МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ

КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ ЕКОНОМІЧНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

ІМЕНІ ВАДИМА ГЕТЬМАНА

Ярошенко Ірина Станіславівна

 

ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ ФОРМИ СОЦІАЛЬНОГО ЗАХИСТУ ЛЮДИНИ І ГРОМАДЯНИНА В УКРАЇНІ

 

Спеціальність 12.00.07 – адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

 

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

 

                                     КИЇВ – 2006

 

ВСТУП

РОЗДІЛ І. Правова характеристика соціального захисту людини та громадянина  в Україні

1.1 Соціальний захист як правова категорія

1.2. Правове регулювання соціального захисту в Україні

Висновки до розділу І

РОЗДІЛ ІІ. Система державного управління соціальним захистом людини і громадянина в Україні

2.1. Сутність державного управління у сфері соціального захисту 

2.2. Система органів державного управління соціальним захистом людини і громадянина в Україні

2.3. Організаційно-правові форми соціального захисту

Висновки до розділу ІІ

РОЗДІЛ ІІІ. Організаційно-правові питання функціонування та перспективи розвитку системи соціального захисту людини і громадянина в Україні

3.1. Перспективи розвитку організаційно-правових форм соціального захисту

3.2. Досвід зарубіжних країн в організації системи соціального захисту та доцільність його використання в Україні

Висновки до розділу ІІІ

ВИСНОВКИ

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

ВСТУП

Прийняття Конституції Українистало важливим етапом становлення та розвитку України як правової соціальної держави. Основний Закон України визнав людину найвищою соціальною цінністю, а обов’язком держави – утвердження і забезпечення її прав та свобод.

Зміни у суспільстві змушують вести пошуки нових форм і методів роботи у соціальній сфері, реформувати організаційну структуру системи державного управління з метою вжиття дієвих заходів, спрямованих на ефективне забезпечення та реалізацію права на соціальний захист.

Актуальність теми дослідження. Із розвитком ринкових відносин особливо гостро постало питання забезпечення соціальних прав. Це відбувається тому, що ринкова економіка передбачає функціонування не тільки ринку товарів, капіталу, але і ринку праці. У зв’язку з цим, витрати на освіту, на житло, відпочинок, соціальний захист працівника розглядаються як один з елементів, що формує вартість робочої сили.

Захист працездатних осіб, непрацездатних, людей похилого віку, дітей та підтримка кожної людини, яка втратила джерела засобів до існування з незалежних від неї причин, є загальновизнаною домінантою державотворення в цивілізованому суспільстві і знаходить своє правове закріплення в законодавчих та інших нормативно-правових актах.

Питання організації та здійснення соціального захисту не є новими в діяльності нашої держави, але вони не втрачають актуальності: формуються нові підходи до самого поняття соціального захисту, змінюється роль держави у його здійсненні, розвиваються нові інститути соціального захисту. Суттєво змінилася роль соціального страхування і соціального забезпечення. Зокрема, держава забезпечує лише осіб, які самостійно неспроможні утримувати себе та членів своєї сім’ї; в інших випадках, особа забезпечує себе самостійно через систему загальнообов’язкового державного соціального страхування. В той же час нормотворча робота у цій сфері йде шляхом вирішення окремих питань без необхідного ступеня узагальнення, що зумовлює суперечливі тенденції у процесі здійснення соціального захисту. Сталість відносин у цій сфері унеможливлюється численними змінами, що постійно вносяться до чинних законів та інших нормативно-правових актів, кількість яких, на нашу думку, також перевищує розумні межі.

Це зумовлює потребу ґрунтовного наукового дослідження проблеми соціального захисту та, зокрема, питань, пов’язаних з організацією здійснення відповідними органами своїх функцій у сфері соціального захисту та правового забезпечення цього процесу.

Наукові надбання у цьому напрямку, які здобуті за радянських часів, дещо втратили свою актуальність та значення. У сучасних наукових дослідженнях відсутній єдиний підхід навіть щодо основних понять, до визначення самої сутності соціального захисту. Відсутні роботи, які б обґрунтовували організаційно-правові форми соціального захисту, розкривали питання державного управління соціальним захистом та системи органів що його здійснюють. Глибокого наукового аналізу потребує низка нових правових категорій, які найбільш точно відображають об’єктивну сутність явищ та процесів соціальної сфери у правових нормах. Важливість і своєчасність таких наукових досліджень визначається необхідністю вдосконалення сучасної системи державного управління сферою соціального захисту та пристосування її до ринкових умов. Наведені обставини обумовили вибір теми дисертаційного дослідження та свідчать про її актуальність.

Теоретичним підґрунтямдля дослідження питання організаційно-правових форм соціального захисту стали праці науковців у галузі адміністративного права та теорії управління: Авер’янова В.Б., Атаманчука Г.В., Битяка Ю.П., Голосніченка І.П., Демського Е.Ф., Діхтієвського П.В., Калюжного Р.А., Козлова Ю.М., Лазарєва Б.М., Нижник Н.Р., Опришка В.Ф., Омельченка А.В., Тихомирова Ю.О., Цвєткова В.В., Шаповала В.М., та ін.; теорії держави і права та конституційного права: Колодія А.М., Рабіновича П.М., Погорілка В.Ф., Притики Ю.Д. Скрипнюка О.В.; права соціального забезпечення: Андреєва В.С., Болотіної Н.Б., Краснопольского А.С., Мачульської Є.Є., Сташківа Б.І., Чутчевої О.Г., Боднарука М.І. Також досліджувались роботи вчених-соціологів, філософів та економістів: Батигіна К.С., Колота А.М., Надточія Б.О., Лібанової Е.М., Скуратівського В.А., Мокляка М.М. та ін.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота виконана на кафедрі правового регулювання економіки юридичного факультету Київського національного економічного університету імені Вадима Гетьмана відповідно до Комплексного плану науково-дослідних робіт юридичного факультету КНЕУ «Проблеми правового забезпечення соціально-економічного та політичного розвитку України» (державний реєстраційний номер 0102 V006315). Роль автора у виконанні науково-дослідних робіт полягає в комплексному дослідженні організаційно-правових форм соціального захисту людини та громадянина та виробленні пропозицій щодо вдосконалення системи управління соціальним захистом, нормативно-правової бази з питань соціального захисту.

 Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є розкриття сутності державного управління соціальним захистом та наукове обґрунтування організаційно-правових форм соціального захисту людини і громадянина. Відповідно до поставленої мети визначені такі основні завдання:

—       розкрити поняття «соціальний захист» в адміністративно-правовому аспекті;

—       запропонувати наукове визначення поняття «державно-правові засади соціального захисту» та визначити організаційно-правові форми соціального захисту людини і громадянина;

—       визначити особливості та тенденції історико-правового розвитку соціального захисту людини як важливого явища суспільного розвитку;

—       з’ясувати сутність та особливості державного управління системою соціального захисту;

—       визначити систему органів державного управління соціальним захистом;

—       проаналізувати теоретичні та практичні аспекти реалізації організаційно-правових форм соціального захисту;

—       виявити особливості організаційно-правових форм соціального захисту в зарубіжних державах та можливість їх використання у вітчизняній науці та практиці;

—       сформулювати пропозиції і рекомендації щодо вдосконалення організаційно-правових форм та законодавства про соціальний захист.

Об’єктом дослідження є адміністративно-правові та інші суспільні відносини, що складаються в процесі здійснення соціального захисту людини і громадянина в Україні.

Предметом дослідженняє теоретичні та практичні аспекти реалізації організаційно-правових форм соціального захисту, система нормативно-правових актів, які регулюють цю сферу, та висновки юридичної науки у сфері управління соціальним захистом.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційного дослідження є низка загальнонаукових та спеціальних методів пізнання, вибір яких обумовлений особливостями об’єкта, предмета, мети та завдань.

При дослідженні закономірностей розвитку системи соціального захисту дисертантка спиралася на діалектичний метод, що виявилося, зокрема, у використанні окремих парних категорій діалектики (форма і зміст, суть і явище, структура і елемент, причина і наслідок і т. ін.).

Історико-правовий методзастосовувався при дослідженні генезису правового становлення системи соціального захисту в нашій державі та у світі, що дозволило встановити основні закономірності та визначити напрями розвитку організаційно-правових форм соціального захисту.

Використання системно-структурного та системно-функціонального методу дозволило розглядати управління соціальним захистом як складову системи державного управління, визначити шляхи вдосконалення організаційно-правових форм соціального захисту людини і громадянина в Україні.

Порівняльний методдозволив виявити спільні для більшості розвинутих країн тенденції у розвитку системи соціального захисту людини, управління нею. У дисертаційному дослідженні порівнюються правові норми, що врегульовують відносини із соціального захисту України, європейських країн, країн-членів СНД та країн Латинської Америки.

Наукова новизна одержаних результатів. Дисертація є одним із перших в адміністративно-правовій науці України досліджень, присвячених аналізу організаційно-правових форм соціального захисту людини і громадянина та механізму їх вдосконалення. Наукову новизну дослідження характеризує ряд положень та висновків, запропонованих автором.

Вперше:

—       проведено системний концептуально-цілісний аналіз організаційно-правових форм соціального захисту;

—       обґрунтовано висновок, що під державно-правовими засадами соціального захисту слід розуміти систему об’єктивно обумовлених вихідних ідей, які закріплені чи випливають зі змісту Конституції України, законів України, чинних на території України міжнародно-правових актів, та носять загальний характер, визначають сутність, побудову соціального захисту та здійснюються через соціальну політику держави;

—       встановлено, що за критерієм однорідності суспільних відносин, на які здійснюють регулюючий вплив державно-правові засади соціального захисту їх можна поділити на такі групи: страхування та адресність. Перша із них реалізується у формі загальнообов’язкового страхування, а друга – адресної соціальної допомоги;

—       визначено поняття «соціальна захищеність» як стан реалізації законодавчо закріплених економічних, правових, соціальних гарантій, що забезпечують кожному члену суспільства дотримання найважливіших соціальних прав та розмежовано поняття «соціальний захист» і «соціальна захищеність»;

—       доведено, що управління соціальним захистом має державний характер і здійснюється державними та недержавними органами;

удосконалено:

—       визначення понять:

соціальний захист – це діяльність держави, яка спрямована на запобігання ситуаціям соціального ризику в нормальному житті особи, що забезпечує підтримання оптимальних умов життя й закріплена у системі правових норм щодо регулювання суспільних відносин, які складаються при задоволенні потреб особи в належному матеріальному забезпеченні із спеціальних фондів через індивідуальну форму розподілу, замість оплати праці чи як доповнення до неї, у випадках, передбачених законодавством, у розмірі не нижчому від гарантованого державою мінімального рівня;

соціальна політика – це сукупність вихідних принципів і конкретних політичних та правових заходів, які забезпечують умови для підтримки достатнього рівня життя людини, створення умов для її всебічного розвитку та реалізації соціальних прав, розвитку системи соціальних гарантій та соціального захисту, визначених Конституцією України, законами та іншими нормативно-правовими актами;

уточнено:

—       перелік органів, що складають систему органів державного управління соціальним захистом людини і громадянина в Україні;

дістали подальшого розвиткуположення юридичної науки щодо:

—       необхідності використання міжнародного досвіду у процесі створення ефективної системи соціального захисту людини і громадянина;

—       напрямів удосконалення системи управління соціальним страхуванням шляхом об’єднання аналогічних функцій фондів соціального страхування та передачі їх виконання до міжфондового органу, який не повинен належати до державних органів управління, та управління державною соціальною допомогою шляхом переходу до надання різних видів адресної соціальної допомоги за одним зверненням;

—       необхідності відмови від системи пільг та переходу до системи адресної соціальної допомоги;

—       завдяки аналізу нормативно-правових актів та статистичних даних сформульовані пропозиції щодо вдосконалення законодавства про соціальний захист.

Практичне значення одержаних результатів полягає у можливості їх використання: в науково-дослідних цілях – для подальшої теоретичної розробки та удосконалення теорії державного управління та системи адміністративно-правових заходів щодо забезпечення соціального захисту людини і громадянина; у законотворчій діяльності – для вдосконалення вітчизняного законодавства щодо соціального страхування, адресної соціальної допомоги та інших форм соціального захисту; у навчальному процесі – при підготовці підручників, навчальних посібників та навчально-методичних матеріалів з конституційного, адміністративного права та права соціального забезпечення, під час проведення лекційних та семінарських занять з дисциплін конституційне право, адміністративне право, право соціального забезпечення (Довідка про впровадження № 308/06 від 23.06.06).

Особистий внесок здобувача. Дисертація виконана особисто автором. Пропозиції та положення дисертації базуються на власних дослідженнях здобувача, аналізі наукових та нормативних джерел. Окремі питання дисертації порушуються вперше, інші – розглядаються по-новому.

Апробація результатів дослідження. Основні положення дисертаційного дослідження обговорювалися на засіданнях кафедри правового регулювання економіки юридичного факультету Київського національного економічного університету, доповідалися на конференціях: Міжнародна науково-практична конференція «Міжнародне економічне співробітництво України (правові проблеми)» (м. Київ, КНЕУ, 18 листопада 2004 р.); І Міжнародна науково-практична конференція «Науковий потенціал світу ’2004» (м. Дніпропетровськ, 1-15 листопада 2004 р.).

Публікації. Результати дисертаційного дослідження викладені у семи статтях, п’ять із яких опубліковані у виданнях, що входять до переліку фахових наукових видань, затверджених ВАК.

РОЗДІЛ І. ПРАВОВА ХАРАКТЕРИСТИКА СОЦІАЛЬНОГО ЗАХИСТУ ЛЮДИНИ ТА ГРОМАДЯНИНА В УКРАЇНІ

 

1.1 Соціальний захист як правова категорія

 

Система соціального захисту як особливий соціальний інститут знаходиться в процесі свого розвитку. Термін «соціальний захист» має різні значення і використовується у широкому та вузькому розумінні. Вказане поняття потребує аналізу та чіткого визначення.

Перш за все необхідно уточнити зміст поняття «соціальне». Науковці по-різному тлумачать це поняття, але як правило воно розглядається у широкому та вузькому розумінні. У першому випадку воно ототожнюється з поняттям «суспільне». В такому розумінні поняття «соціальне» охоплює все, що належить до людського суспільства, на відміну від природи. У другому випадку поняття «соціальне» використовується у вузькому значенні, коли мова йде про соціальну сферу як одну із сфер людського життя, про соціальні відносини як специфічні відносини, що реалізуються між учасниками суспільних відносин [127, c.13]. Практично ніхто із суспільствознавців не заперечує існування соціальних відносин у вузькому розумінні. Проблема полягає у встановленні специфіки соціальних відносин у вузькому розумінні. Такі відносини проявляються в процесі людської діяльності при задоволенні соціальних потреб та інтересів, що відбувається через розширення та зміцнення саморегульованих засад соціального розвитку особистості, зміщення акцентів із зовнішнього регулювання процесів соціального буття на внутрішнє свідоме саморегулювання соціального потенціалу, зокрема, самозахисту. Вчені вважають, що основою таких відносин є відносини рівності та нерівності по становищу людей і груп у суспільстві, питання соціальної справедливості [202, c.192]. В цілому погоджуючись із цим, слід зазначити, що такі відносини залежать від інтересу держави щодо їх розвитку.

Соціальні відносини є необхідним структурним компонентом суспільства. Їх дослідження ускладнюється тим, що змістовна розробка соціальних відносин значно відстає від практичних завдань вдосконалення нашого суспільства. Останнім часом у правовій та соціолого-філософській літературі значно активізувалось дослідження соціальної проблематики, в тому числі і питань пов’язаних із дослідженням соціальних відносин. Викликають інтерес роботи Бабкіна В.Д. [17], Мокляка М.М. [128], Рабіновича П.М. [194], Руткевича М.Н. [202], Скрипнюка О.B. [210]. Але слід зазначити, що українські науковці, досліджуючи питання громадянського суспільства, правової держави, соціальної держави, залишають поза увагою таке важливе поняття, як «соціальні відносини». Крім того неоднозначність в розумінні тлумачення поняття «соціальні відносини» не сприяє його поглибленому теоретичному аналізу. Тому даний дослідницький напрямок вважаємо одним із найбільш актуальних, так як сучасний етап побудови нашої держави вимагає теоретичної розробки питань соціальної сутності держави, впливу держави на соціальні відносини, правового регулювання соціальних відносин.

Соціальні відносини тісно пов’язані з численними формами та видами людської діяльності. Якщо соціальні відносини – це передумова, умова і підсумок соціальної діяльності, то соціальна діяльність створює саму субстанцію соціальних відносин. Тому соціальні відносини дуже швидко реагують на практичні зміни у ступені рівності людей, у рівні досконалості реальних відносин всього суспільства та на будь-які порушення принципу соціальної справедливості, бо вони нерозривні з першочерговими інтересами і потребами людей.

Тісно пов’язані із соціальними політичні відносини. І ті й інші налагоджуються між майже однаковими спільнотами людей. Але якщо соціальні відносини складаються з приводу добробуту та соціальної справедливості, то політичні виникають з приводу державної влади і за змістом є більш конкретними. Формою взаємодії соціальних та політичних відносин є соціальна політика.

Соціальна політикавизначається науковцями як система управлінських, регулятивних, організаційних, саморегулятивних заходів, дій, діяльності суб’єктів, що здійснюється на основі певних принципів і засад та спрямована на забезпечення оптимального функціонування і розвитку соціального буття, зокрема соціальних відносин, умов для їх самовідтворення та самодостатності [18, c.68; 261, с.4]. Її розуміють як сукупність принципів, рішень, дій суспільних суб’єктів, що знаходять втілення в соціальних програмах і соціальній практиці з метою задоволення соціальних потреб та інтересів людини, соціальних спільностей та суспільства в цілому [134, c.165]. В цілому погоджуючись із вказаними визначеннями соціальної політики, вважаємо за можливе уточнити та узагальнити їх, сформулювавши власне визначення. Соціальна політика – це сукупність вихідних принципів і конкретних політичних та правових заходів, які забезпечують умови для підтримки достатнього рівня життя людини, створення умов для її всебічного розвитку та реалізації соціальних прав, розвитку системи соціальних гарантій та соціального захисту, визначених Конституцією України, законами та іншими нормативно-правовими актами.

Соціальна політика спрямована на підтримку активної взаємодії соціальних та політичних відносин, результати яких трансформуються в соціальну сферу завдяки діяльності соціальної спільності людей. Це – засіб регулювання всього комплексу соціальних процесів і відносин, які складають особливу сферу суспільного життя. Держава, здійснюючи соціальну політику, регулює процес розподілу матеріальних благ і забезпечує юридично встановлені правила та норми суспільного життя. Одним із компонентів соціальної політики є розвиток системи соціальних гарантій та соціального захисту.

Суб’єктами соціальної політики є: людина, держава, суспільство, соціальні спільноти та інститути, політичні партії, громадські організації, асоціації громадян, різноманітні фонди.

Людина, як суб’єкт соціальної політики, – це безпосередній і основний суб’єкт. Жодне завдання соціального розвитку й соціальної політики не може бути вирішене, коли не будуть створені умови для самореалізації особистого потенціалу людини.

При регулюванні процесу соціального розвитку важлива роль належить державі, як суб’єкту соціальної політики, оскільки саме за допомогою держави вдалося забезпечити виживання соціально неоднорідного суспільства [194, c.41]. Держава виконує координуючу роль у процесі функціонування та розвитку соціальних відносин. При цьому держава не повинна ігнорувати соціальні потреби людини. Політика у соціальній сфері має стати політикою самої людини чи соціальної спільності, в основу якої буде покладена їх соціальна ініціатива, самодіяльність. Держава повинна створювати умови для самореалізації такої ініціативи, творчості у соціальній сфері.

Досліджуючи питання виникнення та діяльності держави, вчені визначають її як особливу організацію політичної влади, що існує у соціально неоднорідному суспільстві і забезпечує його єдність, цілісність і безпеку та здійснює управління загальносуспільними справами на основі права з допомогою спеціального механізму; особливу політико-територіальну організацію, що володіє суверенітетом, спеціальним апаратом управління та примусу і здатна надавати своїм велінням загальнообов’язкової сили для всього населення країни, яка створена для керівництва суспільством і виконання загальносуспільних справ [108, c.35]. На думку В.С. Нерсесянца , держава – це правовий інститут, правова організація публічної влади, яка необхідна для перетворення загально значимого права в загальнообов’язковий закон з відповідною санкцією, для встановлення і захисту певного правопорядку (юридично-ліберальне праворозуміння); організаційно-владна форма вираження, конкретизації та реалізації принципу формальної рівності [135, c.77]. Держава є суверенною політико-територіальною організацією суспільства, що володіє владою, яка здійснюється державним апаратом на основі юридичних норм, що забезпечують захист і узгодження суспільних, групових, індивідуальних інтересів зі спиранням у разі потреби на легальний примус [210, c.39].

Всі ці поняття дають можливість нам зробити висновок, що метою існування та діяльності держави є захист певного порядку, узгодження інтересів різних груп населення. Держава є активним суб’єктом суспільства, вона має апарат, який забезпечує її діяльність у соціально неоднорідному суспільстві. Специфічною особливістю держави є наявність у її розпорядженні особливих функцій, форм та інститутів, яких не мають інші суб’єкти [24, c.13].

Діяльність держави має класовий аспект (захист інтересів пануючого класу, здійснення організованого примусу) та загальносоціальний (захист інтересів усього суспільства, забезпечення громадського блага, підтримання порядку, виконання інших загальносоціальних справ). На сьогодні все більшого значення набуває загальносоціальний аспект державної діяльності. Зміст діяльності держави набув нових якостей: держава стала на шлях подолання суспільних суперечностей за допомогою громадянського компромісу, створення умов для розвитку громадянського суспільства; основна увага держави акцентується на утвердженні прав і свобод людини в усіх сферах її взаємодії з державою та її органами [25, с.13]; держава застосовує засоби захисту людини праці, соціальної захищеності всіх громадян; на міжнародній арені держава проводить політику, що потребує взаємних поступок, компромісів, домовленостей з іншими державами. Така держава називається соціальною правовою державою, державою соціальної демократії.

Соціальна держава – це поняття, що виникло у сучасній політико-правовій теорії, де слово «соціальна» несе значне навантаження: воно пов’язане із соціальним життям людей, підкреслює, що держава бере на себе турботу про матеріальний добробут громадян, здійснює функцію регулювання економіки, забезпечує захист економічних і соціальних прав людини [235; с. 45, 185].

В загальному розумінні соціальну державу можна визначити як таку, що прагне до забезпечення кожному громадянину гідних умов існування, соціальної захищеності, співучасті в управлінні виробництвом, а в ідеалі – однакових життєвих шансів, можливостей для самореалізації особистості.

Поняття соціальної держави покликане підкреслити, що соціальні питання входять до складу пріоритетних для даної держави, і держава активно впливає на вирішення соціальних проблем.

Україна визначається Конституцією як соціальна правова держава. Чи можливе поєднання понять правової та соціальної держави? «Правова держава – це конституційна держава, як вимога обмеження діяльності центральних державних органів відповідними загальними правовими актами, сформульованими представницькими органами» [210, c.137], яка має відповідний ефективний механізм правового регулювання суспільних відносин [29, с.24]. Отже, «правова держава» передбачає певну свободу особи від держави. «Соціальна держава», як зазначалося вище, спирається на активність держави у соціальній захищеності особи.

Ми погоджуємося із думкою тих вчених, які вважають, що такі поняття як «правова держава» і «соціальна держава» не повинні протиставлятися [258, c.40].

Коли мова йде про побудову соціальної правової держави, то мається на увазі втілення в ній принципу верховенства права як головного у правовій державі та принципу соціальної справедливості як головного у соціальній державі. Як зазначає О.Ф. Скакун, соціальна правова держава – це політична організація суспільства, у якому право пов’язує і підкоряє собі державну владу, а основні права особи та її соціальна безпека складають зміст свободи, заснованої на законах, які приймаються і піддаються зміні законним шляхом [210, c.140]. Суміщення правової і соціальної держави відбувається на основі гарантій системи соціальних прав.

Вчені виділяють три моделі сучасної соціальної держави. Одна з них – це «позитивна держава», у якій найменший ступінь втручання держави в економічну та соціальну сфери (США, Австралія). Держава орієнтована на дотримання принципу індивідуалізму та захисту корпоративних інтересів. Друга модель – «соціальна держава», у якій забезпечується гарантований мінімальний рівень життя і рівність стартових можливостей (Велика Британія, Франція). Третя модель – «держава загального добробуту» (Швеція, Нідерланди), в якій забезпечується максимальний рівень життя та встановлюється максимальний рівень доходів, зменшується різниця у заробітній платі, гарантується повна зайнятість [210, c.139; 150, c.166].

Ці моделі ніде цілком не були реалізовані, що свідчить про мінливість соціальної політики держав у ході розвитку. Оскільки Україна проголосила себе соціальною державою, то вона повинна визначитися із моделлю. Звичайно не слід копіювати чи змішувати моделі, а необхідно шукати свою [270, c. 235-236].

Становлення України як соціальної держави відбувається в умовах кризи соціальних відносин, що пов’язано з кризовим станом економіки. Загальновідомо, що темпи соціального розвитку визначаються можливостями економіки. Проте не завжди згадується зворотній зв’язок цих складових суспільних відносин. Тобто, зрушення в економіці неможливі без істотних змін у соціальній сфері, аналогічно неможливе вдосконалення соціальних відносин без економічного руху.

Крім цього, як зазначає В.Бабкін, «нашій суспільній науці, в тому числі й правознавству, незважаючи на проголошення Української держави соціальною, не вистачає розроблення її концепції, усвідомлення значення гуманізації суспільства, забезпечення людського виміру політики і права». На його думку «соціальна держава» – це держава, в якій юридичними засобами реально забезпечені охорона та захист прав людини [17, c.3]. Перехід до соціальної правової держави можливий лише за умови здійснення системної реформи, яка пов’язує в цілісний комплекс рух до соціального ринкового господарства, громадянського суспільства, правової держави з цілеспрямованим формуванням інститутів соціальної держави[125, c. 91-92].

Конституція України не містить визначення «соціальна держава», але проаналізувавши її положення науковці зробили висновок, що це характеристика сучасної держави, за змістом якої державна діяльність має бути спрямована на створення реальних стандартів матеріального добробуту, освіти, охорони здоров’я тощо і забезпечення таких стандартів для усіх громадян (індивідів), а також на мінімізацію фактичної соціальної нерівності з її економічними наслідками та створення системи соціального захисту того, хто цього потребує [255, c.14]. Отже, поняття соціальної держави поєднується з ідеями соціальної справедливості та соціального захисту, вказує на одну з найважливіших функцій такої держави – її активний вплив на соціальну сферу.

У реалізації сучасної концепції соціальної політики важлива роль належить праву і перш за все конституційному та адміністративному праву. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Її головним обов’язком відповідно до ст. 3 Конституції України від 26 червня 1996 р, є утвердження і забезпечення прав і свобод людини [105]. Розділ другий Конституції України визначає права, свободи та обов’язки людини і громадянина. Конституційні права і свободи – це вихідні правові основи та базові правові цінності, які не є чимось позаправовим, і тому вони не можуть бути необов’язковими.

Одним з найчисленніших видів прав, проголошених і закріплених у міжнародних правових актах та в Конституції України є соціальні права. Соціальні права знайшли своє відображення в Загальній декларації прав людини [49] і Пакті про економічні, соціальні і культурні права [123]. Ключовим принципом соціальних прав, навколо якого будується вся їх система, є положення, сформульовані в п.1 ст.25 Загальної декларації прав людини: “Кожна людина має право на такий життєвий рівень, включаючи їжу, одяг, житло, медичний догляд та необхідне соціальне обслуговування, який є необхідним для підтримання здоров’я і добробуту її самої та сім’ї, і право на забезпечення в разі безробіття, хвороби, інвалідності, вдівства, старості чи іншого випадку втрати засобів до існування через незалежні від неї обставини”. Цей принцип розвинутий в п.1 ст.11 Пакту про економічні, соціальні і культурні права: «Держави, які беруть участь у цьому Пакті, визнають право кожного на достатній життєвий рівень для нього і його сім’ї, що включає достатнє харчування, одяг і житло, і на неухильне поліпшення умов життя. Держави учасниці вживатимуть належних заходів до забезпечення здійснення цього права…». Він зобов’язує держави до соціальної орієнтації їх діяльності. Але названі міжнародні акти не дають чіткої класифікації соціальних прав.

Не систематизовані вони і в Конституції України. Така невизначеність іноді призводить до вибору таких механізмів, котрі не можуть забезпечити реалізацію соціальних прав.

В Основному Законі визначені такі соціальні права: право на працю (ст.43), право на страйк (ст.44), право на відпочинок (ст.45), право на соціальний захист (ст.46), право на достатній життєвий рівень (ст.48), право на охорону здоров’я, медичну допомогу та медичне страхування (ст.49).

 Оскільки Конституція України має пряму дію, то і закріплені в ній конституційні права теж є нормами прямої дії. Цей принцип має бути впроваджений в щоденну правозастосовчу практику всіх державних органів та правоохоронних структур.

Звичайно, як зазначає А.П.Заєць (і з чим ми погоджуємося), проголошення прав і свобод людини і громадянина на рівні Конституції не означає автоматичної реалізації цих прав, а створює лише передумови втілення їх у життя [53, c.111]. Така ситуація, зокрема, характерна для соціальних прав, зумовлюється тим, що повнота соціальних прав, зафіксованих у Конституції України, залежить не стільки від політичної волі держави і навіть не від рівня її політико-правового розвитку, а від рівня соціально-економічного розвитку. Саме тому в 1996-1999 роках значна частина соціальних прав (ст.46, 47, 48 Конституції України) перетворилася на гасла. Держава стала неспроможною не тільки втілити, а й гарантувати взяті на себе обов’язки щодо соціальної захищеності.

Соціальна захищеність у загальному вигляді представляє собою забезпечення державою гарантованого відносного благополуччя будь-якій особі або категорії громадян [4, c.222]. На нашу думку, під соціальною захищеністю слід розуміти стан реалізації законодавчо закріплених економічних, правових, соціальних гарантій, що забезпечують кожному члену суспільства дотримання найважливіших соціальних прав.

Тобто, це те, що сьогодні часто називають соціальним захистом. На нашу думку, такий підхід не зовсім правильний, оскільки він призводить до певної неузгодженості у поняттях. Соціальний захист визначений Конституцією України лише як одне із соціальних прав. Тому, коли мова йде про захист всього комплексу соціальних прав, більш доцільно вживати термін «соціальна захищеність».

Хоча у Конституції України (ст.55, 59) перелічені гарантії захисту соціальних прав (це матеріальні та юридичні засоби, що забезпечують реалізацію конституційних соціально-економічних прав членів суспільства [221, c.95]), але гарантії їх реалізації менш розвинені, порівняно з громадянськими і політичними правами, так як обсяг і ступінь реалізації соціальних прав значною мірою залежать від стану економіки.

Перелік соціальних прав показує, що їх здійснення неможливе без активної участі держави, і це чітко зафіксовано в п.1 ст.2 Пакту про економічні, соціальні та культурні права, в якій йдеться про те, що кожна держава зобов’язується вживати заходи для забезпечення повного здійснення соціальних прав усіма належними способами, включаючи, зокрема, вжиття законодавчих заходів [123, c.20].

 Соціальні права, на відміну від інших, мають свої особливості: поширюваність на певну (соціальну) сферу життя людини; допустимість рекомендаційних формулювань базових положень (наприклад, «справедливі умови праці», «гідне життя»); залежність реалізації соціальних прав від стану економіки [185, c.159]. Складність питання про соціальні права у тому, що їх реалізація залежить від економічних можливостей держави, які, у свою чергу, знаходяться у прямій залежності від її політики. Отже, усунення несправедливості, породжуваної ринком, вирівнювання соціальної нерівності, запровадження соціальних програм можливе за умови втручання держави у ринкові відносини задля соціальної справедливості.

Таким чином, через забезпечення соціальних прав у повній мірі реалізується соціальна функція держави, до змісту якої входять утримання непрацездатних, охорона здоров’я, освіта, культура тощо. Важливою складовою цієї функції є напрям діяльності держави із соціального захисту населення, який реалізується через відповідне законодавство. Це дає підставу говорити про соціальну функцію права, тобто про правовий вплив на соціальні відносини.

Одним із соціальних прав, які гарантує і повинна забезпечувати держава, є право на соціальний захист. Поняття «соціальний захист» в нашій країні почало широко вживатися тільки на етапі переходу до ринку. Воно замінило термін «соціальне забезпечення», який використовувався в радянській економіці, де він характеризував специфічну організаційно-правову форму соціального захисту, яка здійснювалася безпосередньо державою.В радянський період, у зв’язку із недостатньою теоретичною розробкою соціального захисту як соціально-правового інституту, термін «соціальне забезпечення» використовувався в широкому розумінні для визначення всієї сукупності соціально-економічних відносин в країні, які стосувалися питань соціального захисту, і в цьому розумінні він визначав весь інститут соціального захисту, який отримав назву «право соціального забезпечення».Одночасно, термін «соціальне забезпечення» у вузькому розумінні, використовувався для визначення системи відносин в галузі соціального захисту, пов’язаних із наданням окремих видів забезпечення за рахунок коштів державного бюджету [13, c.12]. В країні, яка стала на шлях розвитку ринкової економіки, термін «соціальне забезпечення», який відображає специфіку організації соціального захисту в системі централізованого планування господарства, не може використовуватися для визначення ні всієї сукупності соціально-економічних відносин у сфері соціального захисту, ні її адміністративних структур з їх новими функціями. Тому термін «соціальне забезпечення» значною мірою замінений новим терміном «соціальний захист».

Отже, термін «соціальний захист» найбільшою мірою відповідає сутності даного соціально-правового інституту, хоча термін «соціальне забезпечення» продовжує існувати у визначенні права соціального забезпечення як галузі права. За допомогою норм вказаного права визначаються: цілі і завдання держави у сфері соціального захисту населення; коло суб’єктів, уповноважених створювати соціальні фонди та здійснювати з них соціальні виплати; коло суб’єктів, які потребують соціальної підтримки з боку держави; перелік видів соціального забезпечення; умови надання такого виду забезпечення [226, c.67]

Право на соціальний захист є центральним соціальним конституційним правом. Це право відповідно до ст. 46 Конституції України включає право на забезпечення громадян у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від нього причин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом.

Поряд з порівняно детальним визначенням права на соціальний захист в Конституції закріплена система його гарантій. Це право гарантується загальнообов’язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення; створенням мережі державних, комунальних, приватних закладів для догляду за непрацездатними. Пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму встановленого законом.

Система соціального захисту, відповідно до Конституції, має досить складну структуру, елементами якої є пенсійне забезпечення, соціальне страхування, соціальна допомога.

Оскільки системний підхід передбачає, що будь-яка система складається із структурних одиниць, які знаходяться у стійких взаємозв’язках і не існують самі по собі [253, c.8], вважаємо за доцільне визначитися із структурними елементами соціального захисту.

Зрозуміти суть соціального захисту можна через аналіз форм задоволення потреб громадян із спеціальних фондів та визначенням основних ознак.

Є дві форми задоволення потреб громадян: індивідуальна та сумісна [252, c.7]. Індивідуальна форма – це надання благ безпосередньо в розпорядження особи (пенсії, допомоги). Сумісна – це відсутність виплат безпосередньо громадянам (освіта, медичне обслуговування).

Соціальний захист, виходячи із змісту Конституції України – це, по-перше, система суспільних відносин, яка складається при задоволенні особистих матеріальних потреб громадян через індивідуальну форму розподілу із спеціальних фондів. По-друге, соціальний захист здійснюється державою і за рахунок коштів суспільства. По-третє, кошти надаються замість заробітної плати або як додаток до неї. По-четверте, кошти надаються у випадках, передбачених законодавством, при втраті чи зниженні заробітку, при додаткових витратах у зв’язку з народженням дитини, при неможливості працевлаштування та недостатності коштів, необхідних для забезпечення утриманців.

Соціальний захист має справу з установленими законодавством категоріями громадян, які внаслідок втрати працездатності, відсутності роботи або з інших причин не мають достатніх засобів для існування та утримання непрацездатних членів сім’ї[247, c.91].

Отже, соціальний захист включає пенсійне забезпечення та захист в інших випадках втрати заробітку (безробіття, непрацездатність, професійне захворювання). Також соціальний захист передбачає допомогу малозабезпеченим громадянам.

Фактично, метою соціального захисту є надання кожному членові суспільства гарантій при настанні ситуації соціального ризику. Досягнення мети дозволить підтримувати стабільність у суспільстві, тобто попередження соціальної напруженості, яка виникає у зв’язку з соціальною нерівністю, знаходить вияв у страйках, актах громадянської непокори, сутичках між окремими групами населення.

Заходи соціального захисту мають подвійну спрямованість. В одних випадках вони покликані надавати пасивну підтримку тим членам суспільства, які з об’єктивних причин опинились в скрутному становищі. Пасивна підтримка надається у вигляді соціальної допомоги – допомоги суспільства особі або сім’ї, яка не має достатніх засобів існування.

Не менш важливими є заходи, спрямовані на запобігання ситуаціям, які загрожують добробуту людини, стимулювання активності особи у створенні гарантій власного добробуту. Соціальний захист здійснює свою превентивну функцію шляхом захисту особи та її сім’ї від втрати доходу у зв’язку з безробіттям, старінням, хворобою або смертю, та поліпшення її добробуту через соціальне страхування.

Отже, соціальний захист містить як пасивні, так і активні заходи підтримки доходів. Пасивними заходами є соціальна допомога, активними – соціальне страхування.

При визначенні соціального захисту є нерозривними правовий та соціально-економічний аспекти поняття і виключення будь-якого із них призведе до штучного обмеження поняття, що аналізується. Таким чином, соціальний захист, як правовий інститут – це система правових норм щодо регулювання суспільних відносин, які складаються при задоволенні життєвих потреб громадян із спеціальних фондів через індивідуальну форму розподілу, замість оплати праці чи як доповнення до неї у випадках, передбачених законодавством, з урахуванням минулого трудового внеску громадян чи соціального фактору. Соціальний захист як діяльність – це сукупність соціально-економічних заходів, які здійснюються державою та суспільством, спрямованих на запобігання ситуацій соціального ризику в нормальному житті особи, таких як хвороба, безробіття, старість, смерть годувальника, які забезпечують підтримання оптимальних умов життя особи, соціальних категорій та груп.

В юридичній та соціологічній науковій літературі міститься велика кількість визначень поняття соціального захисту. Так соціальний захист визначається як комплекс організаційно-правових (створення інститутів соціального захисту і законів, які регулюють їх діяльність) та економічних заходів, спрямованих на забезпечення добробуту кожного члена суспільства в конкретних економічних умовах [114, c.381]. На думку Волгіна Н.А. – це політика та цілеспрямовані дії, а також засоби суспільства та держави, які забезпечують індивіду, соціальній групі, населенню в цілому комплексне різнобічне вирішення різноманітних проблем, зумовлених соціальними ризиками, які можуть спричинити або вже спричинили повну або часткову втрату вказаними суб’єктами можливостей реалізації прав, свобод та законних інтересів, економічної самостійності та соціального благополуччя, а також оптимального розвитку, відновлення або придбання [217, c.718].

Мачульська Е.Е. розглядає соціальний захист в широкому розумінні як діяльність держави, спрямовану на забезпечення процесу формування і розвитку повноцінної особистості, на виявлення і нейтралізацію негативних факторів, які впливають на особу, на створення умов для самовизначення в житті, та у більш вузькому розумінні – як сукупність законодавчо закріплених економічних і правових гарантій, які забезпечують дотримання найважливіших соціальних прав громадян і досягнення соціально достатнього рівня життя [121, c.4]. Також соціальний захист розуміється як діяльність держави по впровадженню в життя цілей і пріоритетних завдань соціальної політики, реалізації сукупності законодавчо закріплених економічних, правових і соціальних гарантій, що забезпечують кожній особі дотримання її соціальних прав [231, c.532]; як система юридичних, економічних, фінансових та організаційних засобів та заходів у державі щодо захисту населення від несприятливих наслідків соціальних ризиків [23, c.137].

Чутчева О.Г. розглядає соціальний захист як сукупність правових норм, які регулюють суспільні відносини, що характеризують прагнення суспільства унебезпечити своїх членів від загрози неможливості задоволення потреб, визнаних ним важливими, в цілях усталеного розвитку суспільства як єдиної спільноти [251, c.8].

Висловлюється й думка, що соціальний захист – це система життєзабезпечення людини, збереження у неї певного обсягу споживання окремих соціальних послуг, захист її від наслідків зміни соціально-економічної ситуації [134, c.165].

Очевидно, що відсутність загального уявлення про характер інституту соціального захисту і його зміст призводить до змішування і довільного трактування різноманітних категорій, термінів і понять, які розкривають зміст даного інституту.

На нашу думку, соціальний захист – це діяльність держави, яка здійснюється у рамках державного управління та спрямована на запобігання ситуаціям соціального ризику в нормальному житті особи, що забезпечує підтримання оптимальних умов життя й закріплена у системі правових норм щодо регулювання суспільних відносин, які складаються при задоволенні потреб особи в належному матеріальному забезпеченні із спеціальних фондів через індивідуальну форму розподілу, замість оплати праці чи як доповнення до неї у випадках, передбачених законодавством, у розмірі не нижчому від гарантованого державою мінімального рівня.

Соціальна політика сучасної України будується за принципом, коли держава, визнаючи ринкові відносини, гарантує задоволення лише мінімальних базових потреб і надання соціальної допомоги найбільш вразливим категоріям населення. Але традиція активної участі держави в управлінні соціальними та економічними процесами продовжує здійснювати вплив на формування системи соціального захисту. Тому діюча система соціального захисту в Україні базується на принципах: заохочення — владними структурами з метою суспільно-політичної реакції на ті чи інші соціально значимі події, які отримали суспільну оцінку, або для підтримки державних важливих діянь, приймаються рішення, орієнтовані на соціальну підтримку певних соціальних груп населення чи окремої особи; заявності — соціальна допомога надається громадянам, які її потребують, за письмовим зверненням заявника чи особи, що представляє його інтереси; патерналізму [217, c.297], який означає державну опіку по відношенню до менш соціально та економічно захищених верств населення.

Держава залишається сьогодні центральним суб’єктом соціального захисту та управління соціальним захистом, так як право на соціальний захист реалізується через органи виконавчої влади, та інші уповноважені органи [28, с.61]. Людина, яка потребує соціального захисту є одночасно суб’єктом і об’єктом соціального захисту. Об’єктами соціального захисту також є соціальні інститути в особі конкретних організацій, установ, систем.

Для аналізу стану розвитку соціального захисту в Україні і формування національної політики щодо шляхів подальшого його розвитку в нашій країні, необхідно відмітити, що хоча такий інститут в Україні є, і відіграє виключно велику роль у житті громадян, його розвиток певною мірою здійснюється стихійно, без належного визначення завдань і шляхів їх вирішення. Недостатньо обґрунтована його організаційна структура з точки зору організації структури як правових норм, так і адміністративної структури даного інституту, яка повинна розробляти та реалізувати на практиці правові норми даного інституту. Крім того, слід відмітити, що незважаючи на фактичне існування системи соціального захисту в Україні і її досить бурхливий розвиток, вона ще не прийнята суспільною свідомістю в нашій країні як самостійний соціально-правовий інститут.

Проведений аналіз поняття соціального захисту дає змогу визначити його державно-правові засади.

Під державно-правовими засадами соціального захисту, на нашу думку, слід розуміти систему об’єктивно обумовлених вихідних ідей, корінних начал, які закріплені чи випливають зі змісту Конституції України, чинних на території України міжнародно-правових актів та законів України, носять загальний характер, визначають сутність, побудову соціального захисту та здійснюються через соціальну політику. За критерієм однорідності суспільних відносин, на які здійснюють регулюючий вплив державно-правові засади соціального захисту, можна поділити їх на такі види: страхування та адресність [266, с.25]. Перша із них реалізується у формі загальнообов’язкового страхування, а друга – у формі адресної соціальної допомоги.

Сьогодні все більшого розвитку в нашій державі набуває соціальне страхування. На нашу думку, саме соціальне страхування здатне найбільш адекватно вирішувати питання соціального захисту людини. Визначальною категорією в соціальному страхуванні є соціальні ризики і вимога їх обов’язкового і добровільного страхування. Такі науковці як Андрєєв В.С., Батигін К.С., Караваєв В.В., Краснопольський А.С. визначали соціальне страхування як систему державного забезпечення, яка застосовувалась при настанні певних страхових соціальних випадків. Так, на думку Краснопольського А.С., радянське державне соціальне страхування є заснованою на дії принципу соціальної допомоги системою державного забезпечення робітників і службовців пенсіями і допомогами; державне соціальне страхування також здійснює щодо робітників та службовців і їх дітей оздоровчі та деякі матеріально-побутові заходи [109, c.76]. Караваєв В.В. визначає соціальне страхування як державну систему матеріального забезпечення допомогами і пенсіями, яка функціонує за рахунок внесків підприємств, установ та державного бюджету [95, c.5]. На відміну від Краснопольського А.С., який визначає види виплат та послуг, Караваєв В.В. акцентує увагу на порядку формування страхових фондів. Батигін К.С. вважає, що соціальне страхування – це встановлена державою і врегульована нормами права система матеріального забезпечення трудящих у разі хвороби, втрати годувальника та в інших випадках, яка здійснюється за рахунок особливих фондів, що утворюються через сплату обов’язкових внесків підприємств, установ, колгоспів і дотацій з державного бюджету на матеріальне забезпечення робітників і службовців [19, c.30]. Такий характер наведених визначень пояснюється історичними чинниками.

Нове розуміння правової природи соціального страхування зумовлене ринковими перетвореннями та новими підходами до природи соціального страхування. Зосередимо увагу на загальнообов’язковому державному соціальному страхуванні, яке, на відміну від добровільного, здатне вирішувати завдання соціального захисту. Надточій Б.О. визначив соціальне страхування як встановлену державою систему права щодо надання соціальних послуг та матеріального забезпечення громадянам у разі хвороби, повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від громадянина причин, старості та в інших випадках, передбачених законом, за рахунок грошових коштів, що формуються шляхом сплати страхових внесків працедавцями та найманими працівниками, а також бюджетних асигнувань у випадках, визначених законодавством [131, c.31].

Відповідає, на нашу думку, реаліям сьогодення поняття соціального страхування, яке визначає Прилипко С.М. Це гарантована державою система матеріального забезпечення внаслідок втрати працездатності, старості та інших випадках, передбачених законодавством. Це вид суспільно-правових відносин по акумуляції грошових коштів у спеціальному фонді, на випадок настання певної події [189, c.221].

Наведені визначення в основному відповідають поняттю соціального страхування, яке наведене в ст. 1 Основ законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування [146].

Аналіз поняття соціального страхування дозволяє автору визначити загальнообов'язкове державне соціальне страхування як діяльність держави, працівників та роботодавців по реалізації системи державних правових гарантій, яка передбачає надання матеріального забезпечення та соціальних послуг застрахованим особам у разі настання страхового випадку, за рахунок коштів, що акумулюються у спеціальних фондах, та формуються шляхом солідарної сплати страхових внесків роботодавцями та працівниками, а також бюджетних та інших джерел, передбачених законом.

Ґрунтуючись на визначенні, можна виділити такі основні елементи загальнообов’язкового державного соціального страхування: фінансування за рахунок внесків, які зазвичай солідарно сплачують роботодавці та працівники, при можливій участі держави у формі внесків за певні категорії працівників або дотацій за рахунок загальних податків; обов’язкова участь працівників з деякими винятками (страхування від трудового каліцтва та професійного захворювання зазвичай повністю фінансується за рахунок роботодавця при можливій участі держави за рахунок загальних податків); внески акумулюються у спеціальних фондах, за рахунок яких виплачується пенсія та допомоги; надлишок коштів у фонді, які не використані для виплати пенсій або допомоги, інвестуються для отримання додаткового доходу; особисте право на пенсію чи допомогу гарантується наявним обліком внесків без застосування процедури перевірки доходів або нужденності; розмір внеску та виплати часто залежить від того, який заробіток має (або мала) застрахована особа. Соціальне страхування на державному рівні виступає як важлива складова соціальної політики.

Для створення та функціонування системи соціального страхування важливе значення має правова категорія – «соціальний ризик». Саме оцінка ризиків є визначальною для розробки тарифів страхування, проведення профілактичних заходів [22, c.193]. Водночас, поняття ризик та соціальний ризик в юридичній літературі досліджені недостатньо. Термін «соціальний ризик» підкреслює суспільний соціальний характер ризику. Старість, хвороба, інвалідність та інші подібні причини і є соціальними ризиками. Конституція України визнає ці ризики, закріпивши їх на законодавчому рівні.

Ситуація соціального ризику може виникнути як внаслідок втрати самої здатності до праці (в результаті хвороби, нещасного випадку, народження дитини та догляду за нею, старості і т.д.), так і в наслідок відсутності попиту на працю (безробіття). Визначення змісту (природи) ризику і ступеня його ймовірності дозволяють розробити на законодавчому рівні систему профілактичних заходів по зниженню (мінімізації) ризику, а також оцінити необхідні види і масштаби компенсаційних заходів (компенсаційних виплат, які заміняють собою втрачену заробітну плату) [269, с.253-254].

Соціальні ризики можуть бути класифіковані за ступенем небезпеки для окремих соціальних груп та верств працюючих. Якщо ступінь небезпеки низький, то організаційно-правова форма має добровільний характер, якщо високий, вона як правило має обов’язковий характер. На думку автора, соціальними визнаються ризики, які виникають з причин суспільного характеру і захищатися від яких індивідуально у більшості випадків неможливо. Вони обумовлені складним комплексом об’єктивних соціально-економічних умов і практично не залежать від волі окремої людини. Виходячи з цього, держава повинна законодавчо встановлювати критерії нормального, достатнього соціального становища людей при настанні тих чи інших видів соціальних ризиків. І при відхиленні від нормального рівня життя, вживати заходів соціального захисту, відповідно до визначених соціальних гарантій. У цьому зв’язку «соціальний ризик» і «соціальні гарантії» є взаємопов’язаними.

Таким чином, підсумовуючи викладений матеріал, «соціальні ризики» у правовому контексті слід розуміти як визначені законом фактори порушення нормального соціального становища людей при пошкодженні здоров’я, втраті працездатності або відсутності попиту на працю, які супроводжуються настанням для зайнятого населення матеріальної незабезпеченості внаслідок втрати заробітку, додаткових витрат, пов’язаних з народженням дитини.

В законодавстві України із соціального страхування визначаються соціальні ризики, в результаті настання яких надається допомога із фондів соціального страхування. Такі ризики отримали назву страхові ризики. Подія, з настанням якої виникає право застрахованої особи на отримання матеріального забезпечення або соціальних послуг, передбачених законами України з окремих видів загальнообов'язкового державного соціального страхування, називається – страховий випадок [146]. До страхових випадків, з настанням яких надаються матеріальне забезпечення та соціальні послуги, належать: тимчасова непрацездатність; вагітність і пологи, догляд за малолітньою дитиною; інвалідність; досягнення пенсійного віку; смерть годувальника; безробіття; нещасний випадок на виробництві; професійне захворювання та ін.

Оскільки соціальні ризики мають об’єктивний характер, то і механізм захисту від них повинен мати надійний характер. Таку надійність може забезпечити загальнообов’язкове державне соціальне страхування, яке охоплює всіх працюючих. При цьому фінансові зобов’язання покладаються як на роботодавців, так і на працівників.

Для підтвердження попередньої тези розглянемо приклад. Припустимо, що страхування на випадок професійного захворювання здійснює приватна страхова компанія. Цей вид страхування буде поширюватись на групу осіб певного віку, певної статі і певного роду занять. Для них можна розрахувати розмір внесків на основі середнього ризику для групи в цілому. Ті, для кого рівень ризику є вищим середнього, матимуть стимул для страхування, в той час як особи, з рівнем ризику нижче середнього по групі, будуть вважати внески надмірними. Виправити таку ситуацію можна шляхом зменшення розміру внесків для однієї групи осіб і, відповідно, збільшення для другої. Не можна ігнорувати і той факт, що працівники з групи «високого ризику» можуть бути неспроможними робити відповідні внески. Вирішення цих проблем є складним для приватної компанії. Примусове соціальне страхування може досягти певного балансу між особами з різним рівнем ризику, зважаючи, зокрема, на той факт, що суб’єктом такого страхування (окрім працівників та роботодавців) є держава. Також приватні страхові компанії як правило не схильні до прогнозування деяких важливих ризиків. Зокрема, надзвичайно складно оцінити ризик безробіття. Таке завдання є простішим для державної страхової компанії, тому що безробіття – це прямий наслідок економічної політики держави. Відповідно, державна страхова компанія буде мати завчасно необхідну інформацію, а також, держава, як соціальний партнер, зможе за потреби надати кошти для покриття витрат на виплати безробітним [69].

В контексті страхування слід також згадати осіб з «природженою непрацездатністю» [280, c.10]. Не виключена можливість того, що ці люди матимуть вихід на ринок праці. Вони ніколи не сплачували страхових внесків, але при цьому мають право на соціальний захист. Знову ж постає питання, відповісти на яке спроможна тільки держава.

На користь загальнообов’язкового державного соціального страхування можуть свідчити наступні аргументи. Приватне страхування, на відміну від загальнообов’язкового, не може бути масовим за кількістю застрахованих в силу добровільного характеру. Публічний вид правовідносин суб’єктів соціального страхування, за допомогою якого досягається обов’язковість по закону участі в ньому суб’єктів і високий рівень гарантій захисту застрахованих, дозволяє відмовитися від процедури оформлення індивідуальних договорів між застрахованими та страхувальниками на користь застрахованих. При настанні страхових випадків виникає обов’язкове (по закону) право для застрахованих на отримання страхових виплат ( види виплат, послуг, їх розміри визначені в законах). Рівень надійності збереження фінансових коштів достатньо високий, що забезпечується у вигляді негайного фінансування і не дозволяє знецінитися грошовим засобам. Досягається це за допомогою солідарності поколінь і застосування державного контролю за правильністю та цільовим характером використання коштів.

Загальнообов’язкове страхування є достатньо «дешевим» для населення країни, в порівнянні з особистим страхуванням, що досягається масовим характером обов’язкової участі в ньому практично всіх працюючих і безприбутковими формами організації роботи. Важливим є і те, що всі завдання щодо створення і управління складними (організаційними, правовими, медико-соціальними, фінансовими) системами здійснюють найбільш заінтересовані суб’єкти (представники роботодавців та працівників).

Соціальне забезпечення радянського періоду повністю спиралось на державу і втілювалось в життя державними органами. Така модель має серйозні недоліки. Держава, крім соціального забезпечення, виконує багато інших завдань та функцій, які вступають у пряму конкуренцію між собою, особливо щодо фінансування тих чи інших напрямків та окремих програм [131, c.32]. Так, в 1996 році Державний фонд сприяння зайнятості населення було включенодо Державного бюджету України, в результаті чого з фонду було вилучено значні обсяги фінансових ресурсів. За короткий термін в державі було створено проблему своєчасної виплати допомоги по безробіттю, заборгованості за матеріальним забезпеченням безробітних, значно скорочено систему соціальних програм на ринку праці [110, c.45].

Тому є великий сенс у тому, щоб здійснення державного соціального страхування та управління ним доручити установам, які не знаходяться у безпосередньому підпорядкуванні держави.

Україна розпочала перебудову соціального страхування і йде в реформуванні цього важливого напряму соціальної політики фактично європейським шляхом. Здійснення державного соціального страхування у нашій країні є функцією самоврядних організацій – фондів загальнообов’язкового державного соціального страхування. Вважається, що коли держава частину своїх повноважень передає соціальним партнерам, тим самим відбувається зміцнення самої держави. Держава бере на себе лише загальний юридичний нагляд за системою соціального страхування.

Самоврядування у соціальному страхуванні означає, що всі учасники системи – як застраховані, так і роботодавці – несуть відповідальність за управління страховою організацією. Це свідчить про відмову від елементів централізованого державного керівництва і є співзвучним з ринковим принципом особистої відповідальності.

Сутність самоврядування в системі соціального страхування полягає у виділенні органів управління цієї системи із системи безпосереднього державного управління. З цією метою установи соціального страхування наділяються правовою самостійністю і незалежністю від уряду, парламенту та інститутів державного управління. Однак виділення соціального страхування із системи безпосереднього державного управління не означає, що держава не несе за нього ніякої відповідальності. Держава має створювати правову основу, на якій базуватимуться відносини між страхувальником та застрахованими, а також регулювати створення установ соціального страхування через прийняття законів та підзаконних актів. Держава, крім того, бере участь на засадах соціального партнерства в управлінні фондами соціального страхування, здійснює нагляд і контроль за цією системою.

Участь держави в соціальному страхуванні проявляється, перш за все, у створенні законодавчої бази, правового середовища соціального страхування, впровадження в законодавчому порядку обов’язкового характеру тих чи інших видів страхування, а також розмірів страхових внесків і одержуваних виплат.

При цьому держава, як правило, забезпечує фінансову підтримку окремих видів страхування і системи в цілому, особливо в кризових умовах. Кошти держави використовуються для виплат загального характеру, особливо при настанні масових страхових випадків.

Розміри отримуваних виплат залежать від тривалості страхового (трудового) стажу, величини заробітної плати (яка є базою для нарахування страхових внесків), ступеня втрати працездатності та регулюються законами.

Перехід від фінансування загальнообов’язкового державного соціального страхування через систему податків до системи внесків має принципове значення, оскільки поняття «соціальний податок» та «страхові внески» різняться як за соціально-економічною природою, так і за роллю і призначенням у соціальному захисті. Страхові внески – це форма резервування заробітної плати шляхом добровільного внесення певної суми грошей у певні фонди, яка забезпечує матеріальні виплати та надання соціальних послуг працівникам в разі настання страхового випадку.

Податок – це система обов’язкових платежів, стягнутих державою з фізичних та юридичних осіб . Цільовий податок – форма мобілізації державою коштів на проведення певних заходів [102, c.232, 237].

Заміна страхових внесків єдиним соціальним податком, що сьогодні розглядається як спосіб удосконалення соціального страхування [243] позбавляє їх цільового призначення. Фінансові механізми соціального страхування у такому випадку знову трансформуються у систему соціальної допомоги, що призведе до втрати взаємозв’язку індивідуального вкладу застрахованої особи та роботодавця з розміром соціальних виплат, а також до зменшення надходжень до фондів соціального страхування, оскільки застраховані особи вже сьогодні сплачують від 2 до 4 відсотків своєї заробітної плати. Запровадження єдиного соціального податку виключить з бюджету страхових фондів ці платежі. Світовий досвід розвитку соціального страхування навпаки передбачає пропорційну сплату внесків до соціальних фондів як роботодавців, так і найманих працівників.

Досвід Російської Федерації, яка перейшла з 1січня 2001 року на єдиний соціальний податок [47, c.33], показує, що він не тільки не вирішив існуючих соціальних проблем, а, навпаки, їх загострив у зв’язку із зменшенням надходжень до фондів. Оскільки внески на соціальне страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань до єдиного соціального податку не включені, а внески до державного фонду зайнятості ліквідовано, то по суті єдиного соціального податку не існує. Слід також зазначити, що єдиний соціальний податок виключає участь у страхуванні застрахованих осіб – найманих працівників.

Для працівників як суб’єктів соціального захисту найбільш актуальною у перехідний період стає проблема забезпечення особистої відповідальності за свій матеріальний добробут. Більш активна участь працівників у страхових внесках, а також в органах управління соціального страхування на всіх рівнях дозволить їм зайняти належне місце в системі соціального страхування. Страхові організації стають основними посередниками у взаємовідносинах між роботодавцями та працівниками, вирішуючи весь комплекс завдань у галузі страхового захисту.

Поряд із страхуванням, соціальний захист здійснюється на засадах адресності шляхом надання державної соціальної допомоги. Це безпосереднє державне забезпечення непрацездатних осіб. Основними ознаками безпосереднього державного забезпечення є: фінансування витрат за рахунок державного бюджету; встановлення категорій осіб, що забезпечуються, і рівня їх забезпечення відповідно до пріоритетів, які визначаються органами державної влади.

Соціальна допомога повинна мати адресний характер і надаватися особам після перевірки їх нужденності (на відміну від страхових виплат), якщо вони не мають інших джерел для існування. В даному випадку фінансування соціальних виплат здійснюється за рахунок загальних податків. Допомога надається незалежно від сплачених раніше внесків. В основі такої допомоги знаходиться соціальний фактор. Вона може надаватись як у випадку втрати заробітку, так і у випадку індивідуальної нужденності. Однак, вид та розмір такої допомоги наперед визначені.

Соціальне забезпечення залежне від стану державного бюджету та від політичної мети уряду, що знаходиться у даний час при владі. Система, що побудована на фінансуванні із джерел платників податків, не завжди може працювати стабільно. Під час перевантаження державних фінансів можуть бути затримки або навіть зменшення розмірів соціальних виплат. Проте, у визначених законодавчо сферах застосування соціального забезпечення у вигляді адресної державної соціальної допомоги є доцільним або і необхідним. Мова йде про ситуації, коли важко або неможливо застосувати принцип страхування (соціальні надбавки; забезпечення інвалідів тощо).

Соціальна допомога зорієнтована на індивідуальну нужденність одержувача. Але вона повинна надаватися лише тоді, коли одержувач самостійно не може вийти із стану нужденності за рахунок власних коштів чи майна. На сьогодні немає єдиної думки щодо визначення поняття адресної соціальної допомоги. Адресну соціальну допомогу можна визначити як допомогу, що надається конкретній особі, а не широкому колу осіб, і як поняття, в основі якого лежить надання допомоги певній особі в залежності від її особистого доходу. В будь-якому разі, згідно своєї суті адресна соціальна допомога повинна надаватися особам, які підпадають під категорію малозабезпечених, тобто бідних. Держава не може забезпечувати велику кількість осіб, оскільки це неминуче призводить до зменшення розміру виплат та недотримання соціальних стандартів.

З урахуванням викладеного соціальну допомогу слід розглядати як форму організації здійснення права на соціальний захист бідних громадян.

Адресна державна соціальна допомога – це діяльність держави щодо надання матеріальної допомоги конкретній особі у разі настання нужденності, за рахунок коштів Державного бюджету, без урахування трудової діяльності та сплати страхових внесків, з метою матеріального забезпечення цієї особи на рівні прожиткового мінімуму, встановленого законом.

В Україні адресність допомоги дуже низька, якщо виходити з розуміння цього поняття так, як це наведено вище. Сільське населення набагато бідніше, ніж міське, але в основному всю соціальну допомогу отримує міське населення. Соціальна допомога часто надається далеко не бідним людям.

Адресні виплати (за національним законодавством) поділяються на кілька видів: виплати, що залежать від доходу – допомога малозабезпеченим сім’ям, субсидія (такі виплати відповідають сутності адресної соціальної допомоги); універсальні виплати (наприклад, при народженні дитини), які передбачені міжнародними нормативними актами; категорійні виплати (наприклад, допомога сім’ям з дітьми, виплати інвалідам з дитинства). Така категорійна адресність може бути ефективною, лише у випадку перевірки доходів відповідних категорій осіб (але без збільшення адміністративних витрат).

Поряд з виплатами із фондів соціального страхування та державною соціальною допомогою, значна кількість населення України отримує пільги. Різке падіння життєвого рівня населення країни на початку 90-х рр. спонукало державу до пошуку засобів захисту від зубожіння найбільш вразливих верств населення. В цей час саме пільги було використано як інструмент соціального захисту. Процес надання пільг в Україні набув масового характеру.

Політичне заохочення разом з патерналізмом, призвело до великої чисельності та великого актуального значення в соціальному захисті населення України різноманітних пільг. Ці пільги стали еквівалентом матеріальних видів соціальної підтримки окремих груп та верств населення. Пільги надаються за рахунок коштів державного бюджету. Але вони не залежать від матеріального стану особи. Пільги надаються виключно за статусом: ветеранам війни, постраждалим внаслідок Чорнобильської катастрофи, військовослужбовцям та ін. Отже, пільги можна визначити як систему матеріальної підтримки чи заохочення окремих верств населення, в залежності від їх статусу, але незалежно від доходу, що здійснюється із коштів Державного бюджету.

Уряд України здійснює послідовні кроки, спрямовані на поліпшення своїх програм мінімального соціального захисту шляхом їх спрощення та забезпечення більшої прозорості відповідних механізмів. Надання адресної допомоги найбіднішим та відмова від системи пільг стали першочерговими завданнями уряду. Проводяться суттєві адміністративні зміни для полегшення управління системою соціального захисту (це питання буде розглянуто у наступних розділах).

Отже, основними формами здійснення соціального захисту людини і громадянина є соціальне страхування та адресна соціальна допомога. Вказані форми склалися історично і сьогодні закріплені в національному законодавстві та міжнародному праві.

1.2. Правове регулювання соціального захисту в Україні

Проблема утримання громадян, які втратили працездатність або потребують суспільної підтримки з інших причин, існувала завжди. Історія соціального захисту починається з давніх часів. Люди завжди виявляли співчуття, нерідко для підтримки власного авторитету. З іншого боку, вияв співчуття був адекватною відповіддю на суспільні потреби.

Формування соціального захисту як суспільного, а згодом і правового інституту доцільно розпочати з епохи феодалізму. У первіснообщинному суспільстві, коли сім’я була основним виробничим осередком, цілком логічним було покладення турботи про непрацездатних на інших членів сім’ї.

Згодом, ті, хто залишився безпомічним поза сім’єю або ціла сім’я, що опинилася в скрутному становищі, могли розраховувати на допомогу громади, насамперед, церковної. Під патронатом церкви знаходились сліпі, каліки та інші знедолені [199, c.162]. Організаційні заходи по утриманню хворих та старих покладались на церкву. Їх фінансування здійснювалось церквою і державою: «царь, митрополит и владыки вносят в монастыри для содержания старых и болящих из своей казны по своему усмотрению» [200, c.230]. Для покращення роботи богоділень і здійснення догляду за хворими, бездомними, особами похилого віку, передбачався перепис таких осіб для поміщення їх до богоділень. Там вони забезпечувалися їжею та одягом. Для нагляду за порядком в цих закладах вводилася посада «смотрителя», яка контролювалася державним чиновником.

Не залишались поза увагою суспільства малолітні та вдови (купці та міщани). Якщо вони залишалися без маєтку, то міський сирітський суд повинен був помістити малолітнього в сирітське училище або до добрих людей, а вдовам дати житло і харчування або роботу, яка б відповідала їх стану.

Важливу роль в Україні у піклуванні про бідних, інвалідів та хворих відігравали братства – релігійно-національні організації заможного міщанства (ХV-ХVІІІ ст.). Вони мали проводити релігійно-благодійні заходи, піклуватися про те, щоб забезпечити церкву людьми, які могли правити службу, допомагати збіднілим та хворим членам своєї парафії тощо.

Щодо цього в Україні в ХVІ, а особливо в ХVІІ ст. було досягнуто певних успіхів. В опису Павла Алеппського, який з антіохійським патріархом подорожував через Україну до Москви в 1654 р., написано: «Починаючи з міста Рашків на Дністрі по всій землі козацькій, в кожному місті, в кожному селі для їх убогих, немічних та сиріт збудовано по краю чи всередині населеного місця будинки, в яких вони мають притулок» [93, c.13]. Ці примітивні братські притулки , в яких ніякого медичного догляду не було, в ХVІ ст. отримують назву – шпиталі. У містах робітничі цехи утримують свої шпиталі.

При Онуфріївському монастирі братство влаштовує в 1522 році шпиталь, для якого дістає велику матеріальну допомогу від московського царя Федора Івановича. У передмістях Львова при українських церквах було відкрито ще чотири невеликі шпиталі.

Братські шпиталі утримувались коштом парафіян. У містах великі ремісничі цехи утримували свої шпиталі. У деяких містах шпиталі утримувались на гроші, що їх одержували за переїзд через мости, переправу поромом. Були в Україні шпиталі, існування яких забезпечувалося заповітами заможних осіб, які відписували для цього села, млини, шинки.

Про кількість шпиталів в Україні в ХVІІ та ХVІІІ ст. свідчать відомості ревізьких книг Лівобережної України архіву Малоросійської колегії. За цими книгами в 1732 році в Чернігівському полку було 118 шпиталів, Лубенському – 107, Ніженському – 138, Полтавському – 42, Переяславському – 52. Всі вони мали опікувальну мету [209, c.85]. Київське братство, що було засноване в 1615 році, мало свою школу і шпиталь “для людей убогих, старих, уломних та духовних, яко і свецких і людей рицарських”, як відзначається у його засновницькій грамоті.

Коли Запорізька Січ стає місцем зібрання тисяч людей, коли в походах запорізьких козаків почало з’являтись багато поранених, частина яких залишалась назавжди інвалідами, Січ змушена була відкрити свій шпиталь при Трахтемирівському монастирі над Дніпром.

За постановою військової ради Запорізької Січі вирішено було створити шпиталь при Межигірському монастирі. В 1680 році кошовий Іван Сірко перевів у підлеглість Межигірському монастирю Самаро-Миколаївський Січовий монастир, при якому теж був військовий шпиталь. Монастирі охоче опікувалися запорізькими козаками, оскільки мали від цього матеріальний прибуток у вигляді коштовного оздоблення церков та великих внесків.

Під час визвольної війни Січ розподіляла своїх поранених та інвалідів і по інших монастирях та окремих церквах, виділяла на лікування й догляд певні кошти із загальновійськового скарбу. Лікували та доглядали хворих монахи.

Соціальні пільги передбачалися Конституцією Пилипа Орлика від 5 квітня 1710 року. Вони стосувалися вдів козаків, їхніх дружин та дітей-сиріт, козацьких господарств, які не притягувалися до жодних обов’язків, передбачених для простого люду, звільнялись від загальних повинностей і не обтяжувались сплатою податків. Для старих козаків, бідних та виснажених ранами передбачалось спорудження шпиталю за громадський кошт. В шпиталі мали забезпечувати їжею та одягом.

Із загибеллю Січі шпиталь запорожців при Межигірському монастирі передбачалося перетворити в інвалідний громадський будинок. Проте останній було влаштовано в Кирилівському монастирі в Києві, а в Межигір’ї наказано було відкрити військовий госпіталь.

Після того як основна частина українських земель потрапила під владу Росії, управління соціальним захистом було передане приказу громадського догляду (призрения), який було створено в Росії в 1775 році. Завданням приказу був нагляд і піклування про створення: народних шкіл, сирітських будинків, госпіталів та лікарень, богоділень для убогих, калік та людей похилого віку, які не можуть прохарчуватися, будинків для невиліковних хворих, будинків для психічно хворих та робітних будинків [201, c.259]. Приказ громадського догляду став першим державним органом, в компетенцію якого входило вирішення соціальних питань. Цей орган був створений для всіх станів, але за характером питань, що вирішувалися, зрозуміло, що він займався справами низів кожного стану. Для приказу виділялося 15 тисяч рублів із казни. Це був єдиний державний орган, діяльність якого матеріально забезпечувалась за законом.

Містам Росії надавались певні права у вирішенні питань соціального захисту. Так «Грамотою на права и выгоды городам Российской империи» від 21 квітня 1785 р. передбачалося створення ремісничої казни. Із неї надавалась допомога ремісникам у випадку їх хвороби (якщо ремісник дуже бідний і не спроможний викликати лікаря і придбати ліки). Така ж допомога надавалась учням майстрів.

Якщо ремісник, виконуючи свої обов’язки, збідніє з незалежних від нього причин або захворіє, то за рішенням зборів ремісників йому надавалась допомога з ремісничої казни. Коли становище ремісника покращувалось, він повинен був повертати гроші в казну, але без нарахування відсотків [201, c.107,123].

Так відбувався захист бідних верств населення. Що стосується державних чиновників та військових чинів, то про них піклувалася держава: їм надавалася грошова допомога, маєтки та утримання в установах соціального призначення з державної казни.

Отже, в докапіталістичний період соціальний захист проявлявся у таких формах: право на утримання як привілей, що надавався чиновникам та військовим при виході у відставку за віком або у зв’язку з каліцтвом, отриманим на війні; благодійність, цивільно-правове забезпечення в рамках сімейних відносин; державний догляд для найбідніших верств населення, колективна взаємодопомога.

Нова історія соціального захисту починається в ХІХ ст., коли розвинулося промислове виробництво і були створені великі підприємства з найманою працею, в результаті чого істотно змінилася роль сім’ї та її демографічний склад. Міграція з села до міста також сприяла розпадові сім’ї, що складалася з трьох поколінь. Отже, люди потребували в старості підтримки суспільства, тому що сім’я перестала виконувати цю функцію. Працююче населення дедалі частіше зустрічається із соціальними ризиками (ризиками втрати доходів від найманої праці) – через хворобу (тимчасова непрацездатність), інвалідність (постійна втрата працездатності), у разі смерті працездатного, на утриманні якого була сім’я, втрати роботи та соціальною незахищеністю в умовах міського життя (без підтримки общини та великої сім’ї). Усвідомлюючи вигоду взаємодопомоги, наймані працівники почали об’єднуватися в асоціації, товариства загальної допомоги та профспілки з метою матеріальної підтримки за рахунок членських внесків. Разом з тим об’єднання робітників дедалі наполегливіше вимагали від працедавців участі в заходах, спрямованих на захист працівників від соціальних ризиків.

За цих умов на зміну старій доктрині соціального захисту, яка ґрунтувалася на принципах взаємодопомоги, сімейного забезпечення та доброчинності почала формуватися нова, яка декларувала відповідальність усього суспільства за добробут його членів. Формування капіталістичного способу виробництва призвело до виникнення об’єктивної необхідності в створенні державної системи захисту найманих працівників від соціальних ризиків, оскільки недержавні форми страхування та різні форми благодійності не могли вирішити цю проблему. Найбільш частими причинами втрати заробітку для працівників були нещасні випадки та професійні захворювання. Тому першими виплатами по державному соціальному страхуванню стали допомоги у зв’язку з каліцтвом. Наприкінці ХІХ ст. у багатьох європейських державах вже існували добровільні системи колективного захисту безробітних, людей похилого віку, вдів та сиріт.

У царській Росії у 1861 р. було прийнято закон про «допоміжні товариства» при казенних гірничих заводах. Ширше принципи соціального захисту було застосовано у положенні від 15 травня 1901 р. «Временные правила о пенсиях рабочим казенных горных заводов и рудников, утративших трудоспособность на заводских и рудничных работах». 2 червня 1903 р. був виданий «Закон о вознаграждении потерпевших рабочих вследствие несчастных случаев». Він не передбачав соціального забезпечення робітників, а запроваджував особливу відповідальність роботодавців за каліцтво на виробництві. Виплата за шкоду, нанесену зниженням чи втратою працездатності, називалася пенсією. Але така виплата була можлива лише у випадку каліцтва (виключалось професійне чи загальне захворювання).

Таким чином, держава брала на себе відповідальність за соціальний захист робітників державних підприємств.

Надалі, у 1903 році відповідним законом відшкодування гарантувалося потерпілим від нещасного випадку та в разі смерті їх сім’ям на всіх промислових підприємствах. Цей закон започаткував підвалини страхування працівників на випадок травм і захворювань. Нарешті, у 1912 році Третя Державна Дума приймає пакет законів про соціальне страхування, які були аналогічні до законів, прийнятих у Австрії, Німеччині, Франції. 23 червня 1912 року були прийняті закони «Про страхування від нещасних випадків» і «Про страхування на випадок хвороби». Перший закон в основному будувався на цивільно-правових принципах винагороди за майнову шкоду викликану зниженням або втратою працездатності. Але в ньому вже йшла мова про страхування, а не про індивідуальну відповідальність працедавця за нанесену шкоду. Це був певний крок по запровадженню соціального захисту робітників. Але закон поширювався лише на Європейську частину Російської імперії та на територію Кавказу, діяв на підприємствах з кількістю робітників не менше 20-30. Він охоплював тільки 15% загальної кількості робітників Росії [201, c.208]. Допомога виплачувалась починаючи з 14 тижня після нещасного випадку. До цього допомогу потерпілому видавали з лікарських кас, кошти яких в основному складались із внесків робітників. Виплати в зв’язку з каліцтвом на виробництві за їх юридичною природою можна розглядати як пенсії (на відміну від виплат по закону від 2 червня 1903 р.).

Отже, окрім пенсій та допомоги, які надавалися незначній частині робітників (для селян не передбачалися ніякі виплати, сільський схід мав право подавати уряду клопотання тільки про громадський догляд та навчання грамоті), в царській Росії не було інших заходів соціального захисту найбідніших верств населення. Будинки для інвалідів, сиріт та людей похилого віку існували лише за рахунок приватних благодійних коштів, та й кількість їх була незначною.

Перша світова війна розкрила всі недоліки існуючої політичної системи, погіршила становище робітників та селян. Наслідком суспільної кризи стає Лютнева революція 1917 р., а незабаром і Жовтнева революція.

В Україні в 1917-1918 рр., після Лютневої революції, діяла Центральна Рада. Представники уряду розуміли, що поряд з політичними слід вирішувати і соціальні питання. Тому в Четвертому Універсалі визначалися соціальні завдання, які необхідно було вирішити в першу чергу: боротьба з безробіттям, медичне обслуговування, допомога постраждалим від війни. Універсал поширювався на всіх трудящих і цим збільшував кількість прихильників Центральної Ради.

Після Жовтневої революції 1917 року в Росії з’являються декрети радянського уряду, які безпосередньо стосувалися соціального захисту. 30 жовтня 1917 р. прийнятий Декрет «Про соціальне страхування», в якому проголошувалися такі страхові гасла: поширення страхування на всі види втрати працездатності: на випадок хвороби, каліцтва, інвалідності, старості, материнства, вдівства, сирітства, безробіття. Такий окремий вид страхування, як страхування працівників на випадок травм і професійних захворювань припинив своє існування. 22 грудня 1917 р. приймається Декрет «Про страхування на випадок хвороби» [93, c.111]. Він передбачав надання допомоги у разі пологів, хвороби, смерті працівника тощо. Всі витрати покладалися на підприємців.

Після проголошення більшовиками політики «воєнного комунізму» соціальне страхування було замінене соціальним забезпеченням, тобто, фінансування за рахунок страхових внесків поступово було замінене на пряме фінансування за рахунок державних асигнувань з бюджету. Матеріальна допомога переважно надавалася сім’ям червоноармійців та хворим пролетарям.

8 листопада приймається Декрет «Про збільшення пенсій», який значно покращив забезпечення осіб, що постраждали від нещасного випадку. 7 серпня 1918р. видається Декрет РНК «Про пенсійне забезпечення солдатів Робітничо-Селянської Червоної Армії та їх сімей» [93, с.637], який в подальшому поширився і на інших осіб. В цьому ж декреті передбачалося пенсійне забезпечення військовослужбовців царської армії та членів їх сімей.

Після закінчення громадянської війни і оголошення більшовиками нової економічної політики знову постало питання про зміни в політиці соціального страхування. 15 листопада 1921 року Ленін підписав Декрет «Про соціальне страхування осіб, зайнятих найманою працею» [93, c.906]. Цим декретом було відновлене соціальне страхування осіб найманої праці. Страхування поширювалося на всі види тимчасової та постійної втрати працездатності, на випадок безробіття, а також смерті. Сплата страхових внесків покладалася на підприємства і установи, а на приватний сектор – у підвищеному розмірі.

Таким чином, відразу ж після революції Радянська влада створює нову систему соціального захисту. Ця система будувалася за класовою ознакою. Зокрема, проводилася політика обмеження або позбавлення державного соціального забезпечення представників «експлуататорських» класів. Страхування здійснювалось за рахунок підприємств, установ, організацій або приватних осіб, які використовували найману працю. Отже, державний бюджет був звільнений від великих витрат на соціальне забезпечення і соціальний захист в цілому.

Після закінчення громадянської війни і стабілізації в розвитку народного господарства (кінець 20-х – початок 30-х рр.) в СРСР приймаються нормативні акти щодо соціального захисту населення. Такий захист покладається вже на державу (пенсійне забезпечення, соціальні допомоги застрахованим особам, які безпосередньо зайняті у виробництві). З цього часу соціальний захист перетворюється на соціальне забезпечення, що було притаманне країні з державною формою власності.

Цікавий той факт, що держава продовжувала зберігати класовий характер суспільства, проголошуючи при цьому принцип рівності. Таке становище закріплювалося в нормативних актах по соціальному забезпеченню: в 1929 р. Союзна Рада соціального страхування при Народному комісаріаті праці СРСР прийняла постанову «Про позбавлення права на пенсію і допомогу по безробіттю колишніх поміщиків, фабрикантів, жандармів, поліцейських, керівників контрреволюційних банд і т.п.», у 1984 та 1985 роках були прийняті постанови про порядок забезпечення допомогами по соціальному забезпеченню робітників та службовців та про порядок забезпечення селян; в 1956 і 1964 рр. прийняті закони «Про державні пенсії» та «Про пенсії та допомоги членам колгоспів» [218, c.89, 153, 183, 336]. В соціально неоднорідному суспільстві держава, як правило, задовольняє насамперед інтереси домінуючого класу, а щодо інших – вона стає гальмом, перешкодою у задоволенні їх потреб (цим можна пояснити існування угруповань, які чинили опір політиці держави). Заробітна плата колгоспників була нижчою, ніж у робітників. Пенсійне забезпечення робітників, службовців, військовослужбовців здійснювалося державою за рахунок коштів державного бюджету та бюджету державного соціального страхування. У колгоспах було прийняте положення про порядок призначення та виплати пенсій колгоспникам. Кожен колгосп встановлював свої правила пенсійного забезпечення. Матеріальну допомогу колгоспникам повинні були надавати самі колгоспи. Лише в 1965 р. введене державне пенсійне забезпечення членів колгоспів. Закон передбачав єдину систему пенсійного забезпечення колгоспників.

Закон 1956 року відділив пенсійне забезпечення від державного соціального страхування, що прослідковувалося за ознакою методів їх фінансування. Якщо соціальне страхування фінансувалося за рахунок фонду, який створювався за рахунок страхових внесків, що сплачували всі підприємства і установи в обов’язковому порядку за працюючих на них робітників і службовців, то пенсії фінансувались із фонду, який був складовою частиною Державного бюджету. І хоча фонд соціального страхування також був складовою частиною державного бюджету, наповнення його здійснювалося не за рахунок загальних податкових надходжень, а за рахунок окремого специфічного податку на фонд оплати праці, який називається страховим збором.

Значна увага в країні приділялась соціальному захисту інвалідів: збільшується кількість протезних заводів та майстерень, надаються безплатно автомобілі інвалідам Великої Вітчизняної війни; органи соціального забезпечення займаються працевлаштуванням інвалідів.

Термін «соціальний захист» не використовувався ні в науковій, ні публіцистичній літературі радянського періоду, не застосовувався і в законодавстві для характеристики соціальних процесів, які відбувалися в суспільстві. Використання цього терміну з’явилося в публікаціях про перехід країни до ринкових відносин. Але це не свідчить, що не було потреби в соціальному захисті. В Радянському Союзі право на працю, відпочинок, охорону здоров’я, житло, освіту та соціальне забезпечення визначалися основними правами людини.

Після Великої Вітчизняної війни зростає реальна заробітна плата. Таке зростання відбувалося за рахунок масового зниження цін на товари народного споживання [152, c.145]. Але асигнування великих коштів на одноразове масове зниження цін гальмувало темпи зростання грошової заробітної плати. В 60-70-ті роки радянська влада намагалась зменшити різницю в прибутках сільських і міських робітників. Цей захід уряду був на користь українцям, оскільки значну їх частину складали колгоспники. Але поряд з цим, залишалися низький рівень обслуговування та неякісні товари. У 1982 році кошик звичайних щотижневих закупок, для оплати якого у Вашингтоні потрібно працювати 18 годин, у Києві коштував близько 53 годин праці [230, c.649].

Вже в середині 80-х років почали переважати тенденції зрівнялівки та відсутності соціальної справедливості, зменшується реальний розмір зарплати та виплат по соціальному забезпеченню, зростає безробіття. Держава повинна була негайно реагувати на таку ситуацію. В 1990 році приймається закон «Про пенсійне забезпечення». Цей акт створював єдину систему пенсійного забезпечення незалежно від характеру праці. Були значно вдосконалені інститути пенсійного забезпечення, вводився інститут соціальних пенсій. Також закон сприяв переходу системи пенсійного забезпечення, яка фінансувалась із загальнодержавного доходу до системи соціального страхування, що знайшло відображення у створенні Пенсійного фонду [267, c.238]. Звичайно, ця система не була побудована повністю на принципах страхування. Скоріш за все, це було поєднання принципів соціального страхування і соціальної допомоги. Але вона започаткувала закладення страхових основ, передбачивши відокремлення пенсійної системи від державного бюджету. Була здійснена спроба зруйнувати залишковий принцип фінансування на соціальний захист. Але ця спроба виявилася невдалою в умовах прогресуючої економічної кризи.

Оскільки Україна входила до складу СРСР, всі союзні нормативні акти поширювалися на її територію. Республіканські ж акти практично повністю дублювали союзні.

Отже, в СРСР була створена державна система соціального забезпечення, яка ґрунтувалася на багаточисленних законодавчих актах. Але відсутність ринкових відносин, зміна демографічної ситуації, забезпечення соціальних проблем за залишковим принципом призвели до кризи існуючої системи соціального захисту.

З розпадом СРСР і проголошенням незалежної України соціальні проблеми не були вирішені. Потребували розвитку основні організаційно-правові форми соціального захисту – соціальне страхування і соціальна допомога.

Праву належить важлива роль у регулюванні суспільних відносин, що виникають у процесі реалізації права на соціальний захист. Право виступає своєрідним інструментом регулювання вказаних відносин, який забезпечує їх ефективну організацію [144, c.52]. В системі норм права, які використовуються у процесі регулювання соціального захисту людини і громадянина, є норми конституційного, адміністративного, фінансового, трудового права, права соціального забезпечення. У випадку порушення права особи на соціальний захист, зловживань у вказаній сфері застосовуються норми адміністративного, кримінального права. Норми конституційного права визначають державні засади, загальний правовий статус та загальнізасади діяльності суб’єктів правовідносин по соціальному захисту. Роль адміністративного права та законодавства пояснюється використанням такої форми державної діяльності у сфері соціального захисту як державне управління [140, c.43]. За допомогою норм адміністративного права врегульовані питання управління загальнообов’язковим державним соціальним страхуванням, системою адресної соціальної допомоги, визначені організаційні засади функціонування системи соціального захисту. Ці норми мають слугувати доступним та ефективним засобом забезпечення в сфері діяльності публічної адміністрації максимально повної реалізації громадянином своїх прав [1, с.12]. Право соціального забезпечення врегульовує порядок та умови надання пенсій чи допомоги. Норми всіх цих галузей складають певну систему норм законодавства, яке регулює соціальний захист людини та громадянина.

Сьогодні для характеристики таких правових норм використовується категорія «соціальне законодавство». Слід зазначити, що законодавство, в загальному, широкому його розумінні, являє собою систему нормативно-правових актів, що є юридичною формою вираження, закріплення правових норм. Саме в нормативно-правових актах як юридичних джерелах закріплюються норми права, що за предметом правового регулювання (колу відповідних суспільних відносин) і способу правового регулювання (сукупності правових прийомів впливу на суспільні відносини) об'єднуються в рамках відповідних галузей права: конституційного, адміністративного, фінансового, цивільного, трудового, кримінального та ін. Якщо галузі законодавства є сукупністю законів і підзаконних нормативно-правових актів, то галузі права — сукупністю, системою правових норм, покликаних регулювати певне коло суспільних відносин[215, с. 76].Однак, загальним для створення системи права і системи законодавства є правові норми. Правові норми входять в систему законодавства у формі законів та інших нормативно-правових актів. Входячи у систему права, вони формують інститути, підгалузі і галузі права. Отже, в обох випадках завдяки нормам права виникає й існує взаємообумовлений зв'язок між системою права і системою законодавства. Іноді цей зв'язок є настільки тісним, що окремі галузі права і галузі законодавства кореспондують одна одній. Наприклад, галузі цивільного, трудового, кримінального права нерозривно зв'язані з відповідними галузями цивільного, трудового, кримінального законодавства, із системою законодавства в цілому.

В той же час окремі галузі законодавства можуть бути вираженням лише декількох правових інститутів галузі, а в окремих випадках об’єднувати групи правових інститутів кількох галузей права, що регулюють відповідні суспільні відносини. Існують комплексні нормативні масиви і галузі законодавства, що охоплюють норми, правові інститути декількох галузей права.

Викладене вище дозволяє методологічно правильно підійти до з'ясування питань про деякі особливості законодавства у сфері соціального захисту. Оскільки інститут соціального захисту є міжгалузевим інститутом, то соціальне законодавство слід визнати комплексним поняттям, яке включає в себе законодавство про соціальний захист, трудове, житлове законодавство, тобто, спрямоване на реалізацію соціальних прав. Відносини щодо соціального захисту регулюються законодавством, яке доцільно визначити як законодавство про соціальний захист (виходячи із обґрунтування поняття соціального захисту). Таке законодавство є міжгалузевим комплексним утворенням (інститутом), оскільки правовідносини регулюються нормами різних галузей права.

Розглядаючи шляхи розвитку законодавства про соціальний захист в Україні з моменту проголошення її незалежності, та звертаючись до сучасного стану в галузі законодавчого забезпечення соціальної сфери, слід відзначити, що так і не було створено системи, тобто єдиної і внутрішньо несуперечливої юридичної структури законодавчих актів, які регулюють соціальний захист людини і громадянина.

Певним чином це пояснюється специфікою самої системи соціального захисту, яка має доволі складну структуру, елементами якої є соціальна допомога та соціальне страхування. Складність об’єкта правового регулювання та різноманітність соціальних проблем породжують певні ускладнення в коригуванні правових норм. Внаслідок цього виникає розбіжність в різних законах з одного і того ж питання, що ускладнює можливість їх безпосереднього застосування. Тому практично жодна спроба кодифікації існуючих юридичних актів у сфері соціального законодавства не реалізована.

Недосконалість законодавчого забезпечення права на соціальний захист полягає не у недостатній кількості законів. Навпаки, існує занадто багато законів та підзаконних нормативно-правових актів, які нерідко вступають у протиріччя один з одним.

Політика держави з питань соціального захисту формується, в першу чергу, на законодавчому рівні. За роки незалежності України прийнято значну кількість законів, указів Президента та інших нормативно-правових актів з питань соціального захисту населення України. Сьогодні правовий простір у цій сфері регулюється більше, ніж двомастами нормативно-правовими актами [188, c.357].

З метою забезпечення соціальної політики і закладення основи соціального захисту і соціальних гарантій для населення України Верховною Радою УРСР в липні 1991 року були прийняті Закони «Про мінімальний споживчий бюджет» та «Про індексацію грошових доходів населення». У першому визначено поняття мінімального споживчого бюджету. 30 грудня 1992 року дію Закону «Про мінімальний споживчий бюджет» зупинено Декретом Кабінету Міністрів України. Закон «Про індексацію грошових доходів населення» визначає механізм підвищення грошових доходів населення, що дає можливість відшкодувати громадянам подорожчання товарів. Але дія цього закону була зупинена Декретом Кабінету Міністрів України у грудні 1992 року.

Таким чином, мінімальні соціальні гарантії залишились без законодавчого регулювання до 1994 року, коли Верховна Рада України прийняла Закон України «Про внесення змін і доповнень до Законів Української РСР «Про мінімальний споживчий бюджет» та «Про індексацію грошових доходів населення». Цими законами було встановлено, що в період спаду економіки та спаду виробництва замість мінімального споживчого бюджету встановлювався новий соціальний норматив – величина вартості межі малозабезпеченості. Цей норматив був встановлений як виняток. Проте лише в жовтні 1995 року була затверджена величина вартості межі малозабезпеченості, яка так і не стала базою для визначення мінімальної зарплати та пенсії.

21 грудня 1993 року Верховна Рада України схвалила Концепцію соціального забезпечення населення України [106]. Вона врахувала перехід держави до ринкової економіки, оскільки механізми існуючої на той час системи соціального захисту вичерпали себе і обумовили такі негативні тенденції, як зростання заборгованості по соціальних виплатах, нецільове використання страхових коштів та невідповідність форм управління фондами існуючій системі формування коштів. Концепцією визначено, що соціальне забезпечення поширюється тільки на громадян, які працюють за наймом, членів їх сімей та непрацездатних громадян. На інших поширюються лише ті соціальні гарантії, у застосуванні яких вони беруть участь. Встановлено диференційований підхід до різних соціально-демографічних груп населення, перерозподілено економічну відповідальність за реалізацію соціальних гарантій між державою, підприємствами, громадянами. Але Концепція не є законодавчим актом і відсутнє нормативне регулювання, що визначає механізм її реалізації.

Конституція України, прийнята 28 червня 1996 року [105], в статті 46 визначила право громадян на соціальний захист, яке гарантується загальнообов’язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ, організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення. Соціальні виплати мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом. Для реалізації положень Конституції необхідно було змінювати існуючу на той час систему соціального захисту.

З цією метою 14 січня 1998 року Верховною Радою України прийняті Основи законодавства України про загальнообов’язкове соціальне страхування, які визначають принципи та загальні правові , фінансові та організаційні засади загальнообов’язкового державного соціального страхування громадян в Україні [145]. Відповідно до цього законодавчого акта та згідно з Концепцією про соціальне забезпечення в Україні, схваленою Верховною Радою України 21 грудня 1993 р., прийнято значну кількість нормативно-правових актів щодо загальнообов’язкового державного соціального страхування: Закон України «Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, що спричинили втрату працездатності» від 23 вересня 1999 року [68], Закон України «Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття» від 2 березня 2000 року [69], Закон України «Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами зумовленими народженням та похованням» від 18 січня 2001 року [70], Закон України „ Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування” від 9 липня 2003 року [67].

Відповідно до прийнятих законів суттєво змінився механізм управління загальнообов’язковим державним соціальним страхуванням. Загальні питання страхування покладалися на Міністерство праці та соціальної політики, а безпосереднє управління здійснюється недержавними самоврядними організаціями (фондами загальнообов’язкового державного соціального страхування) та Пенсійним фондом України.

Зазнала змін і система державної соціальної допомоги. Закони, що приймаються у цій сфері, мають адресну спрямованість: «Про державну допомогу сім’ям з дітьми» від 22 березня 2001 року №2334-ІІІ [62], «Про державну соціальну допомогу інвалідам з дитинства та дітям-інвалідам» від 16 листопада 2000 р. №2109-ІІІ [63], «Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім’ям» від 1 червня 2000 року № 1768-ІІІ [64].

Сфера державної соціальної допомоги залишилася у віданні держави, але її побудова на засадах адресності зумовила необхідність передачі значної частини питань до компетенції місцевих органів виконавчої влади.

Для реалізації закріплених Конституцією України та законами України соціальних гарантій, 5 жовтня 2000 року прийнято Закон України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії» [61], в якому визначені основні терміни і поняття: державні соціальні стандарти, державні соціальні гарантії, прожитковий мінімум, соціальні норми і нормативи. Метою встановлення державних соціальних стандартів і нормативів є в першу чергу визначення механізму реалізації соціальних прав та державних соціальних гарантій громадян, визначених Конституцією України; визначення та обґрунтування розмірів видатків Державного бюджету України, бюджету Автономної Республіки Крим та місцевих бюджетів, соціальних фондів на соціальний захист і забезпечення населення та утримання соціальної сфери. На основі соціальних стандартів повинні визначатися розміри основних соціальних гарантій: мінімальних розмірів заробітної плати та пенсії за віком, інших видів соціальних виплат і допомоги. Як і Конституція України вказаний закон визначає, що основні соціальні гарантії не можуть бути нижчими від прожиткового мінімуму. На сьогодні ця норма залишається декларативною, оскільки розміри соціальних виплат у багатьох випадках менші, ніж прожитковий мінімум.

Глобалізація усіх процесів у світі посилила вплив норм міжнародного права на внутрішнє право кожної держави, що спонукало вчених до імплементації цих норм у національне законодавство, до розгляду їх як джерел права конкретної країни. Українське законодавство до джерел національного права відносить ратифіковані міжнародні договори. Але через складний стан української економіки (коли неможливо суттєво поліпшити матеріальний стан населення), залишаються нератифікованими деякі конвенції [225, c.337]. Разом з цим вони суттєво впливають на національне законодавство. Такі конвенції не регулюють безпосередньо відносини у сфері соціального захисту, але визначають тенденції і спрямованість розвитку національного законодавства.

До міжнародних джерел соціального захисту, які відіграють значну роль у формуванні законодавства про соціальний захист, належать як ратифіковані, так і нератифіковані нормативні акти: Загальна декларація прав людини, прийнята Генеральною Асамблеєю ООН 10 грудня 1948 року [49]; Міжнародний пакт про економічні, соціальні та культурні права (прийнятий Генеральною Асамблеєю ООН 16 грудня 1966 року і ратифікований УРСР 19 жовтня 1973 року)[122]; Декларація соціального прогресу і розвитку (прийнята Генеральною Асамблеєю ООН 11 грудня 1969 року) [221]. Декларація визначає, що соціальний прогрес і розвиток повинні бути спрямовані на постійне підвищення добробуту людини. Залишається нератифікованою Конвенція № 102 МОП «Про мінімальні норми соціального забезпечення» від 28 червня 1952 року [25], значення якої полягає в тому, що це універсальний міжнародний правовий акт, який передбачає соціальний захист людей від найбільш поширених соціальних ризиків. Європейський кодекс соціального забезпечення, підписаний державами-членами Ради Європи 16 квітня 1964 року, гарантує мінімальний рівень соціального захисту, включаючи допомоги і пенсії. Європейська соціальна хартія (підписана 18 жовтня 1961 року державами-членами Європейського союзу, а з 3 травня 1996 року прийнята переглянута редакція Хартії, яка набрала чинності 1 липня 1999 року [46]) підписана Україною, але ще не ратифікована. Метою Хартії є: впровадження у національні законодавства уніфікованих стандартів міжнародно-правових норм, що регулюють відносини у соціальній сфері, створюють сприятливі умови для економічної інтеграції та консолідації соціальної політики в рамках об’єднаної Європи.

Україна з перших років незалежності прагне законодавчо врегулювати та встановити гарантії соціального захисту для різних категорій громадян, створити таку правову систему, яка б відповідала міжнародним принципам і нормам. Норми Конституції України, які визначають принципові засади державної політики в соціальній сфері, законодавства про соціальне страхування та соціальну допомогу в основному відповідають вимогам міжнародно-правових норм.

Звичайно, значна кількість нормативно-правових актів, яка вже прийнята та яку ще необхідно прийняти, перетворює соціальний захист у громіздку та складну систему. Крім того, слід зазначити, що положення окремих законів про соціальний захист населення дублюють одне одного, в їх зміст включаються положення, які повинні міститися в законодавстві про працю. Так, наприклад, частина норм законів України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» [86], «Про основні засади соціального захисту ветеранів праці та інших громадян похилого віку в Україні» [77], «Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні» [76] є нормами трудового права (гарантії працевлаштування, звільнення з роботи, пільги при наданні відпустки тощо), які недоцільно включати до вказаних законів. Закон України «Про зайнятість населення» містить норму, відповідно до якої особи, що звільнені з роботи у зв’язку зі скороченням штатів, протягом двох місяців отримують допомогу по безробіттю в розмірі 100% останньої заробітної плати. В Законі України «Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття» передбачений загальний порядок виплати допомоги по безробіттю (розмір менший за 100%). Названий закон містить норму, яка передбачає можливість використання Закону про зайнятість у частині, яка не суперечить закону про страхування. Чи суперечить норма закону про зайнятість нормі закону про страхування? Аналіз показує, що суперечності немає. Закон про зайнятість містить спеціальну норму. Але на практиці норма закону про зайнятість не використовується.

Велика кількість Законів містить норми про пенсійне забезпечення («Про державну службу», «Про прокуратуру», «Про наукову та науково-технічну діяльність» та ін. (всього 28 законів)). Майже кожен із них керується своїми підходами та принципами пенсійного забезпечення, що впливає на розмір пенсії. Наприклад, під час призначення пенсії у разі втрати годувальника її розмір на одного непрацездатного члена сім’ї становить відповідно до Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» 50% пенсії за віком померлого годувальника, відповідно до Закону України «Про наукову та науково-технічну діяльність» — 40%, а відповідно до Закону України «Про державну службу» — 70%.

Законодавчо не вирішене питання єдиного порядку надання соціальної допомоги.

За таких умов неможливо належним чином забезпечити реалізацію права на соціальний захист. На нашу думку, наведене свідчить, що є потреба систематизувати законодавство про соціальний захист, використавши такий вид систематизації як кодифікація. При здійсненні кодифікації, як відомо, нормативні акти не просто об’єднуються але й переробляються таким чином, щоб дати в одному акті системний, узгоджений виклад правових норм [140, с.42]. У процесі кодифікації піддаються критичному аналізу правові норми, переглядаються нормативно-правові акти, ліквідуються неузгодженості та протиріччя між ними.

Метою створення Кодексу соціального захисту є закріплення організаційно-правових засад та форм соціального захисту; розкриття змісту соціального захисту; закріплення єдиних принципів соціального захисту, структури органів управління соціальним захистом; розмежування повноважень різних органів у сфері соціального захисту. Кодекс має визначити законодавчу базу соціального захисту, вказати джерела фінансування виплат, а також визначити основні умови отримання права на всі види виплат та послуг із соціального захисту. Кодекс соціального захисту має складатися, на думку автора, із загальної та особливої частин.

Загальна частина.

Розділ І. Загальні положення: законодавство про соціальний захист; компетенція органів державного управління у сфері соціального захисту.

Розділ ІІ. Учасники правовідносин, що регулюються законодавством про соціальний захист: органи управління соціальним захистом; особи, що мають право на соціальний захист.

Розділ ІІІ. Виникнення та здійснення права на соціальний захист: виникнення права на соціальний захист; порядок надання виплат; страховий стаж; персоніфікований облік; фінансування соціального захисту.

Розділ ІV. Строки.

Розділ V. Захист права на соціальний захист.

Особлива частина.

Розділ VІ. Загальнообов’язкове державне соціальне страхування: загальнообов’язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття; загальнообов’язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку та професійного захворювання; загальнообов’язкове державне соціальне страхування у зв’язку з тимчасовою непрацездатністю; загальнообов’язкове державне пенсійне страхування.

Розділ VІІ. Державна соціальна допомога: державна соціальна допомога малозабезпеченим сім’ям; державна соціальна допомога сім’ям з дітьми; державна соціальна допомога інвалідам з дитинства та дітям-інвалідам; державна соціальна допомога особам, які не мають права на пенсію та інвалідам; субсидії.

Висновки до розділу І

Соціальні відносини допускають можливість їх регулювання правовими засобами з боку держави, тому вони є правовими відносинами, які виникають з приводу соціальної захищеності населення, в процесі реалізації соціальної функції держави через соціальні права, закріплені в Конституції.

Соціальна захищеність – це стан реалізації законодавчо закріплених економічних, правових, соціальних гарантій, що забезпечують кожному члену суспільства дотримання найважливіших соціальних прав.

Соціальний захист – це діяльність держави, яка здійснюється у рамках державного управління та спрямована на запобігання ситуаціям соціального ризику в нормальному житті особи, що забезпечує підтримання оптимальних умов життя й закріплена у системі правових норм щодо регулювання суспільних відносин, які складаються при задоволенні потреб особи в належному матеріальному забезпеченні із спеціальних фондів через індивідуальну форму розподілу, замість оплати праці чи як доповнення до неї у випадках, передбачених законодавством, у розмірі не нижчому від гарантованого державою мінімального рівня.

Державно-правовими засадами соціального захисту є система об’єктивно обумовлених вихідних ідей, корінних начал, які закріплені чи випливають зі змісту Конституції України, законів України та чинних на території України міжнародно-правових актів, носять загальний характер, визначають сутність соціального захисту та здійснюються через соціальну політику. Державно-правові засади соціального захисту можна поділити на такі види: страхування та адресність. Перша із них реалізується у формі соціального страхування, а друга – у формі адресної соціальної допомоги.

Загальнообов'язкове державне соціальне страхування – це діяльність працівників, роботодавців та держави по реалізації системи державних правових гарантій, яка передбачає надання матеріального забезпечення та соціальних послугзастрахованим особам у разі настання страхового випадку, за рахунок коштів, що акумулюються у спеціальних фондах, та формуються шляхом солідарної сплати страхових внесківроботодавцями та працівниками, а також бюджетних та інших джерел, передбачених законом.

Адресна державна соціальна допомога – це діяльність держави щодо надання матеріальної допомоги конкретній особі у разі настання нужденності, за рахунок коштів Державного бюджету, без урахування трудової діяльності та сплати страхових внесків, з метою матеріального забезпечення цієї особи на рівні прожиткового мінімуму, встановленого законом.

Соціальний захист на засадах страхування та адресності має досить велику історію. Історичний розвиток показав, що саме загальнообов’язкове державне соціальне страхування та державна соціальна допомога є тими організаційно-правовими формами соціального захисту, завдяки яким держава може реалізувати свої функції у сфері соціального захисту.

Суспільні відносини щодо соціального захисту регулюються законодавством, яке доцільно визначити як законодавство про соціальний захист (виходячи із обґрунтування поняття соціального захисту). Таке законодавство є комплексним міжгалузевим утворенням, оскільки правовідносини регулюються нормами різних галузей права.

Значна кількість нормативно-правових актів, що регулюють сферу соціального захисту, ускладнює управління соціальним захистом, процес здійснення відповідними органами соціального захисту. Тому законодавство потребує систематизації у формі кодифікації.

 

РОЗДІЛ ІІ. СИСТЕМА ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ СОЦІАЛЬНИМ ЗАХИСТОМ ЛЮДИНИ І ГРОМАДЯНИНА В УКРАЇНІ

2.1 Сутність державного управління у сфері соціального захисту

 

Виробництво матеріальних і духовних благ, їх розподіл можливі лише за умови налагодженої системи управління. В існуванні такої системи в усіх сферах життя зацікавлені усі учасники суспільного буття. Управління здійснюється в усіх фазах відтворення, які охоплюють суспільне виробництво, розподіл, облік і споживання товарів, робіт та послуг. Управлінська діяльність забезпечує організованість і порядок, необхідні для нормального функціонування і розвитку будь-якої суспільної організації, незалежно від того, утворена вона державою чи суспільством. Тому управління справедливо розцінюється як важлива складова частина всієї діяльності по забезпеченню нормального функціонування суспільних інститутів.

Під управлінням у науці адміністративного права розуміють діяльність суб’єкта управління, що виявляється у цілеспрямованому, організуючому впливі на об’єкт управління, здійснюваному з метою приведення його у бажаний для суб’єкта стан [104, c. 8]; як організовану належним чином діяльність людей у соціальній, біологічній та технічній сферах, що спрямована на задоволення відповідних потреб людини [215, c. 90].

Різноманітність об’єктів управління дозволяє виділити основні його види: соціальне, технічне та біологічне [7, c. 5]. Соціальне управління – діяльність людей, їх громадських і державних об’єднань, управління людини людиною і суспільством в цілому. Технічне управління пов’язане зі створенням людьми, їх об’єднаннями машин, механізмів і використання їх з метою полегшення умов праці. Біологічне управління спрямоване на використання об’єктивних законів природи, що відкриваються біологічними науками для створення нових сортів рослин і порід тварин. Технічне і біологічне управління здійснюються в межах соціального, оскільки всі види управління пов’язані з об’єднанням зусиль людей для досягнення відповідних цілей, але мають різний об’єкт.

Одним із видів управління, який відіграє визначальну роль у організації та забезпеченні функціонування соціального захисту, є соціальне управління, щоздійснюється у людському суспільстві, людьми, стосовно людей і проявляється у діях людей та їх колективів. Соціальне управління – це особливий вид управління, метою якого є упорядкування соціально важливих процесів, забезпечення стійкого розвитку соціальних систем шляхом впливу одних людей на інших.

Соціальне управління включає в себе (поряд із громадським, що здійснюється органами місцевого самоврядування, об’єднаннями громадян та іншими недержавними організаціями) державне управління, тобто управління у сфері функціонування державних органів[7, с. 7; 104, с. 13; 141, c. 36].

Соціальне управління є складним і багатоаспектним явищем, яке в юридичній літературі одні вчені поділяють на державне управління та громадське [8, с. 8; 215, с. 91; 141, с. 36], інші ще більше деталізують види управління, визначаючи поряд із державним та громадським управлінням ще й самоврядне та корпоративне [10, с.56]. У будь-якому разі, в усіх класифікаціях присутнє державне управління. Це пояснюється тим, що соціальне управління не може здійснюватись ізольовано від діючої системи державного управління, оскільки в управлінських відносинах максимальною мірою закріплюються державні інтереси та державна воля [100, с.209].

Функції держави та її завдання зумовлюють зміст її управлінської діяльності, а отже, і зміст державного управління. Суб’єктом державного управління є відповідно організована система, наділена певною компетенцією і державно-владними повноваженнями, що дозволяють їй втілювати свою волю у форму керівних команд чи рішень, обов’язкових для виконання [119, c.22]. До неї входять органи виконавчої влади (уряд, міністерства, місцеві державні адміністрації) та спеціально уповноважені недержавні органи, посадові особи, службовці, що наділені державно-владними повноваженнями. Об’єктом управління є відповідні суспільні відносини у певній сфері, наприклад, у сфері соціального захисту.

Політичне й економічне реформування, конституційне закріплення права приватної власності і підприємницької діяльності, роздержавлення, утвердження приватної власності, розвиток самоврядування змінили форми державно-управлінської діяльності, форми регулювання суспільних відносин: зменшилась питома вага участі держави в економічних, соціальних процесах. Відбувається, як зазначає Ю.О. Тихомиров, перехід від прямого до непрямого управлінського впливу на економіку [237, с.32-33]. Замість прямого управління підприємствами, організаціями як об’єктами управління здійснюється управління процесами у відповідній галузі. Змінюються функції управління, серед яких зростає питома вага стимулювання, прогнозування, методичної допомоги, інформаційного обслуговування, кадрового забезпечення. Спостерігається звуження кола об’єктів, якими управляють безпосередньо.

Суттєво змінюється співвідношення централізації і децентралізації в управлінні у зв’язку з перерозподілом більшого обсягу повноважень від верхніх до середніх і нижчих рівнів управління. Суб’єктами державного управління виступають не лише державні органи, а й підприємці, об’єднання громадян, страхові фонди та ін. [5, c.117].

Найсуттєвіші зміни у змісті, спрямованості державного управління зумовлені принципово новими відносинами між особистістю і суспільством, державою і громадянином, коли людина визнається в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини, їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави [105].

Питання державного управління досліджували такі вчені: В.Б. Авер’янов, Г.В. Атаманчук, В.Ф. Опришко, Ю.П. Битяк, Ю.А. Тихомиров, Ю.М. Козлов, В.В. Цвєтков, Н.М. Нижник та ін.

У юридичній науці не склалося єдиного поняття державного управління. Як правило під державним управлінням розуміють форму державної діяльності (оскільки поряд з державним управлінням здійснюється діяльність по реалізації й інших функцій державної влади), врегульовану нормами адміністративного права виконавчу та розпорядчу діяльність органів державного управління з керівництва соціальною сферою [215, c.90, 92]. Державне управління в широкому розумінні – це сфера організуючої і розпорядчої діяльності державних органів. Державне управління у вузькому розумінні – це діяльність органів виконавчої влади, тобто апарату управління. Адміністрування – це управлінська діяльність в підприємствах, установах, організаціях. Даючи детальну характеристику управлінню в цілому, Г.В. Атаманчук визначає державне управління як практичний організуючий і регулюючий вплив держави на суспільну життєдіяльність людей задля її упорядкування, збереження або перетворення, що спирається на його владну силу [16, c. 34, 38]. На думку Цвєткова В.В. державне управління — це соціальна функція, що виявляється у владно-організуючій діяльності держави, яка забезпечує узгодженість спільної праці й побуту людей для досягнення суспільно значущих цілей та завдань. [232, c.222].

Державно-управлінські відносини – це особливий вид суспільних відносин, які виникають у процесі державного управління, діяльності свідомо-організаційного та вольового характеру, що встановлюються в ході взаємної діяльності, в яких їхні учасники відчувають на собі державно-управлінську дію, що відповідає меті держави, визначається економічними та політичними основами суспільного строю [136, c.23]. В.Б. Авер’янов визначає державне управління як особливий та самостійний різновид діяльності держави, який здійснює окрема система спеціальних державних органів – органів виконавчої влади [39, c.24].

Аналіз наведених понять свідчить про те, що представники науки державного управління розглядають державне управління як процес з притаманними йому закономірностями, причому перевага віддається змісту діяльності, яка є сутністю державного управління. Науковці в галузі адміністративного права в основу поняття державного управління ставлять відносини державного управління. Управління розглядається як об’єкт правового регулювання. На нашу думку, у визначенні державного управління визначальними є суспільні відносини, в яких воно реалізується. Саме суб’єкти, об’єкт і зміст відносин визначають форми та методи державного управління.

Розуміння державного управління в широкому [206, с.127] та вузькому сенсі, наявність різних визначень одного поняття свідчить про те, що дискусія з цього питання триває. Ми поділяємо думку В.Б. Авер’янова, що така дискусія втрачає сенс з огляду на те, що використання різних тлумачень пов’язане із використанням їх на різних теоретико-пізнавальних рівнях [2, с.113].

 Виправданим є висновок про те, що основним призначенням державного управління є організація виконання правових актів та інших рішень державних органів шляхом різного роду владно-розпорядчого впливу на суспільні відносини та процеси [41, с.15]. Відповідно, державне управління слід розуміти як самостійний різновид державної діяльності, що його здійснює певна частина державних органів, тобто, воно безпосередньо пов’язане зі сферою здійснення виконавчої влади держави [42, с.36].

Однак, вважаємо, що поняття державного управління потребує уточнення. Сьогодні державне управління здійснюється не тільки державними органами, але і недержавними, яким держава делегувала відповідні повноваження щодо управління відповідною сферою. Вказана позиція автора ґрунтується на аналізі управління соціальним захистом. Управління адресною соціальною допомогою є безумовно державним, так як воно здійснюється державними органами – центральними та місцевими органами виконавчої влади. Здійснення ж державного соціального страхування у нашій країні є функцією самоврядних недержавних органів – фондів загальнообов’язкового соціального страхування. Чи можемо ми вважати таке управління державним. Фонди соціального страхування не є органами державного управління [138, c.6]. При цьому, на нашу думку, управління, що здійснюється фондами соціального страхування має ознаки останнього. Як відомо характерними рисами державного управління є загальнодержавний характер, спрямованість на виконання Конституції та законів України, юридично-владний, розпорядчий характер, безперервне та постійне здійснення [7, с.11-12].

Фонди загальнообов’язкового державного соціального страхування виступають від імені держави (страхування є державним), рішення, що приймаються в рамках системи, є обов’язковими для всіх учасників відповідних суспільних відносин (страхувальник, страховик, застрахована особа); їх діяльність має юридично-владний характер і забезпечується примусовою силою держави. Здійснюється загальнообов’язкове державне соціальне страхування з метою забезпечення реалізації конституційного права на соціальний захист. Таким чином, управлінська діяльність фондів має всі ознаки державного управління. Разом з цим, особливістю управління загальнообов’язковим державним соціальним страхуванням є те, що держава, делегувавши частину своїх повноважень недержавним утворенням, виступає рівноправним партнером поряд з іншими учасниками соціального страхування.

Вищезазначене свідчить, що державне управління соціальним захистом є видом державної діяльності. Така діяльність здійснюється державними органами виконавчої влади та недержавними (спеціально уповноваженими) органами у сфері соціального захисту людини і громадянина.

Отже, державне управління соціальним захистом – це виконавча та розпорядча діяльність держави, яку здійснюють державні органи виконавчої влади та, у передбачених законом випадках, недержавні органи, яким державою делеговані відповідні повноваження, щодо управління сферою соціального захисту.

Існування системи державного управління зумовлене певними закономірностями, що мають об’єктивний характер. Мова йде про принципи державного управління, які є основоположними засадами, керівними настановами, що визначають найважливіші правила, за якими управління здійснюється і організується [104, с.19]. Конституція України визначає основні принципи державного управління, зокрема, це принцип відповідальності органів виконавчої влади за доручену справу перед людиною і державою, принцип верховенства права, принцип законності, принцип гласності [7, с.12-13]. В науковій літературі принципи також класифікуються на соціально-політичні, організаційні принципи побудови апарату державного управління, організаційні принципи функціонування апарату державного управління [104, c. 19; 144, с.79]. Атаманчук Г.В. принципи державного управління поділяє на структурно-цільові, структурно-функціональні, структурно-організаційні та структурно-процесуальні [16, с. 192]. На думку Нижник Н.Р. принципи державного управління слід розділити на дві групи: суспільно-політичні та структурні [38, с. 33-34]. На нашу думку, кожна із класифікацій відображає основні засади державного управління, групуючи їх за різними критеріями.

Принципи державного управління соціальним захистом виходять із загальних принципів державного управління і можуть бути класифіковані на суспільно-політичні та структурні. До суспільно-політичних належать принципи демократизму, об’єктивності, законності, гласності [38, c.33]. Базовими у цій групі є принципи об’єктивності та законності. Принцип об’єктивності виражає залежність системи державного управління соціальним захистом від рівня розвитку та закономірностей суспільства, суспільних цілей, наявності засобів та ресурсів, що підлягають залученню в управління, внутрішніх закономірностей функціонування і розвитку управління як певного суспільного явища. Принцип законності державного управління передбачає, що функціонування і розвиток державного управління соціальним захистом здійснюється на правових засадах, які визначаються законом та полягають у його практичній реалізації.

Серед структурних принципів управління соціальним захистом слід виділити функціональний та організаційний принципи, які визначають сукупність функцій, які необхідно реалізовувати та визначають організаційну структуру органів державного управління у сфері соціального захисту. Саме зазначені принципи визначають форми та методи державного управління соціальним захистом.

У науці державного управління загальновизнаним є висновок, що зміст державного управління найбільш виразно проявляється в його функціях [214, с.186; 7, с.125]. Функція управління – це певний напрям спеціалізованої діяльності виконавчої влади, зміст якої характеризується однорідністю та цільовою спрямованістю. Слід погодитися із тим, що функції державного управління – це об’єктивно обумовлені виконавчі та розпорядчі дії органів державного управління, що здійснюються від імені держави з метою реалізації її завдань у відповідних сферах суспільного життя [144, с.100]. У діяльності виконавчої влади як самостійного виду державної діяльності безпосередньо виявляється владно-організуючий зміст державного управління [7, c.126].

Характер завдань, пов’язаних із управлінням, впливає на сутність управлінських функцій. Кожна управлінська дія передбачає наявність певної мети та використання для її досягнення відповідних засобів. Сутність і призначення управлінських функцій обумовлені системою соціально-економічних, соціально-політичних та інших чинників, що існують в державі.

Функція управління пов’язує в одне ціле запланований результат, практичну діяльність по виконанню намічених завдань і одержаний результат. Виходячи з цього, функцію державного управління слід розуміти як частину управлінської діяльності держави, яку здійснюють на основі закону чи іншого правового акта органи виконавчої влади притаманними їм методами для виконання завдань державного управління. Отже, функції визначають склад і спрямованість управлінської діяльності.

Найпоширенішою у вітчизняній літературі (і з якою погоджується автор) є класифікація функцій державного управління на загальні, спеціальні та допоміжні [8, с. 116; 10, с.264].

Загальні функції справляють об’єктивно необхідний вплив на певні процеси, що відбуваються в господарській, політичній, соціальній та інших сферах. Ці функції є основними, притаманними будь-якому управлінню. Загальними функціями державного управління є прогнозування, планування організація, регулювання, координація облік, контроль [6, с.18; 8, с. 116; 40, с.104]. Цю класифікацію побудовано на підставі внутрішньої технології управлінської діяльності.

Спеціальні функції характеризують особливості конкретного суб’єкта чи об’єкта управління. Це функції, які здійснює Кабінет Міністрів України, спеціальні управлінські функції, що здійснює Президент України, функції місцевих державних адміністрацій.

Якщо загальні функції виявляються в будь-яких взаємодіях керованих і керуючих систем, то зміст спеціальних функцій становлять не загальні закономірності, а особливості взаємодії конкретних суб’єктів і об’єктів державного управління. Спеціальні функції поділяються на види залежно від сфер управління: в економічній, адміністративно-політичній, соціальній, культурній.

Подальша диференціація функцій обумовлюється особливостями об’єктів управління і відбувається всередині відповідних сфер управління завдяки допоміжним функціям. Основне їх призначення – забезпечення обслуговування процесів загальних і спеціальних функцій. За їх допомогою створюються необхідні умови для нормальної діяльності управлінських структур.

В науковій літературі наводяться й інші класифікації функцій управління [118, с.210]. Їх різноманітність відображає ті фактори, які впливають на процес здійснення державного управління.

Характеризуючи функції державного управління у сфері соціального захисту слід відмітити, що вони спрямовані, на нашу думку, на виконання таких завдань: забезпечення правової бази державних соціальних стандартів у сфері соціального захисту; реалізацію державно-правових засад соціального захисту шляхом розробки та удосконалення механізмів надання адресної соціальної допомоги та здійснення загальнообов’язкового державного соціального страхування; контроль за цільовим використанням коштів фондів соціального страхування. Виконання вказаних завдань забезпечується функціями всіх трьох рівнів, що свідчить про їх взаємодію між собою у процесі впливу на об’єкт управління.

Загальними функціями державного управління у сфері соціального захисту є функції прогнозування, планування, організації, регулювання, координації, обліку, контролю. Серед них для соціального захисту визначальну роль, на нашу думку, мають відігравати функції прогнозування, планування та координації. Прогнозування обумовлюється характером об’єкта управління, що відрізняється значною динамічністю. Не можна здійснювати управлінські дії без знання їх наслідків. Прийняття поспішних управлінських рішень у сфері соціального захисту людини і громадянина призвело до кризових явищ на початку 90-х років (про що йшлося у Розділі І), сьогодні викликає проблеми, які характеризуються у наступних параграфах. Органи виконавчої влади потрапляють у стан певної невизначеності, приймаючи рішення без належного наукового передбачення, систематичного дослідження структури, динаміки та перспектив управлінських явищ.

Із функцією прогнозування тісно пов’язана функція планування, яка полягає у визначенні мети, напрямів, завдань, засобів реалізації завдань, розробленні програм для реалізації мети [7, с.127; 144, с. 97]. Методика планування ґрунтується на принципах науковості, комплексності, багатоваріантності рішень, виборі оптимального варіанту розвитку та ін. Виконуючи функцію планування в Україні, Міністерство праці та соціальної політики і Пенсійний фонд України проводили і проводять сьогодні експерименти з метою вибору оптимального варіанту управління сферою соціального захисту [81; 121]. Результати експериментів дають можливість прогнозувати розвиток галузі соціального захисту і, відповідно, підвищувати ефективність державного управління.

Координація як функція забезпечує узгодження діяльності управлінських структур. Так як соціальний захист безпосередньо пов’язаний із економічним розвитком, розвитком фінансової системи, розвитком ринку праці, на державному рівні має здійснюватися координація всіх названих систем. Належне прогнозування та планування у сфері економіки є гарантом стабільності соціальної сфери.

Будучи загальними, проаналізовані функції у сфері соціального захисту можуть розглядатися як спеціальні, так як вони характеризують особливості конкретного суб’єкта і об’єкта управління. У літературі такі функції називають універсальними [10, с.263; 27, с.133].

До спеціальних функцій державного управління соціальним захистом також належать: добір кадрів та їх розстановка, складання бюджету, здійснення довгострокових програм соціального розвитку, призначення пенсій та соціальної допомоги, надання соціальних послуг.

Система органів управління створюється з метою реалізації цілей та завдань державного управління щодо процесів, які відбуваються у суспільному житті, як засіб конкретизації загальних функцій державного управління у певних сферах суспільного життя. Загальний суб’єкт управління – держава – представлений як сукупність державно-владних органів, між якими розподілені різні види державної діяльності [42, c.11]. Основне призначення цих органів зводиться до виконання нормативно-правових актів шляхом різних форм організуючого впливу на суспільні явища і процеси.

Функції, як елементи управлінської діяльності і носії її змісту, знаходять своє практичне вираження в формах управлінської діяльності, що є юридично регламентованою складовою правового статусу відповідного органу чи посадової особи.

Форма державного управління – це зовнішній вияв конкретних дій, які здійснюють органи виконавчої влади для реалізації поставлених перед ними завдань [7, c.132]. Це способи зовнішнього вираження змісту управлінської діяльності в її динаміці, тобто в ході практичного функціонування органів виконавчої влади [10, с.261]. Якщо функції розкривають основні напрями цілеспрямованого впливу суб’єктів управління на об’єкти управління, то форми управління – це шляхи здійснення такого цілеспрямованого впливу, тобто форми управління показують, як практично здійснюється управлінська діяльність.

Форми управлінської діяльності прямо чи опосередковано обумовлені тими юридичними приписами, за допомогою яких держава регулює діяльність виконавчої влади. Вони закріплюються в Конституції України (ст.117), законах, положеннях та інших нормативно-правових актах. Органи виконавчої влади обирають ті форми, які за даних конкретних умов є найбільш виправданими та ефективними. Це означає, що в процесі управлінської діяльності відповідні органи виконавчої влади на основі чинного законодавства самостійно встановлюють обов’язкові правила поведінки з питань, що віднесено до їх компетенції. Під час практичного виконання завдань, покладених на апарат управління, вони реалізують розпорядчі повноваження, змістом яких є виконання вимог закону і організація застосування правових норм.

На теоретичному рівні питання про форми управлінської діяльності в основному розв’язане. Прийнято розрізняти чотири форми управлінської діяльності: видання нормативних актів управління; видання індивідуальних (ненормативних) актів управління; проведення організаційних заходів; здійснення матеріально-технічних операцій [7, c.134].

Найбільш поширеною класифікацією організаційно-правових форм управління є поділ її на дві групи: правові, організаційні (неправові) [10, с.278; 7, с. 133; 142, с.45].

Правова форма пов’язана зі встановленням та застосуванням правових норм, а її використання призводить до певних наслідків. Такими наслідками є видання юридичних актів.

Організаційні форми пов’язані із проведенням певних організаційних заходів: встановлення загальної процедури управління, визначення повноважень суб’єктів управління, узагальнення інформації, проведення інструктажу і т. ін. Хоча організаційна форма не пов’язана з виданням правових актів, але вона ґрунтується на них.

Характеризуючи правову форму державного управління, необхідно зупинитися перш за все на прийнятті нормативно-правових актів управління. Це особлива форма діяльності органів виконавчої влади, яка передбачає розпорядчу діяльність, спрямовану на виконання закону шляхом встановлення певних правил у сфері державного управління. Необхідність видання нормативно-правових актів органами виконавчої влади викликана тим, що загальні норми та правила поведінки, сформульовані в законах, не можуть охопити всі аспекти життя суспільства. Тому виникає необхідність у конкретизації та деталізації норм на стадії їх застосування. Від сучасної нормотворчої управлінської діяльності залежить ефективність законів.

Як зазначалося у попередньому розділі, сфера соціального захисту регулюється великою кількістю законів. Для реального втілення їх у життя органи виконавчої влади здійснюють відповідну діяльність по виданню підзаконних нормативно-правових актів. Кабінет Міністрів України наділений широким колом повноважень, які реалізуються шляхом видання постанов та розпоряджень – тобтоправовихактів з питань державного управління[239, с.6].

Наприклад, значна кількість постанов Кабінету Міністрів України прийнята для регулювання пенсійного забезпечення в Україні: «Про затвердження Положення про організацію персоніфікованого обліку відомостей у системі загальнообов’язкового державного пенсійного страхування» від 18 травня 1998 року №794 [168], «Про затвердження Списків №1 і №2 виробництв, робіт, професій, посад і показників, що надають право на пенсію за віком на пільгових умовах» від 11 березня 1994 року № 162 [171], «Про заходи щодо поліпшення пенсійного забезпечення громадян» від 20 листопада 2003 року №1783 [172] та ін.

Також постановами Кабінету Міністрів України деталізуються положення законів щодо державної соціальної допомоги. Зокрема це постанови «Про затвердження Порядку призначення і виплати державної допомоги сім’ям з дітьми» від 27 грудня 2001 року № 1751 [169], «Про затвердження Порядку призначення і виплати державної соціальної допомоги малозабезпеченим сім'ям» від 24 лютого 2003 року №250 [170], «Про новий розмір витрат на оплату житлово-комунальних послуг, придбання скрапленого газу, твердого та пічного побутового (рідкого) палива у разі надання житлових субсидій» від 27 липня 2002 року №387 [174] та ін.

Міністерство праці та соціальної політики України у межах своїх повноважень на виконання актів законодавства видає накази. Зокрема, наказ «Про внесення змін до Інструкції про порядок обчислення і сплати внесків на загальнообов'язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття та обліку їх надходження до Фонду загальнообов'язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття» від 9 листопада 2004 року №218 [133]. У разі потреби накази видаються спільно з іншими органами виконавчої влади.

Пенсійний Фонд України також уповноважений видавати накази та постанови. Прикладом таких актів є постанова «Про затвердження Тимчасового порядку взяття на облік та зняття з обліку в органах Пенсійного фонду України юридичних осіб та фізичних осіб — підприємців як платників страхових внесків» від 21 червня 2005 року №10-1 [182].

Повноваження щодо видання постанов мають також і фонди загальнообов’язкового державного соціального страхування. Так правління Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України прийняло постанову «Про затвердження Порядку списання кредиторської заборгованості Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України» від 29 липня 2004 року №49 [183].

Прийняття нормативно-правових актів управління та дії, пов’язані з їх реалізацією, є провідною формою управлінської діяльності. Але, як зазначають науковці [94, с.157], процес розробки підзаконних нормативно-правових актів перетворився у самоціль та править лише виправданням існування розвиненого апарату управління. На нашу думку, у сфері соціального захисту має зростати питома вага законів, а не підзаконних нормативно-правових актів. Не потребують додаткової регламентації норми законів, які врегульовують одну і ту ж форму соціального захисту. Наприклад, вважаємо за недоцільне кожен вид державної соціальної допомоги, які визначені законами, деталізувати окремими постановами. Якщо всі закони будуть містити уніфіковані підстави призначення адресної допомоги (а такими підставами мають бути нужденність та неможливість забезпечити себе чи свою сім’ю з об’єктивних причин), то, відповідно, достатньо буде однієї постанови для врегулювання вказаної форми соціального захисту. Крім цього, законодавче визначення єдиних підстав призначення адресної допомоги сприятиме підвищенню ефективності діяльності відповідних органів державного управління.

Проведення організаційних заходів є другою формою управлінської діяльності. Організаційні дії складають необхідний чинник управлінської діяльності. Ці заходи здійснюють постійно, систематично і вони спрямовані на забезпечення чіткої та ефективної роботи відповідних систем управління. Вони не пов’язані з виданням нормативно-правових актів та здійсненням юридично значимих дій. Форми здійснення організаційних заходів визначаються сферою управління, особливістю керованих об’єктів.

У сфері соціального захисту безпосередніми організаційними діями є роз’яснення змісту і мети законодавчих актів, інспектування роботи та інструктування органів нижчого рівня, підготовка та проведення конференцій, семінарів, здійснення роз’яснювальної роботи. Необхідність проведення значної кількості організаційних заходів зумовлена тим, що система соціального захисту в Україні знаходиться на етапі становлення, з’являються нові інститути, практика управління якими ще не напрацьована. Після прийняття Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» запроваджений новий механізм обчислення пенсії. Для реалізації положень закону в життя були проведені методичні семінари для працівників відділень Пенсійного фонду з метою роз’яснення положень Закону та практичного їх застосування. Міністерство праці та соціальної політики проводить семінари та круглі столи з питань удосконалення системи адресної соціальної допомоги. Метою вказаних заходів є навчання відповідних осіб юридично правильно розуміти зміст нормативно-правових актів та юридично грамотно застосовувати їх на практиці. Це безумовно відіграє позитивну роль в удосконаленні процесу управління соціальним захистом. При цьому, на нашу думку, слід значну увагу приділяти підготовці кадрів у сфері соціального захисту, які б знали закономірності розвитку системи соціального захисту, могли відповідним чином прогнозувати та планувати відповідні процеси. Для підготовки фахівців недостатньо короткострокових семінарів. Навчальні заклади могли б виконувати таке завдання, готуючи молодших спеціалістів та бакалаврів зі спеціальності «правознавство» за спеціалізацією «Правове регулювання соціального захисту» та спеціалістів і бакалаврів — «Управління соціальним захистом».

З метою безперервного здійснення такого організаційного заходу як інспектування, створено інститут соціальних інспекторів.

До організаційних дій треба віднести організацію та проведення службових нарад, анкетування службовців і громадян з метою урахування громадської думки та коригування стратегії і тактики управління, надання практичної допомоги на місцях та ін.

Матеріально-технічні дії, хоч і здійснюються на юридичній основі, проте не спрямовані на досягнення юридичного результату, не створюють правових наслідків, мають допоміжний (технічний, господарський) характер. Прикладом матеріально-технічних операцій є документообіг, що включає підготовку, обробку, зберігання, надання інформації, необхідної для видання актів управління, для здійснення управлінських процедур, оформлення будь-яких службових документів, що юридично підтверджують якісь факти або право на щось, складання планів, кошторисів, анкет, довідок службового характеру, ведення обліково-статистичної, картотечної роботи, архівів, діловодство (ведення канцелярських справ). Документообіг забезпечує зовнішні зв'язки органу, стосунки між його структурними підрозділами. З цього випливає, що матеріально-технічні дії створюють необхідні умови для забезпечення управлінських процесів у сфері соціального захисту шляхом узагальнення різного роду матеріалів, складання довідок, тиражування документів, реєстрації вхідної та вихідної кореспонденції і т.п. На Пенсійний фонд України покладається, наприклад, обов’язок ведення в установленому порядку персоніфікованого обліку та реєстрації платників внесків; надання інформації про результати діяльності, а також проведення іншої роботи, пов'язаної з функціонуванням системи.

Отже, під формою державного управління соціальним захистом слід розуміти дії правового та організаційного характеру конкретних органів державного управління (а в передбачених законом випадках і недержавних органів), спрямованих на реалізацію закріплених за ними функцій з метою забезпечення здійснення соціального захисту людини і громадянина.

Характеристика державного управління соціальним захистом буде не повною, якщо не звернути увагу на методи державного управління у цій сфері.

В юридичній науці питання методів державного управління досліджене достатньою мірою. Під методами державного управління розуміють певні способи практичного здійснення органами виконавчої влади та іншими суб’єктами державного управління владно-організуючого впливу на керовані об’єкти, що відповідають характеру й обсягу наданих цим суб’єктам функцій та повноважень, а також особливостям керованих об’єктів [7, с.298; 8, с.146; 118, с.364].

При класифікації методів державного управління щодо соціального захисту можуть братися за основу різні ознаки. Так, в залежності від засобів впливу на управлінську систему методи державного управління підрозділяються на адміністративні та економічні [9, с.299].

При цьому адміністративні методи виражають прямий вплив на керований об’єкт і передбачають однозначне вирішення відповідної ситуації, що має обов’язкове значення для виконавця, тобто, приписи мають імперативний характер. Під економічними методами розуміють засоби опосередкованого впливу на об’єкт з допомогою, наприклад, економічних важелів та стимулів. Економічні методи передбачають порівняно з адміністративними значно вищий рівень саморегуляції діяльності.

Адміністративні методи передбачають пряме владне керування підлеглими органами, перш за все, шляхом прийняття загальнообов'язкових рішень.

До характерних рис адміністративних методів, з допомогою яких держава здійснює управління соціальним захистом, можна віднести: прямий вплив на керований об'єкт управління шляхом встановлення його повноважень; односторонній вибір суб’єктом управління способу вирішення поставленої задачі або конкретного варіанту поведінки, однозначне вирішення питання у відповідній ситуації, обов'язкове для виконавця; юридична обов'язковість актів управління, невиконання яких розглядається як порушення обов’язків та може спричинити застосування заходів дисциплінарної, адміністративної чи кримінальної відповідальності [118, с.374].

Так як державне управління спирається на владу, то воно в необхідних випадках може бути реалізоване із застосуванням примусу. Тому, на нашу думку, центральне місце серед адміністративних методів державного управління належить переконанню і примусу.

Достатньо широке розповсюдження одержав метод переконання, при якому органи державного управління соціальним захистом людини і громадянина проводять систематичну роботу з формування суспільної свідомості, переконання населення в обґрунтованості й необхідності встановлених державою правил і здійснюваних нею заходів. Так, наприклад, запровадження загальнообов’язкового державного соціального страхування передбачає пряму залежність розміру страхових виплат від заробітку та страхового стажу особи. Застраховані мають бути зацікавлені в тому, щоб отримувати заробітну плату не «в конверті», а офіційно, а також у відповідному оформленні своєї зайнятості. За належного інформування та проведення роз’яснювальної роботи із вказаного питання бажані результати можуть бути досягнуті навіть без застосування заходів примусового характеру. При цьому метод переконання може бути ефективним лише за умови зацікавленості у належному виконанні обов’язків як працівниками, так і роботодавцями.

Використання методу переконання у здійсненні державного управління не виключає поєднання його з методом примусу у необхідних випадках. Вжиття до осіб, що вчиняють протиправні дії, примусових заходів є не тільки правом, але й обов’язком відповідних органів чи посадових осіб. Як свідчить практика значною проблемою функціонування загальнообов’язкового державного соціального страхування є неналежна сплата страхових внесків роботодавцями, небажання юридичних осіб реєструватися платниками соціальних внесків. Можливість застосування штрафних санкцій до таких осіб дозволяє певною мірою вирішувати питання наповнення бюджетів фондів соціального страхування, а також запобігає вчиненню нових правопорушень. При цьому, санкції мають застосовуватися до фізичних осіб, які порушили законодавство, а не до юридичних [4, c.6].

Отже, проведене дослідження свідчить про те, що управління соціальним захистом має всі ознаки державного управління і є його складовою частиною.

 

2.2. Система органів державного управління соціальним захистом людини і громадянина в Україні

 

Державне управління, як окремий вид державної діяльності, здійснюється за допомогою спеціально створеного державного апарату [145, с.16] і, насамперед, органами виконавчої влади. Виконавчою владою охоплюється найширша сфера відносин у державі. Це відносини із кожним конкретним громадянином і громадянським суспільством в цілому, відносини в економічній, соціальній, адміністративно-політичній сфері. У свою чергу, владні повноваження суб’єктів виконавчої влади реалізуються через державне управління [6, с.22; 258, с.120]. Управлінська діяльність органів виконавчої влади (виконавчо-розпорядча) полягає у діяльності щодо реалізації законів, діяльності з використання владних повноважень [42, с. 36]. Ці органи, їх посадові особи, громадські організації та громадяни безпосередньо, з метою реалізації покладених на них завдань і функцій наділені державно-владними повноваженнями, які дозволяють не тільки приймати управлінські рішення, але і виконувати їх [25, c.74].

Серед прав громадян є такі, що їхня конституційна формула очевидно ніяк не стосується сфери державного управління [25, c.165]. Саме таким є право на соціальний захист. Але коли таке право реалізується, громадянин вступає у сферу суспільних відносин, які передбачають звернення до органів державного управління. Можливість звернення є гарантією реалізації конституційних прав, робить їх реальними.

Система органів державного управління, які забезпечують соціальний захист – це складна підсистема єдиної цілісної системи органів державного управління.

До складу цієї системи входять органи, які характеризуються різним змістом та обсягом компетенції, масштабами діяльності тощо. В той же час їх можна розглядати і як самостійну систему, що об'єднує різні органи в конкретній сфері. Так, органи, що забезпечують соціальний захист, можна ділити на окремі групи, з нашої точки зору, перш за все з урахуванням їх структурно-функціональних взаємозв'язків та взаємної обумовленості із системою органів державного управління взагалі та системою органів управління соціальною сферою зокрема. Наявність органів, що забезпечують соціальний захист, які відрізняються один від одного компетенцією, масштабом діяльності і т. п., та вирішують в тій чи іншій мірі єдине для них завдання, дозволяє припустити, що вони є елементами, складовою частиною певної самостійної системи.

Система органів державного управління, що забезпечують соціальний захист, передбачає обумовленість окремих її складових частин, логічність та визначеність їх функцій по відношенню до різних форм соціального захисту та до різних стадій їх реалізації. Саме поняття «система органів державного управління у сфері соціального захисту» передбачає групування цих органів за певними, загальними для відповідної групи системи елементами, ознаками або критеріями (наприклад, за територіальним масштабом діяльності органів державного управління в сфері соціального захисту, за порядком їх створення, за обсягом та характером компетенції тощо). Таким чином, є можливість використати визнані в юридичній літературі критерії класифікації органів державного управління і для класифікації органів, що забезпечують соціальний захист.

Так, органи державного управління в сфері соціального захисту можна поділити на такі групи: за критерієм організаційно-правового рівня: вищий орган у системі органів виконавчої влади; центральні органи виконавчої влади; місцеві органи виконавчої влади [41, с.77]. За характером компетенції або змісту функцій органи виконавчої влади поділяються на органи загальної компетенції; органи міжгалузевої (функціональної) компетенції; органи галузевої компетенції [232, c.352]. За способом прийняття владних рішень: колегіальні; одноособові [7, с.73-75]. За сферою дії – органи управління адресною соціальною допомогою, органи управління загальнообов’язковим державним соціальним страхуванням.

Вказані класифікації системи органів управління досить глибоко і всебічно досліджені в працях з адміністративного права. Тому, більш детально проаналізуємо лише систему органів управління соціальним захистом.

Сьогодні система управління соціальним захистом людини і громадянина в Україні перебуває в стадії становлення і розвитку, тривають пошуки її оптимальної структури, основних функцій, провідних напрямків діяльності на різних рівнях. Система має будуватися таким чином, щоб повною мірою відображати взаємодію різних елементів управління [237, c. 482, 487], забезпечувати узгодженість інтересів учасників державного управління. При цьому, компетенція органу виконавчої влади відображає три типи взаємодії: відносини між державою та органами виконавчої влади, між органами управління та об’єктом управління, між органом управління та іншими органами [112, с. 236-237].

Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади [105], який має здійснювати функції та повноваження, що визначаються Конституцією та законами України.

На Кабінет Міністрів України покладається обов’язок забезпечення проведення в життя державної політики у сфері соціального захисту. Він розробляє та здійснює через систему органів виконавчої влади загальнодержавні програми соціально-економічного розвитку країни, приймає та затверджує нормативні акти, якими регламентується діяльність органів соціального захисту, вирішує питання підвищення розмірів пенсійного забезпечення для певних категорій осіб, встановлює нормативи витрат коштів та чисельності працівників в органах соціального захисту. Основною формою реалізації компетенції Кабінету Міністрів України є прийняття правових актів [25, c.251].

Для забезпечення єдності у керівництві та більш предметного вирішення питань розвитку відповідної сфери функціонують міністерства, які належать до центральних органів виконавчої влади. Особлива роль міністерств серед інших структур державного управління обумовлена тим, що їх очолюють члени уряду, що дозволяє повніше забезпечувати підтримку відомчих інтересів з боку вищого органу державного управління [145, с.86]. Міністерства посідають провідне місце серед центральних органів виконавчої влади і є найбільш самостійними у питаннях формування і реалізації державної політики [25, c.252; 7, с. 85; 97, с.4].

Так, відповідно до Положення про Міністерство праці та соціальної політики України, затвердженого Указом Президента України від 30 серпня 2000 року, Міністерство праці та соціальної політики є головним (провідним) органом у системі центральних органів виконавчої влади із забезпечення реалізації державної політики у сфері зайнятості, соціального захисту населення, соціального страхування, оплати, нормування та стимулювання праці, охорони та умов праці, пенсійного забезпечення, соціального обслуговування населення, соціально-трудових відносин. Вказане міністерство належить до органів виконавчої влади функціональної компетенції [232, с.355], оскільки для нього не можна чітко встановити одну основну, чи декілька можливих галузей, в яких воно реалізує свої повноваження. У цьому випадку мова йде про соціальні відносини (про що йшлося у першому розділі).

Виконуючи загальні функції управління соціальним захистом Міністерство праці та соціальної політики повинно забезпечувати проведення моніторингу у сфері зайнятості, соціального захисту, соціального страхування, пенсійного забезпечення та соціального обслуговування населення, оплати, нормування і охорони праці, соціально-трудових відносин, трудової міграції. Важливою функцією Мінпраці є вивчення стану використання трудових ресурсів і розвитку процесів на ринку праці та у сфері професійного навчання та складання на цій основі прогнозів щодо регулювання ринку праці та зайнятості населення, розроблення програм зайнятості населення, балансу ринку праці та трудових ресурсів [159].

Велика увага приділяється сприянню працевлаштування населення, запобіганню безробіттю та забезпеченню соціального захисту громадян, які тимчасово не працюють.

Міністерство визначає стандарти і нормативи соціального захисту, бере участь разом з Пенсійним фондом України в організації роботи, пов’язаної з пенсійним забезпеченням громадян України, які проживають за її межами, в порядку, передбаченому законодавством України або міждержавними договорами (угодами), а також спільно з іншими органами виконавчої влади вивчає та координує більш конкретні питання щодо різних верств населення, що потребують допомоги.

Як і будь-який центральний орган виконавчої влади Мінпраці забезпечує виконання нормативно-правових актів в межах своєї діяльності, а також направляє, контролює діяльність підзвітних йому установ, організацій та визначає їх компетенцію.

Основними партнерами Міністерства у регулюванні системи соціального захисту є Міністерство економіки, Міністерство фінансів, Міністерство освіти та науки, Міністерство охорони здоров’я, Міністерство з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, Міністерство у справах сім’ї та молоді, Державний комітет житлово-комунального господарства. Спільно з цими центральними органами виконавчої влади Міністерство праці та соціальної політики бере участь у розробленні проектів Державної програми економічного і соціального розвитку України, Державного бюджету України, Програми діяльності Кабінету Міністрів України. Також Міністерство узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до його компетенції, розробляє пропозиції щодо вдосконалення законодавства та в установленому порядку вносить їх на розгляд Президентові України та Кабінету Міністрів України [159].

Зміст Положення про Міністерство праці та соціальної політики України свідчить про те, що основна увага акцентується на питаннях праці. В науковій літературі є думка, що слід відокремити Міністерство праці від Міністерства соціального захисту [23, c.140] для підвищення ефективності управління сферою соціального захисту. На нашу думку, недоцільно роз’єднувати питання праці та соціального захисту, так як вони тісно взаємопов’язані, право на соціальний захист у багатьох випадках є наслідком трудової діяльності. Достатньо буде більш чітко розмежувати ці сфери у самому Положенні, наприклад, визначивши: завдання у сфері праці та зайнятості; завдання у сфері соціального захисту.

Суттєвою організаційно-структурною особливістю міністерств та деяких інших центральних органів є те, що вони мають у своєму підпорядкуванні місцеві органи, які разом з апаратом центрального органу створюють так звану «систему» відповідного міністерства [25, c.31]. За загальним правилом, на місцевому рівні органами міністерств, державних комітетів є управління, відділи та інші структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій. Від місцевих органів виконавчої влади багато в чому залежить ефективність та якість виконавчо-розпорядчої діяльності, забезпечення захисту соціальних прав [235, с. 325].

Виконавчу владу в областях, районах, районах Автономної Республіки Крим, у містах Києві та Севастополі здійснюють обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації, які є органами виконавчої влади. Їх основними завданнями є виконання Конституції, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України та інших органів виконавчої влади; додержання прав і свобод громадян; виконання державних і регіональних програм соціально-економічного розвитку [73].

Структурним підрозділом обласної, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій є Головні управління праці та соціального захисту населення. Управління підзвітні та підконтрольні голові відповідної держадміністрації та Міністерству праці і соціальної політики за принципом подвійного підпорядкування. Основними завданнями управління є забезпечення на відповідній території реалізації державної політики у сфері соціально-трудових відносин, зайнятості, пенсійного забезпечення, соціального захисту населення, яке потребує допомоги та соціальної підтримки з боку держави [236]. По суті повноваження Управління співпадають із повноваженнями Мінпраці. На нашу думку, вказані органи повинні у своїй роботі керуватися специфікою відповідного регіону, визначати потреби населення у соціальній сфері і спрямовувати свою діяльність за функціональним принципом. Для спрощення управлінських функцій доцільно розподіляти роботу спеціалістів за конкретними напрямами.

Питання соціального захисту на місцевому рівні вирішують органи місцевого самоврядування, яким, відповідно до ст. 34 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», держава делегувала повноваження щодо забезпеченням соціального захисту працівників підприємств, установ, організацій [72].

Функцію організації управління системою загальнообов’язкового державного соціального страхування взяла на себе держава. Разом із тим, оскільки у даному випадку мова йде про матеріальне забезпечення непрацездатних і людей, що потребують особливої уваги, виникає потреба участі в управлінні страховими коштами осіб, які їх формують. Вони мають контролювати процес створення та розподілу цих коштів.

Управління державним соціальним страхуванням становить таку організацію процесу, яка дозволяє з найбільшою ефективністю накопичувати і розподіляти грошові ресурси, враховуючи економічне становище, що постійно змінюється [22, c.102]. Завданнями управління є , по-перше, створення органів, покликаних здійснювати управління соціальним страхуванням та вирішувати питання планування коштів, по-друге, безпосереднє керівництво фондами – збір та розподіл коштів на соціальні потреби, а також здійснення контролю за правильністю розподілу коштів.

У науковій літературі, на нашу думку, не досить повно розкриті питання державного управління соціальним захистом. Зокрема, поза увагою залишається діяльність фондів загальнообов’язкового державного соціального страхування.

Як зазначалося у першому розділі, здійснення державного соціального страхування у нашій країні є функцією самоврядних недержавних організацій – фондів соціального страхування, які не є органами державного управління [138, c.6]. Проте, на нашу думку, здійснення управління фондами має ознаки державного управління. Цей факт підтверджується тим, що вказані органи виступають від імені держави (страхування є державним), рішення, що приймаються в рамках системи, обов’язкові для всіх учасників відповідних суспільних відносин (страхувальник, страховик, застрахована особа); діяльність має юридично-владний характер і забезпечується примусовою силою держави. Особливістю управління загальнообов’язковим державним соціальним страхуванням є те, що держава виступає рівноправним партнером поряд з іншими учасниками соціального страхування.

Фонди загальнообов’язкового державного соціального страхування є незалежними фінансовими органами, які створюються з урахуванням виду страхування за видовою, територіальною або професійною (галузевою) ознакою і перебувають під правовим контролем держави, яка зобов’язується забезпечити гарантію та стабільність соціального захисту.

Державне управління соціальним страхуванням через фонди соціального страхування та обов’язковий характер системи соціального страхування забезпечує , по-перше, рівні права для всіх працівників, по – друге, тільки за умови державного регулювання і контролювання фондів можна певною мірою забезпечити цільове використання страхових коштів, які обліковуються на рахунках, відкритих в установах банків, використовуються тільки за цільовим призначенням і вилученню не підлягають, по – третє, за допомогою централізації коштів фондів у масштабах країни підтримується їх фінансова стабільність.

Водночас, є і негативні наслідки здійснення управління соціальним страхуванням фондами соціального страхування. Апарат управління системою соціального страхування потребує значних витрат на його утримання, що призводить до зменшення витрат на профілактику захворювань і на реабілітаційні послуги різним категоріям працюючих та їх сім’ям.

Основними завданнями фондів соціального страхування є забезпечення надходження та акумуляція збору на обов’язкове соціальне страхування та інших коштів, призначених для фінансування видатків на виплату допомоги, пенсій, надання соціальних послуг, встановлених законодавством; контроль за цільовим використанням коштів, що знаходяться на рахунках Фондів; здійснення організаційно – управлінських заходів щодо забезпечення виплат по соціальному страхуванню.

Фонди соціального страхування, відповідно до покладених на них державою завдань, здійснюють контроль за додержанням вимог законодавства про обов’язкове державне соціальне страхування, за своєчасним і повним надходженням збору на обов’язкове соціальне страхування, а також за цільовим і правильним витрачанням коштів, що перераховуються на рахунки Фондів. Всі фонди ведуть облік і реєстрацію платників внесків на обов’язкове соціальне страхування, організовують роботу з обліку та звітності щодо коштів Фондів; розробляють і затверджують бюджети Фондів; розробляють разом з Міністерством фінансів, Міністерством економіки та Міністерством праці та соціальної політики України пропозиції про розмір внесків на обов’язкове соціальне страхування і подають їх на розгляд Кабінету Міністрів України; видають у межах своєї компетенції положення, інструкції, роз’яснення, методичні рекомендації з питань обліку платників внесків на обов’язкове соціальне страхування, нарахування та сплати ними цього внеску, використання, ведення обліку та звітності щодо коштів Фондів; беруть участь у підготовці пропозицій до загальнодержавних програм соціального розвитку, у підготовці пропозицій щодо вдосконалення законодавства про обов’язкове державне соціальне страхування, а також розроблення проектів відповідних нормативних актів; інформують щоквартально громадськість через засоби масової інформації про свою діяльність.

Управління фондами загальнообов’язкового державного соціального страхування виконують правління та виконавчі дирекції страхових фондів, які забезпечують визначені законами конкретні види соціального страхування.

Наглядає за діяльністю цільових фондів загальнообов’язкового державного соціального страхування Наглядова рада, яка контролює виконання статутних завдань та цільове використання коштів. З цією метою до складу Наглядової ради входять у рівній кількості представники від застрахованих громадян, роботодавців і держави.

Певні особливості має управління загальнообов’язковим державним пенсійним страхуванням. Управління у цій сфері покладене на Пенсійний фонд України, який не є страховою недержавною самоврядною організацією. Пенсійний фонд України функціонує як центральний орган виконавчої влади, (протягом п'яти років із дня набрання чинності Законом України «Про загальнообов‘язкове державне пенсійне страхування»)[67]. Такий статус Фонду передбачає повну фінансову відповідальність держави за його зобов’язаннями.Бюджет Пенсійного фонду України в цей період затверджує Кабінет Міністрів України. Проте держава не має можливостей постійно забезпечувати зобов’язання, тому Пенсійний фонд буде перетворений на страхову самоврядну організацію, яка виконуватиме делеговані їй державою повноваження. З іншого боку, у разі зміни статусу виникне питання про забезпечення необхідного рівня фінансової прозорості системи для органів державного контролю. Структура пенсійної системи настільки масштабна, що забезпечувати дієвий поточний державний контроль за її фінансовим станом досить складно. Відповідно до частини першої статті 58 Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» Пенсійний фонд, який проводить збір, акумуляцію та облік страхових внесків, призначає пенсії та готує документи для їх виплати, забезпечує фінансування та виплату пенсій, здійснює перерозподіл коштів між регіонами, організовує професійну підготовку та підвищення кваліфікації працівників, здійснює контроль за цільовим використанням коштів Пенсійного фонду (сам себе контролює). Вказаний закон визначає Пенсійний фонд як самоврядну неприбуткову організацію, що здійснює свою діяльність на підставі статуту, який затверджується його правлінням.

Відповідно до «Основ законодавства про загальнообов’язкове державне соціальне страхування», управління фондами здійснюється на основі паритетності представників держави, застрахованих осіб і роботодавців, які мають бути представлені в органах управління відповідними фондами. Відповідні норми передбачені і в Законі України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» [146]. Водночас, оскільки Пенсійний фонд продовжує існувати як центральний орган виконавчої влади, згідно з п. 12 розділу ХV Прикінцевих положень зазначеного закону до складу правління Фонду (який затверджує Кабінет Міністрів України) мають бути включені по три представники від об’єднань профспілок та об’єднань роботодавців. Цю норму вже реалізовано [50, с.192].

Пенсійний фонд України виконує свої функції на підставі Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» та відповідно до Указу Президента України «Про положення про Пенсійний фонд України» від 1 березня 2001 року [160]. 12 січня 2004 року Указом Президента України були внесені зміни до вказаного положення з метою приведення його у відповідність до Закону. Пенсійний фонд отримав новий обсяг повноважень, передбачених законом про пенсійне страхування, зокрема враховані норми статті 64 вказаного закону. Відповідно до п. 15 Положення Пенсійний фонд України здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку головні управління Пенсійного фонду України в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі, та управління Пенсійного фонду України в районах, містах та районах в містах. Управління підвідомчі та підзвітні Пенсійному фонду України [160].

Таким чином, система органів Пенсійного фонду України має вертикальну структуру управління, яка відповідає адміністративно-територіальному устрою країни. Управління, відповідно до своєї компетенції, збирають відомості, пов’язані з нарахуванням, обчисленням та сплатою страхових внесків, можуть здійснювати перевірки на підприємствах, в установах та організаціях, застосовувати фінансові санкції за несплату чи неналежну сплату внесків. Права та обов’язки підвідомчих Пенсійному фонду органів визначені Положенням про головні управління Пенсійного фонду України в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі, затвердженим постановою правління Пенсійного фонду України №11-2 від 27 червня 2002 року та Положенням про управління Пенсійного фонду України в районах, містах та районах в містах, затверджених постановою правління Пенсійного фонду України від 30 квітня 2002 року №8-2 [180]. Вказані органи забезпечують у відповідному регіоні збирання та акумулювання страхових внесків на загальнообов’язкове державне пенсійне страхування, призначення, фінансування і виплати пенсій, допомоги на поховання та інших виплат, ефективне використання коштів і забезпечення функціонування автоматизованої системи персоніфікованого обліку відомостей у системі загальнообов’язкового державного пенсійного страхування.

Запровадження управління фондами соціального страхування на паритетних засадах представниками держави, роботодавців та застрахованих осіб, тобто тими, хто формує кошти цих фондів (крім Пенсійного фонду) повинне надавати можливість сторонам соціального партнерства вирішувати спільні завдання з урахуванням інтересів кожної сторони, що сприяє прозорості, підзвітності, фінансовому контролю і надійному регулюванню здійснення соціального страхування. Але практика здійснення управління соціальним страхуванням фондами соціального страхування свідчить про ряд проблем. Такими проблемами є відсутність належного контролю з боку соціальних партнерів за діяльністю фондів, нецільове використання страхових коштів, а також великі адміністративні витрати через дублювання фондами ряду функцій (зокрема щодо обліку платників страхових внесків та збору таких внесків). Виконання однакових функцій органами однієї системи свідчить, на нашу думку, про недосконалість вказаної управлінської системи. Шляхи оптимізації управління розглядаються у наступному розділі.

Проблеми із цільовим використанням страхових коштів пов’язані у певній мірі з відсутністю належно організованого державного контролю у цій сфері.

Необхідно зазначити, що державний контроль є важливим елементом державного управління, який дає змогу впливати на хід управлінської діяльності, коригуючи її у разі виявлення відхилень від визначеного напряму.

Державному контролю притаманні систематичність, цілеспрямованість, всебічний аналіз інформації про фактичну ситуацію, перевірка відповідності управлінських дій прийнятим рішенням, вияву результатів впливу на хід управлінської діяльності [25, c.427]. Похідним поняттям від «контролю» є поняття «нагляд» [25, c.346]. У ході здійснення контролю перевіряється дотримання правових норм, спеціальних правил, діяльність відповідних органів, посадових осіб у межах їх компетенції, доцільність та ефективність такої діяльності. Нагляд передбачає лише перевірку дотримання спеціальних правил та застосування органами, що здійснюють нагляд, визначених законом заходів відповідальності за допущені правопорушення.

Кабінет Міністрів України здійснює контроль за всіма ланками виконавчої влади. Державний контроль, який здійснюється центральними органами виконавчої влади відіграє значну роль у зміцненні законності, виконавської дисципліни, підвищенні рівня організованості й порядку в сфері державного управління. Державний контроль, який здійснюється місцевими органами виконавчої влади та територіальними органами міністерств, значно менший за обсягом, але він найбільш наближений до контрольованих об’єктів, а отже, і значення його вагоме.

Кошти фондів соціального страхування є елементом фінансової системи України [260, c.278], отже, держава повинна здійснювати контроль за їх використанням. Відповідно до законів про загальнообов’язкове державне соціальне страхування державний нагляд у сфері загальнообов’язкового державного соціального страхування здійснює спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади у сфері праці та соціальної політики (Міністерство праці та соціальної політики). Лише у сфері пенсійного страхування ст.103 п.2 Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» передбачає, що державний нагляд за цільовим використанням коштів здійснюють центральний орган виконавчої влади у сфері фінансів і його територіальні органи та Рахункова палата [67]. Після запровадження другого рівня пенсійної системи, нагляд у накопичувальній системі буде здійснювати Державна комісія з регулювання ринків фінансових послуг [89].

Міністерство праці та соціальної політики відповідно до п. 3 Положення про Міністерство праці та соціальної політики України здійснює державний нагляд у сфері загальнообов’язкового державного соціального страхування та за додержанням вимог законодавства щодо призначення і виплати пенсій у солідарній системі, взаємодією Пенсійного фонду України з іншими фондами соціального страхування. Також контролює порядок реалізації Пенсійним фондом державної політики у сфері пенсійного забезпечення.

Порядок здійснення нагляду за додержанням вимог законодавства щодо призначення і виплати пенсій органами Пенсійного фонду затверджений наказом Міністерства праці та соціальної політики України і Пенсійного фонду України від 4.07. 2002 р. №601/6889 [191].

Відповідно до Закону України «Про Рахункову палату» від 11 липня 1996 року №315/96-ВР [83], завданням Рахункової палати є організація та здійснення контролю за витрачанням коштів загальнодержавних (саме таким є Пенсійний фонд України) цільових фондів та їх цільовим призначенням.

Міністерство фінансів України, відповідно до Положення про Міністерство фінансів України від 28 серпня 1999 року №1081/99 має право одержувати в установленому порядку матеріали щодо надходження та використання коштів державних позабюджетних фондів, їх кошториси та звіти про виконання [244].

Зазначені положення нормативно-правових актів свідчать про те, що питання державного нагляду за сферою загальнообов’язкового державного страхування вирішені дещо поверхово. На нашу думку, функції контролю та нагляду мають чітко визначатися, необхідно встановити обсяг і межі здійснення нагляду. Тобто, питання нагляду повинні детально регламентуватися в положеннях про конкретні міністерства (Міністерство праці та соціальної політики, Міністерство фінансів), їх територіальні органи. Така регламентація не має обмежуватися лише посиланням на необхідність здійснення контролю та нагляду, а повинна містити його функціональні та процесуальні механізми і визначення наслідків контролю.

Управління системою адресної соціальної допомоги здійснює держава. Система надання соціальної допомоги, яка входить у сферу управління Міністерства праці та соціальної політики охоплює: Міністерство праці та соціального захисту Автономної Республіки Крим, Головні управління праці та соціального захисту населення, Головне Управління соціального захисту населення м. Києва, Управління праці та соціального захисту населення Севастопольської міської державної адміністрації; місцеві управління праці та соціального захисту населення; територіальні центри соціального обслуговування пенсіонерів та самотніх непрацездатних громадян; Державний центр зайнятості, регіональні центри зайнятості.

Міністерство праці та соціального захисту Автономної Республіки Крим, органи праці та соціального захисту населення областей, міст Києва та Севастополя належать до регіонального рівня системи надання соціальної допомоги. Саме вони виконують основну роль у забезпеченні прав громадян на соціальну допомогу на місцях.

Першочерговим завданням Головного управління є забезпечення на відповідній території реалізації державної політики у сфері соціально-трудових відносин, безпечної життєдіяльності, оплати, охорони та належних умов праці, зайнятості, пенсійного забезпечення, соціального захисту та обслуговування населення.

Соціальний захист у районах здійснюють управління праці та соціального захисту населення районної, районної у містах Києві та Севастополі державних адміністрацій. Управління забезпечують дотримання законодавства про працю, охорону праці, зайнятість, загальнообов’язкове соціальне страхування, пенсійне забезпечення, надання соціальної допомоги вразливих верств населення.

Разом з Мінпраці регіональні та місцеві управління праці та соціального захисту населення несуть відповідальність за виконання державних соціальних програм, а також готують пропозиції щодо встановлення за рахунок місцевих бюджетів і благодійних надходжень додаткові до встановлених законодавством гарантії щодо соціального захисту населення та забезпечують їх виконання. Вони також вирішують відповідно до законодавства питання про надання пільг, компенсацій і інших соціальних виплат, в тому числі житлових субсидій, передбачених законодавством та забезпечують їх виплату. Крім того, такі органи забезпечують цільове використання бюджетних асигнувань, передбачених на соціальний захист населення [159].

Система надання соціальної допомоги в Україні знаходиться зараз на важливій стадії свого розвитку. Сьогодні можна сказати, що для впровадження нової системи адресної допомоги малозабезпеченим сім’ям основні кроки вже зроблено. Проте, ця система ще потребує подальшого вдосконалення та доповнення, зокрема у питаннях моніторингу, вивчення громадської думки, оцінки впливу на зменшення бідності, вдосконалення організації управління системою та прийняття рішень.

Міністерство, регіональні та місцеві органи праці та соціального захисту населення з питань надання соціальної допомоги взаємодіють із рядом відомств та організацій. Так, наприклад, відділення Пенсійного Фонду України відповідають за отримання даних про доходи пенсіонерів для надання адресної допомоги, житлових субсидій. З податковими інспекціями взаємодіють для перевірки даних про доходи громадян – отримувачів житлових субсидій. Також співпрацюють з центрами зайнятості для отримання даних про перебування на обліку в центрах зайнятості, про призначення допомоги по безробіттю. Підприємства житлово-комунального і газового господарства передають Міністерству праці та соціальної політики дані про забезпечення та споживання комунальних послуг для призначення житлових субсидій. Підрозділи державної автоінспекції передають відомості про наявність у володінні осіб, які звертаються за допомогою, автотранспортних засобів, а бюро технічної інвентаризації надають відомості про наявність у володінні осіб, які звертаються за допомогою, нерухомого майна. Державні інспекції з контролю за цінами контролюють правильність встановлення цін і тарифів на житлово-комунальні послуги.

Важливу роль в організації здійснення і контролі за наданням державної соціальної допомоги покликані відігравати соціальні інспектори. Посаду соціального інспектора введено до штату управління праці та соціального захисту населення районних, районних у містах Києві та Севастополі державних адміністрацій. Соціальний інспектор наділений повноваженнями зі здійснення контролю за правильністю надання інформації громадянами для отримання адресної соціальної допомоги і, фактично, цільовим використанням коштів державного бюджету, спрямованих на цю мету [161]. Слід відмітити, що інститут соціальних інспекторів не є достатньо ефективним. Перш за все, необхідно надати соціальним інспекторам більшої незалежності, з одночасним підвищенням рівня їх відповідальності. Для цього доцільно розглянути можливість прямого підпорядкування соціальних інспекторів місцевого та регіонального рівня Міністерству праці та соціальної політики.

Отже, в Україні сформована система органів державного управління соціальним захистом, яка в основному відповідає вимогам суспільства з ринковою економікою. Основною метою органів державного управління є реалізація положень законів та підзаконних нормативно-правових актів у сфері соціального захисту людини і громадянина. Чітке визначення повноважень органів державного управління, життєздатність механізмів виконання покладених на них завдань створюють умови для виконання вказаної мети.

 

2.3. Організаційно-правові форми соціального захисту

 

Як зазначалося у першому розділі, соціальний захист в Україні здійснюється на засадах страхування та адресності, які реалізуються у формі загальнообов’язкового державного соціального страхування та адресної державної соціальної допомоги. Проаналізуємо теоретичні та практичні аспекти реалізації вказаних організаційно-правових форм соціального захисту.

Запровадження в Україні системи загальнообов’язкового державного соціального страхування відіграло позитивну роль у соціальному захисті населення та вирішенні ряду проблем.

Законом України «Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття» чітко визначається страховий випадок, під час якого надається матеріальне забезпечення за страхуванням; визначено систему виплат допомоги по безробіттю відповідно до страхового стажу, розміру заробітної плати та терміну перебування особи у стані безробіття; соціальний захист частково безробітних осіб. Законом закладено такі підходи до визначеннядопомоги по безробіттю, які спонукають безробітного до активного пошуку роботи як через самі розміри допомоги, так і через їхній зв’язок із тривалістю перебування у стані безробіття [69]. Соціальні послуги надаються у повному обсязі всім категоріям безробітних незалежно від причин втрати роботи та відпрацьованого часу до настання безробіття (професійна підготовка або перепідготовка, пошук підходящої роботи та сприяння працевлаштуванню, фінансування організації оплачуваних громадських робіт для безробітних, інформаційні та консультаційні послуги, пов’язані з працевлаштуванням).

Запровадження системи загальнообов’язкового державного соціального страхування на випадок безробіття принципово змінило діючу в Україні до 2001 року систему соціального захисту від безробіття, перш за все, через запровадження нового механізму підтримки доходів безробітних, яким встановлена залежність отримання допомоги по безробіттю від сплати застрахованою особою страхових внесків та страхового стажу.

Вже протягом 2001 року, виходячи з фінансових можливостей Фонду загальнообов’язкового державного соціального страхування на випадок безробіття, забезпечено підвищення мінімального розміру допомоги по безробіттю в 2 рази. На кінець року він становив 60 гривень, що складає 18,1 відсотка до прожиткового мінімуму для працездатної особи. Зростав і середній рівень допомоги по безробіттю. За 2001 рік середньомісячна допомога по безробіттю становила 78,1 грн. або 25,1 відсотка середньомісячної заробітної плати, що склалася в галузях економіки за 2001 рік і 23,6 відсотка до прожиткового мінімуму для працездатної особи. Порівняно з 2000 роком вона зросла по Україні на 45,4 відсотка. У 2004 році середньомісячна допомога склала 131,9 грн. ( 34,1% від прожиткового мінімуму), а на кінець 2005 року зросла на 32,5% порівняно з 2004 роком і становила 175,57 грн. (38,7 від прожиткового мінімуму для працездатної особи) [51].

Система соціального страхування від безробіття передбачає два типи виплат: допомога по безробіттю та допоміжні виплати, які мають компенсаційний характер і які спрямовані на соціальну підтримку вразливих верств населення (допомога безробітному, який має на утриманні непрацездатних членів сім’ї; допомога на поховання члена сім’ї безробітного).

Якщо виплати першого виду фінансуються із коштів платників внесків, то другий вид виплат, на нашу думку повинен фінансуватися державою. Оскільки держава є суб’єктом соціального страхування, то це саме той випадок, коли держава надає кошти фонду соціального страхування. Пояснюється це тим, що вказані виплати надаються особам, які не перебували на ринку праці, але певною мірою пов’язані з ним.

Впровадження загальнообов’язкового державного соціального страхування на випадок безробіття у 2001 році дозволило активізувати політику на ринку праці. Програми активних заходів реалізовувались в значних обсягах за різними напрямками, що сприяло закріпленню позитивних тенденцій на зареєстрованому ринку праці.

У 2004 році відповідно до положень Закону України «Про загальнообов’язкове соціальне страхування на випадок безробіття» послугами державної служби зайнятості скористатися 2,9 млн. чоловік. У 2005 році цей показник зменшився на 2,5% та склав 2,2 млн. чоловік. Число осіб, які отримали роботу за сприяння служби зайнятості, в 2004 році у порівнянні з 2003 роком зросло на 12,2%, у 2005 році – на 6,6% порівняно з 2004 роком. Для працевлаштування безробітних, які тривалий час знаходились на обліку в державній службі зайнятості, особливо тих, які не здатні на рівних умовах конкурувати на ринку праці, впроваджено надання роботодавцям дотації на створення додаткових робочих місць [51, c. 13; 43].

Значно активізувалася робота щодо розширення видів громадських робіт та підвищення їх привабливості для населення. Протягом 2001 року в громадських роботах взяли участь понад 300 тис. осіб із числа незайнятих громадян, або кожний десятий незайнятий, що на 20 відсотків більше, ніж у 2000 році. У 2004 році у таких роботах взяли участь 414,2 тис. громадян.

Реалізація активних заходів політики зайнятості сприяла закріпленню тенденцій щодо зниження рівня зареєстрованого безробіття. Навантаження незайнятого населення, яке звернулося за сприянням у працевлаштуванні до державної служби зайнятості, на одне вільне робоче місце в 2002 році становило 11 осіб, що на третину менше, ніж на цю дату в 2001 року, на 1 січня 2004 року ця цифра складала 7 осіб, на 1 січня 2005 року – 6 осіб, а на 1 листопада 2005 року – 4 особи [45; 51, c.6; 51, c.113].

Основною метою діяльності держави щодо організації страхування на випадок безробіття, має стати, поряд із недопущенням зубожіння особи, заохочення до працевлаштування. Тобто, слід створити такі умови, коли безробітний буде зацікавлений працевлаштуватися, а не отримувати якнайдовше допомогу по безробіттю.

Міністерство праці та соціальної політики на засіданні правління Фонду загальнообов’язкового державного соціального страхування на випадок безробіття подало пропозицію щодо перегляду доцільності допомоги із фонду сільськогосподарським працівникам, які мають земельні наділи, та працівникам, які використовуються на тимчасових роботах і одержують «зарплату в конвертах» [96, c.9]. На нашу думку, така пропозиція Міністерства є передчасною, тому що відсутні ефективні механізми перевірки доходів вказаних категорій осіб. Також, слід зважати на ту обставину, що земля не завжди приносить дохід. Крім цього, підставою виплати допомоги по безробіттю є втрата роботи. Фонд не має права не надавати допомогу, якщо особа сплачувала страхові внески.

Важливим питанням забезпечення ефективного використання коштів Фонду загальнообов’язкового державного соціального страхування на випадок безробіття є забезпечення ефективного використання коштів. В результаті перевірок діяльності Фонду виявлені випадки нецільового та неефективного використання коштів (оплата дорогої телевізійної апаратури, фінансування деякої міжнародної діяльності). Такі видатки слід зменшувати. Також необхідно здійснювати заходи щодо оптимізації та зменшення видатків на організацію та забезпечення діяльності виконавчої дирекції Фонду і її робочих органів. На утримання інформаційно-довідкової системи у 2005 році було витрачено 60 млн. грн. [96, c.9]

Вже є перші позитивні результати страхування у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими народженням і похованням. Розмежовано виплати, пов’язані з народженням дитини, для застрахованих в системі загальнообов’язкового державного страхування і для незастрахованих.

Кошти цього виду загальнообов’язкового державного соціального страхування спрямовуються на фінансування допомоги по тимчасовій непрацездатності, допомоги по вагітності та пологах, допомоги при народженні дитини, допомоги по догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку, допомоги на поховання, забезпечення оздоровчих заходів.

Законом України «Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами зумовленими народженням та похованням» забезпечені рівні умови надання застрахованим особам допомоги незалежно від виду діяльності, форми власності та господарювання [70].

Допомога по тимчасовій непрацездатності надається застрахованим особам в залежності від розміру заробітної плати (доходу) і страхового стажу.

Впровадження загальнообов’язкового державного соціального страхування у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими народженням та похованням, сприяло тому, що вже у 2001 році: значно зменшилась заборгованість з виплати допомоги по тимчасовій непрацездатності та практично погашена заборгованість минулих років по виплатах у сільському господарстві; підвищився розмір допомоги при народженні дитини, догляду за нею до досягнення трирічного віку та на поховання.

За підсумками діяльності Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності за 2003 рік заборгованість по виплатах за рахунок коштів соціального страхування станом на 1 січня 2004 року складала 63,81 млн. грн., а станом на 1 січня 2005 року – 9,51 млн. грн., тобто скоротилась на 85,1% [51, c.15]. Існування заборгованості із виплат за соціальним страхуванням пов’язано із заборгованістю з виплати заробітної плати, оскільки виплата матеріального забезпечення застрахованим особам здійснюється за місцем роботи у рахунок страхових внесків. З прийняттям у листопаді 2004 року Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими народженням та похованням» врегульоване питання виплати матеріального забезпечення застрахованим особам, що працюють на підприємствах, які через відсутність коштів на своїх банківських рахунках або через їх арешт, мають заборгованість із виплати матеріального забезпечення більше, ніж за один календарний місяць.

Впровадження загальнообов’язкового страхування у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності, в основному дозволило забезпечити виплату допомоги по тимчасовій непрацездатності. Крім того сприяло тому, що підвищились розміри допомоги при народженні дитини, догляду за нею до досягнення трирічного віку та на поховання.

Поряд із позитивними аспектами діяльності Фонду слід відмітити те, що Закон «Про загальнообов’язкове державне страхування у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими народженням та похованням» передбачає у ст. 43 виплату допомоги по догляду за дитиною до досягнення нею трьох років, на рівні прожиткового мінімуму [70]. Але бюджетом Фонду передбачена виплата, яка значно менша за прожитковий мінімум, що є порушенням принципу вищої сили закону.

В результаті запровадження соціального страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, з 2001 року потерпілі на виробництві після тривалої затримки почали отримувати регресні виплати. Було не тільки зупинено зростання заборгованості по виплатах відшкодування шкоди потерпілим на виробництві, але й суттєво зменшена заборгованість по цих виплатах. Якщо на початок 2001 року заборгованість за регресними виплатами складала 614,5 млн. грн., то на кінець року вона становила 483, 3 млн. грн., або зменшилась на 21,3%. На початок 2005 року така заборгованість склала 37,3 млн. грн.

У сфері соціального страхування у 2002 році вперше вдалося забезпечити стовідсоткове фінансування виплат потерпілим на виробництві і на 43% зменшити заборгованість із регресних виплат [51, c.18]. В даний час немає заборгованості по виплатах поточних платежів.

Кількість страхувальників Фонду соціального страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання на 01.01.2003 р. становила 625026 чоловік, що на 18,9% більше, ніж на цю ж дату 2002 року [91, c.45]. Кількість постраждалих на виробництві поступово зменшується. Якщо у 2002 році їх було 34552, у 2003 – 32746, то у 2004 – 30172 [51, c.21].

Кошти загальнообов’язкового державного соціального страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, згідно ст. 21 Закону України «Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності» спрямовуються на відшкодування шкоди, заподіяної працівникові внаслідок ушкодження його здоров’я, або в разі його смерті особам, які перебували на його утриманні, організацію поховання померлого; сприяння створенню умов для своєчасного надання першої невідкладної допомоги потерпілому в разі настання нещасного випадку, ранньої діагностики професійного захворювання; впровадження всіх необхідних заходів для підтримання підвищення та відновлення працездатності потерпілого; працевлаштування осіб із зниженою працездатністю; організацію робочих місць для інвалідів з компенсуванням при цьому витрат виробництва, які не покриваються коштами від збуту виробленої продукції, за рахунок Фонду.

Крім цього, за рахунок коштів загальнообов’язкового державного соціального страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, фінансуються заходи щодо профілактики нещасних випадків та професійних захворювань (навчання, підвищення рівня знань працівників, які вирішують питання охорони праці; організація, розроблення та виробництво засобів індивідуального захисту працівників і т. ін.)

У 2001 році доходи Фонду соціального страхування від нещасних випадків становили 1018643,5 тис. грн., у 2004 році – 1631049,6 тис. грн., у 2005 році – 2112408,8 тис. грн. Видатки по відшкодуванню шкоди, заподіяної працівникові внаслідок ушкодження його здоров’я або в разі його смерті в 2004 році становили 1590309,5 тис грн., а в 2005 році –2107978,5 тис. грн. [51, c.22]

Слід зазначити, що в національному законодавстві відсутнє визначення поняття «професійний ризик виробництва», правильність тлумачення якого безпосередньо впливає на проведення справедливої тарифної політики відповідного фонду і визначення розміру страхового внеску.

У 2000 році, на етапі створення Фонду соціального страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, коли необхідно було у стислий термін вирішити питання виплати потерпілим сум відшкодування шкоди, професійний ризик виробництва був визначений як «фінансовий ризик виробництва» [249, c.43], на підставі чого були сформовані відповідні класи та визначені страхові тарифи.

На нашу думку, такий підхід є механічним перенесенням фінансового досвіду «звичайного» страхування, яке довгий час діяло в Україні, у сферу страхування від нещасного випадку на виробництві без урахування його особливостей та відмінностей від інших видів страхування, зокрема, зв’язку професійного ризику виробництва з умовами здійснення трудової діяльності, а також необхідності диференціації страхових тарифів залежно від ступеня професійного ризику виробництва.

Суттєвим недоліком такого підходу є обрання головним чинником для оцінки професійного ризику виробництва тільки фінансових наслідків страхової події. Така оцінка ризику не враховує причин настання страхового випадку, приблизно відображає кількість, частоту і тяжкість нещасних випадків та професійних захворювань і зовсім не враховує стан умов і безпеки праці, що суперечить основним принципам страхування від нещасного випадку, унеможливлює справедливу диференціацію страхових тарифів.

Разом з тим стаття 47 Закону України «Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності» містить вимоги, які у взаємодії із основними принципами дають змогу визначити чітке поняття «професійний ризик виробництва».

Отже, на нашу думку, професійний ризик виробництва — це ризик настання нещасних випадків чи професійних захворювань, імовірність ушкодження здоров’я, або смерті працівника, пов’язаних з виконанням ним трудових обов’язків на відповідному підприємстві.

Ще однією проблемою функціонування системи страхування від нещасного випадку є те, що норми закону, який аналізується, передбачають обов’язок Фонду соціального страхування від нещасного випадку нараховувати пенсії з інвалідності внаслідок професійного захворювання чи трудового каліцтва. Але, закон не визначає обов’язок виплачувати вказані пенсії. В результаті склалася ситуація, коли пенсії з інвалідності внаслідок професійного захворювання чи трудового каліцтва призначає Фонд соціального страхування від нещасного випадку, а виплачує — Пенсійний фонд. Потім виплачені Пенсійним фондом кошти повертаються йому Фондом соціального страхування від нещасного випадку.

Важливою складовою системи соціального захисту є пенсійне страхування осіб, які визнаються непрацездатними у зв’язку з досягненням пенсійного віку, інвалідністю, втратою годувальника. Перед пенсійним страхуванням стоять завдання захисту від бідності в старості; гарантування певного рівня доходів після завершення трудової діяльності, який складає певну суму, пропорційну заробітку; захист цього доходу від зниження реального рівня життя внаслідок інфляції та зростання реальної середньої заробітної плати.

Пенсійне забезпечення базується на принципах страхування та забезпечення. Характерною рисою принципу страхування є фінансування виплат за рахунок внесків і взаємозв’язок між внесками та обсягом соціальних послуг. Основу принципу забезпечення складає фінансування за рахунок податків. У цьому випадку виплата надається незалежно від зроблених раніше внесків (пенсійне забезпечення військовослужбовців, пенсійне забезпечення за особливі заслуги перед Україною і т. ін.).

Безперечно, основу пенсійного забезпечення має складати (і складає сьогодні) пенсійне страхування, метою якого є забезпечення соціальної справедливості (розмір пенсії повинен залежати від трудового стажу та сплачених страхових пенсійних внесків); створення за рахунок індивідуальних внесків загальнообов’язкового державного та добровільного пенсійного страхування потужного інвестиційного ресурсу, здатного забезпечити фінансування розвитку вітчизняної економіки та досягнення вагомої надбавки до пенсії.

Реформування пенсійної системи на засадах пенсійного страхування є логічним продовженням та складовою економічних реформ у країні, послідовною реалізацією раніше прийнятих рішень і відповідає вимогам ст.46 Конституції України; положенням Концепції соціального забезпечення населення України; Основам законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування; Указу Президента України «Про основні напрями реформування пенсійного забезпечення в Україні».

В Україні історично склалась однорівнева система пенсійного забезпечення на засадах солідарності поколінь, яка виправдовувала себе при позитивній демографічній ситуації та певним чином узгоджувалася з командно-адміністративною системою.

Порядок пенсійного забезпечення визначався Законом України «Про пенсійне забезпечення», який був прийнятий у 1991 році [80]. Відповідно до вказаного закону, Пенсійний фонд виплачував чотири види трудових пенсій (за віком, з інвалідності, за втратою годувальника та за вислугу років) та соціальні пенсії. Трудові пенсії виплачувалися особам, які сплачували внески до Пенсійного фонду. При цьому на Пенсійний фонд покладався обов’язок виплачувати пільгові пенсії, що негативно відображалося на роботі фонду. Також, посилювався тиск на працююче населення. Розмір трудових пенсій обмежувався за двома чинниками: пенсія за віком не могла перевищувати 75% заробітку працюючого, але і не могла перевищувати трьох мінімальних пенсій за віком [80]. Соціальні пенсії (виплата особам, які не мають права на трудову пенсію) також виплачувалися за рахунок коштів Пенсійного фонду. Отже, Фонд виконував невластиві йому функції: за рахунок страхових коштів виплачувалася соціальна допомога. Значною була заборгованість платників внесків до фонду.

Існуюча до 2004 року пенсійна система сприяла тому, що ні працівники, ні роботодавці не були зацікавлені сплачувати внески із дійсного розміру заробітної плати, так як розмір пенсії фактично від цього не залежав.

За ринкових умов така пенсійна система не забезпечує громадянам адекватного заміщення пенсією заробітку, втраченого ними у зв’язку із старістю, та запобігання бідності серед людей похилого віку. Пенсійний фонд виявився неспроможним виплачувати пенсії. Внаслідок цього діючою пенсійною системою були незадоволені як платники пенсійних внесків, так і переважна більшість пенсіонерів. Зволікання з усуненням зазначених суперечностей могло призвести до неможливості виплат пенсій Пенсійним фондом та гострої і затяжної соціальної напруженості.

Для виправлення ситуації із пенсійним забезпеченням необхідно було реформувати систему пенсійного забезпечення, яка б відповідала ринковим умовам та враховувала складну демографічну ситуацію в Україні.

Успішність реформування пенсійної системи, на думку автора, залежить від багатьох чинників, які прямо чи опосередковано впливають на розвиток цієї сфери соціального життя. Для вдалого процесу реформування необхідно створити певні економічні та соціальні передумови, а саме: зростання виробництва, зміцнення фінансового стану підприємств і відповідне нарощування фінансових можливостей пенсійної системи; розширення продуктивної зайнятості населення, мінімізація прихованого безробіття, тіньової зайнятості, погашення заборгованості із заробітної плати, підвищення її розміру і збільшення питомої ваги у валовому внутрішньому продукті; розширення бази сплати пенсійних внесків за рахунок охоплення пенсійним страхуванням усіх категорій юридичних і фізичних осіб; припинення практики списання та реструктуризації заборгованості перед Пенсійним фондом; скасування пільг у сплаті пенсійних внесків і заборона запровадження нових пільг у виплаті пенсій без визначення джерел їх фінансування; переведення фінансування виплат пенсій пільговим категоріям з Пенсійного фонду на Державний бюджет, корпоративні та професійні пенсійні фонди.

У посланні Президента України до Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України «Про основні напрямки реформування системи пенсійного забезпечення населення України» визначено, що метою реформування пенсійної системи України має стати забезпечення належного рівня життя людей похилого віку на засадах соціальної справедливості, гармонізація відносин між поколіннями та сприяння економічному зростанню [164]. Крім того, пенсійна реформа має здійснюватись на системних засадах, а саме: соціальної справедливості, прийнятності, розуміння та підтримки реформи широкими верствами населення; свободи вибору, підвищення зацікавленості і відповідальності громадян за свій добробут у старості; правового забезпечення та державних гарантій; економічної обґрунтованості та фінансової спроможності і стійкості пенсійної системи; сприяння зростанню національних заощаджень та економічного розвитку країни; захищеності від політичних ризиків.

Для реалізації пенсійної реформи 7 липня 2003 року прийняті Закон України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» та Закон України «Про недержавне пенсійне забезпечення».

Виходячи із положень Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування», в Україні запроваджується трирівнева пенсійна система, до якої входять загальнообов’язкове державне пенсійне страхування і недержавне пенсійне забезпечення. Загальнообов’язкове державне пенсійне страхування в свою чергу складається з двох рівнів: реформована солідарна система і накопичувальна системи загальнообов’язкового страхування.

Аналіз свідчить, що таке поєднання є оптимальним, оскільки забезпечує соціальні гарантії та фінансову стабільність пенсійної системи [268, с.210]. Адже солідарна і накопичувальна системи підвладні впливу різних ризиків: перша вразлива щодо демографічних ризиків і досить стійка до інфляційних, а друга – навпаки. Крім того, слід звернути увагу, що реформована солідарна складова враховує насамперед інтереси малозабезпечених верств населення, а накопичувальна – стимулюватиме до пенсійних заощаджень усіх громадян, особливо з середніми та високими доходами.

Перший рівень пенсійної системи складає реформована солідарна система. Внески до неї сплачують всі працюючі особи та їх роботодавці. За рахунок цих коштів виплачуються страхові пенсії. Розмір пенсії залежить від розміру заробітної плати, з якої сплачувались страхові внески та страхового стажу, протягом якого вони сплачувались, що досягається шляхом впровадження (з 2000 року) системи персоніфікованого обліку відомостей про заробіток та сплату страхових внесків, на основі даних якої вже сьогодні призначаються та виплачуються пенсії. Ведення та обслуговування такої системи здійснює Пенсійний фонд України. Із солідарної системи виплачуються пенсії за віком, з інвалідності внаслідок загального захворювання, у разі втрати годувальника. Дострокові та пільгові пенсії на сучасному етапі реформи виплачуються із Державного бюджету та Пенсійного фонду. Згодом фінансування таких пенсій буде переведене у систему недержавних професійних та корпоративних фондів. Сьогодні Пенсійний фонд вже не виплачує соціальних пенсій. Такі пенсії переведені у соціальну допомогу і виплачуються із Державного бюджету.

Базовим Законом щодо пенсійного страхування передбачений новий механізм обчислення розміру пенсії [67]. Слід відмітити, що механізм є однаковим для обчислення всіх пенсій, що виплачуються із пенсійного фонду (пенсії за віком, пенсії з інвалідності внаслідок загального захворювання та пенсії по втраті годувальника). Розмір пенсії за віком відповідно визначається за двома показниками: заробітна плата, з якої обчислюється пенсія, у гривнях та коефіцієнт страхового стажу.

Отже, основними критеріями для визначення розміру пенсії мають бути тривалість страхового стажу, протягом якого сплачувалися страхові внески до Пенсійного фонду, та величина заробітку, з якого відраховували страхові внески. Це є позитивним кроком на шляху до усунення соціальної несправедливості солідарної пенсійної системи, яка існувала в Україні до 2004 року.

Страховий стаж складається лише з періодів, за які сплачені страхові внески. При цьому він не відіграє суттєвої ролі при визначенні розміру пенсії (оскільки не перевищує 0,75). З метою підвищення ролі страхового стажу до Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» були внесені зміни, відповідно до яких, за наявності страхового стажу не менше 25 років для чоловіків та 20 для жінок, розмір пенсії не може бути меншим за прожитковий мінімум. Прийняття рішення про встановлення з 12 січня 2005 року мінімальної пенсії за віком на рівні прожиткового мінімуму дало можливість відновити диференціацію пенсії в залежності від статусу особи, оскільки з цієї дати надбавки та підвищення до пенсії встановлюються понад прожитковий мінімум. Але, коли призначається пенсія в разі втрати годувальника, вона як правило обчислюється із розміру, який менший за прожитковий мінімум, оскільки померлий годувальник не має страхового стажу 20 чи 25 років. Отже, отримувачі пенсії по втраті годувальника, перебувають в гіршому становищі, ніж отримувачі пенсії за віком.

Нова редакція ст. 28 вказаного Закону віддала перевагу у визначенні розмірів пенсій страховому стажу, натомість розмір заробітку та сплачених внесків перестав відігравати основну роль. Тобто, замість зміцнення зв’язку між сплаченими внесками і одержуваними пенсіями відбулося послаблення цього зв’язку, що свідчить про відхід від задекларованих пенсійною реформою принципів. Сьогодні Пенсійний фонд не забезпечує фінансування пенсій за рахунок власних надходжень. Із 61,1 млрд. грн. витрат бюджету Пенсійного фонду в 2005 році передбачено асигнування за рахунок держави 18,6 млрд. грн., або майже третина пенсійних витрат перекладена на державний бюджет [132, c.9].

У зв’язку із підвищенням пенсії до рівня прожиткового мінімуму у солідарній системі склалася ситуація, коли мінімальна пенсія (за наявності відповідного стажу) складала прожитковий мінімум, при цьому мінімальна заробітна плата була меншою за цей показник до 2006 року. Якщо у 2003 році зарплата і пенсія зростали рівномірно, то в 2004 році середня пенсія зросла у 3,7 разів, а середня зарплата – у 2,6. Мінімальна зарплата в 2004 році становила 237 грн., а пенсія – 284 грн. У 2005 році ситуація не покращилася: мінімальна зарплата складала – 310 грн., а мінімальна пенсія – 332 грн. [98]. З 1 січня 2006 року прожитковий мінімум і мінімальна заробітна плата збільшується до 350 грн. [60]. Диспропорція, що існувала до 2006 року безсумнівно ускладнює виплати пенсій Пенсійним фондом на рівні прожиткового мінімуму. Адже, як зазначалося раніше, пенсія залежить від тих внесків, які сплачує працююча частина населення із отримуваної заробітної плати. В результаті пенсійна система почала втрачати функцію пенсійного страхування, поступово перетворюючись на систему забезпечення, так як значна частина коштів надходить до Пенсійного фонду з державного бюджету.

В ході проведення пенсійної реформи гостро постало питання пенсійного віку, який, як і раніше, становить 55 років для жінок і 60 – для чоловіків.

Багато спеціалістів вважають, що збереження пенсійного віку позбавляє пенсійну систему гнучкості. Це не створює жодних можливостей для зменшення ставок пенсійних внесків, щоб стимулювати їх сплату роботодавцями у повному обсязі, а також для збільшення пенсій сьогоднішнім пенсіонерам.

Підвищення пенсійного віку безумовно призвело б до зменшення кількості пенсіонерів. Імовірно, що згодом цей крок буде зроблений, але не раніше, ніж будуть створені відповідні умови. Зокрема, розмір пенсії має забезпечувати достатній рівень життя людини. Разом з виконанням першої умови, слід враховувати продовжуваність життя в Україні, аби не допустити ситуацію, коли пенсійний вік буде таким же, як середня продовжуваність життя населення країни.

Закон України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» не змінюючи пенсійний вік, передбачає можливість відкладати вихід на пенсію на більш пізній період за власним бажанням особи. При цьому розмір пенсії буде збільшуватися на певний відсоток за кожний рік відстрочки часу призначення пенсії. Саме ця норма, на нашу думку, буде сприяти поступовому переходу до збільшення пенсійного віку.

Солідарний рівень залишатиметься єдиним рівнем ще певний час. Тому пенсіонери одержать таку пенсію, скільки сплатить внесків нині працююче населення. Солідарна пенсійна система дуже залежна від демографічної ситуації. Перші результати реформи показали, що високих пенсій із солідарної системи не буде.

Перерахунок пенсій за новою формулою не позначився на матеріальному становищі осіб, які мали невисокі заробітки (інженери, вчителі, лікарі, сільськогосподарські працівники). Для наочності наведемо такий приклад. Якби середньостатистичний українець мав середньостатистичну зарплату 376,38 грн., то для одержання пенсії у розмірі прожиткового мінімуму, йому треба мати понад 70 років страхового стажу. Якщо ж це припущення накласти на середню тривалість життя в Україні (73 роки – жінки, 62 роки – чоловіки) [207, c.43], то перспектива отримувати пенсію на рівні прожиткового мінімуму за рахунок коштів Пенсійного фонду стає нереальною.

Враховуючи вразливість системи поточних пенсійних виплат , яка сьогодні діє в Україні, до змін демографічної ситуації та з метою підвищення рівня пенсійного забезпечення і диференціації розмірів пенсій, слід запровадити виплати з накопичувальних пенсійних рахунків. Це має бути здійснено на третьому етапі пенсійної реформи (2005-2009 роки) [164].

Суть такої системи полягає в тому, що частина обов’язкових внесків до пенсійної системи накопичуватиметься у Накопичувальному фонді і обліковуватиметься на індивідуальних накопичувальних пенсійних рахунках громадян, які (та на користь яких) сплачуватимуть такі внески. Ці кошти інвестуватимуться в економіку країни з метою отримання інвестиційного доходу і захисту їх від інфляційних процесів. Управління пенсійними коштами здійснюватимуть компанії з управління активами. Безпосереднє зберігання пенсійних активів буде здійснювати банківська установа – зберігач, яка буде нести відповідальність за цільове використання цих активів. Кошти, що обліковуватимуться на індивідуальних накопичувальних пенсійних рахунках громадян, будуть власністю цих громадян, і вони зможуть скористатися ними при досягненні пенсійного віку. Виплати з Накопичувального фонду здійснюватимуться додатково до виплат із солідарної системи.

Із Накопичувального фонду будуть виплачуватися довічні пенсії або одноразові виплати.

Кошти що знаходяться на накопичувальному пенсійному рахунку, будуть власністю застрахованої особи і будуть використовуватись виключно на пенсійні виплати. Їх облік здійснюватиме Пенсійний фонд України. Розміщення коштів будуть здійснювати не менше трьох інвестиційних компаній, а зберігання – банківська установа-зберігач, які обираються Тендерною радою за результатами тендеру. У зв’язку з недостатністю розвитку фондового ринку в Україні, складно спрогнозувати, який інвестиційний інструмент буде використовуватись для розміщення пенсійних активів Накопичувального фонду.

Інвестиційна політика на кожний рік має затверджуватись Тендерною радою на підставі рекомендацій радника з інвестиційних питань щодо інвестиційної декларації, якою мають керуватися у своїй діяльності компанії з управління активами.

Нагляд за діяльністю інвестиційних компаній буде здійснювати Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку. Захист інтересів застрахованих осіб – учасників Накопичувального фонду, покладено на Державну інспекцію з пенсійного страхування, яка буде центральним органом виконавчої влади із спеціальним статусом.

Пенсійне страхування (солідарна і обов’язкова накопичувальна системи) буде здійснювати Пенсійний фонд, за діяльністю якого будуть здійснювати державний нагляд Міністерство фінансів і Міністерство праці та соціальної політики. Отже, у сфері соціального страхування, і зокрема пенсійного, держава має здійснювати функцію нагляду, що дасть їй можливість боротися із порушеннями в даній сфері, а також адекватно будувати свою соціальну політику.

Залишається відкритим питання надійності накопичувальної пенсійної системи та захисту пенсійних коштів.

В Законі України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» визначено комплекс заходів, щоб забезпечити надійність функціонування накопичувальної системи. Зокрема передбачається диверсифікація пенсійних коштів, створення Тендерної ради. Передбачається функціонування Державної інспекції з пенсійного страхування, як контрольного органу зі спеціальним статусом; система буде мати публічний характер, тобто передбачає публікування інформації про компанії з управління активами, банківську установу-зберігача, звіту про балансову вартість пенсійних активів, надання інформації застрахованій особі про пенсійні активи, які обліковуються на її накопичувальному пенсійному рахунку [67]. Все це у комплексі має звести до мінімуму зловживання в накопичувальній системі. Але названі інститути не функціонували в Україні, тому складно прогнозувати їх ефективність.

Крім вже розглянутих проблем вже сьогодні постала проблема визначення умов та термінів запровадження накопичувальної системи у загальнообов’язковому державному пенсійному страхуванні. Щоб запровадити систему обов’язкового накопичення коштів, що передбачалося здійснити з 2007 року, необхідно було б зарезервувати у бюджеті Пенсійного фонду 10-12 млрд. грн. [132, c.9] Саме таку суму необхідно спрямувати до накопичувального фонду. З огляду на брак необхідних коштів запровадження накопичувальної складової найближчим часом неможливе.

Не вирішене питання щодо статусу Пенсійного фонду. Фахівці Пенсійного фонду вважають, що він має залишатись центральним органом виконавчої влади. Однак, зазначену позицію не підтримують профспілкові об’єднання, пропонуючи в свою чергу затвердити систему управління пенсійним фондом на умовах трипартизму, тобто спільним об’єднанням представників профспілок, роботодавців та урядової сторони. Зараз в Законі «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» закріплено компромісне рішення, за яким на перехідний період статус Пенсійного фонду залишається незмінним. На нашу думку, Пенсійний фонд має діяти на тих самих засадах, що й інші фонди соціального страхування. Це відповідатиме принципам соціального страхування в Україні і забезпечить можливість контролю за діяльністю Фонду платниками внесків.

Положення вказаного Закону щодо поєднання солідарної і накопичувальної системи розроблені з урахуванням світового досвіду з тим розрахунком, щоб звести до мінімуму недоліки кожної з них і на основі поєднання їх переваг досягнути більш високого рівня пенсійного забезпечення. Зокрема, це передбачається досягнути шляхом поетапного введення в дію положень Закону та запровадження накопичувальних пенсійних рахунків при наявності відповідних для цього умов.

Введення другого рівня пенсійного страхування дозволить збільшити загальний розмір пенсійних виплат завдяки отриманню інвестиційного доходу; посилити залежність розміру пенсії від трудового вкладу особи, а отже, посилити зацікавленість громадян у сплаті пенсійних внесків; створити потужне джерело інвестиційних ресурсів для зростання національної економіки; розподілити ризики виплати низьких розмірів пенсій між першим та другим рівнем пенсійної системи, і таким чином застрахувати майбутніх пенсіонерів від негативних демографічних тенденцій та коливань економічного розвитку держави; підвищити ефективність управління системою пенсійного забезпечення за рахунок передачі недержавним компаніям функції управління пенсійними рахунками.

Необхідність запровадження накопичувальної системи не викликає сумнівів. Але, така система буде вигідною для працівників із середнім та високим заробітком. Це випливає із норми Закону «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування», якою передбачено, що у випадку, коли на рахунку застрахованої особи недостатньо коштів для оплати договору страхування, їй призначається не довічна пенсія, а надається одноразова виплата. Отже, пенсіонер отримуватиме лише пенсію із солідарної системи, яка складатиме прожитковий мінімум, а регулярної виплати із Накопичувального фонду не буде.

Третій рівень пенсійного забезпечення передбачено створювати у вигляді системи добровільного недержавного пенсійного забезпечення за пенсійними схемами з визначеними внесками. Основу такої системи будуть становити недержавні пенсійні фонди, які за типами поділятимуться на відкриті, корпоративні та професійні. Розвиток недержавного пенсійного забезпечення забезпечить нормальне функціонування системи загальнообов’язкового пенсійного страхування. Саме професійні пенсійні фонди будуть вирішувати питання пенсійного забезпечення осіб, що працюють на шкідливих та важких виробництвах, наукових працівників, суддів і т. ін. На сьогодні розроблено проект Закону України «Про обов’язкове пенсійне забезпечення окремих категорій осіб через професійні та корпоративні пенсійні фонди».

Законом, який регулює третій рівень пенсійної системи є Закон України «Про недержавне пенсійне забезпечення» [75], який крім загальних принципів, визначає основні аспекти створення та функціонування недержавної пенсійної системи і не передбачає для цього необхідності прийняття додаткових підзаконних актів. Тобто, це – закон прямої дії.

У відповідності з ним, недержавне пенсійне забезпечення в Україні здійснюватимуть ряд структур: пенсійні фонди – шляхом укладання пенсійних контрактів; страхові організації – методом складання договорів страхування про довічну пенсію, пенсію на певний строк, страхування ризику виплати пенсії по інвалідності і виплати у випадку смерті; банківські установи – використовуючи укладання договорів про відкриття пенсійних депозитних рахунків для нагромадження пенсійних заощаджень.

Із запровадженням з 1 січня 2004 року добровільної накопичувальної системи через недержавне пенсійне забезпечення Державною комісією з регулювання ринків фінансових послуг України у 2005 році погоджено 55 статутів недержавних пенсійних фондів, до реєстрів фінансових установ внесено інформацію про 25 недержавних пенсійних фондів та про 34 юридичні особи, які планують отримати ліцензію на провадження діяльності з адміністрування пенсійних фондів. Дев’ять фондів уклали договори з надавачами послуг з адміністрування, управління активами недержавних пенсійних фондів і зберігача, що дозволило їм розпочати укладення пенсійних контрактів та залучення пенсійних внесків [51, c.33-34]. Однак, поки що недержавні пенсійні фонди не створюють ресурсів для інвестицій і економічного росту. Головна причини цього в тому, що потенційно значні обсяги коштів і терміни їхнього обігу в пенсійній системі вимагають чіткого законодавчого регулювання всіх технічних аспектів, щоб забезпечити гарантії всім учасникам. Обсяг здійснюваних фондами операцій невеликий, тому особливої користі ці фонди економіці не дають, як і не становлять якоїсь загрози.

Провідна роль у забезпеченні фінансової надійності недержавних пенсійних фондів належить державі, оскільки учасникам недержавного пенсійного фонду часто бракує кваліфікації для оцінки правильності відповідних угод. Державне втручання вигідне для роботодавців і для всієї пенсійної системи в цілому, оскільки нерегульований ринок недержавного пенсійного забезпечення призведе до збільшення кількості несправедливих, незрозумілих і навіть шахрайських угод, підриваючи довіру громадян до пенсійної системи взагалі.

Отже, трирівнева система має бути значно ефективнішою ніж однорівнева, так як в ній, крім солідарного компонента, присутній і накопичувальний. За накопичувальною схемою працівник і роботодавець кладуть кошти на індивідуальний рахунок, з якого виплачуватиметься пенсія. Накопичувальна система здатна забезпечити економіку довгостроковими інвестиційними засобами.

Створення накопичувальної системи, як обов’язкової, так і добровільної, вимагає великої підготовчої роботи, тому що накопичувальні фонди мають складну природу, і громадяни можуть не розуміти переваг і вартості програм, до яких вони хочуть приєднатися. У зв’язку з цим Пенсійний фонд України повинен здійснювати організаційні заходи для роз’яснення основних положень пенсійної реформи.

Підсумовуючи вищевикладене можна зазначити, що реформування пенсійної системи здійснюється шляхом переходу від державного пенсійного забезпечення до забезпечення на страховій основі, що дасть змогу зробити систему незалежною від демографічних змін, перенаправити поточні та майбутні внески на індивідуальні рахунки.

Нова пенсійна система має сприяти процесам «детінізації» економіки та зростання заробітної плати у народному господарстві. Будуть формуватися нові джерела інвестиційних ресурсів для інвестування реального сектору економіки. Причому, залучені до накопичувальної системи кошти будуть довготерміновими інвестиційними ресурсами, що дозволить їх вкладати максимально вигідно як для застрахованих осіб, так і для розвитку національної економіки.

Аналіз законодавства про загальнообов’язкове державне соціальне страхування та діяльності страхових фондів дає можливість зробити певні висновки. В Україні формується нова система соціального страхування. Про високу роль соціального страхування свідчить той факт, що на долю існуючих видів страхування у промислово розвинутих країнах припадає, як правило 60-70% всіх витрат на соціальне страхування і приблизно 15-25% ВВП. В Росії на долю державних позабюджетних соціальних фондів припадає близько 45% витрат на соціальний захист і 7,3% ВВП. В Україні витрати на соціальне страхування та пенсійне забезпечення складають близько 11% ВВП [278, с.36-37; 50, с.5]. Цифри свідчать про те, що в Україні потенціал соціального страхування задіяний не в повній мірі.

До основних недоліків системи належать: низька внутрішня функціональна ефективність системи, низький рівень охоплення системи. Низька внутрішня функціональна ефективність системи проявляється у слабкій інформаційній взаємодії фондів, у дублюванні фондами соціального страхування окремих функцій (збір внесків та контроль за їх сплатою, обробка звітності, облік платників). Адміністрування окремим фондами подібних за ознаками ризиків (наприклад, втрати здоров’я) призводить до зростання адміністративних витрат.

Низький рівень охоплення системою загальнообов’язкового страхування пояснюється високим рівнем тінізації економіки та низьким розміром страхових виплат, що пропонуються системою соціального страхування.

Сама система соціального страхування є адміністративно розрізненою за основними функціями, що виконуються нею. Неузгоджені між собою процедури зі сплати внесків та подання звітності за окремими видами страхування. Не встановлено залежність страхових виплат за одним видом страхування від сплати внесків за всіма видами. Єдиною перевагою такого варіанту побудови системи є те, що державі її простіше втілити в життя. Проте така схема є найбільш дорогою і найменш ефективною.

Позитивним є те, що принципово змінилися правові, організаційні та фінансові механізми функціонування системи, ліквідовано заборгованості за основними видами страхування, а їх розміри поступово зростають. Запроваджено управління фондами соціального страхування на паритетних засадах представниками держави, роботодавців та застрахованих осіб.

Характеризуючи другу організаційно-правову форму соціального захисту слід відмітити, що інститут адресної державної соціальної допомоги знаходиться ще на стадії формування. Україна має три основні види програм мінімального соціального захисту: житлові допомоги, призначені для підтримки сімей, які не спроможні оплачувати житлово-комунальні послуги за високими тарифами (обмежені певними нормами); адресні допомоги сім’ям; соціальна допомога, спеціально призначена для підтримки потенційно найбідніших осіб (діти-інваліди та інваліди з дитинства, особи, що не мають права на пенсію та ін.), загальні бюджетні видатки на які сягають майже 3 млрд. гривень. Щомісячно таку допомогу отримують понад три млн. родин і громадян, які її потребують [208, c.10].

Оскільки система мінімального соціального захисту в Україні на сучасному етапі характеризується значними помилками включення та виключення осіб до або з такого переліку, необхідно провести серйозну реструктуризацію відповідних соціальних програм. Бідність та вразливість найбільш поширена серед сімей з дітьми, але на підтримку цих сімей нині спрямовується допомога в рамках лише окремих соціальних програм.

Проблема створення ефективної системи соціальної підтримки малозабезпечених верств населення набуває актуальності у зв’язку з тим, що в Україні зберігається високий рівень бідності. При цьому більшість бідних сімей, виходячи з вікових, професійно-кваліфікаційних та інших характеристик, не можуть самостійно підвищити рівень своїх доходів.

Так, основну частину (понад 70%) бідних становлять сім’ї з дітьми [283]. Рівень бідності серед цієї категорії сімей в 1,3 рази перевищує середнє значення по Україні. Найвищий відсоток бідних серед багатодітних сімей, сімей, що мають в своєму складі дітей віком до 3-х років або мають подвійне навантаження – до їх складу входять діти та непрацездатні дорослі [51, c.56]. Це пояснюється низькими доходами населення і збільшеним навантаженням на працюючих в цих сім’ях. Крім того, в групу ризику потрапляють сім’ї з безробітними та домогосподарства, що складаються виключно з осіб старших 70 років. Таким чином, система соціального захисту зорієнтована на допомогу саме цим найбільш вразливим верствам населення України.

Найважливішим джерелом інформації для оцінок рівня життя населення і, зокрема, рівня бідності в Україні, як і в більшості країн світу, є вибіркові обстеження доходів і витрат домогосподарств. Висновки щодо рівня життя всього населення країни робляться на підставі вимірювання відповідних показників для відносно незначної кількості домогосподарств. На даний час Держкомстатом України проводиться обстеження умов життя домогосподарств, обсяг вибіркової сукупності якого становить 12,5 тис. домогосподарств [283].

Існуюча інформаційна база щодо чисельності та рівня споживання груп населення з низькими доходами в регіонах України була недостатньою для проведення прогнозних розрахунків бюджетних асигнувань внаслідок недостатньої надійності даних на регіональному рівні. Зокрема, у зв’язку з тим, що фактичні нарахування в окремих регіонах України перевищили обсяг прогнозованих та запланованих на підставі інформаційної бази на 2002 рік коштів, загальний борг перед одержувачами державної допомоги сім’ям з дітьми станом на 1 січня 2003 року досяг 152,2 млн. грн. Заборгованість з виплати такої допомоги станом на 1 січня 2003 року складала 73,6 млн. грн. Готівкові виплати населенню на придбання палива та скрапленого газу на 1 січня 2003 року здійснено лише на суму 99,9 млн. грн., або 62,2 відсотка від нарахованих сум. Заборгованість з виплати субсидій готівкою за 2002 рік складала 60,8 млн. грн. [283]. Але на поточний момент (станом на 2006 рік) заборгованість по відповідних виплатах малозабезпеченим сім’ям ліквідована.

Для розв’язання проблем бідності і вдосконалення системи соціальної допомоги Уряд має володіти даними на регіональному рівні. Розробка та впровадження конкретних статистичних моделей дозволить уникнути неефективного використання коштів та одночасно зробить можливим отримання більш надійних оцінок для регіонального рівня.

Надання адресної соціальної допомоги малозабезпеченим верствам населення сьогодні здійснюється відповідно до Конституції України, Законів України «Про прожитковий мінімум», «Про державну допомогу сім’ям з дітьми», «Про державну допомогу інвалідам з дитинства та дітям-інвалідам», «Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім’ям», «Про державну соціальну допомогу особам, які не мають права на пенсію та інвалідам», постановою Кабінету Міністрів України «Про надання населенню субсидій для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг», нормативних документів, що регулюють порядок їх надання.

Підвищення тарифів на житлово-комунальні послуги спричинило серйозні проблеми для малозабезпечених сімей, неспроможних оплачувати послуги за новими тарифами. Саме тому в 1995 році з метою створення надійної підтримки малозабезпечених родин було запроваджено ефективну програму соціального захисту населення – програму житлових субсидій. Цією програмою було передбачено надання безготівкової допомоги на оплату житлово-комунальних послуг сім’ям з низькими доходами.

Це – перша в Україні програма адресної соціальної допомоги малозабезпеченим верствам населення. Її реалізація була започаткована постановою Кабінету Міністрів України № 89 від 4 лютого 1995 року «Про надання населенню субсидій для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг» [173]. Відповідно до законодавства за умови призначення житлової субсидії сім’ї почали сплачувати за житлово-комунальні послуги не більше 15-20 відсотків свого середньомісячного сукупного доходу [174]. Вже в травні 1995 року відділи житлових субсидій по всій Україні почали прийом заяв на призначення допомоги.

Обов’язковий платіж визначається як 15-20% (в залежності від складу прописаних) від середньомісячного сукупного доходу осіб, прописаних в житловому приміщенні. При цьому норма володіння чи користування загальною площею житла та нормативи користування комунальними послугами встановлюються, виходячи з 21 м² на кожного прописаного та додатково 10,5 м² на сім’ю, а для громадян, які проживають в однокімнатній квартирі – на загальну площу, незалежно від розміру квартири.

Призначена субсидія стимулює економне використання послуг з лічильниками, тому що: право на одержання субсидії визначається з вартості нормативних об’ємів; в залежності від рівня економії відносно норми визначений відсоток обов’язкового платежу в наступному періоді зменшується до 5%; одержувач субсидії сплачує за фактом, якщо він використав послугу менше розміру обов’язкового платежу.

Субсидію можна одержати і при наявності боргу, але для цього необхідно скласти договір про його погашення. Для одержувачів субсидії передбачено штрафні санкції при наданні недостовірних даних.

З 2001 року введено готівкову виплату субсидії на тверде паливо та скраплений газ, що надало можливість заявникам купувати вугілля належної якості. На кінець 2003 року отримали кошти на придбання палива 767,8 тис. сімей, в 2004 році – 1036 тис. сімей [51, c.57].

Субсидіарне забезпечення має певні проблеми. На даному етапі житлово-експлуатаційні організації виконують непритаманні їм функції по визначенню вартості використаних послуг з урахуванням пільг і субсидії. Окрім цього, названі організації повинні обліковувати пільговиків; обчислювати зниження вартості наданої послуги в залежності від розміру пільги; обробляти переліки власників з нарахованими субсидіями, що надаються відділами житлових субсидій; робити помісячну звірку за фактичним споживанням послуги. При цьому визначається новий розмір субсидії; призначена субсидія не є кінцевою, її розмір помісячно перераховується в залежності від фактичного споживання. Це викликає труднощі для розуміння не тільки пересічного громадянина, а і для працівників комунального господарства, а в ряді випадків – і для працівників відділів житлових субсидій.

Зберігається недостатнє фінансування, що породжує заборгованість держави перед житлово-експлуатаційними організаціями, а в разі призначення субсидії на скраплений газ і тверде паливо – ненадання її сім’ям, які мають на неї право. І це, як правило, менш забезпечені сільські сім’ї.

Сьогодні відмічається стійка тенденція до зменшення заборгованості перед надавачами житлово-комунальних послуг за надані населенню житлові субсидії. Якщо станом на 1 січня 2003 року в Україні ця заборгованість складала 128,8 млн. грн., на 1 січня 2004 – 37.5 млн. грн., то на 1 січня 2005 року – 3,5 млн. грн. [156, c.21; 51, с.56].

Законодавча база субсидіарного забезпечення потребує вдосконалення. По-перше, занадто складна і незрозуміла процедура оформлення субсидій у грошовій формі. По-друге, сьогодні субсидії спрямовуються переважно тим верствам населення, які мають кращі умови для проживання та забезпечені найбільшою кількістю комунальних послуг, що надаються обслуговуючими організаціями. В сільській місцевості централізованим водопостачанням та водовідведенням забезпечена значно менша частина населення, ніж у міській. Вказана частина населення теж використовує воду і витрачає певну суму коштів на благоустрій колодязів, свердловин, але субсидії в такому випадку не передбачаються.

Субсидії надаються на норми споживання послуг. Норми водопостачання для населення включають втрати. Отже, держава субсидує безгосподарність комунальних підприємств.

Оплата житла включає відрахування на капітальний і поточний ремонти, отже, ці роботи субсидуються. Але таку допомогу на утримання житла не надають населенню, яке проживає в приватному секторі. Отже, аналогічні роботи вони виконують за власний рахунок.

Основні види опалення, на які призначаються субсидії – опалення центральне, опалення природним газом, опалення вугіллям. Основними одержувачами субсидій на придбання скрапленого газу, твердого та рідкого пічного побутового палива є сільські жителі.

Розрахунки показують, що вугілля – найдорожчий вид палива. За даними Держкомстату, Світового банку доходи на селі нижчі, ніж в місті і зубожіння досягло 33%. При цьому субсидія на вугілля майже в 3 рази нижча розміру субсидії інших заявників [283].

Субсидія на тверде паливо не відшкодовує витрати на його придбання за ринковими цінами в межах норми і не дозволяє придбати нормативний об’єм, сплативши визначений Кабінетом Міністрів України відсоток доходу. Субсидія не відповідає своєму задекларованому значенню і, по суті, з 2002 року трансформувалась в допомогу на придбання твердого палива.

Вказані недоліки програми субсидій не дають підстави для визнання такої програми неефективною в соціальному захисті населення. На нашу думку, такий вид адресної допомоги є необхідним. При цьому держава має більш ефективно здійснювати перевірку достовірності інформації про доходи. Для поглибленого захисту малозабезпечених, слід враховувати конкретні обставини, що склалися в сім’ї.

Державні органи, формуючи політику соціального захисту орієнтуються на сім’ю, оскільки у структурі громадянського суспільства сім’я займає особливе місце [111, c.152]. Основним засобом сприяння захисту сім’ї є соціальна допомога. З 1992 року в Україні запроваджено допомогу сім’ям з дітьми. Відповідно до Закону України «Про державну допомогу сім’ям з дітьми» сім’ям держава надавала 11 видів допомоги. В період економічного спаду розмір допомоги став незначним (16 грн. 70 коп. на одну особу). Але Державний бюджет був неспроможний виплачувати вказані допомоги. Почала зростати заборгованість.

Лише у 2001 році вперше за останніх п’ять років борг перед особами, які отримують допомогу, було повністю погашено. Через органи праці та соціального захисту 3,8 млн. громадян отримали допомогу на 4,1 млн. дітей. Запровадження нової редакції Закону «Про державну допомогу сім’ям з дітьми», якою передбачено п’ять видів допомоги, в 2002 році дозволило державі підтримати понад 1,8 млн. сімей з дітьми. Видатки на ці виплати склали в загальній сумі понад 1,256 млрд. грн. Допомогу у зв’язку з вагітністю та пологами в органах праці та соціального захисту населення отримали 138,4 тис. жінок, незастрахованих в системі державного соціального страхування, в тому числі 6,4 тис. аспіранток, докторанток, студенток. Розмір цих виплат у середньому складав 360 грн. [208, c.11]. З 1 січня 2003 р. поновлено виплату допомоги одиноким матерям, розмір якої становить 10% прожиткового мінімуму для дитини відповідного віку. Але, на думку автора, поновлення даного виду допомоги є недоцільним, оскільки одинокі матері можуть отримувати допомогу для малозабезпечених сімей. А в результаті отримання допомоги для одиноких матерів, розмір допомоги для малозабезпечених відповідно зменшується. Якщо ж така сім’я має достатні кошти для існування, то надання допомоги одинокій матері не відповідає принципу адресності.

З першого квітня 2005 року суттєво збільшено розмір одноразової допомоги при народженні дитини. Дитині, яка народилася після 31 березня 2005 року, допомога надається у сумі, кратній 22,6 розміру прожиткового мінімуму. Скасоване обмеження рівнем забезпечення прожиткового мінімуму розміру допомоги на дітей, які перебувають під опікою та піклуванням. Також з 1 квітня 2005 року змінено механізм призначення допомоги на дітей одиноким матерям, та розширено контингент її отримувачів. Розмір такої допомоги зріс порівняно із попереднім роком і становить: максимальний розмір – 181 або 230 грн. (залежно від віку дитини); мінімальний розмір – 36,2 — 46 грн. [55].

В 2000 році прийнятий Закону України «Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім’ям». Завдяки вдосконаленню механізму адресного надання допомоги найбільш чисельною категорією отримувачів є сім’ї, у складі яких є непрацездатні особи. За статистичними даними, в цілому по Україні на 1 січня 2005 року взято на облік 2872,3 тис. малозабезпечених сімей [224, c.507].

Переважне число сімей, які отримують цю допомогу, мешкають у міській місцевості. Зокрема їх кількість досягає 62,7% від загальної кількості таких сімей в Україні, в сільській місцевості – лише 37,3%. Питома вага сімей, кількість членів яких становить від 3 і більше осіб, перевищує 60 відсотків від їх загальної чисельності.

В середньому впродовж 2004 року кожна малозабезпечена сім’я отримувала допомогу у розмірі 171,5 грн. щомісячно [51, c.56].

З 1 січня 2004 року виплати на кожну дитину, що виховується батьками, які є інвалідами І або ІІ групи, або утримуються одинокою матір’ю, збільшуються на 20 відсотків. Для кожної дитини, яка входить до малозабезпеченої сім’ї рівень забезпечення прожиткового мінімуму збільшується на 10%. Також на кожну дитину, яка виховується у багатодітній сім’ї (троє або більше дітей до 16 років) рівень забезпечення прожиткового мінімуму збільшується на 20%. Такі зміни до Закону «Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім’ям» були викликані необхідністю створення правових засад для матеріальної підтримки малозабезпечених сімей з дітьми. Допомога малозабезпеченим сім’ям здійснюється виходячи з рівня забезпечення прожиткового мінімуму, розмір якого встановлений Законом України «Про державний бюджет України на 2006 рік» [60] в розмірі 155 гривень на одну непрацездатну особу. Отже, для вказаних раніше осіб прожитковий мінімум зростає на 15 або 31 гривню. Сьогодні цифра невелика, але, коли бюджет буде повністю забезпечувати прожитковий мінімум, надбавка буде більш суттєвою.

Крім державної адресної допомоги малозабезпеченим верствам населення Києва міською державною адміністрацією в рамках загальноміської програми «Турбота» надається матеріальна допомога, яка має систематичний або одноразовий характер [127].

Крім цього, згідно із розпорядженням Київської державної адміністрації від 30 січня 2004 року кожна сім’я, яка виховує чотирьох і більше неповнолітніх дітей і перебуває на обліку в органах соціального захисту, отримує адресну соціальну допомогу у розмірі 50 гривень щоквартально на придбання проїзних квитків. Щомісячно надається матеріальна допомога на продукти харчування у розмірі 20 грн. на кожну неповнолітню дитину малозабезпеченим багатодітним сім’ям Києва, які нараховують 5 і більше неповнолітніх дітей, а також 20 грн. одиноким матерям [12, c.38].

Але створення в Україні більш ефективної системи соціальної підтримки малозабезпечених верств населення залишається актуальною у зв’язку із досить високим рівнем бідності населення. При цьому більшість бідних сімей – це сім’ї з дітьми. Рівень бідності серед цієї категорії в 1,3 рази перевищує середній показник по країні. Подвійний ризик отримати цей статус мають сім’ї, у складі яких є діти і непрацездатні дорослі. Тому нині система соціального захисту зорієнтована на допомогу саме цій категорії. Вперше в 2004 році для різних категорій встановлено диференційовані рівні забезпечення прожиткового мінімуму, тоді як у 2003 році він був однаковим (80 грн.) для всіх верств населення [57; 56].

У 2004 році був прийнятий Закон України «Про державну соціальну допомогу особам, які не мають права на пенсію, та інвалідам» [65]. Необхідність прийняття такого закону була викликана тим, що прийнятий Закон України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» не передбачає виплат соціальних пенсій. В той же час Закон України «Про пенсійне забезпечення», який залишається чинним, гарантує всім непрацездатним громадянам України право на матеріальне забезпечення у вигляді трудових пенсій, соціальних пенсій, надбавок на догляд. Отже, з прийняттям відповідного закону було врегульоване питання щодо соціальних пенсій та надбавок. Пенсійний фонд України був звільнений від необхідності виплачувати соціальні пенсії, які за своєю суттю є адресною соціальною допомогою, оскільки вони не пов’язані із сплатою внесків на пенсійне страхування.

Державна допомога, на відміну від соціальної пенсії, призначається особам, які досягли 63 та 58 років (відповідно для чоловіків та жінок), а не з досягненням пенсійного віку. Її розмір визначається виходячи із розміру прожиткового мінімуму. Крім державної соціальної допомоги особам, які не мають права на пенсію, та інвалідам, вищезазначеним законом передбачено призначення державної соціальної допомоги на догляд. Слід відмітити адресну спрямованість даного Закону, який формулює конкретні умови, що дозволять надавати допомогу на догляд кожній непрацездатній особі, незалежно від пенсії, що вона отримує. Раніше діючим законодавством було передбачено встановлення надбавок на догляд тільки особам, яким пенсія призначена відповідно до Закону України «Про пенсійне забезпечення» [80]. Якщо особа має право на одержання пенсії або інших видів державної соціальної допомоги, за її вибором, призначається один з цих видів виплат.

Держава здійснює соціальний захист дітей-інвалідів. Це та категорія осіб, які потребують особливої уваги, мають необхідність у додаткових витратах. З метою задоволення таких витрат у 2000 році був прийнятий Закон України „Про державну соціальну допомогу інвалідам з дитинства та дітям-інвалідам” [60], який гарантує право на матеріальне забезпечення за рахунок коштів державного бюджету шляхом встановлення державної соціальної допомоги на рівні прожиткового мінімуму. Допомога також включає надбавку на догляд за інвалідом з дитинства першої групи або дитиною інвалідом.

Виходячи із рівня забезпечення прожиткового мінімуму, розмір допомоги складає від 160 – до 319 грн. Протягом 2005 року допомогу одержували 26778 осіб. Для їх забезпечення держава виплатила 43584,40 тис. грн. [92, с.3]. Вказана допомога призначається незалежно від матеріальної забезпеченості, а за приналежністю до відповідної соціальної групи. Мова йде про категоріальну адресність.

Для всіх видів соціальної допомоги середньомісячний сукупний доход визначається за єдиною Методикою обчислення сукупного доходу сім’ї [124]. Використання єдиної методики є першим кроком на шляху уніфікації порядку призначення адресної соціальної допомоги. Також спрощується перевірка цільового використання бюджетних коштів.

Якщо проаналізувати всі види допомоги, то можна зробити висновок про те, що лише допомога малозабезпеченим сім’ям, допомога на дітей, які перебувають під опікою чи піклуванням та допомога особам, які не мають права на пенсію призначається виходячи із матеріального стану особи. Всі інші види допомоги не залежать від доходу сім’ї чи особи, що не відповідає поняттю адресної допомоги. Але ж адресність має бути визначальною, основною рисою соціальної допомоги. Перевагою соціальної допомоги перед іншими видами соціальних виплат із бюджету є те, що основні параметри соціальних гарантій визначаються на рівні держави. Нині переважна більшість виплат фінансується за рахунок субвенцій з Державного Бюджету, внаслідок чого зменшено заборгованість перед їх одержувачами.

В той же час, аналіз діяльності держави по наданню адресної соціальної допомоги показує проблемність такого виду допомоги. Розмір державної соціальної допомоги малозабезпеченим має складати різницю між величиною прожиткового мінімуму для сім’ї і загальним доходом членів малозабезпеченої сім’ї. Тобто, сукупний доход має дорівнювати прожитковому мінімуму. Але через недофінансування державних програм соціального захисту малозабезпечених верств населення різниця, яка б доводила до прожиткового мінімуму не виплачується. Значна частина допомог виплачуються не виходячи із розміру прожиткового мінімуму, а виходячи із рівня забезпечення прожиткового мінімуму.

Принцип заявності соціальної допомоги скоріше виключає, ніж включає тих, хто потребує допомоги, оскільки населення непоінформоване про можливість отримання допомоги. На законодавчому та адміністративному рівнях в значній мірі створені передумови для уніфікованого підходу до надання всіх видів адресної допомоги. Критерієм при визначенні права на їх призначення виступають доходи родини в порівнянні з прожитковим мінімумом.

Поряд із соціальною допомогою, із Державного бюджету виплачуються пільги різним категоріям громадян України. На нашу думку, однією із причин недостатнього фінансування виплат по соціальній допомозі є перевантаженість бюджету виплатами за пільгами.

Пільгами (повним або частковим звільненням громадянина від оплати за спожиті послуги) відповідно до чинного законодавства користуються сьогодні за різними даними більше 40% загальної чисельності населення. Показовим є те, що на кожного громадянина України за законодавством припадає більш ніж одна пільга (1,35), середньою вартістю більш ніж 376 грн. в розрахунку на рік. Найбільш чисельною категорією пільговиків є пенсіонери. Менш чисельними, але більш вагомою за кількістю пільг в розрахунку на одного пільговика та середньою вартістю однієї передбаченої законодавством пільги, є категорія громадян, які постраждали внаслідок аварії на ЧАЕС (більше 22% загальної чисельності пільговиків, на кожного з яких в середньому припадає по 4,4 пільги середньою вартістю 469 грн. на рік), та ветерани війни (на долю цієї категорії пільговиків припадає 11,44% загальної кількості пільг, або 2,2 пільги на одну особу середньою вартістю трохи більше 611 грн. в розрахунку на рік). Надання решти пільг (33,56% загальної кількості) регламентується майже 40 законами і нормативно-правовими актами [262, c.21-25].

Водночас відомо, що є пільговики, які не можуть повністю реалізувати свої права на ту чи іншу пільгу, наприклад постраждалі внаслідок Чорнобильської катастрофи, а для інших, за висновками Конституційного Суду України, «пільги…не є пільгами, а гарантіями та іншими засобами забезпечення професійної діяльності окремих категорій громадян, ефективного функціонування відповідних органів» [197].

Все свідчить про те, що проблема пільг – дуже болюча, оскільки зачіпає інтереси багатьох, і зняти її гостроту можна лише в комплексі з вирішенням проблеми підвищення загального рівня життя населення України. Але це завдання може бути вирішено поетапно.

Відповідно до цього було передбачене поетапне втілення Стратегії заміни системи пільг на адресну грошову допомогу населенню, яка прийнята у розвиток тези про те, що одним з пріоритетних напрямів бюджетної політики на 2002 р. є «раціоналізація системи соціальних пільг через запровадження з 1 січня 2002 р. надання адресних пільг і субсидій населенню виключно у грошовій формі» [163].

Основною метою заміни пільг на адресну соціальну допомогу є утвердження принципу адресності соціального захисту населення, тобто державної підтримки, насамперед, малозабезпечених громадян. Стратегія заміни пільг на адресну соціальну допомогу населенню не передбачала ліквідації пільг. Шляхом посилення адресності мало бути забезпечено реалізацію конституційного права на соціальний захист, створено економічні і соціальні передумови для більш дієвої підтримки незахищених верств населення.

Оскільки не було підготовлено нормативну базу, а також через непопулярність такого кроку, Стратегія не була реалізована.

Але надання пільг поступово упорядковується.

Поширення адресної грошової допомоги замість пільг передбачено на громадян, які мають пільги з оплати житлово-комунальних послуг. На нашу думку у зв’язку з цим доцільно проаналізувати законодавче підґрунтя, на якому базується право саме на цю категорію пільг.

Пільги щодо оплати житлово-комунальних послуг є державною соціальною гарантією. Як передбачено Законом України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії», пільги та критерії їх надання визначаються виключно законами України [61]. Законодавство про пільги також включає низку нормативно-правових актів, які регулюють деякі питання щодо їх надання.

За останні 10 років прийнято 25 законів, якими було встановлено численні пільги на житлово-комунальні послуги.

Однак за цей час не було прийнято жодного підзаконного акту, який би визначив єдиний порядок надання пільг на оплату житлово-комунальних послуг. Відсутність системного нормативно-правового забезпечення зумовлює виникнення суперечностей при практичному застосуванні пільг, встановлених законами.

З більш ніж 40 законів та законодавчих актів, якими регламентується право на пільги, принаймні в 30-ти з них є статті, присвячені пільгам з оплати житлово-комунальних послуг, і тільки 4 (з 30) передбачають пільги на оплату житлово-комунальних послуг, що надаються відповідно до соціального статусу громадян.

Решта законів та підзаконних нормативно-правових актів за пільгами регламентують право на пільгову оплату житлово-комунальних послуг, які надаються за професійною ознакою. Оскільки ці пільги, по суті є «гарантіями… забезпечення професійної діяльності окремих категорій громадян», то для вирішення питання пільг необхідно перш за все підвищити розміри грошового забезпечення, заробітної плати та запровадити інших грошові виплати особам, які мають право на пільги за службовою ознакою (військовослужбовці, працівники правоохоронних органів, судді, працівники освіти, культури та охорони здоров’я, ветеринарні працівники, які працюють у сільській місцевості, тощо), з одночасною відміною пільг з оплати спожитих послуг.

Серед Законів України, які передбачають надання пільг за соціальним статусом громадян, найбільші видатки припадають на компенсації за Законом України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» і за Законом України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту».

Водночас видатки за пільгами з оплати житлово-комунальних послуг (ЖКП) і палива за Законом України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» [86] становлять майже 90% загальної суми, необхідної для надання пільг на оплату ЖКП та палива за усіма законами, які передбачають ці пільги за соціальним статусом громадян. Відповідно до Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» [88] – близько 10%. На долю решти двох законів припадає менш 1% загальної суми видатків з оплати пільг за житлово-комунальними послугами та паливом.

Слід звернути увагу на громадян, які мають право на пільги за кількома законами (наприклад, якщо пільговик має статус учасника війни та особи, яка зазнала політичних репресій і згодом була реабілітована). Вони повинні обрати одну, більшу за розміром пільгу. Це питання на сьогодні частково врегульоване [185], але відсутній механізм перевірки кількості використаних пільг.

Діюча система пільг є соціально несправедливою, оскільки вона не забезпечує надання допомоги виключно бідним верствам населення. Певні категорії громадян, навіть отримуючи пільги, змушені звертатися за додатковою допомогою у вигляді житлових субсидій.

Пільги, як відомо, надаються без урахування доходів пільговика та добробуту членів його сім’ї, відповідно до приналежності до певної пільгової категорії. Останнє – це єдиний критерій, за яким визначається право особи на отримання пільги відповідно до чинного законодавства. Пільги, як правило, розповсюджуються і на членів сім’ї пільговика.

При цьому не в кожному законі наводиться визначення поняття «члени сім’ї», що призводить до довільного розуміння цього терміну. У червні 1999 року Конституційний Суд роз’яснив [197], що при визначенні права на пільги щодо оплати користування житлом і комунальними послугами під членом сім’ї військовослужбовця, працівника міліції, особового складу державної пожежної охорони треба розуміти особу, що має з пільговиком кровні (родинні) зв’язки або шлюбні відносини; постійно проживає з ним; веде з ним спільне господарство. При цьому до кола членів сім’ї пільговика належать його (її) дружина (чоловік), їх діти і батьки. Щодо них ознака ведення спільного господарства з пільговиком застосовується лише у передбачених законом випадках.

Членами сім’ї такого пільговика можуть бути визнані й інші особи за умови постійного проживання разом з ним і ведення спільного господарства, тобто не лише його (її) близькі родичі (рідні брати, сестри, онуки, дід, баба), але й інші родичі або особи, які не перебувають з ним у безпосередніх родинних зв’язках (неповнорідні брати, сестри; зять, невістка; вітчим, мачуха; опікуни, піклувальники, пасинки, падчерки та інші).

Щодо членів сімей військовослужбовців також зазначено, що пільги надаються членам сімей, які перебувають на повному утриманні або одержують від пільговика допомогу, яка є для них постійним і основним джерелом засобів до існування. Це особи, що не мають власних доходів, або особи, пенсія, стипендія чи інший сукупний середньомісячний доход яких не перевищує офіційно встановленої межі малозабезпеченості (до законодавчого визначення прожиткового мінімуму).

Вперше коло членів сім’ї пільговика при наданні пільг визначено у Законі «Про Державний бюджет України на 2000 рік» [58]. У 2001 році також вводить поняття «член сім’ї пільговика» закон, який встановлює пільги[56]. Щоправда, воно було деталізоване лише по відношенню до сімей чорнобильців. Так, було встановлено, що при наданні комунальних пільг до членів сім’ї громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, належать дружина (чоловік) і неповнолітні діти (віком до 18 років). Стаття 60 Закону України «Про Державний бюджет України на 2003 рік» уніфікує поняття сім’ї пільговика і встановлює, що до членів сім’ї пільговика при наданні пільг належать: дружина (чоловік), їхні неповнолітні діти (до 18 років), член сім'ї, який проживає разом з інвалідом війни 1 групи та доглядає за ним за умови, що інвалід війни не перебуває у шлюбі, непрацездатні батьки та особи, які знаходяться під опікою та піклуванням громадян, що мають право на пільги [59]. На нашу думку, законодавство про соціальний захист має застосовувати таке поняття сім’ї, яке визначене ст. 3 Сімейного кодексу України [209].

Призначення пільг (визначення права на пільги та розрахунок пільгової вартості послуг) здійснюється кожним підприємством, яке безпосередньо надає населенню житлово-комунальні послуги. Пільги надаються за заявочним порядком, а це означає, що пільгова оплата здійснюється з дня подання споживачем заяви.

Споживач повинен надати документи, що підтверджують його належність до відповідної пільгової категорії, встановленої законодавством. При цьому не вимагається підтвердження права на пільги через певний проміжок часу. Тому є випадки отримання пільг особами, які вже втратили право на них.

За такої практики, коли кожне підприємство самостійно перевіряє правомірність користування пільгами, можливими є суттєві неточності при визначенні реальної чисельності пільговиків та сум відшкодування цих пільг з бюджету.

Чинне законодавство про пільги в повному обсязі не виконується. На порушення вимог Указу Президента України від 05 травня 2004 р. №506 «Про додаткові заходи щодо вдосконалення системи здійснення соціальних виплат громадянам» [242] та постанови Кабінету Міністрів України «Про Єдиний державний автоматизований реєстр осіб, які мають право на пільги» від 29 січня 2003 року №117 [167] не завершено роботу з включення до Єдиного державного автоматизованого реєстру осіб, які мають право на пільги.

Все це призводить до знецінення самого права на пільги. Тому перехід на адресну грошову допомогу потребує, на наш погляд, відповідних змін у діючому законодавстві, яким визначаються самі пільги, умови та критерії їх надання.

На нашу думку, величина прожиткового мінімуму може стати тим критерієм, за яким право на пільгу з оплати житлово-комунальних послуг має реалізуватись на практиці. Для цього потрібно внести зміни та доповнення до чинного законодавства за пільгами (до його відміни або радикальної трансформації). Пропонується введення ще однієї статті до кожного закону, яким передбачені пільги на оплату житлово-комунальних послуг, сформульованої як «Умови надання пільг». Під такими умовами слід розуміти матеріальний стан особи, її матеріальну незабезпеченість.

Значення цих умов має зводитись до такого: адресна грошова допомога у розмірі вартості пільги з оплати житлово-комунальних послуг, передбаченої законом, надається за умови, що середньомісячний розмір сукупного доходу у розрахунку на одного члена сім’ї пільговика не перевищує (і не перевищуватиме у разі отримання адресної грошової допомоги) розміру прожиткового мінімуму на одну особу. При цьому до членів сім’ї пільговика за соціальним статусом слід відносити (відповідно до категорії пільговика): неповнолітніх дітей (віком до 18 років); дружину (чоловіка), що пережили пільговика; батьків непрацездатного віку померлих осіб, що мають особливі заслуги перед Батьківщиною; опікунів (на час опікунства) дітей померлого громадянина, смерть якого пов’язана з Чорнобильською катастрофою; батьків дитини-інваліда, якому встановлено інвалідність, пов’язану з Чорнобильською катастрофою, за умови, що дитина проживає разом з ними.

Вважаємо, такі обмеження (при безумовному дотриманні змісту статей, що стосуються пільг, відповідних законів) не повинні суперечити ні інтересам найменш захищених категорій пільговиків, ні Конституції України.

Разом з тим, такий підхід до змін у чинному законодавстві (поряд з введенням персоніфікованого обліку пільговиків), на наш погляд, дасть змогу, з одного боку, зменшити тягар бюджетної заборгованості за пільгами, а з іншого, — перевести право на пільги у розряд діючого у повному обсязі для незахищених категорій пільговиків, що у підсумку має призвести до зменшення соціальної напруженості навколо пільг.

Значним кроком вперед є те, що стаття 59 Закону України «Про Державний бюджет України на 2003 рік» заклала нові принципи в механізм надання пільг. Вперше поставлено надання пільг працівникам бюджетних установ (військових формувань) в залежність від отримуваних доходів, а саме: установлено, що пільги, компенсації і гарантії, на які згідно з законами України мають право окремі працівники (військовослужбовці) бюджетних установ (військових формувань) щодо знижки плати за користування житлом (квартирної плати), паливом, телефоном та плати за комунальні послуги (водопостачання, газ, електрична та теплова енергія), за безоплатний проїзд всіма видами міського пасажирського транспорту (за винятком таксі) та автомобільним транспортом загального користування в сільській місцевості, а також залізничним і водним транспортом приміського сполучення та автобусами приміських маршрутів, надаються у разі, якщо грошові доходи цих працівників (військовослужбовців) менше величини прожиткового мінімуму, встановленої для працездатних осіб. Цим же Законом введено обмеження на розмір наданих готівкових пільг: пільги у грошовому еквіваленті разом з грошовими доходами зазначених працівників (військовослужбовців) не повинні перевищувати величини прожиткового мінімуму, встановленої для працездатних осіб [59].

Отже, заміна пільг на адресну грошову допомогу потребує попереднього узгодження законодавчої бази, яка має чітко зафіксувати, насамперед, соціальне визначення і співвідношення термінів «пільги» та «адресна грошова допомога».

Висновки до розділу ІІ

Державне управління соціальним захистом – це виконавча та розпорядча діяльність держави, яку здійснюють державні органи виконавчої влади та, у передбачених законом випадках, недержавні органи, яким державою делеговані відповідні повноваження, щодо управління сферою соціального захисту.

Серед загальних функцій державного управління для соціального захисту визначальну роль відіграють функції прогнозування, планування та координації. Будучи загальними, ці функції у сфері соціального захисту можуть розглядатися як спеціальні.Доспеціальних функцій державного управління соціальним захистом належать: добір кадрів та їх розстановка, складання бюджету, здійснення довгострокових програм соціального розвитку, призначення пенсій та соціальної допомоги, надання соціальних послуг.

Функції державного управління у сфері соціального захисту спрямовані на виконання таких завдань: забезпечення правової бази державних соціальних стандартів у сфері соціального захисту; реалізацію державно-правових засад соціального захисту шляхом розробки та удосконалення механізмів надання адресної соціальної допомоги та здійснення загальнообов’язкового державного соціального страхування; контроль за цільовим використанням коштів фондів соціального страхування.

Прийняття нормативно-правових актів управління та дії, пов’язані з їх реалізацією, є провідною формою управлінської діяльності. На нашу думку, у сфері соціального захисту має зростати питома вага законів, а не підзаконних нормативно-правових актів, відповідно, управлінська діяльність повинна бути спрямована в першу чергу на реалізацію законів.

Організаційними діями у сфері соціального захисту є роз’яснення змісту і мети законодавчих актів, інспектування роботи та інструктування органів нижчого рівня, підготовка та проведення конференцій, семінарів, здійснення роз’яснювальної роботи. Слід значну увагу приділяти підготовці кадрів у сфері соціального захисту, які б знали закономірності розвитку системи соціального захисту, могли відповідним чином прогнозувати та планувати відповідні процеси. Для підготовки фахівців недостатньо короткострокових семінарів. Навчальні заклади могли б виконувати таке завдання, готуючи молодших спеціалістів та бакалаврів зі спеціальності «правознавство» за спеціалізацією «Правове регулювання соціального захисту» та спеціалістів і бакалаврів — «Управління соціальним захистом».

Здійснення державного соціального страхування є функцією самоврядних недержавних органів – фондів загальнообов’язкового соціального страхування. Така діяльність має ознаки державного управління. Особливістю державного управління загальнообов’язковим державним соціальним страхуванням є те, що держава виступає рівноправним партнером поряд з іншими учасниками соціального страхування.

Запровадження системи загальнообов’язкового державного соціального страхування передбачає застосування нового механізму підтримки доходів особи, яким встановлена залежність отримання допомоги від сплати застрахованою особою страхових внесків та страхового стажу.

Запровадження управління фондами соціального страхування на паритетних засадах представниками держави, роботодавців та застрахованих осібпокликане надавати можливість сторонам соціального партнерства вирішувати спільні завдання з урахуванням інтересів кожної сторони, що сприяє прозорості, підзвітності, фінансовому контролю і надійному регулюванню здійснення соціального страхування.

Основними недоліками системи загальнообов’язкового державного соціального страхування є низька внутрішня функціональна ефективність системи, що проявляється у слабкій інформаційній взаємодії фондів, у дублюванні фондами соціального страхування окремих функцій та високих адміністративних витратах, а також низький рівень охоплення населення системою через високий рівень тінізації економіки та низький розмір страхових виплат, що пропонуються системою соціального страхування.

Питання державного нагляду у сфері загальнообов’язкового державного страхування вирішені поверхово. Функції контролю та нагляду мають чітко визначатися, необхідно встановити обсяг і межі здійснення нагляду. Тобто, питання нагляду повинні детально регламентуватися в положеннях про конкретні міністерства (Міністерство праці та соціальної політики України, Міністерство фінансів України), їх територіальні органи. Така регламентація не має обмежуватися лише посиланням на необхідність здійснення контролю та нагляду, а повинна містити його функціональні та процесуальні механізми і визначення наслідків контролю.

Поряд із соціальним страхуванням соціальний захист громадян здійснюється через надання адресної державної соціальної допомоги. Управління системою адресної соціальної допомоги здійснюється безпосередньо державними органами, оскільки саме держава бере на себе обов’язок забезпечення мінімальних соціальних гарантій і в повній мірі відповідає за їх реалізацію.

Україна має три основні види програм мінімального соціального захисту: житлові субсидії; адресні допомоги сім’ям; соціальна допомога, спеціально призначена для підтримки потенційно найбідніших осіб (діти-інваліди та інваліди з дитинства, особи, що не мають права на пенсію та ін.).

Перевагою системи соціальної допомоги є те, що допомога є адресною, а основні параметри соціальних гарантій визначаються на рівні держави. В той же час, через недофінансування державних програм соціального захисту малозабезпечених верств населення допомога у ряді випадків виплачується у меншому розмірі, ніж той, що передбачений законодавчо.

Пільги, на відміну від адресної соціальної допомоги надаються незалежно від матеріального стану пільговика та його сім’ї. Діюча система пільг не забезпечує надання допомоги виключно бідним верствам населення, а сприяє збільшенню доходів заможних верств населення, зростанню економічної нерівності. Пільги поступово мають трансформуватися в адресну грошову допомогу, яка надаватиметься залежно від матеріального стану особи.

РОЗДІЛ ІІІ. ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ ПИТАННЯ ФУНКЦІОНУВАННЯ ТА ПЕРСПЕКТИВИ РОЗВИТКУ СИСТЕМИ СОЦІАЛЬНОГО ЗАХИСТУ ЛЮДИНИ І ГРОМАДЯНИНА В УКРАЇНІ

 

3.1. Перспективи розвитку організаційно-правових форм соціального захисту

Відсутність чіткої моделі соціального розвитку в період реформ призводить до загострення соціальних проблем. Хоча слід відмітити, що в Україні є досить очевидними основні риси адаптації соціальної сфери до ринкових відносин. Мова йде про рух від моделі соціального забезпечення до моделі, характерної для ринкових економік: участь держави в здійсненні найбільш соціально значимих пріоритетів; широке використання механізмів соціального страхування у сукупності з механізмами соціального захисту працюючого і непрацюючого населення.

Основними ознаками такої моделі є переважна роль соціального страхування; розвиток системи адресної соціальної допомоги; законодавче закріплення певного мінімуму державних соціальних гарантій у сфері соціального захисту. Формування такої системи призводить до використання нових механізмів управлінської та фінансової участі в реалізації соціальних програм.

Нова соціальна політика переносить основні акценти на працюючу частину населення. Її завданнями сьогодні є: підтримка рівня діючих соціальних гарантій; удосконалення механізмів соціального захисту найбільш соціально вразливих верств населення.

Ефективне вирішення соціальних проблем ускладнюється демографічною ситуацією, збільшенням навантаження на працездатне населення. Відбувається старіння населення. Частка осіб похилого віку у 2000 році перевищила в цілому по Україні 20%, а в селах навіть 1/3 всього населення. Для порівняння, аналогічні показники для Російської Федерації – 17,6%, для Білорусії – 18%. За міжнародною шкалою «дуже високий рівень демографічної старості» починається з 18%.

Відповідно до вказаної ситуації демографічне навантаження на 1 тис. населення працездатного віку непрацездатними особами пенсійного віку складає у 2001 році в середньому по Україні — 402 особи, у сільській місцевості – 561 особу, а в містах – 340 осіб. Подальше старіння населення неминуче призведе до виникнення додаткових економічних та соціальних проблем з утримання зазначеної групи населення [223, c. 464]. Нині питома вага осіб віком 60 років і вище в загальній чисельності населення становить 21,3% і є однією з найвищих у світі [228, c.56].

У результаті цього система соціального забезпечення (забезпечення за рахунок коштів бюджету) знаходиться під значним тиском, навіть без врахування кризових соціально-економічних проблем, які є сьогодні в державі. Така ситуація характерна і для європейських країн. Тому роль страхування у соціальному захисті як в Україні, так і в Європі постійно зростає. Саме обов’язкове страхування має стати основою соціального захисту в ринкових умовах. Нова система соціального страхування повинна забезпечувати більш ефективний соціальний захист, об’єктивну диференціацію пенсій та інших соціальних гарантій відповідно до внеску кожного громадянина і його страхового стажу. На нашу думку, формування системи загальнообов’язкового державного соціального страхування в нашій країні вимагає концептуального та законодавчого визначення наступних завдань. Так, потребує розробки доктрина системи соціального страхування для України (філософія соціального страхування і його місце в системі соціального захисту населення, роль соціальних суб’єктів в питаннях фінансування та управління). Необхідно вдосконалювати методологічні основи для формування власного правового поля соціального страхування, яке має чіткі законодавчі рамки, які фіксують і не дозволяють йому змішуватися з правовими полями особистого приватного страхування, з одного боку, і соціальною допомогою, з іншого.

Потребує чіткої правової регламентації питання розмежування функцій і повноважень по організації та управлінню системою та окремими видами соціального страхування основних соціальних суб’єктів (роботодавців, працівників, держави), з позиції страхувальників, застрахованих, організаторів та контролюючих органів.

Слід чітко визначити форми, рівні та механізми реалізації соціальних гарантій, які забезпечуються різними видами соціального страхування.

Потребує вирішення питання вдосконалення фінансових механізмів соціального страхування з урахуванням формування оптимального навантаження суб’єктів страхування. Недостатньо врегульоване питання щодоінструментів та інфраструктури управління соціальним страхуванням – моделей розрахунків, інформаційної бази.

В системі загальнообов’язкового державного соціального страхування, що запроваджена в 2001 році, страхові фонди здійснюють деякі однакові функції, зокрема – реєстрацію платників внесків, збирання страхових внесків, контроль за їх сплатою. Аналогічні функції виконуються Пенсійним фондом щодо збору на обов’язкове державне пенсійне страхування. Тому одним із шляхів удосконалення системи соціального страхування є виконання цих функцій одним уповноваженим органом.

Міністерством праці та соціальної політики разом із Пенсійним фондом було ініційовано прийняття Закону України «Про проведення у Запорізькій, Луганській та Львівській областях експерименту з підвищення ефективності роботи державних цільових фондів» [81] та постанови Кабінету Міністрів України від 7 березня 2001 року №216 «Про організаційне забезпечення проведення у Запорізькій, Луганській та Львівській областях експерименту з підвищення ефективності роботи державних цільових фондів» [175] з метою виявлення доцільності виконання Пенсійним фондом однакових функцій з Фондом загальнообов’язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття.

Результати проведення експериментів за період з 1 квітня 2001 року до 1 квітня 2002 року показали, що проведена робота в зазначених областях сприяла: по-перше, збільшенню кількості платників страхових внесків. Так, з початку діїексперименту було додатково залучено до сплати страхових внесків 8729 платників, які не були зареєстровані у Фонді загальнообов’язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття. Внаслідок цього до Фонду додатково надійшло 1800,7 тис. грн. [48, c.43]. По-друге, значно зросла платіжна та звітна дисципліна платників внесків. Також підвищився контроль за повнотою надходжень до Фонду соціального страхування на випадок безробіття.

У зв’язку з одержанням реальних позитивних результатів цього експерименту, прийнято постанову Кабінету Міністрів України від 15 лютого 2002 року №146 «Про додаткові заходи щодо проведення експерименту з підвищення ефективності роботи державних цільових фондів» [166] з метою приєднання до нього Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України та Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності. Експеримент продовжувався до 1 січня 2004 року. Органами Пенсійного фонду виявлені 1362 підприємства та фізичні особи, які вели господарську діяльність, не зареєструвавшись у Фонді соціального страхування із тимчасової непрацездатності, і 1336 підприємств та фізичних осіб, які не зареєстровані у Фонді соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань [48, c. 44].

Для запобігання отримання від роботодавців недостовірних даних щодо середньої заробітної плати осіб, з якої призначаються страхові виплати і відповідно економного використання коштів страхових фондів та Державного бюджету, необхідно перейти до призначення їх на підставі даних єдиного персоніфікованого обліку застрахованих осіб. З метою опрацювання цього механізму було прийнято постанову Кабінету Міністрів України від 28 березня 2002 року №381 «Про проведення експерименту з використання даних персоніфікованого обліку відомостей у системі загальнообов’язкового державного пенсійного страхування для призначення страхових виплат, державної допомоги сім’ям з дітьми, державної соціальної допомоги малозабезпеченим сім’ям та житлових субсидій» [176]. Результати експерименту показали, що відсутність єдиного персоніфікованого обліку є досить серйозною проблемою, а дублювання окремих функцій фондів соціального страхування — невиправданим.

Запровадження загальної для всіх фондів процедури стягнення і обліку страхових внесків має стати фактором підвищення ефективності адміністративного управління системою соціального страхування і зменшення дефіциту бюджету фондів.

Одним із питань на шляху вирішення вказаних завдань є питання страхових внесків. Зокрема, сьогодні піднімається питання щодо запровадження єдиногосоціального внеску [243].

На нашу думку, необхідно зберегти організаційну самостійність страхових фондів. Повна централізація приведе до зменшення адміністративних видатків та спрощення процедур звітування для роботодавців. Така система спрямована на розвиток примусових механізмів, які ефективні у податкових системах, що суттєво відрізняються від системи соціального страхування природою обов’язкових платежів. Об’єднання окремих функцій фондів і введення єдиної інформаційної бази (реєстру) платників внесків і застрахованих осіб можна розглядати як проект, який буде реалізований у перспективі, оскільки сьогодні відсутнє організаційне забезпечення вказаних процесів.

Впровадження єдиного соціального внеску теж викликає певні застереження. Єдиний соціальний внесок можна розглядати як механічне поєднання платежів, що обумовлюється зручністю їх збирання. При цьому залишається поза увагою той факт, що страхові внески мають дві самостійні складові, які за своєю природою є платежами різного виду: внески працівника та внески роботодавця. Внески працівника є прямим видом обов’язкового платежу. Внесок роботодавця на користь працівника є непрямим видом обов’язкового платежу, який включається до валових витрат виробництва [90, c.30]. Внески працівника спрямовуються безпосередньо на покриття витрат у зв’язку із настанням страхового випадку для конкретної особи, а внески роботодавця задіяні для фінансування розподільчих процесів у фондах. Тому при об’єднанні уєдиний соціальний внесок цих двох складових виникає проблема подальшого їх розподілу між видами соціального страхування. До єдиного соціального внеску не можна включати внески до Фонду соціального страхування від нещасного випадку, зважаючи на галузеву специфіку Фонду і диференційований механізм актуарних розрахунків (розмір внеску залежить від класу професійного ризику і реальних умов праці). Отже, єдиного внеску не буде.

Об’єднання страхових внесків у єдиний соціальний внесок і управління його функціями на основі державного адміністрування [115, c.17] не дасть змоги реалізувати принцип організації соціального страхування на паритетних засадах. На нашу думку, пропозиції щодо створення спеціального уповноваженого органу зі статусом урядового органу державного управління для впровадження єдиного соціального внеску, суперечить Основам законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування. Це ж саме стосується одержавлення страхових коштів, що передбачаються на утримання інфраструктури цього органу. Такий механізм управління системою соціального страхування може привести до необґрунтованих вилучень коштів не за призначенням.

Створення аналогічних структурних підрозділів необхідно здійснювати в системі наявних суб’єктів соціального страхування, а саме фондів з окремих видів соціального страхування. Таким органом може бутиміжфондовий центр зі збирання та розподілу соціальних внесків між фондами. Організацію центру слід здійснювати за рахунок штатної чисельності фондів і частини коштів, передбачених на їх утримання.

Для належного функціонування системи соціального страхування необхідно удосконалювати законодавчу базу за кожним із видів страхування.

У процесі розвитку пенсійного страхування та реалізації пенсійної реформи в Україні виникло надзвичайно багато проблемних питань.

Пенсійна реформа проводиться в кілька етапів. Протягом 2004-2005 років реформувалася солідарна система пенсійного страхування та була запроваджена добровільна система пенсійного страхування. В 2005-2006 роках мають бути створені економічні передумови та інформаційно-технічна база для запровадження загальнообов’язкової накопичувальної системи пенсійного страхування. У 2007-2011 роках передбачається запровадження загальнообов’язкової накопичувальної системи пенсійного страхування.

Наскільки сьогодні вирішені завдання по реформуванню солідарної системи? Основні питання були розглянуті в попередньому розділі. Зосередимо увагу на тих, які потребують додаткових досліджень та вирішення.

В солідарній системі пенсійного страхування не передбачені будь-які гарантії щодо мінімального розміру пенсії. Визначений мінімальний розмір пенсії за наявності страхового стажу 25 років для чоловіків та 20 для жінок. Але ж закон про пенсійне страхування передбачає, що мінімальний страховий стаж складає 5 років. Не менше якого розміру буде при цьому пенсійна виплата? На нашу думку, мінімальний розмір пенсії із солідарної системи має забезпечуватись за рахунок бюджетних коштів на основі програми соціальної допомоги малозабезпеченим громадянам.

Передбачається, що максимальний розмір пенсії за першим рівнем не перевищуватиме 40% заробітної плати. Це високий рівень заміщення зарплати (співвідношення розміру пенсії з розміром заробітної плати). Такий розмір зазначений у конвенції МОП №102 «Про мінімальні норми соціального забезпечення», як мінімальний, що гарантується всією системою пенсійного забезпечення [148, c.36]. Для національної солідарної системи це досить велика виплата. Вона може бути виправдана лише за умови існування тільки солідарного рівня пенсійної системи. Коли ж пенсійна система включає накопичувальний рівень, пенсія із солідарної системи має складати не більше 25-30% заробітку. Тільки тоді може йти мова про зменшення розмірів внесків до Пенсійного фонду та про стабільність у роботі вказаного фонду.

Ще одним недоліком солідарної системи України є мінімальний вплив на розмір пенсії коефіцієнта страхового стажу. Закон України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» встановлює коефіцієнт, визначений унаслідок моделювання як оптимальний з точки зору гарантування громадянам певної мінімальної пенсії і спроможності фінансувати майбутні пенсійні виплати. Апробація розрахункового механізму на практиці показала, що страховий стаж є суттєвим тільки для осіб із високим заробітком. В цьому зв’язку пропонуємо внести зміни до вказаного закону, а саме, визначити кілька видів пенсій за віком: пенсії за віком при великому стажі роботи (більше 35 років); пенсії за віком інвалідам, які мають значний стаж роботи (більше 35 років). Така диференціація дозволить більш ефективно враховувати стаж роботи.

Для переходу до накопичувальної системи загальнообов’язкового державного пенсійного страхування необхідно вирішити наступні завдання. По-перше, чітко визначити гарантії щодо мінімального розміру пенсій, враховуючи соціальну функцію системи пенсійного забезпечення. По-друге, встановити незалежні гарантії перегляду розміру пенсій у зв’язку із зростанням заробітної плати для всіх категорій працівників. По-третє, встановити надійні механізми забезпечення захисту майнових прав і законних інтересів застрахованих осіб при формуванні і використанні накопичувального сектора пенсійного забезпечення.

Позитивним наслідком реформування через запровадження поряд із солідарною ще й накопичувальної системи, має стати підвищення рівня заміщення заробітної плати до 60%, що істотно зменшить частку домогосподарств із рівнем споживання нижче прожиткового мінімуму. Але це завдання реформи може бути вирішене лише за умови підвищення заробітної плати, з якої сплачуються внески до Пенсійного фонду.

Потребує вирішення питання перерахунку пенсій. На нашу думку, більш соціально спрямованим може стати поступове проведення перерахунків пенсій за фаховою ознакою. Це сприятиме розвитку недержавних пенсійних фондів і прискорить впровадження трирівневої пенсійної системи.

Потребує вдосконалення соціальне страхування на випадок безробіття. Необхідно вдосконалювати нормативно-правову базу як в частині забезпечення належного рівня соціального захисту населення в умовах безробіття, так і в частині формування надходжень до страхового фонду. Оскільки саме від діяльності держави залежить рівень безробіття, то держава зобов’язана надавати субвенції Фонду соціального страхування, відповідно до ситуації на ринку праці. Для роботодавців та працівників має бути забезпечено відповідність розміру відрахувань до зазначеного Фонду і розвитку ситуації на ринку праці. Із числа осіб, які є суб’єктами загальнообов’язкового соціального страхування на випадок безробіття, слід виключити осіб до 18 років. Мають бути розроблені спеціальні програми зайнятості неповнолітніх осіб. Це сприятиме більш активному пошуку роботи.

Законодавство щодо соціального захисту містить механізми, які спонукають безробітного до пошуку роботи. Наприклад, підприємства переробної галузі, сільськогосподарські підприємства після завершення сезону вивільняють на ринок своїх працівників. Такі люди змушені реєструватися як безробітні. Без довідки із центру зайнятості про перебування на обліку, не можна отримати ні субсидії, ні допомоги малозабезпеченим сім’ям. У такий спосіб держава прив’язала громадянина до пошуку роботи і складається враження про контроль за ситуацією на ринку праці. Але, отримуючи допомогу по безробіттю, водночас можна працювати в тіньовому секторі економіки або не бути зацікавленим у пошуку роботи. Подекуди у сільській місцевості обсяги виплат зареєстрованому безробітному разом з наданням матеріальної допомоги його сім’ї більші від зарплати працюючим особам.

Ці проблеми можуть бути вирішені, по-перше, за умови детінізації ринку праці. По-друге, закон повинен, визначаючи право на отримання допомоги по безробіттю, встановити, що право на виплату не мають особи, які звільнилися з роботи за власним бажанням (тобто, стали безробітними добровільно). Також, має бути дотримана умова про те, що безробітний доклав розумних зусиль для пошуку роботи. Цей факт має бути підтверджений спеціальною комісією з працевлаштування, яка може бути створена в рамках служби зайнятості.

Соціальне страхування з тимчасової непрацездатності потребує вирішення проблеми розміру виплат. Оскільки це страхові виплати, а не соціальна допомога, вони не можуть співвідноситися із рівнем забезпечення прожиткового мінімуму (який визначається Державним бюджетом) і не можуть бути меншими за прожитковий мінімум. У зв’язку із суттєвим збільшенням одноразової допомоги при народженні дитини (22,6 прожиткових мінімумів) зростають потреби Фонду соціального страхування з тимчасової непрацездатності в коштах. Проблема коштів може бути вирішена тільки за допомогою держави.

Ще одна проблема полягає в тому, що приблизно половина витрат бюджету цього Фонду ідуть на виплату за лікарняними листами. У цій сфері зафіксовані зловживання. Працівники деяких закладів ідуть на лікарняні за «графіком» [107, c.7]. Це вигідно і найманим працівникам і їх роботодавцям, адже розрахункова величина лікарняних часто перевищує рівень одноденного заробітку. Підприємство має економію коштів, тому що виплати по лікарняних здійснює фонд соціального страхування. Проблема може бути вирішена шляхом розробки механізму здійснення експертизи видачі лікарняних листів. Також слід стимулювати особу до праці через зменшення розміру допомоги по тимчасовій непрацездатності, оскільки очевидно, що працівник зацікавлений частіше брати лікарняний, якщо має впевненість у отриманні достатньої компенсації замість заробітної плати.

Поряд із розвитком системи соціального страхування, потребує розвитку та вдосконалення система адресної соціальної допомоги та пільг, яка сьогодні є непрозорою, малоефективною, соціально несправедливою, фінансово невиправданою. Необхідно впроваджувати механізми адресної допомоги найбільш вразливим верствам населення з одночасною і поступовою ліквідацією практики матеріального забезпечення через різні дотації і пільги всім категоріям населення незалежно від рівня їх доходів.

Одним із шляхів удосконалення адресної державної соціальної допомоги є перехід до надання субсидій у готівковій формі. Метою переходу є: спрощення механізму надання населенню субсидій, зменшення кількості довідок, спрямування бюджетних коштів найбільш нужденним, стимулювання населення до активної трудової діяльності, стимулювання економного споживання послуг.

Виплата субсидій готівкою має досить суттєві переваги над безготівковою виплатою. Буде спрощений механізм надання субсидій. Зніметься така проблема, як необхідність при кожному зверненні за призначенням субсидії надавати довідку про наявність житлово-комунальних послуг та їх середньомісячне фактичне використання. Не буде потреби у перерахунку розміру субсидії кожного місяця за фактичним споживанням. Зникне проблема наявності великого документального обігу в електронному та паперовому вигляді між відділами житлових субсидій та організаціями, що надають послуги. Житлово-експлуатаційні організації перестануть виконувати не притаманні їм функції, зокрема, обробляти списки власників з нарахованими субсидіями, робити помісячну звірку з відділом житлових субсидій за фактичним споживанням послуг; правильно інформувати споживачів про їх поточні нарахування з урахуванням розміру призначеної чи перерахованої субсидії. З’явиться можливість організувати щомісячний збір показників фактичного споживання при наявності квартирних засобів обліку, проблемність чого сьогодні пов’язана з обмеженою кількістю контролерів. Також зменшаться проблеми, пов’язані з неекономним використанням послуг і встановленням лічильників. Наприклад, якщо людина має право на пільгове споживання 100 кіловат електроенергії, а споживає лише 80, то держава виплачує їй кошти за нормативні 100 кіловат. Зекономлені гроші залишаються у пільговика.

При реалізації нових принципів надання субсидії визначення права на одержання субсидії не зміниться. Розмір призначеної субсидії буде залежати від вартості стандартного набору послуг, кількості зареєстрованих у житловому приміщенні та їх доходів.

Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України був проведений експеримент з надання населенню субсидій у готівковій формі [177] у відділах житлових субсидій у м. Бровари та Броварському районі Київської області, Смілянському районі Черкаської області. Субсидія надавалася у грошовій формі, як допомога населенню на оплату за користування житлом або його утримання та комунальних послуг (водо-, тепло-, газопостачання, водовідведення, електроенергія), виходячи з розрахункових норм для призначення субсидій, в залежності від кількості зареєстрованих у житловому приміщенні (будинку), незалежно від фактично наявних послуг. Призначена субсидія перераховувалась на розрахунковий рахунок в установи банків або на поштові адреси конкретних власників.

Узагальнений аналіз показників з баз даних відділів житлових субсидій по регіонах-учасниках експерименту дає досить повну інформацію стосовно отримувачів субсидій, які отримували її за умовами експерименту. У новому механізмі ознака «кількість осіб у домогосподарстві» набуває більшої ваги, оскільки вартість послуг безпосередньо залежатиме від кількості зареєстрованих у житловому приміщенні.

Слід відмітити, що субсидії отримала дещо менша кількість сімей, ніж та, що звернулась за їх призначенням. З різних причин частині сімей (по м. Бровари – 104 сім’ям, по Броварському району – 182 сім’ям) було відмовлено у призначені субсидій за новим експериментальним порядком. Основна причина відмов – перевищення 15% сукупного доходу вартості послуг за розрахунковими нормами.

Переважна кількість сімей, яким призначено субсидії за новими умовами, по всіх регіонах-учасниках експерименту це сім’ї, які складаються виключно з пенсіонерів: по м. Бровари – 77,41%, по Броварському району – 81,97%, по Смілянському району – 86,88% [263, с.33].

Застосування нової методики розрахунку субсидій на житлово-комунальні послуги для її одержувачів, які мають центральне опалення та які проживають у сільській місцевості і не мають такого опалення, призвело до протилежних наслідків для одержувачів субсидій у місті і селі.

Якщо для одержувачів субсидій у місті характерне загальне зменшення (на 16,0% менше) розмірів річної субсидії при одночасному зростанні (на 17,0% більше) доходів населення, то у селі, незважаючи на ріст доходів (на 21,0% більше), спостерігається тенденція до зростання розмірів субсидії (на 19,3% більше) [263, c.33-34; 125].

Наведене доводить переваги готівкового порядку надання субсидій для одержувачів у сільській місцевості. Можна припустити, що саме жителі села (навіть за наявності центрального опалення) не мають всього набору житлово-комунальних послуг, на який надається субсидія за умовами експерименту.

Підводячи підсумки результатів опитування слід зазначити, що строк роботи в умовах експерименту, на нашу думку, не достатній для набуття спеціалістами такого досвіду, який дає підстави для поглибленого аналізу і узагальнення ними свого ставлення до нового механізму надання субсидій. Але навіть перші результати показали доцільність переходу до готівкової форми субсидій.

Наприкінці слід зазначити, що про ефективність застосування нового порядку надання субсидій можна говорити, як з точки зору одержувачів субсидій, так і з точки зору економії бюджетних коштів на надання субсидій. Загальне зменшення середнього розміру субсидії (а відповідно і суми нарахувань по субсидіях), яке спостерігається в умовах експерименту для більшої частини одержувачів субсидій, може призвести за розрахунками до економії бюджетних коштів на надання житлових субсидій.

На законодавчому та організаційно-управлінському рівнях створюються передумови для уніфікованого підходу до надання всіх видів адресної соціальної допомоги. Критерієм при визначенні права на їх призначення виступають доходи родини у порівнянні із прожитковим мінімумом. Однак при зверненні громадян за допомогою існує багато проблем. Під час звернення до органів соціального захисту населення по кожному виду допомоги надається окрема заява та комплект документів, а органи соціального захисту ведуть по кожному з них окремі справи.

У зв’язку з цим та на виконання Постанови Кабінету Міністрів України «Про вдосконалення механізму надання соціальної допомоги» №1146 від 17 серпня 2002 року [184], у 8 районах Львівської та Харківської областей протягом двох років проводився експеримент по організації надання соціальної допомоги за одним зверненням, із створенням єдиної приймальні громадян та призначенням всіх видів соціальної допомоги за однією заявою на підставі єдиного пакету документів. (У 2006 р. експеримент поширюється на 18 районів України [192]).

За рахунок підвищення ефективності роботи органів праці та соціального захисту населення за новою моделлю вдалося забезпечити доступність і спрощення процедури призначення соціальної допомоги та рівень поінформованості населення з цих питань. Зокрема використання єдиної технології прийому громадян дозволяє скоротити кількість заяв, які подаються для призначення допомоги, економить час як державних органів, так і громадян.

Система надання соціальної допомоги має досить розвинуту інфраструктуру на регіональному та місцевому рівнях, але низький рівень технічного оснащення не відповідає сучасним вимогам. Для зменшення собівартості надання соціальної допомоги потрібна масштабна автоматизація усіх виробничих процесів, тому виникає значна потреба у коштах для впровадження сучасних комп’ютерних технологій. Необхідно розробити уніфікований програмний комплекс для призначення всіх видів допомоги за однією заявою, який забезпечував би формування єдиної бази даних та реєстру отримувачів допомоги. Також доцільним є створення уніфікованого програмного забезпечення щодо обліку одержувачів пільг, обсягів спожитих ними послуг, а також алгоритмів автоматизованих розрахунків вартості пільг, що дозволить запроваджувати моніторинг ефективності діючої системи пільг з оплати спожитих послуг. Для повномасштабної практичної реалізації адресної допомоги необхідно запровадити банк даних про сім’ї, які потребують допомоги.

Законодавче встановлення єдиних критеріїв щодо майнового стану сім’ї при визначенні її права на призначення всіх видів соціальної допомоги та уніфікація законодавства щодо надання субсидій та допомоги малозабезпеченим сім’ям створить передумови для використання вказаного технічного забезпечення.

У випадку поглиблення адресності, малозабезпечене населення відчує позитивні зрушення. По-перше – зниження масштабів крайньої бідності через посилення підтримки соціально вразливих груп населення. Життєвий рівень бідного населення має підвищитися з посиленням адресності соціальної допомоги та раціонального спрямування бюджетних потоків.

Пов’язаний з цим другий позитивний результат — поглиблення адресності допомоги завдяки визначенню права на призначення допомоги, виходячи з конкретних обставин, що склались в окремій сім’ї та її фактичного добробуту.

Удосконалення адресної соціальної допомоги згодом призведе до консолідації всіх видів соціальної допомоги в одну, розмір якої залежатиме від прожиткового мінімуму та доходу сім’ї чи окремого громадянина. Допомога повинна бути обмежена для сімей, які складаються лише з працездатних осіб з метою стимулювання до працевлаштування.

З метою врегулювання питання надання пільг Міністерством праці та соціальної політики розроблено проект Концепції забезпечення адресного надання пільг окремим категоріям громадян [193].

Метою Концепції є формування цілісної системи соціального захисту населення, забезпечення адресного надання пільг окремим категоріям громадян в тому числі у грошовій формі та реалізація конституційного права на державний соціальний захист осіб, які мають право на пільги.

Удосконалення системи соціального захисту громадян можливе шляхом збереження надання пільг у безготівковій формі на базі ведення місцевими органами праці та соціального захисту населення персоніфікованого обліку громадян, які мають право на пільги та поступового запровадження адресного надання пільг у грошовій формі за згодою пільговиків.

Це дасть змогу забезпечити: розроблення і затвердження соціально та економічно обґрунтованих розрахункових норм споживання послуг за видами пільг на одну особу диференційовано по регіонах; впровадження єдиного порядку обчислення пільг у грошовій формі на базі соціально-економічних норм споживання послуг; зменшення витрат на реалізацію соціальних програм за рахунок автоматизації складових процесів та всебічного контролю за наданням і використанням пільг; ефективне виконання програм соціального захисту населення шляхом ведення персоніфікованого обліку громадян, які мають право на пільги за соціальною ознакою; поступовий перехід до адресного надання пільг у грошовій формі за згодою громадян, які мають право на пільги.

На основі Концепції передбачається здійснити розроблення заходів щодо: створення інституційного механізму поступового переходу на надання пільг окремим категоріям громадян у грошовій формі через запровадження картки пільговика; удосконалення механізму розрахунків між органами праці та соціального захисту населення і надавачами послуг за фактично надані послуги за карткою пільговика; проведення апробації механізму надання пільг окремим категоріям громадян у грошовій формі з оплати житлово-комунальних, транспортних послуг, послуг зв’язку та інших; проведення інформаційно-роз’яснювальної роботи серед населення щодо доцільності переходу на надання пільг у грошовій формі; запровадження постійного моніторингу надання пільг окремим категоріям громадян у грошовій формі; розроблення соціально та економічно обґрунтованих розрахункових норм споживання послуг за видами пільг на одну особу диференційовано по регіонах; підготовки пропозицій про внесення змін до відповідних законодавчих актів та розроблення законопроекту про надання пільг окремим категоріям громадян у грошовій формі.

Впровадження зазначеної Концепції, на нашу думку,сприятиме здійсненню системного надання пільг громадянам у грошовій формі та розробленню необхідних нормативно-правових і соціальних засад для такого переходу.

 

3.2. Досвід зарубіжних країн в організації системи соціального захисту та доцільність його використання в Україні

 

Процес створення ефективної системи соціального захисту в Україні залежить від багатьох чинників. Одним із них є використання досвіду зарубіжних країн, де ця система працює тривалий час і має позитивні результати. Значний інтерес представляє система соціального захисту, яка формується в рамках Європейського Союзу, особливо зважаючи на прагнення України увійти до ЄС. Доцільно звернутися до досвіду країн, що входили до СРСР та колишніх соціалістичних країн, з якими Україна тривалий час розвивалася в одному напрямку. Також, на нашу думку, не можна залишити поза увагою державно-правові засади здійснення пенсійного забезпечення у країнах Латинської Америки, оскільки аналіз проведення пенсійної реформи саме в цих країнах дасть можливість уникнути певних помилок та використати позитиви для побудови пенсійної системи в Україні.

Великий інтерес викликає історія формування системи соціального захисту європейським співтовариством, досвід якого доцільно більш активно використовувати в Україні при вирішенні питань соціального захисту.

Ряд положень Загальної Декларації прав людини (ухвалена Генеральною Асамблеєю ООН 10 грудня 1948 року) стосується економічних, соціальних та культурних прав. В статтях 22, 23, 25 йдеться про те, що кожна людина має право на соціальне забезпечення, на справедливу винагороду, яка забезпечує гідне людини існування, її самої та її сім’ї, право на забезпечення в разі безробіття, хвороби, інвалідності, вдівства, старості, тощо [49, c.22-23]. Деякі фахівці з права вважають, що стосовно прав, перелічених у Декларації, держави несуть правове зобов’язання, бо відповідно до статті 29 Віденської конвенції договір є обов’язковим для кожного Учасника, відносно всієї його території [117, c.200]. Проте більшість держав, які голосували за Загальну Декларацію, розглядають її як проголошення ідеалу, який взагалі або майже не передбачає правових зобов’язань. Державам рекомендується врахувати та прагнути забезпечити її шляхом поступових заходів, визнавати та дотримуватись її положень. Статут ООН (ст. 55, 56) залишає державам широкий вибір щодо швидкості та засобів виконання своїх зобов’язань [117, c.296].

Суперечливі ідеології та інтереси майже унеможливлювали досягнення угоди про права людини на рівні ООН. Тому вже в 1950 році набула чинності Європейська конвенція про захист прав людини і основних свобод. Конвенція і три її Протоколи проголошують майже ті самі принципи, що й Загальна Декларація. Ці документи є юридично обов’язковими, підготовлені вони досить детально. Але Конвенція не містить нічого подібного до статей 22-25 Декларації, у яких йдеться про соціальний захист та адекватний рівень життя. Ці питання охоплюються Європейською соціальною хартією, яка набула чинності в 1965 році. В частині першій Хартії визначаються загальні права на соціальний захист. В статтях 12-19 визнається право всіх працюючих та їх утриманців на соціальне забезпечення; право осіб, які не мають достатніх засобів, на соціальну допомогу; право на особливий соціальний захист мають жінки та діти. Згідно із статтею 19 Хартії, такі працівники та члени їх сімей, які є громадянами Договірних сторін, мають право на захист та допомогу на території будь-якої іншої Договірної сторони [46, c.233]. В другій частинні визначаються обов’язки Договірних сторін щодо соціального захисту: встановлювати або підтримувати систему соціального захисту на задовільному рівні; прагнути до прогресивного підвищення рівня соціального захисту; здійснювати заходи, шляхом укладання двосторонніх чи багатосторонніх угод, для забезпечення рівного із власними громадянами ставлення до громадян інших Договірних сторін стосовно прав на соціальне захист [46, c.238].

Таким чином, призначенням Хартії є максимальне сприяння повній реалізації не тільки громадянських і політичних прав, а й соціальних. В ній сформульовані найважливіші умови, за яких кожна людина може забезпечити собі та своїй сім’ї нормальні умови для життя та розвитку. Аналіз виконання державами-учасницями зобов’язань стосовно реалізації більшості викладених у Хартії соціально-економічних прав людини свідчить про те, що її ефективність залежить не стільки від активності національних урядів щодо їх впровадження, скільки від наявності потрібних для цього матеріальних ресурсів. Слаборозвинута економіка не дає можливостей для повного та якісного задоволення основних соціальних потреб людини [245, c.178].

Рада Європи запропонувала гнучку систему прийняття певного мінімуму зобов’язань. Перед приєднанням до Хартії держава повинна взяти на себе зобов’язання щодо створення належних умов ефективної реалізації соціально-економічних прав людини та громадянина, які викладені у першій частині Хартії. За результати таких зобов’язань юридична відповідальність не передбачається.

В 1976 році набув чинності Міжнародний пакт про економічні, соціальні та культурні права, в якому були відображені основні положення Європейської соціальної хартії. Згідно із статтею 2 Пакту кожна держава, яка бере в ньому участь, зобов’язується вжити максимальних (у межах наявних ресурсів) заходів щодо забезпечення поступового, повного здійснення прав, що визначаються у цьому Пакті, тобто право кожної людини на соціальне забезпечення, включаючи соціальне страхування [245, c.168, 171]. Але слід зазначити, що за Пактом права сформульовані не як безпосередньо обов’язкові завдання для держав (на відміну від Міжнародного пакту про громадянські та політичні права). Така редакція робить правове зобов’язання вельми слабким.

Наступним кроком в розвитку європейської системи соціального захисту стало прийняття Європейської загальної хартії основних соціальних прав трудящих, яка була підписана главами всіх Об’єднаних європейських країн, крім Великобританії, в Страсбурзі в грудні 1989 року. Цей документ об’єднував елементи попередніх і, в той же час, відрізнявся від них. Стаття 10 Хартії стосується соціального захисту. В ній декларуються традиційні права, передбачені актами, які приймалися раніше. Зокрема, це дві групи прав: адекватна соціальна підтримка та відповідний рівень соціального забезпечення людини, яка знаходиться поза ринком праці [280, c.697].

Інші положення Хартії відрізняють її від попередніх міжнародних документів, оскільки вони (положення) спрямовані на залучення членів Союзу до створення єдиних стандартів в соціальному захисті.

З підписанням Римського договору було остаточно сформовано Європейський Союз. Цей Договір (зокрема Маастрихтський протокол про соціальний захист) став основою для втілення в життя нових ідей соціального захисту – ідей гармонізації законодавства у цій сфері [282, c.13-14].

Міжнародне регулювання системи соціального захисту здійснювалось у двох формах: регулювання соціального захисту осіб, які мігрували з однієї країни в іншу, та стандартизація в регулюванні національних систем соціального захисту [271, c.204].

Регулювання потоків мігрантів полягало в укладенні дво- або багатосторонніх договорів щодо збереження соціального захисту осіб-мігрантів після перетину кордону. Всі угоди повинні були підпорядковуватись певним вимогам, основною з яких була заборона дискримінації прав людини з підстави національності. Таке положення увійшло в договір між країнами Західної Європи. В 51 статті проголошувалась необхідність запровадження таких заходів у галузі соціального захисту, які необхідні для реалізації свободи пересування працівників [234, c.161].

Міжнародна Організація Праці відігравала основну роль в укладенні більшості договорів між країнами Західної Європи. В 1956 році була прийнята Конвенція №102, яка досить детально визначала обов’язки держав щодо соціального захисту. Зокрема, вона встановлювала мінімальні стандарти відносно розмірів соціальної допомоги та кола осіб, яким може надаватись допомога [280, c.696].

Стандартизація в регулюванні національних систем соціального захисту має безпосередній вплив на розвиток національних систем. Завдяки їй безумовно стають недійсними угоди, які не передбачають соціального захисту (ст.7 Загальної Декларації). Стандартні формулювання можуть мати різні варіанти: бути більш специфічними чи менш ідеалістичними, але вони обов’язково повинні відображати міжнародні вимоги. Держави, які прийняли та ратифікували ці норми, мають включити їх у своє законодавство.

Спроба гармонізації систем соціального забезпечення Договірних сторін із самого початку викликала спори і конфлікти в Європейському Союзі, що пояснювалось неоднаковим рівнем розвитку систем соціального захисту в різних країнах ( одні з них забезпечують дуже високий рівень соціального захисту громадян, а інші – значно нижчий). В той же час вона сприяла вирівнюванню і посиленню національних систем соціального забезпечення всіх Договірних сторін [281, c.43-44]. Римський договір створив основу для легалізації такої гармонізації. В 51 статті Договору про заснування Європейського Союзу визнається необхідність гармонізації положень щодо соціального захисту.

Система соціального захисту ЄС не могла існувати окремо від національних систем Договірних країн. Виходячи з цього створюється новий рівень взаємовідносин, де міжнародні норми застосовуються для регулювання національних відносин по соціальному захисту та створюються міждержавні структури для управління соціальним захистом.

Відповідно до положень «Договору про заснування Європейського Співтовариства», кожен громадянин держави-члена Союзу є громадянином Союзу. Працівникам, самозайнятим особам та членам їх сімей надана свобода пересування в межах ЄС (ст. 18). Але така свобода пересування може призвести до втрати багатьох можливостей у галузі соціального захисту у порівнянні з тими, які вони мають у своїй країні. Для забезпечення високого рівня соціального захисту Співтовариство здійснює заходи, які сприяють координації дій у соціальному захисті та враховують відмінності національних законодавств щодо соціального захисту, хоча проблема у повній мірі не вирішена.

Ця проблема знайшла своє відображення у ст. 42 Договору про ЄС [279, c.225]. У вказаній статті йдеться про адаптацію соціального захисту до захисту працівників-мігрантів та його відповідність двом основним принципам: створення можливостей для набуття та збереження права на соціальні виплати, шляхом врахування всіх періодів, передбачених в законах окремих країн, та надання виплат особам, які є резидентами на території держав-членів ЄС.

Положення ст. 42 Договору про заснування Європейського Співтовариства знайшли своє відображення у Регламенті 1408/71 [279, c.341]. Цей акт визначає, що метою створення європейського законодавства щодо соціального захисту є не гармонізація законодавства держав-членів до європейського, а координація порядку соціального захисту громадян країн-членів ЄС, та гарантування того, що внески до фондів соціального страхування, зроблені особою в одній із країн-членів ЄС, даватимуть право на соціальний захист в будь-якій країні-члені ЄС. Також необхідно усунути можливі територіальні обмеження при використанні різноманітних схем соціального захисту. Якщо країна не покращує національне законодавство у порівнянні із законодавством ЄС, то має застосовуватися принцип верховенства права ЄС, коли певні національні норми не використовуються.

Законодавство ЄС про соціальний захист не обмежує права тих, хто пересувається в межах ЄС з метою працевлаштування. Але є різниця у праві на виплати частково і повно зайнятих працівників. Частково зайняті працівники мають право на отримання виплат відповідно до законодавства ЄС тільки в тому випадку, коли вони підлягали соціальному страхуванню за національною схемою [240, c.585].

Виплати сім’ям та одному з подружжя, який пережив іншого, здійснюються за рахунок коштів соціального страхування. При цьому діє обов’язкове правило, суть якого полягає в тому, що названі особи та/або їх годувальники повинні бути застрахованими у системі соціального страхування. В даному випадку європейське законодавство визначає різницю між виплатами, які гарантуються особі, як природжене право, і виплатами, право на які виникає виходячи із статусу члена сім’ї робітника чи одного із подружжя. Розмежування природжених і набутих прав порушує фундаментальну правову вимогу про єдиний підхід і ставить надання соціальних виплат у залежність від внутрішніх схем соціального захисту.

Всупереч спробам ЄС врегулювати всі питання щодо соціального захисту мігрантів та їх сімей, залишається невирішеною проблема із громадянами, які неспроможні сплачувати страхові внески, та ніяк не регулюється становище громадян із країн “третього світу”, які легально проживають в країнах-членах ЄС і осіб, які не входять до членів сім’ї працівників-мігрантів, що є громадянами країни-члена ЄС.

З метою становлення та розвитку системи соціального захисту в ЄС країни-члени ЄС визначили основні принципи, на яких ґрунтується законодавство ЄС щодо соціального захисту та за допомогою яких можуть бути узгоджені основні проблемні питання.

Основним є принцип недопущення дискримінації за національною ознакою. Тобто, громадяни будь-якої із країн-членів ЄС мають рівні права на соціальний захист у межах ЄС. Але, цей принцип не поширюється на громадян інших країн, які не входять до ЄС, навіть за умови сплати внесків до фондів соціального страхування.

Відповідно до принципу здійснення соціальних виплат незалежно від місця проживання особи, надаються пенсії внаслідок втрати працездатності чи смерті від нещасного випадку або професійного захворювання; пенсії за віком; виплати інвалідам. При цьому використовується законодавство однієї чи кількох країн-членів ЄС. Особа не може позбавлятися цих виплат із тієї підстави, що вона не громадянин країни, за законодавством якої вона має право на виплати. Але цей принцип поширюється не на всі види виплат. Спеціальні норми застосовуються для визначення права на сімейні допомоги та виплати з тимчасової непрацездатності.

Кожна особа може бути суб’єктом системи соціального захисту тільки в одній країні. Тобто не допускається надання особі однакових виплат у різних країнах-членах. Таке правило деталізується і реалізується у країнах-членах відповідно до їх національного законодавства.

Значну роль відіграє принцип взаємозаліку страхових періодів, який поширюється на такі виплати: допомоги по материнству, сімейні, по тимчасовій непрацездатності, по інвалідності, на поховання та пенсії за віком. Відповідний компетентний орган країни-члена ЄС, визначаючи право на виплати, пов’язує його із періодом страхування, зайнятості чи проживання. До страхового стажу може бути зарахований період страхування в будь-якій країні-члені ЄС.

Досить важливим є принцип недопущення погіршення становища мігрантів у сфері соціального захисту. Відповідно до національних законів розмір виплат є різним. Інформація про розміри виплат має бути прозорою, щоб працівники могли вибирати те, що їм вигідніше. Жоден працівник не може бути позбавлений права на такий вибір. Працівник не повинен відчувати незручності у результаті запровадження загальних правил. ЄС запроваджує норми, які надають певні гарантії мігрантам. Вони можуть вибирати більш вигідні допомоги, якщо мають право на однаковий вид допомоги у кількох країнах. Працівник, який скористався правом на свободу пересування, не може знаходитися у гіршому становищі порівняно з тим, хто цим правом не скористався. Слід відмітити, що цей принцип вимагає від держав-членів вироблення спільної концепції щодо класифікації виплат та порядку їх надання. Зокрема, необхідно створювати спеціальні фонди, для перерозподілу коштів на соціальний захист між країнами-членами.

Вказані принципи свідчать про те, що Європейський Союз приділяє значну увагу саме соціальному захисту, який на нашу думку є показником відповідного політичного та економічного розвитку країни [272, c.448]. Відсутність відповідної законодавчої бази у даній галузі та державних соціальних гарантій перешкоджає вступу України до ЄС.

Відповідно до вказаних принципів побудови системи соціального захисту у європейських країнах основними формами соціального захисту є соціальне страхування та соціальна допомога.

В одних країнах, де соціальне страхування отримало найбільш ранній розвиток, воно набуло своєрідних «класичних» форм. Це континентальні країни, передусім ФРН та Франція. В цих країнах передбачені такі види соціального страхування: пенсійне; на випадок безробіття; від нещасного випадку на виробництві і професійного захворювання [148, c.30-36]. В інших країнах можна спостерігати відхід від класичних форм страхування, з метою удосконалення системи соціального захисту населення. В Нідерландах система соціального страхування не підпадає під класичну континентальну схему, але є однією із самих розвинутих у Європі за масштабами виплат і має багато своєрідних рис. Соціальне страхування здійснюється у такихорганізаційно-фінансових формах: система державного страхування; система страхування найманих працівників; страхування службовців [30, c.45-46].

Порядок соціального страхування визначається відповідними законами (Швейцарія, Франція, Італія). У Німеччині вказані правовідносини закріплені у Соціальному кодексі та окремих законах (напр. «Про соціальне страхування самостійних художників»).

Пенсійне страхування у європейських країнах має певні спільні риси. По-перше, це здійснення управління державними та недержавними органами. По-друге, наявність солідарної та накопичувальної систем. Накопичувальна система є обов’язковою і добровільною. Але в більшості країн накопичувальна система є добровільною і саме вона відіграє визначальну роль у пенсійному забезпеченні. Наймані працівники, а також деякі категорії самозайнятих (рівень прибутку яких не перевищує встановлену законодавчо межу) підлягають загальнообов’язковому страхуванню. Добровільним страхуванням охоплюються особи з високими доходами та особи, які втратили право на загальнообов’язкове страхування або не підпадають під нього [240, c.603]. Тобто, навантаження на систему загальнообов’язкового пенсійного страхування зменшено, шляхом виключення із нього певних груп працівників.

Система пенсійного страхування за віком характеризується диференціацією заколом осіб. У Німеччині пенсії за віком є чотирьох видів: звичайна пенсія; пенсія застрахованим із великим стажем; пенсія за віком інвалідам; пенсія шахтарям, які мають значний стаж роботи під землею. Така диференціація пенсії за віком сприяє заінтересованості особи у виході на пенсію у більш пізньому віці, а також захищає інвалідів та працівників, які працюють у важких умовах праці.

Пенсійний вік різний у різних країнах, але слід відмітити, що він вищий, ніж в Україні. Право на пенсію за віком в Німеччині виникає після досягнення 65 років, вІталії 66 років для чоловіків і 61 для жінок (пенсійна реформа в Італії передбачає поступове підвищення пенсійного віку для чоловіків до 75 років, а для жінок до 70), у Швейцарії – 64 роки для жінок і 65 для чоловіків.

На відміну від інших країн, в Нідерландах державному пенсійному страхуванню підлягає все населення країни. Пенсії виплачуються всім особам, які досягли пенсійного віку – 65 років. Розмір пенсії розраховується з мінімальної зарплати і складає 70% для одиноких пенсіонерів і 100% — сімейним [157, с.30].

Особливе місце в системі пенсійного страхування займають пенсії по втраті годувальника. В Нідерландах пенсія в разі втрати годувальника виплачується в залежності від доходу сім’ї. Якщо він перевищує певний рівень, то пенсія не виплачується. У Швейцарії діє додаткова система пенсійного страхування на випадок втрати годувальника.

Система пенсійного страхування в Україні багато в чому схожа на німецьку, але, в Україні недостатньо дієвий коефіцієнт страхового стажу та недосконалий механізм щорічного коригування розміру пенсій.

Пенсійне страхування в європейських країнах має певні проблеми. Основна – погіршення демографічної ситуації. Навантаження на працююче населення постійно зростає. Наприклад у Швеції – 1,6 млн. пенсіонерів, тобто, кожен п’ятий громадянин – пенсійного віку [120, c.14]. Одним із визначальних завдань системи пенсійного страхування є продовження працездатного віку людини. Це досягається шляхом збільшення пенсійного віку, зростання необхідного для призначення пенсії страхового стажу.

У законодавстві більшості європейських країн скасовано право на допомогу в разі безробіття особам, які не досягли 18 років, бо основною метою державної політики зайнятості є забезпечення плавного переходу молоді від процесу навчання до роботи. Для цієї категорії населення альтернативою виступають активні програми професійної підготовки, перепідготовки, першого трудового досвіду. Так, професійна підготовка молоді в Швеції є складовою народної освіти. При переході до вищого ступеня навчання в школах, здійснюється професійна підготовка за 25спеціальностями. Професійну підготовку різних категорій незайнятого населення, в тому числі випускників шкіл, здійснює державний концерн AMUGRUPPEN на підставі базових договорів [120, c.15].

Згідно чинного законодавства України можуть бути визнані безробітними особи, які не досягли 16 років, що працювали та були звільнені на підставі п. 1 ст. 40 Кодексу законів про працю. Таке положення законодавства не відповідає практиці та законодавству з питань зайнятості багатьох країн світу. Починати трудову діяльність з отримання допомоги по безробіттю шкідливе явище, тим більше, що для цієї категорії працівників в законодавстві закріплені додаткові гарантії щодо працевлаштування. Самим надійним захистом на ринку праці для будь-якої особи є її працевлаштування.

Право на допомогу в разі безробіття може залежати від причин звільнення: за власним бажанням чи без вільного вибору залишення на роботі. В Ірландії і Данії особа втрачає право на отримання допомоги в разі безробіття, якщо вона була звільнена за вчинення значного правопорушення. У Греції безробітними не визнають осіб, які звільнилися з роботи за власним бажанням. У багатьох європейськихкраїнах зазначені категорії робітників мають право на допомогу, але на короткий період часу.

В кожній системі існує обов’язок особи зареєструватися для працевлаштування в бюро «трудового посередництва», надати докази пошуку іншої роботи. Безробітний зобов’язаний попередити орган з працевлаштування про те, що він планує отримувати заробітну платню. Ці вимоги мають законодавче закріплення і їх порушення викликає певні правові наслідки, які виступають підставою для застосування різноманітних санкцій. Служби працевлаштування можуть бути державними або недержавними. Роль державних посередників в загальному обсязі працевлаштування, як правило, незначна. Сітка приватних бюро отримала значне поширення. Їх діяльність знаходиться під суворим наглядом державних органів. Служби збирають інформацію про безробітних та кількість вільних робочих місць за допомогою двох засобів: адміністративного, що являє собою обов’язок роботодавцівповідомляти бюро працевлаштування про наявність вільних робочих місць та добровільного.

Соціальне страхування здійснюється Фондами соціального страхування, які є самоврядними організаціями, що управляються соціальними партнерами: роботодавцями, працівниками та державою.

У більшості країн основний тягар внесків на соціальне страхування припадає на роботодавців (в Італії та Іспанії – 4/5). Виняток становлять Нідерланди, де працівники сплачують 2/3 загальної суми внесків. В Нідерландах збір внесків здійснюють промислові страхові асоціації. Керують ними представники роботодавців та найманих працівників [157, c.28]. Фонд соціального страхування Бельгії наповнюється за рахунок відрахувань працюючих (13,7%), роботодавців (24,7%), держави. Кошти надходять на рахунок Національної служби соціального захисту, яка і визначає соціальний бюджет країни. В цій країні державний бюджет становить 1 трлн. 635 млрд. бельгійських франків. З них 1 трлн. 195 млрд. – соціальний бюджет. Тобто, соціальний бюджет – це 73% державного бюджету [30, c.45]. Найбільше коштів витрачається на виплату пенсій і допомоги по інвалідності. Слід зазначити, що в Україні лише обговорюється питання про формування соціального бюджету в межах державного бюджету.

В країнах ЄС соціальне страхування спрямовується на забезпечення основних життєвих потреб та недопущення суттєвого зниження доходів внаслідок діїфакторів соціального ризику.

В усіх європейських країнах поряд із соціальним страхуванням існує система адресної соціальної допомоги, управління якою взяла на себе держава. Соціальний захист на засадах адресності є загальноприйнятою практикою в країнах Західної Європи. Така допомога надається особам, які мають дохід, менший за встановлений державою. Більшість виплат призначаються сім’ям з дітьми. Досить поширеними є виплати особам пенсійного віку із низькими доходами.

Закони про державну допомогу забезпечують як правило мінімальний доход для кожного громадянина, котрий не має достатніх фінансових засобів.

Найбільш розвинута допомога на засадах адресності у Великобританії. У цій країні матеріальний стан особи є однією із основних підстав виникнення права на допомогу і враховується при виплаті 34% усіх видів допомоги [282, c.116].

Слід відмітити, що система адресної соціальної допомоги в європейських країнах є досить стабільною порівняно із системою соціального страхування. В цій сфері виникає значно менше проблем. Це, на нашу думку, пояснюється тим, що механізм надання допомоги належно сформований, а коло одержувачів такої допомоги обмежене.

Вся система соціального захисту країн-членів ЄС орієнтована на забезпечення соціальних гарантій. При цьому країнам доводиться вирішувати такі проблеми як: значне збільшення видатків пенсійного страхування (у зв’язку з несприятливою демографічною ситуацією); складність забезпечення своєчасного та повного внесення страхових внесків (Португалія, Греція); неефективність контролю при управлінні фондами соціального страхування через механізм соціального партнерства. Проблема загострилась у зв’язку із значним зростанням оформлень інвалідності (в Нідерландах – 15% осіб працездатного віку із загального числа відповідної вікової категорії). Це пояснюється недостатньою зацікавленістю органів управління фондів, які не несуть фінансову відповідальність, в обґрунтованому визначенні підстав для надання допомоги по інвалідності.

Одним із шляхів реформування системи соціального захисту є врахування матеріального стану особи з метою надання її безпосередньо тому, хто її потребує, а не тому, хто може забезпечити себе сам.

Сьогодні продовжується реформування системи соціального захисту в постсоціалістичних країнах.

Протягом останніх років були проведені пенсійні реформи в країнах колишнього Радянського Союзу і Східної Європи. В результаті проведених реформ був підвищений розмір пенсій; збільшений пенсійний вік, створено багаторівневу пенсійну систему [33, c.19].

Найпоширенішою є трирівнева система, яка передбачає солідарний рівень, накопичувальний обов’язковий і добровільний накопичувальний рівні.

Цікавим у реформуванні соціальної сфери є досвід Латвії, тому що реформи принесли позитивний результат. Юридичною основою соціального страхування в цій країні є прийнятий у 1997 році закон «Про державне соціальне страхування». Бюджет соціального страхування є складовою частиною державного бюджету і має статус спеціального. Це означає, що доходи соціального бюджету можуть використовуватись лише на цілі, передбачені зазначеним Законом. Згідно з ним, фінансування страхових послуг і адміністративних витрат здійснюється із чотирьох спеціальних бюджетів: спеціального бюджету державних пенсій, спеціального бюджету зайнятості, спеціального бюджету нещасних випадків на виробництві, спеціального бюджету інвалідності, материнства і хвороби. Доходи соціального страхування зараховуються на рахунки спеціальних бюджетів згідно із Законом «Про державний бюджет» на конкретний рік. Основу бюджету державного соціального страхування складають внески, розміри яких щорічно затверджує Кабінет Міністрів (в 2004 році 27,09% сплачували роботодавці, 9% — працівники) [154, c.18].

Для кожного виду соціального страхування визначена окрема ставка і тому внески поступають у виокремлений бюджет конкретного виду страхування. Із основного державного бюджету здійснюються внески по страхуванню пенсій і по безробіттю військовослужбовців дійсної служби, осіб, які виховують дитину до півтора року, осіб, у яких другий із подружжя знаходиться на дипломатичній службі за кордоном. За безробітних, непрацюючих інвалідів та осіб, які отримують допомогу у зв’язку з материнством чи хворобою, внески вносяться із відповідного бюджету соціального страхування.

Пенсійна система Латвії – трирівнева. Солідарну систему було замінено на систему умовно накопичувальних визначених внесків [274, c.35]. Це і є перший рівень пенсійної системи, який передбачає надання пенсій за віком, з інвалідності та у разі втрати годувальника. Під час розрахунку пенсії із першого рівня системи, враховується такий показник як пенсійний капітал застрахованої особи, який складає зареєстрована сума страхових внесків на особистому рахунку цієї особи і щорічний приріст капіталу. Саме вказана розрахункова одиниця визначила назву першого рівня пенсійної системи. Другий рівень пенсійної системи діє за принципом накопичення і вкладення індивідуальних внесків соціального страхування. На відміну від першого рівня схема другого рівня накопичує реальний капітал. В даний час на другий рівень справляється обов’язкова сума внесків соціального страхування, яка складає 2% заробітної плати і до 2010 року досягне рівня 10%. Третій рівень дає можливість створювати приватні накопичення в пенсійних фондах, що діють згідно із Законом «Про приватні пенсійні фонди». Окрім соціального страхування в Латвії діє система державної соціальної допомоги. Всі виплати соціального характеру співвідносяться із державною допомогою соціального забезпечення.

Пенсійна реформа в Російській Федерації розпочалась в першій половині 2001 року. Пенсії в обов’язковій пенсійній системі Росії поділяються на пенсії за обов’язковим пенсійним страхуванням та пенсії за державним пенсійним забезпеченням. Із системи обов’язкового пенсійного страхування призначаються трудові пенсії, які складаються з базової частини, страхової та накопичувальної частин [203, c.258]. Із системи державного пенсійного забезпечення призначаються пенсії за вислугу років, по старості, по інвалідності, в разі втрати годувальника та соціальні пенсії.

Щодо фінансування пенсій, то можна зазначити, що виплата базової частини трудової пенсії здійснюється за рахунок єдиного внеску, що зараховується до федерального бюджету. Виплата страхової та накопичувальної частин трудової пенсії здійснюється за рахунок коштів Пенсійного фонду. Накопичувальна частина виплачується за рахунок сум, облікованих в спеціальній частині особового рахунку застрахованої особи.

Фінансування пенсій із системи державного пенсійного забезпечення здійснюється повністю за рахунок федерального бюджету.

Пенсійний вік в процесі пенсійної реформи не змінено, він складає для чоловіків 60 років, для жінок – 55 років. В законодавстві Росії існує обмеження мінімальної та найменшої виплати, а саме, визначаються мінімальні базова та страхова пенсії, розмір пенсії по інвалідності та в разі втрати годувальника, розмір соціальної пенсії. В той же час обмеження максимального розміру пенсії законом не передбачено.

Питання соціальної допомоги були перенесені в Росії із федерального на регіональний рівень. Досвід діяльності регіонів по наданню адресної соціальної допомоги показав, що така політика призвела до порушення прав громадян на соціальний захист ( в зв’язку з обмеженими економічними можливостями більшості суб’єктів Російської Федерації) [256, c.24]. Отже, фінансування має бути централізованим. Саме держава повинна гарантувати соціальні допомоги малозабезпеченим.

Ще однією з країн, досвід якої Україна може використовувати для побудови власної пенсійної системи, є Польща. Польська реформа викликає зацікавленість через географічну спорідненість, а також через те, що Польща 50 років належала до спільної з Радянським Союзом економічної і політичної системи. Польща почала свої реформи в умовах планової економіки та політичної диктатури і досягла значного прогресу при переході до демократичної форми державного устрою та ринкової економіки. Польща врахувала досвід Швеції, Латвії, Чилі, Аргентини.

В країні була запроваджена трирівнева пенсійна система. 1 січня 1999 р. почалося введення персоніфікованого обліку внесків і заробітку всіх працівників. До цієї дати пенсії призначались, виходячи із заробітку і тривалості трудового стажу. Інформація про зарплату надавалась працедавцями, а трудовий стаж обліковувався в трудових книжках. За новою системою була змінена формула обчислення пенсії. Створені умовні рахунки, на яких знаходилася певна сума, на яку мав право кожен працівник до 1991 р. Завдяки цьому назавжди відпала потреба у трудових книжках. (Україна може зробити те саме, але без використання умовних рахунків. Формулу обчислення пенсій можна розділити на дві частини. Перша частина дорівнюватиме розміру пенсії, на яку виникає право до дати початку персоніфікації. Ця частина пенсії може бути обчислена і проіндексована. Друга частина пенсії може обчислюватись на основі зарплати і тривалості трудового стажу після дати початку персоніфікованого обліку. Це дозволить скасувати трудові книжки). Другий рівень пенсійної системи Польщі працює за принципом фондування. Третій рівень складають добровільні професійні пенсійні програми, засновниками яких є роботодавці. До них застосовується пільговий податковий режим для внесків на соціальне страхування [275, c.36].

Окрім пенсійного страхування, у Польщі діють інші види страхування. Внесок на соціальне страхування складає 36,59% заробітної плати. Із них 12,22% — пенсійний внесок до першого рівня; 7,3 – внесок до пенсійних фондів другого рівня; 13% — внесок на пенсійне страхування у разі інвалідності; 2,45% — внесок на страхування у разі захворювання (тимчасова непрацездатність); 1,62% — страхування від нещасного випадку.

Викликають інтерес пенсійні реформи, що проведені в країнах Латинської Америки. Їх досвід вивчали європейські країни. Україна також повинна враховувати результати вказаних реформ з метою запозичення позитивного досвіду та уникнення помилок, які негативно впливають на пенсійну систему.

Так, в Аргентині в результаті реформи всі працюючі громадяни мають право як на єдину пенсію із солідарної системи, так і на додаткову пенсію із накопичувальної системи або з індивідуального накопичувального рахунку [26, c.35]. Компенсаційна додаткова виплата забезпечується лише тим громадянам, які робили внески до солідарної пенсійної системи, що існувала до початку реформи. Пенсійна система цієї країни є трирівневою. Перший з них забезпечує базову пенсію, яка сплачується кожному громадянину. Її розмір складає приблизно 45 % середньої заробітної плати. Другий рівень створений для пенсійного забезпечення всіх громадян, які робили внески до солідарної пенсійної системи до початку реформи (липня 1994 р.). Третій рівень забезпечує або додаткову пенсійну виплату із солідарної системи, або виплату з індивідуального рахунку для тих, хто вибрав накопичувальну систему.

В Аргентині створена високоавтоматизована система збору пенсійних внесків і ведення персоніфікованого обліку індивідуальних внесків і заробітку. Перерахування всіх внесків і подання інформації здійснюється в електронному вигляді або через електронну мережу. В минулі роки існувала можливість подання даних на паперових носіях з їх подальшим скануванням, але зараз це заборонено. Вся система працює у режимі реального часу, тобто 24 години на добу. Відтак, всі національні бази даних мають можливість негайно відображати нову інформацію. Найближчим часом Аргентина планує скасувати подання даних навіть на магнітних носіях для того, щоб вся система працювала виключно через Інтернет. Така система є достатньо прозорою і доступною для державного контролю, що є досить актуальним в Україні.

Поряд з незаперечними перевагами, аргентинська пенсійна система має ряд недоліків, які слід мати на увазі при використанні латиноамериканського досвіду. До них слід віднести брак довгострокової політичної підтримки, недостатньо обґрунтований план фінансування витрат перехідного періоду, коли частина внесків відривається від солідарної системи і переходить до накопичувальної, що створює дефіцит коштів для фінансування витрат нинішнім пенсіонерам.

Великою проблемою є сплата внесків. Внаслідок незадовільного стану їх надходження, проблем, пов’язаних із світовою економічною кризою, неуважності при проведенні детальних розрахунків витрат і джерел фінансування, солідарна система пенсійного забезпечення Аргентини сьогодні перебуває у важкому стані. До пенсійної системи надходить лише 50% всіх очікуваних відрахувань від фонду заробітної плати. Стягнення податків і дотримання податкового законодавства в Аргентині є неефективним, в країні також присутній надзвичайно великий відсоток тіньової економіки. Це фактори, які підривають фінансову цілісність системи. Отже, подальше реформування пенсійного забезпечення стає неминучим.

Реформа пенсійного забезпечення в Чилі була складовою частиною загальної програми реформування національної економіки, яка передбачала значні заходи щодо реформування фінансової і банківської системи, а також фондових ринків до початку проведення власне, пенсійної реформи. Також, слід зауважити, що в Чилі розпочалася реформа системи пенсійного забезпечення під час зростання ВВП і появи в державному бюджеті надлишків коштів [276, c.24]. Ці фактори сприяли успіху програми реформування пенсійного забезпечення.

Солідарна система існує лише для тих пенсіонерів, які вийшли на пенсію до реформи (1981 р.). Передбачається, що вона з часом перестане існувати. На момент реформування системи пенсійного забезпечення працюючі громадяни мали право залишитись у чинній на той час солідарній системі або перейти до системи індивідуальних пенсійних рахунків. Всім учасникам нової системи надавалось право спрямовувати свої кошти до кількох, конкуруючих між собою, приватних пенсійних фондів. З метою компенсації внесків, зроблених до скасованої солідарної системи, були випущені спеціальні облігації [26, c.35].

Розмір пенсії залежить від розміру накопичених коштів на рахунку учасника цієї пенсійної системи. Це, у свою чергу, має безпосередній зв’язок із тривалістю і регулярністю сплати пенсійних внесків, зростанням заробітної плати, реальними ставками інвестиційного доходу, розміром адміністративних витрат, а також зменшенням рівня смертності. Відповідно, така система мала б стати найсприятливішою для постійно працюючих. За розрахунками, покоління працюючих громадян, які стали учасниками нової системи на початку її впровадження, могли розраховувати на пенсії, відповідно до зроблених ними внесків [277, c.40].

На відміну від Аргентини, в Чилі не існує централізованої системи збору пенсійних внесків, які перераховуються до приватних пенсійних фондів. Навпаки, кожен фонд отримує свої власні надходження і самостійно здійснює перерахування вхідних і вихідних платежів. Це призводить до подвоєння обсягів роботи та неефективності. А це означає, що при збільшенні кількості фондів зростає кількість операцій, і, зрештою, погіршується ефективність роботи в цілому. Виходячи з таких міркувань, Чилі розглядає можливість впровадження централізованої системи збору внесків, яка використовується в Аргентині.

Цікавим є досвід ще однієї латиноамериканської країни – Болівії. Якість роботи і побудова болівійської пенсійної системи, на нашу думку, багато в чому є спірною. Однак процес проведення тендерів для визначення депозитаріїв і керуючих пенсійними фондами має деякі позитивні наслідки, зокрема, це стосується контролю за видатками. Оскільки Болівія є невеликою країною з обмеженою чисельністю потенційних платників внесків, було прийнято рішення про обмеження кількості керуючих компаній для пенсійних фондів. Відповідно, для цього вирішено застосувати порядок обрання керуючих компаній і єдиного для всіх банку-зберігача пенсійних активів на основі тендеру [26, c.36]. В результаті утворилась пенсійна система з найнижчими в Латинський Америці адміністративними видатками. Але через те, що заключний етап тендеру проводився лише за показниками вартості послуг, що надаються, у болівійців виникли проблеми, що стосувалися якості цих послуг. Компанії з управління пенсійними фондами не надавали першочергового значення маркетинговій діяльності і навчальній програмі для населення. Їм не потрібно було турбуватись про якість своїх послуг, тому що учасники не мали можливості перейти до іншого фонду.

У Болівії проблема збору пенсійних внесків була вирішена шляхом виключення із системи всіх працюючих громадян, за винятком державних службовців і працівників великих приватизованих підприємств. Відповідно, лише приблизно10% всього населення мають право брати участь у реформованій системі. Самозайняті громадяни, сільськогосподарські виробники та інші громадяни, які не мають постійного місця роботи, є повністю виключеними із неї. Відтак, забезпечення збору пенсійних внесків не стикається з великими ускладненнями.

Відповідно до законодавства Болівії, 70% всіх активів повинні інвестуватись в державні облігації з 15-річним терміном погашення за відсотковими ставками, які не повинні бути меншими за ринкові. Окрім державних облігацій у Болівії немає інших видів інвестицій для оцінки. Фактична ринкова вартість державних облігацій є набагато меншою від величини, за якою вони були оцінені [31, c.40].

У Болівії всі громадяни, які вже працювали, і ті, які розпочинали трудову діяльність, обов’язково переходили до системи індивідуальних накопичувальних пенсійних рахунків. А для компенсації вже зроблених внесків були випущені облігації, як і в Чилі.

Донедавна вважалося, що пенсійні реформи в країнах Латинської Америки є успішними і їх досвід необхідно переносити в інші країни, де система тільки реформується [151, c.456]. Сьогодні стало очевидним, що багаторівнева модель у Латинській Америці знаходиться у стані безладу [271, c.19]. У Чилі недержавна система сприяє розвитку економіки, але в незначних розмірах. В результаті пенсії із солідарної системи виплачуються у більшому розмірі, ніж із накопичувальної. Значною проблемою у латиноамериканських країнах є низький рівень охоплення населення пенсійним страхуванням. Самозайняте населення у жодній із них не має індивідуальних заощаджень. Значна частина працівників ухиляється від страхування. Це пов’язано із надмірними адміністративними видатками на винагороди адміністраторам приватних пенсійних фондів (до 50 % акумульованих коштів).

Пенсійні кошти використовуються не досить вдало. Вони спрямовані на купівлю державних боргових зобов’язань, а не на підтримку реального сектора економіки. У 2001 році в Аргентині застраховані зазнали великих втрат через відмову уряду обслуговувати свої боргові зобов’язання [273, c.19]. Вказані проблеми свідчать про необхідність розвитку солідарної системи та скорочення накопичувальної системи.

Підсумовуючи все вищезазначене, необхідно відмітити, що для успішного здійснення пенсійної реформи в Україні важливо урахувати як позитивний, так і негативний досвід (щоб не повторювати помилки) зарубіжних країн у питаннях розвитку системи соціального захисту.

Хоча Україна в цілому визначилася із вибором пенсійної системи, але це не означає, що Україна не повинна вивчати та впроваджувати у практику зарубіжний досвід. Така діяльність дозволить побачити, якою може бути ситуація в Україні у майбутньому, якщо вона піде тим чи іншим шляхом.

Найбільш захищеними від усіх ризиків є солідарні системи пенсійного забезпечення, які доповнюються накопичувальним сектором. Такий напрям обрала й Україна. При цьому, стабільність європейських пенсійних систем забезпечується значною часткою держави в системі. Держава вдається до дотацій. Наприклад, у Німеччині дотації в національну пенсійну систему складають другий за величиною рядок у видаткових статтях федерального бюджету [205, c.16]. На нашу думку, система загальнообов’язкового соціального страхування повинна охоплювати не тільки найманих працівників, але і самозайнятих осіб, тому що в умовах нерозвинутості недержавних страхових структур та недовіри до них ця категорія людей залишиться поза страховою системою.

Україна не може стояти осторонь тих процесів, що відбуваються в Європі, так як вона визначила для себе необхідність соціально-економічної інтеграції з Європейським Союзом. Це накладає певні зобов’язання щодо врахування міжнародного досвіду із впровадження ринкових моделей соціального захисту. Перед законодавцем постало завдання адаптації національного законодавства до європейських стандартів.

При використанні досвіду високорозвинутих держав слід врахувати такі обставини.

По-перше, соціально-економічне середовище в Україні певною мірою ускладнює запровадження деяких відпрацьованих у розвинутих країнах механізмів соціального захисту. Зокрема, відсутній специфічний досвід управління, традиції і належний механізм суспільного контролю за діяльністю інститутів, що отримують повноваження розпоряджатися коштами соціального страхування.

Наслідками запровадження європейських механізмів без урахування національних особливостей та стану розвитку економіки є: неефективне адміністрування при невиправданому зростанні адміністративних витрат; нецільове спрямування та зловживання при використанні коштів соціальних фондів.

По-друге, відсутність розвинутих фінансових ринків та інфраструктури, інструментів довгострокового інвестування, високі ризики створюють ситуацію, коли встановлення численних обмежень (що виправдано у Західних країнах) може або унеможливлювати ефективну діяльність фондів, або ж надати їй формального характеру, коли значні порушення створять підстави для постійного втручання контролюючих органів.

По-третє, виходячи з цих обставин, запровадження апробованих у світі механізмів необхідно здійснювати за умови своєчасності та опрацьованості всіх необхідних документів та заходів, зокрема проведення відповідних експериментів та обґрунтованого аналізу їхніх результатів.

 

Висновки до розділу ІІІ

 

Для покращення стану соціального захисту в Україні необхідно удосконалити управління системою соціального захисту; законодавчу базу соціального страхування; систематизувати соціальні виплати (соціальну допомогу та пільги) і реформувати їх з метою скорочення; переорієнтувати пільги на прожитковий мінімум; орієнтувати соціальну допомогу на активізацію власного потенціалу індивіда, сім’ї, самостійного виходу із ситуації, що склалася; здійснити ефективне наукове і методологічне забезпечення державної соціальної допомоги. Формування системи загальнообов’язкового державного соціального страхування в нашій країні вимагає концептуального та законодавчого визначення наступних завдань.

Так, потребує розробки доктрина системи соціального страхування для України (філософія соціального страхування і його місце в системі соціального захисту населення, роль соціальних суб’єктів в питаннях фінансування та управління). Необхідно вдосконалювати методологічні основи для формування власного правового поля соціального страхування, яке має чіткі законодавчі рамки, які фіксують і не дозволяють йому змішуватися з правовими полями особистого приватного страхування, з одного боку, і соціальною допомогою, з іншого.

Потребує вдосконалення управління системою загальнообов’язкового соціального страхування.Підвищити ефективність роботи фондів соціального страхування можна шляхом усунення дублювання певних функцій. Результати експериментів показали, що це призведе до збільшення кількості платників страхових внесків та зростання платіжної і звітної дисципліни платників внесків, а також ефективності контролю за повнотою надходжень до фондів соціального страхування.

Для цього необхідно створити міжфондовий центр зі збирання та розподілу соціальних внесків між фондами. Організацію центру слід здійснювати за рахунок штатної чисельності фондів соціального страхування і частини коштів, передбачених на їх утримання.

Для оптимізації процесу надання адресної соціальної допомоги необхідно запровадити надання різних видів допомоги за одним зверненням. Удосконалення адресної соціальної допомоги згодом призведе до консолідації всіх видів соціальної допомоги в одну, розмір якої залежатиме від прожиткового мінімуму та доходу сім’ї чи окремого громадянина.

Держава має поступово відмовитися від практики надання пільг шляхом поступової заміни їх адресною соціальною допомогою.

Світовий досвід функціонування системи соціального захисту свідчить про те, що ця система ґрунтується на засадах страхування та адресності. Управління системою соціального страхування здійснюється соціальними партнерами: роботодавцями, застрахованими особами і державою.

Система соціального захисту повинна будуватися на принципах, визначених міжнародними нормативно-правовими актами у сфері соціального захисту (недопущення дискримінації за національною ознакою; взаємозалік страхових періодів, якщо особа працювала в різних країнах та сплачувала страхові внески; можливість отримання виплат тільки в одній країні; недопущення погіршення становища мігрантів у сфері соціального захисту; принципи страхування та адресності). При цьому в Україні не можуть автоматично запроваджуватися відпрацьовані у розвинутих країнах механізми соціального захисту, так як відсутній специфічний досвід управління, традиції і належний механізм суспільного контролю за діяльністю інститутів, що отримують повноваження розпоряджатися коштами соціального страхування.

Виходячи з цих обставин, запровадження апробованих у світі механізмів необхідно здійснювати за умови своєчасності та опрацьованості всіх необхідних документів та заходів, зокрема проведення експерименту та обґрунтованого аналізу їхніх результатів.

Розвиток системи соціального захисту в республіках колишнього СРСР і країнах Східної та Центральної Європи відбувається у напрямку становлення систем соціального страхування та адресної соціальної допомоги. Країни Східної та Центральної Європи, які обрали європейський шлях розвитку системи, мають сьогодні високий рівень соціального захисту. Становлення системи соціального захисту у країнах колишнього СРСР відбувається дещо стихійно, прослідковується тенденція до перенесення зарубіжного досвіду на власне правове поле, замість його аналізу та використання, що призводить до негативних явищ у системі соціального захисту.

 Досвід країн Латинської Америки у побудові пенсійної системи свідчить про те, що недоцільно відмовлятися від солідарного рівня системи. При цьому держава повинна вживати заходи для охоплення системою соціального страхування значної частини працюючого населення, інакше, система не буде працювати і виконувати свої функції.

Соціальний захист у розвинутих європейських країнах є досить ефективним. Україна має використати досвід надання державної допомоги на засадах адресності виходячи із матеріального стану особи. При цьому слід орієнтувати систему соціального захисту на пріоритет соціального страхування, а не державної допомоги. Держава повинна здійснювати соціальну політику у напрямку забезпечення достатнього, а не мінімального рівня соціального захисту.

ВИСНОВКИ

 

У дисертації проведене теоретичне узагальнення та пропонується нове вирішення питань щодо сутності державного управління соціальним захистом, наукового обґрунтування організаційно-правових форм соціального захисту людини і громадянина. Відповідно до поставленої мети та визначених завдань у дисертації зроблені такі висновки.

1. Соціальні відносини, які виникають з приводу забезпечення стану соціальної захищеності населення, в процесі реалізації соціальної функції держави, регулюються правовими засобами з боку держави, тому вони є правовими відносинами. Їх основою є соціальні права, закріплені насамперед у Конституції України.

2. Соціальна захищеність – це стан реалізації законодавчо закріплених економічних, правових, соціальних гарантій, що забезпечують кожному члену суспільства дотримання найважливіших соціальних прав.

3. Соціальний захист – це діяльність держави, яка здійснюється у рамках державного управління та спрямована на запобігання ситуаціям соціального ризику в нормальному житті особи, що забезпечує підтримання оптимальних умов життя й закріплена у системі правових норм щодо регулювання суспільних відносин, які складаються при задоволенні потреб особи в належному матеріальному забезпеченні із спеціальних фондів через індивідуальну форму розподілу, замість оплати праці чи як доповнення до неї, у випадках, передбачених законодавством, у розмірі, не нижчому від гарантованого державою мінімального рівня. При цьому, соціальні ризики у правовому контексті слід розуміти як визначені законом фактори порушення нормального соціального становища людей при пошкодженні здоров’я, втраті працездатності або відсутності попиту на працю, які супроводжуються настанням для зайнятого населення матеріальної незабезпеченості внаслідок втрати заробітку, додаткових витрат, пов’язаних з народженням дитини.

4. Державно-правовими засадами соціального захисту є система об’єктивно обумовлених вихідних ідей, які закріплені чи випливають зі змісту Конституції України, законів України, чинних на території України міжнародно-правових актів, та носять загальний характер, визначають сутність, побудову соціального захисту та здійснюються через соціальну політику держави. Соціальний захист здійснюється на засадах страхування та адресності.

5. Державно-правові засади соціального захисту реалізуються державою через систему уповноважених нею органів у формі загальнообов’язкового державного соціального страхування та у формі адресної державної соціальної допомоги.Загальнообов'язкове державне соціальне страхування — це діяльність працівників, роботодавців та держави по реалізації системи державних правових гарантій, яка передбачає надання матеріального забезпечення та соціальних послугзастрахованим особам у разі настання страхового випадку за рахунок коштів, що акумулюються у спеціальних фондах, та формуються шляхом солідарної сплати страхових внесківроботодавцями та працівниками, а також бюджетних та інших джерел, передбачених законом.Адресна державна соціальна допомога – це діяльність держави щодо надання матеріальної допомоги конкретній особі у разі настання нужденності, за рахунок коштів Державного бюджету, без урахування трудової діяльності та сплати страхових внесків, з метою матеріального забезпечення цієї особи на рівні прожиткового мінімуму, встановленого законом.

6. Суспільні відносини щодо соціального захисту регулюються законодавством, яке доцільно визначити як законодавство про соціальний захист (виходячи із обґрунтування поняття соціального захисту). Таке законодавство є міжгалузевим комплексним утворенням, міжгалузевим інститутом законодавства. З метою удосконалення механізму управління соціальним захистом та систематизації законодавства про соціальний захист пропонується розробити та прийняти Кодекс соціального захисту.

7. Державне управління соціальним захистом – це виконавча та розпорядча діяльність держави, яку здійснюють державні органи виконавчої влади та, у передбачених законом випадках, недержавні органи, яким державою делеговані відповідні повноваження, щодо управління сферою соціального захисту.

8. Серед загальних функцій державного управління як певного напряму спеціалізованої діяльності виконавчої влади для соціального захисту визначальну роль відіграють функції прогнозування, планування та координації, так як вони характеризують спрямованість управлінської діяльності на соціальну сферу.

Доспеціальних функцій державного управління соціальним захистом належать: добір кадрів та їх розстановка, складання бюджету, здійснення довгострокових програм соціального розвитку, призначення пенсій та соціальної допомоги, надання соціальних послуг.

Зазначені функції спрямовані на виконання таких завдань: забезпечення правової бази державних соціальних стандартів у сфері соціального захисту; реалізацію державно-правових засад соціального захисту шляхом розробки та удосконалення механізмів надання адресної соціальної допомоги та здійснення загальнообов’язкового державного соціального страхування; контроль за цільовим використанням коштів фондів соціального страхування та ін.

9. Прийняття нормативно-правових актів управління та дії, пов’язані з їх реалізацією, є провідною формою управлінської діяльності. На нашу думку, у сфері соціального захисту має зростати питома вага законів, а не підзаконних нормативно-правових актів, відповідно, управлінська діяльність перш за все повинна бути спрямована на реалізацію законів.

10. Здійснюючи організаційні дії у сфері соціального захисту, слід значну увагу приділяти підготовці кадрів у сфері соціального захисту, які б знали закономірності розвитку системи соціального захисту, могли належно прогнозувати та планувати відповідні процеси. Навчальні заклади могли б виконувати таке завдання, готуючи молодших спеціалістів та бакалаврів зі спеціальності «правознавство» за спеціалізацією «Правове регулювання соціального захисту» та спеціалістів і магістрів — «Державне управління соціальним захистом».

11. Діяльність по організації та здійсненню загальнообов’язкового державного соціального страхування, що реалізується страховими фондами, має ознаки державного управління. Особливістю управління загальнообов’язковим державним соціальним страхуванням є те, що держава виступає рівноправним партнером, поряд з іншими учасниками соціального страхування.

Основними недоліками системи загальнообов’язкового державного соціального страхування є низька внутрішня функціональна ефективність системи, що проявляється у слабкій інформаційній взаємодії фондів, у дублюванні фондами соціального страхування окремих функцій та високих адміністративних витратах, а також недостатнє охоплення населення системою соціального страхування через високий рівень тінізації економіки та низький розмір страхових виплат, що пропонуються системою соціального страхування.

 12. Державне управління системою загальнообов’язкового соціального страхування може бути удосконалено шляхом створення міжфондового центру зі збирання та розподілу соціальних внесків між фондами. Організацію центру слід здійснювати за рахунок штатної чисельності фондів соціального страхування і частини коштів, передбачених на їх утримання.Результати експериментів показали, що це призведе до збільшення кількості платників страхових внесків та зростання платіжної і звітної дисципліни платників внесків, а також ефективності контролю за повнотою надходжень до фондів соціального страхування.

Удосконаленню загальнообов’язкового державного соціального страхування сприятиме чітке нормативно-правове визначення обсягу та меж здійснення державного нагляду у вказаній сфері. Питання нагляду повинні детально регламентуватися в положеннях про конкретні міністерства (Міністерство праці та соціальної політики, Міністерство фінансів), їх територіальні органи. Така регламентація повинна містити його функціональні та процесуальні механізми і визначення наслідків нагляду.

13. Потребує розробки доктрина державного управління системою загальнообов’язкового державного соціального страхування для України (філософія соціального страхування і його місце в системі соціального захисту населення, роль держави та інших суб’єктів у питаннях фінансування та управління). Необхідно вдосконалювати методологічні основи формування власного правового поля соціального страхування, яке має чіткі законодавчі рамки, які не дозволяють йому змішуватися з правовим регулюванням приватного страхування, з одного боку, і соціальною допомогою, з іншого.

14. Державне управління системою адресної соціальної допомоги здійснюється безпосередньо державними органами, оскільки саме держава бере на себе обов’язок забезпечення мінімальних соціальних гарантій і повною мірою відповідає за їх реалізацію.Для оптимізації процесу цього управління наданням адресної соціальної допомоги необхідно здійснити ефективне наукове і методологічне забезпечення державної соціальної допомоги, запровадити надання різних видів допомоги за одним зверненням. Це створить передумови для переходу до єдиної соціальної допомоги, розмір якої залежатиме від прожиткового мінімуму та доходу сім’ї чи окремої особи.

15. Необхідно впроваджувати механізми адресної допомоги найбільш вразливим верствам населення з одночасною і поступовою ліквідацією практики матеріального забезпечення через різні дотації і пільги всім категоріям населення незалежно від рівня їх доходів. Одним із шляхів удосконалення адресної державної соціальної допомоги є перехід до надання субсидій у готівковій формі, надання грошової допомоги залежно від матеріального стану конкретної особи. Для цього необхідно доповнити закони, які передбачають надання пільг, нормою, що встановлюватиме залежність надання пільг від матеріального стану особи (Закони України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», «Про статус ветеранів військової служби та їх соціальний захист», «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців і членів їх сімей»).

16. Європейський досвід функціонування системи соціального захисту свідчить про те, що ця система ґрунтується на засадах страхування та адресності. Управління системою соціального страхування здійснюється соціальними партнерами: роботодавцями, застрахованими особами і державою. Соціальна допомога надається виключно особам, які не мають достатніх засобів для існування з поважних причин.

17. Розвиток системи соціального захисту в країнах-членах СНД та країнах Східної та Центральної Європи відбувається у напрямку розвитку систем соціального страхування та адресної соціальної допомоги. Внаслідок цього країни Східної та Центральної Європи, які обрали європейський шлях розвитку зазначеної системи, мають сьогодні високий рівень соціального захисту. Становлення системи соціального захисту у країнах-членах СНД відбувається дещо стихійно. Прослідковується тенденція до автоматичного перенесення зарубіжного досвіду на власне правове поле, замість його всебічного і глибокого аналізу та розумного використання, що призводить до негативних явищ у системі соціального захисту. Наслідками запровадження європейських механізмів без урахування національних особливостей та стану розвитку економіки є: неефективне адміністрування при невиправданому зростанні адміністративних витрат; нецільове спрямування та зловживання при використанні коштів соціальних фондів. Запровадження апробованих у світі механізмів необхідно здійснювати за умови своєчасності та опрацьованості всіх необхідних документів та заходів, зокрема проведення відповідних експериментів та обґрунтованого аналізу їхніх результатів.

18. Досвід країн Латинської Америки у побудові пенсійної системи свідчить про те, що недоцільно відмовлятися від солідарного рівня пенсійної системи. Варто поєднувати солідарну і накопичувальну системи. При цьому держава повинна вживати заходи для охоплення системою соціального страхування значної частини працюючого населення, інакше, система не буде працювати і виконувати свої функції.

19. Система соціального захисту повинна перш за все ґрунтуватися на принципах, визначених міжнародними нормативно-правовими актами у сфері соціального захисту (недопущення дискримінації за національною ознакою; взаємозалік страхових періодів, якщо особа працювала в різних країнах та сплачувала страхові внески; можливість отримання виплат тільки в одній країні; недопущення погіршення становища мігрантів у сфері соціального захисту; принципи страхування та адресності). Україна має будувати власну систему соціального захисту відповідно до вказаних принципів, орієнтувати її на пріоритет соціального страхування, а не державної допомоги. Держава, використовуючи європейський досвід, повинна здійснювати соціальну політику у напряму забезпечення достатнього, а не мінімального рівня соціального захисту. При цьому в Україні не можуть автоматично запроваджуватися відпрацьовані у розвинутих країнах механізми соціального захисту, так як відсутній специфічний досвід управління, традиції і належний механізм суспільного контролю за діяльністю інститутів, що отримують повноваження розпоряджатися коштами соціального страхування.

Отже, для покращення стану соціального захисту в Україні необхідно удосконалити державне управління системою соціального захисту; законодавчу базу соціального страхування; систематизувати соціальні виплати (соціальну допомогу та пільги) і реформувати їх з метою скорочення; переорієнтувати пільги на прожитковий мінімум; орієнтувати соціальну допомогу на активізацію власного потенціалу індивіда, сім’ї, самостійного виходу із ситуації, що склалася; здійснити ефективне наукове і методологічне забезпечення державної соціальної допомоги.

 

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

1. Авер’янов В.Б. Нова доктрина українського адміністративного права: концептуальні позиції // Право України. – 2006. – №5. – С. 11-17.
2. Авер’янов В.Б. Уряд у механізмі поділу влади: недосконалість вітчизняної конституційної моделі // Право України. – 2005. – №4. – С. 10-16.
3. Адміністративна відповідальність: Зб. законодавства України про адміністративну відповідальність / Упорядник Е.Ф. Демський, В.І. Махно. – К.: Магістр – ХХІ сторіччя, 2005. – 400 с.
4. Административная деятельность федеральных органов налоговой полиции (общая часть) /Под ред. П.В. Дихтиевского. – Вологда, 2002. –221 с.
5. Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. – М.,Юридическая литература,1999. – 450 с.
6. Административное право: Ученик / Козлов Ю.М., Овсянко Д.М., Попов Л.Л. / Под ред. Попова Л.Л.– М.: Юристъ, 2002. – 697 с.
7. Адміністративне право України / За заг. ред. Битяка Ю.П. – К.: Юрінком Інтер, 2005. – 544 с.
8. Адміністративне право України / За заг. ред. Битяка Ю.П. – Х.: Право, 2000. – 520 с.
9. Адміністративне право України /За заг. ред. Ківалова С.В. – Одеса.: «Юридична література», 2003. – 896 с.
10. Адміністративне право України. Академічний курс: Підручник: У двох томах: Том 1. Загальна частина / Ред. Колегія: В.Б. Авер’янов (голова). – К.: Видавництво «Юридична думка», 2004. – 584 с.
11. Адміністративне право України. Академічний курс: Підручник: У двох томах: Том 2. Особлива частина / Ред. Колегія: В.Б. Авер’янов (голова) та ін. – К.: Видавництво «Юридична думка», 2005. – 624 с.
12. Адресна соціальна допомога малозабезпеченим // Вісник Пенсійного фонду України. – 2004. — №5 (23). – С. 37-38.
13. Андреев В.С. Право социального обеспечения в СРСР: Учебник. – М.: Юридическая литература, 1987. – 352 с.
14. Андрійко О.Ф. Державний контроль у сфері виконавчої влади. – К., 1999. – 45 с.
15. Андрійко О.Ф. Державний контроль: теорія і практика. – К., 1999. – 24 с.
16. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. – М.: Юридическая литература, 1997. – 400 с.
17. Бабкін В.Д. Соціальна держава та захист прав людини // Правова держава. Щорічник наукових праць. – Вип. 9. – К.1998. – С. 3-11.
18. Барков В.Ю., Мокляк М.М. Соціальні відносини і шляхи їх удосконалення // Соціальна політика і перебудова – К.: Політвидав, – 1990. – С. 55-83.
19. Батыгин К.С. Советское социальное страхование: Учебн. пособие. – М.: Профиздат, 1985. – 367 с.
20. Бесараб В., Грушко Л. Оцінка заохочення застрахованих осіб до відстрочки виходу на пенсію // Україна: аспекти праці. – 2003. – №2. – С. 35-41.
21. Бідак В. Складові системи державного регулювання соціального розвитку і соціального захисту // Україна: аспекти праці. – 2004. – №1. – С. 35-41.
22. Боднарук М.І. Соціальне страхування в Україні: правові аспекти становлення та розвитку. – Чернівці. – 2002. – 247 с.
23. Болотіна Н.Б. Право соціального захисту. Становлення та розвиток в Україні. – К.: «Знання», 2005. – 381 с.
24. Верник О.И., Костенко А.Б. и др.. Пределы государственного вмешательства. – К.: «Ін Юре», 2004. – 240 с.
25. Виконавча влада і адміністративне право /за загальною ред. В.Б. Авер’янова. – К.: «Ін Юре», 2002. – 667 с.
26. Вінер М. Пенсійні системи країн Латинської Америки // Україна: аспекти праці. – 2000. – №5. – С. 35-37.
27. Глазунова Н.И. Государственное (административное) управление: Ученик. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. – 560с.
28. Голосніченко І.П. Перспективні положення кодифікації норм правового інституту адміністративної відповідальності // Право України. – 2006. – №8. – С.60-63
29. Голосніченко І.П. Правосвідомість і правова культура у розбудові Української держави // Право України. – 2005. – №4. – С.24-26
30. Городня О. Система соціального захисту у Бельгії // Охорона праці. – 2002. – №1. – С.45-46.
31. Горюк Н. Криза пенсійних систем: проблеми й альтернативи реформи // Україна: аспекти праці. – 1999. – №4. – С. 38-40.
32. Гошовська В.А. Законодавче забезпечення соціальної політики в Україні // Зб. наук. пр. Інституту законодавства Верховної Ради України «Законодавство України: проблеми вдосконалення». – К. 2001. – Вип. 7. – С. 40-45.
33. Грег Мак Таггарт. Пенсійна реформа в постсоціалістичних країнах //Соціальна політика. – 2001. – №1. – С. 19-25.
34. Грег Мак Таггарт. Пенсійне страхування стає реальністю. Якою саме? //Соціальна політика і соціальна робота. – 2003. — № 1. – С. 38-44.
35. Давидова М. Соціально-економічні права як критерій аналізу і класифікації сучасних демократичних держав // Право України. – 2001. – № 8. – С. 32-34.
36. Декларация социального прогресса и развития // Международные акты о правах человека. – М.: Норма, 2000. – 784 с.
37. День Уряду у Верховній Раді // Вісник Пенсійного фонду України. – 2004. – № 4 (22). – С. 4-5.
38. Державне управління в Україні: наукові, правові, кадрові та організаційні засади: Навчальний посібник / Під ред. Нижник Н.Р. – Львів.: Львівська політехніка, 2002. – 352 с.
39. Державне управління та адміністративне право в сучасній Україні: Актуальні проблеми реформування / За заг. ред. Авер’янова В.Б., Коліушко І.Б. – К.: Видавництво УАДУ, 1999. – 52 с.
40. Державне управління та державна служба: Словник-довідник / Уклад. Оболенський О.Ю. – К.: КНЕУ, 2005. – 480 с.
41. Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики / За заг. ред. Авер’янова В.Б. – К.: Факт, 2003. – 384 с.
42. Державне управління: теорія і практика / за загальною редакцією В.Б. Авер’янова. – К.: «Юрінком Інтер», 1998. – 431 с.
43. Дмитренко Ю. Соціальний захист без гарантій його реалізації – фікція // Віче. – 2004. – № 4 (145). – С.62-63.
44. Досвід проведення пенсійної реформи у Польщі у 1999 – 2002 рр. – К. – 2002. – 29 с.
45. Доходи населення і ринок праці // Праця і зарплата. – 2005. – №36 (472)
46. Европейская социальная хартия: Сборник важнейших документов по международному праву. Часть І общая. – М.: Триада, ЛТД, 1996. – 784 с.
47. Единый социальный налог и пенсионное обеспечение граждан // Социальное обеспечение. – 2001. – №11. – С. 31-35.
48. Експеримент у Запорізькій, Луганській та Львівській областях з підвищення ефективності роботи державних цільових фондів // Вісник Пенсійного фонду України. – 2003. — № 11 (17). – С. 43-44.
49. Загальна декларація прав людини: Законодавство України про шлюб, сім’ю та молодь. – К. : Юрінком, 1997. – С. 22-23.
50. Загальнообов’язкове державне пенсійне страхування: Навчальний курс / Зайчук Б.О., Зарудний О.Б., Березіна С.Б., Александров В.Т., Недбаєв С.М. – К.: НВП «АВТ», 2004. – 256 с.
51. Загальнообов’язкове державне соціальне страхування та пенсійне забезпечення у цифрах і фактах. – К. – 2005. – 38 с.
52. Загальнообов’язкове соціальне страхування та пенсійне забезпечення (у цифрах і фактах). – К. – 2002. – 35 с.
53. Заєць А.П. Правова держава в контексті новітнього українського досвіду. – К.: Парламентське видавництво, 1999. – 274 с.
54. Зайкин А.Д. Советское право социального обеспечения. – М.: Издательство Московського университета, 1982. – 304 с.
55. Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2005 рік» та деяких інших нормативно-правових актів» від 25 березня 2005 р. №2505-ІV // Відомості Верховної Ради України. – 2005. – №17, №18-19. – Ст. 267.
56. Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильськоїкатастрофи» від 26 квітня 2001 № 2400-ІІІ // Відомості Верховної Ради України. – 2001. – №30. – Ст. 140.
57. Закон України «Про Державний бюджет на 2004 рік» від 27 листопада 2003 р. № 1344-IV // Урядовий кур’єр. – 2003. – 3 грудня. – №228.
58. Закон України «Про державний бюджет України на 2000 рік» від 20 грудня 2005 року №3235-ІV // Відомості Верховної Ради України. – 2000. — №14. – Ст. 421.
59. Закон України «Про Державний бюджет України на 2003 рік» від 26 грудня 2002 року N 380-IV // Відомості Верховної Ради України. – 2003. – №10-11. – Ст. 86.
60. Закон України «Про державний бюджет України на 2006 рік» від 17 лютого 2000 року №1485-ІІІ // Урядовий кур’єр. – 2005. – №250-251.
61. Закон України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії» від 5 жовтня 2000 р. № 2017-ІІІ // Урядовий кур’єр. – 2000. – 7 листопада. – № 206.
62. Закон України «Про державну допомогу сім’ям з дітьми» від 22 березня 2001 року № 2334-ІІІ // Відомості Верховної Ради України. – 2001. – № 20. – Ст. 102.
63. Закон України «Про державну соціальну допомогу інвалідам з дитинства та дітям-інвалідам» від 16 листопада 2000 р. № 2109-ІІІ // Офіційний вісник України. – 2000. – №50. – Ст. 2146.
64. Закон України «Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім’ям» 1 червня 2000 року № 1768-ІІІ від // Відомості Верховної Ради України. – 2000. – №35. – Ст. 290.
65. Закон України «Про державну соціальну допомогу особам, які не мають права на пенсію, та інвалідам» від 18 травня 2004 року №1727-ІV // Відомості Верховної Ради України. – 2005. – №25. – Ст. 338.
66. Закон України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування»: Науково-практичний коментар / Зайчук Б.О., Зарудний О.Б., Березіна С.Б., Александров В.Т., Недбаєв С.М. – К.: НВП «АВТ», 2005. – 1024 с.
67. Закон України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» від 9 липня 2003 р. № 1058-ІV //Голос України. – 2003. – 22 серпня. – №157 (3157).
68. Закон України «Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності» від 23 вересня 1999 р. № 1105-ХІV // Відомості Верховної Ради України. – 1999. – №46-47. – Ст.403.
69. Закон України «Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття» від 2 березня 2000 р. № 1533-ІІІ // Відомості Верховної Ради України. – 2000. – №22. – Ст. 171.
70. Закон України «Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами зумовленими народженням та похованням» від 18 січня 2001 р. № 2240-ІІІ // Відомості Верховної Ради України. – 2001. – №14. – Ст. 71.
71. Закон України «Про затвердження прожиткового мінімуму на 2005 рік» від 19 жовтня 2004 р. №2089-VІ // Відомості Верховної Ради України. – 2005. – №6. – Ст. 131
72. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 №280/97-ВР // Відомості Верховної Ради України. – 1997. – №24. – Ст. 170.
73. Закон України «Про місцеві державні адміністрації» від 9 квітня 1999 р. №586 – XIV // Відомості Верховної Ради України. – 1999. – №20-21. – Ст. 190.
74. Закон України «Про наукову і науково-технічну діяльність» від 1 грудня 1998 року №284-XIV // Відомості Верховної Ради України. – 1999. – № 2-3. – Ст. 20.
75. Закон України «Про недержавне пенсійне забезпечення» від 9 липня 2003 року №1057-IV // Голос України. – 2003. – 19 серпня. – № 154 (3154)
76. Закон України «Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні» від 21 березня 1991 р. № 875-ХІІ // Відомості Верховної Ради України. – 1991. – №21. – Ст. 252.
77. Закон України «Про основні засади соціального захисту ветеранів праці та інших громадян похилого віку в Україні» від 16 грудня 1993 року №3721-ХІІ // Відомості Верховної Ради України. – 1994. – №4. – Ст. 18.
78. Закон України «Про пенсії за особливі заслуги перед Україною» від 1 червня 2000 року №1767-ІІІ // Відомості Верховної Ради України. – 2000. – № 35. – Ст. 298.
79. Закон України «Про пенсійне забезпечення військовослужбовців і осіб начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ» від 9 квітня 1992 року № 2262-ХІІ // Відомості Верховної Ради України. – 1992. – №29. – Ст. 399.
80. Закон України «Про пенсійне забезпечення» від 5 листопада 1991 року №1788-ХІІ // Відомості Верховної Ради України. – 1992. – №3. – Ст. 10.
81. Закон України «Про проведення в Запорізькій, Луганській та Львівській областях експерименту з підвищення ефективності роботи державних цільових фондів» від 19 жовтня 2000 року № 2057-ІІІ // Відомості Верховної Ради України.– 2000. – №58. – Ст. 437.
82. Закон України «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності» від 15 вересня 1999 року №1045 // Відомості Верховної Ради України. – 1999. – №45. – Ст. 397.
83. Закон України «Про Рахункову палату» від 11 липня 1996 року №315/96-ВР // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – №43. – Ст. 212.
84. Закон України «Про розмір внесків на деякі види державного соціального страхування» від11 січня 2001 року № 2213 — ІІІ // Відомості Верховної Ради України. – 2001. – № 11. – Ст. 47.
85. Закон України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців і членів їх сімей» від 20 грудня 1991 року №2011- ХІІ // Відомості Верховної Ради України. – 1992. – №15. – Ст. 191.
86. Закон України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» від 22 жовтня 1993 року №3551-ХІІ // Відомості Верховної Ради України. – 1993. – №45. – Ст. 425.
87. Закон України «Про статус ветеранів військової служби та їх соціальний захист» від 24 березня 1998 року № 203/98-ВР // Відомості Верховної Ради України. – 1998. – №40-41. – Ст. 249.
88. Закон України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» від 28 лютого 1991 року № 796-ХІ // Відомості Верховної Ради України. – 1991. – № 16. – Ст. 200.
89. Закон України «Про фінансові послуги та державне регулювання ринку фінансових послуг» від 12 липня 2001 року №2664-ІІІ // Відомості Верховної Ради України. – 2002. – №1. – Ст. 1.
90. Закревський В. Система загальнообов’язкового державного соціального страхування в Україні. Проблеми та шляхи розвитку // Україна: аспекти праці. – 2005. – №4. – С. 27-34.
91. Захаров В. Потерпілим на виробництві – реальний захист //Охорона праці. – 2003. – №5. – С. 43-45.
92. Звіт Міністерства праці та соціальної політики про надання державної соціальної допомоги інвалідам з дитинства та дітям інвалідам по Україні станом на 01.11.2005 р. – К. – 2005. – 10 с.
93. Исторя СССР с древнейших времен до наших дней. – М.: Наука, 1967. – Т.4. – 1358 с.
94. Інформаційне забезпечення управлінської діяльності в умовах інформатизації: організаційно-правові питання теорії і практики. Монографія / Р.А. Калюжний, В.О. Шамрай, М.Я. Швець та ін. / За загальною редакцією Р.А. Калюжного. – К., 2002. – 296 с.
95. Караваев В.В. Основные принципы советского социального страхования. – М.: Профиздат, 1961. – 56 с.
96. Качан Л. Народні кошти – під народний контроль // Соціальний захист. – 2005. – №8. – С. 8-10.
97. Кикоть П.В. Міністерства в системі органів виконавчої влади: Автореф. дис. на здобуття наукового ступеня канд. юрид. наук: 12.00.07 / Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН України. – К., 2002. – 16 с.
98. Кінська К. Темники Бюджету 2004 року // Урядовий кур’єр. – 15 березня 2005 р. – №38.
99. Кір’ян Т., Шаповал М., Вітер В. Соціальний захист населення від безробіття // Україна: аспекти праці. – 1998. — №4. – С. 16-22.
100. Козлов Ю.М., Фролов Е.С. Научная организация управления и право. – М.: Издательство Московського университета, 1986. – 246 с.
101. Колодій А.М., Олійник А.Ю. Права людини і громадянина. — К.: Юрінком Інтер, 2003. – 336 с.
102. Коломойцев В.Е. Універсальний словник економічних термінів. – К.: “Молодь”, 2000. – 383 с.
103. Колот А.М. Мотивація, стимулювання й оцінка персоналу: Навч. посібник. – К.: КНЕУ, 1998. – 156 с.
104. Колпаков В.К., Кузьменко О.В. Адміністративне право України. – К.: «Юрінком Інтер», 2003. – 554 с.
105. Конституція України від 28 червня 1996 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – №30. – Ст. 141.
106. Концепція соціального забезпечення населення України. Схвалена постановою Верховної Ради України від 21.12.1993 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1994. – №6. – Ст. 31.
107. Костенко О. Соціальний захист виходить із тіні // Соціальний захист. – 2005. – №9. – С. 6-7.
108. Кравчук М.В. Теорія держави і права. Проблеми теорії держави і права. – Тернопіль. – 2002. – 247 с.
109. Краснопольский А.С. Основные принципы советского государственного социального страхования. – М.: Академия наук СССР, 1951. – 139 с.
110. Купрій О. Соціальне страхування на випадок безробіття в Україні: історія становлення, досягнення, проблеми та перспективи // Україна: аспекти праці. – 2003. – №7. – С. 42-47.
111. Лаврінчук І.П. Ратифікація Європейської соціальної хартії – обов’язкова умова становлення соціальної держави // Збірник наук. пр. інституту законодавства Верховної Ради України «Законодавство України: проблеми вдосконалення». – К., 2001. – Вип. 7. – С. 144-153.
112. Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. – М.: Юридическая литература, 1988. – 320 с.
113. Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. – М.: Юридическая литература, 1972. – 280 с.
114. Лібанова Л., Палій О. Ринок праці та соціальний захист. – К.: Основи, 2004. – 491 с.
115. Логачова Л., Котов Є., Прогнімак О. До питання запровадження єдиного соціального внеску в Україні // Україна: аспекти праці. – 2005. – №6. – С. 13-18.
116. Максимчук О.С. Проблеми і перспективи розвитку системи недержавних пенсійних фондів в Україні // Статистика України. – 2004. – №1. – С. 38-41.
117. Маланчук Пітер. Вступ до міжнародного права за Ейкхерстом: Підручник: Переклад з англ. / Буром енський М.В. – Х.: «Консум», 2000. – 592 с.
118. Малиновський В.Я. Державне управління. Навчальний посібник. Видання друге, доповнене та перероблене. – К: Атіка, 2003. – 576 с.
119. Малиновський В.Я. Державне управління. Навчальний посібник. – Луцьк: Вежа, 2000. – 789 с.
120. Мартинчук Л.М. Швеція – країна соціально захищених громадян // Соціальний захист. – 2000. – №9. – С. 12-15.
121. Мачульская Е.Е. Право социального обеспечения. – М.: Международный центр финансово-экономического развития, 1997.– 208 с.
122. Мачульская Е.Е. Право социального обеспечения. Перспективы развития. – М.: Международный центр финансово-экономического развития, 2000. – 144 с.
123. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах //Международные акты о правах человека. – М.: Норма, 2000. – 784 с.
124. Методика обчислення сукупного доходу сім’ї для всіх видів соціальної допомоги. Затверджена наказом Міністерства праці та соціальної політики України, Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції України, Міністерства фінансів України, Державного комітету статистики України, Державного комітету молодіжної політики, спорту і туризму України від 15 листопада 2001 року №486/202/524/455/3370 // Офіційний вісник України від 22.02.2002. – №6. – Ст.272.
125. Милецкий В.П. Российская модернизация: предпосылки и перспективы эволюции социального государства. – М.: Издательство С.-Петербуржского университета, 1997. – 125 с.
126. Мичковская Н. Броварской эксперимент удался! //Киевский регион. – 2005. – 30 марта, 5 апреля.
127. Міська комплексна програма “Турбота” на 2001-2005 роки. К. – 2001 р.
128. Мокляк Н.Н. Социальные отношения: структура и формы проявления. – К.: Наукова думка, 1986. – 205 с.
129. Надточій Б. Соціальне страхування у контексті історії // Соціальний захист. – 2003. – № 2. – С.20-24.
130. Надточій Б. Соціальне страхування у контексті історії // Соціальний захист. – 2003. – № 3. – С.29-33.
131. Надточій Б. Соціальне страхування чи соціальне забезпечення? Погляд з позицій системи прав, установ та принципів // Україна: аспекти праці. – 2003. – №1. – С. 31-35.
132. Надточій Б. Три удари по пенсійній реформі – що робити далі? // Україна: аспекти праці. – 2005. – №6. – С. 8-12.
133. Наказ Міністерства праці та соціальної політики України «Про внесення змін до Інструкції про порядок обчислення і сплати внесків на загальнообов'язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття та обліку їх надходження до Фонду загальнообов'язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття» від 9 листопада 2004 р. №218 // Офіційний вісник України. – 2004. – №47. – Ст. 3125.
134. Наклонов Д.Н., Сигов В.И., Шевцова Т.В. Типы социальной политики в рыночной экономике //Социальная политика в рыночной экономике. Матениалы межвузовской научно-практической конференции. – Чебоксары. – 2001. – С. 162-167.
135. Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства. – М.: НОРМА-М, 1999. – 552 с.
136. Нижник Н. Проблеми змісту державно-управлінських відносин та фактори його соціальної обумовленості // Вісник УАДУ. – 1996. – №2. – С. 23-29.
137. Новіков В.М. Аналіз соціального законодавства в Україні і напрямки його розвитку // Збірник наукових статей «Вдосконалення законодавства України в сучасних умовах». – К. – 1996. – С. 78-81.
138. Новіков В.М. Актуальні питання реформування системи соціального захисту населення // Україна: аспекти праці. – 2005. – №4. – С. 6-11.
139. Олійник І.Л. Організаційно-правові засади взаємодії міліції (поліції) країн-учасниць СНД у боротьбі з правопорушеннями: Автореф. дис. на здобуття наукового ступеня канд. юрид. наук: 12.00.07 / Донецький юридичний інститут МВС при Донецькому національному університеті. – Донецьк., 2005. – 21 с.
140. Омельченко А.В. Державне управління іноземними інвестиціями в Україні (організаційно-правові питання): Дис. на здобуття наукового ступеня канд. юрид. наук: 12.00.07. – К., 1996. – 210 с.
141. Омельченко А.В. Зміст, принципи та функції державного управління іноземним інвестуванням як одним із видів зовнішньоекономічної діяльності // Зб. наук. праць КНЕУ«Правове регулювання економіки». – К. – 2001. – С. 35-40.
142. Опрышко В.Ф. Государственное управление качеством продукции. – К., Политиздат. – 1980. – 103 с.
143. Опрышко В.Ф. Организационно-правовые вопросы качества продукции. – М.: «Знание», 1985. – 62 с.
144. Опрышко В.Ф. Правовые основы государственного управления качеством продукции. – К. «Выща школа», 1986. – 271 с.
145. Органи державної влади в Україні: структура, функції та тенденції розвитку / За заг. ред. Нижник Н.Р. – К. – Івано-Франківськ: ЗАТ «НІЧЛАВА», 2003. – 288 с.
146. Основи законодавства України про загальнообов'язкове державне соціальне страхування від 14 січня 1998 року N 16/98-ВР // Відомості Верховної Ради України. – 1998. – №23. – Ст. 121.
147. Основні показники рівня життя населення. – Праця і зарплата. – 2005. – №38 (474).
148. Павленко Ю. Світовий досвід функціонування систем соціального страхування. Уроки для України // Україна: аспекти праці. – 2002. – №6. – С. 30-36.
149. Павлова Н. Пенсионная реформа в Латвии // Социальное обеспечение. – 2001. – №4. – С. 14-18.
150. Панкевич О. До питання про сучасні класифікації соціальних держав //Проблеми державотворення і захисту прав людини. Матеріали ІХ регіональної науково-практичної конференції. – Львів. – 2003. – С.165-167.
151. Пикулькин А.А. Система государственного управления. – М., «Юнити». – 2004. – 543 с.
152. Підвищення добробуту трудящих України. – К.: Наука, – 1967. – 386 с.
153. Пільги – додаток до основних джерел існування, необхідна складова конституційного права на забезпечення життєвого рівня. У Конституційному Суді України // Урядовий кур’єр – 2002. – 28 березня. – №59.
154. Плаксій М. Пенсійне страхування в Латвії // Вісник Пенсійного фонду України. – 2004. – № 4 (22). – С. 18-19.
155. Плиса В.Й. Загальнообов’язкове державне соціальне страхування в Україні. – Львів: Видавничий центр ЛНУ ім. І.Франка, 2003. – 103 с.
156. Поглиблення адресності державної допомоги // Соціальний захист. – 2003. – №12. – С. 21-22.
157. Пол де Нойер система соціального забезпечення в Нідерландах. // Соціальна політика і соціальна робота. – 1999. – №2. – С. 28-38.
158. Положення про Комісію з встановлення пенсій за особливі заслуги перед Україною. Затверджені постановою КМУ № 1578 від 20 жовтня 2000 р. // Збірник законодавства України. – 2001. – № 4. – Ст. 78.
159. Положення про Міністерство праці та соціальної політики України. Затв. указом Президента України від 30 серпня 2000 року // Офіційний вісник України. – 2000. – №35. – Ст. 1482.
160. Про Положення про Пенсійний фонд України. Указ Президента України від 1 березня 2001 року №121/2001 // Офіційний вісник України. – 2001. – №9. – Ст. 350.
161. Положення про соціального інспектора управління праці та соціального захисту населення районних, районних у містах Києві та Севастополі державних адміністрацій. Затв. наказом Міністерства праці та соціальної політики України, Міністерством фінансів України, міністерством економіки України, Державним комітетом будівництва, архітектури та житлової політики України від 06.06.2000 №111/97/79/98 // Офіційний вісник України. – 2000. – №26. – Ст. 1102.
162. Послання Президента України до Верховної Ради України «Україна: поступ у ХХІ століття. Стратегія економічної та соціальної політики на 2000-2004 рр.» від 23 лютого 2000 року. – №276а/2000 //Урядовий кур’єр. – 28 січня 2000 р. – №16.
163. Послання Президента України до Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України «Про основні напрями бюджетної політики на 2002 рік» // Урядовий кур’єр. – 2001. – 12 червня. – №12.
164. Послання Президента України Л.Д. Кучми до Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України «Про основні напрями реформування системи пенсійного забезпечення населення України» від 10 жовтня 2001 року №1-141349 // Урядовий кур’єр. – 2001. – 15 жовтня.
165. Постанова Кабінету Міністрів України «Про внесення змін і доповнень до постанов Кабінету Міністрів України з питань надання населенню житлових субсидій та адресної соціальної допомоги малозабезпеченим сім’ям» від 2 лютого 2000 року №211 // Офіційний вісник України. – 2000. – №5. – Ст. 178.
166. Постанова Кабінету Міністрів України «Про додаткові заходи щодо проведення експерименту з підвищення ефективності роботи державних цільових фондів» від 15 лютого 2002 року №146 // Офіційний вісник України. – 2002. – №8. – Ст. 338 (втратила чинність на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 14 вересня 2004 року №910).
167. Постанова Кабінету Міністрів України «Про Єдиний державний автоматизований реєстр осіб, які мають право на пільги» від 29 січня 2003 року №117 // Офіційний вісник України. – 2003. – №5. – Ст. 177.
168. Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про організацію персоніфікованого обліку відомостей у системі загальнообов’язкового державного пенсійного страхування» від 4 червня 1998 р. №794 // Офіційний вісник України. – 1998. – №22. – С. 37.
169. Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку призначення і виплати державної допомоги сім’ям з дітьми» від 27 грудня 2001 року № 1751// Зібрання законодавства України. – 2004. – № 2. – Ст.74.
170. Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку призначення і виплати державної соціальної допомоги малозабезпеченим сім’ям» від 24 лютого 2003 року N 250 // Зібрання законодавства України. – 2004. – № 2. – Ст. 125.
171. Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Списків №1 і №2 виробництв, робіт, професій, посад і показників, що надають право на пенсію за віком на пільгових умовах» від 11 березня 1994 року № 162 // Інформаційний бюлетень Міністерства праці України “Людина і праця”. – 1994. – №6.
172. Постанова Кабінету Міністрів України «Про заходи щодо поліпшення пенсійного забезпечення громадян» від 20 листопада 2003 року № 1783 // Офіційний вісник України. – 2003. – №47. – Ст. 2431.
173. Постанова Кабінету Міністрів України «Про надання населенню субсидій для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг» №89 від 4 лютого 1995 року // Урядовий кур’єр. – 16 лютого 1995 р. – №25 (втратила чинність на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 25 серпня 2004 року №1109).
174. Постанова Кабінету Міністрів України «Про новий розмір витрат на оплату житлово-комунальних послуг, придбання скрапленого газу, твердого та пічного побутового (рідкого) палива у разі надання житлових субсидій» від 27 липня 1998 року № 1156 // Офіційний вісник України від 13 серпня 1998. – №30. – Ст. 56.
175. Постанова Кабінету Міністрів України «Про організаційне забезпечення проведення в Запорізькій, Луганській та Львівській областях експерименту по підвищенню ефективності роботи державних цільових фондів» від 7 березня 2001 року № 216 // Офіційний вісник України. – 2001 р. – №11. – Ст. 430.
176. Постанова Кабінету Міністрів України «Про проведення експерименту з використання даних персоніфікованого обліку відомостей у системі загальнообов’язкового державного пенсійного страхування для призначення страхових виплат, державної допомоги сім’ям з дітьми, державної соціальної допомоги малозабезпеченим сім’ям та житлових субсидій» від 28 березня 2002 року № 381 // Офіційний вісник України. – 2002. – №13. – Ст. 666 (втратила чинність на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 14 вересня 2004 року №910).
177. Постанова Кабінету Міністрів України «Про проведення експерименту з надання населенню субсидій у грошовій формі для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг, придбання скрапленого газу, твердого та рідкого пічного побутового палива» від 2 червня 2004 року №725 // Офіційний вісник України. – 2004. – №22. – Ст. 1501.
178. Постанова Кабінету Міністрів України «Про продовження експерименту з підвищення ефективності роботи державних цільових фондів» від 30 травня 2002 року № 702 // Офіційний вісник України. – 2002. – №23. – Ст. 1089.
179. Постанова Кабінету Міністрів України «Про спрощення порядку призначення та надання населенню субсидій для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг, придбання скрапленого газу, твердого та пічного побутового (рідкого) палива» від 21 жовтня 1995 року №848 // Інформаційний бюлетень НКРЕ. – 2004. – №8.
180. Постанова Пенсійного фонду України «Про затвердження Положення про управління пенсійного фонду України в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі» від 30 квітня 2002 року №8-2 // Офіційний вісник України – 2002. – №21. – Ст. 1063.
181. Постанова Пенсійного фонду України «Про затвердження Положення про управління пенсійного фонду в районах, містах, районах у містах» від 30 квітня 2002 р. – № 8-2 // Офіційний вісник України – 2002. – №21. – Ст. 1063.
182. Постанова Пенсійного фонду України «Про затвердження Тимчасового порядку взяття на облік та зняття з обліку в органах Пенсійного фонду України юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців як платників страхових внесків» від 21 червня 2005 року №10-1 // Офіційний вісник України. – 2005 р. – №29. – Ст. 1735.
183. Постанова правління Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України «Про затвердження Порядку списання кредиторської заборгованості Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України» від 29.07.2004 №49 // Бухгалтер. – 2004. – №11. – С. 43.
184. Постанова Кабінету Міністрів України «Про вдосконалення механізму надання соціальної допомоги» від 17 серпня 2002 №1146 року // Офіційний вісник України. – 2002. – №34. – Ст. 1584.
185. Права человека / Отв. ред. Е.А. Лукашева. – М.: НОРМА, 1999. – 573 с.
186. Правила користування електричною енергією для населення. Затв. постановою Кабінету Міністрів України від 26 липня 1999 року № 1357 // Офіційний вісник України. – 1999. – №30. – С.70.
187. Пределы государственного вмешательства: теоретико-правовой аспект / Верник О.И., Костенко А.Б., Куфтырев П.В., Машков А.Д., Притыка Ю.Д.. – К.: Ін Юре, 2004. – 240 с.
188. Прилипко С.М. Систематизація законодавства про соціальний захист // Систематизація законодавства в Україні: проблеми теорії і практики. Матеріали міжнародної науково-практичної конференції. К. – 1999. – С. 357-360.
189. Прилипко С.М. Юридична природа та сутність загальнообов’язкового державного соціального страхування // Правова держава. Щорічник наукових праць інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України. – Вип. 15. – 2004. – С. 216-229.
190. Пріоритети вирішення соціальних проблем // Охорона праці. – 2003. – №3. – С. 45-46.
191. Про затвердження Порядку здійснення нагляду за додержанням вимог законодавства щодо призначення і виплати пенсій органами Пенсійного фонду. Затв. наказом Міністерства праці та соціальної політики України і Пенсійного фонду України від 4.07. 2002 р. №308/54 // Офіційний вісник України – 2002. – №30. – Ст. 1443.
192. Проект «Вдосконалення системи соціальної допомоги»: мета, шляхи реалізації, очікуваний результат» / Матеріали науково-методичного семінару. – К. – 2005. – Грудень. – 45 с.
193. Проект Концепції забезпечення адресного надання пільг окремим категоріям громадян // “Соціальна політика”. – 2004. – №11. – С. 7-12.
194. Рабінович П.М., Лобода Ю. Соціальна сутність держави: теоретико-методологічні засади дослідження // Право України. – 2001. – № 8. – С. 41-43.
195. Рабінович П.М., Хавронюк М.І. Права людини і громадянина. – К.: Атіка, 2004. – 464 с.
196. Рєпін К.Ю. Перспективи впровадження в Україні пенсійного страхування як гарантії соціального захисту населення та зростання економіки // Соціальний захист. – 2001. – №1. – С. 39- 40.
197. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Служби безпеки України, державного комітету нафтової, газової та нафтопереробної промисловості України, Міністерства фінансів України, Міністерства фінансів України щодо офіційного тлумачення положень п.6 ст.12 Закону України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей», частин 4 і 5 ст.22 Закону України «Про міліцію» та частини 6 ст. 22 Закону України «Про пожежну безпеку» від 03.06.1999 № 5-рп/99 // Офіційний вісник. – 1999. – №24. – С. 180.
198. Розпорядження Кабінету Міністрів України «Про затвердження заходів щодо реалізації Послання Президента України Л.Д. Кучми до Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України «Про основні напрями реформування системи пенсійного забезпечення населення України» на 2001-2004 роки» від 14 грудня 2001 р. № 583-р // Зібрання законодавства України. – 2001. – №2. – Ст. 39.
199. Российское законодательство Х-ХХ веков в 9-ти томах / Под общей редакцией Чистякова. О.И.– М.: Юридическая литература, 1984. – Т.1. – 430 с.
200. Российское законодательство Х-ХХ веков в 9-ти томах / Под общей редакцией Чистякова. О.И.– М.: Юридическая литература, 1985. – Т.2. – 519 с.
201. Российское законодательство Х-ХХ веков в 9-ти томах / Под общей редакцией Чистякова. О.И.– М.: Юридическая литература, 1987. – Т.5. – 527 с.
202. Руткевич М.Н. Диалектика и социология. – M.: Мысль, 1980. – 384с.
203. Савинов А.Н. Организация работы органов социального обеспечения. – М.: ИНФРА-М, 2003. – 368 с.
204. Самооцінка домогосподарствами рівня матеріальної забезпеченості. Статистичний бюлетень. – К. – 2002. – 377 с.
205. Сандлер Д. Пенсійне реформування в сучасному світі // Соціальний захист. – 2005. – №8. – С. 16-20.
206. Селіванов В.М. Право і влада суверенної України: методологічні аспекти – К., 2002. – 724 с.
207. Семенюк В., Афанасьєва І. Перші результати пенсійної реформи: регіональний аспект // Соціальний захист. – 2004. – № 2. – С. 40-43.
208. Система соціальної допомоги на шляху перетворень // Соціальний захист. – 2003. – №10. – С. 11-12.
209. Сімейний кодекс України від 10 січня 2002 р. № 2947 — ІІІ // Відомості Верховної Ради України. – 2002. – №21-22. – Ст. 135.
210. Скакун О.Ф. Теорія держави і права. – Х.: «Консум», 2001. – 656 с.
211. Скрипнюк О.В. Проблема соціальної держави в контексті концепції „державного мінімалізму” // Право України. – 2000. – № 11. – С. 17-20.
212. Скрипнюк О.В. Соціальна правова держава в Україні: проблеми теорії і практики. – К.: Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України; Інститут міжнародних відносин Київського національного університету ім. Тараса Шевченка, 2000. – 599 с.
213. Скуратівський В.А., Палій О.М. Основи соціальної політики: Навчальний посібник. – К.: УАДУ, 2002. – 200 с.
214. Совершенствование апарата государственного управления: Конституционный аспект / Под общей ред. Цветкова В.В. – К.: Наукова думка, 1982. – 376 с.
215. Советское право: Учебник / Под редакцией Опрышка В.Ф. К.: «Выща школа», 1990. – 463 с.
216. Сокуренко В. Гуманістичний зміст концепції соціальної держави // Право України. – 2000. – № 11. – С. 21-23
217. Социальная политика: Учебник / Под ред. Волгина Н.А. – М.: Экзамен, 2002. – 736 с.
218. Социальное обеспечение в СССР. Сборник нормативных актов. – М.: Юридическая литература, 1986. – 799 с.
219. Социальные ресурсы и социальная политика / Отв. ред. Шаталин С.С., Гребенщиков В.Г. – М.: Наука, 1990. – 215 с.
220. Социальные реформы в странах с переходной экономикой: Проблемы и опыт /Под редакцией С.В. Кадомцевой. М.:ИКЦ «ДИС», 1997. – 170 с.
221. Соціальна допомога чи насмішка? // Урядовий кур’єр. – 2005. – 3 березня. – №38.
222. Соціальна філософія. Короткий енциклопедичний словник / Андрущенко В.П., Антонечко В.Г., Балабанова Г.П. та ін. – К.: Рубікон; Х. – 1997. – 400 с.
223. Статистичний бюлетень за січень-серпень 2005 року. – К.: Державний комітет статистики, 2005. – 290 с.
224. Статистичний щорічник України за 2004 рік. – К.: Видавництво «Консультант», 2005. – 588 с.
225. Сташків Б.І. Міжнародні правові акти як джерела права соціального забезпечення // Зб. наук. праць «Держава і право». Інститут держави і права ім. В.М. Корецького, 2003 р. – Вип. 17. – С.337-344.
226. Сташків Б.І. Функції права соціального забезпечення: вимоги сьогодення” // Право України. – 2001. – №7. – С. 66-69.
227. Стратегії розвитку України: теорія і практика /за редакцією О.С. Власюка. – К.: НІСД, 2002. – 864 с.
228. Стратегія економічного і соціального розвитку України (2004-2015 роки). «Шляхом європейської інтеграції» / Авт. кол: А.С. Гальчинський, В.М. Геєць та ін. – К.: ІВЦ Держкомстату України, 2004. – 416 с.
229. Стратегія заміни системи пільг на адресну грошову допомогу населенню. Затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 2 березня 2002 р. № 253 // Офіційний вісник. – 2002. – №10. – Ст. 480 (втратила чинність на підставі постанови Кабінету Міністрів України №457).
230. Субтельльнний О. Україна. Історія. – К. : Либідь, 1993. – 720 с.
231. Суденко О.В. Економічно активне населення як об’єкт соціального захисту // Соціальні пріоритети ринку праці в умовах структурної модернізації економіки. – К.– 2000. – С. 532-537.
232. Суспільна трансформація і державне управління в Україні: політико-правові детермінати: Монографія / Цвєтков В.В., Кресіна І.О., Коваленко А.А. – К.: Видавничий дім «Ін Юре», 2003. – 496 с.
233. Сущность советского государственного управления. – М.: Юридическая литература, 1980. – 256 с.
234. Татам Алан. Право Європейського Союзу: Підручник: Переклад з англійського / За ред. В.І. Муравйова. – К.: Абрис; Будапешт: COLPI/OSI, 1998. – 423 с.
235. Теоретичні та практичні проблеми правового забезпечення соціально – економічного та політичного розвитку суспільства і держави: Монографія / В. Ф. Опришко, Ф.П.Шульженко, О.О.Гайдулін та ін.; За заг.ред. В. Ф. Опришка, Ф. П. Шульженка. К.: КНЕУ, 2006. – 702 с.
236. Типове положення про головне управління праці та соціального захисту населення обласної, Київської міської державної адміністрації і управління праці та соціального захисту населення Севастопольської міської державної адміністрації. Затв. постановою Кабінету Міністрів України від 29.09.2000 р. №1498 // Офіційний вісник України. – 2000. – №40. – Ст. 1698.
237. Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. – М.: Издательство г-на Тихомирова Ю.А., 1998. – 798 с.
238. Толстоухова С.Є. Соціальна робота в Україні як невід’ємна складова соціальної політики держави // Соціальна робота в Україні: теорія і практика. – 2002. – № 1. – С. 70-80.
239. Томкіна О.О. Акти Кабінету Міністрів України: теоретичні засади видання та реалізації: Автореф. дис. на здобуття наукового ступеня канд. юрид. наук: 12.00.07 / КНЕУ. – К., 2005. – 21 с.
240. Трудовое и социальное право зарубежных стран: основные институты /Под ред. Э.Б. Френкель. – М.: Юристъ, 2002. – 687 с.
241. Указ Президента України «Про Державну раду з питань пенсійної реформи» від 11 червня 2001 року № 421/2001 // Офіційний вісник України. – 2001. – №24. – Ст. 1071.
242. Указ Президента України «Про додаткові заходи щодо вдосконалення системи здійснення соціальних виплат громадянам» від 05 травня 2004 року №506 // Офіційний вісник України. – 2004. – №19. – Ст. 1313.
243. Указ Президента України «Про лібералізацію підприємницької діяльності та державну підтримку підприємництва» від 12 травня 2005 року №779/2005 // Урядовий кур’єр. – 2005. – 20 травня.
244. Указ Президента України «Про Положення про Міністерство фінансів України» від 28.08.1999 р. №1081/99 // Офіційний вісник України. – 1999. – №35. – Ст. 1785.
245. Федорін Н.П. До ратифікації Європейської соціальної хартії // Збірник наук. пр. Інституту законодавства Верховної Ради України «Законодавство України: проблеми вдосконалення». – К., 2001. – Вип. 7. – С. 177-186.
246. Хара Василь Побудова соціальної держави – загальне національне завдання // Голос України. – 28 березня 2003 р. – №60.
247. Холостова Е.И. Социальная политика: Учебн. пособие. – М. – ИНФРА-М. – 2001. – 204 с.
248. Цвєтков В.В., Горбатенко В.П. Демократія. Управління. Бюрократія. – К., 2001. – 248.
249. Цибульник О. Про удосконалення тарифної політики соціального страхування від нещасних випадків // Охорона праці. – 2002. – №12. – С. 42-44.
250. Чутчева О.Г. Право на социальную защиту: вопросы теории // Підприємництво, господарство і право. – 2002. – № 8. – С. 62-64
251. Чутчева О.Г. Правове регулювання соціального захисту громадян України: Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юрид. наук: 12.00.05. – Х., 2003. – 19 с.
252. Чутчева О.Г. Становление стстемы социальной защиты в Украине (организационно-правовой аспект) // Підприємництво, господарство і право. – 2003. – № 2. – С. 48-52.
253. Шайхатдинов В.М. Теоретические проблемы советского права социального обеспечения. – Свердловск: Издательство Уральского университета, 1986. – 156 с.
254. Шамхалов Ф.И. Основы теории государственного управления. – М.: «Экономика», 2003. – 518 с.
255. Шаповал В.М. Конституційна категорія соціальної держави // Право України. – 2004. – № 5. – С. 14-19.
256. Шарин В. Проблемы адресной социальной помощи // Социальное обеспечение. – 2003. — №3. – С. 21-26.
257. Шлях від субсидій до адресної допомоги // Соціальний захист. – 2004. – №2. – С. 48-50.
258. Шульженко Ф.П. Громадянське суспільство і соціально-правова держава // Зб. наук. Праць «Правове регулювання економіки». – К., 2002. – №3. — С. 34-43.
259. Юридична енциклопедія: В шести томах. – К.: Видавництво «Українська енциклопедія» імені М.П. Бажана, 1999. – Т.2. – 741 с.
260. Юридична енциклопедія: В шести томах. – К.: Видавництво «Українська енциклопедія» імені М.П. Бажана, 2004. – Т.6. – 765 с.
261. Юрченко Ю.Д. Державне управління у сфері соціального захисту населення: теоретико-методологічні аспекти: Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління: 25.00.01. – К., 2006. – 20 с.
262. Якуненко Н., Кривенко Н. Заміна пільг населенню на адресну грошову допомогу // Україна: аспекти праці. – 2003. – №1. – С. 21-25.
263. Якуненко Н., Кривенко Н. Про деякі результати експерименту з надання населенню субсидій готівкою для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг // Україна: аспекти праці. – 2004. – №8. – С.32-35.
264. Якушев Ю.В. Государственное социальное страхование в России. – М.; Профиздат, 1998. – 160 с.
265. Яременко О.О. Соціальні дослідження як інструмент обґрунтування соціальних програм та проектів // Соціальна робота в Україні: теорія і практика. – 2002. – № 1. – С. 81-85.
266. Ярошенко І.С. Державно-правові засади соціального захисту // Науковий потенціал світу ’2004: Матеріали І Міжнародної науково-практичної конференції (1-15 листопада 2004 р.). – Дніпропетровськ, 2004. – Т. 49 – С. 24-26.
267. Ярошенко І.С. Історичний розвиток інституту соціального захисту // Правове регулювання економіки. Збірник наукових праць. Вип. 3. – 2002. – С. 230-238.
268. Ярошенко І.С. Система соціального захисту в Україні: шлях до реформування // Правове регулювання економіки. Збірник наукових праць. Вип. 1. – 2000. – С. 207-212.
269. Ярошенко І.С. Соціальне страхування як одна із державно-правових засад соціального захисту // Правове регулювання економіки. Збірник наукових праць. Вип. 5. – 2005. – С. 245-258.
270. Ярошенко І.С. Соціальні відносини як об’єкт правового регулювання в соціальній правовій державі // Правове регулювання економіки. Збірник наукових праць. Вип. 4. – 2003. – С. 232-239.
271. Ярошенко І.С. Становлення права соціального забезпечення в системі європейського права // Правове регулювання економіки. Збірник наукових праць. Вип. 2. – 2001. – С. 199-206.
272. Ярошенко І.С. Формування Європейської системи соціального захисту // Міжнародне економічне співробітництво України (правові проблеми): Матеріали міжнародної науково-практичної конференції (18 листопада 2004 р.). – К.: КНЕУ, 2004. – С. 445-448.
273. Яценко В. Повчальні уроки з Латинської Америки // Вісник Пенсійного фонду України. – 2005. – №11. – С. 18-19.
274. Яценко В., Вінер М. В епіцентрі пенсійної реформи – Латвія, Угорщина, Польща // Україна: аспекти праці. – 2000. – № 3. – С. 35-39.
275. Яценко В., Вінер М. В епіцентрі пенсійної реформи – Латвія, Угорщина, Польща // Україна: аспекти праці. – 2000. – №4. – С. 36-44.
276. Яценко В., Вінер М. Стратегія пенсійної реформи для України // Україна: аспекти праці. – 1998. – №2. – С. 19-26.
277. Яценко В., Вінер М. Уроки чилійської пенсійної революції // Україна: аспекти праці. – 2000. – №5. – С. 38-45.
278. Chadelat J.F. Ekonomic factor and the financing of social protection. Report XIX. XXIV General Assambly. Acapulko/ Іnternational Security Assosiation. Geneva. 1992. – Р. 36-37.
279. Josephine Steiner and Lorna Woods. Textbook on EU law. – 2004. – 524 p.
280. Law of Social Security. Consultant Editor: Al Ogus BCL MA, London, Dublin, Edinburgh. – 1995. – 230 р.
281. Social Protection in Europe // Commission of the European Communities. – 1993. – Р. 43-44.
282. Social Security Law in context. – Oxford university press. – 2000. – 541 р.
283. Витрати і доходи домогосподарств. – Держкомстат України. – 2005. – http://www.ukrstat.gov.ua/.