер’янов ; за заг. ред. В. Б. Авер’янова. — 1999. — Режим доступу : www.yuridlit.narod.ru/01/01/bkO 1 .html.
3. Амосов О. Моделі публічного адміністрування (Архетипова парадигма) / О. Амосов, Н. Гавкалова // Публіч. упр. : теорія та практика. Спец. вип. — X. : ДокНаукДержУпр. -2013. -С. 6 — 13.
4. Безверхнюк Т. М. Європейські стандарти врядування на регіональному рівні: монографія / Т. М. Безверхнюк, С. Є. Саханенко, Е. Х. Топалова; за заг. Ред. Т. М. Безверхнюк. — Одеса : ОРІДУ НАДУ, 2008. — 328 с.
5. Бодрова І. І. Взаємодія органів державної влади та місцевого самоврядування: конституційно-правовий аспект / І. І. Бодрова. — Режим доступу : http://www.fmd.org.ua/Programs/ samovraduvannia/samovradpublications/128/
6. Державне управління в Україні: навчальний посібник / [за заг. ред. В. Б.Авер’янова]. — К. : Вид-во ТОВ «СОМИ», 2009. — 265 с.
7. Дубонос С. М. Полномочия исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления: к постановке проблемы / С. М. Дубонос // Местное самоуправление в России и Германии: история и современность (на примере Юга России): материалы Международной научн.-практ. конф. — Ростов-н/Д.: Изд-во СКАГС, 2010. — С. 528-531.
8. Енциклопедія державного управління : у 8 т. / наук.-ред. колегія : Ю. В. Ковбасюк (голова) [та ін.] ; Нац. акад. держ. упр. при Президентові України. — К. : НАДУ, 2011. — T. 1 : Теорія державного управління / наук. -ред. колегія : В. М. Князев (співшлова) [та ін.]. — 2011. — 748 с.
9. Завальна Ж. В. Щодо питання договірного регулювання відносин державного управління / Ж. В. Завальна // Часопис Київського університету права . — 2009. — № 2. — С. 100-105.
10. Залучення громадян до участі у місцевому самоврядуванні // Аспекти самоврядування. Часопис українсько-американської програми «Партнерство громад». — К.: Фундація «Україна — США», 1999. — 56 с.
11. Зарубіжний досвід публічного адміністрування : метод, рек. / [Н. М. Мельтюхова, В. В. Корженко, Ю. В. Дідок та ін.]. — К. : НАДХ 2010. — 28 с.
12. Калъниш Ю. Г. Компетенція обласних державних адміністрацій як повноважних органів системи виконавчої влади на місцях в Україні / Ю. Г. Кальниш, А. Л. Сухорукова // Наукові праці. Державне управління. Політологія. — Режим доступу : http://www.nbuv.gov.ua/portal/Soc_Gum/ Npchdu/State_management/2010_117/117-1 .pdf
13. Колодій А. Процес деліберації як складова демократичного врядування / А. Колодій // Демократичні стандарти врядування й публічного адміністрування : матеріали наук.-пракг. конф., 4 квітня 2008 р. м. Львів. — JL : ЛРІДУ НАДУ, 2008. -С. 106-110.
14. Колпаков В. К.Адміністративне право України : [підручник] / Колпаков В. К. — К. : Юрінком Інтер, 1999. — 736 с.
15. Корженко В. В. Методологічні та евристичні інтенції сучасної концепції Governance / В. В. Корженко, В. В. Нікітін. — 2007. — Режим доступу : www.kbuapa.kharkov.ua/e-book/db/2007-l-l/doc/1/O l.pdf.
16. Костенок І. В. Інституціоналізація місцевого самоврядування на цінностях громадянського суспільства як складова демократичного державотворення / І. В. Костенок // Соціальний менеджмент і управління інформаційними процесами : [зб. наук. праць / за ред. О. С. Поважного]. — Донецьк : ДонДУУ, 2012. — С. 36-43. — (Серія «Державне управління» : Т. XIII, вип. 250).
17. Костенок І.В. Місцеве самоврядування як соціальний інститут та елемент громадянського суспільства: теоретичні засади та практичні особливості в українських реаліях / І. В. Костенок // Соціальні проблеми та перспективи державного управління соціально- економічним розвитком: [зб. наук. праць / за ред. О. С. Поважного]. — Донецьк : ДонДУУ, 2012. — С. 127-137. — (Серія «Державне управління» : Т. XIII, вип. 235. — Ч.2).
18. Крусян А. Р. Взаимодействие местных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в Украине : учеб. пособ. / А. Р. Крусян. — Одесса : Юрид. літ-ра, 2001. — 162 с.
19. Кудряченко А. Шляхи удосконалення надання публічних послуг громадянам у контексті децентралізації владних повноважень / А. Кудряченко, О. Здіорук, Д. Горєлов. — Режим доступу : http://old.niss. gov.ua/Monitor/Juni/8.htm
20. Куйбіда В. Принципи і методи діяльності органів місцевого самоврядування : [монографія] / В. Куйбіда. — К., 2004. — 431 с.
21. Ляхович Г. І. Щодо сучасного розуміння сутності та особливостей державного управління в державі // Вісник ХНУВС. — 2009. — № 3 (46). — С. 129—136.
22. Мальковская И. А. Трансформация государства и эволюция публичного администрирования в условиях глобализации / И. А. Мальковская. -Режим доступа : www.bibliofond.ru/view.aspx?id=97612.
23. Наливайко Л. Р. Децентралізація державної влади, раціоналізація влади органів місцевого самоврядування як складової адміністративної реформи / Л. Р. Наливайко. — Режим доступу : http://www. confcontact.com/Okt/11_Naliv.htm
24. Новак-Каляєва JI. М. Сучасні тенденції до конвергенції в концепціях державного управління / JL Новак-Каляєва // Вісн. НАДУ при Президентові України. -2013. -№ 1. -С. 29-41.
25. Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики / Д. Норт; пер. с англ. А.Н. Нестеренко. — М.: Начала, 1997 [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://www.liberal.ru/library_all/north/north.pdf — Назва з екрану.
26. Письменний І. Суспільні атрактори як основа формування суспільного потенціалу публічного управління / І. Письменний. — Режим доступу : http:// www.nbuv.gov.ua/portal/Soc_Gum/ Dums/2010_4/10pivppu.pdf
27. Попович Н. Сучасний стан дискурсу теорії державного управління: наслідки та перспективи домінування парадигм / Н. Попович // Вісн. НАДУ при Президентові України. — 2012. — № 4. — С. 22 — 29.
28. Розвиток системи управління в ЄС: досвід для України : наук.-метод, розробка / [О. Я. Красівський, П. В. Когут, О. С. Киричук та ін.]. — К. : НАДХ 2012.-52 с.
29. Соловйов В. М. Поняття і сутність правового регулювання державного управління в Україні // Університетські наукові записки. — 2007. — № 3 (23). — С. 27-33.
30. Сурмін Ю. Термінологічна система державного управління: сутність і перспективи становлення // Вісник НАДУ. — 2008. — № 4. — С. 5—14.
31. Територіальна організація влади в Україні: статус і повноваження місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування / за заг. ред. А. П. Зайця. — К., 2002. — 926 с.
32. Токовенко В. В. Політичне керівництво і державне управління: проблеми взаємовідносин та оптимізація взаємодії : монографія / В. В. Токовенко. -К. : Вид-во У\ЦУ, 2001. — 256 с.
33. Толкованов В. Удосконалення взаємовідносин між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування як важливий етап розвитку місцевої та регіональної демократії в Україні / В. Толкованов. — Режим доступу : www.logincee.org/file/5077/library
34. Торохтій Ю. З. Правові засади взаємодії місцевих державних адміністрацій та місцевого самоврядування в Україні : дис. … к.ю.н. : спец. 12.00.02 / Ю. З. Торохтій. — Х., 2005.- 342 с.
35. Фуртатов В. С. Проблеми вдосконалення взаємодії органів виконавчої влади та місцевого самоврядування / В. С. Фуртатов // Наукові праці. — Режим доступу : http://bibl.kma.mk.ua/pdf/naukpraci/politics/2007/69-56-24.pdf
36. Фуртатов В. С. Удосконалення механізму взаємодії органів виконавчої влади та місцевого самоврядування на сучасному етапі державотворення / В. С. Фуртатов. — Режим доступу : http://www.nbuv.gov.ua/ portal/Soc_Gum/Npchdu/State_management/2010_117/ 117-12.pdf
37. Хабермас Ю. Моральное сознание и коммуникативное действие / Ю. Хабермас; пер. с нем. под ред. Д. В. Скляднева, послесл. Б. В. Маркова. — СПб.: Наука, 2000. — 380 с.
38. Черкасов А. И. Сравнительное местное управление: теория и практика / А. И. Черкасов. — М. : Изд. группа “Форум — Инфра-М”, 1998. — С. 33.
39. Шабатъко К. В. Особливості міжрівневої взаємодії в системі державного управління України / К. В. Шабатъко // Форум права. — 2012. — № 4. — С. 1024—1028
40. Яцуба В. Адміністративно-територіальний устрій України: Проблемні питання та можливі шляхи їх вирішення / В. Яцуба. — К., 2003. — С. 56-58.