Організаційно — правові аспекти управління взаємодією органів прокуратури України з громадськістю

ВСТУП

РОЗДІЛ 1. Загальна характеристика механізму управління взаємодією органів прокуратури з громадськістю

1.1. Сутність та поняття управління взаємодією органів прокуратури з громадськістю

1.2. Мета, завдання та принципи управління взаємодією органів прокуратури з громадськістю

1.3. Функції та методи управління взаємодією органів прокуратури з громадськістю

Висновки до Розділу 1

РОЗДІЛ2. Основні напрями організаційно-правового регулювання взаємодії органів прокуратури з громадськістю

2.1. Особливості взаємодії з засобами масової інформації

2.2. Характеристика взаємодії органів прокуратури з громадськими організаціями

2.3. Взаємодія органів прокуратури з політичними партіями, релігійними організаціями та іншими суб’єктами громадянського суспільства

Висновки до Розділу 2

РОЗДІЛ3. Напрямки підвищення ефективності управління взаємодією органів прокуратури України з громадськістю

3.1. Шляхи удосконалення організаційно-правового забезпечення взаємодії органів прокуратури з громадськістю

3.2. Проблеми підготовки персоналу органів прокуратури для здійснення взаємодії з громадськістю

3.3. Підвищення іміджу органів прокуратури серед населення як умова удосконалення взаємодії з громадськістю

Висновки до Розділу 3

ВИСНОВКИ

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

ВСТУП

Актуальність теми. Сучасний етап розвитку української державності характеризується підвищенням прозорості та демократичності діяльності всіх державних органів, формуванням партнерських відносин між інституціями держави і суб’єктами громадянського суспільства. Вказані процеси обумовлюють актуальність удосконалення взаємодії органів держави з громадськістю для сумісного вирішення проблем захисту прав і свобод людини, зміцнення законності та правопорядку у всіх сферах суспільного життя.

Протягом останніх років більшість державних органів корінним чином реформувала свою систему роботи з населенням, що було досягнуто шляхом активної роботи громадських рад при органах державної влади, створенням відділів по зв’язках з громадськістю, прийняттям і виконанням планів і програм, спрямованих на підвищення їх авторитета у суспільстві. Однак вказані процеси в органах прокуратури сьогодні ведуться недостатньо активно та ще не відповідають вимогам побудови в Україні правової соціальної держави. Це обумовлено двома чинниками.

По-перше, прогалинами у нормативно-правових актах, які регламентують питання взаємодії прокуратури з громадськістю: сьогодні єдиним відомчим правовим актом, що регулює вказану сферу правовідносин, є наказ Генерального прокурора «Про організацію роботи органів прокуратури України з реалізації принципу гласності» № 11гн від 14 липня 2006 року, в якому відображено лише вузьке коло питань означеної взаємодії. У законодавчих же актах питання взаємодії прокуратури з громадськістю ще не знайшли свого розвитку. Недосконалість правового підґрунтя обумовлює недостатню активність працівників прокуратури у побудові взаємодії с суб’єктами громадянського суспільства, і, як наслідок, низький рівень довіри населення органам прокуратури – за даними різних досліджень, їм не довіряють від 35% до 46% опитаних громадян України.

По-друге, сьогодні ще не вироблена науково-методологічна база, на підґрунті якої можливо було б здійснювати удосконалення нормативно-правової бази взаємодії прокуратури з громадськістю та підвищувати ефективність форм та методів роботи у даній сфері. До проблематики управління взаємодією державних органів з громадськістю зверталися такі науковці, як В.Б.Авер’янов В.І.Андрейцев, О.Б.Андреєва, Ю.П.Битяк, Т.І.Возна, В.М.Гаращук,С.Г.Гречанюк, Є.В.Додін, Є.Є.Додіна, В.К.Колпаков,. В.А.Комаров, В.В.Конопльов, Н.П.Матюхіна, О.М.Музичук та ін. Проблеми управління органами прокуратури досліджено у роботах М.В.Косюти, М.І.Мичка, О.М.Михайленка, В.В.Сухоноса, П.В.Шумського, М.К.Якимчука, Є.М.Поповича. Разом з тим проблеми управління взаємодією органів прокуратури з громадськістю ще не були предметом дисертаційного дослідження, крім того, їм практично не приділялося уваги у науковій та навчальній літературі.

Недостатність правового і науково-методологічного підґрунтя, базуючись на якому, можна було б удосконалити діяльність у сфері взаємодії органів прокуратури з населенням, низький рівень довіри громадськості органам прокуратури обумовлюють актуальність і важливість комплексного дослідження широкого кола питань, пов’язаних із організаційними і правовими аспектами управління взаємодією органів прокуратури України з громадськістю.

Зв’язок з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано відповідно до основних положень наказів Генерального прокурора України «Про організацію роботи органів прокуратури України з реалізації принципу гласності» № 11гн від 14 липня 2006 року, „Про організацію роботи і управління в органах прокуратури України” № 1 від 19 вересня 2005 р., п.1.1 Пріоритетних напрямів наукових та дисертаційних досліджень, які потребують першочергового розроблення і впровадження в практичну діяльність органів внутрішніх справ, на період 2004-2009 рр., затверджених наказом МВС України № 755 від 5 липня 2004 р., п.п.3.1, 3.3, 4., 4.3 Пріоритетних напрямів наукових досліджень Харківського національного університету внутрішніх справ на 2006-2010 рр., схвалених Вченою радою Харківського національного університету внутрішніх справ від 12 грудня 2005 р.

Мета і завдання дослідження.Мета дисертаційного дослідження полягає у тому, щоб на основі аналізу чинного законодавства України та відповідних підзаконних нормативно-правових актів, узагальнення практики їх реалізації визначити сутність та особливості організаційних та правових аспектів управління взаємодією органів прокуратури України з громадськістю.

Для досягнення поставленої мети в дисертації необхідно вирішити такі основні завдання:

— з’ясувати сутність та визначити поняття управління взаємодією органів прокуратури з громадськістю;

— визначити мету, завдання, принципи, функції та методи управління взаємодією органів прокуратури з громадськістю;

— дослідити особливості взаємодії органів прокуратури з засобами масової інформації, громадськими організаціями та іншими суб’єктами громадянського суспільства;

— проаналізувати проблеми підготовки персоналу органів прокуратури для здійснення взаємодії з громадськістю;

— окреслити шляхи підвищення іміджу органів прокуратури серед населення;

на підставі виконання цих завдань виробити конкретні пропозиції та рекомендації щодо удосконалення організаційно-правового регулювання взаємодії органів прокуратури з громадськістю.

Об’єктом дослідженняє суспільні відносини, які складуються у сфері діяльності органів прокуратури України.

Предмет дослідженнястановлять теоретико-методологічні засади та сучасний стан правового регулювання взаємодії органів прокуратури з громадськістю.

Методи дослідження.В роботі використовуються як загальнонаукові методи пізнання об’єктивної дійсності, що базуються на діалектичному підході до об’єкта, який досліджується, так і окремі методи наукового пізнання. Зокрема, Зокрема, історико-правовий метод було використано під час дослідження розвитку системи взаємодії з громадськістю в різні історичні періоди (підрозділ 1.1). За допомогою системно-структурного методу було досліджено особливості взаємодії органів прокуратури з засобами масової інформації (підрозділ 2.1), з громадськими організаціями (підрозділ 2.2), з політичними партіями, релігійними організаціями та іншими суб’єктами громадського суспільства (підрозділ 2.3). Порівняльно-правовий метод використано під час з’ясування правових засад взаємодії прокуратури з громадськістю в Україні та Російській Федерації (підрозділ 2.1). Методи аналізу і синтезу застосовувалися під час удосконалення понятійного апарату управління взаємодією органів прокуратури з громадськістю (Розділ 1). За допомогою системно-структурного методу було охарактеризовано мету, завдання, функції та методи управління взаємодією з громадськістю (підрозділи 1.2, 1.3), напрямки підвищення ефективності управління взаємодією органів прокуратури України з громадськістю (Розділ 3). Соціологічні методи (опитування, анкетування) застосовано для характеристики проблемних питань взаємодії органів прокуратури з громадськістю (підрозділ 3.3).

Науково-теоретичне підґрунтя для виконання дисертації склали наукові праці з адміністративного права та теорії управління. Нормативною основою роботи є Конституція України, законодавчі та інші нормативно-правові акти, які регулюють правовідносини у сфері зв’язків з громадськістю в цілому та діяльність органів прокуратури України зокрема. Емпіричну базу дослідження становлять статистичні матеріали з означених питань.

Наукова новизна одержаних результатів визначається тим, що дисертація є першим комплексним дослідженням організаційно-правових аспектів управління взаємодією органів прокуратури України з громадськістю. В результаті проведеного дослідження сформульовано ряд нових наукових положень і висновків, запропонованих особисто здобувачем. Основні з них такі:

вперше

запропоновано визначення поняття управління взаємодією органів прокуратури з громадськістю, під яким необхідно розуміти активну цілеспрямовану діяльність означених органів із формування зв’язків з активними верствами населення України, за допомогою яких створюються умови для удосконалення діяльності органів прокуратури та побудови в Україні громадянського суспільства;
визначено цілі управління взаємодією органів прокуратури з громадськістю, які складаються із стратегічних і тактичних. Стратегічні цілі полягають у: 1) реальному втіленні у суспільну практику гарантованих Конституцією України прав і свобод людини і громадянина; 2) розвитку громадянського суспільства, його демократичних інститутів; 3) зміцненні політичної і соціальної стабільності в суспільстві. Тактичні цілі полягають сьогодні у зміцненні авторитету органів прокуратури та підвищенні правової культури громадськості;
сформульовано завдання управління взаємодією органів прокуратури з громадськістю, до яких віднесено: підвищення прозорості у діяльності прокуратури, доведення до широких верств населення інформації про соціальне призначення, правовий статус та особливості діяльності прокуратури в Україні прогнозування можливості виникнення соціальної напруженості в окремих соціальних групах у сфері інтересів діяльності прокуратури та вжиття заходів щодо їх попередження та інші;
розроблено класифікацію функцій і методів управління взаємодією органів прокуратури з громадськістю;
проаналізовано нормативно-правове підґрунтя взаємодії органів прокуратури з громадськістю і на підставі виявлених прогалин і суперечностей запропоновані зміни до законів і підзаконних нормативно-правових актів;
— запропоновано створення у обласних та прирівняних до них прокуратурах відділів по зв’язках з громадськістю, визначено мету їх створення, завдання , основні напрямки діяльності та принципи кадрового комплектування.
дістали подальшого розвитку питання:
на підставі аналізу існуючих у національній практиці підходів до взаємодії із громадськістю виділено та охарактеризовано три моделі останньої: авторитарну, перехідну та демократичну;
запропоновано поняття іміджу органів прокуратури, який уявляє собою відображення і оцінку у суспільній свідомості їх діяльності, які формуються під впливом застосовуваних працівниками прокуратури виховних, роз’яснювальних і заохочувальних методів, спрямованих на формування в громадян розуміння необхідності чіткого виконання законів та інших правових актів та підвищення рівня довіри до прокуратури з боку громадськості.
удосконалено:
систему принципів взаємодії з громадськістю в аспекті діяльності органів прокуратури, до яких віднесено наступні: системності, законності, гласності, толерантності, рівності громадян перед законом незалежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, мовних та інших ознак;
класифікацію громадських організацій в аспекті взаємодії з органами прокуратури.
сформульовано ряд конкретних пропозицій щодо внесення змін та доповнень до нормативно-правових актів, які прямо чи опосередковано регулюють питання взаємодії органів прокуратури з громадськістю, а саме: до Законів України «Про прокуратуру», «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації», «Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні», «Про інформацію» та інших.
Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, щовони становлять як науково-теоретичний, так і практичний інтерес:
у науково-дослідній сфері – основні положення та висновки дисертації можуть бути основою для подальшої розробки теоретико-правових питань взаємодії органів прокуратуриУкраїни з громадськістю;
у правотворчості – в результаті дослідження сформульовано низку пропозицій щодо внесення змін і доповнень до нормативно-правових актів, які регулюють взаємодію з громадськістю взагалі і в органах прокуратури зокрема;
у правозастосовчій діяльності – використання одержаних результатів дозволить підвищити ефективність управління взаємодією органів прокуратури з громадськістю;
у навчальному процесі – матеріали дисертації можуть використовуватись під час проведення занять із дисципліни „Адміністративне право” та спецкурсу „Судові та правоохоронні органи”.

Апробація результатів дисертації. Підсумки розробки проблеми в цілому, окремі її аспекти, одержані узагальнення і висновки було оприлюднено дисертантом на науково-практичних конференціях: „Актуальні проблеми сучасної науки” (Суми, 2005), «Актуальні проблеми правознавства» (м. Харків, 2006 р.), „Трудове право України в контексті Європейської інтеграції” (Харків, 2006), «Соціально-захисна діяльність держави в умовах ринкових відносин» (Чернігів, 2007), а також на теоретичних семінарах і засіданнях кафедри адміністративного права та процесу Харківського національного університету внутрішніх справ.

Публікації.Основні результати дисертаційного дослідження викладені у чотирьох наукових статтях в наукових журналах і збірниках наукових праць, а також у двох тезах доповідей на науково-практичних конференціях.

Розділ 1. Загальна характеристика механізму управління взаємодією органів прокуратури з громадськістю

Сутність та поняття управління взаємодією органів прокуратури з громадськістю

Процеси демократизації українського суспільства надзвичайно загострили проблему ефективної взаємодії органів прокуратури із засобами масової інформації, представниками правозахисних організацій, іншими суб’єктами суспільних відносин. Нажаль, сьогодні на адресу органів прокуратури у засобах масової інформації лунає багато звинувачень у необ’єктивності, різноманітних порушеннях тощо. Більшість з них містить не зовсім об’єктивну інформацію, причинами чого, на нашу думку, є не лише спроби певних політичних сил використати вказану інформацію для досягнення своїх цілей (а таке також трапляється), але й недоліки у побудові зв’язків органів прокуратури з громадськістю. Інформація щодо позитивних аспектів діяльності органів прокуратури часто залишається поза увагою пересічних громадян, існуючі за часів СРСР різноманітні форми спілкування з громадськістю (виступи у трудових колективах тощо) переважно відійшли у минуле. У той же час аналіз статистичних даних свідчить, що в органах прокуратури останнім часом помітно посилилися процеси демократизації, ведеться активна робота щодо нагляду за додержанням законів щодо захисту прав і свобод громадян та інтересів держави, яка заслуговує на увагу громадськості. Так, наприклад, у 2006 році в органах прокуратури Сумської області в порядку нагляду порушено 490 кримінальних справ, у т.ч. про оплату праці — 71. Більше у порівнянні з 2005 роком порушено справ про закони, які регулюють економічні відносини: 280 (+0.4% ). Підвищилися показники на таких пріоритетних напрямках, як бюджетна система 43 проти 31 (+38.7%), агропромисловий комплекс 58 проти 57 (+1.8%) та інші. Більше направлено справ до суду 350 проти 320 (+9.4%), задоволено протестів — 1072 проти 999 ( +73 або +7.3% ), задоволено приписів та подань — 1536 проти 1360 ( +176 або 12.9% ), відшкодовано збитків — 37330 проти 34089 тис. грн. (+ 9.5%). Щодо захисту прав неповнолітніх за 2006 рік порушено 43 кримінальні справи (+11 або 61.1%), задоволено 116 протестів (+30 або 34.9%), задоволено 214 приписів та подань (+87 або 68.5% ), притягнуто до відповідальності 294 посадові особи (+ 44 або 17.6% ), відшкодовано збитків за документами прокурорського реагування — 739 тис. грн. ( у минулому році — 361 тис. грн. ), у т.ч. до бюджету 14, у 2005 році — 7.

У 2006 році органами прокуратури Сумської області порушено 36 кримінальних справ за ознаками злочинів проти довкілля (+5 або 16.1%), задоволено 113 протестів (+18 або 18.9%), задоволено 211 приписів та подань (+70 або 49.6% ), притягнуто до відповідальності 426 посадових осіб (+ 40 або 10.4% ). У порядку цивільного судочинства протягом 2006 року пред'явлено 2013 позовів, в порядку господарського судочинства — 1268 позовів. В порядку адміністративного судочинства пред'явлено 158 позовів, з яких розглянуто і задоволено 92 на суму 535 тис. грн. Добровільно відшкодовано за закритими справами на суму 1114 тис. грн. [1].

Активна робота органів прокуратури щодо захисту прав і свобод громадян притаманна не лише органам прокуратури Сумської області. Так, у 2006 році до органів прокуратури Закарпатської області надійшло 11, 6 тис. звернень громадян (проти 9,5 тис. за 2004 рік), їх кількість зросла у 14 з 18 прокуратур. Найбільше звернень розглянуто у прокуратурах міст Ужгорода і Мукачева, прокуратурі Тячівського району, Хустській та Ужгородській міжрайонних прокуратурах. За даними прес-служби прокуратури Закарпатської області, оперативними працівниками структурних підрозділів облапарату розглянуто 5,6 тис. звернень (на 28% більше ніж торік), з них 2,7 тис. скарг і заяв надіслано для розгляду у підпорядковані прокуратури та інші відомства. Упродовж останніх років спостерігається тенденція росту числа скарг і заяв з питань додержання і застосування законів. Торік таких звернень розглянуто 2,8 тис. Із загальної кількості розглянутих скарг і заяв про додержання та застосування законів майже 1,7 тис. стосуються конституційних прав і свобод громадян. Ці звернення спричинені не тільки економічними проблемами, а й недотриманням окремими посадовими та службовими особами підприємств, організацій та установ вимог чинного законодавства, несвоєчасним та неналежним вирішенням ними порушених громадянами питань.

З числа задоволених звернень найбільшу кількість складають заяви і скарги громадян з питань слідства і дізнання та нагляду за додержанням і застосуванням законів — 415 і 388 звернень відповідно (тобто майже кожне 5 і 7 звернення цих категорій було обґрунтованим). Поновлено конституційні права і свободи громадян у 288 випадках – 74 % від загального числа задоволених звернень з питань додержання і застосування законів. За зверненнями громадян з питань невиплати заробітної плати, розрахунків при звільненні та порушень законодавства про працю у 2005 році органами прокуратури порушено 20 кримінальних справ, притягнуто до відповідальності 170 керівників підприємств, організацій, установ, до суду заявлено 732 позови, за наслідками розгляду яких реально стягнуто 346 тис. грн. Загалом за актами прокурорського реагування відшкодовано 5,7 млн. грн. Визнано обґрунтованими і задоволено 60 звернень щодо порушень законів, які регулюють економічні відносини. З них про власність -37, приватизацію — 10, підприємництво — 3.

На особистий прийом у 2006 році в облапарат прокуратури Закарпатської області звернулося 1313 громадян. Прокурор області особисто прийняв 291 громадянина, здійснював прийом громадян і за їх місцем роботи та проживання. Подібне спілкування практикують і його заступники. Громадяни звертаються до прокуратури переважно через порушення їхніх конституційних прав і свобод. Звертаються, сподіваючись на допомогу. Тому керівництво прокуратури здійснило ряд заходів організаційного та практичного характеру, аби досягти всебічного та оперативного розгляду звернень. Разом з тим посилено контроль та персональну відповідальність кожного оперативного працівника за своєчасний та об’єктивний розгляд звернень громадян [2].

Однак громадськість не завжди має змогу довідатися про ті позитивні зрушення, що відбуваються сьогодні в органах прокуратури, та, головне, відчути на власному досвіді готовність працівників прокуратури у будь який час стати на захист порушених прав та інтересів громадян. В інформаційному листі про усунення недоліків в організації роботи органів прокуратури України з розгляду звернень та особистого прийому громадян Генеральної прокуратури України № 19-26142 вих.05 від 16.03.2005 року, відзначається, що протягом 2004 року стан організації роботи органів прокуратури України щодо розгляду і вирішення звернень та особистого прийому громадян має суттєві недоліки. Так, за статистикою у 2004 році до органів прокуратури України надійшло понад 423 тисячі звернень, що на 13,3% більше з попереднім роком. Прийнято до провадження і вирішено понад 303,3 тисячі скарг. Генеральна прокуратура України зазначає, що критерієм оцінки ефективності роботи на цьому напрямі є реальне поновлення порушених прав громадян, особливо тих, які потребують соціального захисту й підтримки, людей похилого віку, учасників та інвалідів Великої Вітчизняної війни тощо. Однак значно зменшилась кількість задоволених скарг та поновлених прав громадян у прокуратурах Івано–Франківської, Закарпатської, Хмельницької, Черкаської, Сумської областей. Так, наприклад, у Кіровоградській області із задоволених 408 скарг поновлено права лише 38 громадян.

Не викоренено фактів порушення строків розгляду та вирішення звернень. У 2004 році понад установлений термін вирішено 1215 скарг. Такий стан свідчить не про відсутність порушень, а про викривлення статистичної звітності і потребує глибокого вивчення. Причинами порушення строків, як зазначає Генеральна прокуратура України, є переважно є безвідповідальне ставлення до вирішення скарг громадян безпосередніх виконавців, відсутність контролю з боку керівників структурних підрозділів і керівництва прокуратур областей та відсутність реагування на такі факти.

Суттєвих зауважень заслуговує якість і повнота перевірок за скаргами. За наслідками перевірок не складаються мотивовані висновки про обґрунтованість прийнятого рішення по відхилених скаргах, а відповіді надаються за підписами керівників структурних підрозділів або іншими особами, а не керівництвом прокуратури області [3].

Вивчення аналітичних документів засвідчило, що прокурори переважної більшості областей глибоко не вивчають стан роботи зі скаргами, аналізи склали поверхово, без висвітлення наявних недоліків.

Ще не повністю задовольняє організація особистого прийому громадян керівництвом прокуратур. Цілком справедливі численні нарікання громадян на неможливість потрапити на особистий прийом до прокурора області та отримати відповідь за його підписом. На особистий прийом до Генеральної прокуратури України звернулось майже 4 тис. громадян. Найбільше з Вінницької, Дніпропетровської, Донецької, Київської, Одеської, Харківської областей.

Не всіма прокурорами практикується прийом громадян за місцем їх роботи чи проживання, висвітлення цієї роботи в засобах масової інформації [3].

Вказане свідчить про необхідність удосконалення взаємодії органів прокуратури з громадськістю. Однак будь-які заходи в цій сфері можуть бути ефективними лише за умови чіткого розуміння сутності означеної взаємодії та механізму управління нею, інакше діяльність в цій сфері носитиме хаотичний характер, не сприяючи досягненню цілей та завдань, поставлених перед органами прокуратури, а, навпаки, вносячи суперечності та перешкоджаючи діяльності прокурорської системи. У свою чергу, це потребує з’ясування сутності управління і об’єктів останнього.

У найбільш узагальненому вигляді управління – це діяльність суб’єкта, що дістає вияв у цілеспрямованому, організуючому впливі на об’єкт управління, здійснюваному з метою приведення останнього у бажаний для суб’єкта стан [4, с.9]. Традиційно виділяють соціальне, технічне і біологічне управління. Соціальне управління пов’язано з діяльністю людей, їх громадських і державних об’єднань, управлінням людини людиною, суспільством в цілому. Якщо об’єктом управління постають машини й механізми – це технічна система управління. У випадку з біологічним управлінням здійснюється управління тваринними та рослинними організмами [5, с.5]. Сукупність компонентів управління, які в процесі взаємодії утворюють єдине ціле, утворюють систему управління. До основних компонентів управлінської системи відносять: 1) суб’єкт управління, тобто джерело керуючого впливу, того, хто управляє, виконує функції керівництва і впливає на об’єкт з метою приведення його у новий стан; 2) об’єкт управління, тобто те, на що спрямовано керуючий вплив суб’єкта, що функціонує під цим впливом; 3) керуючий вплив, тобто комплекс цілеспрямованих і організуючих команд, заходів, прийомів, методів, за допомогою яких здійснюється вплив на об’єкт і досягаються реальні зміни в ньому; 4) зворотні зв’язки, тобто інформація для суб’єкта про результативність керуючого впливу і зміни в об’єкті [4, с.9-10].

Найбільш безпосереднім і широко розгалуженим суб’єктом соціального управління є держава. Держава як суб’єкт управління проявляє себе безпосередньо в практичній діяльності органів різного призначення, які формує. Саме через їхню діяльність пізнається соціальне значення держави. А це означає, що фактично держава в управлінському розумінні є визначальною системою взаємопов’язаних і реалізуючих єдині за своїм змістом завдання органів, які створюють у межах держави як цілісної системи ряд підсистем. Зазвичай, сукупність таких підсистем становить державний апарат. Такий апарат можна розглядати як організаційні форми, що забезпечують реальність як самої категорії “держава”, так і її ролі як суб’єкта соціального управління, оскільки саме в таких формах практично реалізуються завдання й функції держави [6, с.83].

Як зазначає В.Б.Авер’янов, у вітчизняній літературі тривалий час дискутувалось питання про співвідношення “широкого” та “вузького” тлумачень поняття “державного управління”. Причому в останні роки переваги набувала тенденція широкого його розуміння. Поняття державного управління в “широкому розумінні” дає змогу відокремити державні інститути управлінського впливу від інших – недержавних [7, c. 6]. Але, як справедливо зазначає М.К.Якимчук, широке тлумачення державного управління як сукупності усіх видів управлінської діяльності держави прийнятне лише на рівні аналізу управління в підсистемах держави, які виділені відносно інших систем державних органів як самостійні [6, с.84]. Ми підтримуємо думку вченого щодо того, що прокуратура являє собою підсистему державного апарату і як така є одним з елементів системи державного управління в широкому значенні. Аргументами на користь цього слугує той факт, що державне управління у “вузькому” тлумаченні є способом реалізації, формою вираження виконавчої влади. Проте не всі органи державного управління є органами державної виконавчої влади. Нині найбільш чітким критерієм їх розмежування є нормативне закріплення за останніми статусу органів виконавчої влади [4, c. 37]. Звідси поняття “органа державної виконавчої влади” не тотожне поняттю “органа державного управління”, під яким, як правило, розуміють структуру, спеціально утворену державою для реалізації управлінських функцій. Для державних органів як безпосередніх суб’єктів державного управління є характерним, що вони: 1) формуються державою (з волі держави); 2) наділені державно-владними повноваженнями; 3) здійснюють управлінські функції від імені держави. Система органів прокуратури володіє всіма даними особливостями, оскільки, незважаючи на те, що суб’єкти управління даної системи здійснюють функції управління в середині системи і в межах кожного окремого органу, органи прокуратури можна віднести до органів державного управління. Отже, управління в органах прокуратури слід вважати одним з елементів державного управління в широкому значенні цього поняття. Таким чином, в нашому дослідженні ми ґрунтуємося на теоретичних положеннях, відповідно до яких управління органами прокуратури уявляє собою в цілому вплив на всю систему органів прокуратури або на конкретні її ланки з метою впорядкування цієї системи (її ланок), забезпечення її оптимального функціонування та розвитку для ефективного вирішення завдань, що стоять перед нею [6, с.85].

Переходячи до з’ясування сутності поняття «взаємодія», зазначимо, що взаємодія взагалі – це філософська категорія, що відображає процеси впливу різних об’єктів один на одного, взаємозв’язки між різними об’єктами, характеристику форм людської діяльності і пізнання, їх взаємну обумовленість, зміну стану, взаємовплив, а також породження одним об’єктом іншого. Взаємодія – це універсальна форма руху, становлення, розвитку процесу, вона визначає існування і структурну організацію будь-якої матеріальної системи [8, с.199]. У філософській літературі зазначається, що поняття взаємодії знаходиться в тісному зв’язку з поняттям структури і виступає як інтегруючий фактор, за допомогою якого відбувається об’єднання частин у певний тип цілісності. Таким чином, внаслідок об’єднання зусиль декількох, раніше розрізнено діючих суб’єктів або якісної зміни відносин всередині деякої групи осіб, знову створена чи певним чином реорганізована структура за своїми потенційними можливостями, здатністю вирішувати поставленні перед нею завдання істотно перевершує аналогічне за призначенням утворення, що функціонує без урахування правил взаємодії [9, с.11]. Взагалі, філософській категорії “взаємодія” притаманні наявність: а) таких відносин (зв’язків), які дозволяють об’єктам впливати один на одного; б) самого впливу, в результаті якого відбувається двосторонні зміни суб’єктів, що взаємодіють [10, с. 4].

Крім філософського підходу до феномену взаємодії існують також соціологічний, кримінологічний, криміналістичний, управлінський та деякі інші. Соціологічний підхід в узагальненому вигляді визначає взаємодію як систематичні достатньо регулярні соціальні дії суб’єкта, які мають мету викликати певну відповідну реакцію, а відповідна реакція породжує нову реакцію впливаючого. Усі соціальні дії, усі соціальні процеси скоординовані взаємодією. Соціологи також виділяють структуру соціальної взаємодії: по-перше, це суб’єкти взаємодії (індивіди, соціальні спільноти та ін.), по-друге, предмет взаємодії (те, з приводу чого здійснюється взаємодія) та механізм свідомого регулювання взаємовідносин між суб’єктами [11, с.246, 244]. У кримінології термін “взаємодія” використовується у значенні планомірного здійснення комплексу заходів щодо боротьби зі злочинністю [12, с.94]. У криміналістиці, залежно від предмету дослідження, взаємодію розуміють як об’єднання зусиль слідчого з іншими правоохоронними органами для узгоджених дій і досягнення загальної мети розкриття і розслідування злочинів, яке здійснюється у формах, передбачених законом, відомчими правовими актами або вироблених (напрацьованих) практикою [13, с.443], як узгоджену за метою, місцем і часом діяльність як слідчого, так і органів дізнання, які забезпечують ефективну розстановку сил, комплексне використання методів і засобів” [14, с.677] тощо. Управлінський підхід визначає взаємодію як форму зв’язку елементів системи, за допомогою якої вони, взаємодоповнюючи один одного, створюють умови для успішного функціонування системи в цілому [15, с.500]. Крім того, необхідно мати на увазі, що взаємодія як управлінська категорія відноситься не тільки до внутрішньої організації діяльності системи, але й до зовнішніх її функцій [16, с.33].

Узагальнюючи наведені вище положення, зазначимо, що, по-перше, важливою сутнісною характеристикою взаємодії є наявність впливу її елементів один на одне. Однак необхідно зауважити, що такий вплив у значній мірі залежить від ступеня демократизації суспільних відносин, визначення та додержання прав і свобод учасників взаємодії, що більш детально буде розглянуто нижче під час аналізу існуючих у вітчизняній практиці моделей взаємодії з громадськістю. По-друге, взаємодія завжди носить активний характер та знаходить свій вияв у формі дій її учасників. По-третє, призначенням взаємодії є збереження та забезпечення ефективного функціонування певної системи, під якою у контексті нашого дослідження необхідно розуміти державу, елементами якої виступають як органи прокуратури, так і громадськість. Взаємодія між ними не лише дозволяє своєчасно отримувати зворотний зв'язок щодо актуальних проблем, існуючих як у діяльності органів прокуратури, так і в різноманітних сферах суспільного життя, але й, за умови методологічно вірної побудови, сприяє побудові правової держави і формуванню громадського суспільства. Причому значення тут мають як узгоджені, так і такі, що за своєю метою суперечать одне одному дії. Як вірно зауважує В.Г. Афанасьєв, “…за допомогою суперечностей відбувається зчеплення, взаємодія частин цілого, взаємний обмін матерією та енергією, у процесі якого один компонент знаходить в іншому те, що йому необхідно для нормального існування” [17, c.66]. Разом з тим хотілося б зазначити, що ми не поділяємо думки деяких авторів про наявність позитивної і негативної взаємодії залежно від того, чи допомагають або перешкоджають одне одному учасники взаємодії [18, c.88], оскільки з точки зору призначення взаємодії (збереження та забезпечення ефективного функціонування певної системи) будь-які дії, суб’єктивно оцінювані одним з учасників взаємодії як негативні, виконують для всієї системи позитивну роль, дозволяючи отримати інформацію про необхідність певних змін. Наприклад, пікетування певного органу прокуратури є негативним для діяльності цього органу, оскільки перешкоджає виконанню своїх професійних обов’язків його працівниками, проте інформація щодо наявності проблем, які стали причиною такого пікетування, може бути використана для посилення певних слабких ланок взаємодії з громадськістю, удосконалення нормативно-правової бази тощо, що носитиме позитивний характер. Інакше кажучи, взаємодія сприяє діалектичному розвитку її учасників та всієї системи взагалі.

Що стосується поняття «громадськість», то у літературі радянських часів до його змісту відносили: а) громадські організації і їх представницькі органи; б) колективи трудящих на підприємствах, в установах, їх структурних підрозділах (цехах, відділах, бригадах, відділеннях тощо); в) створювані при державних підприємствах, установах і громадських організаціях органи громадської самодіяльності населення — різні ради, комітети, комісії; г) неорганізовані, випадкові групи громадян, які не об'єднані ні організаційно, ні спільною роботою (частина мешканців будинку, кварталу, вулиці тощо); д) окремих громадян, залучених посадовими особами до виконання державних функцій або таких, що беруть участь у роботі органів держави за власною ініціативою (пойнятих і інших осіб); е) народних засідателів, що входять до складу суду й беруть участь у розгляді кримінальних справ [19; 20; 21]. Із побудовою в Україні ринкових відносин термін «громадськість» став відходити у минуле, однак новий поштовх до його наповнення новим змістом надали процеси побудови громадського суспільства, демократизація суспільних відносин, розвиток в Україні чисельних громадських організацій та політичних партій, сфера інтересів яких пов’язана у тому числі із діяльністю органів прокуратури. Відповідно до теорії й практики паблік рілейшнз, в яких поняття громадськості є одним із ключових, останнє розуміється як будь-яка група людей (і навіть окремих індивідів), так чи інакше пов'язана з життєдіяльністю певної організації або установи. Це можуть бути околишні жителі, споживачі, працівники засобів масової інформації, державні службовці, представники політичних партій тощо [22]. Якщо звернутися до сучасного тлумачення цього слова, то воно розуміється як передова частина, передові кола суспільства [23, с.485]. Враховуючи, що сутнісною ознакою взаємодії є її активний характер, під громадськістю в контексті нашого дослідження ми будемо розуміти активні верстви населення України, незалежно від їх належності до об’єднань громадян, сфера інтересів пов’язана із діяльністю органів прокуратури України.

З урахуванням вищенаведеного зазначимо, що під управлінням взаємодією органів прокуратури з громадськістю необхідно розуміти активну цілеспрямовану діяльність означених органів із формування зв’язків з активними верствами населення України, за допомогою яких створюються умови для удосконалення діяльності органів прокуратури та побудови в Україні громадянського суспільства.

Аналізуючи існуючі у національній практиці підходи до взаємодії із громадськістю, можна виділити три моделі останньої. Перша з них має цілком авторитарний характер і притаманна радянському періоду розвитку нашої держави. Як свідчить суспільно-політична практика того часу, у державі тоталітарного типу взаємодія органів держави із суспільством будується за принципом володарювання й підпорядкування. За таких умов громадяни реально можуть лише виражати солідарність із правлячим режимом, будь-які спроби ініціативних дій розцінюються державними органами як зазіхання на державні інтереси. Досліджуючи радянські форми взаємодії державних органів з громадськістю, можна знайти прояви різних форм ідеологічного впливу у вигляді агітації й пропаганди. У 1960-ті — 80-ті роки минулого століття, окрім кримінального переслідування інакомислячих було вироблено багато інших засобів боротьби з особами, що намагалися виступати з критикою діючого механізму влади: звільнення з роботи або відмова у прийнятті на роботу, повна або часткова заборона публікацій або згадувань імені людини у засобах масової інформації, організація засуджуючих кампаній за місцем роботи, ганебні публікації щодо певних осіб, і, врешті-решт, примушення до еміграції з СРСР.

Механізм тотального придушення громадянської активності було розкрито під час проведення передавання архівів Комітету державної безпеки та Комуністичної партії СРСР на державне зберігання. В експертному висновку до засідання Конституційного Суду Російської Федерації від 26 травня 1992 року на підставі аналізу документів КПРС та КДБ експертна комісія робить висновок про тотальний контроль вказаних структур над всіма суспільно-політичними процесами. В якості прикладу наводиться реакція КПРС на присудження у жовтні 1975 року Нобелевської премії миру академіку Сахарову – одному з найбільш авторитетних борців за права людини в СРСР. У постанові Центрального Комітету Комуністичної партії СРСР «Про заходи щодо компрометації рішення Нобелевського комітету щодо присудження премії миру Сахарову А.Д.», запропонованій Головою Комітету державної безпеки СРСР і прийнятому на Політбюро 15.10.1975 р., було заплановано провести у зв’язку з цим наступні заходи:

«1. Доручити відділам науки та навчальних закладів, пропаганди ЦК КПРС спільно з Президією Академії наук СРСР підготувати від імені Президії Академії наук СРСР і провідних радянських вчених відкритий лист, засуджуючий акцію Нобелевського комітету… Вказаний лист за підписом членів Академії наук СРСР і видатних радянських вчених опублікувати у газеті «Известия».

2. Редакції газети «Труд» опублікувати фейлетон, в якому показати, що присудження Сахарову Нобелевської премії миру в сумі 122 тис. доларів слугує подачкою реакційних кіл. Заходу за постійне постачання ним наклепів на радянський суспільний та державний устрій.

3. За лінією АПН направити на Захід матеріали, що розкривають тезу про те, що присудження премії миру людині, яка виступає проти розрядки міжнародної напруженості …суперечить політиці Радянської держави і усіх прогресивних сил світу…

За каналами Комітету державної безпеки направити на Захід статті, в яких показати абсурдність рішення Нобелевського комітету, що присудив премію миру одному із винахідників зброї масового знищення людей [24].

Зрозуміло, що за таких умов будь-яка взаємодія між правоохоронними органами та громадськими організаціями, здійснювана за ініціативою останніх, була приреченою на невдачу. Як приклад можна навести випадок, коли у своїй записці від 04.12.1987 року чотири члени Політбюро ЦК КПРС (Е.Шеварнадзе, Л.Зайков, В.Чебріков, А.Яковлєв) підіймають питання про запланований на 10-14 грудня у Москві «так званий семінар незалежних громадських організацій країн-учасниць гельсінського процесу з гуманітарних питань». Досить докладно виклавши плани організаторів семінару, автори записки роблять висновок, що «мова йде про підготовку провокації, яка за замислом організаторів та їх закордонних інспіраторів у будь-якому випадку повинна принести дивіденди». Пропонується діяти наступним чином: відмовити організаторам у оренді приміщення, пославшись на необхідність додержуватися Конституції СРСР та інших законодавчих актів», відмовити «з аналогічним мотивуванням у видачі віз тим іноземним громадянам, які висловлять бажання взяти участь у семінарі; утриматися на даному етапі від запобіжних заходів щодо організаторів семінару, оскільки це може бути висвітлено у закордонних засобах масової інформації. Наприкінці записки зазначається про необхідність розробити не лише адміністративні, але й політичні методи «нейтралізації діяльності подобних антисуспільних елементів», а саме: «кропітку індивідуальну роботу», у тому числі – за місцем проживання, а також «викриття у засобах масової інформації справжнього обличчя цих правозахисників». Рішення Політбюро, яким було схвалено ці заходи, датовано 06.12.1987 року. А у звіті про виконання даного рішення вказується, що «застосовані заходи дозволили у певній мірі звузити коло учасників так званого семінару, запобігти організаційного об’єднання вороже настроєних осіб з антисоціалістичними елементами в інших країнах і зірвати спробу створення постійно діючого центру у Радянському Союзі. Не отримавши дозволу на використання державних приміщень, провокатори розійшлися по приватним квартирам і утворили 10 секцій…» [24]. Варто додати, що, з метою недопущення участі у даному семінарі, в УРСР без висунення будь-яких обвинувачень було безпідставно затримано відомого українського правозахисника В.Чорновола.

Приклади негативних реакції на спроби громадських організацій встановити рівноправну взаємодію із правоохоронними органами були притаманні і для періоду так званої перебудови. Так, наприклад, 27 липня 1989 року до Центрального Комітету комуністичної партії СРСР надходить вказівка Голови Комітету державної безпеки В.Крючкова, що має назву «Щодо наміру антисуспільних елементів провести у Москві міжнародний семінар «КДБ і перебудова», в якій автор стверджує, що організатори семінару, підбурювані з-за кордону антисуспільні елементи з числа так званих «правозахисників» та єврейських націоналістів, ставлять за мету, «маскуючись процесами гласності і демократії, дискредитувати КДБ». [24].

Не залишилися опріч цих процесів і органи прокуратури СРСР. Так, у 1938 році Генеральний прокурор А.Я.Вишинський писав: “Для ворогів соціалізму в нашій державі, зрозуміло, не має і не може бути свободи слова, преси тощо» [25]. Отже, на підставі цих прикладів можна зрозуміти, що за часів СРСР взаємодія всіх державних органів, у тому числі і прокуратури, із громадськістю будувалася переважно на тоталітарних засадах.

Набуття нашою державою незалежності та розбудова в Україні правової соціальної держави актуалізувало потребу створення діалогу держави і громадянського суспільства, що і відбувається сьогодні в межах перехідної моделі взаємодії. Необхідно погодитися з Є.Тарашвілі щодо того, що таким процесам сприяють три основні причини. По-перше, держава, як політичний інститут демократичного суспільства, прагне знайти такий спосіб управління, за якого об'єкт і суб'єкт управління не були б антагоністично розділені, а виступали б як взаємозалежні суб'єкти суспільних відносин. По-друге, громадське суспільство, зі своєї сторони, також намагається збільшити свої прерогативи за рахунок різних інститутів регулювання й відчуває потребу в ефективних технологіях взаємодії з державою в особі її органів та з різними групами громадськості — вітчизняної, міжнародної й тощо. По-третє, у політичній поведінці громадян сьогодні часто знаходять свій вияв риси агресивності й радикалізму, які часом набувають антигромадських форм. Отже, високий ступінь конфліктності й актуальна потреба як держави, так і суспільства в механізмах, що корелюють суспільну напругу, підвищує значущість ефективної правильної побудови системи взаємодії з громадськістю [26].

Сучасна українська система взаємодії державних органів з громадськістю ґрунтується на положеннях ч.2 ст.3 Конституції України, відповідно до якої права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, держава відповідає перед людиною за свою діяльність, а утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави; ч.1 ст.38, відповідно до якої громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, ст. 40, яка визначає, що усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк; ст.34, яка проголошує, що кожному гарантується право на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань; кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб — на свій вибір, а здійснення цих прав може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя [27]. Взаємодія держави із громадськістю сьогодні знаходить свій вияв у формі обговорень законопроектів та напрямків реформування різних державних органів, урахуванні думок і пропозицій громадськості під час прийняття важливих державних рішень, залучення представників громадських організацій до консультативної та іншої роботи в державних органах тощо. Однак необхідно зазначити, що ефективність взаємодії органів прокуратури із громадськістю є ще недостатньо високою внаслідок існування ряду проблем. По-перше, це чисельні прогалини у нормативно-правовій базі, яка регулює діяльність органів прокуратури в означеній сфері. Наприклад, оскільки точка зору працівника прокуратури, що висловлюється публічно, звичайно сприймається як офіційна позиція органів прокуратури, до виступів прокурорських працівників перед засобами масової інформації необхідно підходити надзвичайно зважено, визначивши у нормативному порядку важливі аспекти такої взаємодії, особливо з приводу можливості розголошення різного роду інформації. Не є секретом, що однією з причин, яка примушує прокурорських працівників іноді уникати контактів із представниками громадськості, є відсутність правового поля такої взаємодії, несформованість правових меж припустимої поведінки в означених контактах. По-друге, це проблема оцінювання діяльності органів прокуратури, в якому налагодження продуктивної взаємодії із громадськістю ще не займає належне місце одного із найважливіших критеріїв діяльності прокурорських працівників. Як справедливо зауважує Є.Попович, найсуттєвішою особливістю сучасного етапу функціонування української держави є кардинальна зміна критеріїв оцінки діяльності всього державного апарату, у тому числі і органів прокуратури. Якщо досить довгий час діяльність правоохоронних та інших державних органів була головним чином орієнтована на додержання власних, внутрішньовідомчих критеріїв, то сьогодні на передній план виходить проблема відповідності діяльності працівників прокуратури чеканням громадян України, які, власне, і делегували даному соціальному інституту владні повноваження для всемірного утвердження верховенства закону та зміцнення правопорядку [28, с.22]. В цьому плані необхідно відмітити позитивний досвід працівників органів прокуратури Сумської області, якими лише у 2005 році зроблено 1327 виступів в засобах масової інформації проти 970 у 2004 році, що на 357 або +36.8% більше: виступів у друкованих ЗМІ центральних — 95 проти 39 ( +56 або -144% ), регіональних — 840 проти 646 (+194 або 30%) в електронних ЗМІ 310 проти 220 (+90 або 40.9%), виступів в інформаційних агентствах — 82 проти 65 (+17 або 26.2%), підготовлено 6 репортажів на телебаченні [1].Зрозуміло, що така практика дозволила значно підвищити рівень довіри мешканців Сумської області до прокурорських працівників, зміцнити авторитет прокуратури серед населення. Однак, щоб така практика стала повсюдною, необхідні певні зміни у підходах до оцінки діяльності органів прокуратури України. По-третє, це найголовніша проблема, без вирішення якої неможливо побудувати систему продуктивної взаємодії органів прокуратури з громадськістю, — проблема управління такою взаємодією. Підходи, відповідно до яких суспільство сприймалося як пасивний об’єкт для управлінських впливів з боку державних органів, вже відходять у минуле, на перший план виходить завдання формування рівноправних та взаємовигідних відносин між громадянами та державними органами. Однак, якщо громадськість, представлена різноманітними суб’єктами суспільних відносин, завжди реагує на певні виклики часу, які і спрямовують її активність, керують її діями, то прокуратура як державний орган з особливим правовим статусом, який обумовлює її значний вплив на всю систему суспільних відносин, не може дозволити собі формувати зв’язки з громадськістю хаотично, в залежності від кожної актуальної ситуації. Органи прокуратури повинні йти на шаг уперед в цьому напрямку, прогнозуючи можливі конфліктні ситуації і своєчасно проводячи роботу із ліквідації можливих негативних наслідків таких конфліктів. Це передбачає визначення, у тому числі і в нормативно-правових актах, що регламентують діяльність прокуратури, мети, завдань, принципів, форм та методів управління взаємодією з громадськістю, мова про які буде йти у наступних підрозділах. Лише за таких умов можливим стане перехід до третьої, демократичної моделі взаємодії із громадськістю, сутність якої полягає у створенні рівноправних партнерських зв’язків між державними органами та громадським суспільством при домінуванні інтересів останнього, що і означатиме побудову в Україні правової соціальної держави.

1.2. Мета, завдання та принципи управління взаємодією органів прокуратури з громадськістю

Удосконалення управління взаємодією органів прокуратури з громадськістю перш за все потребує чіткого визначення своєї мети, інакше навіть за умов активної діяльності в означеній сфері остання буде носити хаотичний, непередбачуваний характер, потребуючи постійного прикладення зусиль і не дозволяючи отримати позитивні результати. Зазначимо, що, нажаль, проблемі цілепокладання у діяльності державних органів не приділяється сьогодні необхідної уваги. Так, у сучасних підручниках з адміністративного права принципам державного управління присвячено до 12 сторінок [3] або окремі параграфи [5], у той час як меті, для реалізації якої мають застосовуватися ці принципи, приділено у кращому випадку 1-2 рядки, які здебільшого містять загальні положення (наприклад, «організація сукупної діяльності людей, їх асоціацій, забезпечення координації і взаємодії між ними» [29, с.22]), що не дають змоги скласти чітке уявлення про бажаний результат такого управління.

У соціальній філософії мета визначається як відображення у свідомості певного об’єкта, що є предметом потреб, інтересів та цінностей, на досягнення якого (як бажаного, корисного результату) спрямована діяльність соціального суб’єкта – особистості, соціальної групи, історичної спільності, суспільства [30, с.236]. Як визначається у джерелах з теорії управління, соціальне управління засноване на притаманних тільки людині здатностях ставити перед собою цілі і знаходити адекватні засоби їх досягнення, передбачати результати впливу. В історії суспільства ніщо не робиться без свідомого наміру, без бажаної мети. Саме цією ознакою соціальне управління відрізняється від того, що ми умовно називаємо управлінням у складних біологічних і технічних системах. Цілі соціального управління випливають із суспільних потреб. Свідомі, активні зусилля людини щодо їх досягнення характеризують управління як цілеспрямовану працю, з якої ясно проглядається єдність інтелектуального та вольового моментів. Треба відмітити, що цілі управління диференціюються залежно від рівнів його здійснення. Так, мета управління суспільством в цілому складається з забезпечення ефективного функціонування та розвитку усіх відповідних соціальних структур, вирішення загальних завдань шляхом створення та організації діяльності спеціальних державних органів та громадських організацій, які здійснюють управління в різних сферах. На індивідуальному рівні мета управління міститься в підвищенні творчої активності особи. Це досягається: 1) визначенням місця соціальної функції, прав і обов'язків кожної людини в соціальній системі; 2) підготовкою індивіда до виконання своїх завдань; 3) створенням сприятливих умов для найкращого здійснення ним його соціальної функції; 4) відповідним контролем за його діяльністю. Щодо окремого колективу метою управління є консолідація та спрямування індивідуальних зусиль виконавців на ефективне розв'язання загальних завдань [31, с.13-14]

Як вірно зауважує російський фахівець у сфері соціального управління В.Н.Іванов, цілепокладання пронизує і визначає всі стадії управлінської роботи: інформаційну, організаційну, регулюючу, координуючу, контрольну. Цілепокладання є підґрунтям головного принципу управління – системного підходу. При цьому кожна соціальна підсистема має власну мету, але кожна з них має підпорядкований характер відносно головної мети – суспільства в цілому. Тому головна мета, наприклад, державного органу і відповідних видів управління визначається головною метою суспільства в цілому як системи вищого порядку. І якщо остання визначена як створення умов, що забезпечують досягнення високої якості життя громадян, вільного розвитку для кожної людини, то у соціальних підсистем «нижчого» рівня інших головних цілей бути не може, можуть бути лише різні методи, строки, етапи досягнення цієї головної мети суспільства в цілому [32, с.37]. В цілому погоджуючись із думкою вченого, зауважимо, що цілі управління взаємодією органів прокуратури України із громадськістю доцільно визначити, базуючись на концепції часових рамок досягнення цілей, відповідно до якої можна виділити стратегічні цілі, реалізація яких розрахована на тривалий період часу і тактичні цілі, реалізація яких займає відносно невеликий відрізок часу. Як справедливо зауважує Ю.А.Тихомиров, життя вимагає своєчасно виявляти та встановлювати цілі саме за цим критерієм, оскільки встановлення таких цілей сприяє своєчасній перебудові систем управління, визначенню перспектив їх зміни, структурної перебудови тощо [33, с.216].

Що стосується стратегічних цілей розвитку українського суспільства, то, як слідує з аналізу положень Конституції України, зокрема, ч.2 ст.3 Конституції України, відповідно до якої права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, держава відповідає перед людиною за свою діяльність, а утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави; ч.1 ст.38, відповідно до якої громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами та низки інших, з аналізу ряду правових актів, зокрема, Закону України «Про основи національної безпеки України», Указів Президента України «Про розвиток соціального діалогу в Україні» від 29 грудня 2005 року N 1871/2005, «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» від 15 вересня 2005 року N 1276/2005, «Про забезпечення умов для більш широкої участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» від 31 липня 2004 року N 854/2004, Рекомендацій парламентських слухань "Децентралізація влади в Україні. Розширення прав місцевого самоврядування", схвалених постановою Верховної Ради України від 15 грудня 2005 року N 3227-IV, а також ряду інших, означені стратегічні цілі в контексті управління взаємодією органів прокуратури з громадськістю можуть бути зведені до трьох основних позицій:

1) реального втілення у суспільну практику гарантованих Конституцією України прав і свобод людини і громадянина;

2) розвитку громадянського суспільства, його демократичних інститутів;

3) зміцнення політичної і соціальної стабільності в суспільстві.

Відносно тактичних цілей управління органів прокуратури з громадськістю хотілося б зауважити, що особливістю сучасної соціально-політичної ситуації в Україні є низький рівень довіри до органів прокуратури. Так, за даними соціологічних опитувань, проведених у 2004 році фондом «Демократичні ініціативи», прокуратурі довіряло лише 13, 7% громадян (для порівняння, церкві повною мірою довіряли 47,3% опитаних; 26,9% — Збройним силам, 22,3% опитаних – СБУ) [34]. Представляючи нового Генерального прокурора Олександра Медведька у 2005 році, на низький рівень довіри до даного державного органу вказував Президент Віктор Ющенко. «Я закликаю вас дуже уважно поставитися до листів і звернень громадян. Я щодня одержую близько 800 листів, і в більшості з них йдеться про правові структури. А ще рік тому йшлося про пенсії і зарплати. Нам потрібно повернути віру народу у верховенство права», — зазначив Президент. Глава держави також навів невтішну статистику, яка демонструє ставлення громадян до прокуратури. Згідно з даними соціологів, не довіряють Генпрокуратурі 46% громадян, про свою довіру до правоохоронного органу заявили тільки 19% громадян [35]. Більше третини українців не можуть дати однозначної відповіді. Отже, в якості тактичної цілі діяльності органів прокуратури у сфері взаємодії з громадськістю необхідно назвати підвищення авторитета прокурорських працівників та органів прокуратури в цілому.

Взаємодія, один учасник якої не викликає довіри у інших, буде свідомо приреченою на неефективність, на неможливість досягнути за її допомогою головних, стратегічних цілей. Однак вказаний процес носить, так би мовити, взаємообумовлений характер: не завжди представники політичних партій, громадських організацій, навіть високопоставлені державні службовці можуть утриматися у цивілізованих рамках під час оцінок того чи іншого заходу, здійснюваного органами прокуратури, свідоцтвом чому є чисельні публікації у пресі. Вказане робить необхідним визначення в якості тактичної цілі прокуратури підвищення рівня правової культури громадськості. Щодо розуміння сутності останньої, ми приєднуємося до думки В.В. Копєйчикова, який визначає правову культуру як систему правових цінностей, що відповідають рівню правового прогресу, досягнутого суспільством, і відображають у правовій формі стан свободи особи, інші найважливіші соціальні цінності. При такому визначенні показник правової культури – це міра активності суб’єкта права у правовій сфері, добровільності виконання правових норм, реальності прав і свобод громадян. Рівень правової культури впливає на ефективність правового регулювання, характер законодавства, форми й засоби забезпечення прав громадян, ступінь визначення загальнолюдських цінностей, норм міжнародного права [36, с.140].

Отже, узагальнюючи вищенаведене, вкажемо, що стратегічна мета управління взаємодією органів прокуратури з громадськістю базується на стратегічних цілях розвитку українського суспільства та має триєдиний характер, включаючи:

1) реальне втілення у суспільну практику гарантовані Конституцією України права і свободи людини і громадянина;

2) розвиток громадянського суспільства, його демократичних інститутів;

3) зміцнення політичної і соціальної стабільності в суспільстві.

Тактичні цілі управління взаємодією органів прокуратури з громадськістю, які базуються на актуальній ситуації взаємовідносин між прокуратурою та іншими суб’єктами соціально-політичної дійсності, полягають сьогодні у зміцненні авторитету органів прокуратури та підвищенні правової культури громадськості.

Цілі управління взаємодією органів прокуратури з громадськістю визначають його завдання, до яких необхідно віднести:

підвищення прозорості у діяльності прокуратури, доведення до широких верств населення інформації про соціальне призначення, правовий статус та особливості діяльності прокуратури в Україні;
залучення представників громадськості до обговорення напрямків реформування органів прокуратури, шляхів вирішення актуальних проблем, що постають перед її працівниками під час виконання покладених на них повноважень;
прогнозування можливості виникнення соціальної напруженості в окремих соціальних групах у сфері інтересів діяльності прокуратури та вжиття заходів щодо їх попередження;
підвищення кваліфікації працівників органів прокуратури, насамперед оволодіння ними навичками якісного та ефективного спілкування, організації та забезпечення консультацій з громадськістю;
удосконалення відомчої нормативно-правової бази з питань взаємодії органів прокуратури з громадськістю;
організації постійних соціологічних досліджень громадської думки щодо діяльності органів прокуратури.

Питання щодо принципів управління є одним із найбільш розроблених у правовій науці. Принцип (від латинського "prіncіpіum" — першооснова, основа) як поняття теорії відображає в системі державного управління закономірності, відносини, взаємозв'язки між її елементами [37, c. 186]. В літературі зазначається, що принципи синтезують і відбивають об'єктивність законів суспільного розвитку, характерні риси практики управління [38, c. 16]. На відміну від об'єктивних законів принципи залежать від свідомості людей, від пізнання ними діючих законів природи і суспільства. Принципи як продукт логічного мислення лише відбивають об'єктивні закони у свідомості. Вони встановлюються людьми як керівні орієнтири в наукових дослідженнях і в практичній діяльності [39, c. 55]. Питання принципів управління стосовно діяльності органів прокуратури України детально розроблені у низці наукових робіт, наприклад, монографії М.К.Якимчука «Проблеми управління в органах прокуратури: теорія і практика», виданій у 2001 році [40].

Однак зазначимо, що розроблена автором багатоелементна ієрархічна структура уявляється нам занадто громіздкою для практичного застосування, а без можливості безперешкодної реалізації та без зрозумілості для кожного учасника взаємодії будь-які найдосконаліші у теоретичному відношенні принципи приречені залишатися пустою декларацією. При виробленні принципів управління взаємодією органів прокуратури з громадськістю особливо важливо дотримуватися вимог лаконічності та термінологічної ясності, лише за таких умов можлива їх реалізація у площині відносин прокуратури з населенням.

На нашу думку, управління взаємодією органів прокуратури з населенням має базуватися на наступних принципах:

системності. Даний принцип, як вже зазначалося вище, є базовим для всіх принципів управління. Вимога системності щодо якостей об'єкта соціального управління обумовлена тим, що воно відбиває властиву системам співпідпорядкованість (ієрархію) елементів [41, с.92]. Саме ця якість об'єкта управління дозволяє досягти цілеспрямованої зміни всієї системи за допомогою впливу на один з її елементів. Відомо, що система являє собою таку сукупність елементів, що обумовлена наявністю системної якості, є сукупністю елементів, певним чином упорядкованих, взаємозалежних і взаємодіючих і внаслідок цього складаючих цілісне утворення, що володіє специфічними системними ознаками” [42]. У контексті управління взаємодією органів прокуратури з громадськістю зміст принципу системності полягає у здійсненні управлінської діяльності в означеній сфері з урахуванням того впливу, який справить зміна одного з елементів даної системи на кожен з її елементів та на всю систему взагалі;
законності. Зміст даного принципу базується на положеннях Конституції України, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (ст.19) [27]. Звісно, прокуратура України є унікальним державним органом, що не належить до жодної з гілок державної влади, однак дані положення поширюються і на її діяльність, на що вказує ст.3 Закону України «Про прокуратуру», яка визначає, що повноваження прокурорів, організація, засади та порядок діяльності прокуратури визначаються Конституцією України, цим Законом, іншими законодавчими актами; органи прокуратури у встановленому порядку в межах своєї компетенції вирішують питання, що випливають із загальновизнаних норм міжнародного права, а також укладених Україною міждержавних договорів [43]. Зміст принципу законності в контексті управління взаємодією органів прокуратури з громадськістю потрібно розуміти як необхідність додержання працівниками органів прокуратури визначених Конституцією і законами України прав, свобод та інтересів учасників суспільних відносин, встановлених правовими актами порядку та процедур взаємовідносин з юридичними та фізичними особами, відповідальності за порушення вимог законодавства в означеній сфері;
гласності. Відповідно до п.5 ч.1 ст.6 Закону України «Про прокуратуру» органи прокуратури України діють гласно, інформують державні органи влади, громадськість про стан законності та заходи щодо її зміцнення. Принцип гласності у сфері управління взаємодією органів прокуратури з громадськістю необхідно розуміти як регулярне поширення за допомогою засобів масової інформації, під час зустрічей з громадськістю, представниками об’єднань громадян тощо інформації щодо діяльності прокуратури, за винятком тої, поширення якої обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя.
толерантності. Як свідчить соціально-політична ситуація в Україні, що склалася протягом останніх років, цей принцип вже увійшов у суспільні відносини в нашій державі, завдяки чому події 2004-2005 років не набули драматичного характеру, і завданням науковців у такому випадку може бути лише закріплення його на рівні теоретичних узагальнень. Додамо, що термін «толерантність» розуміється як терпимість до чиїхось думок, поглядів, вірувань [44, с.548], а його правове підґрунтя можна знайти у ст.15.Конституції України, яка визначає, що суспільне життя в Україні ґрунтується на засадах політичної, економічної та ідеологічної багатоманітності; жодна ідеологія не може визнаватися державою як обов'язкова; цензура заборонена, а держава гарантує свободу політичної діяльності, не забороненої Конституцією і законами України. Стосовно управління взаємодією органів прокуратури з громадськістю толерантність має розумітися як свобода від будь-яких заздалегідь встановлених ідеологічних, політичних, релігійних та інших обмежень під час встановлення та підтримання контактів з представниками різних соціальних верств;
рівності громадян перед законом незалежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, мовних та інших ознак. Даний принцип знайшов своє відображення у ст.24 Конституції України, а також в ст. 6 Закону України “Про прокуратуру”. Його зміст необхідно розуміти як відсутність будь-яких привілеїв за ознаками національного чи соціального походження, мови, освіти, ставлення до релігії, політичних переконань, службового чи майнового стану та інших ознак учасників взаємодії між органами прокуратури та громадськістю

1.3. Функції та методи управління взаємодією органів прокуратури з громадськістю

Існуючі сьогодні в науці підходи до визначення поняття «функція» відрізняється великою різноманітністю. Це пов’язано з тим, що представники кожної науки прагнуть дати своє визначення вказаному поняттю. Так, філософська наука визначає функцію (лат. functio – виконання, здійснення), як спосіб діяння речі або елемента системи, що спрямований на досягнення певного ефекту [45, с.564]. На думку вчених-філософів, поняття функції має декілька визначень: функція – це службова роль одного з елементів соціальної системи у відношенні до іншого чи до системи в цілому; це залежність у межах даної системи, при якій зміни в одній частині зумовлені змінами в іншій її частині[46, с.631]; функція – це засоби досягнення мети, які базуються на доцільних якостях системи [47, с.28]. У соціології функція – це роль, яку виконує певний соціальний інститут щодо суспільства. Виходячи з вищенаведеного, можна побачити, що кожна наука, визначаючи це поняття, покладає в основу певні ознаки, елементи “функцій”[47, с.17]. Наприклад, теорія держави і права визначає функції держави, як її основні напрями діяльності, в яких знаходять свій вираз сутність, завдання і цілі держави, що обумовлюються економічними, політичними, соціальними та іншими умовами її існування [36, с. 71.], або як її соціальне призначення усередині та ззовні країни [49, с.61]. Найбільш змістовним є визначення професора В.Ф. Погорілка, на думку якого функції держави, опосередковуючи собою діяльність держави, відображають насамперед основні напрями і види її діяльності [50, с.15].

На думку В.Б.Авер'янова, щодо визначення функцій управління слід виходити із розуміння функцій як складових спеціалізованих частин змісту управлінської діяльності, які характеризуються певною цільовою самостійністю та якісною однорідністю [6]. У науковій літературі є різні варіанти класифікацій (переліків) функцій управлінської діяльності, причому одні і ті ж функції іменуються неоднаково. Найбільш поширеними є: а) загальні, або основні функції; б) спеціальні, чи спеціалізовані функції, які відображають специфіку конкретного суб'єкта управління, або керованого об'єкта; в) допоміжні, або обслуговуючі функції, які обслуговують виконання загальних і спеціальних функцій. Ми погоджуємося з думкою вченого щодо того, що з метою уніфікації використовуваних у науковому обігу термінів доцільно систематизувати функції за найбільш узагальнюючим критерієм — за цільовою орієнтацією функцій на забезпечення практично значущих потреб, які притаманні кожному керованому об'єкту. Звідси необхідно розподілити усі існуючі функції управління на групи, які спрямовані на забезпечення керованих об'єктів:

а) цілепокладаючою інформацією — функції прогнозування, планування тощо;

б) необхідними для їх нормальної діяльності та розвитку ресурсами — фінансування, матеріально-технічне забезпечення, стимулювання, кадрове забезпечення та інше;

в) впорядкованості, узгодженості в їхній діяльності — керівництво, координація, організація, контроль та інше;

г) зусиллями щодо їх первісного формування та наступного удосконалення в органічному поєднанні з такими ж заходами щодо самих керуючих суб'єктів — організаційне проектування, організаційний розвиток тощо.

Базуючись на означених методологічних засадах, враховуючи специфіку керованого об’єкту – взаємодії органів прокуратури з громадськістю – спробуємо визначити функції управління в означеній сфері.

1. За цілепокладаючою інформацією:

1.1. Функція прогнозування взаємодії з громадськістю – передбачення на основі аналітичних даних напрямків, характеру та особливостей розвитку взаємодії зав’язків з громадськістю.

1.2. Функція планування – визначення конкретних заходів щодо взаємодії з громадськістю, термінів їх проведення, відповідальних за проведення даних заходів осіб.

2. За ознакою необхідних для здійснення взаємодії з громадськістю ресурсів:

2.1.Фінансування — виділення коштів для здійснення заходів взаємодії органів прокуратури з громадськістю.

2.2. Матеріально-технічне забезпечення – створення фонду необхідних для ефективної взаємодії матеріально-технічних ресурсів.

2.3. Функція стимулювання працівників органів прокуратури, які ефективно здійснюють взаємодію з громадськістю – створення системи заохочень прокурорських працівників, які здійснюють взаємодію з громадськістю на високому рівні.

2.4.Функція кадрового забезпечення взаємодії з громадськістю – проведення кадрової політики в органах прокуратури, яка має включати: а) прийняття рішень щодо призначення прокурорських працівників та вищестоящі посади з урахуванням їх здатності до ефективної взаємодії з громадськістю; б) підвищення кваліфікації працівників органів прокуратури, метою якого є оволодіння та удосконалення знань, вмінь та навичок у сфері взаємодії з громадськістю; в) створення в структурі органів прокуратури спеціальних підрозділів по зв’язкам з громадськістю; г) залучення до роботи в органах прокуратури фахівців у сфері паблік рілейшенз з метою формування позитивного іміджу прокуратури на професійних засадах.

3. Функції узгодженості взаємодії з громадськістю:

3.1. Функція керівництва взаємодією з громадськістю – прийняття управлінських рішень щодо визначення сфер, напрямків, форм, заходів взаємодії з громадськістю.

3.2.Функція координації — забезпечення упорядкованих взаємозв’язків між елементами системи органів прокуратури і прокурорськими працівниками з метою узгодження дій щодо реалізації рішень, об’єднання спільних зусиль, у вирішенні загальних завдань взаємодії з громадськістю.

3.3. Функція організації – здійснення процесів виконання рішень у сфері взаємодії органів прокуратури з громадськістю, що включає до себе структурну організацію (визначення органів та осіб, відповідальних за виконання рішень) та організацію самого процесу виконання рішень.

3.4.Функція контролю – систематична перевірка правильності та вчасності виконання прийнятих рішень, співставлення отриманих результатів із визначеними нормативами, вживання заходів, спрямованих на усунення недоліків у сфері взаємодії органів прокуратури з громадськістю.

4. Функції формування та удосконалення системи взаємодії органів прокуратури з громадськістю:

4.1. Функція організаційного проектування – визначення моделей оптимальних систем управління взаємодією з громадськістю, їх основних якостей, критеріїв, характеристик, параметрів, процесів, ефективних з точки зору реалізації поставлених завдань, і їх вираження в документальній формі.

4.2. Функція організаційного планування –виявлення, документальне оформлення і затвердження розподілу обов’язків у сфері взаємодії органів прокуратури з громадськістю, визначення обсягу відповідальності та відношень підпорядкування.

Переходячи до визначення змісту методів управління взаємодією органів прокуратури з громадськістю, зазначимо, що під методом розуміють здійснення за особливим правилом способів теоретичного або практичного підходу до об’єкта з метою його пізнання або перетворення на основі відповідної методології, науково-розроблених та практично апробованих методик [46, с.44-46.]. По суті, він є суб’єктивним сприйняттям, яке допомагає виділити конкретні ознаки процесів, що використовуються для отримання інформації.

Реалізація функцій управління здійснюється за допомогою системи методів управління. Привести в дію організовану систему, щоб отримати потрібний результат, можливо лише шляхом впливу на неї управляючого органу чи особи. При цьому необхідні певні інструменти погодженого впливу, які і забезпечують досягнення поставлених цілей. Такі інструменти дістали назви методів управління.

Методи базуються на відповідності до діяльності суб’єкта та об’єкта управління і покликані забезпечити такий склад і зміст прийомів і операцій проведення управлінської діяльності, відповідно до правового регулювання, який забезпечив би професійну, організаційно-технічну обґрунтованість рішення та максимально врахував би інтереси людей і організацій, яких воно стосується. Удосконалення організаційно-правових засад конкретних методів залежить від того, наскільки вони відповідають суті поставленого завдання; від того яке значення вони мають по досягненню цілей певної діяльності та від того яку інформацію за допомогою даного методу можна отримати про об’єкт, що досліджується [52, с.60. ].

Вказане дає змогу визначити методи управління взаємодією з громадськістю як способи впливу на окремих прокурорських працівників та органи і підрозділи прокуратури в цілому, необхідні для досягнення визначених стратегічних та тактичних цілей у сфері взаємодії з громадськістю.

Традиційно управлінські методи в цілому поділяють на наукові та ненаукові, демократичні і диктаторські, державні та громадські, адміністративні та економічні, прямого і непрямого впливу. В результаті того, що одні методи мають загальний характер, притаманні всім видам державної діяльності, всім державним органам, а інші – лише окремим з них, методи управління поділяють на загальні спеціальні. До загальних методів відносять методи переконання та примусу, адміністративного і економічного впливу, нагляду і контролю, прямого і непрямого впливу тощо [4, с.160].

Окремо виділяють адміністративні методи управління — організаційно-розпорядчі методи, що пронизують усі відносини в сфері державного управління, є сукупністю прийомів, впливів, заснованих на використанні об’єктивних організаційних відносин між людьми та загальноорганізаційних принципів управління. Характерними особливостями вказаних методів є: 1) прямий вплив на керований об’єкт шляхом установлення його повноважень (прав і обов’язків); 2) односторонній вибір суб’єктом управління найближчої та кінцевої мети, завдань управлінського процесу, порядку, термінів його виконання об’єктом, ресурсного забезпечення, умов виконання завдань на кожному конкретному етапі; 3) юридична обов’язковість актів управління (указів, постанов, рішень, розпоряджень, наказів і резолюцій), невиконання яких розглядається як порушення обов’язків та може спричинити не тільки адміністративну чи дисциплінарну відповідальність, й кримінальну. Виділяють три основні групи адміністративно-правових методів управління: регламентуючі, розпорядчі та нормативні. Зміст регламентуючих методів полягає у формуванні структури та ієрархії управління, делегуванні повноважень та відповідальності членам організації, визначенні орієнтирів діяльності .підлеглих, наданні методичної, інструктивної та іншої допомоги виконавцям. Розпорядчі методи управління охоплюють поточну оперативну організаційну роботу, тобто визначення і розподіл конкретних завдань виконавцям, контроль за їх виконанням, проведення нарад тощо. Нормативні методи – це засоби встановлення нормативів, які є орієнтиром у певній діяльності.

Визначення методів управління взаємодією з громадськістю має здійснюватися з урахуванням специфіки означеної взаємодії. Отже, це дозволяє виділити з усього різноманіття чисельних методів управління лише ті, використання яких дозволить здійснювати ефективний вплив на об’єкт управління, досягати поставлених цілей шляхом мінімізації зусиль, що витрачаються. Вказане дає нам змогу виділити наступні методи управління взаємодією органів прокуратури з громадськістю:

1.Адміністративні методи управління взаємодією органів прокуратури з громадськістю

Регламентуючі методи, які охоплюють розробку і введення в дію організаційних положень, обов’язкових для виконання протягом певного часу (розпоряджень, наказів, інструкцій, методичних рекомендацій у сфері взаємозв’язків органів прокуратури з громадськістю).
Розпорядчі методи, зміст яких полягає у здійсненні поточної оперативної організаційної роботи у сфері взаємодії органів прокуратури з громадськістю, тобто визначення і розподіл конкретних завдань працівникам прокуратури, контроль за їх виконанням, проведення нарад тощо.
Нормативні методи передбачають встановлення критеріїв оцінювання ефективності роботи окремих органів прокуратури та всієї їх системи у сфері взаємодії з громадськістю. Зауважимо, що такі критерії можуть бути як кількісними, так і якісними.

2. Соціально-психологічні методи управління взаємодією органів прокуратури з громадськістю — це конкретні прийоми та способи впливу на процес формування і розвитку соціально-психологічних чинників взаємодії органів прокуратури з громадськістю. Вони, у свою чергу, поділяються на соціальні та психологічні. Перші мають масовий або груповий характер і впливають на колективних учасників взаємодії (колективи органів прокуратури та групи представників громадськості). До них слід віднести створення оптимального психологічного клімату, розв’язання конфліктів тощо. Друга група методів має своєю метою вплив на окремих учасників взаємодії (психологічне вивчення та оцінка кадрів прокуратури за критерієм їх здатності до встановлення ефективної взаємодії з представниками громадськості, визначення психологічних чинників, які сприяють низькій ефективності такої взаємодії тощо).

3. Соціологічні методи управління взаємодією органів прокуратури з громадськістю – визначення громадської думки щодо авторитету органів прокуратури в українському суспільстві та окремих напрямків діяльності прокуратури, аналіз динаміки громадської думки та розробка на його підставі подальших напрямків сфери взаємодії з громадськістю.

Висновки до Розділу 1

Аналіз сутності поняття, мети, завдань, принципів, функцій та методів управління взаємодією органів прокуратури з громадськістю дав змогу зробити низку висновків, а саме:

Важливими сутнісними характеристиками взаємодії є наступні: 1) наявність впливу її елементів один на одне; 2) взаємодія завжди носить активний характер та знаходить свій вияв у формі дій її учасників; 3) призначенням взаємодії є збереження та забезпечення ефективного функціонування певної системи.
Під управлінням взаємодією органів прокуратури з громадськістю необхідно розуміти активну цілеспрямовану діяльність означених органів із формування зв’язків з активними верствами населення України, за допомогою яких створюються умови для удосконалення діяльності органів прокуратури та побудови в Україні громадянського суспільства.
Аналіз існуючих у національній практиці підходів до взаємодії із громадськістю дозволяє виділити три моделі останньої: авторитарну, перехідну та демократичну. Перша з них будується за принципом володарювання і підпорядкування, для неї характерними є придушення громадської ініціативи, яка не є тотожною основним засадам державної політики, і вона притаманною для радянського періоду розвитку нашої держави. Перехідна модель, яка характерна для сьогоднішнього етапу розвитку української державності, має своєю основною ознакою створення діалогу між державою та громадянським суспільством і базується на конституційних принципах верховенства прав і свобод людини, участі громадян в управлінні державними справами, свободи вільного вираження своїх поглядів та переконань тощо. Сутність третьої, демократичної моделі взаємодії із громадськістю полягає у створенні рівноправних партнерських зв’язків між державними органами та громадським суспільством при домінуванні інтересів останнього, що і означатиме побудову в Україні правової соціальної держави.
Ефективність взаємодії органів прокуратури із громадськістю сьогодні є ще недостатньо високою внаслідок існування ряду проблем. По-перше, це чисельні прогалини у нормативно-правовій базі, яка регулює діяльність органів прокуратури в означеній сфері. По-друге, це проблема оцінювання діяльності органів прокуратури, в якому налагодження продуктивної взаємодії із громадськістю ще не займає належне місце одного із найважливіших критеріїв діяльності прокурорських працівників. По-третє, це найголовніша проблема, без вирішення якої неможливо побудувати систему продуктивної взаємодії органів прокуратури з громадськістю, — проблема управління такою взаємодією. Підходи, відповідно до яких суспільство сприймалося як пасивний об’єкт для управлінських впливів з боку державних органів, вже відходять у минуле, на перший план виходить завдання формування рівноправних та взаємовигідних відносин між громадянами та державними органами. Однак, якщо громадськість, представлена різноманітними суб’єктами суспільних відносин, завжди реагує на певні виклики часу, які і спрямовують її активність, керують її діями, то прокуратура як державний орган з особливим правовим статусом, який обумовлює її значний вплив на всю систему суспільних відносин, не може дозволити собі формувати зв’язки з громадськістю хаотично, в залежності від кожної актуальної ситуації. Органи прокуратури повинні йти на шаг уперед в цьому напрямку, прогнозуючи можливі конфліктні ситуації і своєчасно проводячи роботу із ліквідації можливих негативних наслідків таких конфліктів. Це передбачає визначення, у тому числі і в нормативно-правових актах, що регламентують діяльність прокуратури, мети, завдань, принципів, форм та методів управління взаємодією з громадськістю.
Цілі управління взаємодією органів прокуратури з громадськістю складаються із стратегічних, розрахованих на тривалий період часу, і тактичних, реалізація яких займає відносно невеликий відрізок часу. Стратегічні цілі можуть бути зведені до трьох основних позицій: 1) реального втілення у суспільну практику гарантованих Конституцією України прав і свобод людини і громадянина; 2) розвитку громадянського суспільства, його демократичних інститутів; 3) зміцнення політичної і соціальної стабільності в суспільстві. Тактичні цілі управління взаємодією органів прокуратури з громадськістю, які базуються на актуальній ситуації взаємовідносин між прокуратурою та іншими суб’єктами суспільних відносин, полягають сьогодні у зміцненні авторитету органів прокуратури та підвищенні правової культури громадськості. Цілі управління взаємодією органів прокуратури з громадськістю визначають його завдання, до яких необхідно віднести: підвищення прозорості у діяльності прокуратури, доведення до широких верств населення інформації про соціальне призначення, правовий статус та особливості діяльності прокуратури в Україні; залучення представників громадськості до обговорення напрямків реформування органів прокуратури, шляхів вирішення актуальних проблем, що постають перед її працівниками під час виконання покладених на них повноважень; прогнозування можливості виникнення соціальної напруженості в окремих соціальних групах у сфері інтересів діяльності прокуратури та вжиття заходів щодо їх попередження; підвищення кваліфікації працівників органів прокуратури, насамперед оволодіння ними навичками якісного та ефективного спілкування, організації та забезпечення консультацій з громадськістю; удосконалення відомчої нормативно-правової бази з питань взаємодії органів прокуратури з громадськістю; організації постійних соціологічних досліджень громадської думки щодо діяльності органів прокуратури.
Управління взаємодією органів прокуратури з населенням має базуватися на наступних принципах: системності, сутність якого полягає у здійсненні управлінської діяльності в означеній сфері з урахуванням того впливу, який справить зміна одного з елементів даної системи на кожен з її елементів та на всю систему взагалі; законності, який потрібно розуміти як необхідність додержання працівниками органів прокуратури визначених Конституцією і законами України прав, свобод та інтересів учасників суспільних відносин, встановлених правовими актами порядку та процедур взаємовідносин з юридичними та фізичними особами, відповідальності за порушення вимог законодавства в означеній сфері; гласності, зміст якого полягає у необхідності регулярного поширення за допомогою засобів масової інформації, під час зустрічей з громадськістю, представниками об’єднань громадян тощо інформації щодо діяльності прокуратури, за винятком тої, поширення якої обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя; толерантності, який має розумітися як свобода від будь-яких заздалегідь встановлених ідеологічних, політичних, релігійних та інших обмежень під час встановлення та підтримання контактів з представниками різних соціальних верств; рівності громадян перед законом незалежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, мовних та інших ознак.
Управління взаємодією органів прокуратури з громадськістю доцільно класифікувати за цільовою орієнтацією його функцій на забезпечення практично значущих потреб, які притаманні сфері взаємодії органів прокуратури з громадськістю. Це дало змогу скласти класифікацію означених функцій, яка включає: 1. За цілепокладаючою інформацією : функцію прогнозування взаємодії з громадськістю та функцію планування. 2. За ознакою необхідних для здійснення взаємодії з громадськістю ресурсів: функції фінансування, матеріально-технічного забезпечення, стимулювання працівників органів прокуратури, які ефективно здійснюють взаємодію з громадськістю, кадрового забезпечення взаємодії з громадськістю. 3. Функції узгодженості взаємодії з громадськістю: функції керівництва взаємодією з громадськістю, координації, організації та контролю. 4. Функції формування та удосконалення системи взаємодії органів прокуратури з громадськістю: функції організаційного проектування і організаційного планування.
Методи управління взаємодією органів прокуратури з громадськістю включають три групи, до першої з яких належать адміністративні методи. У свою чергу, вона поділяються на регламентуючі методи, які охоплюють розробку і введення в дію організаційних положень, обов’язкових для виконання протягом певного часу (розпоряджень, наказів, інструкцій, методичних рекомендацій у сфері взаємозв’язків органів прокуратури з громадськістю); розпорядчі методи, зміст яких полягає у здійсненні поточної оперативної організаційної роботи у сфері взаємодії органів прокуратури з громадськістю, тобто визначення і розподіл конкретних завдань працівникам прокуратури, контроль за їх виконанням, проведення нарад тощо; а також нормативні методи, які встановлення критеріїв оцінювання ефективності роботи окремих органів прокуратури та всієї їх системи у сфері взаємодії з громадськістю. Крім того, методи управління взаємодією органів прокуратури з громадськістю включають групи соціально-психологічних та соціологічних методів.

Розділ 2. Основні напрями організаційно-правового регулювання взаємодії органів прокуратури з громадськістю

2.1. Особливості взаємодії з засобами масової інформації

Засоби масової інформації є важливим каналом засвоєння індивідом соціального досвіду (знань, навичок, форм поведінки) в різних сферах життя. Засвоюючи соціальну інформацію, що передається засобами масової інформації, людина індивідуально і вибірково переробляє її згідно з досягнутим нею рівнем наукових знань і культури, спрямованістю інтересів і потреб. Враховуючи функціональні можливості ЗМІ у формуванні правосвідомості та світоглядних цінностей особи, вони повинні керуватися у процесі розповсюдження соціальної інформації передусім інтересами суспільства і держави, серед яких одним з пріоритетних є завдання боротьби зі злочинністю [53, с.3].

Тенденції розвитку сучасного суспільства різко підвищують роль, а разом з тим і потенційні можливості засобів масової інформації. Не лише зростання науково-технічного прогресу, а й закономірності соціального суспільства є причиною того. Останнім часом навіть міжособові стосунки формуються під безпосереднім або опосередкованим впливом засобів масової інформації. Нині ефективне соціальне управління всіх галузей суспільного життя неможливе без налагодженої взаємодії відповідних керівних інстанцій із засобами масової інформації. Співпраця з ними є фактором оптимізації соціального управління. Специфіка об'єкта керуючого впливу (тобто, того, на що спрямоване управлінське діяння) постає у вигляді соціальної поведінки "невизначеного кола осіб" . Даний термін визначає сукупність громадян, особи яких не встановлено на момент залучення їх до галузей правової пропаганди та агітації, а також до процесів розкриття та розслідування злочинів (якщо йдеться про вплив на аудиторію з боку правоохоронних органів) [54, с.18-20].

По мірі розвитку інформаційної революції стає все більш визначним поняття інформації як трансформаційного ресурсу. Саме інформація найбільш впливає на всі процеси перетворення. Особлива роль інформаційної складової в перехідній інфраструктурі посилюється тією обставиною, що саме через неї найбільш ефективно здійснюється зовнішній вплив на становлення та розвиток ринкових механізмів. Не випадково в усіх країнах в програмах ринкових перетворень значне місце відводиться розвитку сучасних інформаційних технологій. Світова наука зробила висновок, що в постіндустріальних країнах вирішальним управлінським ресурсом є наявність знань і володіння інформацією, тоді як роль фінансів і безпосереднього державного примусу стають все менш значимими. Як зазначають дослідники, державний, адміністративний та інші силові примуси поступово змінюються на інформаційний та психологічний тиск. У технологій володарювання в даний час головне завдання: добитись при мінімальних фінансових і взагалі матеріальних затратах максимального впливу на людей. Найбільш ефективним інструментом сучасної влади є знання, які дозволяють досягти бажаної мети, мінімально витрачаючи ресурси влади. Проте, інформаційний ресурс, як і всі інші, вимагає управління. Це повинна вирішувати інформаційна політика, під якою розуміється сукупність основних напрямів і способів діяльності держави по одержанню, використанню, поширенню та зберіганню інформації. Головними напрямами і способами державної інформаційної політики є: забезпечення доступу громадян до інформації; створення національних систем і мереж інформації; зміцнення матеріально-технічних, фінансових, організаційних, правових і наукових основ інформаційної діяльності; забезпечення ефективного використання інформації; сприяння постійному оновленню, збагаченню та зберіганню національних інформаційних ресурсів; створення загальної системи охорони інформації; сприяння міжнародному співробітництву в галузі інформації і гарантування інформаційного суверенітету України; сприяння задоволенню інформаційних потреб закордонних українців. Державну інформаційну політику розробляють і здійснюють органи державної влади загальної компетенції, а також відповідні органи спеціальної компетенції [55]. Держава повинна турбуватись про інформаційну безпеку суспільства та громадянина, вона повинна володіти значною частиною інформаційних технологій, приймати участь в формуванні ринку товарів та послуг. Правова неврегульованість дає можливість втілення приватних посередницьких організацій в сферу інформаційних послуг, при цьому держава втрачає величезні кошти як через слабкість податкового законодавства, так і із-за відсутності контролю за виконанням вже діючого законодавства [56, с.326-332.].

Надзвичайна важливість ролі засобів масової інформації у діяльності правоохоронних органів відзначалася ще у ХІХ століття. Досить слушну думку з цього приводу висловив німецький дослідник Ф. Гельцендорф: "Кримінальний суд являє собою улюблену арену для правомірної чи неправомірної діяльності громадської думки… Суспільство не залишається байдужим у слідчому виробництві… Воно інколи бере звинуваченого під свій захист проти дійного чи уявного упередження звинувачувальної влади, інколи ж, навпаки, переслідує його навіть після суду, не задовольняючись ні вироком, ні покаранням" [57, с. 81-82.].

Якщо проаналізувати сучасний стан висвітлення так званих резонансних справ, які розслідуються органами прокуратури, можна переконатися, що працівники останніх досить часто стають об’єктами жорсткої критики. Безумовно, гласність та прозорість у діяльності органів прокуратури є невід’ємною умовою демократизації суспільних процесів, і прискіплива увага мас-медіа до їх роботи відіграє свою позитивну роль, однак, за свідченнями дослідників, деякі характерні риси подання ЗМІ відповідних даних свідчать про необ’єктивність останніх. Так, визначається, що подання даних щодо діяльності органів прокуратури характеризується наступними особливостями:

— полемічність, конфліктність. Під час висвітлення будь-якої теми ЗМІ пропонують іноді декілька кардинально протилежних точок зору. З одного боку, вказана особливість призводить до недовіри, цинізму відносно проблеми, що висвітлюється. З іншої – розвиває здатність критичного мислення у населення та свідчить про активне формування громадського суспільства;

— тенденційність, сенсаційність. ЗМІ прагнуть приділяти найбільшу увагу тим проблемам, які можуть зацікавити найбільшу кількість населення і вирішення яких пов’язано із найбільшими складнощами. Традиційно найбільшу увагу ЗМІ пригортають вбивства, катастрофи і стихійні лиха, причому ніж трагічнішими є обставини події, тим більше вони висвітлюються [58, с.28]. Однак тут необхідно вказати на одну властивість, притаманну даним публікаціям: якщо про саму подію, наприклад, злочин, на момент його вчинення повідомляє велика кількість ЗМІ, то кропітка робота прокурорсько-слідчих працівників з розслідування цього злочину та позитивні результати такого розслідування часто залишаються поза увагою мас-медіа, і, відповідно, залишаються невідомими пересічним громадянам. Звісно, такі видання, як «Вісник прокуратури», регулярно публікують інформацію щодо позитивного досвіду в цій сфері, однак, як вже вказувалося, тираж цього видання та його специфіка обумовлюють ознайомлення з такою інформацією лише вузького кола прокурорських працівників та фахівців у галузі права;

— ненадійність і непрофесіоналізм. Як приклад, можна навести ситуацію, що сталася у 2002 році у Закарпатській області, де регіональна газета опублікувала скаргу мешканців одного з сіл області, у якій фактично звинувачувався у зловживанні службовим становищем та крадіжці помічник прокурора району С. За вказівкою прокурора області А. Кузьменка негайно було здійснено службове розслідування. З’ясувалося, що громадяни, які нібито підписали те звернення, померли ще кілька років тому. Наклепницький характер та анонімність опублікованої газетою скарги засвідчили результати перевірки кожного з викладених у ній фактів. На вимогу прокуратури області редакція газети опублікувала розгорнуте спростування, підготовлене прес-групою. У ньому вказувалося й на грубе порушення конкретних норм законодавства про засоби масової інформації, що мало б стати засторогою для інших працівників ЗМІ не оприлюднювати звернення громадян, які містять недостовірну інформацію. Редакція газети публічно вибачилася й перед помічником прокурора району С. [59].

Вказане дає змогу зробити висновок, що відсутність чіткої концепції взаємодії прокуратури із засобами масової інформації має своїми наслідками зниження авторитету прокуратури у суспільстві внаслідок тенденційного віддзеркалення її діяльності та перекручення інформації про неї. Причини такого стану пов’язані з широким колом соціально-психологічних, політичних, економічних, правових та управлінських чинників, які тісно пов’язані один з одним. Беручи до уваги, що наше дисертаційне дослідження здійснюється у межах та за допомогою методів теорії управління та адміністративного права, логіка наукового пошуку вимагає розглянути управлінсько-правові аспекти взаємодії органів прокуратури та ЗМІ, щоб на підставі виділення слабких місць такої взаємодії запропонувати шляхи їх вирішення.

Звернення до історичного минулого дозволяє переконатися, що за часів СРСР використовувалися різноманітніші форми та методи взаємодії правоохоронних органів із засобами масової інформації. Доцільно згадати з цього приводу діяльність бюро селянських листів. Зазначені бюро підпорядковувались народним комісаріатам внутрішніх справ. Бюро переважно складалися з сількорів різних друкарських організацій. Листи, що надходили до бюро, аналізувалися, узагальнювалися, а згодом ставали основою для підготовки і прийняття управлінських рішень з боротьби зі злочинністю та охорони громадського порядку у сільській місцевості [60, сю3-4; 61, с.296]. Важливість використання потенціалу засобів масової інформації підкреслювалася у чисельних нормативних документах. Наприклад, у циркулярі Народного комісаріату юстиції Української РСР від 7 березня 1923 р. зазначалося: "… одним із кращих методів боротьби за революційну законність є звернення …до сприяння радянського професійного друку…» [62, с.8]. Директивною базою для налагодження співробітництва між правоохоронними органами та засобами масової інформації у боротьбі зі злочинністю була постанова ЦК КПРС від 18 вересня 1962 р. "Щодо підвищення діючості радянського друку». Дуже важливим кроком у зміцненні взаємодії між органами внутрішніх справ та засобами масової інформації 1971 року стало створення міжвідомчих координаційно-методичних рад з питань правової пропаганди. Зазначені міжвідомчі організації виконували роль консультативних органів, створених із представників ВЦРПС (ради профспілок), Прокуратури СРСР, Верховного Суду СРСР, МВС країни, інших міністерств, науково-дослідних інститутів, редакцій центральних газет, телебачення та радіо. При цьому, відділи координаційно-методичних рад працювали в усіх союзних, автономних республіках, краях та областях країни. Їхня діяльність створювала систему правового виховання населення, виключала дублювання у роботі всіх причетних до цього органів та установ [54, с.19].

Поряд із зазначеними формами роботи також існували громадські приймальні або правові відділи при редакціях газет, радіо, телебачення. Їхні функції полягали у: вивченні кореспонденцій, пов'язаних із правовими питаннями та підготовкою матеріалів-відповідей зацікавленим особам; консультуванні населення з правових питань; впровадженні періодичних рубрик, спеціальних сторінок та розділів у радіо- та тележурналах, які висвітлювали актуальні питання боротьби з правопорушеннями; підготовці тематичних виступів — нарисів, статей, добірок матеріалів. Для встановлення та розвитку творчих контактів з журналістами, письменниками, кінорежисерами у творчих організаціях на окремих фахівців покладалися функції з проблем висвітлення питань боротьби з правопорушеннями і взагалі правоохоронної тематики [54, с.20].

Радянський період існування системи правоохоронних органів (зокрема, органів прокуратури) характеризується єдністю, координованістю, узгодженістю зусиль у вирішенні питань зміцнення законності та боротьби зі злочинністю. Існування міцної ідеологічної бази сприяло тотальному взаємозв'язку між усіма інститутами державної влади, давало підстави знаходити базис для взаємозв'язку та взаємодії між найрізноманітнішими інститутами державної влади, соціальними системами. Ціль — побудова комуністичного суспільства, зобов'язувала підтримувати стійкі функціональні зв'язки між будь-якими суб'єктами, компонентами, елементами систем усіх рівнів. Неважко зрозуміти, що і термін "взаємодія" мав досить чітку, конкретно окреслену дефініцію: зусилля для виконання спільних цілей та виконання відповідних функцій. Але ж засоби масової інформації завдяки їх допоміжній (порівняно самостійній) функції у суспільстві використовувалися різними державними інститутами як інформаційні "коридори, канали" для передачі тієї чи іншої інформації. Безпосередній вплив засобів масової інформації на той процес взаємодії з органами прокуратури був, безперечно, пасивним. Подальший процес демократизації, який призвів до відокремлення та набуття різними соціальними інститутами незалежності від ідеологічних догм (зокрема засобами масової інформації), їх надзвичайно різкий стрибок у бік якісно нових технологій, багатоукладність економіки та "комерціалізація" ринку засобів масової інформації — все це, врешті-решт, призвело до безконтрольності деяких процесів розвитку та вдосконалення системи засобів масової інформації, неврегульованості аспектів їх функціонування [54, с.19].

Через свою відносну самостійність, можливість вміло і швидко пристосуватися до корінних змін у суспільстві засоби масової інформації на даному етапі, як і система органів прокуратури, перебувають на досить складному етапі свого перетворення. Засоби масової інформації специфічними, притаманними лише їм способами покликані забезпечити захист прав і свобод людини, її власності, природного середовища, інтересів суспільства і держави. У свою чергу, на органи прокуратури покладається розв'язання проблем зміцнення законності, захисту прав та інтересів громадян і держави. При здійсненні реформування слід зважати на те, що безконфліктного суспільства не існує і не може існувати. При побудові демократичної держави, де можуть існувати різні думки, різні політичні течії, партії, органи прокуратури стоять завжди на вістрі конфліктних ситуацій, які виникають у суспільстві [54, с.20].

Викладений вище історичний аспект доводить нагальну потребу по-новому осмислити сам термін "взаємодія" між двома соціальними системами — органами прокуратури та засобами масової інформації, спонукає до пошуку нових підходів, засад та принципів їх взаємодії, які б певною мірою відповідали потребам сьогодення та були спрямовані на майбутнє.

Розглядаючи правові засади взаємодії прокуратури з засобами масової інформації, необхідно вказати, що Конституція України у ст. 15 визначає, що суспільне життя в Україні ґрунтується на засадах політичної, економічної та ідеологічної багатоманітності, жодна ідеологія не може визнаватися державою як обов’язкова, а цензура заборонена. Право на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань, закріплене у ст.34 Основного Закону, відповідно до якої кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб — на свій вибір. Здійснення цих прав може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя. Разом з тим ст.32 визначає, що ніхто не може зазнавати втручання в його особисте і сімейне життя, крім випадків, передбачених Конституцією України. Не допускається збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини. Кожному гарантується судовий захист права спростовувати недостовірну інформацію про себе і членів своєї сім’ї та права вимагати вилучення будь-якої інформації, а також право на відшкодування матеріальної і моральної шкоди, завданої збиранням, зберіганням, використанням та поширенням такої недостовірної інформації [27].

Вказані конституційні норми визначають напрями формування інформаційної політики держави, яка б заклала основи для вирішення фундаментальних завдань розвитку суспільства, головними з яких є формування єдиного інформаційного простору України і її входження у світовий інформаційний простір, забезпечення інформаційної безпеки особистості, суспільства і держави. Крім того, увага приділяється формуванню демократично орієнтованої масової свідомості, становленню галузі інформаційних послуг, розширенню правового поля регулювання суспільних відносин, у тому числі пов'язаних з одержанням, поширенням і використанням інформації. Державна інформаційна політика повинна бути інструментом зміцнення зв'язку центру і регіонів, що забезпечує проведення єдиної політики держави на всій території країни [63, с.11]. Конкретизація цих положень міститься у Законах України «Про інформацію» [55], «Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні» [64], «Про державну підтримку засобів масової інформації та соціальний захист журналістів» [65], «Про інформаційні агентства» [66], «Про захист інформації в інформаційно-телекомунікаційних системах» [67], «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації» [68]. Розглянемо детальніше їх положення в аспекті теми дисертаційного дослідження, оскільки, нажаль, чинний Закон України «Про прокуратуру», за винятком п.5 ч.1 ст.6, в якому закріплено принцип гласності [43], не містить жодних згадувань про статус прокуратури у відносинах із засобами масової інформації.

Закон України «Про інформацію» встановлює загальні правові основи одержання, використання, поширення та зберігання інформації, закріплює право особи на інформацію в усіх сферах суспільного і державного життя України, а також систему інформації, її джерела, визначає статус учасників інформаційних відносин, регулює доступ до інформації та забезпечує її охорону, захищає особу та суспільство від неправдивої інформації. При цьому під інформацією розуміються документовані або публічно оголошені відомості про події та явища, що відбуваються у суспільстві, державі та навколишньому природному середовищі [55]. Як основні принципи інформаційних відносин вказаний Закон називає наступні: гарантованість права на інформацію; відкритість, доступність інформації та свобода її обміну; об'єктивність, вірогідність інформації; повнота і точність інформації; законність одержання, використання, поширення та зберігання інформації. Для розуміння статусу органів прокуратури як суб’єкта інформаційних відносин важливими є положення ст.ст.9, 10 Закону України «Про інформацію». Ст.9 визначає, що всі громадяни України, юридичні особи і державні органи мають право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення та зберігання відомостей, необхідних їм для реалізації ними своїх прав, свобод і законних інтересів, здійснення завдань і функцій. Реалізація права на інформацію громадянами, юридичними особами і державою не повинна порушувати громадські, політичні, економічні, соціальні, духовні, екологічні та інші права, свободи і законні інтереси інших громадян, права та інтереси юридичних осіб. Кожному громадянину забезпечується вільний доступ до інформації, яка стосується його особисто, крім випадків, передбачених законами України. Оскільки діяльність органів прокуратури, відповідно до положень ст.4 Закону України «Про прокуратуру», спрямована на всемірне утвердження верховенства закону, зміцнення правопорядку і має своїм завданням захист від неправомірних посягань: 1) закріплених Конституцією України незалежності республіки, суспільного та державного ладу, політичної та економічної систем, прав національних груп і територіальних утворень; 2) гарантованих Конституцією, іншими законами України та міжнародними правовими актами соціально-економічних, політичних, особистих прав і свобод людини та громадянина; 3) основ демократичного устрою державної влади, правового статусу місцевих Рад, органів самоорганізації населення [43], вказане обумовлює обов’язок органів прокуратури щодо надання суб’єктам інформаційних відносин відомостей, необхідних їм для реалізації ними своїх прав, свобод і законних інтересів, здійснення завдань і функцій. Ст.10 Закону України «Про інформацію» визначає гарантії права на інформацію і проголошує, що останнє забезпечується: обов'язком органів державної влади, а також органів місцевого і регіонального самоврядування інформувати про свою діяльність та прийняті рішення; створенням у державних органах спеціальних інформаційних служб або систем, що забезпечували б у встановленому порядку доступ до інформації; вільним доступом суб'єктів інформаційних відносин до статистичних даних, архівних, бібліотечних і музейних фондів; обмеження цього доступу зумовлюються лише специфікою цінностей та особливими умовами їх схоронності, що визначаються законодавством; створенням механізму здійснення права на інформацію; здійсненням державного контролю за додержанням законодавства про інформацію; встановленням відповідальності за порушення законодавства про інформацію. Розберемо більш детально дані положення.

Обов’язок інформувати про свою діяльність та прийняті рішення покладається вказаною статтею на органи державної влади, а також органи місцевого і регіонального самоврядування. Звідси виникає питання: чи поширюється дане положення на органи прокуратури? Чи є вони органами державної влади? Необхідно відзначити, що, якщо звернутися до класичної теорії розділу влад на законодавчу, виконавчу і судову, можна зробити висновок, що прокуратура не належить до жодної з так званих гілок влади. Більш того, в науці існує думка, що прокуратура є унікальною державною інституцією, яка не належить і не може належати до жодної з гілок влади. Як пишуть В.Н.Додонов і В.Є.Крутських, «характер прокуратури як органу нагляду робить неможливим її підпорядкування жодній з гілок влади» [69, с.5-6]. Таку точку зору підтримують Л.М.Бакаєв, В.Г.Даєв, В.В.Клочков, Л.А.Ніколаєва, М.М.Маршунов, В.П.Ланизюк, О.Р.Михайленко, Ж.О.Шульженко, М.К.Якимчук та інші автори [70, с.4-5; , 71, c. 108; , 72, c. 38; 73, c. 12; 5, с.56], які виходять з того, що фундаментальні гілки влади, які уособлюють єдину державну владу та її поділ, аж ніяк не виключають можливості існування інших функціонально самостійних правових інститутів, до яких автори, зокрема, відносять Президента України, Національний банк України та прокуратуру. У цих поглядах простежується певна логіка, оскільки концепція поділу влад, як і будь-яка ідеальна модель реальності, не може у повному обсязі віддзеркалювати цю реальність, а може лише прагнути до цього. Але тут постає питання: як співвідносити неналежність прокуратури до жодної з гілок державної влади з положеннями ч.1 ст.6 Конституції України, відповідно до якої державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову [27]? Виходячи з буквального тлумачення конституційної норми, можна зробити висновок, що прокуратура взагалі не є органом державної влади, що, на нашу думку, було б помилковим, оскільки закріплені в законі владні повноваження прокуратури не викликають сумнівів у її належності саме до органів державної влади: так, відповідно до п.4 ч.1 ст.6 Закону України «Про прокуратуру» органи прокуратури «вживають заходів до усунення порушень закону, від кого б вони не виходили, поновлення порушених прав і притягнення у встановленому законом порядку до відповідальності осіб, які допустили ці порушення» [43]. Не зупиняючись більше на дискусії щодо віднесення прокуратури до органів державної влади, що виходить за межі завдань нашого дослідження, зупинимося на суто прикладному аспекті даної проблематики відповідно до розглядуваного нами питання. Аналіз норм ст.10 Закону України «Про інформацію» свідчить, що обов’язок прокуратури інформувати про свою діяльність та прийняті рішення знаходиться у залежності від доктринального тлумачення поняття «державна влада», що сприяє виникненню колізій у правозастосовчій практиці. На нашу думку, варто звернути увагу на позицію Л.А.Ніколаєвої, яка вважає, що поділ влади має умовний характер, а тому абсолютно сприймати цей поділ не можна, він є тільки конституційним обмеженням компетенції різних структур влади. Влада ж державна єдина, тому повинна бути і єдина законність. Прив’язувати прокуратуру до будь-якої конкретної гілки влади немає потреби [70, c. 139]. Поділяючи думку вченої, зазначимо, що особливості формування взаємодії органів прокуратури з засобами масової інформації у значній мірі залежать від вирішення проблеми наявності чи відсутності обов’язку означених органів інформувати суспільство про свою діяльність. І, повертаючись до наведених вище поглядів вчених, які виводять за межі органів державної влади Президента та Національний банк України, необхідно вказати, що позбавлення їх обов’язку інформувати суспільство про свою діяльність було б грубим порушенням принципів розвитку демократичного суспільства. До того ж, як свідчить аналіз ст.10 Закону України «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації», діяльність Президента України обов’язково висвітлюється у засобах масової інформації: Національна телекомпанія України і Національна радіокомпанія України висвітлюють діяльність Президента України як безпосередньо, так і шляхом оприлюднення офіційної інформації, отриманої від Прес-служби Президента України. Обов'язковому висвітленню в аудіовізуальних засобах масової інформації підлягають: звернення Президента України з посланнями до народу та щорічними і позачерговими посланнями до Верховної Ради України про внутрішнє та зовнішнє становище України; участь Президента України в офіційних заходах, що проводяться в державі; ведення переговорів та укладання міжнародних договорів України при здійсненні керівництва зовнішньоекономічною діяльністю держави; репортажі про офіційні візити в інші країни та прийоми делегацій і посадових осіб з інших держав; участь у пленарних засіданнях Верховної Ради України, в засіданнях Кабінету Міністрів України, в робочих нарадах з представниками органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування; видані Президентом України укази і розпорядження; робочі поїздки по країні та інше [68].

Отже, виходом з такої ситуації, на нашу думку, має бути внесення змін до ст.10 Закону України «Про інформацію», що необхідно зробити, виклавши її в редакції:

«Право на інформацію забезпечується:

обов’язком державних органів, а також органів місцевого і регіонального самоврядування інформувати про свою діяльність та прийняті рішення» (і далі за текстом).

Внесення вказаних змін, як ми вважаємо, дозволило б чітко визначити обов’язок органів прокуратури оприлюднювати інформацію щодо своєї діяльності перед громадськістю, оскільки віднесення її до кола державних органів не викликає сумнівів, та поклало б край чисельним суперечливим тлумаченням змісту законодавчих норм.

Теж саме стосується положень Закону України «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації» [68]. Ст.2 вказаного Закону визначає, що засоби масової інформації України відповідно до законодавства України мають право висвітлювати всі аспекти діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування зобов'язані надавати засобам масової інформації повну інформацію про свою діяльність через відповідні інформаційні служби органів державної влади та органів місцевого самоврядування, забезпечувати журналістам вільний доступ до неї, крім випадків, передбачених Законом України "Про державну таємницю", не чинити на них будь-якого тиску і не втручатися в їх виробничий процес. Засоби масової інформації можуть проводити власне дослідження і аналіз діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, давати їй оцінку, коментувати. Розрив чи змішування змісту офіційної інформації, що оприлюднюється, коментарями засобу масової інформації або журналістом не допускається. Право висвітлення і коментування діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування, подій державного життя в Україні гарантується Конституцією, цим Законом, іншими законами України [68]. Повертаючись до змісту дискусії щодо віднесення прокуратури до органів державної влади, зауважимо, що у вищеназваному Законі прокуратура серед вказаних органів не згадується, а, виходячи з аналізу його положень, можна зробити висновок, що їх застосування в повному обсязі стосовно прокуратури викликало б появу проблеми, пов’язаної з таємницею слідства, яке сьогодні ще віднесено до компетенції даного органу. Як свідчить ситуація, пов’язана із самогубством колишнього міністра внутрішніх справ Ю.Кравченка після оприлюднення у засобах масової інформації відомостей про хід досудового слідства, встановлювати обов’язок органів прокуратури надавати засобам масової інформації повну інформацію про свою діяльність було б недоцільно та суперечило б положенням ст.121 Кримінально-процесуального кодексу України, яка проголошує недопустимість розголошення даних досудового слідства і відповідно до якої дані досудового слідства можна оголосити лише з дозволу слідчого або прокурора і в тому обсягу, в якому вони визнають можливим, у необхідних випадках слідчий попереджає свідків, потерпілого, цивільного позивача, цивільного відповідача, захисника, експерта, спеціаліста, перекладача, понятих, а також інших осіб, які присутні при провадженні слідчих дій, про обов’язок не розголошувати без його дозволу даних досудового слідства, а винні в розголошенні даних досудового слідства несуть кримінальну відповідальність за статтею 387 Кримінального кодексу України [74]. Додамо, що ця теза є справедливою і для інших органів, до компетенції яких віднесено ведення досудового слідства. Отже, виходом з такої ситуації має бути заміна по тексту поняття «органи державної влади» на «державні органи» та викладення другого речення ч.1 ст.2 Закону України «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації» у наступній редакції: «Державні органи та органи місцевого самоврядування зобов'язані надавати засобам масової інформації повну інформацію про свою діяльність через відповідні інформаційні служби державних органів та органів місцевого самоврядування, забезпечувати журналістам вільний доступ до неї, крім випадків, передбачених Кримінально-процесуальним кодексом України та Законом України "Про державну таємницю" (і далі за текстом)».

Закон України «Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні» створює правові основи діяльності друкованих засобів масової інформації (преси) в Україні, встановлює державні гарантії їх свободи відповідно до Конституції України, Закону України "Про інформацію" та інших актів чинного законодавства і визнаних Україною міжнародно-правових документів. У цьому Законі під друкованими засобами масової інформації (пресою) в Україні розуміються періодичні і такі, що продовжуються, видання, які виходять під постійною назвою, з періодичністю один і більше номерів (випусків) протягом року на підставі свідоцтва про державну реєстрацію. Додатки до друкованих засобів масової інформації у вигляді видань газетного та журнального типу є окремими періодичними і такими, що продовжуються, друкованими виданнями і підлягають реєстрації на загальних підставах. Зазначені друковані видання можуть включати до свого складу інші носії інформації (платівки, дискети, магнітофонні та відеокасети тощо), розповсюдження яких не заборонено чинним законодавством України. Друкований засіб масової інформації вважається виданим, якщо він підписаний до виходу в світ і видрукований будь-яким тиражем. Сфера розповсюдження друкованого засобу масової інформації не обмежується.

Свобода слова і вільне вираження у друкованій формі своїх поглядів і переконань гарантуються Конституцією України і відповідно до цього Закону означають право кожного громадянина вільно і незалежно шукати, одержувати, фіксувати, зберігати, використовувати та поширювати будь-яку відкриту за режимом доступу інформацію за допомогою друкованих засобів масової інформації. Друковані засоби масової інформації є вільними. Забороняється створення та фінансування державних органів, установ, організацій або посад для цензури масової інформації. Не допускається вимога попереднього погодження повідомлень і матеріалів, які поширюються друкованими засобами масової інформації, а також заборона поширення повідомлень і матеріалів з боку посадових осіб державних органів, підприємств, установ, організацій або об'єднань громадян, крім випадків, коли посадова особа є автором поширюваної інформації чи дала інтерв'ю.

Держава гарантує економічну самостійність та забезпечує економічну підтримку діяльності друкованих засобів масової інформації, запобігає зловживанню монопольним становищем на ринку з боку видавців і розповсюджувачів друкованої продукції. Заходи, спрямовані на забезпечення економічної підтримки діяльності друкованих засобів масової інформації, та органи державної виконавчої влади, які здійснюють цю підтримку, визначаються Кабінетом Міністрів України.

Друковані засоби масової інформації в Україні не можуть бути використані для: поширення відомостей, розголошення яких забороняється статтею 46 Закону України "Про інформацію"; закликів до захоплення влади, насильницької зміни конституційного ладу або територіальної цілісності України; пропаганди війни, насильства та жорстокості; розпалювання расової, національної, релігійної ворожнечі; розповсюдження порнографії, а також з метою вчинення терористичних актів та інших кримінально караних діянь.

Забороняється використання друкованих засобів масової інформації для: втручання в особисте життя громадян, посягання на їх честь і гідність; розголошення будь-якої інформації, яка може призвести до вказання на особу неповнолітнього правопорушника без його згоди і згоди його представника.

В аспекті розглядуваної нами проблематики доцільно проаналізувати положення ст.26 вказаного Закону, яка визначає права та обов'язки журналіста редакції (журналістом редакції друкованого засобу масової інформації відповідно до ст.25 цього Закону є творчий працівник, який професійно збирає, одержує, створює і займається підготовкою інформації для друкованого засобу масової інформації та діє на підставі трудових чи інших договірних відносин з його редакцією або займається такою діяльністю за її уповноваженням). Здійснюючи свою діяльність на засадах професійної самостійності, журналіст використовує права та виконує обов'язки, передбачені Законом України "Про інформацію" та цим Законом. Журналіст має право: 1) на вільне одержання, використання, поширення (публікацію) та зберігання відкритої за режимом доступу інформації; 2) відвідувати державні органи влади, органи місцевого і регіонального самоврядування, а також підприємства, установи і організації та бути прийнятим їх посадовими особами; 3) відкрито здійснювати записи, в тому числі із застосуванням будь-яких технічних засобів, за винятком випадків, передбачених законом; 4) на вільний доступ до статистичних даних, архівних, бібліотечних і музейних фондів; обмеження цього доступу зумовлюються лише специфікою цінностей та особливими умовами їх схоронності, що визначаються чинним законодавством України; 5) переваги на одержання відкритої за режимом доступу інформації; 6) на безкоштовне задоволення запиту щодо доступу до офіційних документів; 7) по пред'явленні редакційного посвідчення чи іншого документа, що засвідчує його належність до друкованого засобу масової інформації, перебувати в районі стихійного лиха, катастроф, в місцях аварій, масових безпорядків, на мітингах і демонстраціях, на територіях, де оголошено надзвичайний стан; 8) звертатися до спеціалістів при перевірці одержаних інформаційних матеріалів; 9) поширювати підготовлені ним повідомлення і матеріали за власним підписом, під умовним ім'ям (псевдонімом) або без підпису (анонімно); 10) відмовлятися від публікації матеріалу за власним підписом, якщо його зміст після редакційної правки суперечить особистим переконанням автора; 11) на збереження таємниці авторства та джерел інформації, за винятком випадків, коли ці таємниці обнародуються на вимогу суду. Як можна побачити з аналізу змісту даних положень, право журналіста відвідувати державні органи влади, органи місцевого і регіонального самоврядування, а також підприємства, установи і організації та бути прийнятим їх посадовими особами знову-таки залишає поле довільного тлумачення для вирішення питання, чи має він право відвідувати органи прокуратури та бути прийнятим їх посадовими особами. Як свідчить практика, випадки відмови працівників прокуратури від спілкування з представниками ЗМІ трапляються досить часто. З одного боку, такі відмови є порушенням п.5 ч.1 ст.6 Закону України «Про прокуратуру», відповідно до якого органи прокуратури діють гласно, інформують державні органи влади, громадськість про стан законності та заходи щодо її зміцнення [43], але з іншого, враховуючи суперечливість законодавства стосовно статусу прокуратури як суб’єкта інформаційних відносин, про що вже йшлося вище, така позиція є цілком зрозумілою. Отже, у п.2 ч.2 ст.26 Закону України «Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні» необхідно замінити поняття «державні органи влади» (яке, до того ж, є неточним – недержавних органів влади в Україні немає) на поняття «державні органи», що автоматично віднесе до кола останніх і органи прокуратури.

Значущою проблемою, яка існує сьогодні у відносинах між засобами масової інформації та органами прокуратури України, є проблема доступу до офіційних документів прокуратури. Ст.35 Закону України «Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні» щодо порядку і форми запиту щодо доступу до офіційних документів і запиту щодо надання письмової або усної інформації для друкованих засобів масової інформації, строків їх розгляду, відмови та відстрочки задоволення, порядку відшкодування витрат, пов'язаних із задоволенням запитів, а також характеру документів та інформації, що не підлягають наданню для ознайомлення за запитом, відсилає нас до Закону України "Про інформацію". Ст. 32 вказаного Закону регламентує порядок звернення з інформаційним запитом щодо доступу до офіційних документів і запитом щодо надання письмової або усної інформації. При цьому під інформаційним запитом (надалі — запитом) щодо доступу до офіційних документів у цьому Законі розуміється звернення з вимогою про надання можливості ознайомлення з офіційними документами. Запит може бути індивідуальним або колективним. Він подається у письмовій формі. Громадянин має право звернутися до державних органів і вимагати надання будь-якого офіційного документа, незалежно від того, стосується цей документ його особисто чи ні, крім випадків обмеження доступу, передбачених цим Законом.

Під запитом щодо надання письмової або усної інформації у цьому Законі розуміється звернення з вимогою надати письмову або усну інформацію про діяльність органів законодавчої, виконавчої та судової влади України, їх посадових осіб з окремих питань. Громадяни України, державні органи, організації і об’єднання громадян (надалі — запитувачі) подають запит відповідному органу законодавчої, виконавчої та судової влади, його посадовим особам. У запиті повинно бути зазначено прізвище, ім’я та по батькові запитувача, документ, письмова або усна інформація, що його цікавить, та адреса, за якою він бажає одержати відповідь.

Органи законодавчої, виконавчої та судової влади України, зазначається у ч.5 вказаної статті, їх посадові особи зобов’язані надавати інформацію, що стосується їх діяльності, письмово, усно, по телефону чи використовуючи публічні виступи своїх посадових осіб [55]. Отже, положення даної статті надають змогу працівникам органів прокуратури відмовляти у наданні будь-якої письмової або усної інформації, що стосується їх діяльності, оскільки не належать ані до законодавчої, ані до виконавчої, ані до судової гілок влади. Це знову-таки порушує принцип гласності, який міститься у п.5 ч.1 ст.6 Закону України «Про прокуратуру» та потребує внесення змін до ч.5 с.32 Закону України «Про інформацію», в якій поняття «органи законодавчої, виконавчої та судової влади України» необхідно замінити на поняття «державні органи».

Таким чином, можна зробити висновок, що чинне законодавство, яке регламентує як діяльність органів прокуратури, так і засобів масової інформації, сприяє створенню перешкод у формуванні системи ефективної взаємодії між ними, що не дає змоги прокуратурі та ЗМІ виступати повноправними партнерами у справі побудови громадського суспільства в Україні. Зрозуміло, що, враховуючи відповідальний та складний характер прокурорсько-слідчої діяльності, прискіпливу увагу суспільства до дій працівників прокуратури, такі відносини мають спиратися на міцне нормативне підґрунтя з тим, щоб не виникало лазівок для порушення конституційних принципів свободи думки і слова, закріплених у законах України обов’язків держави в особі своїх органів інформувати суспільство про свою діяльність. Не є дивним, що у відомчих нормативно-правових актах прокуратури питання взаємодії із засобами масової інформації не знайшло свого повного висвітлення – відсутність законодавчих орієнтирів не дає змоги конкретизувати їх у вигляді наказів та інструкцій щодо взаємодії зі ЗМІ. Наказ Генерального прокурора № 11гн від 14 липня 2006 року «Про організацію роботи органів прокуратури України з реалізації принципу гласності» регламентує лише окремі питання відносин із засобами масової інформації. До того ж його п.1.3, в якому наказується під час організації роботи з реалізації принципу гласності «зазначену діяльність проводити у суворій відповідності з вимогами законодавчих актів, що регулюють правовідносини у сфері інформаційної діяльності» [75] знову-таки відсилає нас до положень проаналізованих вище законів, які, як ми вже довели, характеризуються суперечливістю та потребують окремого тлумачення.

Однак аналіз правового регулювання взаємодії органів прокуратури України із засобами масової інформації був би неповним без аналізу положень вищезгаданого Наказу. Даним нормативним актом на заступників Генерального прокурора України, прокурорів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя, військових прокурорів регіонів та Військово-морських Сил України, міських, районних, міжрайонних та інших прирівняних до них прокурорів покладається обов’язок розглядати гласність у діяльності прокуратур усіх рівнів як важливий засіб запобігання злочинності, зміцнення законності та формування в суспільстві об'єктивної думки щодо виконання органами прокуратури покладених на них завдань і функцій, особисто організовувати роботу на зазначеному напрямі. При цьому першочергове значення має надаватися висвітленню результатів діяльності, які реально вплинули на зміцнення законності та правопорядку, на поновлення прав громадян та захист інтересів держави, мають розкриватися причини і умови, які сприяли вчиненню злочинів та порушенням закону, пропонуватися шляхи їх усунення та попередження. Прокурори повинні своєчасно реагувати на критичні публікації і повідомлення про роботу органів прокуратури.

Разом з тим Наказом встановлюються обмеження щодо певної інформації. Прокурори повинні запобігати поширенню інформації, яка містить державну чи будь-яку іншу таємницю або конфіденційні відомості, стосовно яких законодавством встановлено особливий порядок охорони. Інформацію про порушення кримінальних справ, провадження досудового слідства вони можуть оприлюднювати лише за умови, що це негативно не вплине на всебічність, об'єктивність та повноту досудового слідства, при дотриманні таємниці слідства і законних прав учасників процесу. Не допускається, зокрема, обнародування даних щодо особи підозрюваного, обвинуваченого або підсудного до набрання законної сиди обвинувальним вироком суду щодо неї, а стосовно потерпілого — без його згоди. У разі порушення вказаних вимог призначається службова перевірку та вживаються відповідні заходи реагування.

У п.2 Наказу визначається механізм інформування державних органів влади і громадськості, який повинен здійснюватися з усіх напрямів прокурорської діяльності, визначених Конституцією України та Законом України «Про прокуратуру». Про стан законності та заходи щодо її зміцнення прокурори мають інформувати Верховну Раду України і Президента України не менш як один раз на рік, а місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування — не рідше ніж двічі на рік, про стан законності з окремих напрямів прокурорської діяльності інформувати центральні та місцеві органи влади, органи місцевого самоврядування за результатами прокурорських перевірок або аналітичних досліджень у разі необхідності вжиття з їх боку конкретних заходів, спрямованих на забезпечення законності і правопорядку, додержання прав і свобод громадян. За наявності подій, що набули великого суспільного значення або широкого розголосу, на запити засобів масової інформації або з власної ініціативи надавати у межах компетенції офіційні коментарі щодо встановлених обставин, чинного законодавства та вжитих органами прокуратури заходів.

Отже, відомчим наказом встановлюється обов’язок прокурорів надавати інформацію щодо своєї діяльності лише визначеному колу суб’єктів та за визначених обставин. При цьому, якщо обов’язок інформувати Верховну Раду і Президента України, місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування визначено досить чітко, то положення щодо обставин, коли працівники прокуратури можуть у межах своєї компетенції надавати офіційні коментарі засобам масової інформації, обмежено умовою «наявності подій, що набули великого суспільного значення або широкого розголосу» [75]. Враховуючи розпливчастий та оціночний характер формулювань «велике суспільне значення або широкий розголос», можна стверджувати, що у наказі Генерального прокурора України «Про організацію роботи органів прокуратури України з реалізації принципу гласності» не міститься нормативного підґрунтя для ефективної взаємодії органів прокуратури із засобами масової інформації.

Проте безсумнівно позитивний аспект даного нормативного акту стосується визначення в ньому нормативних засад діяльності прес-служби Генеральної прокуратури України, прес-секретарів у прокуратурах Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя, військових прокуратурах регіонів та Військово-Морських Сил України, на яких покладаються наступні обов’язки: налагодити і підтримувати ділові зв'язки та контакти із загальнодержавними, регіональними і місцевими засобами масової інформації; здійснювати організаційне забезпечення виступів керівників прокуратури, їх заступників, оперативних працівників у засобах масової інформації, надавати їм фахову допомогу у підготовці виступів та публікацій; щоденно опрацьовувати публікації та виступи у засобах масової інформації, що стосуються діяльності органів прокуратури та її посадових осіб, інших правоохоронних органів, містять повідомлення про злочини та інші порушення закону, доводити їх зміст до відома перших керівників прокуратур; систематично збирати та розміщувати новини у відповідних рубриках та розділах WEB-сайтів органів прокуратури; забезпечувати відповідність вимогам чинного законодавства достовірність відомостей, що оприлюднюються органами прокуратури, обліковувати та накопичувати матеріали виступів та публікацій, які здійснені керівництвом прокуратури, працівниками апарату та підпорядкованих прокуратур; за необхідності поглибленого вивчення питання щодо забезпечення принципу гласності здійснювати аналітичну діяльність, вносити пропозиції щодо покрашення цієї роботи, надавати підпорядкованим прокуратурам практичну та методичну допомогу, проводити навчання працівників.

При цьому на прес-службу Генеральної прокуратури України покладаються обов’язки забезпечити проведення єдиної інформаційної політики органів прокуратури, координувати роботу прес-секретарів прокурорів областей і прирівняних до них, надавати їм організаційно-методичну допомогу в реалізації принципу гласності н діяльності органів прокуратури; у взаємодії з управлінням правового забезпечення до 15 січня і 15 липня готувати вичерпний перелік законів га підзаконних актів, які містять будь-які обмеження щодо поширення інформації, і доводити його до відома всіх оперативних працівників органів прокуратури; брати участь у випуску журналу «Вісник прокуратури», залучаючи до формування його тематики, змісту і виступів працівників органів прокуратури.

Керівники самостійних структурних підрозділів Генеральної прокуратури України, прокуратур Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя, військових прокуратур регіонів та Військово-Морських Сил України зобов’язані надавати прес-службі та прес-секретарям на їх звернення інформації і матеріали з актуальних питань прокурорсько-слідчої діяльності. Оприлюднення відомостей у засобах масової інформації в Генеральній прокуратурі України має здійснюватися за погодженням з відповідним заступником Генерального прокурора України, у підпорядкованих прокуратурах — з їх керівниками.

Критеріями оцінки діяльності органів прокуратури із забезпечення принципу гласності у Наказі визначено своєчасність і повноту інформування державних органів влади та громадськості про стан законності, заходи щодо її зміцнення, дотримання при цьому прав громадян і юридичних осіб. Як можна побачити, своєчасність і повнота інформування державних органів та громадськості щодо самої діяльності органів прокуратури у широкому розумінні не виступає у якості критерію оцінки, тобто означена діяльність залишається для громадськості недостатньо прозорою.

Цікаво у даному аспекті порівняти вищеназваний відомчий нормативний акт Генеральної прокуратури України із відомчим нормативним актом Генеральної прокуратури Російської Федерації. У наказі Генерального прокурора Російської Федерації № 45 від 8 липня 1998 р. "Про завдання органів прокуратури по взаємодії із засобами масової інформації, удосконаленню громадських зв'язків" підкреслюється, що йде активний процес удосконалення законодавства про інформацію, інформатизацію й засоби масової інформації, про громадські й релігійні об'єднання громадян. Це потребує від органів прокуратури кардинально нових підходів до організації взаємодії із засобами масової інформації й удосконалення громадських зв'язків. У зв'язку цим прокурорам суб'єктів Російської Федерації, міст і районів, військовим і іншим спеціалізованим прокурорам наказано: 1. Здійснити заходу щодо поглиблення ділових відносин і контактів із засобами масової інформації, кіно-, відео-, аудіостудіями й об'єднаннями, видавництвами, удосконалення громадських зв'язків з метою забезпечення верховенства закону, єдності й зміцнення законності, захисту прав і свобод людини й громадянина, а також охоронюваних законом інтересів суспільства й держави. Прокурори повинні розглядати цю діяльність як один з найважливіших службових обов'язків і здійснювати її, виходячи з аналізу стану законності й злочинності, прокурорської й слідчої практики. 2. Систематично інформувати населення через інформаційні агентства, друковані видання, радіо й телебачення про стан законності, правопорядку, про заходи, прийнятих прокуратурою й координованими нею іншими правоохоронними органами по боротьбі зі злочинністю, по припиненню діяльності організованих злочинних груп і інших тяжких злочинів. 3. Постійно вдосконалювати форми й методи в роботі із засобами масової інформації й громадськістю, активно використати як ті, що вже зарекомендували себе на практиці, так і нові, що з'явилися в останні роки. 4. Регулярно проводити особисті зустрічі керівників прокуратур з редакціями провідних періодичних видань, електронних засобів масової інформації, інформаційних агентств, журналістами, творчою інтелігенцією, улаштовувати круглі столи із представниками суспільних і релігійних об'єднань, прес-конференції з актуальних питань прокурорської діяльності. Ширше практикувати підготовку разом з кореспондентами інформаційних агентств, журналістами, репортерами матеріалів, статей, інтерв'ю, теле-, радіопередач, спеціальних репортажів і т.д., у яких розповідати про заходи, що вживають для зміцнення законності й правопорядку. 5. Систематично направляти в газети й журнали для публікації доповіді, інформаційні записки, документи прокурорського реагування. 6. У взаємовідносинах із засобами масової інформації, творчими союзами, громадськими об'єднаннями громадян виходити з вимог федерального законодавства, що забороняє як необґрунтовану відмову у наданні інформації, так і втручання в здійснення прокурорського нагляду й розслідування злочинів [76].

Як можна побачити із порівняльного аналізу цих документів, працівники прокуратури Російської Федерації мають значно ширше коло обов’язків щодо засобів масової інформації. Особливо примітним є п.6, який вказує на заборону необґрунтованої відмови у наданні інформації. Варто також звернути увагу на п.3, який зобов’язує регулярно проводити особисті зустрічі керівників прокуратур з редакціями провідних періодичних видань, електронних засобів масової інформації тощо, улаштовувати круглі столи та прес-конференції з актуальних питань прокурорської діяльності. На підставі порівняння цих нормативних актів можна зробити висновок, що в аспекті правового регулювання діяльність прокуратури Російської Федерації є більш відкритою для суспільства, ніж діяльність прокуратури України та більше відповідає закріпленим в конституціях обох держав принципів свободи думки та прозорості діяльності державних органів (мова йде про положення де-юре, практична ж реалізація принципу гласності і додержання прав громадськості на інформацію у прокуратурі Російської Федерації виходить за межі нашого дослідження). Вважаємо, що дане становище має бути виправлене шляхом розширення у відомчих нормативних актах Генеральної прокуратури України кола прав та обов’язків працівників прокуратури у їх відносинах з засобами масової інформації, а також встановлення дисциплінарної відповідальності за необґрунтовану відмову у її наданні, що, однак, може бути зроблено лише після внесення відповідних змін до законодавства України, про що йшла мова вище.

2.2. Характеристика взаємодії органів прокуратури з громадськими організаціями

Соціальні, політичні й економічні реформи, проведені в Україні в останні роки, удосконалювання законодавства, курс на зміцнення основ громадського суспільства ставлять непрості завдання перед органами прокуратури — найважливішим інститутом держави, покликаним забезпечувати законність і правопорядок у країні, дотримання прав і свобод громадян, протистояти злочинності. Активізація "людського фактора" у самому відомстві й залучення уваги до його роботи широкого кола громадськості є потужним резервом для вдосконалювання діяльності всієї системи прокуратури, підвищення ефективності її роботи.

Прокуратура змінюється разом з іншими державними структурами, стає більше відкритої для співробітництва із громадськістю, більш доступної для громадян і ЗМІ. У той же час практика взаємодії прокуратури з мас-медіа й громадськістю в нових умовах, цінний досвід, накопичений на місцях у результаті реалізації зазначених заходів, поки ще належним чином не вивчені й не узагальнені.

Громадська організація – це «добровільне об’єднання громадян, що виникає внаслідок їхнього вільного волевиявлення на основі спільних інтересів і завдань» [77, с.76]. Метою і сферою діяльності громадських організацій є громадянське суспільство. Основоположником концепції громадянського суспільства вважають Гегеля. Він трактував громадянське суспільство як особливу стадію в діалектичному русі від сім’ї до держави. Життя соціуму, характерне для громадянського суспільства, радикально відрізняється від етичного світу сім’ї і від публічного життя держави. Громадянське суспільство складається з приватних осіб, класів, груп та інститутів, взаємодію яких регулює громадянське право і які безпосередньо не залежать від політичної держави [78, с.227-228].

Існує також підхід, згідно з яким осмислення громадянського суспільства та його ознаки на практиці мали місце ще задовго до періоду німецької класичної філософії. Український дослідник Михайло Ходаківський стверджує, що «поняття «громадянського суспільства» сягає своїм корінням ідеї поліса Арістотеля, societas civilis Цицерона й ідей природного права» [79]. До представників теорії громадянського суспільства він зараховує Дж. Локка, А. Фергюсона, С. Пуфендорфа, І.Канта, Т. Пейна, А. Токвіля, Дж. Міля.

Актуальність проблеми удосконалення взаємодії прокуратури з громадськими організаціями зумовлена тенденціями та концепціями, поширеними сьогодні у світі. У західній системі гуманістичних цінностей вже міцно усталилося переконання, що громадянське суспільство не має альтернативи, бо є найвідповіднішим людській природі способом облаштування суспільства. «З погляду громадянського суспільства, політична воля спирається на широке використання громадянами своїх соціальних і громадянських свобод і на існування в країні глибоко укорінених демократичних цінностей і впевненості у своїх силах. Дані цінності стають сильні в тому випадку, якщо люди можуть робити вільний вибір і добровільно брати на себе відповідальність на основі своїх соціальних і громадянських пріоритетів. Демократія досягає розквіту в тих країнах, де закон ефективно захищає право громадян вступати в асоціації в ім'я загальних громадянських цілей і формувати групи, що відбивають їхні загальні думки, цінності й інтереси» [79].

Відомий сучасний дослідник громадянського суспільства італієць Роберт Д. Патнам стверджує, що «для громадянського суспільства характерні активна й орієнтована на суспільні цілі позиція громадян, егалітарні політичні відносини й основані на довірі та співпраці суспільні відносини» [80]. Патнам називає все це «соціальним капіталом». Громадяни, здобуваючи соціальний капітал завдяки участі в організаціях громадянського суспільства, надалі можуть використовувати його для зміцнення демократичних принципів в управлінні державою. Довгострокові дослідження, які Патнам здійснив в Італії, підтвердили, що життєздатна мережа місцевих добровільних організацій створює соціальний капітал – громадянські цінності, навички і знання – необхідний для консолідації демократії. «Люди, зацікавлені в демократії, насамперед мають сприяти формуванню громадянського суспільства», – зазначає дослідник.

Згадану тезу про визначеність західної спільноти щодо громадянського суспільства як орієнтира для руху вперед підтверджує також теза про те, що сучасна демократія поступово переходить від представницької форми до партисипативної (демократії участі). «Теоретики-політологи вважають, що на зміну представницькій (репрезентативній) демократії йде більш досконала – партисипарна. За представницької демократії населення має змогу висловити свої уподобання і очікування один раз на кілька років, обираючи запропоновані кандидатами чи політичними партіями програми. Не заперечується можливість прямого виявлення волі населення шляхом референдумів – процедури досить складної та дорогої. Певні угруповання (в тому числі і громадські організації) мають можливість впливу на рішення, що приймаються через лобіювання. Партисипативна демократія (від латинського participare – брати участь) передбачає існування таких механізмів, через які населення має можливість впливати на поточний процес прийняття рішень, тобто громадяни залучаються до щоденної роботи органу державної влади чи місцевого самоврядування» [81].

Вважають, що «у демократичному суспільстві НДО виконують подвійну роль. Вони є невід’ємною умовою та необхідною складовою частиною конституційно визначеного політичного процесу та формальної політичної структури демократичної держави. Співпрацюючи з органами влади, політичними партіями та впливаючи на громадську думку, НДО здатні досягти необхідних політичних рішень, відповідної соціальної політики та матеріальної підтримки держави. Впливають на законодавство та державотворення, на розвиток суспільства, прискорюють демократичні процеси й роблять їх незворотними» [82].

Загальновизнано, що успішному виконанню всіх завдань, поставлених перед правоохоронними органами, сприяє залучення до рішення окремих питань, що виникають у ході координації, представників ЗМІ, суспільних об'єднань, інших недержавних формувань. Ця взаємодія відрізняється від координації тим, що в її учасників, як правило, відсутні нормативно визначені обов'язки по виробленню й застосуванню погоджених заходів, по розподілу сил і засобів, по встановленню відповідальності за виконання запланованих заходів, не завжди виділяється постійно діючий представник, що має повноваження по взаємному узгодженню проведених дій.

З урахуванням викладеного при організації взаємодії із громадськими організаціями варто враховувати цю специфіку статусу сторін. Необхідно передбачати складності погодженої діяльності не підлеглих один одному організаційно самостійних і відособлених суб'єктів, спрямованої на досягнення єдиних цілей. В основі такої взаємодії лежать форми поводження його учасників, обумовлені взаємною підтримкою, допомогою, іншими взаємоприйнятими обставинами.

Як свої власні завдання, які прокуратура може вирішувати через партнерство із громадськими організаціями, необхідно особливо виділити наступні:

1) правова освіта, пропаганда чинного законодавства, сприяння вихованню законослухняної громадської позиції;

2) профілактика будь-яких протиправних дій і антигромадської поведінки;

3) інформування широких верств населення про специфіку діяльності органів прокуратури;

4) формування позитивного іміджу системи органів прокуратури й прокурорського працівника в суспільній свідомості.

У цьому випадку громадські організації розглядаються не як об'єкт прокурорського нагляду, а як рівноправні суб'єкти (партнери) взаємовигідного співробітництва щодо вирішення суспільно значимих завдань.

Структурована громадськість залежно від цілей і методів діяльності самовизначається як неурядова або інтегрована з державними структурами. Існує кілька розповсюджених міжнародних понять і визначень первинних колективів третього сектора: незалежні, неурядові, некомерційні організації. В національному законодавстві використовується термін «громадські організації», під яким розуміється об’єднання громадян для задоволення та захисту своїх законних соціальних, економічних, творчих, вікових, національно-культурних, спортивних та інших спільних інтересів [83]. Отже, з широкого кола громадськості в аспекті побудови системи ефективної взаємодії з органами прокуратури доцільно виділяти саме громадські організації, оскільки:

— їх правовий статус спеціально врегульований окремим нормативним актом – Законом України «Про об’єднання громадян»;

— серед їх статутних цілей і завдань, як правило, проголошується сприяння процесам демократизації й становленню правової держави;

— аналіз практики показує, що саме вони найбільш активно самі прагнуть до взаємодії з органами прокуратури, і у прокурорів найчастіше виникають питання, як реагувати на їх пропозиції щодо співробітництва.

Необхідно зазначити, що розвиток та діяльність громадських організацій в Україні останнім часом пригортає увагу дослідників, які виділяють певні закономірності їх формування та функціонування. Початком активного створення громадських організацій на сучасному етапі вважають період 1989–1990 рр., хоча факти існування потужних громадських організацій в українській історії відомі й раніше. Класичний приклад – період 20–30-х років минулого століття в Галичині. «Найбільшою заслугою центристських партій у Галичині був розвиток розгалуженої сітки українських громадських організацій. Товариство «Просвіта» у 1925 р. нараховувало 11 тис. членів та підтримувало діяльність хат-читалень з чисельністю ще 121 тис. чол. Товариство «Рідна школа» на противагу полонізації державної освіти розбудовувало власну сітку приватних українських шкіл, а організація «Союзу українок» охопила значну кількість українського жіноцтва та ін. Великих успіхів досяг український кооперативний рух, котрий у 1937 р. нараховував близько 3,5 тис. кооперативів із загальною кількістю 660 тис. членів. Українці Галичини розбудували сильне громадянське суспільство, що охоплювало різні сфери національного життя: від виробництва сільськогосподарської продукції, до витворення наукових і культурних цінностей» [84].

Однак за радянських часів громадянське суспільство, про що вже йшлося у попередньому розділі, було цілковито викоренено. Низка нібито громадських організацій існувала, однак вони перебували під суворою опікою держави, а тому не відповідали сутності структур самоорганізації, що є підвалинами громадянського суспільства. І тільки початок демократизації в Україні сприяв створенню повноцінних (справжніх) громадських організацій. Передував цьому етап появи так званих неформальних об’єднань. О.Бойко наводить інформацію довідки ідеологічної комісії ЦК КПУ «Про роботу партійних комітетів республіки з самодіяльними громадськими об’єднаннями» від 24 червня 1989 р.: «вже в червні 1989 р. в Україні діяло більш як 47 тис. неформальних самодіяльних об’єднань» [85].

Як зазначає дослідник діяльності громадських організацій О.Сидоренко, «українська «оксамитова революція» 1989–1990 рр. розпочалася і фактично була здійснена не політичними партіями (в той час існувала лише одна політична партія), а громадськими організаціями. Адже на першому етапі горбачовської відлиги в Україні почали виникати громадські організації неполітичної орієнтації, а культурологічні, історичні, мовні, екологічні. Це були такі організації, як «Спадщина», «Товариство української мови ім. Тараса Шевченка», «Меморіал». А їм передувала діяльність Українського культурологічного клубу та Української Гельсінської групи» [86].

Відтоді динаміка кількості зареєстрованих громадських організацій невпинно зростала. За базою даних Центру інновацій та розвитку, 1991 року зареєстровано 319 із діючих сьогодні громадських організацій, 1992 р. – 1356, а 1993 р. – 3257. Рекордну кількість громадських організацій зареєстровано 1997 р., коли виникло 3659 нових об’єднань громадян. Отже, на початок 1998 р. в Україні діяла 17781 організація. Станом на 1999 р. в Україні було близько 30.000 зареєстрованих громадських організацій, з яких понад 800 (близько 4%) мали загальноукраїнський статус. Це доволі високий показник, особливо якщо врахувати, що за 2 роки до того в Україні було зареєстровано 20 000 організацій, а 1995 р. – тільки 4 000. Найбільше всеукраїнських організацій функціонує у великих містах (на першому місці Київ, потім – Харків, Львів, Одеса, Донецьк та інші) [87].

За результатами узагальнень діяльності громадських організацій [87-94], в аспекті розглядуваної проблематики останні можна класифікувати за наступними критеріями:

За часом створення і досвідом роботи:

1. Раніше відомі у нашій країні форми громадських організацій, що відновлюють і розвивають раніше існуючі традиції: громадські загони охорони порядку за місцем проживання, молодіжні скаутські рухи, патріотичні пошукові загони.

2. Громадські організації, які з’явилися нещодавно і не мають тривалої передісторії в нашому суспільстві: правозахисні об'єднання, жіночі кризові центри, комітети виборців тощо.

За проголошуваними пріоритетами:

1. Громадські організації, що проголошують у якості однієї зі своїх основних статутних цілей захист прав та свобод громадян у цілому або на конкретній ділянці, які готові в тій або іншій формі сприяти правоохоронним органам у справі зміцнення законності й правопорядку. До таких можна віднести, наприклад, Харківську правозахисну групу, Гельсінську спілку, Комітет солдатських матерів, Комітет виборців України тощо. Ці організації в основному спеціалізуються на правових питаннях, мають у своєму штаті підготовлених юристів, експертів, психологів, видають правозахисну літературу, проводять конференції, круглі столи й навчальні семінари з правової тематики.

З представниками цих громадських організацій співробітники прокуратури повинні вміти взаємодіяти на правовому полі й в інформаційній сфері. Донедавна подібні організації звичайно розглядалися лише як об'єкти прокурорських перевірок. У той же час, координація зусиль у правозахисній роботі й залучення людських і матеріальних ресурсів цих громадських організацій дозволяє органам прокуратури більш ефективно вирішувати поставлені перед нею завдання.

2. Громадські організації, що проголошують пріоритети в інших сферах діяльності: творчість, культура, спорт, добродійність, інтернаціональні зв'язки. Прикладом таких організацій є спілки колекціонерів, аматорів тварин, спортивні клуби. У сучасному суспільстві ці численні за своїм складом організації також не можуть діяти неправовими методами, однак, серед їх співробітників, як правило, немає професійних юристів. До правових питань вони звичайно звертаються тільки епізодично при гострій потребі. У силу цього органи прокуратури в основному не контактували з ними на системному рівні й не розглядали ці організації навіть як об'єкт для більш ретельного вивчення. Тим часом, досвід показує, що складні в подібних співтовариствах оцінки тих або інших інститутів державної влади, структур суспільства є дуже стійкими і здатними вплинути на престиж правоохоронних органів і рішення актуальних питань на державному рівні.

Крім того, розвиток ділових відносин з різними громадськими організаціями здатний сприяти поліпшенню ситуації з підвищенням кваліфікації й професійною перепідготовкою прокурорів і слідчих. Це може досягатися за рахунок широкого впровадження сучасних форм і методів навчання кадрів, які практикуються у деяких громадських організаціях. Найбільш прогресивними технологіями в цій області є так звані "активні методи навчання" — різного роду практичні заняття, тренінги, ділові, рольові ігри тощо, у ході яких слухачі не пасивно сприймають готовий матеріал, а активно його проробляють і засвоюють на конкретних прикладах. Тут доцільно згадати досвід прокуратури Російської Федерації, яка разом з Фондом захисту гласності провела цикл семінарів на тему "Взаємодія органів прокуратури із засобами масової інформації". У цих заняттях, організованих у формі ділових ігор і конфліктних ситуацій, що проводилися на матеріалі реальних подій, поряд із прокурорськими працівниками брали участь журналісти, редактори ЗМІ, а в деяких випадках також і судді. Подібна форма організації навчання одержала позитивні відгуки від більшості учасників [95, сю65-78].

Нові потенційні партнери по взаємодії:

Проаналізувавши з погляду інтересів досягнення цілей, поставлених перед органами прокуратури, весь спектр громадських організацій, що існують сьогодні в Україні, можна виділити з їх кола ті, що проголосили своїм пріоритетом захист інтересів правосуддя в цілому й прав жертв злочинів, сприяння притягненню винних до всіх видів відповідальності, одержання потерпілими компенсації моральної шкоди й ресоціалізацію правопорушників. Такі організації, як правило, готові до найрізноманітніших видів конструктивного співробітництва й взаємодії з будь-якими правоохоронними органами. З їх кола, у свою чергу, доцільно виділити незалежні жіночі об'єднання, оскільки:

— вони активно розвиваються у всіх демократичних країнах і демонструють на місцях найбільшу ефективність допомоги потерпілим у кризовий період;

— об'єктивно працюють у сфері загальної кримінологічної профілактики правопорушень, сприяють запобіганню насильницьких способів вирішення конфліктних ситуацій;

— відбивають істотні інтереси значної частини нашого суспільства, які не можуть задовольнити тільки державні соціальні структури;

— займаються широкою пропагандою правових знань, орієнтованою на різні прошарки й соціальні групи населення;

— не мають, як правило, на рівні самої організації негативного досвіду контактів із правоохоронними органами;

— використовують сучасні правові, психологічні й комунікативні методики;

— самозабезпечені матеріальними, кадровими й інформаційними ресурсами, не вимагають фінансування з державного бюджету.

Разом з тим, необхідно відзначити, що негативними аспектами (потенційними небезпеками), які завжди потрібно мати на увазі при контактах органів прокуратури з незалежними жіночими об’єднаннями, як і з будь-якими громадськими організаціями, є:

— участь деяких лідерів цих організацій у політичній боротьбі, лобістській діяльності, що викликає, зокрема, не завжди адекватні оцінки діючого національного правового механізму заради ініціювання реформ і участі в законопроектному процесі;

— недостатня прозорість звітності або іноземне походження джерел фінансування, цільові гранти таким організаціям виділяються, як правило, на 1-2 роки під конкретні проекти, що утрудняє довгострокове планування;

— усередині самого руху існують суб'єктивні протиріччя, що значно впливають на перспективні плани й умови їх реалізації, ці організації не вільні від особистостей, що сповідають радикальні напрямки фемінізму, що виходять за рамки дотримання конституційних гарантій рівності прав громадян незалежно від статевої приналежності.

Оскільки система взаємодії органів прокуратури України з громадськими організаціями ще знаходиться на стадії формування, при аналізі питання щодо форм та методів такої взаємодії доцільно звернутися до досвіду прокуратури Російської Федерації, яка співробітничає на партнерських засадах зі ЗМІ протягом останнього десятиріччя. Наказ Генерального прокурора РФ №45-98 "Про завдання органів прокуратури по взаємодії із засобами масової інформації, удосконалюванню суспільних зв'язків" передбачає наступні форми взаємодії зі ЗМІ і громадськістю: участь у роботі круглих столів, прес-конференцій, надання інформації співробітникам некомерційних організацій, запрошення їх на відкриті судові процеси й на засідання в прокуратурі, ведення постійних правових рубрик у спеціалізованих ЗМІ, обмін статистичною й оперативною інформацією, спільне обговорення проблем профілактики правопорушень [76]. Крім того, історично добре зарекомендували себе на практиці такі форми взаємодії із громадськістю, як залучення на постійній основі громадських помічників прокурора, організація гарячих телефонних ліній і спільних чергувань, залучення на громадських засадах як фахівців експертів з наукових і громадських організацій.

Особливо слід зазначити, що перелік форм і методів взаємодії в Наказі Генерального прокурора РФ №45-98 не є вичерпним. Вказівкою Генерального прокурора РФ № 74 від 17.12.02 року "Про організацію взаємодії органів прокуратури із правозахисними й іншими громадськими організаціями" всі прокурори орієнтовані на пошук і впровадження в практику нових підходів з урахуванням мети і завдань, розв'язуваних прокуратурою в конкретних умовах.

При вивченні можливостей планування такої взаємодії з'ясовується, що співробітництво доцільно тоді, коли в результаті його загальний обсяг роботи прокурора структурно змінюється, непродуктивні витрати часу скорочуються, а його координуюча роль і здатність виконувати саме наглядові функції істотно зростають. Та ж сама профілактична робота із залученням партнерів із громадських організацій виконується на якісно новому рівні, з меншими витратами праці і, що досить важливо, дуже позитивно сприймається суспільством, явно сприяє росту престижу й авторитету прокуратури у суспільстві.

З урахуванням вищевикладеного можна зробити наступні висновки. По-перше, сьогодні в Україні практично відсутнє правове підґрунтя взаємодії органів прокуратури з громадськими організаціями, що не дозволяє у повній мірі використовувати потенціал останніх для більш ефективної реалізації функцій прокуратури та гальмує побудову в нашій державі громадянського суспільства. Характерними особливостями такої ситуації є, з одного боку, прагнення багатьох громадських організацій (переважно правозахисної спрямованості) до продуктивних контактів з органами прокуратури, а з іншого – відсутність у прокурорських працівників чітко визначених прав, обов’язків, форм та методів взаємодії, які були б закріплені у правових актах. По-друге, з огляду на досвід Російської Федерації, а також певні вітчизняні ініціативи в означеній сфері [96, с.124-125] можна виділити як такі, що позитивно зарекомендували себе на практиці форми взаємодії органів прокуратури та громадських організацій, до яких необхідно віднести: попереднє й поточне узгодження в питаннях планування й спільного здійснення деяких профілактичних заходів щодо запобігання правопорушень у побутовій сфері, у відношенні неповнолітніх і окремих категорій потерпілих; укладання довгострокових угод про взаємодію в обміні статистичною й поточною інформацією про правопорушення в побутовій сфері, відносно журналістів та іншої тематики за спеціальними запитами громадських організацій; участь співробітників громадських організацій як примирителів при розгляді кримінальних справ деяких категорій (маються на увазі справи приватного обвинувачення); залучення співробітників громадських організацій на стадії розслідування деяких категорій кримінальних справ як суспільних помічників прокурора, експерта, соціального адвоката, психолога-консультанта, примирителя або фахівця; підготовку, публікацію й широке поширення брошур, листівок, інформаційних матеріалів про способи запобігання конкретних правопорушень, ролі прокуратури й громадськості у захисті прав громадян; спільну розробку планів і участь як працівників прокуратури як правових консультантів і лекторів у рекламно-інформаційних кампаніях, що проводяться громадськими організаціями з метою привернення уваги суспільства до проблем правової освіти й запобігання різних форм екстремізму, наркоманії, дитячої безпритульності, домашнього насильства, корупції тощо. По-третє, реалізація даних форм взаємодії можлива за умови наявності її правового підґрунтя, що вимагає: а) доповнення Закону України «Про прокуратуру» окремою статтею, яка має носити назву «Взаємодія органів прокуратури з громадськими організаціями», і в якій були б визначені нормативні засади вказаної взаємодії; б) розробки на цій основі відомчого нормативного акту Генеральної прокуратури України, який регулював би всі основні аспекти взаємодії з громадськими організаціями, а саме: мету та завдання взаємодії, права, обов’язки та відповідальність прокурорських працівників у вказаних відносинах, форми, методи та засоби взаємодії; осіб, відповідальних за її здійснення.

Наприкінці хотілося б зазначити, що реалізація зазначених пропозицій не вимагає додаткового бюджетного фінансування, а використання потенціалу громадських організацій дозволить, на наш погляд, органам прокуратури України більш ефективно і якісно виконувати поставлені перед ними завдання.

Демократизація суспільно-політичних процесів в Україні особливо загострила проблему взаємовідносин між політичними партіями та релігійними організаціями та іншими з одного боку і органами прокуратури – з іншого, що є закономірним результатом політичного плюралізму, однак часто створює перешкоди у реалізації прокуратурою своїх функцій, особливо під час виборчих кампаній. Детальний аналіз впливу політичних партій на суспільні процеси належить до предмету вивчення політології та виходить за межі завдань нашого дослідження, ми же сконцентруємо увагу на управлінсько-правових аспектах взаємодії органів прокуратури з названими вище суб’єктами громадянського суспільства. Правовою базою їх діяльності є Закони України «Про об’єднання громадян» [83], «Про свободу совісті та релігійні організації» [97], та низка інших, в яких визначаються їх права, обов’язки та відповідальність як суб’єктів суспільних відносин, сфера їх діяльності, особливості взаємовідносин з іншими суб’єктами тощо. Будучи за своєю сутністю об’єднаннями громадян, політичні партії та релігійні організації мають значні відмінності у своєму правовому статусі, різні цілі та напрямки діяльності, що вимагає окремого розгляду особливостей взаємодії з ними органів прокуратури.

Політичною партією, відповідно до ст.2 Закону України «Про об’єднання громадян» є об’єднання громадян — прихильників певної загальнонаціональної програми суспільного розвитку, які мають головною метою участь у виробленні державної політики, формуванні органів влади, місцевого та регіонального самоврядування і представництво в їх складі [83]. Важливими для розуміння особливостей їх взаємодії з органами прокуратури є положення ч.2 ст.6 Закону України «Про прокуратуру», яка визначає, що працівники прокуратури не можуть належати до будь-яких політичних партій чи рухів, а також ч.1 ст.7 цього ж Закону, яка проголошує, що втручання органів державної влади і органів місцевого самоврядування, посадових осіб, засобів масової інформації, громадсько-політичних організацій (рухів) та їх представників у діяльність прокуратури по нагляду за додержанням законів або по розслідуванню діянь, що містять ознаки злочину, забороняється [43]. Однак, за свідченнями багатьох науковців та практиків, політичні партії, хоч і опосередковано, здійснюють свій вплив на діяльність органів прокуратури. Так, В.Бесарабовим висловлена думка про те, що "політичні партії справляють вплив на діяльність прокуратури. Вони можуть поширювати виключну думку про діяльність прокуратури" [98, с.40]. Заперечуючи йому, М.В.Косюта вказує, що це твердження є досить спірним, оскільки в сучасних умовах не можна навіть гіпотетично припускати можливість якогось прямого чи опосередненого контролю з боку партій за діяльністю прокуратури, в тому числі лобістського впливу на прокурорів. Однак тут же згадує, що проявами такого впливу в останні роки були неодноразові факти проведення представниками окремих політичних сил мітингів та пікетів окремих політичних сил біля приміщень судів та органів прокуратури, в тому числі біля Генеральної прокуратури України, коли її працівникам довелось проходити буквально "скрізь стрій" [99, с.321]. Додамо, що, оскільки, відповідно до ч.1 ст.2 Закону України «Про прокуратуру» Генеральний прокурор України призначається на посаду за згодою Верховної Ради України (яка, як відомо, формується за партійною ознакою) та звільняється з посади Президентом України, причому Верховна Рада України може висловити недовіру Генеральному прокуророві України, що має наслідком його відставку з посади [43], стверджувати про повну незалежність органів прокуратури від політичних процесів у державі було б, на нашу думку, помилковим.

Проте темою даного параграфу є не визначення механізму реалізації принципу незалежності органів прокуратури, яка достатньо досліджена у сучасній правовій науці, а проблеми взаємодії вказаних органів з політичними партіями. Перш за все це викликає питання: чи можлива вказана взаємодія принципово, враховуючи, що органи прокуратури з урахуванням виконуваних ними функцій мають знаходитися поза полем впливу політичних сил? Однак дослідження правової бази, яка регламентує діяльність органів прокуратури України свідчить, що така взаємодія існує, щоправда, на вищому рівні державної влади. Якщо проаналізувати Положення про організацію співпраці Генеральної прокуратури України з Верховною Радою України, затверджене наказом Генерального прокурора України від 24 січня 2006 року N 1/4, можна побачити, що працівники відділу, на яких покладено виконання зазначених функцій систематично відслідковують внесення суб'єктами права законодавчої ініціативи проектів законів та постанов Верховної Ради України з питань, що належать до компетенції органів прокуратури; попередньо з'ясовують питання про можливе внесення народними депутатами України у порядку законодавчої ініціативи проектів законів і постанов з питань прокурорської діяльності, боротьби зі злочинністю, зміцнення законності та інших, які розроблені структурними підрозділами Генеральної прокуратури України або за участю їх працівників; за дорученням керівництва Генеральної прокуратури України та за домовленістю з керівництвом Верховної Ради України, її Апарату та комітетів беруть участь у засіданнях комітетів, діяльності робочих груп з опрацювання законопроектів, узгоджують з народними депутатами України можливість внесення ними пропозицій, які підготовлені відповідними структурними підрозділами Генеральної прокуратури України, щодо вдосконалення законопроектів; підтримують постійні робочі контакти з комітетами Верховної Ради України, їх секретаріатами, народними депутатами України з метою своєчасного виявлення та спільного вирішення проблемних питань, зокрема тих, що стосуються прокурорської діяльності; у необхідних випадках забезпечують запрошення народних депутатів України та працівників апарату парламенту до участі у семінарах, конференціях, інших заходах, які проводяться Генеральною прокуратурою України [100]. Враховуючи, що відповідно ч.3 ст.1 Закону України «Про вибори народних депутатів України» вибори депутатів здійснюються на засадах пропорційної системи з обранням депутатів у багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі за виборчими списками кандидатів у депутати від політичних партій, виборчих блоків політичних партій [101], підтримання працівником прокуратури з народними депутатами «постійних робочих контактів з метою своєчасного виявлення та спільного вирішення проблемних питань», а тим більш «попереднє з'ясування питань про можливе внесення народними депутатами України у порядку законодавчої ініціативи проектів законів і постанов з питань прокурорської діяльності, боротьби зі злочинністю, зміцнення законності та інших, які розроблені структурними підрозділами Генеральної прокуратури України або за участю їх працівників» свідчить про наявність означеної взаємодії, оскільки кожен народний депутат є представником (навіть якщо він позапартійний, на нього поширюються вимоги фракційної дисципліни) або навіть лідером політичної партії. Отже, можна стверджувати, що взаємодія між органами прокуратури та представниками політичних партій існує та навіть здобула своє нормативне закріплення в аспекті діяльності Верховної Ради України. Крім того, варто згадати чисельні приклади спроб певних політичних сил тим чи іншим способом вплинути на прийняття рішень керівництвом Генеральної прокуратури України, що за своєю сутністю також є взаємодією, хоча і лежить за межами правового поля. Отже, повертаючись до висловленої у першому розділі позиції, зазначимо, що вказаною взаємодією необхідно управляти, тобто здійснювати активну цілеспрямовану діяльність з метою використання можливостей політичних партій для удосконалення діяльності органів прокуратури та побудови в Україні громадянського суспільства. Одразу відповідаючи на заперечення, які можуть виникнути щодо порушення принципу незалежності, зазначимо, що прозора для широких кіл громадськості сумісна діяльність органів прокуратури і політичних партій, спрямована на правове виховання населення, встановлення високих стандартів додержання прав і свобод людини, забезпечення захисту інтересів громадян і держави створює меншу загрозу для порушення означеного принципу, ніж узгодження працівниками прокуратури питань про можливе внесення народними депутатами України у порядку законодавчої ініціативи певних проектів законів і постанов. Оскільки у круглих столах, брифінгах, семінарах, конференціях та інших заходах взаємодії з представниками політичних партій можуть брати участь достатня кількість глядачів, це створює меншу загрозу для незалежності органів прокуратури, ніж домовленості з представниками політичних сил щодо внесення законопроектів, які здійснюються за закритими дверима. Отже, на нашу думку, необхідно не заперечувати наявність взаємовигідних контактів між працівниками прокуратури та представниками політичних партій, а надати їм правового характеру, чітко закріпивши компетенцію працівників прокуратури під час такої взаємодії, і, що особливо важливо, надавши їй прозорого відкритого характеру.

Особливості взаємодії між органами прокуратури та релігійними організаціями визначаються положеннями ст.5 Закону України «Про свободу совісті та релігійні організації» [97], відповідно до якої церква (релігійні організації) в Україні відокремлена від держави. При цьому держава захищає права і законні інтереси релігійних організацій; сприяє встановленню відносин взаємної релігійної і світоглядної терпимості й поваги між громадянами, які сповідують релігію або не сповідують її, між віруючими різних віросповідань та їх релігійними організаціями; бере до відома і поважає традиції та внутрішні настанови релігійних організацій, якщо вони не суперечать чинному законодавству. Держава не втручається у здійснювану в межах закону діяльність релігійних організацій, не фінансує діяльність будь-яких організацій, створених за ознакою ставлення до релігії. Усі релігії, віросповідання та релігійні організації є рівними перед законом. Встановлення будь-яких переваг або обмежень однієї релігії, віросповідання чи релігійної організації щодо інших не допускається. Релігійні організації не виконують державних функцій. Релігійні організації мають право брати участь у громадському житті, а також використовувати нарівні з громадськими об'єднаннями засоби масової інформації. Релігійні організації не беруть участі у діяльності політичних партій і не надають політичним партіям фінансової підтримки, не висувають кандидатів до органів державної влади, не ведуть агітації або фінансування виборчих кампаній кандидатів до цих органів. Священнослужителі мають право на участь у політичному житті нарівні з усіма громадянами. Релігійна організація не повинна втручатися у діяльність інших релігійних організацій, в будь-якій формі проповідувати ворожнечу, нетерпимість до невіруючих і віруючих інших віросповідань. Релігійна організація зобов'язана додержувати вимог чинного законодавства і правопорядку.

Аналізуючи означені положення, відмітимо, що право релігійних організацій брати участь у громадському житті, мати власні засоби масової інформації робить їх повноправними учасниками суспільних процесів, які можуть здійснювати вплив на громадську думку. Закон України «Про прокуратуру» не встановлює обмежень для прокурорсько-слідчих працівників за релігійною ознакою, отже, виходячи з тлумачення положень Закону України «Про свободу совісті та релігійні організації», можна стверджувати, що працівники прокуратури мають теж саме право на свободу совісті, що і інші громадяни України. При цьому варто брати до уваги, що, як свідчить світовий досвід, залучення представників релігійних конфесій до вирішення конфліктних ситуацій у суспільстві часто давало свої позитивні результати в аспекті збереження громадського миру та недопущення ескалації конфліктів. Тому, на нашу думку, як і у взаємодії з політичними партіями, органам прокуратури важно встановлювати прозорі та відкрити стосунки із представниками релігійних організацій з тим, щоб за допомогою останніх ефективно вирішувати свої завдання щодо утвердження верховенства закону і зміцнення правопорядку.

Однак при цьому необхідно пам’ятати, що діяльність значної кількості новітніх релігійних організацій (неокультів) супроводжується масовими порушеннями закону у різних країнах світу. Деякі неокульти принижують особистість, завдають шкоди фізичному та психічному здоров’ю населення, порушують національне законодавство, культивують расистську ідеологію, практикують фінансові зловживання й ухиляння від сплати податків, вживають наркотики тощо. Результати проведених досліджень свідчать, що представники неокультів нерідко займаються підпільним виробництвом різноманітної продукції, незаконною фінансовою діяльністю, завдаючи таким чином економічної шкоди державі. Одним із негативних наслідків перебування людей у деяких неокультах є суттєве погіршення їх психічного стану. Безумовну шкоду для здоров’я членів неокультів завдає також наявна в деяких подібних угрупованнях практика відмови від медичної допомоги, нанесення собі поранень і каліцтв. Особливе занепокоєння викликає залучення до неокультів дітей, які ще не можуть передбачити майбутніх негативних наслідків перебування в них, виконання ними відповідних культових правил. Це привернуло увагу світової спільноти, урядів, неурядових організацій та традиційних церков багатьох країн світу, що призвело до розробки та впровадження відповідних запобіжних заходів із протидії зазначеним вище правопорушенням [102]. З огляду на вбачається за доцільне доповнити п.3 наказу Генерального прокурора України № 3гн від 19 вересня 2005 року «Про організацію прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів щодо захисту прав і свобод громадян, державних і публічних інтересів», який встановлює приоритетні напрями наглядової діяльності щодо захисту прав і свобод людини і громадянина, положенням «додержання законодавства щодо свободи совісті». Зрозуміло, що органи прокуратури не можуть і не повинні втручатися у реалізацію релігійних прав і свобод громадян, однак відправлення релігійних культів, що супроводжується порушеннями громадського порядку, ушкодженням здоров’я й моральності населення, повинні не залишатися за межами їх уваги. Зважаючи на складний характер означеної проблематики, доцільно на рівні Генеральної прокуратури України розробити методичні рекомендації щодо організації прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів щодо захисту прав і свобод громадян у релігійній сфері, в яких визначити найбільш доцільні методи роботи в означеній сфері з урахуванням специфіки певних релігійних конфесій.

Що стосується взаємодії органів прокуратури з іншими суб’єктами громадянського суспільства, то найбільш перспективним, на нашу думку, уявляється взаємодія з професійними спілками. Як відомо, професійні спілки створюються з метою здійснення представництва та захисту трудових, соціально-економічних прав та інтересів членів профспілки [103], тобто мета їх діяльності є дуже близькою до визначеної у ст.4 Закону України «Про прокуратуру» завдання захисту гарантованих Конституцією, іншими законами України та міжнародними правовими актами соціально-економічних, політичних, особистих прав і свобод людини та громадянина [43]. У сучасних умовах ринкової економіки випадки порушення соціально-економічних прав працівників стають дуже поширеними – так, за даними Генеральної прокуратури України по Україні майже кожне четверте звернення з числа вирішених про оплату праці визнано обґрунтованим, а у прокуратурах Одеської, Сумської, Тернопільської і Хмельницької областей – кожне друге-третє [104]. З огляду на це доцільно широке використання у практиці роботи органів прокуратури таких форм роботи, як проведення брифінгів, «круглих столів», семінарів сумісно з представниками профспілок, метою яких мають бути своєчасне виявлення проблем, які ускладнюють реалізацію працівниками своїх соціально-економічних прав, підвищення рівня правової грамотності представників профспілок та створення атмосфери непримиримості до порушень трудових прав з боку роботодавців. Вважаємо, що активне проведення вказаних заходів дозволило б зменшити кількість обґрунтованих скарг та судових позовів працівників на порушення їх прав і дозволило б своєчасно виявляти ти причини і умови, які сприяють порушенням законності у даній сфері.

Висновки до Розділу 2

Дослідження механізму управління взаємодією органів прокуратури з громадськістю дозволяє зробити наступні висновки:

Чинне законодавство, яке регламентує як діяльність органів прокуратури, так і засобів масової інформації, сприяє створенню перешкод у формуванні системи ефективної взаємодії між ними, що не дає змоги прокуратурі та ЗМІ виступати повноправними партнерами у справі побудови громадського суспільства в Україні. Враховуючи відповідальний та складний характер прокурорсько-слідчої діяльності, прискіпливу увагу суспільства до дій працівників прокуратури, такі відносини мають спиратися на міцне нормативне підґрунтя з тим, щоб не виникало лазівок для порушення конституційних принципів свободи думки і слова, закріплених у законах України обов’язків держави в особі своїх органів інформувати суспільство про свою діяльність.
Необхідним є внесення змін до ст.10 Закону України «Про інформацію», що необхідно зробити, виклавши її в наступній редакції: «Право на інформацію забезпечується: обов’язком державних органів, а також органів місцевого і регіонального самоврядування інформувати про свою діяльність та прийняті рішення (і далі за текстом)».
У Законі України «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації» поняття «органи державної влади» має бути замінене на «державні органи», а друге речення ч.1 ст.2 вказаного має бути викладене у наступній редакції: «Державні органи та органи місцевого самоврядування зобов'язані надавати засобам масової інформації повну інформацію про свою діяльність через відповідні інформаційні служби державних органів та органів місцевого самоврядування, забезпечувати журналістам вільний доступ до неї, крім випадків, передбачених Кримінально-процесуальним кодексом України та Законом України "Про державну таємницю" (і далі за текстом)».
У п.2 ч.2 ст.26 Закону України «Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні» необхідно замінити поняття «державні органи влади» на поняття «державні органи», що автоматично віднесе до кола останніх і органи прокуратури і розширить права журналістів друкованих засобів масової інформації щодо відвідування органів прокуратури та право бути прийнятими їх посадовими особами.
Відповідно до ч.5 ст.32 Закону України «Про інформацію» зобов’язані надавати інформацію, що стосується їх діяльності лише органи законодавчої, виконавчої та судової влади України, до яких органи прокуратури не належать. Положення даної статті надають змогу працівникам органів прокуратури відмовляти у наданні будь-якої письмової або усної інформації, що стосується їх діяльності, оскільки не належать ані до законодавчої, ані до виконавчої, ані до судової гілок влади. Це порушує принцип гласності, який міститься у п.5 ч.1 ст.6 Закону України «Про прокуратуру» та потребує внесення змін до ч.5 с.32 Закону України «Про інформацію», в якій поняття «органи законодавчої, виконавчої та судової влади України» необхідно замінити на поняття «державні органи».
У відомчих нормативних актах Генеральної прокуратури України необхідно чітко визначити коло прав та обов’язків працівників прокуратури у їх відносинах з засобами масової інформації, а також передбачити встановлення дисциплінарної відповідальності за необґрунтовану відмову у її наданні, що, однак, може бути зроблено лише після внесення відповідних змін до законодавства України, про що йшла мова вище.
Сьогодні в Україні практично відсутнє правове підґрунтя взаємодії органів прокуратури з громадськими організаціями, що не дозволяє у повній мірі використовувати потенціал останніх для більш ефективної реалізації функцій прокуратури та гальмує побудову в нашій державі громадянського суспільства. Характерними особливостями такої ситуації є, з одного боку, прагнення багатьох громадських організацій (переважно правозахисної спрямованості) до продуктивних контактів з органами прокуратури, а з іншого – відсутність у прокурорських працівників чітко визначених прав, обов’язків, форм та методів взаємодії, які були б закріплені у правових актах.
З огляду на досвід Російської Федерації, а також певні вітчизняні ініціативи в означеній сфері можна виділити як такі, що позитивно зарекомендували себе на практиці форми взаємодії органів прокуратури та громадських організацій, до яких необхідно віднести: попереднє й поточне узгодження в питаннях планування й спільного здійснення деяких профілактичних заходів щодо запобігання правопорушень у побутовій сфері, у відношенні неповнолітніх і окремих категорій потерпілих; укладання довгострокових угод про взаємодію в обміні статистичною й поточною інформацією про правопорушення в побутовій сфері, відносно журналістів та іншої тематики за спеціальними запитами громадських організацій; участь співробітників громадських організацій як примирителів при розгляді кримінальних справ деяких категорій (маються на увазі справи приватного обвинувачення); залучення співробітників громадських організацій на стадії розслідування деяких категорій кримінальних справ як суспільних помічників прокурора, експерта, соціального адвоката, психолога-консультанта, примирителя або фахівця; підготовку, публікацію й широке поширення брошур, листівок, інформаційних матеріалів про способи запобігання конкретних правопорушень, ролі прокуратури й громадськості у захисті прав громадян; спільну розробку планів і участь як працівників прокуратури як правових консультантів і лекторів у рекламно-інформаційних кампаніях, що проводяться громадськими організаціями з метою привернення уваги суспільства до проблем правової освіти й запобігання різних форм екстремізму, наркоманії, дитячої безпритульності, домашнього насильства, корупції тощо. Реалізація даних форм взаємодії можлива за умови наявності її правового підґрунтя, що вимагає: а) доповнення Закону України «Про прокуратуру» окремою статтею, яка має носити назву «Взаємодія органів прокуратури з громадськими організаціями», і в якій були б визначені нормативні засади вказаної взаємодії; б) розробки на цій основі відомчого нормативного акту Генеральної прокуратури України, який регулював би всі основні аспекти взаємодії з громадськими організаціями, а саме: мету та завдання взаємодії, права, обов’язки та відповідальність прокурорських працівників у вказаних відносинах, форми, методи та засоби взаємодії; осіб, відповідальних за її здійснення.

Розділ 3. Напрямки підвищення ефективності управління взаємодією органів прокуратури України з громадськістю

3.1. Шляхи удосконалення організаційно-правового забезпечення взаємодії органів прокуратури з громадськістю

Питання удосконалення нормативно-правового регулювання взаємодії органів прокуратури з громадськістю неможливо розглядати поза зв’язком із більш глобальною проблемою реформування всієї прокурорської системи України. Як відомо, при вступі до Ради Європи Україна взяла на себе зобов’язання змінити роль та функції прокуратури шляхом перетворення цього інституту в орган, який відповідатиме європейським стандартам (висновок та рекомендація Парламентської Асамблеї РЄ № 190 (1995) від 26 вересня 1995 року щодо вступу України).

Конституція України 1996 року змінила статус прокуратури, закріпивши за нею функції, які загалом відповідають принципам Ради Європи. Водночас Перехідними положеннями за прокуратурою на невизначений термін залишено виконання функцій попереднього слідства та нагляду за додержанням і застосуванням законів. Стосовно останньої функції Венеціанська комісія висловила своє застереження (Висновок щодо Конституції України, прийнятий на 30 Пленарному засіданні у Венеції 7-8 березня 1997 року).

У ході проведення «малої судової реформи» у червні – липні 2001 року внесено зміни до Кримінально-процесуального кодексу та до Закону України «Про прокуратуру», відповідно до яких прокурори позбавлені права на санкціонування арештів, обшуків житла та іншого володіння особи, а ці повноваження передано виключно судам. Прокуратуру також позбавлено повноважень щодо здійснення нагляду за законністю судових рішень.

Інших реальних кроків, спрямованих на реформування прокуратури відповідно до зобов’язань перед Радою Європи, Україною за цей час, за оцінками європейської сторони, не зроблено.

8 грудня 2004 року Верховною Радою України ухвалено Закон «Про внесення змін до Конституції України», яким передбачено конституційне закріплення за прокуратурою функції нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. Закон набув чинності з 1 січня 2006 року.

У висновку Венеціанської Комісії щодо законів про зміни до Конституції України висловлено стурбованість стосовно розширення повноважень прокуратури та зазначено, що це є кроком назад від історичних традицій прокуратури в країнах, що керуються принципом верховенства права.

Парламентська Асамблея Ради Європи у резолюції від 5 жовтня 2005 року № 1466 (2005) «Про виконання обов’язків та зобов’язань Україною» висловила стурбованість з приводу того, що в реформі прокуратури було зроблено крок назад у зв’язку з конституційними змінами від 8 грудня 2004 року. Адже підпункт 11.vi. Висновку Асамблеї № 190 та пункт 9 Перехідних положень Конституції України 1996 року вимагають змінити роль та функції цієї інституції. Такі ж пропозиції містяться у Рекомендації Парламентської Асамблеї № 1604 (2003) щодо ролі прокуратури в демократичному суспільстві, керованому верховенством права.

Крім того, ПАРЄ нагадує про свої Резолюції №№ 1346 (2003) та 1364 (2004), де наголошено, що під час внесення змін до Конституції України необхідно суворо дотримуватися всіх положень чинної Конституції та повністю враховувати рекомендації Венеціанської комісії.

Парламентська Асамблея висловлює глибокий жаль, що конституційні зміни від 8 грудня 2004 року містять положення, які Венеціанська комісія неодноразово визнавала такими, що не відповідають принципам демократії та верховенства права, зокрема стосовно повноважень прокуратури.

Парламентська Асамблея Ради Європи у рекомендації № 1722 (2005) «Про виконання обов’язків та зобов’язань Україною» запропонувала органам влади України подати для оцінки експертам Ради Європи, таким як Венеціанська комісія, нові проекти конституційних поправок, проекти законів про реформу прокуратури тощо.

З метою забезпечення належного виконання обов’язків та зобов’язань України, що випливають з її членства в Раді Європи, досягнення відповідності політичній складовій Копенгагенських критеріїв щодо набуття членства в Європейському Союзі, та беручи до уваги Резолюцію № 1466 (2005) і Рекомендацію № 1722 (2005) Парламентської Асамблеї Ради Європи від 5 жовтня 2005 року, Указом Президента України від 20 січня 2006 року № 39 затверджено План заходів із виконання обов’язків та зобов’язань України, що випливають з її членства в Раді Європи.

Підпунктом 1 пункту 1 цього Плану було передбачено до 1 квітня 2006 року підготувати проект Закону про внесення змін до Конституції України з урахуванням висновків Венеціанської Комісії та пункту 14 Резолюції Парламентської Асамблеї Ради Європи № 1466 (2005) від 5 жовтня 2005 року, що зумовлює внесення відповідних змін до розділу, яким визначається статус прокуратури.

При цьому необхідно зазначити, що проект Закону України “Про внесення змін до Закону України “Про прокуратуру”, який був прийнятий в першому читанні 4 березня 2003 року (реєстр. №0953) відповідно до висновків Венеціанської Комісії, Рекомендацій ПАРЕ не повною мірою відповідає ролі прокуратури в демократичному суспільстві.

Зважаючи на викладене та аналогічну позицію з цього питання Прокуратури України і Національної комісії із зміцнення демократії та утвердження верховенства права, автори законопроекту визнали за необхідне рекомендувати Верховній Раді України скасувати рішення Верховної Ради України від 4 березня 2004 року про прийняття за основу проекту закону про внесення змін до закону України “Про прокуратуру” (реєстр. №0953) та зняти законопроект з розгляду, а також доручити Комітету з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності створити робочу групу для розробки нового проекту закону України про внесення змін до закону України “Про прокуратуру”.

Таким чином, сьогодні триває процес розробки законодавчого акту, який визначав би організаційно-правові основи діяльності органів прокуратури України. З огляду на це хотілося б зазначити, що надзвичайно важливим є закріплення у цьому правовому документі основних принципів та засад взаємодії органів прокуратури з громадськістю. Як вже обґрунтовувалося вище, перешкодою на шляху створення ефективної системи взаємодії органів прокуратури з громадськістю є неврегульованість цього важливого засобу побудови громадянського суспільства на рівні законів та підзаконних нормативних актів. Нажаль, у розглядуваних Верховною Радою України проектах законів, покликаних регулювати діяльність прокуратури, дане питання не знайшло свого адекватного висвітлення. Отже, у новому законі України «Про прокуратуру» необхідно закріпити правові основи взаємодії органів прокуратури з громадськістю, що, на нашу думку, має бути здійснено шляхом внесення до означеного закону наступних положень.

По-перше, потребує свого врегулювання питання щодо діяльності громадських рад при Генеральній прокуратурі України та прокуратурах областей. Ще у 2005 році перший крок щодо створення вказаного органу було зроблено. Передбачалося, що до складу громадської ради, крім відомих політиків, народних депутатів та фахівців інших сфер суспільного життя ввійдуть і п’ять журналістів. Однак, за свідченням заступника Генерального прокурора України О.І.Шинальського, не відбулося жодного засідання вказаного органу і його створення залишилося суто формальним [105].

Як вказують чисельні дослідження у різних галузях права та теорії управління, зв'язок всіх державних органів з громадськістю є необхідною передумовою успішного виконання ними свого призначення в суспільстві[106, с.214-218; 107, с.С. 21-26; 108, с.194 – 197; 109, с.35-41; 110, с.614-620; 111, с.98–105; 112, с.120-123]. І одну з найважливіших функцій відіграють у процесі встановлення такого зв’язку громадські ради при державних органах. Необхідно відзначити, що правовими засадами функціонування громадських рад при державних органах сьогодні є Указ Президента України від 31 липня 2004 року № 854 “Про забезпечення умов для більш широкої участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики” та постанова Кабінету Міністрів України від 15 жовтня 2004 року № 1378 “Деякі питання щодо забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики” 10 грудня 2005 року [113; 114]. Однак аналіз вказаних документів свідчить, що сфера їх дії не в повній мірі поширюється на органи прокуратури: так, відповідно до п.1 Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 15 жовтня 2004 року № 1378, вказаний Порядок визначає основні вимоги до організації і проведення органами виконавчої влади консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики [115]. Оскільки прокуратура України не належить до органів державної влади, зрозуміло, що вказані положення не можуть бути застосовані до сфери її взаємодії з громадськістю. Що стосується положень указу Президента України від 31 липня 2004 року № 854 “Про забезпечення умов для більш широкої участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики”, то вони уявляються нам дещо суперечливими: з одного боку, в них йдеться про підтримання ініціативи громадськості щодо створення системи постійного діалогу та взаємодії інститутів громадянського суспільства і органів державної влади та органів місцевого самоврядування (п.2), з іншого, відповідно до положень п.3 3. консультації з громадськістю проводяться з питань, що стосуються суспільно-економічного розвитку держави та життєвих інтересів широких верств населення, при цьому в обов'язковому порядку проводяться консультації з громадськістю щодо:

— проектів нормативно-правових актів, які стосуються прав, свобод і законних інтересів громадян;

— проектів державних і регіональних програм економічного, соціального і культурного розвитку, рішень щодо ходу їх виконання;

— звітів головних розпорядників коштів Державного бюджету України про витрачання бюджетних коштів за минулий рік;

— інформації про роботу Кабінету Міністрів України, центральних і місцевих органів виконавчої влади [113].

Отже, виходячи зі змісту даного документу, прокуратура України в обов’язковому порядку повинна лише звітувати перед громадськістю про витрачання бюджетних коштів за минулий рік (що, до речі, регулярно здійснюється шляхом оприлюднення відповідної інформації на офіційному сайті Генеральної прокуратури України), а також узгоджувати з громадськістю проекти нормативно-правових актів, які стосуються прав, свобод і законних інтересів громадян. Інформування ж про напрямки своєї діяльності, її результати, якщо виходити з положень указу Президента України від 31 липня 2004 року № 854 “Про забезпечення умов для більш широкої участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики” та постанови Кабінету Міністрів України від 15 жовтня 2004 року № 1378 “Деякі питання щодо забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики” 10 грудня 2005 року, не належить до обов’язків органів прокуратури.

Однак звернення до Закону України «Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави» свідчить, що вказаний контроль, під яким у даному правовому акті розуміється комплекс здійснюваних відповідно до Конституції і законів України правових, організаційних, інформаційних заходів для забезпечення неухильного дотримання законності й відкритості в діяльності всіх складових частин Воєнної організації та правоохоронних органів держави, сприяння їхній ефективній діяльності і виконанню покладених на них функцій, зміцненню державної та військової дисципліни, має забезпечувати:

— пріоритет політичних підходів до вирішення питань військового будівництва, спрямування діяльності всіх складових частин Воєнної організації та правоохоронних органів на реалізацію визначених засадами внутрішньої і зовнішньої політики завдань у сфері національної безпеки і оборони, правоохоронної діяльності з метою становлення і розвитку громадянського суспільства та зміцнення конституційного правопорядку в державі, здійснення визначених Конституцією України функцій у сфері національної безпеки, оборони та зміцнення громадського порядку;

— дотримання законності в діяльності всіх складових частин Воєнної організації та правоохоронних органів держави;

— підтримання політичної стабільності в суспільстві, створення умов, які унеможливлюють використання Збройних Сил України та інших військових формувань, правоохоронних органів для обмеження прав і свобод громадян або з метою повалення конституційного ладу, усунення органів влади чи перешкоджання їх діяльності, а також в інтересах окремих осіб, політичних партій, громадських організацій;

— попередження та недопущення порушень конституційних прав і свобод, захист законних інтересів громадян України, які перебувають на службі у Збройних Силах України, інших військових формуваннях, утворених відповідно до законів України, та у правоохоронних органах, осіб, звільнених з військової служби, а також членів їхніх сімей;

— урахування громадської думки, пропозицій громадян та громадських організацій при обговоренні й ухваленні рішень з питань діяльності Збройних Сил України, інших військових формувань, правоохоронних органів та посадових осіб у сфері оборони, національної безпеки, зміцнення громадського порядку і законності;

— виділення відповідно до законів у необхідних обсягах і раціональне використання бюджетних коштів, спрямовуваних на утримання і функціонування Воєнної організації та правоохоронних органів держави, зокрема на реформування Збройних Сил України;

— використання за цільовим і функціональним призначенням державного майна, переданого в управління Збройним Силам України та іншим військовим формуванням, а також правоохоронним органам;

— своєчасне, повне і достовірне інформування органів державної влади та суспільства про діяльність Збройних Сил України, інших військових формувань, правоохоронних органів, забезпечення її відповідності вимогам Конституції і законів України, нормам міжнародного права, реальній військово-політичній і криміногенній обстановці, завданням забезпечення надійної оборони і безпеки держави, зміцнення громадського порядку (ст.2) [116]. Отже, оскільки положення закону є приоритетними по відношенню до положень підзаконних нормативних актів, прокуратура України, яка належить до правоохоронних органів (див., наприклад, ст.1 Закону України «Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів» [117]), в межах системи демократичного цивільного контролю інформувати громадськість щодо означених вище питань. Однак, відповідно до положень ст.24 Закону України «Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави» нагляд за дотриманням законності при здійсненні цивільного контролю над Воєнною організацією та правоохоронними органами держави покладається на органи прокуратури України, а ст.6 вказаного Закону визначає, що нагляд з боку органів прокуратури є одним з елементів системи цивільного контролю над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави [116]. Отже, прокуратура, виходячи з положень даного Закону, є одночасно і суб’єктом і об’єктом цивільного контролю, тобто повинна і інформувати громадськість щодо питань, означених у його ст.2, і одночасно здійснювати нагляд за цією діяльністю, у тому числі і з боку прокурорської системи. Втім, недоліки Закону України «Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави» вже неодноразово були предметом критики з боку науковців та практиків, а його недосконалість визнана однією з головних причин складнощів, що виникають у сфері його реалізації. Однак у межах нашого дослідження уявляється необхідним окреслити шляхи удосконалення взаємодії органів прокуратури з громадськістю, і з огляду на це, для подолання тієї правової плутанини, властива правовим актам в означеній сфері, уявляється доцільним закріпити правові засади цивільного контролю за діяльністю прокуратури у самому Законі України «Про прокуратуру». При цьому необхідно враховувати, що, як справедливо зауважують автори посібника «Взаємодія правозахисних організацій і органів прокуратури», не вся інформація щодо роботи прокуратури може бути оприлюднена. У тих випадках, коли розголошення інформації щодо конкретних кримінальних справ і матеріалів може спричинити шкоду законним інтересам держави, правам і свободам особистості, гласність не припускається [118, с.5]. З цього приводу О.І.Шинальський вказує, що представники окремих громадських організацій, які вимагають від прокурорів безмежної відкритості й необмеженої гласності у процесі щоденної роботи, недостатньо враховують специфіку прокурорської роботи, яка пов’язана з режимом обмеженою гласності (наприклад — проведення дослідчих перевірок, досудового слідства, підтримка державного обвинувачення), що обумовлено вимогами закону. З іншого боку, під час проведення наглядової перевірки, за дотриманням, наприклад банківського або податкового законодавства, митних правил, прокурор знайомиться з документами і поступово стає носієм інформації, що є комерційної або банківської таємницею, власністю підприємницьких структур. Природно, що законодавство встановлює жорсткі рамки роботи з такою інформацією і та забороняє прокурору її розголошувати. Однак будь-яке відмова прокурора допустити представників громадськості до проведення перевірки або надати інформацію про розслідування про «резонансних справ» часто трактується громадськими організаціями, як закритість і непрозорість і пояснюється небажанням прокурора працювати з громадським контролем [119].

Заслуговує на увагу, що вказана проблема притаманна не лише діяльності органів прокуратури України. Так, за свідченням В. Рота, сенатора Міжнародної Асоціації Прокурорів, відносини прокуратури Федеративної Республіки Німеччина із засобами масової інформації становлять найскладніше із завдань. Прокуратура прагне інформувати суспільство, коли має точні, добре підтверджені докази щодо вчинення певного злочину, переважно на більш пізніх стадіях розслідування. Засоби ж масової інформації, як стверджує німецький прокурор і вчений, навпаки, зацікавлені у максимально швидкому розголошенні інформації, що часто призводить до поширення недостатньо обґрунтованих даних. До того ж, помилки, скоєні державною владою, включаючи прокурорів, поліцію, судові установи, часто подаються громадськості у виді сенсації, що обумовлює негативний вплив на авторитет останніх. Враховуючи, що, відповідно до законодавства Німеччини, усі державні органи зобов'язані надавати повну інформацію ЗМІ, прокуратура вимушена виправдовувати замовчування інформації. Представники ЗМІ часто скаржаться Міністерству юстиції, до структури якого входить у тому числі німецька прокуратура, на відсутність доступу до інформації, що може призвести до виникнення конфліктів між міністром і обвинуваченням стосовно засобів, якими преса має одержувати точну інформацію [120].

Подолання цієї проблеми вбачається у наступному. Необхідно проведення працівниками органів прокуратури широкої роз’яснювальної роботи щодо інформування представників засобів масової інформації і громадськості у разі відмови від надання інформації або у допуску представників громадськості до проведення перевірки, чому саме надання інформації або проведення перевірки є неможливим, і вимогами якого правового акту обумовлено обмеження дії принципу гласності у тому чи іншому випадку. При цьому у разі, коли обмеження у поширенні інформації стануть неактуальними, доцільно повідомити про це зацікавлені сторони і надати їм необхідні дані.

Повертаючись до проблеми правового забезпечення діяльності громадських рад при державних органах, зазначимо, що сьогодні в цій сфері є певні здобутки, гідні розповсюдження і впровадження у тому числі в діяльність органів прокуратури України. Так, наказом Міністра оборони України від 10.11.2005 року № 681 “Про затвердження Положення про Громадську раду при Міністерстві оборони України» при Міністерстві оборони України було створено консультативно-дорадчий орган – Громадську раду при Міністерстві оборони України (далі – Громадська рада). Громадська рада діє на підставі Положення про Громадську раду при Міністерстві оборони України, затвердженого тим же наказом [121]. Станом на 31 грудня 2006 року до складу Громадської ради увійшли 83 громадських, профспілкових організацій та засобів масової інформації. У Громадській раді утворено робочі групи за основними напрямками її діяльності: сприяння діяльності та розвитку Збройних Сил України; соціально-правових питань; військово-патріотичного виховання; сприяння формуванню позитивного іміджу Збройних Сил України; соціально-економічних питань; сприяння розвитку науки та військової освіти; сприяння військово-технічному співробітництву; взаємодії з органами державної влади, місцевого самоврядування, засобами масової інформації, громадськими та релігійними організаціями.

Для організації взаємодії Міністерства оборони України з Громадською радою в травні 2006 року в Департаменті гуманітарної політики Міністерства оборони України створено сектор зв’язків з громадськістю. На сектор покладено важливі завдання щодо надання допомоги в організаційному, методичному та матеріально-технічному забезпеченні діяльності Громадської ради. Крім того, сектор підтримує взаємодію з Департаментом комунікацій влади та громадськості Секретаріату Кабінету Міністрів України, надсилає звітні матеріали про діяльність Громадської ради, координує роботу структурних підрозділів Міністерства оборони України та Генерального штабу Збройних Сил України з питань взаємодії з громадськістю.

Основною формою роботи Міністерства оборони України щодо налагодження системного діалогу із громадськістю, підвищення якості підготовки та прийняття рішень з важливих питань діяльності оборонного відомства, створення умов для участі громадян у розробленні проектів таких рішень є консультації з громадськістю, які проводяться відповідно до “Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики”, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 15.10.04 № 1378 [115].

Важливими напрямами діяльності зазначеної ради є опрацювання пропозицій і зауважень, отриманих за результатами консультацій з громадськістю з питань формування і реалізації державної політики у військовій сфері та подання їх встановленим порядком керівництву Міністерства оборони України, а також роз’яснення громадськості змісту програм та ініціатив, окремих напрямів діяльності Міністерства оборони України.

У 2006 році у ході засідань та круглих столів керівництво Міністерства оборони України проінформувало громадськість та провело консультації з питань, що є найбільш актуальними для оборонного відомства: хід і проблеми реформування Збройних Сил України у 2006 році, виконання військового бюджету у 2006 році та перспективи фінансування Збройних Сил України у 2007 році; організація підготовки військ (сил); оновлення озброєння і військової техніки, будівництво житла для військових; грошове забезпечення військовослужбовців; пенсійне забезпечення осіб, звільнених в запас або відставку. За підсумками засідання Громадської ради від 28.07.06 були направлені відповідні звернення до Президента України, Голови Верховної Ради України, Прем'єр-міністра України, в яких Громадська рада висловила глибоку занепокоєність критичним станом фінансування Державної програми розвитку Збройних Сил України на 2006 – 2011 роки, що негативно впливає на рівень безпеки держави.

Прикладом конструктивної співпраці з Міністерством оборони України є опрацювання рішення Громадської ради від 29.09.06. Щодо кожного пункту рішення ради Міністр оборони України особисто дав доручення відповідним посадовим особам Міністерства оборони України та Генерального штабу Збройних Сил України. За результатами розгляду порушених питань (щодо забезпеченням житлом військовослужбовців, осіб звільнених у запас або відставку, ветеранів і інвалідів військової служби м. Бориспіль і Бориспільського гарнізону, інформації про перелік незавершених об’єктів будівництва, розпочатих за участю Міністерства оборони України, та списку осіб, які отримали житло у м. Київ у 2004 – 2006 роках, залучення представників Громадської ради до заходів Міністерства оборони України та висвітлення діяльності Громадської ради у військових засобах масової інформації) надано ґрунтовну відповідь голові Громадської ради.

Члени Громадської ради постійно беруть участь у прийомах громадян керівним складом Міністерства оборони України та Генерального штабу Збройних Сил України, у роботі окремих комісій та інших заходах, які мають суспільне значення. До Громадської ради звертаються безпосередньо громадяни України з окремих особистих питань. Усього було більше 70 звернень, опрацьованих членами Громадської ради [122].

Заслуговує на увагу і діяльність громадської ради при Службі безпеки України. Вона утворена відповідно до наказу Голови Служби безпеки України від 28 липня 2006 р. як дорадчий орган для сприяння підвищенню ефективності й прозорості в діяльності органів державної безпеки та зміцненню довіри до них з боку суспільства. Завданнями Ради є:

— здійснення громадського контролю за діяльністю Служби безпеки України з питань забезпечення державної безпеки, дотримання законності, прав і свобод громадян, утвердження принципів демократії та верховенства права;

— сприяння прозорості діяльності органів Служби безпеки України, підвищенню довіри громадян і суспільства до СБУ;

— участь у налагодженні взаємодії СБУ з громадськими організаціями, органами законодавчої, виконавчої та судової влади, місцевого самоврядування, засобами масової інформації;

— реагування на факти порушень законів, прав і свобод громадян працівниками органів державної безпеки, а також оприлюднення оцінок резонансним подіям, які стосуються діяльності СБУ;

— організація та здійснення фахового аналізу законопроектів та інших нормативно-правових актів щодо діяльності органів державної безпеки, подання керівництву СБУ пропозицій з цих питань;

— проведення наукових, науково-практичних консультацій, симпозіумів, круглих столів, семінарів, громадських дискусій та інших заходів із залученням, у разі потреби, іноземних фахівців і науковців;

— сприяння практичній реалізації заходів з патріотичного виховання кадрового складу СБУ, правового та соціального захисту працівників і ветеранів СБ України.

Рада формується із авторитетних громадських діячів, представників правозахисних організацій, відомих вчених і журналістів за їхньою згодою або за пропозицією відповідного органу чи організації. Персональний склад Ради у кількості до 15 осіб затверджується рішенням колегії СБ України за поданням її Голови.

Члени Ради:

— вивчають актуальні проблеми діяльності органів СБУ, беруть участь у їх обговоренні, вносять відповідні пропозиції;

— дають публічні оцінки найбільш резонансним подіям, що стосуються діяльності СБ України, організовують громадські дискусії. Оцінки та зауваження про практичну діяльність Служби безпеки України та окремих її працівників від імені Ради можуть надаватися тільки після того, як їх буде узгоджено на засіданні Ради або в робочому порядку із більшістю її членів;

— мають право безперешкодно за посвідченням входити у приміщення органів Служби безпеки України;

— мають право на невідкладний прийом Головою СБУ та його заступниками, начальниками регіональних органів та органів військової контррозвідки з питань діяльності Ради;

— звертаються до керівництва Служби безпеки України з питань розгляду скарг і звернень громадян;

— при необхідності ознайомлюються з документами з обмеженим доступом з дотриманням вимог чинного законодавства.

Члени Ради не можуть втручатися в службову (оперативну) діяльність СБ України та її органів.

На засіданнях Ради розглянуто питання підготовки проектів Концепції реформування СБ України, Комплексної цільової програми реформування СБ України та інші важливі проблеми діяльності СБУ України.

Робота Громадської ради відповідає європейській практиці і сприятиме „зміцненню добрих стосунків між різними секторами блоку безпеки”, маючи під ними на увазі державні інституції та представників громадянського суспільства (Рекомендація 1713 (2005) ПА РЄ „Демократичний аналіз сектору безпеки в країнах-членах”). Аналогічний пріоритет (забезпечити дотримання права на свободу об’єднань та залучення громадян до процедури прийняття рішень, у тому числі через організації громадянського суспільства), міститься у Плані дій Україна – ЄС на 2005-2007 роки [123].

Добре зарекомендувала себе і діяльність Громадської ради при МВС України з питань забезпечення прав людини, яка була створена у грудні 2005 року. До її складу увійшли 30 чоловік: вищі посадовці МВС, науковці та правозахисники. Основні завдання і напрямки діяльності Ради:

— сприяння впровадженню та дотриманню принципів прав людини в діяльності органів внутрішніх справ;

— аналіз ефективності діяльності органів внутрішніх справ у напрямку дотримання прав людини, реалізації принципів відкритості й гласності в діяльності міліції, сприяння підвищенню її авторитету в суспільстві;

— розроблення, обговорення та сприяння впровадженню громадських ініціатив щодо укріплення законності та дотримання прав людини в діяльності органів внутрішніх справ;

— сприяння вдосконаленню механізмів співпраці Міністерства внутрішніх справ України з органами державної та представницької влади, Уповноваженим Верховної Ради з прав людини, комітетами Верховної Ради України, політичними партіями, громадськими організаціями, засобами масової інформації, науковими установами щодо поліпшення ситуації із захисту прав громадян, дотримання законності та правопорядку, формування правової культури населення;

— здійснення експертизи програм, ініціатив, окремих напрямків діяльності Міністерства стосовно дотримання прав людини, укріплення законності та правопорядку;

— консультування керівництва Міністерства з проблем забезпечення прав людини, складних поточних проблем політики, економіки, соціології, інших питань, що стосуються діяльності МВС України [124].

Отже, вказане свідчить про доцільність використання громадських рад при державних органах в якості дієвого інструменту створення громадянського суспільства. Однак, як вже обґрунтовувалося вище, сьогодні правова база їх діяльності характеризується наявністю чисельних прогалин та суперечностей. Вирішення цієї проблеми, на нашу думку, повинно здійснюватися наступним чином. По-перше, необхідно доповнити новий Закон України «Про прокуратуру» окремою статтею, яка визначала б основні засади створення і діяльності громадських рад при Генеральній прокуратурі України та прокуратурах областей. Як варіант, можна запропонувати наступну редакцію даної статті:

«При Генеральній прокуратурі України, обласних прокуратурах, прокуратурах міст Києва і Севастополя та прирівняних до них прокуратурах створюються громадські ради.

Положення про відповідну громадську раду та її персональний склад затверджує Генеральний прокурор України, прокурориобластей, міст Києва і Севастополя та прирівняні до них прокурори.

Громадські ради здійснюють свою діяльність на засадах незалежності від органів державної влади та політичних партій, вільного волевиявлення та рівноправності членів, законності та гласності, відкритості для суспільства».

Вказані положення мають знайти свій розвиток у правових актах Генеральної прокуратури України.

Однак будь-яка робота з громадськістю, окрім функціонування різноманітних громадських організацій, пов’язаних з діяльністю певного державного органу, потребує і відповідного організаційного забезпечення на рівні самого органу. Аналіз існуючих сьогодні форм організаційної побудови роботи з громадськістю, зокрема, у державних органах, дозволяє виділити кілька варіантів здійснення такої діяльності:

1) Керівники підприємства, організації, установи покладають функції зв’язків з громадськістю на інших фахівців — заступників керівника, начальників відділів або ж їхніх підлеглих, для яких ці функції стають додатковими до основних. У подібному підході, як визначають дослідники, є свої плюси й мінуси. Безсумнівно, такий фахівець більш компетентний у ряді питань, які міг би більш чітко й коректно освітити при контакті з журналістами або представниками громадськості. З іншого боку, інформаційна функція не є для нього основною, і він не стане приділяти їй уваги більше, ніж дозволять його основні обов'язки. Крім того, його комунікативні навички, як правило, залишають бажати кращого: він просто не в змозі дати відповідь представникам громадськості або ЗМІ в тім виді й обсязі, у якій вони хотіли б його одержати. Позитивним же аспектом покладання подібних функцій на спеціалістів означеної категорії є, по-перше, упевненість керівництва підприємства, що такий працівник адекватно освітить актуальні новини, а по-друге — немає необхідності вводити в штат додаткову одиницю, тобто забезпечується режим економії коштів на фонд заробітної плати. Втім, як свідчать дослідження, вказаний варіант поступово втрачає свою актуальність: більшість керівників великих підприємств, установ та організацій уже усвідомили необхідність наявності PR-фахівців і використають один з нижчеописаних шляхів[125, с.13].

2) Підприємство, установа, організація не має власної служби зв’язків з громадськістю, а залучає для здійснення цих функцій спеціалізовану фірму, або складає комплексний договір на інформаційне обслуговування з інформаційним агентством або великим засобом масової інформації — видавничим будинком, періодичним виданням та ін., здобуваючи в нього пакет конкретних послуг на певний строк. Безумовним плюсом такого рішення є наявність професійних навичок і вмінь у працівників агентств або видань, контакти із представниками владних структур, підприємницьких, політичних кіл. Але необхідно відмітити, що вартість послуг подібних агентств є високою, а, по-друге, подібні агентства й ЗМІ найчастіше укладають комплексні договори не з одним підприємством, установою, організацією, а з багатьма, причому — у самих різних сферах (виробництво, торгівля, промисловість, послуги тощо); наслідком цього є неможливість представника агентства відчути специфіку конкретної галузі, оцінити особливості організації, зрозуміти специфіку її роботи, без урахування яких об'єктивне інформаційне висвітлення діяльності даної організації неможливе. Як зазначається, представники агентств аж ніяк не ухиляються від прийнятих на себе обов'язків і в міру можливостей намагаються висвітлювати діяльність органзацій-партнерів, але невключеність працівників інформаційної сфери в тематику галузі дуже часто приводить до грубих перекручувань фактів і тенденцій, які працівники агентств не можуть виправити, оскільки просто не зауважують допущених помилок у силу своєї непідготовленості до взаємодії зі специфічною галуззю [126, с.10]. Додамо, що, як відзначається у роботах, присвячених організації роботи органів прокуратури, багато працівників ЗМІ, нажаль, недостатньо розуміють, що належить до охоронюваних законом відомостей [127, с. 246.], що на практиці може призводити до порушень таємниці слідства, прав та свобод людини тощо;

3) В організації створюється власна служба зв’язків з громадськістю. Звичайно, спочатку це викликає ряд проблем організаційного характеру: включення нових штатних одиниць, рішення питань про підпорядкованість нової структури, визначення її функціональних обов'язків, подолання традицій, пов’язаних із закритістю інформації. Але при цьому існують безсумнівно позитивні аспекти, а саме. По-перше, власна служба зв’язків з громадськістю має визначені професійні обов’язки, і керівництво чітко представляє, які функції й у якому обсязі можна покласти на її співробітників. І, відповідно, у якому обсязі можна проконтролювати виконання цих функцій. По-друге, служба зв’язків з громадськістю може виконувати не тільки безпосередньо функції по інформаційному забезпеченню, але також, як нерідко виявляється на практиці, здійснювати аналітичну діяльність, протокольні обов'язки (служба прийому гостей і організація корпоративних заходів). А це в значній мірі дозволяє іншим, спеціалізованим, структурним підрозділам організації цілком зосередиться на своїх основних обов'язках [128, с.20-23].

Складність та різноплановість завдань, які постають сьогодні перед органами прокуратури України в сфері їх відносин з громадськістю потребують наявності спеціальних знань щодо особливостей побудови ефективної взаємодії з представниками різних соціальних, освітніх та вікових груп, комунікативних якостей, вмінь та навичок у сфері розв’язання конфліктів, які часто виникають під час розслідування так званих «резонансних» справ тощо.

Необхідно зазначити, що прес-служби, які працюють в органах прокуратури України, добре зарекомендували себе як орган, що оперативно інформує громадськість щодо актуальних подій в діяльності вказаних органів, висвітлює найбільш важливі управлінські рішення, повідомляє необхідну інформацію щодо результатів розслідування кримінальних справ та виявлених у процесі нагляду порушень законності. Однак, якщо проаналізувати результати теоретичних та прикладних досліджень в сфері організації взаємодії організації з громадськістю [129; 130; 131; 132; 133; 134; 135], можна дійти висновку, що ефективна взаємодія передбачає реалізацію наступних напрямків: встановлення, підтримка, розширення контактів із громадянами й організаціями; інформування громадськості щодо сутності прийнятих рішень; аналіз суспільної реакції на дії посадових осіб організації; прогнозування соціальних процесів, забезпечення організації прогнозами та аналітичними розробками; формування сприятливого іміджу організації та її посадових осіб. Як справедливо зазначає В.А.Комаров, необхідність визначення правового статусу центрів зв’язків з громадськістю пояснюється тим, що відповідно до чинного законодавства України ця служба є невід’ємною складовою суб’єктів адміністративного права. Правовий статус цієї служби становить сукупність завдань, функцій, прав та обов’язків, які реалізуються ними у правовідносинах, що виникають між цими центрами та іншими органами, засобами масової інформації, трудовими колективами, населенням. Реалізація цих прав та обов’язків спрямована на досягнення мети функціонування центрів зв’язків з громадськістю, які забезпечують виконання завдань щодо взаємодії із засобами масової інформації, населенням, громадськими організаціями з метою профілактики правопорушень, інформування про стан правопорядку в державі, заходи щодо його зміцнення та формування позитивного іміджу органу [136, с.219; 137, с.212].

Однак сьогодні прес-служби органі прокуратури в змозі забезпечити реалізацію у кращому випадку двох-трьох з п’яти вказаних вище напрямів діяльності. Втім, схожі тенденції притаманні і іншим державним органам: аналіз діяльності аналітико-інформаційних служб вищих органів державної влади, зокрема в структурі апарату Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України у відповідності до їх функціонального призначення та компетенції виявив, що на сьогодні переважаючими методами комунікації є прес-посередницька діяльність інформування громадськості, що має одноцільовий ефект та носить переважно реагуючий характер. Актуальною потребою має бути пріоритет стратегічних методів, що охоплюють вивчення та аналіз стану громадської думки в умовах перехідного суспільства, узагальнення результатів соціологічних, психологічних, економічних досліджень, розробка перспективних програм просвітницько-виховної та пропагандистської роботи серед різних цільових груп громадськості [138, с.13] Діяльність же з аналізу та прогнозування у сфері взаємодії з громадськістю залишається, таким чином, поза сферою компетенції прес-служб, що не може не впливати на якість управлінських рішень. У зв’язку з цим необхідно створення у обласних та прирівняних до них прокуратурах відділів по зв’язках з громадськістю, до структури яких мають увійти і існуючі сьогодні прес-служби.

Метою створення даних відділів є забезпечення формування позитивного іміджу органів прокуратури у суспільстві та своєчасне виявлення та усунення недоліків у діяльності окремих органів та посадових осіб, які знижують ефективність органів прокуратури. Основними завданнями відділів по зв’язках з громадськістю мають бути:

налагодження та підтримання зв’язків з громадськими організаціями, виробничими колективами, навчальними закладами та іншими суб’єктами суспільних відносин з метою сумісного вирішення завдань правового виховання громадян, зміцнення законності, додержання конституційних прав та свобод людини;
організація висвітлення у засобах масової інформації діяльності органу прокуратури та всієї прокурорської системи щодо реалізації покладених на них повноважень згідно з Конституцією України та законами України;
аналіз та оцінка достовірності публікацій у пресі та оприлюднених по телебаченню чи радіо матеріалів, що стосуються роботи органів прокуратури, і внесення за результатами цієї діяльності пропозицій керівництву органу щодо необхідності спростування недостовірної інформації, проведення перевірки з метою виявлення порушень законності з боку працівників прокуратури тощо;
аналіз реакції з боку громадськості на дії органів прокуратури у сфері прокурорського нагляду;
регулярний аналіз змісту засобів масової інформації з метою виявлення таких, що пригортають увагу громадськості, повідомлень щодо порушень законності у діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування, організацій, підприємств та установ всіх форм власності, об’єднань громадян тощо, з метою врахування отриманої інформації під час планування оперативної діяльності органів прокуратури;
проведення соціологічних опитувань та фокус-груп з метою визначення актуального рівня довіри до органів прокуратури у суспільстві;
прогнозування стану громадської активності на відповідній території та внесення у випадку її можливого підвищення пропозицій керівництву органу прокуратури щодо проведення необхідної інформаційно-роз’яснювальної та іншої роботи з метою забезпечення неухильного додержання вимог законності всіма суб’єктами суспільних відносин.

Здійснення завдань відділів по зв’язках з громадськістю має відбуватися шляхом підготовки для оприлюднення в друкованих та електронних засобах масової інформації прес-релізів, повідомлень про діяльність органів прокуратури на засадах гласності, відкритості та прозорості; забезпечення організації та проведення прес-конференцій, брифінгів тощо за участю прокурорів відповідних рівнів, їх заступників, у тому числі з використанням засобів глобальної інформаційної мережі Інтернет, а також персонального надання публічних відповідей на запитання громадян через засоби масової інформації; використання можливостей глобальної інформаційної мережі Інтернет для налагодження плідного діалогу з громадськістю; поточного інформаційно-довідкового обслуговування представників засобів масової інформації; постійного оновлення веб-сайтів органів прокуратури в глобальній інформаційній мережі Інтернет і оприлюднення в ній інформації про діяльність органів прокуратури; залучення представників засобів масової інформації та громадських об’єднань до участі у засіданнях колегій, нарадах, семінарах та науково-практичних конференціях, які проводяться органами прокуратури, , для висвітлення її діяльності; систематичного оприлюднення через засоби масової інформації відомості про роботу із зверненнями громадян та вирішення порушених у них питань та інші.

Крім того, доцільно введення в органах прокуратури районного рівня посади помічника прокурора по зв’язках з громадськістю. Його посадові обов’язки в цілому мають враховувати наведені вище завдання відділів по зв’язках з громадськістю, однак для забезпечення ефективної діяльності під час проведення широкомасштабних або особливо складних заходів необхідно передбачити залучення до їх проведення представників означених відділів.

Як можна переконатися з аналізу завдань, яке саме життя висуває сьогодні перед органами прокуратури у сфері їх взаємодії з громадськістю, для продуктивного їх виконання недостатньо класичної юридичної освіти, яку мають працівники органів прокуратури. У зв’язку з цим набуває актуальності питання підготовки прокурорських кадрів для здійснення ефективної взаємодії з громадськістю, яке буде висвітлено у наступному підрозділі.

3.2. Проблеми підготовки персоналу органів прокуратури для здійснення взаємодії з громадськістю

Підготовка кадрів для органів прокуратури України має міцні історичні традиції. Ще у повоєнні роки радянське керівництво, дбаючи про працевлаштування фронтовиків, почало організовувати різні курси з підготовки та підвищення кваліфікації спеціалістів з усіх напрямів професійної діяльності. Так, у 1946 році постановою ЦК ВКП (б) “Про розширення і поліпшення юридичної освіти в країні ” було створено Інститут підвищення кваліфікації прокурорсько-слідчих працівників. На той час в Україні вже існували чотири юридичних школи (крім юридичних вузів) у Києві, Одесі, Львові та Харкові, випускники яких після двох років навчання влаштовувались до правоохоронних органів країни. Через рік у Харкові наказом Генерального прокурора СРСР були організовані однорічні курси перепідготовки народних слідчих прокуратури Союзу. У 1988 році почав функціонувати Інститут підвищення кваліфікації керівних кадрів прокуратури СРСР, який через два роки перейменували в Інститут підвищення кваліфікації районних і місцевих прокурорів при прокуратурі Союзу. На базі цього навчального закладу у грудні 1991 року був створений Інститут підвищення кваліфікації Генеральної прокуратури України. Протягом цього часу тут працювало багато сумлінних та високопрофесійних працівників, досвідчених фахівців та науковців, які досконало володіли знаннями матеріального і процесуального права, методами прокурорського нагляду і розслідування злочинів та постійно підвищували свою ділову кваліфікацію. З метою вдосконалення рівня роботи з підвищення кваліфікації прокурорсько-слідчих кадрів, залучення до активної участі в навчальному процесі керівних працівників органів прокуратури, органів законодавчої і виконавчої влади, забезпечення науково-практичних розробок з проблем організації прокурорсько-слідчої діяльності у 1999 році наказом Генерального прокурора України Інститут підвищення кваліфікації був переведений до м. Києва.

У 2002 році на базі Інституту постановою Кабінету Міністрів України від 25 жовтня 2002 року № 1582 була створена Академія прокуратури України при Генеральній прокуратурі України, основним завданням якої стало підвищення кваліфікації, підготовки кадрів та проведення наукових досліджень у сфері прокурорської діяльності.

Сьогодні навчальні заходи в Академії проводяться, зважаючи на стан законності та правопорядку в Україні, вимоги до рішень колегій Генеральної прокуратури України, прокурорсько-слідчої практики і конкретних завдань, поставлених перед органами прокуратури. Навчально-тематичні плани відпрацьовуються у взаємодії зі структурними підрозділами Генеральної прокуратури України. Налагоджено і відпрацьовано постійний зв’язок із відповідними структурними підрозділами Генеральної прокуратури України, що дало змогу забезпечити їх постійну участь в навчальному процесі, оперативно, зважаючи на нагальні потреби, вносити відповідні зміни до нього.

Розвиваючи міжнародне співробітництво, до Академії регулярно запрошуються із лекціями і презентаціями представники закордонних прокуратур, міжнародних правозахисних організацій. Так, у січні 2006 року в Академії було проведено триденний міжнародний семінар для практичних працівників прокуратури на тему протидії торгівлі людьми. У семінарі взяли участь представник Міністерства юстиції США Тері Кіні, спеціальні агенти Міністерства внутрішньої безпеки США Піт Чавес і Віктор Вартанян, представники низки міжнародних і неурядових організацій, а також Генеральної прокуратури України і Міністерства внутрішніх справ України.

Однак необхідно зазначити, що для побудови ефективної взаємодії органів прокуратури з громадськістю сьогодні недостатньо суто юридичних знань. Необхідність справляти позитивний вплив на аудиторію, знаходити конструктивний вихід з конфліктної ситуації, аналізувати та прогнозувати соціальні процеси, які потребують відповідного реагування з боку органів прокуратури мають бути підкріплені відповідними вміннями та навичками, що потребує свого врахування у навчальній програмі. Однак, як свідчить аналіз навчальних програм вищих закладів освіти, які готують персонал для органів прокуратури, навчання там носить переважно теоретично спрямований характер, а вага предметів, які можуть бути корисними для організації взаємодії з громадськістю, є незначною у відношенні до інших дисциплін. Так, наприклад, у навчальному плані Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого курс ораторського мистецтва займає 56 академічних годин, при цьому на практичні заняття відведено усього 8 годин (для порівняння – на практичні заняття з латинської мови у даній навчальній програмі відведено 54 години). Соціологія, методи якої могли бути корисними для організації моніторингових досліджень щодо довіри до органів прокуратури у суспільстві, вивчається у суто теоретичному аспекті – практичних занять за цією дисципліною взагалі не передбачено. Теж саме стосується і психології і конфліктології. Нажаль, вказаними дисциплінами і вичерпується підготовка майбутніх працівників прокуратури до взаємодії з громадськістю. Навчальні плани інших вищих закладів освіти, які готують кадри для органів прокуратури, з незначними варіаціями повторюють вказану тенденцію. Таким чином, можна зробити висновок, що суттєвим недоліком навчальних програм, на яких базується підготовка кадрів для органів прокуратури України, є незначна доля в них практичних занять з дисциплін, які необхідні для побудови ефективної взаємодії громадськістю, оскільки зрозуміло, що вироблення вмінь та навичок потребує свого закріплення, що неможливо зробити у рамках суто лекційного курсу. Як відомо, практичні заняття проводяться з метою придбання, закріплення і вдосконалення одержаних слухачами теоретичних знань, формування у них професійних умінь та навичок для виконання майбутніх професійних обов’язків, виховання потреби систематичного поновлювання своїх знань та творчого застосування їх у практичній діяльності.Як справедливо вказує автор дисертаційної роботи «Зв'язки з громадськістю як комунікативний аспект державного управління», громадська думка заявила про себе як самостійна сила, що має здатність серйозно впливати на довгостроковий успіх діяльності організації та на її суспільний статус. Звідси зрозуміло, що професіонали по налагодженню зв'язків з громадськістю повинні враховувати наступні характеристики громадської думки: спрямованість, інтенсивність, стабільність, інформаційну насиченість. Щоб глибше зрозуміти процес впливу на громадську думку, необхідно знати психологічний механізм її формування, який технологічно забезпечуються послідовністю дій: заявити про себе, привернути та втримати увагу, викликати інтерес, зняти напругу і недовіру, спонукати суспільство до бажаної для організації дії [138, с.3].

Для повноти розуміння проблеми підготовки персоналу для органів прокуратури в сфері взаємодії з громадськістю необхідно відповісти на питання: що доцільніше – вносити відповідні корективи до навчальних програм юридичних закладів освіти, передбачивши у них більш глибоке засвоєння знань вмінь та навичок, необхідних для ефективної роботи з громадськістю, чи, може, вирішувати проблему шляхом заміщення посад у відділах зв’язків з громадськістю випускниками неюридичних вищих навчальних закладів, які вже здобули відповідні знання, вміння та навички? Хотілося б зазначити, що існують прибічники як вузької спеціалізації фахівців по роботі з громадськістю, так і доцільності використання у цій сфері діяльності спеціалістів самої організації, які добре знайомі з її специфікою. Так, на думку О.Мамонтова, навіть найкращі вищі навчальні заклади дають лише сухий інструментарій (вміння писати прес-релізи, будувати відношення зі ЗМІ тощо) [139, с.21]. Стосовно органів прокуратури це, перш на все, означатиме, що спеціаліст по роботі з громадськістю в органах прокуратури – випускник неюридичного вищого навчального закладу не матиме навіть основ юридичних знань, які б дозволили б йому у повній мірі розуміти специфіку діяльності прокуратури, правильно використовувати спеціальну юридичну термінологію, розумітися в особливостях національного законодавства тощо. За таких умов будь-який документ, наприклад, прес-реліз, підготовлений таким спеціалістом, потребує ретельної перевірки та редагування з метою усунення неточностей, а відповідь на будь-яке конкретне питання з боку представників громадськості щодо органів прокуратури потребуватиме довгочасного узгодження з керівництвом. У той же час використання штатних працівників прокуратури у сфері зв’язків з громадськістю не завжди доцільно з огляду на те, що специфіка юридичної освіти, яку було проаналізовано вище, не передбачає засвоєння необхідних для ефективного виконання обов’язків у сфері роботи з громадськістю знань, вмінь та навичок. До останніх відносять, зокрема, освоєння: специфіки артикуляції звуків, інтонації, основні особливості повного стилю вимови, характерні для сфери професійної комунікації; понять про побутово-літературний, офіційно-діловий, науковий стилі, стиль художньої літератури; основні особливості наукового стилю; діалогічної й монологічної мови з використанням найбільш уживаних лексико-граматичних засобів в основних комунікативних ситуаціях неофіційного й офіційного спілкування, знання етикету, історії, культури країни досліджуваної мови [140, с.9], орієнтація в інформаційному потоці; відбір необхідної, оптимальної, значимої і якісної інформації для клієнта й PR-компанії; використання, формування, інтерпретація інформації й створення інформаційних тенденцій, тобто адаптація до сучасного інформаційного середовища й інтеграція в інформаційно-комунікаційні сфери [141, с.6-7] тощо.

На нашу думку, вирішення даної проблеми має здійснюватися двома шляхами. По-перше, з урахуванням кадрових потреб органів прокуратури України, випускники вищих юридичних закладів освіти або штатні працівники органів прокуратури, які призначатимуться на посади у новостворені відділи по зв’язках з громадськістю або на посади помічників прокурорів по зв’язках з громадськістю, перед тим, як безпосередньо приступити до виконання своїх професійних обов’язків, мають проходити навчання за спеціальним курсом «Організація роботи з громадськістю» в Академії прокуратури України. При цьому, з урахуванням наведених вище особливостей діяльності у даній сфері, навчальна програма даного курсу має включати наступні дисципліни: організація роботи зі ЗМІ; організація роботи з громадськими організаціями; технологія формування громадської думки; організація вивчення громадської думки; організація правового виховання громадян; етика ділового спілкування та дипломатичний етикет; ораторське мистецтво; основи журналістики та редагування; інформаційні технології у роботі з громадськістю; організація масових заходів тощо.

По-друге, комплектування посад у прес-центрах органів прокуратури, які мають увійти як структурні підрозділи у новостворені відділи по зв’язках з громадськістю, доцільно здійснювати кваліфікованими журналістами, які у повній мірі володіють необхідним для творчої роботи арсеналом знань, вмінь та навичок, однак за умови попереднього проходження ними навчання в Академії прокуратури України з метою отримання базових знань щодо діяльності органів прокуратури. Навчальна програма для цієї категорії має включати курси «Правоохоронні та судові органи України», «Організація і діяльність органів прокуратури України», «Основи кримінального і кримінально-процесуального законодавства», «Основи законодавства України про адміністративну відповідальність», «Організація роботи зі зверненнями громадян», «Етичні вимоги до працівників органів прокуратури», а також вивчення відомчих нормативно-правових актів прокуратури України, які регламентують особливості її діяльності за різними напрямками.

Вважаємо, що проходження навчання майбутніми працівниками відділів по зв’язках з громадськістю за описаними навчальними програмами дозволить вирішити головну проблему, яка існує сьогодні у сфері професійної підготовленості працівників прокуратури до вказаної діяльності: відсутністю у кадрових працівників органів прокуратури вмінь, знань та навичок з організації роботи у сфері зв’язків з громадськістю, а у професійних журналістів, якими комплектують посади у існуючих сьогодні прес-центрах органів прокуратури – правових знань та орієнтування у специфіці діяльності органів прокуратури.

Окремо необхідно розглянути питання щодо етичних вимог до працівників прокуратури, які здійснюють свою діяльність у сфері зв’язків з громадськістю. З цього приводу доцільно буде згадати положення Європейського Кодексу професійної поведінки в сфері паблік рілейшенз (Лісабонського Кодексу), ухваленого 3 листопада 1989 року в Лісабоні на Генеральній асамблеї Європейської асоціації паблік рілейшенз. Зокрема, Розділ ІІ вказаного кодексу містить загальні норми професійної поведінки, відповідно до яких:

при здійсненні своєї професійної діяльності всі фахівці у сфері зв’язків із громадськістю мають дотримуватися принципів «Загальної декларації прав людини», зокрема принципів свободи думки та незалежності засобів масової інформації, яка навіть може порушувати права окремо взятої особистості;
при виконанні своїх професійних обов’язків фахівці в сфері ПР повинні демонструвати щирість своїх намірів, моральну непохитність та лояльність. Зокрема вони не повинні застосовувати висловлення чи інформацію, які на їхню думку є або завідомо недостовірними, або оманливими. В цьому ж сенсі вони повинні уникати навіть ненавмисного використання методів і технологій, несумісних з цим Кодексом.
діяльність у сфері ПР має здійснюватися відкрито. Вона має легко усвідомлюватися адресатом як ПР-акція завдяки чітким ознакам джерела свого походження і не повинна вводити в оману треті особи;
у своїх відносинах із представниками інших професійних верств та інших сфер суспільної комунікації фахівці в галузі ПР зобов’язані поважати правила і практику, що існують там, в міру їхньої сумісності із етичними принципами свого професійного цеху. Фахівці в галузі ПР мають також поважати національні кодекси професійної поведінки та чинне законодавство тих країн, в яких вони здійснюють свою діяльність.

Крім того, доцільно звернути увагу на положення ст.7 Кодексу, відповідно до якої фахівці в галузі ПР при здійсненні своєї професійної діяльності повинні дотримуватися принципу цілковитої конфіденційності. Вони усвідомлюють необхідність збереження професійної таємниці і не повинні, зокрема, розголошувати інформацію конфіденційного змісту, отриману від своїх попередніх, нинішніх чи потенційних замовників або роботодавців. Передача такої інформації дозволяється лише за умови чіткої згоди на це з боку відповідних замовників чи роботодавців.

Вважаємо, що вказані положення Європейського Кодексу професійної поведінки в сфері паблік рілейшенз мають знайти своє відображення у положенні про відділи по зв’язках з громадськістю органів прокуратури.

3.3. Підвищення іміджу органів прокуратури серед населення як умова удосконалення взаємодії з громадськістю

Аналіз проблеми підвищення іміджу органів прокуратури серед населення потребує дослідження змісту самого поняття «імідж», яке сьогодні все частіше вживається у наукових дослідженнях у галузі адміністративного права [див., наприклад, 143, с.127, 144, с.288, 358, 145, с.15; 146, с.315 та ін.]. Необхідно зазначити, що дослідження проблем формування іміджу організації пройшло у вітчизняній науці ряд етапів.

Перший етап охоплює 60-70 – ті рр. минулого століття. Спочатку в роботах радянських дослідників концепція формування іміджу організації розглядалася винятково як буржуазна інформаційно-пропагандистська система зв'язків із громадськістю, використовувана монополістичним капіталом дня духовного придушення трудящих, ідейно-політичного підкорення працівників підприємств, маніпулятивної обробки їхньої свідомості [147-151 та ін.]. Розгляд концепції формування іміджу в даному контексті було обумовлено "епохою боротьби двох протилежних суспільних систем" і класовим підходом до аналізу суспільних процесів. Навіть назви робіт говорять про однозначно негативну оцінку цієї сфери діяльності в той період.

Разом з тим у радянській літературі велика увага приділялася питанням агітаційно-пропагандистської й ідеологічної роботи, що здійснювалася шляхом установлення контактів, зв'язків із громадськістю, різних форм комунікацій. Слід зазначити роботи з питань контрпропаганди С.І.Беглова, І.В.Валько, А.І. Власова , Н.Г.Зяблюка, О.А.Феофанова та інших [152-155 та ін.]

Другий етап дослідження проблем формування іміджу організації припадає на 80-ті роки минулого століття. З одного боку, у цей період відбувається фактичне замовчування самої проблеми формування іміджу, що було обумовлено насамперед відсутністю соціального замовлення. Однак у цей час з'являється значна кількість робіт з питань агітації й пропаганди, ідейно-виховної й організаційно-партійної роботи, в яких міститься багатий фактичний і теоретичний матеріал щодо застосування різних форм і методів роботи із суспільною думкою [156-161 та ін.].

Третій етап розпочався у 90 — ті рр. минулого століття. Кардинальне реформування соціально-економічного і політичного життя суспільства послужило основною причиною якісного перегляду поглядів на проблеми формування позитивного іміджу організації. У цей період активно перекладаються на українську та російську мову роботи закордонних фахівців у сфері формування іміджу, а також з’являються роботи вітчизняних науковців, присвячених вказаній проблематиці [162-164]. Разом з тим необхідно відмітити, що для вказаного етапу притаманними були дві тенденції. По-перше, увага у них приділялася переважно проблемам формування іміджу політичних діячів та політичних партій під час виборчої кампанії. По-друге, більшість видань у даній сфері носили скоріш популярний характер, а їх автори спиралися більше на погляди іноземних авторів та власну інтуїцію, ніж на достовірні результати наукового пошуку.

Корінним чином ситуація змінилася на початку 2000-х років, коли розпочався четвертий етап дослідження проблем формування іміджу організації. Слово «імідж» стає усталеним терміном у науковому обігу та правових документах (див., наприклад, постанову Кабінету Міністрів України «Про затвердження Державної програми забезпечення позитивного міжнародного іміджу України на 2003-2006 роки» № 1609 від 15.10.03; п.3 Положення про Апарат Прем’єр-Міністра України, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 11 жовтня 2006 р. N 1451, в якому вказано, що основними завданнями Апарату є у тому числі формування та підтримання політичного іміджу Прем'єр-міністра України, п.1.2 Положення про службу дільничних інспекторів міліції в системі Міністерства внутрішніх справ України, затвердженого наказом МВС України від 20.10.2003 N 1212, в якому до завдань вказаної служби віднесено формування позитивного іміджу міліції [165; 166; 167], тощо). Сьогодні термін «імідж» зустрічається у більш ніж 200 нормативно-правових актах, у тому числі Законі України «Про Державний бюджет України на 2007 рік», яким на формування позитивного інвестиційного іміджу України виділено 5077000 гривень, Законах України «Про телебачення і радіомовлення», «Про Загальнодержавну (Національну) космічну програму України на 2003-2007 роки» тощо.

Сьогодні в Україні питанням підвищення іміджу державних органів приділяються значну увагу як з боку науковців, так і з боку практиків. Свідоцтвом тому є, зокрема, збільшення дисертаційних досліджень з даного напрямку (див., наприклад, дисертації Колоска С.В. «Зв’язки з громадськістю у формуванні іміджу органів державного управління», Порфімович О.Л. «Імідж як складова політичної культури органу державної виконавчої влади», Падафет Ю.Г. «Механізм формування іміджу державної установи», Колосовська І.І. «Формування іміджу місцевих державних адміністрацій в Україні» [168; 169; 170; 171] та низку інших).

Разом з тим необхідно зазначити, що питанням формування позитивного іміджу органів прокуратури України у наукових дослідженнях належна увага не приділялася. Разом з тим, як свідчать фахівці у галузі управління, у державному управлінні імідж забезпечує, з одного боку, позитивне ставлення громадськості до діяльності органів влади, а з іншого – створює умови для підвищення рівня ефективності управління та забезпечення прозорості і відкритості діяльності владних інституцій [171, с.8]. Як справедливо зазначає О.Порфимович, сам факт піклування певної державної структури про поліпшення власного іміджу , як публічного, так і корпоративного, є ознакою політичної культури цієї структури [172, с.94]. Недостатня увага до проблеми формування позитивного іміджу органів прокуратури поєднується з низьким рівнем довіри до них з боку населення: так, лише 8,4% опитаних під час соціологічного дослідження, проведеного з метою визначення ставлення населення України і Польщі до інститутів влади, вважають, що прокуратура відіграє значну роль в українському суспільстві [173].

У сучасній науці можна виокремити чотири підходи до визначення поняття “імідж”.

1. Онтологічний, представники якого вважають імідж “образом” особистості або соціального інституту, що існує у масовій свідомості. Таким є визначення за Лавренко О.В.: “Імідж можна визначити як більш чи менш адекватний реальному суб’єктові образ особистості, який складається в масовій свідомості на свідомому і підсвідомому рівнях” [174, с.331-332].

2. Антропологічний, у межах якого імідж визначається як набір певних якостей, що асоціюються з рисами конкретної людини. Такого типу визначення знаходимо у Вознесенської О.Л.: “Образ політичного лідера… – це набір певних характеристик, які люди асоціюють із конкретною індивідуальністю” [175,с. 158–169.].

3. Ціннісний, прихильники якого акцентують увагу на маніпулятивній сутності іміджу і вважають його цілеспрямовано створеним образом, за допомогою якого об’єктові надаються додаткові цінності. Прикладом може слугувати визначення Миліневського М.М.: “…образ, який сформований в масовій свідомості на основі наявних знань, досвіду сприймання візуальної інформації. Імідж створюється для того, щоб викликати бажані зміни в масовій свідомості і поведінці людей” [176, с. 340–342].

4. Етичний, представники якого переконані, що іміджу притаманна певна моральна спрямованість, тому він розглядається як свого роду “друга натура”, з якою індивід оцінює себе і яка за умови регулярного прояву стає його справжньою сутністю [177, с.54-55.].

П.Д.Фролов у процесі теоретичного аналізу поняття “імідж” з’ясував, що цей термін може вживатися як мінімум у двох основних значеннях. З одного боку, під ним можуть розуміти образ будь-якого об’єкта (наприклад, державного органу), який склався й існує у свідомості певної групи людей. З іншого боку, цей термін часто використовують для позначення того образу, який “конструктується”, “створюються” з метою викликати бажані зміни у свідомості та поведінці людей, справити на них певний політично-психологічний вплив [178, с.148].

У рамках ціннісного підходу було сформоване комунікативне розуміння іміджу. Г. Почепцов, представник цієї точки зору, вважає, що імідж можна тлумачити як комунікативну одиницю, яка ідеально відповідає вимогам комунікативного простору [179, с. 35, 41]. На його думку, імідж є багатофакторним феноменом, оскільки, по-перше, вплив на людину здійснюється декількома каналами, по-друге, людина звикла оперувати багатошаровими структурами, кожна з яких може і опрацьовуватися окремо, і співіснувати у людському сприйняття на своїй поличці [179, с. 72]. Але, з іншого боку, імідж не є багатофакторним феноменом, в пам’яті людини формується ніби цілісне уявлення, позитивно чи негативно забарвлене [180, с. 115-127].

Державно-управлінський підхід до розуміння сутності поняття «імідж» сформувався під впливом як ціннісного, так і етичного підходів, що обумовлює двоїсте розуміння його сутності: з одного боку, імідж виступає засобом впливу на суспільну свідомість з метою підвищення авторитета та довіри до певного державного органу, з іншого – слугує засобом підвищення ефективності діяльності цього органу, що досягається шляхом інтеріоризації, внутрішнього усвідомлення і прийняття публічно задекларованих цілей та цінностей працівниками певного державного органу. Так, І.І.Колосовська вважає, що імідж – це узагальнене уявлення (розуміння і оцінка) громадянами та різними групами громадськості на основі інформації, яка зберігається в їх пам’яті, про різні аспекти діяльності владної інституції [171, с.8]. На думку Ю.Г.Падафет, імідж державної установи, що складається з зовнішніх та внутрішніх елементів сприйняття, є комплексним образом, формування якого спрямовується на суспільну свідомість різних груп аудиторії через актуалізацію низки конкретних характеристик з метою створення сприятливих умов щодо позитивної оцінки корпоративними групами діяльності організації [169, с.5-6]. Однак необхідно зазначити, що комплексність поняття «імідж», яке включає до себе і управлінський, і політологічний, і соціологічний, і соціально-психологічний аспекти дещо утруднює його розуміння та не сприяє виробленню зрозумілих та ефективних способів його підвищення. Отже, науковим завданням у контексті дисертаційного дослідження має формулювання поняття, функції та шляхів підвищення іміджу прокуратури у відповідно до категоріального апарату адміністративного права. Це дозволить не виходити за межі предмету адміністративного права і сформулювати пристосовані до управлінської практики в органах прокуратури висновки і рекомендації, спрямовані на створення позитивного іміджу прокуратури у суспільстві.

Як відзначається у наукових джерелах, існують два шляхи формування іміджу: стихійний і заснований на цілеспрямованій інформаційній роботі фахівців. При цьому формування іміджу розглядається як цілеспрямована діяльність, здійснювана керівництвом, інформаційними службами організації з використанням інформаційних засобів і інших каналів спілкування з метою створення сприятливих умов для реалізації конкретних заходів організації в різних сферах діяльності [181, с.14 ]. Зрозуміло, що стихійне формування іміджу не може розглядатися у межах предмету адміністративного права, який, як відомо, уявляє собою сукупність управлінських відносин, які складаються в сфері державного управління [4, с.53]. Стихійне формування іміджу не передбачає вольових та усвідомлених дій з боку органів державного управління, а, отже, не може бути досліджене методами адміністративного права. Однак, як вже вказувалося вище, недостатня увага органів прокуратури до проблем формування свого позитивного іміджу призводить до низького рівня довіри до них з боку населення та знижує ефективність взаємодії з громадськістю. Отже, актуальна реальність потребує здійснення управлінських впливів, спрямованих на підвищення іміджу органів прокуратури, що може бути здійснене лише за допомогою державно-управлінської владної, свідомої, цілеспрямованої, вольової діяльності, внаслідок якої виникають відповідні управлінські відносини, які є предметом адміністративного права. Додамо, що здійснення кардинальних перетворень методів та способів роботи прокуратури з громадськістю, у тому числі з метою формування свого позитивного іміджу, можливо лише за допомогою адміністративно-правових методів, способів або засобів впливу на діяльність органів прокуратури через систему наказів. Це пояснюється тим, що органи прокуратури здійснюють свою діяльність відповідно до суворо регламентованих законами і відомчими нормативно-правовими актами вимог, що витікає з положень п.7 ч.1 ст.15 Закону України «Про прокуратуру», п.3, 3.3, 16 наказу Генерального прокурора України № 1 від 19 вересня 2005 року «Про організацію роботи і управління в органах прокуратури», отже, вирішення проблеми підвищення іміджу органів прокуратури потребує відповідного правового регулювання.

Однак, перш ніж формулювати провідні напрямки такого регулювання, необхідно визначитися із місцем діяльності з формування позитивного іміджу органів прокуратури у системі методів державного управління. Як відомо, метод переконання займає важливе місце у системі методів державного управління. Сутність цього методу полягає в тому, щоб суб’єкти державного управління додержувалися певних вимог внаслідок їх внутрішнього визнання, а не через сліпе підкорення велінням влади. Переконання – це система заходів правового і неправового характеру, які проводять державні і громадські органи, що виявляється у здійсненні виховних, роз’яснювальних і заохочувальних методів, спрямованих на формування в громадян розуміння необхідності чіткого виконання законів та інших правових актів. При цьому основними формами переконання, які застосовуються у державному управлінні, є: організація державних і громадських заходів, спрямованих на розв’язання конкретних завдань (облік, контроль, прийняття необхідних документів, проведення семінарів, зборів тощо); виховання (економічне, правове, моральне та ін.), особистий приклад; роз’яснення завдань державного управління (усне чи через засоби масової інформації); інструктаж осіб підпорядкованого апарату й громадськості з питань найдієвішого виконання поставлених завдань; заохочення; критика роботи й поведінки окремих осіб [5, с.182].

Як можна побачити із наведених положень, метод переконання тісно пов'язаний із явищем іміджу: і той, і інший пов’язані із впливом на свідомість і поведінку учасників суспільних відносин. Найбільш тісно імідж пов'язаний з такими формами переконання як особистий приклад і виховання. Разом з тим означені поняття мають суттєві відмінності: переконання, будучи одним із методів державного управління, під якими розуміють способи, прийоми, засоби, які використовуються для досягнення поставленої мети [5, с.180], у той час імідж, як було вказано вище, являє собою образ, що складається у суспільній свідомості, уявлення, розуміння, оцінку громадянами діяльності певного державного органу. Таким чином, можна зробити висновок, що метод переконання і імідж співвідносяться між собою як діяльність і наслідки такої діяльності, як процес і результат. Вказане дає змогу сформулювати поняття іміджу органів прокуратури в контексті адміністративного права: імідж органів прокуратури уявляє собою відображення і оцінку у суспільній свідомості їх діяльності, які формуються під впливом застосовуваних працівниками прокуратури виховних, роз’яснювальних і заохочувальних методів, спрямованих на формування в громадян розуміння необхідності чіткого виконання законів та інших правових актів та підвищення рівня довіри до прокуратури з боку громадськості.

У структурі іміджу державних органів виділяють наступні компоненти: імідж послуг (наскільки вчасно та якісно органи влади надають послуги і наскільки вони потрібні); громадський імідж (чи прозора діяльність органів влади і чи активні вони у громадському житті); [171, с.8], або діловий імідж організації; імідж керівника; імідж персоналу; візуальний імідж організації; соціальний імідж організації; імідж послуги [168, с.11]. Інші класифікації з незначними відмінностями повторюють наведені елементи структури іміджу.

Спробуємо адаптувати наведені елементи структури іміджу до специфіки діяльності органів прокуратури. Що стосується іміджу послуг, то прокуратура, на відміну від органів виконавчої влади, не надає послуг населенню, отже, даний елемент не може вважатися притаманним її іміджу. Громадський (або соціальний) імідж прокуратури відображає уявлення громадськості про прозорість і демократичність діяльності органів прокуратури, їх ролі у побудові в Україні правової соціальної держави. Імідж керівництва та працівників органів прокуратури включає уявлення про їх професіоналізм, компетентність, принциповість у боротьбі з порушеннями законності. Візуальний імідж органів прокуратури включає зовнішнє уявлення про працівників прокуратури, умови, в яких вони здійснюють свою професійну діяльність. Так, у статі «Імідж прокурорського працівника» В.Кривобок пише: «Незважаючи на немілітаризований характер нашого суспільства, вважаю, що треба не тільки залишити за працівниками прокуратури право носіння форменого одягу, а й зобов’язати працівників носити його, наприклад, під час підтримання державного обвинувачення, участі в розгляді справ місцевими та господарськими судами, а також при участі в засіданнях колегій, на координаційних та інших нарадах, семінарах, конференціях тощо. Формений одяг не тільки викликає повагу в осіб, з якими спілкується прокурор, але й певною мірою дисциплінує його самого, оскільки є нагадуванням про високе покликання та відповідальність завдань, які виконує прокуратура [182, с.68].

Таким чином, у структурі іміджу прокуратури можна виділити наступні елементи: громадський (соціальний) імідж, імідж керівництва, імідж працівників органів прокуратури, візуальний імідж органів прокуратури.

На підставі означеної структури у 2006-2007 рр. нами було проведене опитування працівників органів прокуратури Сумської і Харківської області у кількості 78 осіб і мешканців Сумської і Харківської областей у кількості 215 осіб з метою визначення особливостей сприйняття самими працівниками прокуратури та представниками громадськості іміджу органів прокуратури. За результатами дослідження було встановлено, що існують певні відмінності у сприйнятті громадського (соціального) іміджу прокуратури з боку населення і самих прокурорських працівників: так, 78% опитаних працівників прокуратури вважають, що прокуратура прозоро і демократично здійснює свою діяльність, у той час як серед представників громадськості така думка склала лише 26%. Необхідно також відмітити значні відмінності в уявленнях щодо керівництва органів прокуратури та працівників означених органів: професіоналізм, компетентність, принциповість у боротьбі з порушеннями законності керівництва органів прокуратури (до яких у дослідженні було віднесено Генерального прокурора України, його заступників, керівництво обласної прокуратури) були оцінені значно вище, ніж аналогічні якості працівників органів прокуратури середньої та низової ланки. Так, 72% опитаних вважають керівництво органів прокуратури України таким, що має високий рівень професіоналізм, компетентності, принциповості у боротьбі з порушеннями законності, у той час як думка щодо наявності означених якостей у інших працівників прокуратури зафіксована лише у 19% респондентів.

Результати дослідження дозволяють зробити два висновки. По-перше, необхідно проведення активної роботи з підвищення громадського іміджу органів прокуратури. Для цього необхідно здійснення комплексу заходів з підвищення прозорості і демократичності в її діяльності, що має здійснюватися як шляхом внесення змін у законодавство і підзаконні нормативно-правові акти, про що вже йшлася мова у попередніх підрозділах, так і за допомогою широкого висвітлення у засобах масової інформації здобутків органів прокуратури у боротьбі з порушеннями законності, прав і свобод людини. Однак сьогодні, коли в Україні спостерігається зростання громадської активності, цих заходів недостатньо – підвищення іміджу прокуратури потребує побудови ефективної системи партнерських відносин з громадськими організаціями, профспілками, іншими суб’єктами громадянського суспільства, які, у свою чергу, впливатимуть відповідним чином на свою аудиторію, підвищуючи в її очах уявлення про високу роль прокуратури у побудові правової соціальної держави.

По-друге, необхідно підвищувати рівень професійної компетентності працівників органів прокуратури районного рівня. При цьому варто брати до уваги, що уявлення населення про некомпетентність означених працівників автоматично не означає недосконале володіння ними юридичними знаннями та вміннями та навичками – мова тут може йти про недостатнє володіння ними комунікативними навичками, спеціальними способами та методами впливу на аудиторію тощо. Для отримання більш детальної інформації щодо причин та умов недостатньо високого іміджу працівників певної прокуратури в очах громадськості необхідно здійснення регулярних соціологічних опитувань, які, як вже вказувалося вище, мають проводити працівники створених у обласних та прирівняних до них прокуратурах відділів по зв’язках з громадськістю. Однак вже на основі отриманих під час написання даного дисертаційного дослідження даних можна стверджувати про необхідність включення у навчальні програми і плани підвищення кваліфікації прокурорських працівників предметів, пов’язаних з побудовою взаємодії з громадськістю – основ паблік рілейшенз, конфліктології, соціальної психології, ораторського мистецтва тощо.

Висновки до Розділу 3

Дослідження напрямків підвищення ефективності управління взаємодією органів прокуратури України з громадськістю дозволяє зробити наступні висновки:

1. Практика діяльності державних органів у сучасних умовах побудови правової соціальної держави свідчить про доцільність використання громадських рад при державних органах в якості дієвого інструменту створення громадянського суспільства. Однак сьогодні правова база їх діяльності характеризується наявністю чисельних прогалин та суперечностей. Вирішення цієї проблеми, на нашу думку, повинно здійснюватися наступним чином. По-перше, необхідно доповнити новий Закон України «Про прокуратуру» окремою статтею, яка визначала б основні засади створення і діяльності громадських рад при Генеральній прокуратурі України та прокуратурах областей. Як варіант, можна запропонувати наступну редакцію даної статті:

«При Генеральній прокуратурі України, обласних прокуратурах, прокуратурах міст Києва і Севастополя та прирівняних до них прокуратурах створюються громадські ради. Положення про відповідну громадську раду та її персональний склад затверджує Генеральний прокурор України, прокурориобластей, міст Києва і Севастополя та прирівняні до них прокурори.

2. Для підвищення ефективності взаємодії органів прокуратури з громадськістю необхідно створення у обласних та прирівняних до них прокуратурах відділів по зв’язках з громадськістю, до структури яких мають увійти і існуючі сьогодні прес-служби. Метою створення даних відділів є забезпечення формування позитивного іміджу органів прокуратури у суспільстві та своєчасне виявлення та усунення недоліків у діяльності окремих органів та посадових осіб, які знижують ефективність органів прокуратури. Основними завданнями відділів по зв’язках з громадськістю мають бути: налагодження та підтримання зв’язків з громадськими організаціями, виробничими колективами, навчальними закладами та іншими суб’єктами суспільних відносин з метою сумісного вирішення завдань правового виховання громадян, зміцнення законності, додержання конституційних прав та свобод людини; організація висвітлення у засобах масової інформації діяльності органу прокуратури та всієї прокурорської системи щодо реалізації покладених на них повноважень згідно з Конституцією України та законами України; аналіз та оцінка достовірності публікацій у пресі та оприлюднених по телебаченню чи радіо матеріалів, що стосуються роботи органів прокуратури, і внесення за результатами цієї діяльності пропозицій керівництву органу щодо необхідності спростування недостовірної інформації, проведення перевірки з метою виявлення порушень законності з боку працівників прокуратури тощо; аналіз реакції з боку громадськості на дії органів прокуратури у сфері прокурорського нагляду; регулярний аналіз змісту засобів масової інформації з метою виявлення таких, що пригортають увагу громадськості, повідомлень щодо порушень законності у діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування, організацій, підприємств та установ всіх форм власності, об’єднань громадян тощо, з метою врахування отриманої інформації під час планування оперативної діяльності органів прокуратури; проведення соціологічних опитувань та фокус-груп з метою визначення актуального рівня довіри до органів прокуратури у суспільстві; прогнозування стану громадської активності на відповідній території та внесення у випадку її можливого підвищення пропозицій керівництву органу прокуратури щодо проведення необхідної інформаційно-роз’яснювальної та іншої роботи з метою забезпечення неухильного додержання вимог законності всіма суб’єктами суспільних відносин. Здійснення завдань відділів по зв’язках з громадськістю має відбуватися шляхом підготовки для оприлюднення в друкованих та електронних засобах масової інформації прес-релізів, повідомлень про діяльність органів прокуратури на засадах гласності, відкритості та прозорості; забезпечення організації та проведення прес-конференцій, брифінгів тощо за участю прокурорів відповідних рівнів, їх заступників, у тому числі з використанням засобів глобальної інформаційної мережі Інтернет, а також персонального надання публічних відповідей на запитання громадян через засоби масової інформації; використання можливостей глобальної інформаційної мережі Інтернет для налагодження плідного діалогу з громадськістю; поточного інформаційно-довідкового обслуговування представників засобів масової інформації; постійного оновлення веб-сайтів органів прокуратури в глобальній інформаційній мережі Інтернет і оприлюднення в ній інформації про діяльність органів прокуратури; залучення представників засобів масової інформації та громадських об’єднань до участі у засіданнях колегій, нарадах, семінарах та науково-практичних конференціях, які проводяться органами прокуратури, , для висвітлення її діяльності; систематичного оприлюднення через засоби масової інформації відомості про роботу із зверненнями громадян та вирішення порушених у них питань та інші. Крім того, доцільно введення в органах прокуратури районного рівня посади помічника прокурора по зв’язках з громадськістю. Його посадові обов’язки в цілому мають враховувати наведені вище завдання відділів по зв’язках з громадськістю, однак для забезпечення ефективної діяльності під час проведення широкомасштабних або особливо складних заходів необхідно передбачити залучення до їх проведення представників означених відділів.

3. Вирішення проблеми підготовки персоналу органів прокуратури для здійснення взаємодії з громадськістю має здійснюватися двома шляхами. По-перше, з урахуванням кадрових потреб органів прокуратури України, випускники вищих юридичних закладів освіти або штатні працівники органів прокуратури, які призначатимуться на посади у новостворені відділи по зв’язках з громадськістю або на посади помічників прокурорів по зв’язках з громадськістю, перед тим, як безпосередньо приступити до виконання своїх професійних обов’язків, мають проходити навчання за спеціальним курсом «Організація роботи з громадськістю» в Академії прокуратури України. При цьому, з урахуванням наведених вище особливостей діяльності у даній сфері, навчальна програма даного курсу має включати наступні дисципліни: організація роботи зі ЗМІ; організація роботи з громадськими організаціями; технологія формування громадської думки; організація вивчення громадської думки; організація правового виховання громадян; етика ділового спілкування та дипломатичний етикет; ораторське мистецтво; основи журналістики та редагування; інформаційні технології у роботі з громадськістю; організація масових заходів тощо. По-друге, комплектування посад у прес-центрах органів прокуратури, які мають увійти як структурні підрозділи у новостворені відділи по зв’язках з громадськістю, доцільно здійснювати кваліфікованими журналістами, які у повній мірі володіють необхідним для творчої роботи арсеналом знань, вмінь та навичок, однак за умови попереднього проходження ними навчання в Академії прокуратури України з метою отримання базових знань щодо діяльності органів прокуратури. Навчальна програма для цієї категорії має включати курси «Правоохоронні та судові органи України», «Організація і діяльність органів прокуратури України», «Основи кримінального і кримінально-процесуального законодавства», «Основи законодавства України про адміністративну відповідальність», «Організація роботи зі зверненнями громадян», «Етичні вимоги до працівників органів прокуратури», а також вивчення відомчих нормативно-правових актів прокуратури України, які регламентують особливості її діяльності за різними напрямками. Вважаємо, що проходження навчання майбутніми працівниками відділів по зв’язках з громадськістю за описаними навчальними програмами дозволить вирішити головну проблему, яка існує сьогодні у сфері професійної підготовленості працівників прокуратури до вказаної діяльності: відсутністю у кадрових працівників органів прокуратури вмінь, знань та навичок з організації роботи у сфері зв’язків з громадськістю, а у професійних журналістів, якими комплектують посади у існуючих сьогодні прес-центрах органів прокуратури – правових знань та орієнтування у специфіці діяльності органів прокуратури.

4. Поняття іміджу органів прокуратури в контексті адміністративного права: імідж органів прокуратури уявляє собою відображення і оцінку у суспільній свідомості їх діяльності, які формуються під впливом застосовуваних працівниками прокуратури виховних, роз’яснювальних і заохочувальних методів, спрямованих на формування в громадян розуміння необхідності чіткого виконання законів та інших правових актів та підвищення рівня довіри до прокуратури з боку громадськості.

ВИСНОВКИ

Важливими сутнісними характеристиками взаємодії є наступні: 1) наявність впливу її елементів один на одне; 2) взаємодія завжди носить активний характер та знаходить свій вияв у формі дій її учасників; 3) призначенням взаємодії є збереження та забезпечення ефективного функціонування певної системи.
Під управлінням взаємодією органів прокуратури з громадськістю необхідно розуміти активну цілеспрямовану діяльність означених органів із формування зв’язків з активними верствами населення України, за допомогою яких створюються умови для удосконалення діяльності органів прокуратури та побудови в Україні громадянського суспільства.
Аналіз існуючих у національній практиці підходів до взаємодії із громадськістю дозволяє виділити три моделі останньої: авторитарну, перехідну та демократичну. Перша з них будується за принципом володарювання і підпорядкування, для неї характерними є придушення громадської ініціативи, яка не є тотожною основним засадам державної політики, і вона притаманною для радянського періоду розвитку нашої держави. Перехідна модель, яка характерна для сьогоднішнього етапу розвитку української державності, має своєю основною ознакою створення діалогу між державою та громадянським суспільством і базується на конституційних принципах верховенства прав і свобод людини, участі громадян в управлінні державними справами, свободи вільного вираження своїх поглядів та переконань тощо. Сутність третьої, демократичної моделі взаємодії із громадськістю полягає у створенні рівноправних партнерських зв’язків між державними органами та громадським суспільством при домінуванні інтересів останнього, що і означатиме побудову в Україні правової соціальної держави.
Ефективність взаємодії органів прокуратури із громадськістю сьогодні є ще недостатньо високою внаслідок існування ряду проблем. По-перше, це чисельні прогалини у нормативно-правовій базі, яка регулює діяльність органів прокуратури в означеній сфері. По-друге, це проблема оцінювання діяльності органів прокуратури, в якому налагодження продуктивної взаємодії із громадськістю ще не займає належне місце одного із найважливіших критеріїв діяльності прокурорських працівників. По-третє, це найголовніша проблема, без вирішення якої неможливо побудувати систему продуктивної взаємодії органів прокуратури з громадськістю, — проблема управління такою взаємодією. Підходи, відповідно до яких суспільство сприймалося як пасивний об’єкт для управлінських впливів з боку державних органів, вже відходять у минуле, на перший план виходить завдання формування рівноправних та взаємовигідних відносин між громадянами та державними органами. Однак, якщо громадськість, представлена різноманітними суб’єктами суспільних відносин, завжди реагує на певні виклики часу, які і спрямовують її активність, керують її діями, то прокуратура як державний орган з особливим правовим статусом, який обумовлює її значний вплив на всю систему суспільних відносин, не може дозволити собі формувати зв’язки з громадськістю хаотично, в залежності від кожної актуальної ситуації. Органи прокуратури повинні йти на шаг уперед в цьому напрямку, прогнозуючи можливі конфліктні ситуації і своєчасно проводячи роботу із ліквідації можливих негативних наслідків таких конфліктів. Це передбачає визначення, у тому числі і в нормативно-правових актах, що регламентують діяльність прокуратури, мети, завдань, принципів, форм та методів управління взаємодією з громадськістю.
Цілі управління взаємодією органів прокуратури з громадськістю складаються із стратегічних, розрахованих на тривалий період часу, і тактичних, реалізація яких займає відносно невеликий відрізок часу. Стратегічні цілі можуть бути зведені до трьох основних позицій: 1) реального втілення у суспільну практику гарантованих Конституцією України прав і свобод людини і громадянина; 2) розвитку громадянського суспільства, його демократичних інститутів; 3) зміцнення політичної і соціальної стабільності в суспільстві. Тактичні цілі управління взаємодією органів прокуратури з громадськістю, які базуються на актуальній ситуації взаємовідносин між прокуратурою та іншими суб’єктами суспільних відносин, полягають сьогодні у зміцненні авторитету органів прокуратури та підвищенні правової культури громадськості. Цілі управління взаємодією органів прокуратури з громадськістю визначають його завдання, до яких необхідно віднести: підвищення прозорості у діяльності прокуратури, доведення до широких верств населення інформації про соціальне призначення, правовий статус та особливості діяльності прокуратури в Україні; залучення представників громадськості до обговорення напрямків реформування органів прокуратури, шляхів вирішення актуальних проблем, що постають перед її працівниками під час виконання покладених на них повноважень; прогнозування можливості виникнення соціальної напруженості в окремих соціальних групах у сфері інтересів діяльності прокуратури та вжиття заходів щодо їх попередження; підвищення кваліфікації працівників органів прокуратури, насамперед оволодіння ними навичками якісного та ефективного спілкування, організації та забезпечення консультацій з громадськістю; удосконалення відомчої нормативно-правової бази з питань взаємодії органів прокуратури з громадськістю; організації постійних соціологічних досліджень громадської думки щодо діяльності органів прокуратури.
Управління взаємодією органів прокуратури з громадськістю має виконувати наступні функції: 1. За цілепокладаючою інформацією: функцію прогнозування взаємодії з громадськістю та функцію планування. 2. За ознакою необхідних для здійснення взаємодії з громадськістю ресурсів: функції фінансування, матеріально-технічного забезпечення, стимулювання працівників органів прокуратури, які ефективно здійснюють взаємодію з громадськістю, кадрового забезпечення взаємодії з громадськістю. 3. Функції узгодженості взаємодії з громадськістю: функції керівництва взаємодією з громадськістю, координації, організації та контролю. 4. Функції формування та удосконалення системи взаємодії органів прокуратури з громадськістю: функції організаційного проектування і організаційного планування.
Методи управління взаємодією органів прокуратури з громадськістю включають три групи, до першої з яких належать адміністративні методи. У свою чергу, вона поділяються на регламентуючі методи, які охоплюють розробку і введення в дію організаційних положень, обов’язкових для виконання протягом певного часу (розпоряджень, наказів, інструкцій, методичних рекомендацій у сфері взаємозв’язків органів прокуратури з громадськістю); розпорядчі методи, зміст яких полягає у здійсненні поточної оперативної організаційної роботи у сфері взаємодії органів прокуратури з громадськістю, тобто визначення і розподіл конкретних завдань працівникам прокуратури, контроль за їх виконанням, проведення нарад тощо; а також нормативні методи, які встановлення критеріїв оцінювання ефективності роботи окремих органів прокуратури та всієї їх системи у сфері взаємодії з громадськістю. Крім того, методи управління взаємодією органів прокуратури з громадськістю включають групи соціально-психологічних та соціологічних методів.
Чинне законодавство, яке регламентує як діяльність органів прокуратури, так і засобів масової інформації, сприяє створенню перешкод у формуванні системи ефективної взаємодії між ними, що не дає змоги прокуратурі та ЗМІ виступати повноправними партнерами у справі побудови громадського суспільства в Україні. Враховуючи відповідальний та складний характер прокурорсько-слідчої діяльності, прискіпливу увагу суспільства до дій працівників прокуратури, такі відносини мають спиратися на міцне нормативне підґрунтя з тим, щоб не виникало лазівок для порушення конституційних принципів свободи думки і слова, закріплених у законах України обов’язків держави в особі своїх органів інформувати суспільство про свою діяльність.
Необхідним є внесення змін до ст.10 Закону України «Про інформацію», що необхідно зробити, виклавши її в наступній редакції: «Право на інформацію забезпечується: обов’язком державних органів, а також органів місцевого і регіонального самоврядування інформувати про свою діяльність та прийняті рішення (і далі за текстом)».
У Законі України «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації» поняття «органи державної влади» має бути замінене на «державні органи», а друге речення ч.1 ст.2 вказаного має бути викладене у наступній редакції: «Державні органи та органи місцевого самоврядування зобов'язані надавати засобам масової інформації повну інформацію про свою діяльність через відповідні інформаційні служби державних органів та органів місцевого самоврядування, забезпечувати журналістам вільний доступ до неї, крім випадків, передбачених Кримінально-процесуальним кодексом України та Законом України "Про державну таємницю" (і далі за текстом)».
У п.2 ч.2 ст.26 Закону України «Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні» необхідно замінити поняття «державні органи влади» (яке, до того ж, є неточним – недержавних органів влади в Україні немає) на поняття «державні органи», що автоматично віднесе до кола останніх і органи прокуратури і розширить права журналістів друкованих засобів масової інформації щодо відвідування органів прокуратури та право бути прийнятими їх посадовими особами.
Відповідно до ч.5 ст.32 Закону України «Про інформацію» зобов’язані надавати інформацію, що стосується їх діяльності лише органи законодавчої, виконавчої та судової влади України, до яких органи прокуратури не належать. Положення даної статті надають змогу працівникам органів прокуратури відмовляти у наданні будь-якої письмової або усної інформації, що стосується їх діяльності, оскільки не належать ані до законодавчої, ані до виконавчої, ані до судової гілок влади. Це порушує принцип гласності, який міститься у п.5 ч.1 ст.6 Закону України «Про прокуратуру» та потребує внесення змін до ч.5 с.32 Закону України «Про інформацію», в якій поняття «органи законодавчої, виконавчої та судової влади України» необхідно замінити на поняття «державні органи».
У відомчих нормативних актах Генеральної прокуратури України необхідно чітко визначити коло прав та обов’язків працівників прокуратури у їх відносинах з засобами масової інформації, а також передбачити встановлення дисциплінарної відповідальності за необґрунтовану відмову у її наданні, що, однак, може бути зроблено лише після внесення відповідних змін до законодавства України, про що йшла мова вище.
Сьогодні в Україні практично відсутнє правове підґрунтя взаємодії органів прокуратури з громадськими організаціями, що не дозволяє у повній мірі використовувати потенціал останніх для більш ефективної реалізації функцій прокуратури та гальмує побудову в нашій державі громадянського суспільства. Характерними особливостями такої ситуації є, з одного боку, прагнення багатьох громадських організацій (переважно правозахисної спрямованості) до продуктивних контактів з органами прокуратури, а з іншого – відсутність у прокурорських працівників чітко визначених прав, обов’язків, форм та методів взаємодії, які були б закріплені у правових актах.
З огляду на досвід Російської Федерації, а також певні вітчизняні ініціативи в означеній сфері можна виділити як такі, що позитивно зарекомендували себе на практиці форми взаємодії органів прокуратури та громадських організацій, до яких необхідно віднести: попереднє й поточне узгодження в питаннях планування й спільного здійснення деяких профілактичних заходів щодо запобігання правопорушень у побутовій сфері, у відношенні неповнолітніх і окремих категорій потерпілих; укладання довгострокових угод про взаємодію в обміні статистичною й поточною інформацією про правопорушення в побутовій сфері, відносно журналістів та іншої тематики за спеціальними запитами громадських організацій; участь співробітників громадських організацій як примирителів при розгляді кримінальних справ деяких категорій (маються на увазі справи приватного обвинувачення); залучення співробітників громадських організацій на стадії розслідування деяких категорій кримінальних справ як суспільних помічників прокурора, експерта, соціального адвоката, психолога-консультанта, примирителя або фахівця; підготовку, публікацію й широке поширення брошур, листівок, інформаційних матеріалів про способи запобігання конкретних правопорушень, ролі прокуратури й громадськості у захисті прав громадян; спільну розробку планів і участь як працівників прокуратури як правових консультантів і лекторів у рекламно-інформаційних кампаніях, що проводяться громадськими організаціями з метою привернення уваги суспільства до проблем правової освіти й запобігання різних форм екстремізму, наркоманії, дитячої безпритульності, домашнього насильства, корупції тощо. Реалізація даних форм взаємодії можлива за умови наявності її правового підґрунтя, що вимагає: а) доповнення Закону України «Про прокуратуру» окремою статтею, яка має носити назву «Взаємодія органів прокуратури з громадськими організаціями», і в якій були б визначені нормативні засади вказаної взаємодії; б) розробки на цій основі відомчого нормативного акту Генеральної прокуратури України, який регулював би всі основні аспекти взаємодії з громадськими організаціями, а саме: мету та завдання взаємодії, права, обов’язки та відповідальність прокурорських працівників у вказаних відносинах, форми, методи та засоби взаємодії; осіб, відповідальних за її здійснення.
Практика діяльності державних органів у сучасних умовах побудови правової соціальної держави свідчить про доцільність використання громадських рад при державних органах в якості дієвого інструменту створення громадянського суспільства. Однак сьогодні правова база їх діяльності характеризується наявністю чисельних прогалин та суперечностей. Вирішення цієї проблеми, на нашу думку, повинно здійснюватися наступним чином. По-перше, необхідно доповнити новий Закон України «Про прокуратуру» окремою статтею, яка визначала б основні засади створення і діяльності громадських рад при Генеральній прокуратурі України та прокуратурах областей. Як варіант, можна запропонувати наступну редакцію даної статті: «При Генеральній прокуратурі України, обласних прокуратурах, прокуратурах міст Києва і Севастополя та прирівняних до них прокуратурах створюються громадські ради. Положення про відповідну громадську раду та її персональний склад затверджує Генеральний прокурор України, прокурори областей, міст Києва і Севастополя та прирівняні до них прокурори. Громадські ради здійснюють свою діяльність на засадах незалежності від органів державної влади та політичних партій, вільного волевиявлення та рівноправності членів, законності та гласності, відкритості для суспільства».
Для підвищення ефективності взаємодії органів прокуратури з громадськістю необхідно створення у обласних та прирівняних до них прокуратурах відділів по зв’язках з громадськістю, до структури яких мають увійти і існуючі сьогодні прес-служби. Метою створення даних відділів є забезпечення формування позитивного іміджу органів прокуратури у суспільстві та своєчасне виявлення та усунення недоліків у діяльності окремих органів та посадових осіб, які знижують ефективність органів прокуратури. Основними завданнями відділів по зв’язках з громадськістю мають бути: налагодження та підтримання зв’язків з громадськими організаціями, виробничими колективами, навчальними закладами та іншими суб’єктами суспільних відносин з метою сумісного вирішення завдань правового виховання громадян, зміцнення законності, додержання конституційних прав та свобод людини; організація висвітлення у засобах масової інформації діяльності органу прокуратури та всієї прокурорської системи щодо реалізації покладених на них повноважень згідно з Конституцією України та законами України; аналіз та оцінка достовірності публікацій у пресі та оприлюднених по телебаченню чи радіо матеріалів, що стосуються роботи органів прокуратури, і внесення за результатами цієї діяльності пропозицій керівництву органу щодо необхідності спростування недостовірної інформації, проведення перевірки з метою виявлення порушень законності з боку працівників прокуратури тощо; аналіз реакції з боку громадськості на дії органів прокуратури у сфері прокурорського нагляду; регулярний аналіз змісту засобів масової інформації з метою виявлення таких, що пригортають увагу громадськості, повідомлень щодо порушень законності у діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування, організацій, підприємств та установ всіх форм власності, об’єднань громадян тощо, з метою врахування отриманої інформації під час планування оперативної діяльності органів прокуратури; проведення соціологічних опитувань та фокус-груп з метою визначення актуального рівня довіри до органів прокуратури у суспільстві; прогнозування стану громадської активності на відповідній території та внесення у випадку її можливого підвищення пропозицій керівництву органу прокуратури щодо проведення необхідної інформаційно-роз’яснювальної та іншої роботи з метою забезпечення неухильного додержання вимог законності всіма суб’єктами суспільних відносин. Здійснення завдань відділів по зв’язках з громадськістю має відбуватися шляхом підготовки для оприлюднення в друкованих та електронних засобах масової інформації прес-релізів, повідомлень про діяльність органів прокуратури на засадах гласності, відкритості та прозорості; забезпечення організації та проведення прес-конференцій, брифінгів тощо за участю прокурорів відповідних рівнів, їх заступників, у тому числі з використанням засобів глобальної інформаційної мережі Інтернет, а також персонального надання публічних відповідей на запитання громадян через засоби масової інформації; використання можливостей глобальної інформаційної мережі Інтернет для налагодження плідного діалогу з громадськістю; поточного інформаційно-довідкового обслуговування представників засобів масової інформації; постійного оновлення веб-сайтів органів прокуратури в глобальній інформаційній мережі Інтернет і оприлюднення в ній інформації про діяльність органів прокуратури; залучення представників засобів масової інформації та громадських об’єднань до участі у засіданнях колегій, нарадах, семінарах та науково-практичних конференціях, які проводяться органами прокуратури, , для висвітлення її діяльності; систематичного оприлюднення через засоби масової інформації відомості про роботу із зверненнями громадян та вирішення порушених у них питань та інші. Крім того, доцільно введення в органах прокуратури районного рівня посади помічника прокурора по зв’язках з громадськістю. Його посадові обов’язки в цілому мають враховувати наведені вище завдання відділів по зв’язках з громадськістю, однак для забезпечення ефективної діяльності під час проведення широкомасштабних або особливо складних заходів необхідно передбачити залучення до їх проведення представників означених відділів.
Вирішення проблеми підготовки персоналу органів прокуратури для здійснення взаємодії з громадськістю має здійснюватися двома шляхами. По-перше, з урахуванням кадрових потреб органів прокуратури України, випускники вищих юридичних закладів освіти або штатні працівники органів прокуратури, які призначатимуться на посади у новостворені відділи по зв’язках з громадськістю або на посади помічників прокурорів по зв’язках з громадськістю, перед тим, як безпосередньо приступити до виконання своїх професійних обов’язків, мають проходити навчання за спеціальним курсом «Організація роботи з громадськістю» в Академії прокуратури України. При цьому, з урахуванням наведених вище особливостей діяльності у даній сфері, навчальна програма даного курсу має включати наступні дисципліни: організація роботи зі ЗМІ; організація роботи з громадськими організаціями; технологія формування громадської думки; організація вивчення громадської думки; організація правового виховання громадян; етика ділового спілкування та дипломатичний етикет; ораторське мистецтво; основи журналістики та редагування; інформаційні технології у роботі з громадськістю; організація масових заходів тощо. По-друге, комплектування посад у прес-центрах органів прокуратури, які мають увійти як структурні підрозділи у новостворені відділи по зв’язках з громадськістю, доцільно здійснювати кваліфікованими журналістами, які у повній мірі володіють необхідним для творчої роботи арсеналом знань, вмінь та навичок, однак за умови попереднього проходження ними навчання в Академії прокуратури України з метою отримання базових знань щодо діяльності органів прокуратури. Навчальна програма для цієї категорії має включати курси «Правоохоронні та судові органи України», «Організація і діяльність органів прокуратури України», «Основи кримінального і кримінально-процесуального законодавства», «Основи законодавства України про адміністративну відповідальність», «Організація роботи зі зверненнями громадян», «Етичні вимоги до працівників органів прокуратури», а також вивчення відомчих нормативно-правових актів прокуратури України, які регламентують особливості її діяльності за різними напрямками. Вважаємо, що проходження навчання майбутніми працівниками відділів по зв’язках з громадськістю за описаними навчальними програмами дозволить вирішити головну проблему, яка існує сьогодні у сфері професійної підготовленості працівників прокуратури до вказаної діяльності: відсутністю у кадрових працівників органів прокуратури вмінь, знань та навичок з організації роботи у сфері зв’язків з громадськістю, а у професійних журналістів, якими комплектують посади у існуючих сьогодні прес-центрах органів прокуратури – правових знань та орієнтування у специфіці діяльності органів прокуратури.
Поняття іміджу органів прокуратури в контексті адміністративного права: імідж органів прокуратури уявляє собою відображення і оцінку у суспільній свідомості їх діяльності, які формуються під впливом застосовуваних працівниками прокуратури виховних, роз’яснювальних і заохочувальних методів, спрямованих на формування в громадян розуміння необхідності чіткого виконання законів та інших правових актів та підвищення рівня довіри до прокуратури з боку громадськості.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

Огляд статистичних показників про стан злочинності, прокурорсько-слідчу діяльність в органах прокуратури Сумської області за 12 місяців 2006 року. – Прокуратура Сумської області. Офіційний веб-сайт. — http://www.prokuratura.sumy.ua/Stat/1.html.
20 кримінальних справ порушено минулоріч органами прокуратури Закарпаття за заявами громадян щодо недотримання законодавства про працю. — [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.ua-reporter.com/news
Про усунення недоліків в організації роботи органів прокуратури з розгляду звернень та особистого прийому громадян: Інформаційний лист Генеральної прокуратури України від 16.03.2005 № 19-26142 вих.5. – К.: Генеральна прокуратура України, 2005. – 3 с.
Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. – К.: Юрінком Інтер, 2001. – 752 с.
Адміністративне право України: Підручник /Ю.П.Битяк, В.М.Гаращук, О.В.Дьяченко та ін.; За ред.Ю.П.Битяка. – К.:Юрінком Інтер, 2005. – 544 с.
Якимчук М.К. Організаційно-правові основи управління в органах прокуратури України: Дис. … докт.юрид.наук: 12.00.07. — Чернівці,Чернівецький національний університет ім.Юрія Федьковича, 2002. – 442 с.
Державне управління в Україні. Навчальний посібник. / За загальною редакцією В.Б. Авер’янова. – К.: НАНУ,Інститут держави і права ім. В.М.Корецького, 1999. – 265 с.
Большой энциклопедический словарь / Под ред. А.М. Прохорова. – 2-е изд. – М.: Научное издательство “Большая Российская энциклопедия”; Санкт-Петербург: “Норинт”, 1998. – С. 1456.
Уемов А.И. Вещи, свойства и отношения. – М.: Изд-во Академии наук СССР, 1963. – 184 с.
Малюткин В.А. Организация взаимодействия подразделений органов внутренних дел в осуществлении профилактики преступлений: Лекция № 13/ Под ред. Г.А. Аванесова. – М.: РИО МВД СССР, 1976. – 40 с.
Социология. Наука об обществе: Учебное пособие / Под общей редакцией проф. В.П. Андрущенко, проф. Н.И. Горлача. – Харьков,1996. – 688 с.
Криминология. Учебник для юридических вузов / Под редакцией проф. В.Н. Бурлакова, академика В.П. Сальникова. – СПб.: Санкт-Петербургская академия МВД России, 1998. – 573 с.
Криминалистика: Учебник /Под ред. Т.А. Седовой и А.А. Эскархопуло. – СПб: Лань, 2001. – 926 с.
Курс криминалистики: Общая часть / Отв.ред. В.Е. Корноухов. – М.: Юристъ, 2000. – 784 с.
Плішкін В.М. Теорія управління органами внутрішніх справ: Підручник / За ред. канд. юрид. наук Ю.Ф. Кравченка. – К.: Національна академія внутрішніх справ України, 1999. – 702 с.
Цимбал Г.П. Взаємодія як умова забезпечення виявлення і розслідування податкових злочинів: Дис. … канд.. юрид наук: 12.00.09.–Ірпінь:Національна академія державної податкової служби України, 2005. – 217 с.
Афанасьев В.Г. Системность и общество. – М.: Знание, 1980. – 238 с.
Котарбинский Т. Трактат о хорошей работе. -М. : Экономика, 1975. – 270 с.
Сахаров А.Б. Роль общественности в укреплении советского правопорядка и законности //Вопросы философии». – 1960. — №3. — С.32.
Элькинд П.С. Общественное начало в сфере уголовного судопроизводства и тенденция его дальнейшего развития//Актуальные проблемы советского государства и права в период строительства коммунизма.- Л.:Изд-во Ленингр. ун-та, 1967. — С.467—478.
3емченко Н.А. Участие общественности в судебном заседании//Проблемы процессуального права.- Свердловск, 1971.- Вып.15. -С.94—95.
Королько В.Г. Основы паблик рилейшнз. — М.:"Рефл-бук", К.: "Ваклер" — 2000. — 528 с.
Яременко В., Сліпушко О. Новий тлумачний словник української мови. – У 3-х т. – Т.1. – К.: Аконіт, 2005 . – 928 с.
Экспертное заключение к заседанию Конституционного Суда Российской Федерации 26 мая 1992 г. (С дополнениями к заседанию 7 июля 1992 г.) // Н.Г.Охотин, Н.В.Петров, А.Б.Рогинский, С.В.Мироненко. – М.:Конституционый Суд Росийской Федерации, 1992 (Прил. XII, док. 13, л. 1-3). — [Електронний ресурс].–Режим доступу:http://www.memo.ru/history/exp-kpss/index.htm
Шепелль К. Тень Советского Союза в американском конституционном законодательстве. Размышления о войне с тероризмом // Неприкосновенный запас. –2002. -№3(23). -[Електронний ресурс].–Режим доступу:http://magazines.russ.ru/nz/2002/3/
Тарашвили Е. Связи с общественностью в государственных структурах //Креативные технологии "паблик рилейшнз" [Електронний ресурс].–Режим доступу:http://pressclub.host.ru/techn_15.htm
Конституція України // Відомості Верховної Ради України.-1996.- № 30. -Ст.141.
Попович Є. Становлення партнерських відносин між прокуратурою і населенням //Прокуратура. Людина. Держава. – 2005. — № 9(51). – С.22-28.
Коваль Л.В. Адміністративне право: Курс лекцій: Для студентів юрид. вузів та факультетів. – К.: Вентурі, 1996. – 208 с.
Соціальна філософія: Короткий Енциклопедичний словник /За ред.. В.П.Андрущенко, М.І.Горлач. – Київ-Харків: ВМП «Рубікон», 1999. – 400 с.
Теорія управління органами внутрішніх справ: Підручник / За ред. канд. юрид. наук Ю.Ф. Кравченка. – К.:Національна академія внутрішніх справ України, 1999. — 702 с.
Основы социального управления /А.О.Доронин, В.Н.Иванов, В.И.Патрушев, О.А.Уржа, Г.В.Щекин и др. – М.,2005 – 342 с.
Тихомиров Ю.А. Механизм управления в развитом социалистическом обществе. – М., 1978. — 336с.
Найбільше українці довіряють церкві, армії та СБУ. //Народний оглядач. — [Електронний ресурс].–Режим доступу:http://observer.sd.org.ua/news.php?id=3568.
Щоденно 800 людей скаржаться Президентові на правоохоронців //Оглядач. – 8.11.2005. — [Електронний ресурс].–Режим доступу:http://oglyadach.com/news/2005/11/8/35654.htm
Загальна теорія держави і права /За редакцією В.В. Копєйчикова. – К.: Юрінком, 1997. – 320 с.
Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. – М.: Юрид.лит., 1997. – 400 с.
Основы управления в органах внутренних дел. Учебник. Под ред. д.ю.н, проф. А.Л.Коренева. – М.: МЮИ МВД России, изд-во Щит-М, 1999. – 356 с.
Петров Г.И. Основы социалистического управления. – Ленинград: Изд-во Ленинградского ун-та, 1974. – 292 с.
Якимчук М.К. Проблеми управління в органах прокуратури: теорія і практика. – К.: Інститут держави і права ім. В.М.Корецького НАН України, 2001. – 440 с.
Туманов Г. А Организация управления в сфере охраны общественного порядка. М.: Юридическая литература, 1972. – 246 с. 34
Сагатовский В.Н. Основы систематизации всеобщих философскихкатегорий. – Томск: Издательство Томского ун-та, 1973. – 678 с.
Про прокуратуру: Закон України //Відомості Верховної Ради України. – 1991. – № 53. – Ст. 793.
Яременко В., Сліпушко О. Новий тлумачний словник української мови. – У 3-х т. – Т.3. – К.: Аконіт, 2005 . – 864 с.
Філософський словник / За ред. В.І. Шинкарука – К., 1973.– С. 564.
Философский энциклопедический словарь / Ред. кол.: С.С. Аверинцев, Э.А. Араб–Оглы, Л.Ф. Ильичёв и др.–2-е изд.–М.: Сов. энциклопедия, 1989.– С. 631.
Протасов В.Н. Правоотношение как система. – М., 1991.– С. 28.
Дробуш І.В. Функції представницьких органів місцевого самоврядування в Україні: Дис. …канд..юрид.наук: 12.00.02.– К.: Інститут держави і права імені В.М. Корецького НАН України,2002. – 233 с.
Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права. – М., 1997. – С. 61
Погорілко В.Ф. Основи Конституційного ладу України. – К.: Наукова думка, 1997. – С. 15.
Зеленецький В.С. Загальноправові методологічні проблеми //Матеріали Міжнародноїнауково-теоретичноїконференції“Проблеми методології сучасного правознавства”. – К.: АПН України – Нац. юрид. академія – Ін-т держави і права, 1996. – С.44-46.
Ковальська В.В. Організаційно-правові засади застосування кількісних методів в управлінні органами внутрішніх справ: Дис. …канд..юрид.наук: 12.00.07 –Х.: Національний університет внутрішніх справ, 2003. – 203 с.
Легеза Ю.О. Відомчі засоби масової інформації у формуванні правосвідомості співробітників органів внутрішніх справ України. – Автореф.дис. ….канд.юрид.наук: 12.00.01. – Х.: Національний університет внутрішніх справ, 2005. – 20 с.
Плішкіна Н.О. Історичний аспект взаємодії органів внутрішніх справ та засобів масової інформації //Науковий вісник Київського національного університету внутрішніх справ. – 1999. — № 3. – С.18-20.
Про інформацію: Закон України //Відомості Верховної Ради (ВВР), 1992, N 48, ст.650
Несвіт Г.П. Інформаційна політика як фактор трансформації суспільства // Актуальні проблеми політики: Зб.наук.пр.(Відп. ред. Кормич Л.І.) — Вип. 10 — Одеса: Астропринт, 2001. — С.326-332.
Гольцендорф Ф. Роль общественного мнения в государственной жизни.- СПБ., 1881.– 268 с.
Пономарева Е.В. Аспекты освещения экологических преступлений средствами массовой информации //ЭКО-2005. – М., 2005. – 217 с.
Тегза І. Берегти честь прокурорського мундира //Крок: Газета Координаційного комітету по боротьбі з корупцією і організованою злочинністю при Президентові України. — № 13 (97). — липень 2002 року.
Томин В.Т. Использование средств массовой информации в борьбе с преступностью: Учебн. пособ.-Горький: Горьк. Высш. шк. МВД СССР, 1976. — С. 3-4.
История милиции Украинской ССР в документах и материалах: в 2-х т.– Киев:НИиРИО КВШ МВД СССР, 1969.- Т. 1.- С. 296.
Бюллетень НКЮ УССР.- 1923.- № 7.- С. 8.
Несвіт Г. П Інформаційна політика держави як чинник реформування суспільства. – Автореф. дис. …канд..юрид.наук: 23.00.02 — Одеса: Одеська національна юридична академія,2001. – 18 с.
Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні: Закон України // Відомості Верховної Ради України. – 1993. — №1. — Ст. 1.
Про державну підтримку засобів масової інформації та соціальний захист журналістів: Закон України // Відомості Верховної РадиУкраїни. – 1997. — №50. — Ст. 302.
Про інформаційні агентства: Закон України //Відомості Верховної РадиУкраїни. – 1993. — №1. — Ст. 1.
Про захист інформації в інформаційно-телекомунікаційних системах: Закон України // Відомості Верховної Ради України. — 1993. — №1. — Ст. 1.
Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації //Відомості Верховної РадиУкраїни. – 1997. — №49. — Ст. 299.
Додонов В.Н., Крутских В.Е. Прокуратура в России и за рубежом. — М.: Норма, 2001.- С. 5-6.
О концепции реформирования прокуратуры Российской Феде¬рации на переходной период // Научная информация по вопросам борьбы с преступностью. – М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка. – 1994. – № 146. – 139 c.
Прокуратура в системе политических и правовых институтов общества: Материалы Всесоюзной научно-практической конференции (Выступления Д.М.Бакаева, Л.А.Николаевой). – М., 1990. – С. 108.
Лакизюк В., Михайленко О. Прокуратура України: витоки, розвиток, персоналії та правове регулювання. // Вісник прокуратури. – 2000. – № 2. – С. 37-42.
Шульженко Ю.Л. Конституционный статус прокуратуры Российской Федерации. – М.: Институт государства и права Российской Федерации, 1999. – 41 с.
Кримінально-процесуальний кодекс України //Відомості Верховної РадиУРСР. — 1961. — №2. — Ст. 15.
Про організацію роботи органів прокуратури України з реалізації принципу гласності : Наказ Генерального прокурора № 11гн від 14 липня 2006 року.
О заданиях органов прокуратури по взаємодействию со средствами массовой информации и своершенствованию общественных связей:Приказ Генерального прокурора Российской Федерации № 45 от 8 июля 1998 г.
Політологічний енциклопедичний словник. – К.: Наукова думка, 1997. – С. 76.
Гегель Г.В.Ф. Философия права. – М.: Мысль, 1990. – С. 227–278.
Ходаківський М. Громадянське суспільство як проблема культури // Людина і політика. – №1. – 1999. – С.34-38.
Robert D. Putnam. Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy. – Princeton: Princeton University Press, 1993. – 346 р.
Прошко В. Залучення громадян – американське бачення // Аспекти Самоврядування. – № 1(3). – 1999. – С.67-73.
Яскал Л. Недержавні організації в Україні // Соціальна робота в недержавних установах. –[Електронний ресурс].–Режим доступу:http://www.ukma.kiev.ua/univ/fac/DSST/SWU/win/ngov_o/ngov_org.htm
Про об'єднання громадян: Закон України //Відомості Верховної Ради Украъни. – 1992. — № 34. — Ст.504.
Грицак Я. Формування модерної української нації XIX–XX ст. – [Електронний ресурс].–Режим доступу:http://history.franko.lviv.ua/gryc_r4.htm.
Бойко О. Предтеча Руху: неформальні організаціі як фактор громадсько-політичного життя України у період перебудови // Людина і політика. – №1. – 2001. – С.18-22.
Сидоренко О. Громадські організації в Україні // Перехрестя. – №7. – 2000. – С.2.
Савко Ю. Громадські організації та їх вплив на суспільно-політичний процес сучасної України //Вісник Львівського університету. Філософські науки. – 2004. – Вип..6. – С.201-211.
Зміцнюючи коріння громадянського суспільства в Україні: результати інноваційного дослідницького проекту. – Київ–Кіровоград–Львів, 2001. – 38 с.
Колодій А. Становлення громадянського суспільства в Україні // Культурологічний часопис «Ї». – Ч. 22. – 2001. – С.6.
Ставлення населення України до діяльності громадських і благодійних організацій // Дослідження Центру інновацій та розвитку. –[Електронний ресурс].–Режим доступу:http://www.ngoukraine. kiev.ua/idc/research3u.htm
Імідж третього сектора: погляд громадськості та журналістів // Дослідження Центру інновацій та розвитку. – [Електронний ресурс].–Режим доступу:http://www.ngoukraine.kiev.ua/idc/third_rndtbl _irex.htm .
Третій сектор України у дзеркалі преси // Дослідження Центру інновацій та розвитку. – [Електронний ресурс].–Режим доступу:http://www.ngoukraine.kiev.ua/idc/research2u.htm
Актуальні питання дальшого забезпечення свободи слова в Україні // Офіційна сторінка президента України в Інтернет. – [Електронний ресурс].–Режим доступу:http://www.kuchma.gov.ua/main/?zv03
Громадські організації в Україні: тенденції розвитку // Romyr Report. – №6. – Spring, 2001. – С.12-14.
Ефремова Г.Х., Пантелеев Б.Н. Информационная справка о формах и методах взаимодействия органов прокуратуры с общественными объединениями //Формы и методы взаимодействия органов прокуратуры с общественными объединениями: Материалы Круглого стола 16 октября 2002 г. – М.:Научно-исследовательский институт проблем укрепления законности и правопорядка при генеральной прокуратуре РФ, 2002. – С.65-78.
Савицька О. У пошуках нестандартних методів роботи //Вісник прокуратури. – 2003. — №1. – С.124-125.
Про свободу совісті та релігійні організації //Відомості Верховної Ради Украъни. – 1991. — № 25. — Ст.283.
Бессарабов В.Г. Прокуратура в системе контроля Российской Федерации. Автореф.дисс…д-ра.юрид.наук. — М.: НИИ при Генеральной прокуратуре Российской Федерации, 2000. – 46 с.
Косюта М.В. Проблеми та шляхи розвитку прокуратури України в умовах побудови демократичної правової держави. – Дис. …докт. юрид. наук за спеціальністю 12.00.10. –Х.: Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого, 2002. – 467 с.
Положення про організацію співпраці Генеральної прокуратури України з Верховною Радою України: затверджене наказом Генерального прокурора України від 24 січня 2006 року N 1/4.
Про вибори народних депутатів України: Закон України //Відомості Верховної Ради України. — 2004. — № 27-28. — Ст.366.
Петрик В.М. Основні напрями та механізми вдосконалення державно-церковних відносин у контексті захисту національної безпеки України (на прикладі новітніх релігійних організацій)//Профілактика психологічного насильства і маніпулювання свідомістю та розвиток критичного мислення в молодіжному середовищі: матерали науково-практичної конференції. – К., 27–28 травня 2004 року. — [Електронний ресурс].–Режим доступу:http://www.politik.org.ua.
Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності: Закон України //Відомості Верховної Ради України. – 1999. — N 45. -Ст.397.
Інформаційний лист про усунення недоліків в організації роботи органів прокуратури України з розгляду звернень і особистого прийому громадян № 19-28036 від 16 березня 2006 року.
Прозора влада — 29 вересня 2005 року, п’ятниця, №04 (04).
Поколодна О.В. Особливості здійснення зв’язків з громадськістю в органах державного управління // Теорія та практика державного управління. – Вип. 3 (12). – Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ "Магістр", 2005. – С. 214-218.
Поколодна О.В. Електронний PR в органах влади // Теорія та практика державного управління: Зб. наук. пр. – Вип. 1(13). – Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ "Магістр", 2006. – С. 21-26.
Колосовська І.І Засоби впливу на формування іміджу місцевих державних адміністрацій // Ефективність державного управління в контексті європейської інтеграції: Матеріали науково-практичної конференції 23 січня 2004 р./ За заг. ред. А.О. Чемериса. – Львів: ЛРІДУ НАДУ, 2004. – Ч.2.– С. 194 – 197.
Порфімович О.Л. Інформаційна та іміджеві діяльність як вид політичної поведінки (на прикладі МВС України)// Актуальні проблеми міжнародних відносин: Збірник наукових праць. – 2005. – Випуск 56 (част.2). – С.35-41.
Колосок С.В. Політико — правовий зв’язок державної влади з громадянським суспільством // Актуальні проблеми політики. Зб. наук. пр. — Одеса: Юридична література, 2001. – Вип.12. – С.614-620.
Падафет Ю.Г. Складові елементи процесу формування іміджу державної установи // Актуальні проблеми державного управління: Збірник наукових праць. – Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ “Магістр”, 2003. – № 3 (18). – С. 98–105.
Мороз Г.В. Розвиток правового регулювання участі громадськості в прийнятті рішень у галузі охорони довкілля // Актуальні проблеми вдосконалення чинного законодавства України: Збірник наукових статей. — Івано-Франківськ: Плай, 2002. – Випуск VIII. – С.120-123.
Про забезпечення умов для більш широкої участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики: Указ Президента України від 31 липня 2004 року № 854// Урядовий кур'єр вiд 05.08.2004 — № 146.
Деякі питання щодо забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики: постанова Кабінету Міністрів України від 15 жовтня 2004 року № 1378 //Офіційний вісник України. – 2004. — № 42. – Ст. 2773.
Порядок проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики: затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 15 жовтня 2004 року № 1378.//Офіційний вісник України. – 2004. — № 42. – Ст. 2773.
Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави: Закон України // Відомості Верховної Ради України. – 2003. — N 46. — Ст.366.
Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів: Закон України //Відомості Верховної Ради України. – 1994. — № 11. — Ст.50.
Взаимодействие правозащитных организаций и органов прокуратуры. Справочное пособие. – Казань: Правозащитный Центр г. Казани, 2003. — 64 с.
Виступ О.Шинальського на Третій регіональній конференції для прокурорів країн Центральної, Східної Європи та Середньої Азії //Независимость прокурора: Материалы Третьей региональной конференции для прокуроров стран Центральной, Восточной Европы и Средней Азии (18 октября 2007 года, г.Одесса). — [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.uap.org.ua.
Рот В. Политическая независимость прокурора и осуществление государственного контроля над деятельностью прокуроров в Германии ///Независимость прокурора: Материалы Третьей региональной конференции для прокуроров стран Центральной, Восточной Европы и Средней Азии (18 октября 2007 года, г.Одесса). — [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.uap.org.ua.
Про затвердження Положення про Громадську раду при Міністерстві оборони України: наказ Міністра оборони України від 10.11.2005 року № 681.
Громадська рада //Офіційний сайт Міністерства оборони України.[Електронний ресурс].–Режим доступу:- http://www.mil.gov.ua/index.php?part=social_council&lang=ua
Громадська рада //Офіційний сайт Служби безпеки України. — [Електронний ресурс].–Режим доступу:http://sbu.gov.ua/sbu/control/uk/publish/category?cat_id=52181
Громадська рада //Офіційний сайт Міністерства внутрішніх справ України. — [Електронний ресурс].–Режим доступу:http://mvsinfo.gov.ua.
Азарова Л.В., Почекаев Р.Ю. Проблемы PR-образования //Петербургская школа PR: от теории к практике. — Вып.2: Сб. статей. -СПб., 2004. — С. 8-21.
Шишкина М.А. Петербургская школа PR: научная, обозревательная и методическая специфика// Петербургская школа PR: от теории к практике. Вып.1: Сб. статей. СПб.,2003. – С.9-17.
Организация работы в прокуратуре района: Пособие для прокурора района / Под общ. ред. зам. Ген. прокурора РФ А.Г. Звягинцева. – Казань: «Мастер Лайн», 2001. – 290 с.
Почекаев Р. Совершенно секретные связи с общественностью.//Советник № 01 (85), 2003. С. 20-23.
Савинова О.Н. Власть и общество: деятельность служб по связям с общественностью в российских региональных органах управления: Дисс. в виде научного доклада на соискание учен. степ. докт. полит. наук. — М. РАГС, 1998. – 322 с.
Чумиков А.Н. Связи с общественностью. – М: Изд-во «Дело», Академия народного хозяйства при правительстве российской федерации, 2001. – 345 с.
Ужанов А.Е. Система «паблик рилейншз» в Вооруженных Силах: сущность ,проблемы функционирования, пути формирования: Дисс. на соискание учен. степ. канд. социолог. наук. — М. РАГС, 1998 – 172 с.
С.А.Варакута С.А., Егоров Ю.Н. Связи с общественностью. — М.: ИНФРА-М, 2001. – 387 с.
Колосок С.В. Ефективність паблік рілейшнз у системі державного управління // Актуальні проблеми державного управління: Наук. зб. Одеса: ОРІДУ УАДУ, 2001. — Вип.8. – С.130-139.
Колосок С.В. Зв'язки з пресою як інструмент паблік рилейшнз державної установи у системі державного управління // Суспільні реформи та становлення громадянського суспільства в Україні: Матеріали наук. — практ. конф. – К.: Вид- во УАДУ, 2001. – С.279-282.
Колосовська І.І. Управління процесом формування іміджу владних інституцій // Ефективність державного управління: Збірник наукових праць Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України / За заг. ред. А.О. Чемериса. – Львів: ЛРІДУ НАДУ, 2003. – Вип. 4. – С. 237 – 241.
Комаров В.А. Особливості діяльності центрів зв’язків з громадськістю щодо формування громадської думки // Вісник ЛАВС. – Луганськ, 2005. — № 2. — С.217-225.
Комаров В.А. Шляхи удосконалення діяльності центрів зв’язків з громадськістю щодо профілактики правопорушень та зміцнення правопорядку // Вісник ЛАВС. – Луганськ, 2005. — № 4. — С.212-220.
Руіс Мендісабаль Л.М. Зв'язки з громадськістю як комунікативний аспект державного управління: Дис. …канд.наук з державного управління за спеціальністю 25.00.01. – К.: Українська Академія державного управління при Президентові України, 2001. – 192 с.
Горкина М.Б., Мамонтов А.А., Манн И.Б. PR на 100%: Как стать хорошим менеджером по PR. — М.: Альпина Паблишер, 2003. – 348 с.
Гуляева Е.А. Совершенствование профессиональной подготовки студентов по специальности «Связи с общественностью» на основе системы учебно-речевых ситуаций: Автореф. дисс. …канд.пед.наук: 13.00.08. — Тамбов: Тамбовский государственный технический университет, 2004 – 20 с.
Шведов А.Е. Методика коррекции самооценки деятельности специалиста по связям с общественностью в процессе профессиональной подготовки: Автореф. дисс. …канд..пед.наук: 13.00.08. — Тамбов: Тамбовский государственный технический університет, 2002 – 19 с.
Європейський Кодекс професійної поведінки в сфері паблік рілейшенз.- [Електронний ресурс].–Режим доступу:www.fhfa.ua/
Бандурка О.М. Управління в органах внутрішніх справ України: Підручник. — Харків: Ун-т внутр. справ, 1998. – 480 с.
Конопльов В.В. Організаційно-правовий механізм підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ: Дис. …докт.юрид.наук: 12.00.07. – Х.: Харківський національний університет внутрішніх справ, 2006. – 413 с.
Білоус В.Т. Координація управління правоохоронними органами України по боротьбі з економічною злочинністю (адміністративно-правовий аспект). – Автореф. дис. …докт.юрид.наук: 12.00.07. – Х.: Національний університет внутрішніх справ, 2004. – 44 с.
Негодченко О.В. Забезпечення прав та свобод людини органами внутрішніх справ: організаційно-правові засади: Дис. …докт.юрид.наук: 12.00.07. – Х.: Національний університет внутрішніх справ, 2004. – 477 с.
Артемов В.Л. Против клеветы и домыслов: сущность, методы, практика контрпропаганды. – М.: Мысль, 1970. – 234 с.
Афанасьев В. Социальная информация и управление обществом. – М.: Наука, 1975 – 190 с.
Власов А.И. Политические манипуляции. История и практика средств массовой информации США. – М.: Мысль, 1982. – 239 с.
Зяблюк Н.Г. Индустрия управляемой информации («Паблик рилейшенз» — система пропаганды большого бизнеса США). – М.: МГУ, 1971 — 246 с.
Эйнштейн С. «Паблик рилейшенз» — система пропаганды американских монополий //Мировая экономикаи международные отношения. – 1962. — № 11. –С.32-38.
Беглов С.И. Внешнеполитическая пропаганда. Очерк теории и практики: Учеб.пособие. – М.: Высшая школа, 1980. – 119 с.
Валько В.И. Роль средств массовой информации и пропаганды в совершенствовании социалистического образа жизни. – К.: Наука, 1979. – 312 с.
Власов А.И. Как создают обман. О современной американской пропаганде. – М.: Прогресс, 1969. – 129 с.
Феофанов О.А. США: реклама и общество. – М.: Мысль, 1974. – 118 с.
Аверьянов А.Н. Актуальные вопросы современной деологической борьбы. — М.: Политиздат, 1980. – 343 с.
Афанасьев В.Г. Источники действенности марксистско-ленинской идеологии. — М.: Знание, 1979. – 190 с.
Белов Г.Г. Идейно — воспитательная работа в коллективе. — М.: Политиздат, 1983. – 166 с.
Блажнов Е.А. Пропаганда и журналистика. — М.: Изд — во МГУ, 1982. – 242 с.
Бойко В.В. Устная пропаганда: критерии, показатели, условия эффективности. — Л.: Лениздат, 1983. – 98 с.
Горшков М.К. Партийные организации и общественное мнение. — М.: Политиздат, 1981. – 87 с.
Почепцов Г.Г. Имиджелогия: теория и практика.- Киев: Изд-во СП "АДЕФ-Украина", 1998. – 320 с.
Гордеева О.И. Политический имидж в избирательных кампаниях //Технология и организация выборных кампаний. Зарубежный и отечественный опыт. — М.: Прогресс. 1993. – С.29-54.
Жмыриков А.Н. Как победить на выборах: Психотехника эффективного проведения избирательной кампании: научно-практическое пособие. — Обнинск: Титул, 1995. – 190 с.
Про затвердження Державної програми забезпечення позитивного міжнародного іміджу України на 2003-2006 роки: постанова Кабінету Міністрів України № 1609 від 15.10.03//Офіційний вісник України. — 2003 р.- № 42. – Ст. 2209.
Положення про Апарат Прем’єр-Міністра України: затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 11 жовтня 2006 р. N 1451//Офіційний вісник України. — 2006. — № 42. – Ст. 2820.
Положення про службу дільничних інспекторів міліції в системі Міністерства внутрішніх справ України: затверджене наказом МВС України від 20.10.2003 N 1212//Офіційний вісник України. – 2003. — № 47. – Ст. 2451.
Колосок С.В. Зв’язки з громадськістю у формуванні іміджу органів державного управління: Дис. …канд. наук з державного управління за спеціальністю 25.00.01. – К.: Національна академія державного управління при Президентові України. — Київ, 2003.- 205 с.
Падафет Ю.Г. Механізм формування іміджу державної установи:Дис. …канд.наук з державного управління за спеціальністю 25.00.02 – Х.: Харківський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, 2005. — 203 с.
Порфімович О.Л. Імідж як складова політичної культури органу державної виконавчої влади України: Дис. …докт.політ.наук за спеціальністю 23.00.03 –К.: Київський національний університет імені Тараса Шевченка, 2006. — 504 с.
Колосовська І.І. Формування іміджу місцевих державних адміністрацій в Україні: Дис. …канд.наук з державного управління за спеціальністю 25.00.02. – Львів: Львівський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, 2004. -195 с.
Порфимович О. Іміджеутворююча діяльність органів державної влади // Політичний менеджмент. — 2006. — № 1 (16). — C.94-108.
Зоткін А. Ставлення населення України і Польщі до інститутів влади та владної еліти // . Політичний менеджмент. – 2007. — №1 (22).
Лавренко О. Проблеми формування іміджу кандидата в депутати // Проблеми політичної психології. — К., 1997.- С. 331–332.
Вознесенська О. Формування іміджу Президента України засобами документальної фотогорафії // Науковістудії з політичноїпсихології. — К., 1996. — Вип. 2.- С. 158–169.
Миліневський М. Імідж політичних партій: Визначення та структура поняття // Проблеми політичної психології. — К., 1997. — С. 340–342.
Булка Н. Імідж політичного лідера //Політична психологія. – 2003. — №3. – С.54-55.
Фролов П. Імідж політичного лідера у друкованих ЗМІ: шляхи та методи вивчення // Наукові студії з політичної психології. К., 1996. Вип.2. С.147–158.
Почепцов Г. Г. Профессия: имиджмейкер. – 2-е изд., испр. и доп. – К.: ИСО МО Украины, НВФ „Студцентр”, 1998. – 256 с.
Кривошеїн В. Імідж як категорія системології політичного сприйняття // Політичний менеджмент. — 2005. — № 3 (12). — C.115-127.
Хаванов А.В. Решение проблем корпоративного имиджа в условиях российских реформ (социально-политические аспекты: Дисс. …канд.полит.наук: 23.00.02 – Нижний Новгород: Нижегородский государственный университет им. Н.И.Лобачевского, 2000. – 22 с.
Кривобок В. Імідж прокурорського працівника //Вісник прокуратури. – 2003. — №9. – С.67-71.

referat-ok.com.ua

Організаційно — правові аспекти управління взаємодією органів прокуратури України з громадськістю

ВИСНОВКИ

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

Розділи