Вступ

Розділ 1. ЗАГАЛЬНОТЕОРЕТИЧНІ ЗАСАДИ АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО СТАТУСУ ДЕРЖАВНОГО СЛУЖБОВЦЯ

1.1. Адміністративно-правовий статус державного службовця як складова частина його загального правового статусу

1.2. Передумови набуття особою адміністративно-правового статусу державного службовця

1.3. Зміст та елементи адміністративно-правового статусу державного службовця

Розділ 2. ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ РЕАЛІЗАЦІЇ ПРАВОВОГО СТАТУСУ ДЕРЖАВНОГО СЛУЖБОВЦЯ

2.1. Поняття та система організаційно-правових засобів забезпечення реалізації адміністративно-правового статусу державного службовця

2.2.Внутрішньоправові засоби забезпечення реалізації адміністративно-правового статусу державного службовця

2.3. Зовнішньоправові засоби забезпечення реалізації адміністративно-правового статусу державного службовця

2.4. Основні напрямки удосконалення організаційних гарантій забезпечення реалізації адміністративно-правового статусу державного службовця

Висновки

Список використаних джерел

ВСТУП

Актуальність теми.Інституту державної служби як складовій системи адміністративного права України відведено надзвичайно важливу роль у процесі розбудови сучасної Української держави. Це пов’язано, в першу чергу, з тим, що державні службовці є тією рушійною силою, на яку покладаються завдання щодо покращення взаємовідносин держави і особи, забезпечення пріоритету інтересів особи над державними інтересами, розширення можливостей для особи брати участь у державному управлінні тощо. Інакше кажучи, саме державні службовці забезпечують втілення у життя переважної більшості принципів демократичної, правової та соціально орієнтованої держави. Враховуючи викладене, український законодавець майже з самого початку набуття Україною статусу суверенної та незалежної держави здійснював вагомі кроки у напрямку розбудови законодавства про державну службу як необхідного напрямку забезпечення становлення та розвитку інституту державної служби. За цей час було прийнято ряд важливих законодавчих та підзаконних нормативних актів, які заклали необхідний правовий фундамент для зазначеного інституту. Проте зробленого, на жаль, ще не достатньо для того, щоб державні службовці повною мірою виконували покладені на них завдання. Така ситуація пов’язана з рядом факторів, зокрема, недостатнім рівнем фахової підготовки державних службовців та досить високим рівнем корупції серед них, низьким рівнем їх соціального та матеріального забезпечення, неефективністю управління процесом проходження державної служби тощо. З огляду на викладене, у межах інституту державної служби мають будуватися та впроваджуватися у практичну площину механізми, здатні нівелювати названі вище негативні фактори, забезпечити відповідним суб’єктам можливість примушення або переконання державного службовця у необхідності максимально повного та ефективного виконання покладених на нього обов’язків і реалізації наданих йому прав. Тобто інститут державної служби потребує системи засобів забезпечення реалізації правового статусу державного службовця.

У цьому контексті надзвичайно актуальним є дослідження засобів забезпечення реалізації адміністративно-правового статусу державного службовця, оскільки саме у його межах сконцентровано найбільшу кількість його прав та обов’язків. Необхідність проведення подібної роботи пояснюється також і тим, що питань теорії та практики реалізації адміністративно-правового статусу державного службовця певною мірою у своїх працях торкалися провідні вчені-адміністративісти, а також представники теорії права, конституційного та трудового права, державного управління – В.Б. Авер’янов, С.С. Алексєєв, О.Ф. Андрійко, Д.М. Бахрах, Ю.П. Битяк, В.М. Гаращук, В.М. Горшеньова, В.К. Гіжевський, С.Д. Дубенко, В.В. Зуй, С.В. Ківалов, Л.В. Коваль, Т.О. Коломоєць, В.К. Колпаков, А.Т. Комзюк, В.В. Копєйчиков, О.В. Кузьменко, В.Я. Малиновський, М.І. Матузов, С.Г. Стеценко, О.І. Остапенко, Н.П. Матюхіна, Н.Р. Нижник, М.М. Іншин, О.Ф. Скакун, І.М. Пахомов, П.М. Рабинович, М.М. Тищенко та ін., — однак, на дисертаційному рівні, системно вони не висвітлювалися. Цим пояснюється актуальність дослідження системи організаційно-правового забезпечення статусу державного службовця.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами.Дисертаційне дослідження виконано у відповідності до державної Програми розвитку державної служби на 2005-2010 роки та у контексті проведення в нашій державі адміністративно-правової реформи.

Мета і завдання дослідження.Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб на основі аналізу чинного законодавства України та узагальнень практики його реалізації дати загальну характеристику адміністративно-правовому статусу державного службовця, з’ясувати сучасний стан та перспективи розвитку і вдосконалення організаційно-правових засобів забезпечення реалізації адміністративно-правового статусу державного службовця.

Відповідно до поставленої мети в дисертації необхідно здійснити наступний комплекс завдань.

Визначити :

— сутність адміністративно-правового статусу державного службовця через з’ясування його місця у структурі загального правового статусу державного службовця;

— зміст та елементи адміністративно-правового статусу державного службовця;

— поняття та систему організаційно-правових засобів забезпечення реалізації адміністративно-правового статусу державного службовця.

Охарактеризувати:

— внутрішньоуправлінські засоби забезпечення реалізації адміністративно-правового статусу державного службовця;

— зовнішньоправові засоби забезпечення реалізації адміністративно-правового статусу державного службовця;

— передумови набуття особою адміністративно-правового статусу державного службовця.

Сформулювати:

— основні напрямки удосконалення організаційних гарантій забезпечення реалізації адміністративно-правового статусу державного службовця.

Об’єктом дослідженняє суспільні відносини, які виникають у процесі забезпечення реалізації правового статусу державного службовця.

Предмет дослідженнястановить система організаційно-правового забезпечення реалізації адміністративно-правового статусу державного службовця.

Методи дослідження. В роботі використовуються як загальнонаукові методи пізнання об’єктивної дійсності, що базуються на діалектичному підході до об’єкта, який досліджується, так і окремі методи наукового пізнання. Зокрема, логічний метод використано під час дослідження нормативних актів, точок зору вчених з окремих питань, які є предметом дослідження (розділи 1, 2). Порівняльно-правовий метод використано під час дослідження національних та зарубіжних особливостей допуску громадян до державної служби (підрозділ 1.2), з’ясування змісту організаційно-правових гарантій забезпечення реалізації адміністративно-правового статусу державного службовця (підрозділ 2.1). За допомогою системно-структурного методу було здійснено визначення місця адміністративно-правового статусу державного службовця у структурі його загального правового статусу (підрозділ 1.1). Вимоги формальної логіки щодо послідовності, визначеності, несуперечності та обґрунтованості суджень дотримувалися при формулюванні висновків і пропозицій відповідно до мети дослідження.

Правову основу дослідження становлять Конституція та закони України, нормативні акти Президента та Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади, які стосуються як інституту державної служби взагалі, так і засобів забезпечення реалізації адміністративно-правового статусу державного службовця зокрема. Емпіричну базу дослідження становлять статистичні матеріали, які характеризують організаційно-правові засоби забезпечення реалізації адміністративно-правового статусу державного службовця, політико-правова публіцистика, довідкові видання.

Наукова новизна одержаних результатіввизначається тим, що дисертація є одним із перших у вітчизняній юридичній науці комплексним монографічним дослідженням проблем організаційно-правового забезпечення реалізації адміністративно-правового статусу державного службовця, в результаті якого сформульовано низку нових наукових положень та висновків, запропонованих особисто здобувачем.

У роботі вперше:

— запропоновано запровадження механізму перевірки кандидатів на посади державних службовців;

— обгрунтовано ряд пропозицій щодо вдосконалення законодавства України про державну службу, а також Кодексу України про адміністративні правопорушення.

Удосконалено:

— характеристику передумов набуття особою статусу державного службовця;

— класифікацію прав та обов”язків державного службовця;

— науково-теоретичні засади інститутів дисциплінарної та адміністратив-ної відповідальності державних службовців.

Набули подальшого розвитку:

— з”ясування змісту та характерних рис адміністративно-правового статусу державного службовця;

— характеристика внутрішньоуправлінських та зовнішньоправових засобів забезпечення реалізації адміністративно-правового статусу державного службовця.

Практичне значення одержаних результатівполягає в тому, що вони можуть бути використані:

— у наукових дослідженнях — для подальшої розробки проблем теорії та практики забезпечення реалізації адміністративно-правового статусу державного службовця;

— у правотворчості – для розробки змін і доповнень до чинного законодавства, зокрема, законів України «Про державну службу», «Про звернення громадян», Кодексу України про адміністративні правопорушення, ряду підзаконних нормативних актів, які визначають порядок прийому осіб на державну службу та її проходження;

— у правозастосовній діяльності – з метою поліпшення практичної діяльності як суб’єктів публічного управління, так і інших державних органів, а також громадян у сфері забезпечення реалізації адміністративно-правового статусу державного службовця ( Акт про впровадження від 12.03.08 р. № 108/01-13/127, додаток А ; Довідка про впровадження від 05.06.07 р. № 70/01-24/151, додаток Б);

— у навчальному процесі – під час підготовки підручників і навчальних посібників, методичних матеріалів, проведенні занять з дисципліни „Адміністративне право України” із студентами та слухачами юридичних навчальних закладів (Акт про впровадження від 22.02.2008 р., додаток В ; Акт про впровадження від 25.02.08 р., додаток Д).

Апробація результатів дисертації. Результатидисертації обговорювалися на засіданнях кафедри адміністративного та фінансового права Національного аграрного університету. Підсумки розробки проблеми в цілому, окремі її аспекти, одержані узагальнення і висновки оприлюднено у доповідях на наукових, науково-практичних конференціях: Міжнародній науково-практичній конференції в рамках Форуму громадськості України “Досвід республіки Польща в державному будівництві” (м. Київ, 23-24 вересня 2004 р.); Міжнародній науково-практичній конференції “Україна – Республіка Куба”: “Досвід державного будівництва у реаліях і перспективах” (м. Київ, 5-6 травня 2006 р.); IIМіжнародній науково-практичній конференції студентів та аспірантів „Правове життя: сучасний стан та перспективи розвитку” (м. Луцьк, 17-18 березня 2006 р.); Науково-практичній конференції за міжнародною участю “Стратегія реформування системи державного управління на засадах демократичного врядування” (м. Київ, 31 травня 2007р.).

Публікації.Основні положення та результати дисертації знайшли відображення у шести наукових працях, чотири з яких опубліковані у наукових фахових виданнях, а також тезах доповіді на науково-практичній конференції.

Розділ 1

ЗАГАЛЬНОТЕОРЕТИЧНІ ЗАСАДИ АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО СТАТУСУ ДЕРЖАВНОГО СЛУЖБОВЦЯ

1.1. Адміністративно-правовий статус державного службовця якскладова частина його загального правового статусу

Вітчизняний інститут державної служби протягом усього свого існування, починаючи з 1 січня 1994 р., тобто часу набуття чинності Законом України «Про державну службу» [109] від 16 грудня 1993 р., і донині, незмінно привертає увагу науковців. Над з’ясуванням його сутності та вдосконаленням окремих елементів, пошуком нової системи останнього працювали та продовжують працювати вчені та представники органів державної влади і місцевого самоврядування.

Аналіз напрацьованого матеріалу дозволяє зробити висновок, що інститут державної служби являє собою надзвичайно складне правове явище, оскільки у ньому сконцентровано правовий матеріал різної галузевої сутності, доказом чого може слугувати той факт, що його вивченням займаються представники різних наук – науки теорії держави та права (В.М. Горшєньов, В.В. Копейчиков, М.І. Матузов, П.М. Рабінович), науки конституційного права (М.І. Козюбра, А.М. Колодій, В.В. Кравченко, Ю.М. Тодика тощо), науки адміністративного права (В.Б. Авер’янов, Ю.П. Битяк, І.М. Пахомов), науки трудового права (В.С. Венедіктов, М.І. Іншин, О.В. Лавриненко, К.Ю. Мельник, В.І. Щербина), науки державного управління (С.Д. Дубенко, Н.Р. Нижник, М.І. Стрілець) тощо. Кожен з них досліджує якусь певну частину даного інституту, розглядає його підінститути та норми під галузевим кутом. Результатом такої праці, як вже було наголошено вище, стало напрацювання великої кількості науково-практичного матеріалу. Проте, на нашу думку, не можна казати про однозначну корисність усього цього матеріалу для практики та науки. Справа у тому, що, на наш погляд, ситуація з дослідженням інституту державної служби багато у чому нагадує відому байку І.А. Крилова «Лебідь, щука і рак». У даному випадку ми маємо на увазі той факт, що представники галузевих наук, перш за все науки адміністративного права та науки трудового права, вже протягом багатьох років намагаються довести пріоритетність норм адміністративного права та, відповідно, норм трудового права у регулюванні службових відносин. Цій суперечці присвячена не одна стаття та не одна сторінка навчальних посібників і підручників. Подібна ситуація з дослідженням зазначеного інституту, з нашої точки зору, не сприяє консолідації зусиль науковців, що, як наслідок, негативно впливає на рівень та глибину його наукового пізнання.

Отже, підсумовуючи сказане, зазначимо, що у подібному напрямку дослідження інституту державної служби більше продовжуватися не може. Реалії сьогодення, з огляду на принципову важливість належного нормативного та наукового забезпечення діяльності державних службовців [97], вимагають чіткості та однозначності у питаннях галузевої належності норм зазначеного інституту. Ми глибоко переконані, що тільки за такої умови можна буде вирішити проблему підвищення ефективності та якості функціонування державних органів, серцевиною, кровоносною системою яких, як слушно наголошується в літературі [178], виступають державні службовці.

Говорячи про сьогоднішній стан справ щодо реформування інституту державної служби, а також наукового супроводу цього процесу, наголосимо на тому факті, що зазначена діяльність здійснюється у таких основних напрямках:

• по-перше, обґрунтовується публічно-правовий характер державної служби [23]. З цього приводу науковці, зокрема, стверджують, що нині державні службовці одночасно вважаються: а) представниками держави та носіями влади (адміністративний підхід); б) специфічною групою чи корпусом найманих працівників (трудовий підхід). Але поєднання таких підходів, і з цим ми повністю погоджуємося, важко визнати органічним, бо воно не відповідає самій сутності державної служби, яка є публічною [57].

Отже, запровадження ефективного правового регулювання відносин державної служби можливе тільки у тому разі, якщо воно буде здійснене лише через норми однієї галузі права – адміністративного права. Зазначено, що на користь публічно-правового характеру інституту державної служби свідчить також і закордонний досвід.

Так, як приклад, можна розглянути Німеччину, яка має найстарішу систему державно-службових відносин у Європі, і в основі якої лежать «службові відносини вірності». Право публічної служби Німеччини має своїм предметом перебування на службі в однієї з юридичних осіб публічного права – федерації, землі, общині, різних публічно-правових корпораціях. Персонал публічної служби складається з чиновників, службовців і робітників. Тоді як службовці і робітники працюють на основі договору про службу, який відповідає нормам трудового права, але доповненого деякими публічно-правовими елементами, правове становище чиновників має публічно-правовий характер і регулюється законом. Між чиновником і працедавцем не існує договірних відносин, вони включені у систему чиновних відносин за допомогою адміністративного акта. Чиновник отримує на тривалий час повноваження на виконання владних функцій, він підкоряється умовам публічного відношення службової вірності своєму працедавцеві та є працівником публічно-правової корпорації [4, с. 309]. Таким чином, на публічно-правовій основі організована державна служба також і в інших європейських державах [178].

Аналізуючи досвід інших країн у сфері регулювання відносин державної служби, наголосимо на тому факті, що він несе у собі не тільки інформаційний характер, але є, у певних моментах, і обов’язковим для нас. В останньому випадку мова йде про необхідність адаптації законодавства України про державну службу до європейських стандартів, що стає особливо актуальним тепер, коли відбувається підготовка України до входження в Європейський Союз (далі ЄС) [149]. З цією метою було прийнято ряд документів, які мали за мету активізувати процес удосконалення державної служби України в рамках її адаптації до стандартів ЄС. Так, зокрема, про це було наголошено в Посланні Президента України до Верховної Ради України «Європейський вибір. Концептуальні засади стратегії економічного та соціального розвитку України на 2002-2011 роки» [48], Указі Президента України від 05.03.2004 р. «Про Концепцію адаптації інституту державної служби в Україні до стандартів Європейського Союзу» [129];

• по-друге, відбувається викристалізація категорії “державний службовець”. На сьогоднішній день в Україні склалося так, що коли ведеться мова про встановлення меж поняття «державний службовець», то кожен науковець робить це, виходячи не з положень чинного законодавства, а базуючись на власному уявленні про його зміст. Зазначена ситуація багато у чому пов’язана із недосконалістю Закону України «Про державну службу», який, незважаючи на свою широку назву, до державних службовців відніс, фактично, лише осіб, які працюють в органах виконавчої влади. Статус же осіб, які працюють в інших державних органах, на законодавчому рівні залишився не- визначеним. У результаті цього у науковій літературі почали з’являтися різні точки зору. Так, наприклад, на думку Ю.П. Битяка, нині існує два основних підходи до встановлення меж названої вище категорії. Перший варіант об’єднує тих вчених, які до державних службовців відносять осіб, що проходять службу в державних органах та їх апараті, органах місцевого самоврядування.

Однак, при цьому, особливо наголошується на певних виключеннях з цього правила. Так, на думку науковців, до державних службовців не можуть бути віднесені народні депутати, Президент України, члени Кабінету Міністрів України, судді всіх судів і судді всіх ланок судів, члени Верховної Ради Автономної Республіки Крим (далі АРК) та члени уряду АРК. Крім цього, до державних службовців не відносять і найманих працівників апарату державних органів і органів самоврядування, службовців державних підприємств, установ і організацій [22; 23]. Разом з цим наголосимо на тому факті, що деякі науковці, які у цілому розділяють такий підхід до визначення меж категорії «державний службовець», вносять до нього деякі корективи. Показовою у цьому плані є позиція М.П. Запорожця, який відстоює необхідність віднесення також і суддів до категорії «державний службовець» [52, с.6-7].

Відповідно до другого варіанту тлумачення названого поняття, до державних службовців пропонується віднести:

а) осіб, які проходять службу в державних установах (на підприємствах) та інших організаціях, діяльність яких не пов’язана з реалізацією повноважень державної влади (освіта, охорона здоров’я, культура тощо);

б) осіб, які проходять службу в державних органах, що наділені державно-владними повноваженнями (усі органи державної влади та інші суб’єкти з делегованими повноваженнями державної влади);

в) осіб, які проходять мілітаризовану службу (крім строкової), яка охоплює такі види: служба в усіх видах Збройних Сил України; служба в Прикордонних військах України; служба в органах внутрішніх справ та Внутрішніх військах МВС України; служба в органах Служби безпеки України; служба в Державній службі охорони України; служба в органах виконання покарань тощо [49; 23].

На наш погляд, під час визначення меж поняття «державний службовець» потрібно бути надзвичайно послідовним та обережним. У даному випадку мова йде про те, що, з одного боку, необхідно остерігатися надмірного розширення меж названої категорії, а з іншого – її зайвого звуження. З огляду на викладене, ми пропонуємо при визначенні можливого кола державних службовців виходити з наступних позицій.

По-перше, державним службовцем має визнаватися лише та особа, яка проходить службу в органах державної влади та інших державних органах, що володіють державно-владними повноваженнями.

По-друге, робота державного службовця має бути пов’язана із здійсненням (реалізацією) управлінських функцій, пов’язаних з підготовкою та прийняттям рішень і організацією їх виконання [156, с. 27]. Державні службовці — це люди, які професійно зайняті управлінням [89].

По-третє, державним службовцем може бути визнаний лише той службовець, який виконує особливі, відповідальні функції, реалізація яких, з огляду на їх значимість для держави, не може бути покладена на звичайного працівника, який працює на умовах трудового договору.

По-четверте, призначення на посаду державного службовця має здійснюватися виключно через видання адміністративного акта.

По-п’яте, оплата праці державного службовця має здійснюватися за рахунок коштів державного бюджету. На зазначеній позиції, зокрема, стоїть німецький законодавець, для якого лише чиновники є державними службовцями у прямому розумінні цього слова. Усі інші особи, які працюють в органах державної влади, є простими, тобто недержавними, службовцями чи робітниками [94, с. 99]. Можливо за таким прикладом можна було б діяти і нам, оскільки сформовані ще за радянських часів та існуючі донині підходи до визначення поняття «державний службовець», а також до їх групування, як відмічається у літературі [89], визнаються застарілими та такими, що не відповідають потребам сьогодення. У цьому плані доречним буде згадати Конституцію України [69], де усі працівники державного апарату зведені до двох категорій – «посадова особа» і «службова особа». Що це за суб’єкти, і що мав на увазі під цими термінами законодавець? Авторських відповідей на ці запитання було наведено вже багато [70; 31, с. 399-408.], у зв’язку з чим і зробимо спробу висловити власну точку зору з цього приводу.

У порядку подальшого обговорення дисертант пропонує подивитися на ці терміни, виходячи з викладеної вище інформації. Отже, під посадовими особами органів державної влади (чиновниками) можна було б розуміти державних службовців, діяльність і статус яких відповідає названим вище п’ятьом ознакам. Що ж до службових осіб, то такими могли б виступати особи, покликані працювати у державних органах, виконуючи невиробничі функції, на умовах трудового договору;

• по-третє, розгортається процес підготовки ряду нових законодавчих актів, покликаних зміцнити правову основу інституту державної служби. У даному випадку мова йде про наступні законопроекти: «Про державну службу» [98; 149], Кодекс поведінки державних службовців та Кодекс доброчесної поведінки осіб, уповноважених на виконання функцій держави [63], «Про цивільну державну службу», «Про службу в апараті Верховної Ради України», «Про службу в органах виконавчої влади та їх апараті», «Про організацію роботи апарату органів судової влади» [23].

Отже, викладені вище основні тенденції розвитку вітчизняного інституту державної служби яскраво свідчать про розгортання широкомасштабного процесу його перебудови. Перегляду та переоцінці піддаються практично всі правові норми, які становлять його зміст. Змінюються першооснови, підґрунтя і навіть ідеологія цього правового утворення. В останньому випадку мова йде про те, що інститут державної служби все частіше й частіше розглядається і досліджується у публічно-правовому ракурсі, все більше і більше вчених стверджують, що його правове підґрунтя становлять норми адміністративного права.

Усе це зумовлює необхідність проведення з нових наукових позицій детального та ґрунтовного аналізу усіх складових елементів інституту державної служби, одним з яких є підінститут правового статусу державного службовця, та гарантій його реалізації. Зазначений підінститут, за нашим глибоким переконанням, становить серцевину всього інституту державної служби, визначаючи напрямки та тенденції його подальшого розвитку. Без належним чином сформованого та визначеного правового статусу державного службовця, без розроблення гарантій його реалізації державна служба як соціальне, політичне та правове утворення [160, с. 130-131] існувати просто не може.

Принагідно відмітимо, що у подібному ракурсі дослідження зазначеного питання ще не проводилося. Переважно вчені концентрували свою увагу або на вивченні правового статусу окремих категорій державних службовців [11; 187], або ж торкалися правового статусу державних службовців, не враховуючи його галузевих особливостей чи без визначення механізмів його реалізації [70; 54; 55]. Наше ж завдання полягає у тому, щоб виключно через призму адміністративно-правового регулювання проаналізувати й дослідити адміністративно-правовий статус державного службовця та відповідні механізми забезпечення його реалізації.

Таким чином, наступним завданням даного підрозділу дисертаційного дослідження буде аналіз та загальна характеристика адміністративно-правового статусу державного службовця, який є найголовнішим елементом його загального правового статусу.

Вихідним, або, кажучи іншими словами, базисним, поняттям для розуміння терміна «адміністративно-правовий статус» є дефініція «правовий статус», на з’ясуванні змісту якої необхідно зупинитися в обов’язковому порядку. Термін «status» з латинської мови перекладається як становище, положення, у зв’язку з чим у правовій літературі за його допомогою визначають місце певного суб’єкта правовідносин серед інших суб’єктів. З огляду на викладене вище, ми не можемо розділити думку тих авторів, які вважають, що правовий статус, правове положення, правове становище є поняттями різного порядку. Так, наприклад, вважається, що правовий статус являє собою лише частину правового положення особистості [187, с. 81], з чого неважко зробити висновок, що правовий статус є складовим елементом правового положення, до змісту якого, крім елементів правового статусу, включаються також громадянство, правосуб’єктність, суб’єктивні права, обов’язки та відповідальність за можливо вчинене правопорушення [28, с. 21]. Ми підтримуємо висловлену в науковій літературі думку, що правовий статус — це опосередковане за допомогою правових норм правове положення, яке займає людина, особистість у державі й суспільстві [20; 157].Кажучи іншими словами, правовий статус та правове положення — це поняття одного порядку. Подібна ідея простежується також і в законодавстві, у тому числі і в міжнародному, де не вбачається між ними будь-якої різниці. Ці терміни вживаються в одному й тому ж значенні[28, с. 21]. Принагідно відмітимо, що іноді науковці, поряд з вживанням названих вище термінів, користуються ще й поняттям «правовий модус», розглядаючи його як синонім до попередніх [35, с.24; 27].

Аналіз наукової літератури, присвяченої дослідженню правового статусу [33, с.8; 49; 20], дозволяє зазначити, що правовий статус, незалежно від того, чи то ми ведемо мову про громадянина або державного службовця, являє собою надзвичайно важливу соціально-правову конструкцію, завдяки наявності якої, по-перше, відбувається правове вираження та правове забезпечення становища людини у суспільстві та державі; по-друге, відкривається можливість для отримання фізичними особами широкого спектру всіляких благ та самореалізації; по-третє, надається правова характеристика особи як учасника правовідносин; по-четверте, визначаються межі свободи особистості, взаємні права та обов’язки особи і державних органів. З цього приводу, зокрема, вчені писали, що взаємні права та обов’язки особистості і держави у концентрованому вигляді закріплені у правовому статусі людини. Системі прав громадянина у ньому відповідають обов’язки держави, системі обов’язків громадянина – права держави. Правовий статус є юридичним аспектом свободи особистості, який в узагальненому вигляді втілює можливості людини, її становища у суспільстві [141, с.135-136].

Разом з цим ми не можемо погодитися з Н.О. Армаш, яка вважає, що термін «правовий статус» можливо використовувати лише щодо фізичних осіб, тоді як для визначення правового положення юридичних осіб доцільно використовувати поняття «компетенція» [11, с. 47-48].

На нашу думку, подібний підхід є штучним та невиправданим, оскільки, у разі його прийняття, необхідно було б визнати наявність принципово різних засад, покладених у підґрунтя визначення правового становища різних учасників правовідносин. Крім цього, прийняти подібну точку зору — означало б визнати, що правовий статус юридичних осіб обмежується лише їх правами та обов’язками, оскільки, як стверджує сам автор, саме права й обов’язки найчастіше розглядаються як складові елементи компетенції [11, с. 48].

Отже, ми вважаємо, що правовий статус являє собою комплексну правову категорію, за допомогою якої визначається правове становище у суспільстві та державі будь-яких учасників правовідносин, забезпечується реалізація та захист їх прав, свобод та законних інтересів.

Викладені вище характерні особливості правового статусу фізичної особи однаково стосуються також і державного службовця, у зв’язку з чим ми будемо орієнтуватися на них у процесі нашого подальшого дослідження.

Правовий статус державного службовця, або, кажучи точніше, його елементи, на сьогоднішній день закріплено у значній кількості нормативних актів різної юридичної сили, починаючи від Конституції України та закінчуючи внутрішньовідомчими правовими актами. Так, якщо казати про Основний Закон нашої держави, то ряд його статей (ст. 19, 40, 42, 56, 120, 124 тощо) безпосереднім чином впливають на формування правового статусу державного службовця. Наприклад, у ст. 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи, або, інакше кажучи, державні службовці, зобов’язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Виходячи з цього, можна зробити висновок, що конституційні положення закладають першооснову правового статусу державного службовця, подальша диференціація якого відбувається вже у межах галузевого законодавства. Тобто можна вести мову про наявність конституційного та спеціальних (галузевих) правових статусів державного службовця. При цьому відмітимо, що правомірним є також виділення й індивідуального правового статусу, який, як випливає з його назви, дає уявлення про правове положення конкретного індивіда, у нашому випадку державного службовця, у суспільстві та державі [147]. Зазначені види правових статусів державного службовця, у разі їх об’єднання, становлять загальний правовий статус державного службовця.

Загальний правовий статус державного службовця, будучи визначеним правовими нормами, є доволі складним правовим утворенням, оскільки він, з одного боку, містить усі ті елементи, які стосуються загального правового статусу громадянина, а з іншого – наповнюється також додатковими елементами, які надають йому певної специфіки. Таке поєднання, за нашим переконанням, є необхідним, оскільки завдяки йому не відбувається «відривання» правового статусу службовця від правового статусу громадянина. Державний службовець є, передусім, громадянином, правовий статус якого має відрізнятися від правового статусу пересічного громадянина настільки, наскільки цього вимагають особливості державної служби.

Найважливіші особливості правового статусу державного службовця зводяться до такого: 1) здійснення від імені держави спеціальних повноважень з метою організації виконання й безпосередньої реалізації її функцій; 2) відправлення обов’язків державної служби через безпосереднє заміщення громадянином, у результаті його обрання або призначення, відповідної посади; 3) підпорядкування кожного державного службовця порядку і правилам діяльності, встановленим державою в особі її компетентних органів влади і управління, особливий характер відповідальності працівника перед державою внаслідок порушення службових обов’язків аж до покарання, передбаченого кримінальним законом; 4) виплата матеріальної винагороди державними службовцями за його працю за рахунок коштів державного бюджету [49].

Таким чином, загальний правовий статус державного службовця є сукупністю певних елементів, за допомогою яких здійснюється вираження становища державного службовця у сфері державного управління, визначається міра його необхідної і допустимої поведінки у даній сфері.

Загальний правовий статус державного службовця знаходить свою конкретизацію у спеціальному (галузевому) правовому статусі, перш за все адміністративно-правовому. Разом з цим зазначимо, що ми не можемо погодитися з думкою Т.П. Яценко [189], яка вважає, що правовий статус державних службовців інтегрує в собі лише їх адміністративно-правовий та трудо-правовий статуси. Ми ж переконані в тому, що загальний правовий статус державного службовця є категорією більш широкою, включаючи в себе, як наслідок, також конституційно-правовий і кримінально-правовий статуси державного службовця.

Повертаючись до нашого питання, зазначимо, що у науковій літературі з адміністративного права можна знайти чимало підходів до визначення адміністративно-правового статусу державних службовців. Розглянемо основні з них. Так, на думку А.М. Костюкова, під адміністративно-правовим статусом посадової особи необхідно розуміти врегульоване нормами адміністративного права положення посадової особи в органі управління, яке характеризує найменування посади та її місце у службовій ієрархії, функції, повноваження, гарантії реалізації повноважень та відповідальність 72].

М.В. Вітрук вважає, що адміністративно-правовий статус становить сукупність прав, обов’язків та законних інтересів [32, с. 147].

В.І. Новосьолов пропонує виділяти в структурі статусу адміністративну правосуб’єктність, права, обов’язки та право-обов’язки [90, с. 87]. Майже повністю розділяє точку зору В.І. Новосьолова на зміст адміністративно-правового статусу індивідуального суб’єкта адміністративного права Д.М. Бахрах, який переконаний, що до змісту статусу входять адміністративна правосуб’єктність і її реальні права та обов’язки, набуті відповідно до норм адміністративного права [17, с. 50].

Зустрічаються в науковій літературі й дещо інші підходи до формулювання адміністративно-правового статусу. Зокрема Н.О. Армаш пише про адміністративно-правовий статус посади керівника органу виконавчої влади, відмічаючи, що це правове явище завжди виражається в сукупності нормативно визначених прав та обов’язків, характеризується специфічним обов’язком нести відповідальність у зв’язку з виконанням своїх повноважень та становищем посади керівника в системі управління [11, с. 50].

Як бачимо, у даному випадку автор веде мову не про адміністративно-правовий статус службовця, а про статус посади, яку цей службовець обіймає. Подібний підхід, з одного боку, є цілком припустимим, особливо якщо загадати той факт, що саме за посадою закріплюється певне коло прав, обов’язків тощо. Проте з іншого боку, він призводить до відриву від аналізу державного службовця як безпосереднього учасника адміністративно-правових відносин, як суб’єкта адміністративного права, для визначення правового становища якого у суспільстві, державі, власне, і була введена категорія «правовий статус». Зрозуміло, що посада не може бути визнана таким суб’єктом. Окрім цього, як наголошував свого часу А.М. Костюков, поняття «статус посади» однаково може бути віднесено до службовця канцелярії, керівника органу, директора підприємства, а це дає привід для невірного твердження, що за характером праці, обсягом повноважень зазначені службовці не відрізняються. Таким чином, коли мова йде про правове становище суб’єкта адміністративного права, правильніше застосовувати термін «правовий статус посадової особи» [72]. Зазначену точку зору розділяє також і дисертант.

Поряд з аналізом адміністративно-правового статусу державних службовців взагалі, деякі науковці займаються дослідженням також і адміністративно-правового статусу їх окремих категорій, зокрема працівників міліції. Розмірковуючи на цю тему, С.В. Шестаков наголошує, що адміністративно-правовий статус працівника міліції є проявом статусу особи, співвідноситься з ним як особливе та загальне і характеризує місце працівника міліції у системі суспільного розподілу праці як суб’єкта правовідносин, врегульованих адміністративно-правовими нормами. До складу цього правового феномена, на думку автора, слід відносити права, обов’язки та відповідальність, закріплені нормами адміністративного права [179, с. 28-29].

Підсумовуючи сказане вище щодо тлумачення та розуміння терміну «адміністративно-правовий статус державного службовця» можна зробити наступні висновки:

• по-перше, адміністративно-правовий статус державного службовця визначається нормами адміністративного права, які сконцентровано у нормативних актах різної юридичної сили;
• по-друге, адміністративно-правовий статус визначає становище службовців як представників держави під час виконання ними своїх службових обов’язків;
• по-третє, адміністративно-правовий статус державного службовця складається з певної сукупності елементів, центральними та обов’язковими з яких є права та обов’язки. При цьому необхідно пам’ятати, що службові права та обов’язки державного службовця характеризуються єдністю, своєрідність якої полягає в тому, що його права одночасно є обов’язками, адже вони повинні використовуватися в інтересах служби, а обов’язки – правами, бо інакше обов’язки неможливо буде здійснити [86, с. 62];
• по-четверте, адміністративно-правовий статус державного службовця тісно пов’язаний з посадою, яку він обіймає, а також ієрархією органу державної влади, в якому службовець проходить службу;
• по-п’яте, адміністративно-правовий статус державного службовця є засобом реалізації ним завдань, покладених на відповідний орган, і носить офіційний характер;
• по-шосте, реалізація державним службовцем свого адміністративно-правового статусу обмежена інститутом державної служби, тобто є можливою тільки під час перебування державного службовця на державній службі;
• по-сьоме, адміністративно-правовий статус державного службовця є головним складовим елементом загального правового статусу державного службовця;
• по-восьме, адміністративно-правовий статус характеризується динамізмом, який визначається динамізмом адміністративно-правового регулювання суспільних відносин.

Таким чином, адміністративно-правовий статус державного службовця є частиною його загального правового статусу, визначає місце і призначення державного службовця у системі органів державної влади, надає йому можливість, а також визначає необхідність здійснення державним службовцем державно-владних повноважень, спрямованих на реалізацію функцій відповідних суб’єктів державного управління.

Викладене дає підстави ще раз наголосити на тому факті, що питання адміністративно-правового статусу державного службовця є ще не повністю з’ясованим. На сьогоднішній день щодо зазначеної проблеми висловлюються майже протилежні точки зору, особливо коли йдеться про структурні елементи.

З огляду на це, дослідження адміністративно-правового статусу державного службовця мають продовжуватися, поки науковці не прийдуть до єдності у цьому питанні. Кожен має зробити свій внесок у процес реформування адміністративно-правового статусу державного службовця, з нових позицій подивитися на систему його елементів, використовуючи нові підходи, довести свою точку зору щодо структури останнього. Усе це є обов’язковим і необхідним, оскільки від результативності наукової діяльності багато у чому буде залежати ефективність державного управління. Цей взаємозв’язок проявляється, зокрема, у тому, що саме державні службовці є тією частиною державного управлінського механізму, через яку реалізується виконавча влада, впроваджуються в життя управлінські рішення. А тому від того, наскільки повно буде визначений адміністративно-правовий статус, наскільки чітко державні службовці будуть уявляти собі його елементи, залежатиме ефективність функціонування практично кожного державного органу і всієї системи державного управління.

1.2. Передумови набуття особою адміністративно-правовогостатусу державного службовця

Зарахування особи на державну службу з наданням їй, як наслідок, правового статусу державного службовця не може здійснюватися автоматично. Для цього недостатньо лише бажання потенційного державного службовця. Особа, яка претендує на занйяття посади державного службовця, з одного боку, має володіти певними якостями, а з іншого, – виконати певні умови. Кажучи іншими словами, набуття особою адміністративно-правового статусу державного службовця залежить від певних передумов.

Наявність таких передумов — це необхідний елемент інституту державної служби, оскільки держава, доручаючи державним службовцям реалізацію своїх функцій, бажає, щоб на державній службі перебували особи високопрофесійні, за своїми моральними та фізичними якостями здатні виконувати покладені на них обов’язки, які будуть сумлінно виконувати доручену їм ділянку роботи, шанобливо ставитися до громадян, керівників і співробітників, дотримуватися високої культури спілкування, не допускати дій і вчинків, які можуть зашкодити інтересам державної служби. Виходячи з цього, особи, які бажають набути статусу державного службовця мають пройти певний відбір, важливими критеріями якого є вищезгадані передумови.

Зазначені передумови, з огляду на їх важливість, закріплюються у правових актах, набуваючи у зв’язку з цим статусу правових. Їх можна розглядати ще як юридичні факти, з настанням яких виникають державно-службові відносини. У ході розгляду правових передумов виникнення адміністративно-правового статусу державного службовця неможливо не підкреслити те, що чітке їх визначення і закріплення на законодавчому рівні є необхідним фактором, який впливає на подальший розвиток і удосконалення системи державної служби в Україні [150].

Отже, переходячи безпосередньо до розгляду передумов виникнення адміністративно-правового статусу державного службовця, ще раз наголосимо, що ст. 38 Конституції України проголосила рівний доступ громадян України до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування. Зазначене конституційне положення, поряд з гарантуванням права на державну службу та службу в органах місцевого самоврядування, визначило також і першу передумову для зайняття посади державного службовця – наявність громадянства України. Подальша конкретизація даної передумови міститься у ст. 4 Закону України «Про державну службу», де наголошено, що право на державну службу мають громадяни України незалежно від походження, соціального і майнового стану, расової та національної приналежності, статі, політичних поглядів, релігійних переконань, місця проживання, які одержали відповідну освіту й професійну підготовку та пройшли у встановленому порядку конкурсний відбір, або за іншою процедурою, передбаченою Кабінетом Міністрів України. Отже, як бачимо, Закон України «Про державну службу» чітко та однозначно відтворив конституційне положення, наголосивши у безальтернативному порядку, що посаду державного службовця може обіймати тільки громадянин України. Разом з цим, у даній статті мова йде ще про дві передумови – відповідну освіту і професійної підготовку та проходження конкурсного відбору. Проте на цьому передумови набуття особою адміністративно-правового статусу державного службовця не закінчуються. Подальший аналіз статей Закону України «Про державну службу» показує, що законодавець виключає можливість зайняття посади державного службовця також і недієздатними особами. Про це прямо сказано у п. 5 ст. 30 зазначеного законодавчого акту. Розглянемо вказані передумови більш детально.

Першою передумовою набуття адміністративно-правового статусу державного службовця є громадянство України. Громадянство – певна властивість людини, за допомогою якої визначається її правове становище. Зазначена властивість надається людині державою, закріплюється та регулюється законодавством. Оскільки відносно держави особа виступає в специфічній ролі громадянина саме цієї держави, то остання звертається до неї не як до людини взагалі, а як до свого громадянина. Громадянство визначає формування правового становища особи та особливості конституційних основ її статусу [155, с. 379].

Відповідно до Закону України «Про громадянство України» [106], громадянами України є:

• усі громадяни колишнього СРСР, які на момент проголошення незалежності України (24 серпня 1991 р.) постійно проживали на території України;
• особи, незалежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, мовних чи інших ознак, які на момент набрання чинності Законом України «Про громадянство України» (13 листопада 1991 року) проживали в Україні і не були громадянами інших держав;
• особи, які прибули в Україну на постійне проживання після 13 листопада 1991 року і яким у паспорті громадянина колишнього СРСР зразка 1974 року органами внутрішніх справ України внесено запис «громадянин України», та діти таких осіб, які прибули разом із батьками в Україну і на момент прибуття в Україну не досягли повноліття, якщо зазначені особи подали заяви про оформлення належності до громадянства України;
• особи, які набули громадянство України відповідно до законів України та міжнародних договорів України.

Отже, громадянство України являє собою правовий зв’язок між фізичною особою і державою Україною, що знаходить свій вияв у їх взаємних правах та обов’язках. Поняття «громадянин», як доречно зауважує В.В. Ладиченко [78], є однією з основ гармонії людини й державної влади – балансу, пропорційності та органічного поєднання інтересів, тобто зв’язку світосприйняття, світорозуміння і такого світогляду, який забезпечує усвідомлення людиною себе невід’ємною часткою державної влади та принципу особистої відповідальності кожного громадянина за організацію державної влади, усвідомлення її залежності як від суспільства, так і від кожної особи.

Разом з цим зазначимо, що Україна має певні зв’язки, у тому числі і правові, також і з особами без громадянства та іноземними громадянами. Проте головна особливість та відмінність таких зв’язків полягає у тому, що іноземні громадяни та особи без громадянства порівняно з громадянами України мають менший обсяг прав і обов’язків, що суттєво впливає на їх взаємовідносини з українською державою, сприйняття українських цінностей. З огляду на викладене можна погодитися з Ж.О. Жуковською, яка стверджує, що наявність чи відсутність громадянства не тягне за собою наявності чи відсутності правового статусу особи як такої, а лише впливає на кількість прав і обов’язків, які поширюються на дану особу. У зв’язку з цим автор розглядає громадянство як передумову наявності в індивіда правового статусу громадянина конкретної держави у повному обсязі [49]. Цей висновок, на наш погляд, є принциповим, оскільки тільки повний правовий статус, яким володіють, як ми вже зазначили, лише громадяни України, відкриває фізичним особам шлях до державної служби. Подібне вирішення даного питання є цілком логічним, бо виконання обов’язків державного службовця передбачає і доступ громадян до державної і службової таємниці, і прийняття загальнодержавних рішень в усіх сферах життєдіяльності країни, і використання зброї тощо. Усе це може бути доручено лише тим особам, які мають найбільш тісний, як з юридичної, так і з фактичної точок зору, зв’язок з державою Україною. Служити Україні та Українському народу можуть лише українські громадяни. Подібний принцип сповідується багатьма державами світу, які визначають, що особи без громадянства, особи, які мають подвійне громадянство, іноземні громадяни права на державну службу позбавляються [95]. Однак є з цього загального правила і виключення. Так, наприклад, у ч. 1 ст. 7 Закону Республіки Білорусь від 23 листопада 1993 р. «Про засади служби в державному апараті» також встановлено право на службу в державному апараті тільки для громадян Республіки Білорусь. Однак у тій же статті, але в ч. 2 вказаного Закону встановлено, що іноземці та особи без громадянства можуть прийматися на роботу в державні органи як консультанти та експерти. Таким чином, як наголошується у літературі, працюючи в державному органі, іноземці не наділяються владними повноваженнями, правами та обов’язками державного службовця [150].

Ще більш демократичною, за нашим переконанням, виглядає позиція ряду європейських держав, у яких громадянство не розглядається як обов’язкова передумова для зайняття посади державного службовця. Справа у тому, що західноєвропейські країни останнім часом дуже гнучко застосовують імператив про громадянство службовців. У Швеції тільки керівні посади в урядових установах мають бути заміщені громадянами держави. У німецькому законодавстві провідним принципом державної служби є принцип кваліфікації, який у першу чергу береться до уваги, коли мова йде про підбір персоналу для державної служби. У США окремі посади у Державному департаменті резервуються за іноземними громадянами [4, с. 111; 190, c. 191-192].

Вищезазначена інформація щодо громадянства як необхідної передумови наділення особи статусом державного службовця, на нашу думку, викликає необхідність проаналізувати це питання. Ознайомлення із зарубіжною та вітчизняною науковою літературою, присвяченою проблемам державного управління, адміністративного права, державної служби, показує, що іноземних та українських авторів об’єднує той факт, що всі вони однаково висловлюються за необхідність використання передового іноземного досвіду, інтернаціоналізацію певних сфер державного та громадського життя. Подібні заходи, безумовно, є корисними, оскільки вивчення досвіду своїх колег, з одного боку — дозволяє покращити власні справи, а з іншого – впевнитися у вірності своїх рішень та вчинків. Тому цілком природним виглядає бажання деяких держав відкрити доступ до державної служби іноземцям. Переконані, що такий шлях не був би зайвим і для України. Питання полягає лише в тому, як це зробити? Як, не зашкодивши державним інтересам, посилити штат працівників державних органів іноземними громадянами? Відповіді на ці запитання вже почали з’являтися на сторінках наукової літератури [41, с. 305-306].

Отже, для реалізації подібного проекту необхідно лише чітко визначитися з межами поняття “державний службовець”, відмовившись від існуючого нині його широкого тлумачення. Державними службовцями мають визнаватися лише ті особи, на яких покладено виконання найбільш відповідальних функцій, діяльність яких пов’язана із державною таємницею, прийняттям правових актів управління. Усім іншим особам, які працюють у державних органах, може бути надано статус службових осіб або працівників органу державної влади. Саме на ці посади і могли б призначатися іноземці або особи без громадянства. Поряд з цим, у вітчизняному законодавстві має бути вирішено також і питання щодо тих осіб, які мають подвійне громадянство. Як бути з ними? Яку категорію посад у державних органах та їх апараті можуть обіймати вони? Відповіді на ці запитання в обов’язковому порядку має дати законодавець.

Другою передумовою наділення особи адміністративно-правовим статусом державного службовця є наявність у такої особи відповідної освіти та професійної підготовки. Зазначені передумови, і в цьому можна погодитися з В. Процевським [144], випливають із основних принципів державної служби, зокрема принципу професіоналізму та компетентності. Також треба зазначити, що Закон України «Про державну службу» не передбачає освітньо-кваліфікаційні рівні, яким повинен відповідати претендент. Подібна ситуація, як абсолютно справедливо відмічається у науковій літературі [150], дає формальні підстави для призначення на посаду державного службовця особи без вищої освіти. Однак зазначене законодавче положення щодо «відповідної освіти» знайшло своє відображення у посадових інструкціях і положеннях, які містять такий розділ як «Кваліфікаційні вимоги», де уточнюються вимоги, що висуваються до осіб, які претендують на заміщення конкретної посади державного службовця.

Аналіз типових професійно-кваліфікаційних характеристик посад державних службовців показує, що у більшості

( 95 %) випадків наявність у кандидатів на державну службу вищої освіти є необхідною умовою прийняття на посаду в державному органі. Закріплення в законодавстві про державну службу «відповідної освіти» як умови прийняття на державну службу є недостатньо конкретним. Для запобігання випадкам зарахування на ту чи іншу посаду в державному органі непрофесійних кадрів, пропонується чітко закріпити наявність вищої освіти з офіційним посиланням на «Довідник типових професійно-кваліфікаційних характеристик посад державних службовців». Крім професійної освіти, претендент на посаду у державному органі повинен мати відповідну професійну підготовку, уміння та навички, необхідні для належного виконання своїх посадових обов”язків у відповідності до займаної посади на державній службі [150].

Поряд з цим, кандидат на посаду державного службовця має взяти участь у конкурсі, проходження якого є ще однією передумовою набуття особою адміністративно-правового статусу державного службовця.

Конкурс, як справедливо наголошується у науковій літературі [186], є найбільш ефективним способом підбору кадрів, оскільки він стимулює претендентів до удосконалення своїх навиків, оволодіння більшим обсягом знань, дозволяє відібрати з певної кількості претендентів найбільш досвідчену та професійно підготовлену особу. На сьогоднішній день порядок проходження конкурсного відбору регулюється рядом нормативних актів: Постановою Кабінету Міністрів України від 15 лютого 2002 р. № 169 «Про затвердження Порядку проведення конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців» [126], Наказом Головного управління державної служби України та Української Академії державного управління при Президентові України № 30/84 від 10.05.2002 р. «Про затвердження Загального порядку проведення іспиту кандидатів на заміщення вакантних посад державних службовців» [114], Постановою Кабінету Міністрів України від 21 лютого 2007 р. № 272 «Про затвердження Порядку проведення конкурсу із зарахування до кадрового резерву на посади державних службовців першої – третьої категорії, призначення на які здійснюється Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України та Кабінетом Міністрів України» [125].

Визначені у названих нормативних актах процедури відбору кандидатів на зайняття посад державних службовців у цілому є досконалими та дозволяють на якісному рівні проводити конкурс. Однак, разом з цим, відповідальні за проведення конкурсу посадові особи не завжди дотримуються встановлених положень щодо його проведення. Так, нині дотримується передбачена нормативними актами вимога щодо опублікування оголошення про проведення конкурсу в
пресі або поширення його через інші офіційні засоби масової
інформації не пізніше як за один місяць до проведення конкурсу, тобто відсутня прозорість щодо наявності та заповнення вакансій. Показовою є інформація, подана І. Коржом, який стверджує, що відповідальні працівники Верховної Ради України жодного разу не повідомляли через газету «Голос України» про проведення конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців у її апараті [71].

Подібні факти, з нашої точки зору, мають місце через відсутність будь-яких наслідків у разі недотримання порядку проведення конкурсного відбору , у зв’язку з цим було б доречним у Законі України «Про державну службу» зазначити, що недотримання правил та порядку конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців тягне за собою визнання недійсним рішення керівника державного органу про призначення особи на посаду державного службовця, якщо така особа була призначена на посаду з порушенням встановленої конкурсної процедури.

Ми не можемо погодитися з думкою Н. Янюк про недоцільність проведення конкурсу, якщо на заміщення посади державного службовця претендує одна особа [186]. Ми переконані у тому, що конкурс, крім надання усім громадянам рівних можливостей доступу до державної служби, дозволяє перевірити рівень теоретичної та практичної підготовки претендента на зайняття посади державного службовця. Претендент має довести свою компетентність та професіоналізм. Тому конкурс і, відповідно, складання іспиту мають стати безальтернативними передумовами, необхідними для набуття особою адміністративно-правового статусу державного службовця.

Необхідно зазначити, що чинні нормативні акти передбачають випадки, у разі яких призначення особи на посаду державного службовця може бути здійснене у позаконкурсному порядку.

Так, Постановою Кабінету Міністрів України «Про деякі питання застосування статей 4, 15 і 27 Закону України «Про державну службу» від 17 червня 1994 р. № 423 [110] визначено, що просування по службі державного службовця, який зарахований до кадрового резерву чи пройшов стажування, а також прийняття на роботу державного службовця, який припинив державну службу у зв’язку з відставкою, може здійснюватися за рішенням керівника відповідного державного органу без конкурсного відбору. Крім цього, без конкурсного відбору на державну службу можуть також прийматися:

а) державні службовці на посади:

• керівників, які згідно із законодавством обираються або затверджуються колегіальним органом;
• керівників, які призначаються міністрами, керівниками інших центральних органів державної виконавчої влади за погодженням з керівниками місцевих органів державної виконавчої влади;
• спеціалістів при переміщенні їх в межах одного державного органу на рівнозначну або нижчу посаду з дотриманням вимог законодавства про працю;

б) державні службовці, які перебували на відповідних посадах у державних органах та виконавчих органах Рад, у тому числі в тих, що ліквідуються, до новостворених органів державної виконавчої влади і місцевого самоврядування;

в) випускники Національної академії державного управління при Президентові України та її філіалів у державні органи, які направляли їх на навчання.

При зарахуванні особи на посаду державного службовця поза конкурсом, вважаємо за необхідне більш детально зупинитися на стажуванні, оскільки, на наш погляд, його нинішнє нормативне регулювання вимагає суттєвого удосконалення. Відповідно до чинних нормативних актів (Закону України «Про державну службу», Постанови Кабінету Міністрів України від 17 червня 1994 р. № 423 «Про деякі питання застосування статей 4, 15 і 27 Закону України «Про державну службу», Постанови Кабінету Міністрів України від 1 грудня 1994 р. № 804 «Про затвердження Положення про порядок стажування у державних органах» [122]), успішне проходження особою стажування може розглядатися як виконання однієї з найважливіших передумов для наділення претендента статусом державного службовця. Така особа може бути призначена на посаду в одноособовому порядку керівником державного органу. Зрозуміло що, подібний стан провокує ситуації прийняття на державну службу «по знайомству». Так, керівник органу може відібрати для стажування потрібну людину, навіть ту, яка не має відповідної освіти, і після «успішного» проходження стажування призначити її на посаду без проведення конкурсу. Не виключаються випадки порушення прав громадян на рівний доступ до державної служби і в тому разі, коли особа, що пройшла стажування, бере участь у конкурсі, оскільки у цьому випадку вона наділяється перевагами перед іншими учасниками конкурсу. Рівною мірою викладене стосується також і зарахування до кадрового резерву [124], оскільки зараховані до нього особи також мають суттєві переваги перед тими, які у порядку конкурсного відбору виборюють собі право на державну службу.

Отже, з огляду на викладене, можна зробити висновок, що така передумова наділення особи адміністративно-правовим статусом державного службовця як проходження конкурсу, не є абсолютною. На сьогоднішній день є чимало випадків, коли особа може бути призначена на посаду державного службовця у позаконкурсному порядку. Подібний варіант підбору персоналу став можливим завдяки наявності у ст. 4 та ст. 15 Закону України «Про державну службу» таких формулювань: «або за іншою процедурою, передбаченою Кабінетом Міністрів України»; «крім випадків, коли інше не встановлено законами України», чим, власне, було нівельовано принципове положення про прийняття на державну службу та просування по службі «на конкурсній основі» [71]. На наш погляд, наявність позаконкурсного порядку зарахування на державну службу, нехай навіть тих осіб, які є гіпотетично кращими за інших претендентів, не йде на користь інституту державної служби. Інститут державної служби у цьому випадку більше втрачає, ніж виграє, оскільки підбір кандидатів для зарахування на державну службу стає не прозорим, залежним від багатьох суб’єктивних факторів і таким, що обмежує громадян України у реалізації ними передбаченого ст. 38 Конституції України та ст. 21 прийнятої Генеральною Асамблеєю ООН Загальної декларації прав людини від 10 грудня 1948 р. рівного права доступу до державної служби. А це призводить до відчуження державного апарату від народу, утруднення проведення позитивних реформ у суспільстві і державі [91, с. 313]. Таким чином, пропонуємо переглянути існуючий нині порядок позаконкурсного призначення осіб на посади державних службовців з метою максимального скорочення випадків подібного порядку підбору кандидатів для зарахування на державну службу.

Подальший аналіз Закону України «Про державну службу» зобов’язує нас зупинитися на такому підінституті державної служби, як прийняття присяги державним службовцем, який у концентрованому вигляді формує основні вимоги до державних службовців, їхньої діяльності, дає чіткі підстави для спільного, єдиного розуміння цілей, завдань державного управління кожним державним службовцем та своєї ролі у складному механізмі державної влади [54, с. 67]. Порядок прийняття присяги державними службовцями у загальних рисах визначено у ст. 17 Закону України «Про державну службу», де вказано, що громадяни України, які вперше зараховуються на державну службу, приймають присягу. Однак тут виникають деякі запитання. Особа спочатку приймає присягу, і тільки після цього призначається на посаду з одночасним наданням їй адміністративно-правового статусу державного службовця, або ж спочатку відбувається призначення на посаду, а вже потім – прийняття присяги з одночасним наділенням особи статусом державного службовця? Кажучи іншими словами, виникає запитання про момент набуття особою статусу державного службовця у ракурсі прийняття нею присяги. У науковій літературі мають місце різні варіанти відповідей на це запитання [189; 159, с. 36], проте більш конкретними у цьому плані є нормативні акти. Так, у п. 6 Постанови Пленуму Верховного Суду України «Про практику розгляду судами справ про корупційні діяння та інші правопорушення, які пов’язані з корупцією», зазначено, що особа набуває статусу державного службовця з моменту прийняття рішення про зарахування її на посаду державного службовця незалежно від того, прийняла вона присягу чи ні, а також чи присвоєно їй ранг і чи попереджено її про обмеження, встановлені ст. 5 Закону України «Про державну службу» [133]. Таким чином, викладене дає підстави стверджувати, що прийняття присяги не слід розглядати як передумову надання особі адміністративно-правового статусу державного службовця.

Разом з тим необхідно відзначити, що вище розглянутими передумовами наділення особи адміністративно-правовим статусом державного службовця їх перелік не закінчується. На сьогоднішній день існує ще певна кількість таких передумов, які, нажаль, ще не знайшли чіткого закріплення у Законі України «Про державну службу». У даному випадку мова йде про наступні передумови: знання державної мови та проведення перевірки кандидата.

Необхідність розгляду та аналізу вищезазначених передумов пояснюється не тільки завданнями даного підрозділу дисертаційного дослідження, але й нечіткістю їх закріплення у чинних нормативних актах. Показовим прикладом у даному випадку є нормативне регулювання вимоги щодо знання кандидатом на державну службу державної мови, якою в Україні є українська. Аналіз Закону України «Про державну службу» свідчить, що у жодній з його статей не згадується про обов’язок кандидата на державну службу, та й державного службовця володіти державною мовою на необхідному рівні. Подібна ситуація, з огляду на те, що державний службовець має служити Українському народу та українській державі, виглядає щонайменше незрозумілою. Ми переконані у тому, що завдання та специфіка такого виду трудової діяльності, як державна служба, в безальтернативному порядку вимагають від державного службовця знання державної мови і обов’язкового користування нею у процесі виконання службових обов’язків. Проте, на сьогоднішній день далеко не всі державні службовці на достатньому рівні володіють українською мовою. На наш погляд, подібна ситуація пов’язана не тільки з недоліками Закону України «Про державну службу», але й з відсутністю в Конституції України чітко окресленого обов’язку державних службовців володіти державною мовою. В Основному Законі України сказано лише про те, що державною мовою мають володіти Президент України та судді. Отже, з цього можна зробити висновок, що на законодавчому рівні від державних службовців не вимагається знання державної мови. Подібну послідовність у вирішенні питання про мовну підготовку державних службовців можна зустріти також і у низці важливих підзаконних нормативних актів, які суттєво впливають на формування кадрового складу державної служби. Так, наприклад, нічого не сказано про обов’язок знання державної мови у Постанові Кабінету Міністрів України від 15 лютого 2002 р. № 169 «Про затвердження Порядку проведення конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців», Постанові Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2001 р. № 199 «Про затвердження Положення про формування кадрового резерву для державної служби». Що ж до тих підзаконних актів, де все таки про державну мову згадується, то і тут не завжди це робиться необхідним чином. Типовим прикладом у цьому випадку є Наказ Головного управління державної служби України та Української Академії державного управління при Президентові України № 30/84 від 10.05.2002 «Про затвердження загального порядку проведення іспиту кандидатів на заміщення вакантних посад державних службовців», де сказано лише, що іспит складається на державній мові. З нашої точки зору, цього недостатньо, оскільки складання іспиту – це одна річ, і зовсім інша річ – використання української мови у процесі державної служби. Крім цього, треба пам’ятати також і той факт, що у багатьох випадках особи можуть призначатися на державну службу і без складання іспиту. Вищезазначене призводить до того, що українські державні службовці у непоодиноких випадках на належному рівні державною мовою не володіють.

З огляду на викладене пропонуємо Закон України «Про державну службу» доповнити положенням про обов’язковість знання кандидатом на державну службу державної мови.

Доручаючи державному службовцю виконання державних функцій, держава має бути впевнена у такій особі, впевнена у тому, що державний службовець не буде використовувати надані йому повноваження у корисливих (протиправних) цілях. Для того, щоб переконатися у надійності майбутніх державних службовців, у відсутності в них зв’язків із злочинним світом, у багатьох країнах світу був запроваджений інститут перевірки кандидатів на посади державних службовців. Так, наприклад, у США після складання кандидатом на посаду державного службовця іспиту та проходження інших випробувальних процедур щодо такої особи, залежно від специфіки державного органу, в якому вона має намір працювати, здійснюються «проста», «поглиблена», та «спеціальна» перевірки. З цією метою кандидати дають письмову згоду на їх проведення і заповнюють анкету для перевірки надійності чиновників урядових установ. Одночасно ними заповнюється кадрова форма SF-86, спеціальна податкова форма, спеціальна форма «Про конфліктні інтереси», що містять інформацію про діяльність кандидата до призначення на державну службу, його вклади у зарубіжних банках, володіння акціями іноземних компаній тощо [71].

Подібні перевірочні заходи проводяться і у нас, проте їх реалізація характеризується певною непослідовністю. На сьогоднішній день є фактично лише один нормативний акт, який стосується цього питання, а саме — Наказ Головного управління державної служби України, Державної податкової адміністрації України, Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України № 56/377/768/254 від 01.08.2002 р. «Про затвердження Інструкції з реалізації положень Порядку проведення обов’язкової спеціальної перевірки відомостей, що подають кандидати на зайняття посад державних службовців» [118], розроблений відповідно до Указу Президента України від 19.11.2001 р. № 1098 «Про обов’язкову спеціальну перевірку відомостей, що подають кандидати на зайняття посад державних службовців» [131]. Аналіз зазначених нормативних актів свідчить про наступне: по-перше, перевірочні заходи проводяться щодо кандидатів, які претендують на зайняття посад державних службовців, призначення або погодження призначення на які здійснюється Президентом України або Кабінетом Міністрів України, Главою Секретаріату Президента України, Керівником Державного управління справами, тобто щодо обмеженої кількості потенційних державних службовців; по-друге, обсяг перевірки носить обмежений характер, оскільки перевірці підлягає лише достовірність відомостей про себе, повідомлених кандидатом на зайняття посади під час розгляду питання щодо прийняття його на державну службу або просування по службі, у тому числі відомостей, зазначених у деклараціях про доходи, зобов’язання фінансового характеру та майновий стан кандидата на зайняття посади щодо себе та членів своєї сім’ї. Інакше кажучи, як слушно наголошено у науковій літературі, мова у даному випадку йде про тест на правдивість [158], оскільки виходити за межі наданої кандидатом інформації суб’єкти перевірочної діяльності не мають права; по-третє, у нормативних актах немає чіткої вказівки на обов’язковий перелік даних, які має повідомляти про себе кандидат. Подібний підхід, на нашу думку, не можна визнати досконалим, оскільки у такому разі перелік інформації, яка підлягатиме перевірці, буде визначатися на розсуд кандидата. Зрозуміло, що кожен з кандидатів буде намагатися повідомляти про себе лише ту інформацію, яка є для нього найбільш вигідною.

Крім цього, майже повністю не вирішеним залишилося питання про перевірку тих кандидатів, які претендують на зайняття посад нижчих категорій. У зв’язку з цим, за нашим переконанням необхідно виробити більш досконалий механізм перевірки кандидатів на посади державних службовців. Створений механізм має забезпечувати можливість перевірки усього комплексу питань, необхідних для допуску особи до державної служби. Причому така перевірка має проводитися щодо кожного претендента. Інша справа – обсяг перевірки. У цьому плані доцільним було б використання досвіду США, де «глибина» перевірки визначається з урахуванням особливостей майбутнього місця служби особи. У ході зазначених заходів має бути чітко вирішено, чи не досяг кандидат встановленого законодавством граничного віку перебування на державній службі; чи не визнаний він недієздатним; чи не має він судимості, що є несумісною із зайняттям посади державного службовця; чи не буде особа, у разі її прийняття на державну службу, безпосередньо підпорядкована або підлегла особам, які є її близькими родичами чи свояками; чи не позбавлена вона права займати відповідні посади в установленому законом порядку на визначений термін. Крім цього, має перевірятися також і додержання кандидатом на зайняття посади вимог, установлених законодавством про боротьбу з корупцією, про державну таємницю, невиконання яких перешкоджає прийняттю та перебуванню на державній службі. Перевірка усіх цих відомостей є вкрай необхідною, оскільки всі вони є певними передумовами, виконання або дотримання яких дає можливість наділення особи адміністративно-правовим статусом державного службовця.

Розглянувши передумови набуття особою адміністративно-правового статусу державного службовця, необхідно зупинитися ще на одній проблемі. Нині досить гаряче дискутується питання про можливість і, навпаки, неможливість віднесення правосуб’єктності до елементів адміністративно-правового статусу державного службовця. Висловимо з цього приводу власну точку зору.

Вивчення відповідної літератури показало, що під правосуб’єктністю розуміється наступне: якість особи, яка складається з трьох елементів: а) правоздатності, тобто здатності мати права та обов’язки; б) дієздатності, тобто здатності своїми діями реалізовувати права і обов’язки; в) здатності нести юридичну відповідальність за свою поведінку [99; 147]; суспільно-правова властивість, яка означає, що при наявності певних умов (досягнення конкретного віку, відсутність серйозних дефектів у психіці) держава визнає громадянина здатним бути учасником правових відносин [157]; потенційна здатність мати права і обов’язки (правоздатність), реалізовувати надані права і обов’язки (дієздатність) [65, с. 97]; юридична якість, що визнається державою за особою, виходячи із наявності в неї соціально-природних властивостей. Правосуб’єктність виражає визнання громадянина суб’єктом правовідносин взагалі, а також кваліфікацію суб’єкта конкретних суб’єктивних прав та обов’язків [28, с. 30].

Отже, правосуб’єктність являє собою складне поняття, до змісту якого входять три складові елементи. Зазначені елементи знаходяться між собою у тісному взаємозв’язку, впливаючи, як наслідок, на загальний зміст правосуб’єктності особи. Тобто позбавлення особи дієздатності або виникнення обставин, які перешкоджають їй бути деліктоздатною, автоматично впливає на ступінь (рівень) її правосуб’єктності.

Аналіз викладеної вище інформації, на наш погляд, свідчить, що при оцінці правосуб’єктності усі вчені наголошують на тому, що завдяки їй здійснюється оцінка здатності особи бути суб’єктом права. Кажучи іншими словами, правосуб’єктність є необхідною передумовою правового статусу особи. «Властивість особи бути суб’єктом права породжує можливість визначення її конкретного місця у правовій системі, тобто встановлення її правового статусу» [99]. Ми переконані, що саме на такій позиції ґрунтується і законодавство України про державну службу, зокрема Закон України «Про державну службу», де чітко та однозначно сказано, що призначення особи на посаду державного службовця і, як наслідок, наділення її адміністративно-правовим статусом (визначення її конкретного місця у правовій системі) можливо, якщо кандидат на державну службу є дієздатним (тобто володіє властивістю бути суб’єктом права). Крім того, у зазначеному Законі наголошено, що визнання державного службовця недієздатним тягне за собою звільнення такої особи з державної служби. Зрозуміло, що законодавець ставить у пряму залежність наділення особи статусом державного службовця від її дієздатності. А це не дозволяє розглядати дієздатність, а разом з нею і правосуб’єктність особи як складовий елемент правового статусу.

Таким чином, правосуб’єктність, громадянство, проходження конкурсу, знання державної мови, проходження перевірки являють собою передумови, від виконання (дотримання) яких залежить виникнення адміністративно-правового статусу державного службовця. Недотримання хоча б однієї з них має унеможливити зарахування особи на державну службу, а тому про правовий статус державного службовця не може іти мова, бо, як зазначалося вище, статус перебуває у тісному зв’язку з посадою, яку можна обійняти, лише пройшовши усі випробування. Тому ми категорично не можемо погодитися з тими вченими [157; 147; 12, с. 74], які пропонують включати названі вище елементи до структури правового статусу державного службовця. Науковці, які підтримують таку ідею, безумовно, мають рацію у тому, що громадянство, правосуб’єктність, дійсно, є категоріями, які певним чином характеризують правове становище державного службовця. Однак вони забувають про те, що названі елементи закладають підґрунтя правового становища державного службовця, а тому відсутність у особи, наприклад, дієздатності зводить нанівець увесь її правовий статус. Вони є свого роду фундаментом правової конструкції під назвою «правовий статус», входять до її змісту, але без них цю конструкцію побудувати не можна. Інакше кажучи, вказані елементи створюють передумови для розбудови правового статусу, у зв’язку з чим не можуть включатися до його змісту. Вони є причиною, а наслідком, відповідно, стає правовий статус.

1.3. Зміст та елементи адміністративно-правового статусудержавного службовця

У попередніх підрозділах дисертаційного дослідження був проведений аналіз зовнішніх факторів, які впливають на формування та виникнення адміністративно-правового статусу державного службовця. Завданням даного підрозділу буде дослідження адміністративно-правового статусу державного службовця через призму вивчення його складових елементів.

Елементи правового статусу державного службовця є свого роду рисами, що характеризують конкретного державного службовця, який обіймає певну посаду у тому або іншому державному органі. Тобто іншими словами, до переліку структурних елементів адміністративно-правового статусу мають відноситися лише ті, за допомогою яких можна чітко охарактеризувати державного службовця як учасника правовідносин, зокрема адміністративно-правових.

Як уже зазначалося вище, на сьогоднішній день відсутня єдина точка зору щодо змісту (кількості елементів) адміністративно-правового статусу особи взагалі та адміністративно-правового статусу державних службовців зокрема. Дисертант вже мав нагоду висловити свою точку зору з цього приводу, обґрунтувавши те, що окремі правові конструкції (правосуб’єктність, громадянство тощо) мають самостійне значення, що не дозволяє розглядати їх під час аналізу змісту правового статусу. Однак разом з цим розгляд змістовного наповнення терміну «адміністративно-правовий статус державного службовця» не можна вважати завершеним, що вимагає продовження дослідження цього питання.

Аналізуючи зміст вищесказаного ще раз наголосимо, що поряд з наявністю великої кількості поглядів на перелік його структурних елементів, більшість науковців все-таки єдині у тому, що права і обов’язки становлять серцевину будь-якого правового статусу, а тому є його обов’язковими елементами. На зазначеній позиції стоять, зокрема М.В. Вітрук [32, с. 147.], В.М. Горшеньов [38], С.Д. Дубенко [43, с. 44.], В.В. Зуй [53], Н.Р. Нижник [88], , П.І. Павленко [96], О.С. Рогачов [148, с. 70] та інші вчені.

Виходячи з цього ми також приєднуємося до висловлених думок і першим складовим елементом адміністративно-правового статусу державного службовця ми називаємо права державного службовця, точніше кажучи, адміністративно-правові права або права, закріплені у нормах адміністративного права.

Державний службовець, як і будь-який інший суб’єкт права, володіє певним комплексом прав. Зазначені права з точки зору їх галузевої належності є досить різними. Так, можна вести мову про конституційні права державного службовця, про права державного службовця, визначені нормами цивільного законодавства тощо. Проте нас цікавлять у даному випадку лише ті права державного службовця, які дозволяють йому виконувати завдання і функції держави. Однак перш ніж ми перейдемо до аналізу цього елемента правового статусу державного службовця, вважаємо за необхідне зупинитися на з’ясуванні сутності терміну «права».

Над виконанням зазначеного завдання протягом тривалого часу працювала та продовжує працювати значна кількість вчених-правознавців, кожний з яких, з огляду на сферу своїх наукових інтересів, аналізував категорію «права» перш за все з галузевих позицій. Проте, разом з цим, широко представлені також і праці загально-правової спрямованості, які на наш погляд є найбільш корисними для з’ясування змісту зазначеного терміну.

Розмова про права у будь-якому випадку має починатися із визначення тих суб’єктів, які цими правами наділяються. У цьому плані можливо лише два варіанти. Це можуть бути або фізичні, або юридичні особи. Зупиняючись на фізичних особах, зазначимо, що при найзагальнішому підході під правами останніх слід розуміти усю сукупність соціальних можливостей, які мають місце у суспільстві [20, с. 21]. Кожна з цих можливостей, зрозуміло, має знайти своє зовнішнє вираження, яке може бути реалізовано або у звичаях, або у нормах моралі чи нормах права. Інакше кажучи, певна частина соціальних можливостей знаходить своє відображення у правових актах, набуваючи у зв’язку з цим юридичного змісту.

Таким чином, права особистості з точки зору правової теорії являють собою можливість певної поведінки, визначеної у правових нормах. Стандарти можливої поведінки особистості не є застиглими. Вони завжди динамічні, оскільки перебувають у тісному взаємозв’язку з тими соціальними, економічними, політичними процесами, які відбуваються у суспільстві та державі. Усі ці процеси, впливаючи на формування державної політики у певній сфері, впливають і на визначення меж можливої поведінки особистості, бо права завжди є похідними від волі держави.

Переходячи до більш конкретного визначення терміну «права», зазначимо, що нині у науковій літературі його зміст у цілому з’ясований, що позбавляє дисертанта необхідності занурюватися у це питання. Отже, право, зазвичай, визначається мірою можливої поведінки уповноваженої особи [172, с. 227; 9, с.108; 40]. З цього визначення неважко зрозуміти, що право існує не само по собі, а лише у тісному зв’язку з його носієм – особою, а точніше — суб’єктом правовідносин, бо, як наголошується у науковій літературі, суб’єктивне право не може існувати поза правовідносинами [172, с. 224-225].

Поступово підходячи до безпосередньої теми нашої розмови, з урахуванням вищенаведеного, вважаємо за необхідне наголосити на тому, що права державних службовців, визначені у нормах адміністративного права являють собою підвид їх суб’єктивних прав, дозволяючи останнім бути учасником державно-службових відносин. Розвиваючи цю думку, можна, певним чином перефразувавши визначення М.І. Матузова [84, с. 145.], зазначити, що засновані на нормах адміністративного права суб’єктивні права державних службовців являють собою утворювану і гарантовану державою через норми об’єктивного права особливу юридичну можливість діяти, яка дозволяє їм як носіям цієї можливості поводитися певним чином, вимагати відповідної поведінки від інших осіб, користуватися певним соціальним благом, звертатися в разі потреби до уповноважених суб’єктів за захистом чи з метою задоволення особистих інтересів і потреб, що не суперечать суспільним та державним інтересам.

Аналіз нормативних актів, що становлять правову основу інституту державної служби дозволяє зробити висновок, що державні службовці наділені достатньо великим переліком прав. З огляду на це, у науковій літературі запропоновано певні варіанти групування прав державних службовців. Класифікація прав державних службовців на нашу думку є необхідним кроком, оскільки вона дозволяє з системних позицій подивитися на права державних службовців, полегшує їх вивчення та сприйняття. Сприяє класифікація прав державних службовців також і пошуку напрямків та способів удосконалення змісту як окремих прав, так і їх певних груп.

Отже, повертаючись до групування прав державних службовців, розглянемо деякі пропозиції, що були висловлені з цього приводу. Так, на думку С.В. Ківалова та Л.Р. Білої, права державних службовців необхідно поділити на ті, які: а) забезпечують з’ясування службовцем свого правового статусу і його правовий захист; б) сприяють безпосередньому виконанню службових обов’язків; в) сприяють підвищенню посадової активності державного службовця, реалізації належних йому прав, свобод та забезпечують соціальні гарантії службовця [156, с. 25]. Аналіз зазначеної класифікації прав державних службовців у цілому дозволяє визнати її як таку, що має право на існування. Однак, такий підхід до групування прав державних службовців, на наш погляд, не можна визнати повним, оскільки за його межами залишається певна частина прав державного службовця. Так, наприклад, незрозуміло до якої групи прав державних службовців необхідно віднести їх право на користування правами і свободами, які гарантуються громадянам України Конституцією та законами України. Наші опоненти, напевно дадуть відповідь, що до першої групи, проте з цим навряд чи можна погодитися з наступних причин.

По-перше, та частина прав державного службовця, яка гарантована йому Конституцією і законами України, як і будь-якому іншому громадянину, суттєвим чином відрізняється від службових прав державного службовця.

По-друге, незрозуміло, як можна права, що забезпечують з’ясування державним службовцем свого правового статусу розглядати в одній групі з тими правами, що забезпечують останньому можливість правового захисту. У даному випадку ми спостерігаємо дві принципово різні групи прав, остання з яких спрямовується на забезпечення реалізації першої групи прав. Принагідно наголосимо, що подібний підхід до класифікації прав державних службовців підтримується також і деякими російськими дослідниками [159, с. 37-40].

Разом з тим у літературі можна зустріти і дещо інші точки зору. Показовою у цьому плані є позиція Є.В. Охотського, який пропонує поділити права державних службовців на статусні, функціональні та соціально-особистісні [95]. Проте і ця позиція викликає у нас певні запитання.

Так, не зовсім зрозумілим є намагання автора виділити в окрему підгрупу прав державного службовця статусні права, оскільки цим вчений підштовхує нас до думки щодо паралельного існування статусних прав, тобто тих, які відносяться до правового статусу державного службовця, і функціональних та соціально-особистісних, які, як наслідок, до статусних прав, а звідси і до правового статусу державного службовця, не відносяться. Можливо, Є.В. Охотський мав на увазі щось інше, однак він детально не обґрунтував свою точку зору.

Обґрунтуємо нашу позицію щодо необхідності саме такого групування прав державних службовців.

Уся сукупність прав державних службовців, як зазначено у схемі, була розподілена нами, в першу чергу, на три великі групи, які відповідають різним рівням нормативного визначення цих прав. Вище дисертант вже зупинявся на тому, що державні службовці, крім прав, визначених законодавством про державну службу, наділяються і певною сукупністю прав, які закріплено за будь-яким громадянином нашої держави.

Зазначена група прав отримала назву загальногромадянських прав державного службовця, до яких відносимо права державного службовця на:

• користування правами і свободами, які гарантуються
  громадянам України Конституцією і законами України (абз. 2 ст. 11 Закону України «Про державну службу»). Говорячи про дану групу прав державних службовців, на наш погляд, у Законі України «Про державну службу» необхідно було б чітко розкрити і показати, про які саме права йдеться. Це є вкрай необхідним з огляду на існуючі обмеження, які висуваються до державних службовців. Занадто широке тлумачення деякими посадовими особами обмежень, які покладаються законодавством на підпорядкованих їм державних службовців, часто призводить і до нехтування загальногромадянськими правами державних службовців. З огляду на це у законодавстві має бути зазначено, що державні службовці володіють правом на недоторканність особистого життя, недоторканність житла, свободу думки і слова, вільне вираження своїх поглядів і переконань, свободу світогляду і віросповідання тощо.

Необхідність виділення загальнослужбових прав державного службовця продиктована наявністю загального законодавства про державну службу, представленого Законом України «Про державну службу».Уст. 11 названі права, якими володіє будь-який державний службовець, незалежно від того, де він проходить службу і яку посаду обіймає. Однак, разом з цим, наголосимо на тому, що ознайомлення із даним переліком прав яскраво свідчить про їх неоднорідність, обумовлену особливостями тих правовідносин, у яких може брати участь державний службовець. Учасником яких правовідносин може бути державний службовець? По-перше, тих правовідносин, які пов’язані з виконанням покладених на нього обов’язків. У більшості випадків зазначені правовідносини розвиваються у зовнішньоуправлінській сфері, оскільки виконання завдань та функцій держави передбачає виконання державним службовцем зовнішньоуправлінських дій. Усе це обумовлює необхідність наділення державного службовця правами, які забезпечують виконання ним власних службових обов’язків. До цієї підгрупи прав можна віднести право на:

• участь у розгляді питань і прийнятті в межах своїх
  повноважень рішень;
• одержання від державних органів, підприємств, установ і
  організацій, органів місцевого та регіонального самоврядування
  необхідної інформації з питань, що належать до їх компетенції;
• повагу особистої гідності, справедливе і шанобливе
  ставлення до себе з боку керівників, співробітників і громадян.

По-друге, досить розповсюдженими є також ті правовідносини, що виникають з приводу проходження державним службовцем державної служби, тобто правовідносини, що виникають у межах державного органу і не мають зовнішньоуправлінського характеру. Зазначені правовідносини, у зв’язку з цим, можна назвати внутрішньоуправлінськими. Для того, щоб брати у них участь, державний службовець також наділяється певною сукупністю прав, які визначають межі його поведінки у рамках внутрішньослужбової діяльності. До таких прав необхідно віднести право:

• вимагати затвердження керівником чітко визначеного обсягу
  службових повноважень за посадою;
• безперешкодно ознайомлюватись з матеріалами, що стосуються проходження ним державної служби, у необхідних випадках давати особисті пояснення;
• на просування по службі з урахуванням кваліфікації та здібностей, сумлінного виконання своїх службових обов’язків, участь у конкурсах на заміщення посад більш високої категорії;
• вимагати службового розслідування з метою зняття безпідставних, на думку службовця, звинувачень або підозри.

Третю групу загальнослужбових прав становлять ті з них, які дозволяють державному службовцю брати участь у правовідносинах, спрямованих на гарантування його належного матеріального забезпечення та соціального захисту. Зазначена група прав має дуже важливе значення, що пов’язано не тільки з їх значною самостійною цінністю, але перш за все з тим, що вони виступають необхідною гарантією для повного здійснення усіх інших прав [20]. У даному випадку мова йде про право державного службовця на:

• оплату праці залежно від посади, яку він займає, рангу, який йому присвоюється, якості, досвіду та стажу роботи;
• здорові, безпечні та належні для високопродуктивної роботи умови праці;
• відпочинок та пільги;
• соціальний захист.

До останньої групи прав державного службовця, з нашої точки зору, необхідно віднести його права на правовий захист. Дана група прав, як випливає зі схеми, одночасно відноситься як до загальнослужбових, так і до спеціально-службових прав державного службовця. Це пов’язано з тим, що форми правового захисту, які можуть бути використані державним службовцем для захисту своїх інтересів, є єдиними. На їх зміст не можуть вплинути ані особливості конкретних видів державної служби, ані специфіка їх правового регулювання. Отже, будь-який державний службовець має право:

• на правовий захист відповідно до його статусу;
• захищати свої законні права та інтереси у вищестоячих державних органах та у судовому порядку.

Вище ми згадали про існування, крім загальнослужбових прав державних службовців, також і спеціально-службових. Необхідність виділення такого підвиду прав державних службовців, як вже наголошувалося, пов’язана з існуванням галузевого законодавства про державну службу, яке визначає особливості проходження державної служби окремих видів. У цьому плані ми можемо говорити про державну службу в органах законодавчої влади та їх апараті; органах виконавчої влади та їх апараті, органах судової влади та їх апараті, органах прокуратури. Окремим підвидом державної служби є мілітаризована державна служба [8, с. 311; 22]. У зв’язку з цим природним і абсолютно зрозумілим є той факт, що окремі державні службовці, з огляду на особливості функцій і завдань, які ними виконуються, мають наділятися специфічними правами. Проте, це аж ніяк не заважає нам розподілити такі права на три названі вище групи – на права, які забезпечують виконання державним службовцем службових обов’язків, визначають межі поведінки державного службовця у межах внутрішньослужбової діяльності, гарантують належний рівень матеріального забезпечення та соціального захисту державного службовця. Конкретизацію зазначених прав можна знайти в окремих законодавчих та підзаконних нормативних актах, наприклад: Законі України «Про статус суддів» [138], Законі України «Про прокуратуру» [135], Законі України «Про міліцію» [130], Законі України «Про Державну кримінально-виконавчу службу України» [107], Законі України «Про державну податкову службу в Україні» [108], Указі Президента України «Про Положення про Державний комітет лісового господарства України» [132], Постанові Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про Державну екологічну інспекцію» [119], Наказі МВС України «Про затвердження Інструкції з діяльності підрозділів дорожньо-патрульної служби Державтоінспекції МВС України» [117] тощо. Проте, на зазначених нормативних актах визначення спеціально-службових прав державних службовців не закінчується. Своє продовження даний процес знаходить під час розробки професійно-кваліфікаційних характеристиках посад державних службовців та посадових інструкцій. Разом з цим ми не вважаємо за необхідне продовжувати розглядати спеціально-службові права державних службовців, оскільки, по-перше, їх перелік, з огляду на значну кількість видів державної служби, є дуже значним; по-друге, це буде виходити за межі предмету даного дисертаційного дослідження і, по-третє, робота над вивченням спеціально-службових прав державних службовців окремих категорій має проводитися у межах самостійних дослідницьких робіт. Наше ж завдання обмежене рамками вивчення загальнослужбових прав державних службовців.

Отже, повертаючись до розпочатого вище вивчення загально-службових прав державного службовця, наголосимо на необхідності визнання їх переліку недосконалим. Ми переконані у тому, що Закон України «Про державну службу» має бути доповнений ще певною кількість прав, якими має наділятися будь-який державний службовець. При цьому відмітимо, що певні права, про які піде мова нижче, не є абсолютно новими, однак вони, на наш погляд, мають бути чітко сформульованими не у «другорядних» нормативних актах, а перш за все у ст. 11 Закону України «Про державну службу». Це є необхідним кроком, оскільки тільки таким чином можна досягти консолідованого закріплення у єдиному нормативному акті всіх найважливіших складових елементів адміністративно-правового статусу державного службовця.

Отже, у ракурсі розмови про права, які забезпечують виконання службовцем посадових обов’язків, потрібно наголосити на необхідності наділення представників держави правом на відвідування в установленому порядку для виконання посадових обов’язків підприємств, установ та організацій незалежно від права власності; отримання у встановленому порядку інформації та матеріалів, необхідних для виконання посадових обов’язків; внесення пропозицій з удосконалення державної служби у будь-які інстанції (щодо останнього зазначеного права необхідно відмітити, що наділення ним державних службовців має супроводжуватися внесенням змін до Закону України «Про звернення громадян», абзац 2 ст. 1 якого обмежує право мілітаризованих державних службовців на подання звернень, які стосуються їх службової діяльності. Зазначений абзац має бути виключеним із названого законодавчого акта); носіння форменого одягу встановленого зразка (у відповідних державних органах).

Певного посилення вимагає також і група прав, які визначають межі поведінки державного службовця у рамках внутрішньослужбової діяльності. У цьому плані доречним було б використати закордонний досвід [95] і наділити державного службовця правом на участь з власної ініціативи у конкурсі на заміщення вакантної посади; безперешкодного ознайомлення з матеріалами своєї особистої справи, відгуками про свою діяльність та іншими документами до внесення їх в особову справу; долучення до особової справи своїх пояснень.

Посилення вимагає також і третя група прав державних службовців, яка пов’язана, як було наголошено вище, з правом останніх брати участь у правовідносинах, спрямованих на гарантування належного рівня їх матеріального забезпечення та соціального захисту.

Належний рівень матеріального забезпечення державних службовців гарантується їх правом на оплату праці, шляхом отримання посадового окладу, різного роду доплат, премій та інших заохочень. Необхідно додати, що у цілому це право державного службовця знайшло досить повне визначення в законодавстві, у зв’язку з чим головна увага має приділятися його максимально повній реалізації разом з поступовим збільшенням рівня доходів державних службовців. Ми повністю підтримуємо висловлену у науковій літературі думку про необхідність підвищення конкурентоспроможності державної служби на ринку праці, що значною мірою може бути досягнуто через підвищення розміру заробітної плати державних службовців.

Продовжуючи дослідження зазначимо, що більш нагальною, на наш погляд, виглядає необхідність покращення певних елементів соціального захисту державних службовців.

Соціальний захист, виходячи із спеціальної наукової літератури [25, с. 91; 177, с. 5], являє собою складне поняття, що об’єднує у своєму змісті чимало складових елементів. У зв’язку з цим під соціальним захистом розуміється: система економічних, юридичних, організаційних заходів щодо забезпечення основних соціальних прав людини і громадянина в державі; діяльність держави та органів місцевого самоврядування, громадських організацій, підприємств із створення сприятливого для людини навколишнього природного середовища, охорони материнства та дитинства, надання допомоги сім’ї, охорони здоров’я громадян, професійної підготовки громадян, забезпечення громадян житлом, регулювання права власності громадян, матеріального обслуговування та забезпечення недієздатних та інших громадян, які потребують соціальної підтримки.

Розглядаючи наведені вище визначення соціального захисту у ракурсі вивчення прав державних службовців відмітимо, що держава у цілому на достатньому рівні гарантує їх соціальний захист, надаючи останнім право на:

• отримання щорічної відпустки тривалістю 30 календарних днів, якщо законодавством не передбачено більш тривалої відпустки, з виплатою допомоги для оздоровлення в розмірі посадового окладу;
• соціально-побутове забезпечення, яке передбачає надання державному службовцю в установленому порядку житла із державного фонду, можливості безплатного медичного обслуговування у державних закладах охорони здоров’я, першочергового встановлення квартирних телефонів (для державних службовців, які обіймають посади І-ІV категорій);
• пенсійне забезпечення та грошову допомогу за рахунок держави.

Однак, разом з цим, ми переконані у тому, що соціальний захист державних службовців має включати також і їх право на навчання та підвищення кваліфікації. Обґрунтуємо нашу позицію. На сьогоднішній день у Законі України «Про державну службу» (ст. 29) передбачено, що державним службовцям створюються умови для навчання і підвищення кваліфікації у відповідних навчальних закладах (на факультетах) та шляхом самоосвіти. Проте аналіз цієї статті не дозволяє однозначно сказати, що вона несе у собі – обов’язок керівника державного органу організувати навчання державного службовця чи право останнього його отримати. Крім цього, ст. 29 обмежує право державного службовця на вільний вибір навчального закладу.

У зв’язку з викладеним, ми повністю підтримуємо ідею, висловлену в наукових колах [162; 149], щодо необхідності перегляду питань, пов’язаних з навчанням і підвищенням кваліфікації державних службовців. У цьому плані доречним виглядає, по-перше, чітке зазначення у ст. 11 (Основні права державних службовців) Закону України «Про державну службу» того, що державний службовець має право на навчання та підвищення кваліфікації; по-друге, прийняття Закону України «Про систему підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців і службовців органів місцевого самоврядування»; по-третє, вирішення питання про систему навчальних закладів, які можуть надавати освітні послуги державним службовцям.

Ведучи мову про конкретизацію прав державних службовців, необхідно зупинитися ще на одному з них, яке також вимагає свого чіткого визначення у законодавстві про державну службу. Нині значне місце у забезпеченні ефективного функціонування інституту соціального захисту посідають профспілки, які відповідно до Закону України «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності» [136] здійснюють представництво та захист трудових, соціально-економічних прав та інтересів членів профспілки.

Отже, як випливає з викладеного, право на об’єднання у профспілки (асоціації) має бути визначено у ст. 11 Закону України «Про державну службу» як одне з основних. Такий крок дозволить підвищити роль профспілок щодо участі державних службовців у прийнятті рішень стосовно збільшення заробітної плати, поліпшення умов праці, отримання певних видів інформації щодо діяльності установи, у якій вони проходять службу. На думку А.П. Рачинського, варто створити Центральну профспілкову асоціацію службовців у державній службі, яка б займалася їх працевлаштуванням, захистом прав після звільнення або під час втрати працездатності [146, с. 12].

Закінчуючи розгляд прав державного службовця як одного з елементів його адміністративно-правового статусу, необхідно зупинитися і на категорії «свободи». Кажучи іншими словами, треба визначитися з можливістю віднесення свобод до складових елементів правового статусу державного службовця.

Сьогодні відносно зазначеного у літературі можна зустріти дві протилежні точки зору. Більшість науковців не відносять до елементів правового статусу державного службовця, свободи, обмежуючись, як наслідок, аналізом їх прав, обов’язків, обмежень та відповідальності [55; 11, с.51; 187, с.90]. Однак інші автори вважають правовий статус державного службовця більш широкою категорією, наповнюючи його, крім названих елементів, також і свободами, заохоченнями, гарантіями. [43, с. 44]. При цьому відмітимо, що жоден з названих науковців не пояснює свою точку зору щодо можливості або неможливості віднесення свобод до елементів правового статусу державного службовця.

Ми переконані у неможливості віднесення свобод до елементів правового статусу державного службовця. На нашу думку, це пов’язано з тим, що зазначений елемент (свободи) характеризується недостатньою правовою визначеністю, а тому може тлумачитися державними службовцями на свій власний розсуд. Проте, таке індивідуальне тлумачення меж своєї поведінки, з нашої точки зору, є дещо небезпечним, оскільки ставить під загрозу інтереси держави. З огляду на викладене, хоча й не заперечуючи можливості віднесення названих елементів, наприклад, до складу правового статусу фізичних осіб, ми переконані, що до складу правового статусу державних службовців їх відносити не слід. У даній ситуації, задля мінімізації наслідків такого «обмеження» правового статусу державних службовців, було б кращим розширити їх права та відповідні гарантії, що зробить діяльність і поведінку державних службовців чітко визначеною з правової точки зору.

Певну підтримку нашої позиції можна знайти і в роботах інших авторів, які стверджують, що юридичні свободи, виступаючи певним різновидом прав, мають свої особливості, які полягають у тому, що тільки громадянину надається можливість вільно, тобто базуючись на свободах, визначати свою поведінку у деяких сферах громадського життя [20]. Таким чином, можна стверджувати, що свободи не є складовим елементом адміністративно-правового статусу державного службовця.

Службові права носять забезпечувальний характер. Їх наявність створює необхідні умови для успішної реалізації службових обов’язків. Посадові обов’язки покладаються на державного службовця з метою безпосереднього виконання або професійного забезпечення повноважень державного органу або посадових осіб, які представляють цей орган. Посадові обов’язки державного службовця перебувають у прямій залежності від функцій державного органу, у межах якого особа проходить державну службу. Обов’язки характеризують сутність і зміст службової діяльності кожного, хто у даний момент знаходиться на державній службі. Держава (державний орган) приймає на роботу громадянина з метою покладення на нього відповідних посадових обов’язків, з розрахунком на те, що ці обов’язки будуть якісно виконуватися [95].

Викладене дає підстави стверджувати, що науковці такий елемент адміністративно-правового статусу державного службовця як обов’язки пов’язують з функціями державного органу, де працює службовець. Зазначена точка зору, безумовно, є вірною, оскільки вона ще раз переконує в тому, що зміст правового статусу службовця перебуває у прямій залежності від посади, яку він обіймає, та державного органу, до штатного розкладу якого ця посада відноситься. Проте, одночасно з цим, виникає інше запитання: а чи доцільним є віднесення до елементів правового статусу державного службовця також і функцій, з огляду на те, що між ними та обов’язками державного службовця простежується тісний взаємозв’язок?

Перш ніж дати відповідь на поставлене запитання, пропонуємо проаналізувати висловлені у науковій літературі з цього приводу точки зору.

Так, на думку В.В. Мозоль, специфічним, відособленим проявом управлінських функцій можна вважати функції окремої посадової особи, які охоплюються, як правило, функціями структурних підрозділів, а останні, у свою чергу, – функціями органу. Продовжуючи далі, автор з посиланням на І.Л. Бачило, стверджує, що функції визначально впливають на елементи правового статусу державного службовця, входячи, як наслідок, до переліку найважливіших ознак службовця [86, с.85-86]. Зазначена точка зору підтримується також і іншими авторами [15, с.11]. Проте з нею не погоджується Н.О. Армаш, яка, хоча і визнає вплив функцій державного органу на формування правового статусу, разом з цим не відносить їх до переліку його елементів [Армаш Десерт, с.72].

Остання позиція, на наш погляд, є більш вірною, оскільки вона, з одного боку, дозволяє відокремити названі вище правові конструкції, а з іншого – вказувати на їх взаємозумовленість та тісний зв’язок. За нашим переконанням, функції та обов’язки щодо державного службовця, є елементами різних правових утворень. Функції являють собою категорію, яка закріплюється за державним органом або його структурним підрозділом, слугуючи, як наслідок, по-перше, для правового визначення їх основних напрямків роботи; по-друге, для розмежування сфер функціонування певних державних органів (структурних підрозділів); по-третє, для окреслення меж правового статусу службовців, які проходять державну службу у такому державному органі (структурному підрозділі). Таким чином, більш вірним буде вести мову про функції державного органу та відповідні обов’язки державного службовця, обсяг яких визначається залежно від функціонального призначення першого з них. Підтвердження цьому можна знайти також і у чинному законодавстві, зокрема, Законі України «Про державну службу», де чітко визначено, що державна служба являє собою професійну діяльність осіб (така діяльність є їх обов’язком), спрямовану на виконання завдань і функцій держави (функції держави автоматично трансформуються у функції відповідних державних органів). Ще одним доказом правомірності нашої позиції можна вважати окремі положення Кримінального кодексу України [74], зокрема положення ст. ст. 364, 376, 409, 421, 428 тощо. Усі перераховані статті передбачають кримінальну відповідальність за неналежне виконання певними суб’єктами покладених на них обов’язків, а не функцій. Тобто саме обов’язки є визначальним елементом правового статусу особи, тоді як функції необхідно розглядати як головні елементи правового статусу державного органу.

Продовжуючи розглядати обов’язки державного службовця, ще раз наголосимо на тому, що вони є обов’язковими та юридично гарантованими вимогами, які висуваються до поведінки службовця, причому як у службовий, так і у позаслужбовий час.

На державного службовця покладається значний перелік обов’язків, які він має виконувати сумлінно та на високому професійному рівні. Розглянемо основні з них, попередньо згрупувавши.

Вивчення чинних нормативних актів, наукової літератури, присвяченої дослідженню інституту державної служби, дозволяє стверджувати, що досить часто автори уникають проведення класифікації обов’язків державного службовця і досліджують їх, як наслідок, не пов’язуючи з певними групами. На нашу думку, подібний підхід не сприяє їх глибокому та всебічному аналізу, у зв’язку з чим визнається нами як недосконалий. З огляду на викладене, дисертант пропонує, у першу чергу, усю сукупність обов’язків державного службовця, з урахуванням характеру їх виконання, розділити на позитивні і негативні (правові заборони). У першому випадку мається на увазі виконання обов’язку, яке полягає у вчиненні певних позитивних дій, спрямованих на реалізацію (виконання) функцій державного органу. У другому випадку — виконання обов’язку, яке полягає в утриманні службовця від вчинення дій, які можуть завдати шкоди інтересам конкретного державного органу або усьому інституту державної служби у цілому.

Позитивні обов’язки державного службовця підлягають також подальшій градації на ті, які пов’язані із : 1) виконанням державним службовцем різноманітних управлінських дій; 2) дотриманням правил внутрішнього службового розпорядку; 3) професійною (фаховою) підготовкою державного службовця.

Отже, до обов’язків, які пов’язані із виконанням державним службовцем управлінських дій, необхідно віднести наступні:

• діяти на підставі, в обсязі та у спосіб, які передбачені Конституцією та законами України, а також укладеними і у встановленому порядку ратифікованими міжнародними договорами України, на засадах чесності, справедливості, відповідальності, відкритості й прозорості. Акти місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, прийняті у межах їх повноважень, що не суперечать закону, є також обов’язковими до виконання державними службовцями будь-якого органу державної влади;
• виконувати свої посадові обов’язки чесно, неупереджено, не давати будь-яких переваг і не виявляти прихильність до окремих фізичних чи юридичних осіб, політичних партій, рішуче виступати проти антидержавних проявів і сил, які загрожують порядку в суспільстві або безпеці громадян;
• шанобливо ставитися до громадян, керівників і співробітників, дотримуватися високої культури спілкування; не допускати дій і вчинків, що можуть зашкодити інтересам державної служби чи негативно вплинути на репутацію державного службовця;
• з належною повагою ставитися до прав, обов’язків і законних інтересів громадян, їх об’єднань, юридичних осіб, не проявляти свавілля або байдужість до їхніх правомірних дій та вимог, не допускати проявів бюрократизму та відомчості, нестриманості у висловлюваннях або іншим чином поводитися у спосіб, що дискредитує орган державної влади або ганьбить репутацію державного службовця;
• виявляти толерантність і повагу до різних релігійних організацій, шанування та дотримання народних звичаїв, національних традицій, встановленого протоколу у відносинах із представниками міжнародних організацій, іноземних установ та іноземців;
• діяти в межах своїх повноважень. У разі одержання доручення, яке суперечить чинному законодавству, невідкладно в письмовій формі повідомити про це керівникові, який дав доручення, а у разі наполягання на його виконанні – повідомити вищу за посадою особу;
• забезпечувати раціональне, ефективне та економне використання матеріальних і фінансових ресурсів, які йому доручені;
• берегти державну таємницю, інформацію про громадян, що стала їм відома під час виконання обов’язків, а також іншу інформацію, яка згідно із законодавством не підлягає розголошенню.

Суттєве значення для належного функціонування інституту державної служби має також і виконання державними службовцями обов’язків, пов’язаних із дотриманням правил внутрішнього службового розпорядку, тобто визначеного нормами права порядку організації праці [168, с. 147]. Це пов’язано з тим, що державна служба носить спільний, суспільно значимий характер, а її учасники повинні координувати, узгоджувати свої дії для того, щоб досягти бажаних результатів. Саме тому певний порядок при виконанні службових обов’язків є об’єктивною необхідністю, умовою будь-якої спільної роботи, колективної праці, незалежно від її суспільної організації [142, с. 401].

До цієї групи обов’язків державного службовця можна віднести такі:

• своєчасно приходити на службу;
• дотримуватися встановленої тривалості робочого часу;
• використовувати увесь робочий час для продуктивної праці;
• своєчасно і точно виконувати розпорядження та вказівки керівника;
• повністю додержуватися вимог щодо охорони праці, техніки безпеки, протипожежної охорони, що передбачені відповідними правилами та інструкціями;
• утримуватися від дій, що перешкоджають іншим службовцям виконувати свої службові обов’язки;
• вживати заходів до негайного усунення причин і умов, які перешкоджають або утруднюють нормальне виконання службових обов’язків.

Ефективність державного управління, як вже було наголошено вище, перебуває у прямій залежності від досконалого функціонування інституту державної служби, який, у свою чергу, має бути наповнений висококваліфікованими спеціалістами. Отже, держава зацікавлена у постійному підвищенні фахової підготовки державних службовців, покладаючи у зв’язку з цим на них відповідні обов’язки, а саме:

• бути фахівцем у галузі права, політології, економіки, державного управління, фінансів, кадрового менеджменту, соціальних та гуманітарних наук, екології;
• вільно орієнтуватися в соціально-політичній сфері, відбирати, аналізувати та узагальнювати інформацію;
• аналітично мислити, розуміти сучасні проблеми менеджменту, володіти технологією адміністративної роботи, здатністю продукувати нові ідеї, управлінські рішення, соціальні технології тощо;
• досконало володіти державною мовою (державні службовці, робота яких пов’язана з формуванням і здійсненням міждержавних зв’язків, мають володіти на рівні побутового і професійного спілкування однією з іноземних мов);
• мати, як правило, повну вищу освіту, освітньо-кваліфікаційний рівень – спеціаліст або магістр за спеціальностями галузі «державне управління» або іншими орієнтованими щодо державної служби спеціальностями, постійно підвищувати кваліфікацію за професійними програмами цієї галузі [55; 54, с. 71-73].

Як було наголошено вище, другою групою обов’язків державного службовця є так звані негативні обов’язки або, кажучи іншими словами, правові обмеження, під якими пропонується розуміти обумовлені чинним законодавством умови, заборони, правила, які ставлять державних службовців у визначені юридичні рамки, виходити за межі яких їм заборонено [56, с. 25].

Встановлення обмежень для державних службовців має своїм призначенням:

• забезпечити ефективну професійну діяльність щодо виконання повноважень державних органів;
• встановити перешкоди можливому зловживанню державними службовцями своїми обов’язками;
• не допустити конфлікту приватних інтересів державного службовця та публічних інтересів суспільства і держави;
• створити умови для незалежності службової діяльності;
• гарантувати дотримання державними службовцями прав і свобод громадян;
• забезпечити прозорість діяльності державних органів [56, с. 25; 167;185; 95].

Обмеження, які покладаються на державних службовців, зосереджено у декількох нормативних актах, починаючи від Конституції України і закінчуючи низкою законодавчих актів.

Так, наприклад, ст. 37 Конституції України забороняє створення і діяльність організаційних структур політичних партій в органах виконавчої та судової влади і виконавчих органах місцевого самоврядування, військових формуваннях, а також на державних підприємствах, у навчальних закладах та інших державних установах і організаціях. Розвиток зазначеного конституційного положення здійснено у Законі України «Про міліцію» (ст. 18) [130], Законі України «Про службу безпеки України» (ст. 6) [137], які також забороняють працівникам міліції, працівникам служби безпеки України перебувати в політичних партіях, рухах, інших громадських об’єднаннях, які мають політичні цілі.

Найбільшу кількість обмежень загального порядку щодо державних службовців зосереджено у Законі України «Про державну службу» та Законі України «Про боротьбу з корупцією» [103]. Обмеження, про які йде мова у названих нормативних актах, можуть бути розділені на дві великі групи. Перша група об’єднує ті, які стосуються порядку прийняття особи на державну службу (вони вже були розглянуті дисертантом у попередньому підрозділі), друга ж визначає межі поведінки державних службовців під час проходження державної служби, на аналізі якої ми і зупинимося нижче.

Обмеження для державних службовців, пов’язані із проходженням державної служби, як було вже наголошено, спрямовані на забезпечення належного виконання державно-службових обов’язків та недопущення зловживань службовим становищем. До таких обмежень можна віднести загальні заборони, які стосуються державних службовців різних видів служби. Державному службовцю забороняється наступне: брати участь у діях, що суперечать національним інтересам України, ускладнюють функціонування державних органів; вчиняти дії, що можуть бути розцінені як використання свого службового становища (корупційні діяння); виявляти всупереч інтересам справи упередження або прихильність до будь-якої організації або особи; виявляти бюрократизм, відомчість.

Відповідно до ст. 16 Закону України «Про державну службу» та Закону України «Про боротьбу з корупцією» державний службовець не має права займатися підприємницькою діяльністю безпосередньо або через посередників чи бути повіреним третіх осіб у справах державного органу, де він працює. Безпосереднє зайняття підприємницькою діяльністю або опосередкована участь у ній шляхом входження до складу керівних органів підприємств, господарських товариств, організацій, спілок, об’єднань, кооперативів, що здійснюють підприємницьку діяльність, сприяння цій діяльності може служити наданню такій організації пільг, певних переваг або інших благ чи послуг. Порушення цієї заборони, якщо такі дії не містять складу злочину, тягне за собою адміністративну відповідальність, передбачену Законом України «Про боротьбу з корупцією».

Поряд з цим, необхідно відмітити, що вказані обмеження не стосуються права державного службовця на вкладання коштів в акціонерні товариства, тримання акцій та одержання дивідендів як рядовим акціонером. Така діяльність, відповідно до чинного законодавства, не вважається підприємництвом [185].

Заборона займатися підприємницькою діяльністю у будь-яких її формах підкріплена також ще одним обмеженням-вимогою. У даному випадку йдеться про ст. 13 Закону України «Про державну службу», яка зобов’язує державного службовця, який займає посаду третьої-сьомої категорії, щорічно подавати відомості про доходи та зобов’язання фінансового характеру, в тому числі і за кордоном, щодо себе і членів своєї сім’ї. Особи, які ж обіймають посади державного службовця першої та другої категорій, крім названих вище відомостей, декларують також належне їм та членам їх сім’ї нерухоме та цінне рухоме майно, вклади у банках і цінні папери.

Законодавством обмежується також і право державних службовців на трудову діяльність, у зв’язку з чим службовці на можуть виконувати ще якусь іншу оплачувану роботу на умовах сумісництва, крім наукової, викладацької, творчої діяльності, а також медичної практики.

Таке обмеження, на думку Г.Ткач [167], пов’язано з тим, що державний службовець покликаний служити народу, а отже, повинен повністю присвятити себе державній службі і дбати про її ефективність, не відволікаючими свою увагу і сили на інші види діяльності.

Аналізуючи отримання державним службовцем додаткових матеріальних благ, не можна обійти увагою ще одну заборону, пов’язану з неможливістю прийняття службовцем подарунків та послуг від фізичних або юридичних осіб у зв’язку з його службовою діяльністю. Про це прямо наголошено у п.п. а) і б) ст. 1 Закону України «Про боротьбу з корупцією», де зазначається, що дії державного службовця, пов’язані з прийняттям ним матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг, одержанням предметів (послуг) шляхом їх придбання за ціною (тарифом), яка є істотно нижчою від їх фактичної (дійсної) вартості, одержанням кредитів або позичок, придбанням цінних паперів, нерухомості або іншого майна з використанням при цьому пільг чи переваг, не передбачених чинним законодавством, визнаються корупційними.

Однак, разом з цим, законодавець не вирішив питання про можливість отримання державним службовцем поздоровлень та привітань на свята. На нашу думку, у нормативних актах має бути передбачена така можливість для державного службовця за умови чіткого визначення максимальної вартості можливого подарунку.

На наш погляд, необхідно дещо удосконалити зміст окремих обмежень щодо державних службовців. Так, вимагаючи від державного службовця політичної нейтральності, законодавець має чітко вказати на обов’язок особи, у разі зарахування її на державну службу, припинити членство в політичній партії на час проходження служби. Відсутність подібного законодавчого положення призводить до того, що на сьогоднішній день значна кількість державних службовців перебуває у складі певних політичних сил, що, зрозуміло, повністю суперечить основним принципам інституту державної служби. Необхідним, у зв’язку з цим, вбачається також доповнення Закону України «Про державну службу» положенням, де має бути сказано, що членство державного службовця у політичній партії або іншому об’єднанні громадян, що має політичні цілі, є підставою для звільнення особи з державної служби.

Ще однією проблемою, яка стосується обмежень на державній службі, є випадки їх неправомірного розширення. Сьогодні деякими високопосадовцями повністю ігнорується вимога абз. 3 ст. 16 Закону України «Про державну службу», де передбачено, що інші обмеження, пов’язані з проходженням державної служби окремими категоріями державних службовців, встановлюються виключно законодавчими актами України.

Проте, незважаючи на це, наприклад, Міністерством внутрішніх справ України шляхом видання підзаконних нормативних актів час від часу приймаються рішення про обмеження права працівників органів внутрішніх справ на керування транспортними засобами. Відповідно до запровадженого положення [112], від працівників органів внутрішніх справ вимагається складання теоретичних іспитів із знання вимог Правил дорожнього руху.

У разі нескладення таких іспитів, керівники органів внутрішніх справ мають право вилучати посвідчення водія та талон до нього на термін до успішного складення іспиту. На наш погляд, подібні рішення є прямим порушенням чинного законодавства України, у зв’язку з чим вони підлягають негайному скасуванню. Питання лише у тому, хто має ініціювати процес скасування незаконних обмежень, які покладаються на державного службовця. З нашої точки зору, достатніми повноваженнями у цій сфері володіє Головне управління державної служби при Кабінеті Міністрів України, яке і має піклуватися про дотримання прав державних службовців, незалежно від того, у якому державному органі вони проходять службу.

Підсумовуючи наведене відносно обмежень щодо державних службовців, необхідно наголосити, що вони:

• виступають складовим елементом адміністративно-правового статусу державного службовця;
• запроваджуються лише у законодавчому порядку;
• діють протягом усього часу перебування особи на державній службі;
• є різновидом обов’язків державного службовця, так званими негативними обов’язками;
• поділяються на два види — власне обмеження і заборони. Відмінність між останніми полягає у тому, що заборони є більш категоричною формою обмежень, у зв’язку з чим вони не дозволяють взагалі реалізовувати державному службовцю певні права, наприклад право зайняття підприємницькою діяльністю. Що ж до обмежень, то вони не виключають, а звужують можливості державного службовця щодо реалізації певних прав;
• стосуються лише службової діяльності державного службовця, у зв’язку з чим їх не можна вважати обмеженнями конституційно-правового статусу особи.

Поняття обов’язку як елемента адміністративно-правового статусу державного службовця тісно пов’язане з поняттям його юридичної відповідальності. Це продиктовано тим, що юридична відповідальність особистості зазвичай розуміється як її обов’язок зазнати заходів державного впливу за вчинені протиправні та винні вчинки. Інакше кажучи, юридична відповідальність являє собою особливий вид обов’язку [141, с. 308; 155, с. 431].

Отже, відповідальність як правова категорія є складним поняттям, у якому одночасно поєднані, з одного боку, обов’язок зазнати певних обмежень (внутрішній аспект), а з іншої – самі обмеження, які, власне, становлять зовнішній бік відповідальності. У зв’язку з цим, у науковій літературі був зроблений висновок про двоїстий характер юридичної відповідальності, який проявляється у тому, що до визнання особи винною відповідальність – це обов’язок. З моменту ж визнання вини відповідальність – це покарання [58, с.11]. Виникає питання: а чи можливо названі вище складові елементи відповідальності відносити до системи елементів адміністративно-правового статусу державного службовця? Більшість авторів на це запитання дають позитивну відповідь. Проте, на наш погляд, до елементів правового статусу необхідно віднести лише обов’язок нести юридичну відповідальність, тоді як саму відповідальність (покарання) необхідно аналізувати в ході вивчення гарантій реалізації правового статусу державного службовця. Це пов’язано, за нашим переконанням, з тим, що обов’язок нести відповідальність супроводжує державного службовця протягом усього часу перебування на державній службі, тоді як фактичне притягнення службовця до відповідальності може ніколи і не настати. З огляду на це, правовий статус службовця не може характеризуватися елементами ситуативного характеру, а повинен містити лише ті правові категорії, які діють постійно і незалежно від будь-яких обставин. Таким постійним елементом саме і виступає обов’язок нести юридичну відповідальність.

Підсумовуючи вищесказане, вважаємо за необхідне ще раз наголосити на тому, що адміністративно-правовий статус державного службовця являє собою складне за змістом поняття, що охоплює певну сукупність елементів – права державного службовця, негативні та позитивні обов’язки державного службовця, а також специфічний обов’язок нести юридичну відповідальність за перевищення наданих йому прав та (або) неналежне ставлення до виконання покладених на нього обов’язків.

Розділ 2

ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ РЕАЛІЗАЦІЇ ПРАВОВОГО СТАТУСУ ДЕРЖАВНОГО СЛУЖБОВЦЯ

2.1. Поняття та система організаційно-правових засобівзабезпечення реалізації адміністративно-правовогостатусу державного службовця

Гарантії або засоби забезпечення реалізації адміністративно-правового статусу державного службовця необхідно розглядати у двох вимірах. З одного боку, – це система певних засобів, механізмів, завдяки використанню яких державний службовець має у повному обсязі реалізувати надані йому права та покладені на нього обов’язки. З іншого боку, – гарантії являють собою механізм впливу на державного службовця зі сторони певних суб’єктів, завдяки якому державний службовець добровільно або, у необхідних випадках, під впливом примусу виконує покладені на нього обов’язки та реалізує надані йому права. Отже, гарантії адміністративно-правового статусу державного службовця можна розглядати з двох позицій, кожна з яких, з огляду на особливості її змістовного наповнення, має вивчатися у межах окремого дисертаційного дослідження. З огляду на мету даної роботи, дисертант зосередить свою увагу у подальшому на другому з названих аспектів. Іншими словами, нас буде цікавити не діяльність державного службовця з реалізації наданого йому адміністративно-правового статусу, а участь відповідних суб’єктів у створенні передумов та умов для реалізації державним службовцем свого статусу. Принагідно відмітимо, що не усі науковці у своїх роботах проводять чітку межу між названими вище двома видами гарантій, що призводить до відсутності логіки викладу матеріалу та наявності принципово різних категорій у межах однієї роботи. Показовим у цьому плані є підхід Н.В. Янюк до з’ясування поняття та змісту гарантій як елемента адміністративно-правового статусу посадової особи. Так, ознайомлення з роботою названого автора показує, що встановлення поняття гарантій адміністративно-правового статусу посадової особи було розпочато через призму з’ясування змісту більш широкого за своїм змістом терміна, яким є «гарантії прав громадян». У результаті проведеної роботи був зроблений висновок, що гарантії адміністративно-правового статусу державного службовця спрямовуються на: 1) попередження протиправного впливу на здійснення посадовою особою організаційно-розпорядчих функцій; 2)визначення меж правомірної поведінки зобов’язаної сторони; 3) надання можливостей оскаржити дії, які порушують права посадових осіб, і вимагати компенсації моральної та матеріальної шкоди за рахунок винних осіб [187, с. 111]. З викладеним, безумовно, можна погодитися, оскільки тут чітко простежується думка про те, що гарантії являють собою певні засоби чи механізми, які надаються кожному державному службовцю для того, щоб він мав можливість власними силами та діями домагатися від певних учасників правовідносин усунення перешкод, які заважають йому реалізовувати власні права та покладені на нього обов’язки. Зазначені гарантії, за аналогією з гарантіями прав громадян, існують у системах «державний службовець – приватні особи» та «державний службовець – орган державної влади», дозволяючи державному службовцю вимагати або від громадян, або від свого керівництва вчинення певних дій або, навпаки, утримання від них, що повинно, на його думку, забезпечити реалізацію його правового статусу. Так, від громадян державний службовець має вимагати припинення протиправних дій, пред’явлення необхідних документів, а від керівника органу державної влади, у межах якого державний службовець проходить службу, – надання щорічної відпустки. У разі відмови керівництва державного органу забезпечити реалізацію права державного службовця, останній може оскаржити такі дії в адміністративному або судовому порядку. Таким чином, у даному випадку мова йде лише про ті гарантії реалізації адміністративно-правового статусу державного службовця, використання яких залежить від бажання самого державного службовця.

Проте, зовсім інша річ – гарантії реалізації адміністративно-правового статусу державного службовця, які перебувають у розпорядженні керівника органу державної влади, в Уряду України, у Верховної Ради України. Вони є гарантіями зовсім іншого порядку, іншим правовим режимом та процесом застосування. Використовуючи їх, як вже зазначалося вище, держава або створює умови для повної реалізації правового статусу державного службовця, або примушує державного службовця до належного користування наданими йому правами чи належного виконання покладених на нього обов’язків.

Однак, незважаючи на це, Н.В. Янюк у своїй роботі не звернула увагу на названі вище особливості гарантій адміністративно-правового статусу державного службовця, провівши, як наслідок, їх спільне вивчення. З таким підходом, на нашу думку, погодитися не можна, оскільки спільний аналіз різних за змістом та призначенням правових категорій, не дозволяє з необхідною глибиною підійти до їх вивчення, а тому будь-яке дослідження, у межах якого не було дотримано принципу окремого розгляду різнопорядкових явищ, буде відрізнятися неповнотою та непослідовним характером викладу матеріалу.

Отже, дисертант обмежиться у подальшому аналізом другої з названих груп гарантій реалізації адміністративно-правового статусу державного службовця.

На сьогоднішній день у науковій літературі можна зустріти чимало підходів до встановлення призначення та визначення терміна «гарантія» [27; 175; 33]. Аналіз відповідних думок дозволяє зробити висновок, що більшість авторів, вивчаючи призначення гарантій, наголошує на тому, що створення гарантій є обов’язком держави, оскільки завдяки їм забезпечується реальна охорона прав та свобод певних суб’єктів та реалізація покладених на них обов’язків. У зв’язку з цим, під гарантіями справедливо розуміється система умов та засобів, що сприяють максимально повній реалізації суб’єктами правовідносин прав, свобод та охоронюваних законом інтересів та обов’язків. Дане визначення, як на нашу думку, є цілком придатним для конструювання визначення гарантій реалізації державними службовцями їх адміністративно-правового статусу, під якими, як наслідок, необхідно розуміти систему умов та засобів, яка використовується відповідними суб’єктами державної влади, спрямовуючись на реалізацію закріпленими за державними службовцями міжнародними правовими актами, Конституцією України, законами та підзаконними нормативними актами прав та покладених на них обов’язків.

Інститут гарантій реалізації державними службовцями їх адміністративно-правового статусу являє собою складну конструкцію, у межах якої одночасно взаємодіє значна кількість елементів, що характеризуються різною внутрішньою сутністю. При цьому, на нашу думку, необхідно звернути увагу на той факт, що інститут гарантій, про який іде мова, на відміну від правового статусу державного службовця, що може набувати галузевих рис, містить, так би мовити, універсальний набір «інструментів», які однаковою мірою є придатними для забезпечення реалізації будь-яких прав та обов’язків державного службовця незалежно від їх правової природи.

Як вже було наголошено вище, питанням гарантій прав особистості, громадянина, державного службовця тощо у науковій літературі присвячено достатньо уваги. І це цілком зрозуміло, оскільки саме гарантії є тим «мостом», який поєднує задекларовані елементи правового статусу особи зі сферою їх реалізації. Без гарантій прав, свобод та законних інтересів названі елементи правового статусу втрачають будь-який сенс. «Їх основною функцією є виконання обов’язків державою та іншими суб’єктами у сфері реалізації прав особистості» [166, с. 311]. Поряд з цим можна погодитися також і з словами М.В. Вітрука, який свого часу наголошував на тому, що реалізація правового статусу є джерелом, двигуном його розвитку [33, с. 39]. Кажучи іншими словами, забезпечення повної реалізації адміністративно-правового статусу державного службовця має своїм наслідком розвиток його прав та обов’язків, що, у свою чергу, обумовлює розвиток та вдосконалення всього інституту державної служби.

З огляду на викладене вище, система гарантій реалізації правового статусу будь-якого учасника суспільних відносин будується таким чином, щоб була забезпечена комплексність такого гарантування, що досягається шляхом введення у дію соціально-економічних, політичних, духовних, юридичних та організаційних гарантій, які діють одночасно та у тісному взаємозв’язку між собою. Усе це, зрозуміло, має пряме відношення і до тематики нашої розмови.

Загальновизнаною в літературі є точка зору щодо класифікації гарантій, відповідно до якої уся їх сукупність поділяється на загальні, спеціальні (юридичні) та організаційні [33, с. 38-39; 28, с. 57-58]. Подібний підхід до групування гарантій підтримується також і дисертантом.

Так, до загальних гарантій реалізації адміністративно-правового статусу державного службовця необхідно віднести ті, які містять соціально-економічні, політичні та духовні елементи. Але, разом з цим, необхідно відмітити, що названі загальні гарантії є скоріше фактичними обставинами, які забезпечують існування режиму реалізації правового статусу. У цьому плані можна цілком погодитися з О.В. Кузьменко [77], яка стверджує, що, наприклад, закріплені в Конституції економічні гарантії права на працю, на відпочинок, на освіту, на житло мають характер констатації наявності економічних і матеріальних можливостей та умов для реалізації цих прав.

Соціально-економічні гарантії реалізації адміністративно-правового статусу державного службовця діють таким чином, що завдяки їм відбувається усунення соціально-економічних проблем, які заважають державним службовцям цілком і повністю присвячувати себе служінню державі та Українському народові. Необхідність належного соціально-економічного забезпечення державних службовців випливає з ряду статей Конституції України, зокрема ст. 46, де прямо передбачено право громадян на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом. Відповідно до Основного Закону нашої держави, це право гарантується загальнообов’язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення; створенням мережі державних, комунальних, приватних закладів для догляду за непрацездатними. Пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом. Елементом соціального захисту є також право державних службовців на отримання житла за рахунок державних коштів.

Крім цього, говорячи вже про економічні гарантії, державні службовці, відповідно до ст. 48 Конституції України, мають отримувати таку заробітну платню, яка гарантувала б їм та членам їх сім’ї право на достатній життєвий рівень, що включає достатнє харчування, одяг, житло.

Проте, на жаль, на сьогоднішній день соціально-економічні гарантії реалізації адміністративно-правового статусу державного службовця не працюють у необхідному обсязі. Держава, з огляду на рівень її економічного розвитку, не здатна у повному обсязі виконувати покладені на неї Конституцією України зобов’язання. Внаслідок цього державні службовці, як, до речі, й багато інших категорій працюючих громадян, не отримують ані належної заробітної платні, ані достатнього пенсійного забезпечення. Дуже складною є також і ситуація із наданням державним службовцям житла. Так, як приклад, наведемо такі статистичні дані. За інформацією Міністерства внутрішніх справ України, станом на середину 2006 р., у системі МВС України в черзі на отримання житла перебувало 18,6 тис. сімей, з яких третина не може покращити житлові умови 10 i більше років [171].З цього приводу лише відзначимо, що така ситуація із забезпеченням державних службовців житлом має місце не тільки у системі МВС України, вона добре знайома також і тим особам, які проходять службу в інших органах державної влади.

Подібна ситуація вкрай негативно впливає як на стабільність інституту державної служби, перш за все на сферу збереження її кадрового потенціалу, так і на ефективність праці державних службовців. В останньому випадку мова йде, у першу чергу, про корумпованість українських державних службовців, які, отримуючи хабарі та незаконні подарунки від приватних осіб, намагаються покращити рівень свого соціально-економічного забезпечення. Безумовно, що подібний підхід до вирішення названих проблем дуже негативно впливає на ефективність їх праці.

Зважаючи на викладене, актуальним є питання про напрямки виправлення ситуації, що склалася. Безумовно, зазначене питання є дуже складним, і вирішувати його треба комплексно. Проте необхідно пам’ятати одну дуже просту річ, пов’язану з тим, що будь-який комплекс складається з певних складових елементів, кожен з яких без особливих труднощів може втілюватися у життя. Дисертант не береться розмірковувати на тему пошуку шляхів відшукування додаткових фінансових резервів, здатних покращити соціально-економічне забезпечення державних службовців, однак вважає за необхідне висловитися в іншому напрямку. Аналіз світового досвіду відстоювання працюючим населенням своїх інтересів яскраво свідчить про те, що швидкість та результативність вирішення багатьох соціально-економічних проблем перебуває у прямій залежності від активності працівників. Там, де працівники проявляють наполегливість, використовують усі досяжні їм судові та адміністративні механізми задля доведення обґрунтованості та законності своїх вимог, неодмінно відбувається покращення їх соціально-економічного забезпечення. Зовсім інша ситуація в Україні, де стереотип поведінки вітчизняного державного службовця перешкоджає йому відстоювати свої права. Багато у чому пасивність державних службовців пов’язана з особливостями радянської державної служби, а багато у чому і з специфікою українського законодавства про державну службу. В останньому випадку мова йде про те, що державний службовець у багатьох питаннях (матеріальне забезпечення, прийняття та звільнення зі служби, надання відпустки тощо) є залежним від керівництва державного органу. Така залежність, як ми добре розуміємо, і є тим основним фактором, що обумовлює пасивність державного службовця.

Отже, з огляду на викладене, реформування інституту державної служби, у тому числі й у сфері соціально-економічних гарантій державних службовців, має розпочинатися у напрямку зменшення залежності державного службовця від розсуду керівника органу державної влади. Максимальна кількість питань, пов’язаних із проходженням державної служби, має вирішуватися відповідно до чітко встановлених процедур, а у необхідних випадках – із залученням незацікавлених осіб. У зв’язку з цим дуже актуальним виглядає створення профспілок державних службовців, які б могли спільно з державними службовцями відстоювати їх соціально-економічні права. Необхідність подібного кроку підтримується також і іншими науковцями, які переконані в тому, що він має принципове значення для формування нової державної кадрової політики, яка розглядається як інструмент досягнення високої функціональної спроможності трудового потенціалу країни, передусім, через забезпечення соціально-професійних та морально-етичних якостей людей, що відповідають потребам сучасного етапу розбудови Української держави [92].

Суттєве значення для забезпечення реалізації адміністративно-правового статусу державного службовця мають також і політичні гарантії чи, кажучи точніше, політична ситуація в країні. У цьому плані, перш ніж ми підемо далі, необхідно відмітити, що політичні гарантії реалізації правового статусу державних службовців принципово відрізняються від політичних гарантій реалізації правового статусу, наприклад, громадян. Зупинимося на цьому моменті докладніше.

Досліджуючи політичні гарантії реалізації правового статусу громадян, майже усі вчені говорять про однакове, наголошуючи на тому, що вони проявляються в системі народовладдя, можливості брати участь в управлінні справами держави і суспільства [166, с. 314]; всебічно розвинутій і досконалій політичній системі суспільства з основною ідеєю самоврядування народу [77]; політичному плюралізмі й свободі не- забороненої законами України політичної діяльності; реальному визнанні народу єдиним джерелом влади і здійсненні державної влади на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову; обмеженні діяльності ультрарадикальних політичних організацій [28, с. 57]. І з цим, дійсно, можна погодитися. Але викладене не має практично ніякого відношення до забезпечення реалізації адміністративно-правового статусу державних службовців, оскільки, як було відмічено вище, на останніх розповсюджуються обмеження, пов’язані з їх політичною нейтральністю. Однак, разом з цим, було б невірним вважати, що політичні процеси, які відбуваються в країні, ніяким чином не впливають на інститут державної служби. Скоріше навпаки, стабільність та ефективність функціонування інституту державної служби перебуває у прямій залежності від політичної ситуації в країні.

Зв’язок політики та державної служби обумовлений тим, що вище політичне керівництво країни (Президент України, Прем’єр-міністр України, члени Кабінету Міністрів України, Голова Верховної Ради України, голови місцевих державних адміністрацій тощо) безпосередньо бере участь у формуванні кадрового апарату відповідних органів державної влади. Зважаючи на це, стає зрозумілим, що будь-які зміни у політичних колах країни неминуче призведуть до переформовування певних складових елементів інституту державної служби, а це, як наслідок, вплине на можливості реалізації державними службовцями свого адміністративно-правового статусу. Подібну закономірність навряд чи можна визнати такою, що відповідає потребам розвитку інституту державної служби, оскільки через її наявність даний інститут підпадає під вплив небажаних факторів, які призводять до далеко не позитивних наслідків. Аналізуючи вплив політики на інститут державної служби, не можна не звернути увагу на непослідовність законодавця щодо цього питання. Так, у законодавчому порядку державним службовцям було заборонено брати участь у політичному житті держави, проте, як було показано вище, Закон України «Про державну службу» не захистив державних службовців від впливу політики. Вихід із зазначеної ситуації, на нашу думку, є, і полягає він у відновленні інституту державних секретарів. Саме державні секретарі, будучи відстороненими від політичного життя держави і суспільства, мали б впливати на формування та розвиток інституту державної служби, «захищати» його від впливу політичних факторів та чинників.

Останньою групою загальних гарантій реалізації державними службовцями свого адміністративно-правового статусу є духовні гарантії. Ми переконані, зазначені гарантії, незважаючи на їх необ’єктивізований характер, мають надзвичайно важливе значення. Це пов’язано з тим, що саме вони, будучи найтіснішим чином пов’язаними з людським світосприйняттям, визначають акти зовнішньої поведінки державного службовця. Кажучи словами М.В. Вітрука, духовні гарантії створюють необхідні передумови для свідомого використання особистістю прав та свобод [33, с. 39]. Духовні гарантії складають: система культурних цінностей, заснованих на любові та повазі до Вітчизни, віра у добро та справедливість; суспільна свідомість та освіченість державного службовця. Поєднання усіх цих компонентів в особистості державного службовця дозволяє стверджувати, що останній є високоморальним суб’єктом суспільних відносин. Зазначена характеристика державного службовця є дуже значимою. Це зумовлено двома принциповими факторами: специфікою праці та оцінкою влади народом за моральним компонентом, оскільки ефективність праці державного службовця, продуктом якої є виконання певної функції влади, однаковою мірою визначається як діловими рисами, так і рівнем моральності (чесності, принциповості, гуманності, відданості, відповідальності тощо). Соціологічні дослідження свідчать про пропорційність 50 % до 50 % ділових та морально-етичних якостей державних службовців за значущістю на рівні професіоналізму, а в громадській думці, що характеризує сприйняття державного службовця, ці компоненти співвідносяться як 70 % до 30 %, де 70 % – це морально-етичні риси [63].

Рівень духовності та моральності державних службовців як фактор підвищення їх відповідальності за свої дії та результати своєї служби, за нашим переконанням, може бути суттєво покращений за рахунок або під час навчання майбутніх державних службовців. Зазначене повністю узгоджується з викладеною у науковій літературі Концепцією державної кадрової політики, складовим елементом якої вчені бачать створення механізму формування патріотично налаштованих, моральних управлінських кадрів, здатних ефективно працювати в умовах трансформаційного розвитку держави [92]. Отже, саме за рахунок зміни підходів до навчання державних службовців і має створюватися такий механізм. Принагідно зазначимо, що на сьогоднішній день у літературі можна знайти чимало пропозицій щодо удосконалення змісту, форм та методів навчання державних службовців [149; 73; 152]. Через це ми не вважаємо за необхідне зупинятися на даному аспекті детальніше. Але наголосимо, що чим раніше відбудеться переорієнтація процесу навчання державних службовців, тим швидше ми будемо мати змогу спілкуватися у стінах органів державної влади з високоморальними, духовно багатими державними службовцями.

Закінчуючи розгляд соціально-економічних, політичних, духовних гарантій, необхідно відмітити, що вони самі по собі не слугують підставою для реалізації правового статусу особистості. Власне гарантіями вони стають лише через юридичну форму та організаційні зусилля держави і суспільства [68, с. 24, 165; 80]. Однак це, на наш погляд, не означає, що соціально-економічні, політичні, духовні гарантії стають частиною юридичних гарантій. Подібна точка зору, зокрема, висловлена О.В. Кузьменко, яка названі гарантії відносить до складу загальних юридичних гарантій [77]. Ми переконані у тому, що даний підхід є хибним, оскільки надання за допомогою правової норми зовнішнього виразу політичній гарантії ще не дозволяє зводити її до звичайного правового регулювання, бо, як відомо, політична діяльність далеко не у всіх випадках визначається чинним законодавством. У цьому плані, достатньо згадати лише про політичні рішення, які приймаються політичними діячами, про їх політичну відповідальність. Однак, незважаючи на це, результати політичної діяльності безпосередньо впливають і на інститут державної служби. Викладене однаково стосується також і економічних та соціальних гарантій. З огляду на вказане, зазначені гарантії реалізації адміністративно-правового статусу державного службовця необхідно аналізувати окремо від юридичних гарантій.

Найбільш принципове значення для забезпечення реалізації адміністративно-правового статусу державного службовця мають юридичні гарантії, до яких, на думку вчених, необхідно віднести усю систему діючих у державі правових норм, передбачених ними юридичних засобів, спрямованих на конкретизацію прав та обов’язків, визначення порядку їх реалізації, захисту тощо [33, с. 39].

Отже, як випливає з викладеного, юридичні гарантії реалізації адміністративно-правового статусу державного службовця являють собою досить складне правове утворення, врегульоване нормами адміністративного права, докладне з’ясування внутрішнього змісту якого можливе лише шляхом виділення певних підгруп (видів) юридичних гарантій, що може бути зроблено шляхом проведення їх групування. Однак, перш ніж ми перейдемо безпосередньо до виокремлення класифікаційних груп юридичних гарантій, вважаємо за необхідне ще раз наголосити на тому факті, що розмова про юридичні гарантії реалізації правового статусу державного службовця буде певним чином відрізнятися від висновків і теорій, які мають місце у літературі щодо гарантування правового статусу громадян. Це пов’язано з низкою обставин: по-перше, особливостями правового становища державних службовців у порівнянні з правовим становищем громадянина. У даному випадку мова йде про те, що державні службовці, у порівнянні з громадянами, мають іншу кількість прав та обов’язків. Крім того, ці права та обов’язки є чітко обумовленими завданнями державної служби, функціями того державного органу, у межах якого особа проходить державну службу; по-друге, межами прав та обов’язків державних службовців, реалізація яких має бути забезпечена шляхом введення юридичних гарантій. У багатьох випадках права державних службовців є настільки значимими для реалізації певних державних функцій, настільки небезпечними у разі їх перевищення, як для самої держави, так і для приватних осіб, що в обов’язковому порядку має існувати надійний інститут гарантій їх належного використання. Рівною мірою це стосується і обов’язків державного службовця. Отже, тут повинен простежуватися чіткий принцип – значимість прав та обов’язків державного службовця визначає зміст юридичних гарантій їх реалізації; по-третє, метою гарантування реалізації адміністративно-правового статусу державного службовця. Так, якщо метою гарантування реалізації правового статусу громадянина є забезпечення його участі у відповідних правовідносинах, сфера виникнення яких визначається громадянином самостійно, то метою гарантування реалізації адміністративно-правового статусу державного службовця, принаймні з позиції держави, є забезпечення максимально повного виконання завдань, покладених на інститут державної служби.

Повертаючись до класифікації юридичних гарантій реалізації адміністративно-правового статусу державного службовця, відмітимо, що підстав для такої класифікації можна знайти досить багато. Однак, разом з цим, відмітимо, що не усі автори вдаються до виділення різних груп юридичних гарантій. Переважно виділяють одну або дві класифікаційні групи.

Таким чином, переходячи до класифікації юридичних гарантій реалізації адміністративно-правового статусу державного службовця, у першу чергу, вважаємо за необхідне наголосити, що нас будуть цікавити лише ті гарантії, які регулюються нормами адміністративного права. Такий крок є необхідним з двох причин. По-перше, тому, що завдяки йому вдасться зберегти послідовність у викладенні матеріалу, який не має виходити за межі адміністративно-правового регулювання та, по-друге, не призведе до розширення рамок дослідження за рахунок вивчення правових конструкцій, які регулюються нормами інших галузей права (кримінального, цивільного тощо).

Будь-який службовець, який проходить державну службу, перебуває одночасно під організаційно-правовим впливом певного кола суб’єктів, які можуть бути розділені на дві великі групи залежно від того, підпорядковується їм державний службовець або ні. Кажучи іншими словами, щодо однієї групи суб’єктів державний службовець перебуває у службовій залежності, а щодо іншої групи – ні. У першому випадку мова йде про безпосередніх та прямих керівників державного службовця, тобто про тих, які наділені адміністративною владою щодо державного службовця. Як ми розуміємо, коло посадових осіб, щодо яких державний службовець перебуває у службовій залежності, визначається посадою, яку він обіймає в державному апараті. Тут простежується дуже простий зв’язок. Чим нижча посада державного службовця, тим більша кількість посадових осіб може здійснювати на таку особу організаційно-правовий вплив.

Кажучи про суб’єктів другої групи, ми маємо на увазі тих, які перебувають за межами того державного органу, в якому проходить службу державний службовець, і між ними відсутні будь-які службові відносини. У даному випадку, наприклад, щодо головного спеціаліста обласного управління юстиції таким зовнішнім суб’єктом може виступати суддя або прокурор.

Виходячи з викладеного, можна зробити висновок, що першою групою юридичних гарантій реалізації державним службовцем свого адміністративно-правового статусу є внутрішньоправові та зовнішньо- правові гарантії. Внутрішньоправові гарантії, залежно від змісту конкретної з них, застосовуються певною посадовою особою, якій державний службовець хоча б тимчасово підпорядкований у службі. Зовнішньоправові гарантії не можуть бути застосовані у системі органу державної влади, у межах якого проходить службу державний службовець, вони є досяжними лише тим суб’єктам, яким державний службовець не підпорядкований службі.

На наш погляд, зазначена класифікація є найбільш важливою, оскільки дозволяє розмежовувати принципово різні як за своїм змістом, так і за своїми наслідками юридичні гарантії реалізації державним службовцем свого адміністративно-правового статусу. З огляду на це, подальше групування гарантій має здійснюватися вже у межах двох названих груп.

Залежно від юридичного характеру, внутрішньоправові гарантії можуть бути розділені на матеріальні та процедурні. Матеріальні гарантії пов’язані з матеріальними нормами права, які на нормативному рівні у статичній формі закріплюють усю систему засобів забезпечення реалізації правового статусу державного службовця. Процедурні гарантії визначають порядок і особливості застосування матеріальних гарантій.

Дія кожної гарантії реалізації державним службовцем свого адміністративно-правового статусу заснована на одному з двох основних методів державного управління – переконанні або примусі [6, с. 30]. Подібний висновок, як ми вважаємо, є цілком логічним, оскільки діяльність держави в особі її відповідних суб’єктів, спрямована на забезпечення максимально повного виконання державним службовцем покладених на нього обов’язків та наданих йому прав, є різновидом управлінської діяльності, під час якої використовуються специфічні форми та методи впливу суб’єкта управління (держава) та об’єкта управління (державний службовець). У зв’язку з цим можливим є поділ внутрішньоуправлінських гарантій на ті, що засновані на переконанні, і ті, що базуються на примусі.

З точки зору наслідків, обумовлених застосуванням до державного службовця засобів забезпечення реалізації ним свого правового статусу, гарантії можуть бути поділені на позитивні та негативні. Застосування негативних за своїми наслідками гарантій призводить до обмеження певних прав державного службовця, покладає на нього обов’язок зазнавати певних обмежень морального, організаційного або матеріального характеру. Позитивні гарантії обумовлюють, зрозуміло, повністю протилежні наслідки, які головним чином пов’язуються із стимулюванням державного службовця.

Закінчуючи класифікацію внутрішньоправових гарантій реалізації адміністративно-правового статусу державного службовця, відмітимо, що при усій значимості названих вище класифікаційних підгруп жодну з них не можна абсолютизувати, оскільки одна і та сама гарантія за певних обставин може бути одночасно віднесена до різних підгруп гарантій.

Другу групу гарантій, як було вже наголошено вище, становлять зовнішньоправові, які також, у свою чергу, можуть бути розділені на певну кількість підвидів. У першу чергу, зазначена група юридичних гарантій може бути класифікована залежно від суб’єктів їх застосування. Виходячи з цього, можна вести мову про юридичні гарантії, які застосовуються представниками органів законодавчої влади, органів судової влади, органів прокуратури та громадськості. Однак, разом з цим, відмітимо, що не усім цим суб’єктам досяжні засоби забезпечення реалізації адміністративно-правового статусу державного службовця, які базуються на нормах адміністративного права. Застосовувати такі гарантії може лише суд шляхом притягнення державного службовця до адміністративної відповідальності та громадяни через оскарження в адміністративному та судовому порядку дій (бездіяльності) та рішень державних службовців.

З огляду на викладене, проведення подальшої класифікації зовнішньоправових гарантій забезпечення реалізації державним службовцем свого адміністративно-правового статусу виглядає недоцільним. У зв’язку з цим, у подальшому ми зупинимося на аналізі лише цих гарантій.

Крім загальних та юридичних гарантій реалізації державним службовцем свого адміністративно-правового статусу, вчені, як було показано вище, виділяють також і організаційні гарантії.

Особливість зазначених гарантій полягає в тому, що їх використання, на відміну від юридичних гарантій, не тягне за собою ніяких правових наслідків, проте суттєвим чином впливає на загальний стан інституту державної служби, ефективність його функціонування, здатність виконувати покладені на нього в особі державних службовців завдання. Організаційні гарантії, так би мовити, закладають підґрунтя для належного виконання кожним державним службовцем покладених на нього обов’язків і наданих йому прав.

До змісту організаційних гарантій забезпечення реалізації державним службовцем свого адміністративно-правового статусу, на наш погляд, входять організація управління державною службою взагалі та управління персоналом державної служби зокрема, підвищення рівня професіоналізму державних службовців, покращення порядку просування державних службовців по службі.

Завершуючи розгляд системи організаційно-правових засобів забезпечення реалізації адміністративно-правового статусу державного службовця, вважаємо за необхідне наголосити на таких моментах:

по-перше, система зазначених гарантій принципово відрізняється від системи гарантій реалізації правового статусу громадян;

по-друге, вона складається із значної кількості елементів різного змісту, тільки одночасне поєднання яких здатне забезпечити належне виконання державним службовцем покладених на нього обов’язків та наданих йому прав;

по-третє, гарантії реалізації правового статусу державного службовця, з огляду на їх призначення, кількість та внутрішнє наповнення не можуть бути віднесені до елементів правового статусу.

Доречними у цьому плані виглядають слова С.В. Шестакова, який писав, що не можна погодитись з позицією низки авторів, які включають до складу правового статусу гарантії реалізації прав та обов’язків. Гарантії не можуть розглядатися як складові частини правового статусу громадян, оскільки ці гарантії можуть бути економічними, матеріальними, політичними, ідеологічними, юридичними. Включення ж до правового статусу не тільки правових, а й інших гарантій є нелогічним через те, що деякі гарантії цього роду існують в неюридичній формі, а отже виступають не як не правові гарантії. Юридичні гарантії адміністративно-правового статусу взагалі перебувають за його межами, бо вони, як правило, реалізуються діяльністю різноманітних державних органів, інших суб’єктів права. Це показує, що юридичні гарантії та правовий статус несумісні через різний масштаб правового регулювання, чисельність суб’єктів їх реалізації

2.2. Внутрішньоправові засоби забезпечення реалізаціїадміністративно-правового статусудержавного службовця

Чинне законодавство України передбачає існування чималої кількості засобів забезпечення реалізації адміністративно-правового статусу державного службовця, які можуть бути застосовані відповідними суб’єктами на внутрішньоорганізаційному рівні. Вище дисертантом розглядалася класифікація таких засобів, у ході чого було наголошено на тому факті, що межі класифікаційних груп є рухомими, а тому один і той же засіб може претендувати на одночасний його розгляд у межах декількох груп. Враховуючи це, під час аналізу засобів забезпечення реалізації адміністративно-правового статусу державного службовця ми лише частково будемо дотримуватися наведеної вище класифікації. Це необхідно для того, щоб виключити повтори в ході аналізу відповідних гарантій.

Аналіз нормативних актів, наукової літератури, а також практики реалізації громадянами права на державну службу, дозволяє зробити висновок, що основними засобами внутрішньоправового характеру, які використовуються для забезпечення реалізації адміністративно-правового статусу державного службовця, виступають:

• контроль за виконанням державним службовцем покладених на нього обов’язків та реалізацією наданих йому прав;
• перевірка рівня професійної компетентності державного службовця;
• заохочення державного службовця;
• дисциплінарна відповідальність державного службовця.

Зупинимося докладно на аналізі кожного з названих засобів. Контроль за виконанням державним службовцем покладених на нього обов’язків та реалізацією наданих йому прав є обов’язковим та необхідним елементом, який забезпечує функціонування інституту державної служби. Це пов’язано із загальним значенням контролю, яке він відіграє у сфері державного управління, частиною якої є названий інститут. Значимість контролю для публічного управління постійно підкреслюється у літературі, де наголошується на тому, що він є соціальною функцією, без якої неможливе управління [151]. Головною метою цієї функції є блокування відхилень діяльності суб’єкта управління від заданої управлінської програми, а при виявленні аномалій – приведення управлінської системи в стійкий стан за допомогою всіх наявних регуляторів [82, c. 291]; сприяє ефективній реалізації регулятивної функції права [163]; є одним з важливих способів отримання об’єктивної інформації [181]; впливає на розвиток демократії в країні [82, с. 319; 183] тощо. Усе це, безумовно, має пряме відношення і до забезпечення реалізації адміністративно-правового статусу державного службовця, оскільки без контролю, як ми переконалися, неможливо ні організувати роботу, ні дізнатися про результати її виконання.

Отже, під контролем за виконанням державним службовцем покладених на нього обов’язків та реалізацією наданих йому прав необхідно розуміти публічно-владну, організовану відповідно до вимог законодавства, діяльність суб’єктів контролю, спрямовану на встановлення законності, результативності та ефективності службової діяльності державного службовця. Можливо, наведене визначення і не відображає у повному обсязі усі характерні риси контролю даного виду, проте це не треба вважати суттєвим недоліком, оскільки, по-перше, вже давно відомо, що будь-яке поняття завжди буде ширшим за своє визначення, а по-друге, мета наведеного визначення полягає не у конкретизації терміна «контроль», а у встановленні орієнтирів для подальшої розмови про нього.

Продовжуючи дослідження, дисертанту необхідно визначитися з переліком суб’єктів, які уповноважені здійснювати контроль за виконанням державним службовцем покладених на нього обов’язків та реалізацією наданих йому прав. Вирішення зазначеного питання, власне кажучи, не завдасть великих труднощів, однак разом з цим вимагає певного пояснення.

На сьогоднішній день є загальноприйнятим, що зазначений вище вид контролю здійснюється безпосередніми та прямими керівниками державного службовця, з якими він перебуває у відносинах службової підлеглості [82, с. 265]. Подібний підхід продиктований особливостями внутрішньої побудови будь-якого органу державної влади, яка базується на принципах централізації та ієрархічності [41, с. 88, 91]. Звідси випливає, що нижчий управлінський рівень підпорядковується вищому управлінському рівню, звітує перед ним та виконує його вказівки і розпорядження. Усе це обумовило виникнення так званої пірамідальної структури управління установою [87, с. 69-70]. Кількість пов’язаних між собою зв’язками підпорядкованості рівнів може бути різною, оскільки кожний орган державної влади має свою внутрішню систему, визначену, як правило, штатним розкладом. Крім цього, на кількість таких рівнів впливає також і місце розташування того або іншого державного органу у загальній системі, скажімо, органів виконавчої влади. Виходячи з цього, контроль за діяльністю державного службовця може здійснюватися значною кількістю керівників. Отже, першою групою суб’єктів контролю є керівники державного службовця, з якими він перебуває у відносинах службової підлеглості. Контроль даного виду є найбільш повним, об’єктивним, великим за обсягом та кваліфікованим, оскільки суб’єктами контролю виступають особи (керівники), які володіють необхідним рівнем фахової підготовки та компетентності у відповідній сфері, як правило, особисто знайомі з державним службовцем, діяльність якого перевіряють, чітко уявляють собі обсяг та напрямки контролю. Проте, на нашу думку, виходячи з аналізу практики функціонування органів державної влади, можна зробити висновок, що контроль лише з боку керівника є недостатнім. За нашим переконанням, він має доповнюватися контролем, який би здійснювався незалежним суб’єктом і концентрувався переважно на тих об’єктах, які є загальними для будь-якого виду державної служби, незалежно від особливостей та завдань діяльності того або іншого державного службовця. Кажучи іншими словами, такий суб’єкт має контролювати не якість виконання службових обов’язків (це є завданням керівника), а дотримання державним службовцем етичних вимог, норм та стандартів спілкування з громадянами. Справа в тому, що на сьогоднішній день, на жаль, досить часто трапляється так, що зазначені об’єкти контролю не розглядаються керівниками державного службовця як пріоритетні, оскільки вони безпосереднім чином не пов’язані із завданнями, покладеними на певний орган державної влади, а тому і контролюються неналежним чином. А це, у свою чергу, призводить до зниження іміджу державних службовців у суспільстві, незадоволення громадськості формами та методами їх роботи.

Хто б міг виконувати функції контролю за дотриманням державними службовцями етичних вимог, норм та стандартів спілкування з громадянами? На наш погляд, зазначену функцію можна було б покласти на територіальні підрозділи Головного управління державної служби, які створено відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 5 липня 2004 р. № 842 «Про утворення управлінь державної служби Головного управління державної служби в Автономній Республіці Крим, областях, мм. Києві та Севастополі»[140]. Зазначена пропозиція повністю узгоджується з тими функціями, які, згідно з названою постановою, покладені на управління державної служби Головного управління державної служби. Завдання у цьому плані полягає лише у тому, щоб їх дещо конкретизувати, чітко зазначивши про право управлінь здійснювати перевірку дотримання державними службовцями етичних вимог та правил і стандартів спілкування з громадянами.

Важливе значення для належної організації та здійснення контролю за виконанням державним службовцем покладених на нього обов’язків та реалізацією наданих йому прав має визначення об’єктів контрольної діяльності, тобто переліку тих сфер та суспільних відносин, у яких бере участь державний службовець, що мають підлягати перевіркам.

Визначення об’єктів контролю дуже тісно пов’язано з питаннями нормативного регулювання позаслужбової та службової поведінкидержавного службовця, які на сьогодні ще не є повністю вирішеними. Аналіз чинних нормативних актів свідчить, що у багатьох з них мають місце норми, покликані регулювати ті або інші аспекти поведінки державних службовців. Так, наприклад, у ст. 5 Закону України «Про державну службу» йде мова про етичні стандарти поведінки, а саме наголошується на тому, що державний службовець повинен сумлінно виконувати свої службові обов’язки; шанобливо ставитись до громадян, керівників і співробітників, дотримуватися високої культури спілкування; не допускати дій і вчинків, що можуть зашкодити інтересам державної служби чи негативно вплинути на репутацію державного службовця. На відміну від названої статті, у ст. 10 цього ж Закону згадується вже про обов’язок державного службовця дотримуватися не етичних норм, а правил, визначених у Конституції України та чинному законодавстві. Отже, як бачимо, визначення позаслужбової та службової поведінкидержавного службовця відбувається як за рахунок правових, так і моральних норм, що, безумовно, є цілком виправданим. Проте лише декларування обов’язку дотримуватися морально-етичних стандартів поведінки є недостатнім. У цьому плані ми цілком підтримуємо висловлену в науковій літературі думку про необхідність встановлення певних виважених, зрозумілих і, головне, прийнятних для сучасного українського суспільства морально-етичних вимог до допустимих проявів поведінки державних службовців та їх законодавчого закріплення [31, с. 410; 39; 63]. Принциповим у даній пропозиції є бажання авторів вийти саме на законодавче закріплення морально-етичних вимог, оскільки їх визначення на підзаконному рівні викликає певні протиріччя. Прикладом таких правових колізій може слугувати наступне. Відповідно до чинного на сьогоднішній день Наказу Головного управління державної служби України № 58 від 23.10. 2000 р. «Про затвердження Загальних правил поведінки державного службовця» [113], державний службовець зобов’язаний дотримуватися певних морально-правових стандартів поведінки, недотримання яких, відповідно до положень цього ж Наказу, є підставою для застосування до нього заходів дисциплінарного впливу. Але це, як відомо, суперечить положенням ст. 92 Конституції України, де наголошено, що виключно законами України визначаються діяння, які є дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них. Зрозуміло, що наявність таких суперечливих положень не йде на користь ані державним службовцям, ані інтересам держави.

Отже, з огляду на викладене, неодмінного та найшвидшого прийняття вимагає Кодекс основних правил поведінки державного службовця – акт кодифікованого характеру, що повинен містити основні морально-етичні та правові вимоги до поведінки державного службовця, порушення яких, залежно від їх характеру та наслідків, мають слугувати підставою для притягнення його до кримінальної, адміністративної чи дисциплінарної відповідальності.

Визначення таких вимог буде першим та найважливішим кроком до встановлення чіткого переліку об’єктів контролю, спрямованого на забезпечення реалізації державним службовцем свого адміністративно-правового статусу. Забігаючи, можливо, дещо наперед, відмітимо, що, як ми вважаємо, загальний перелік об’єктів контролю повинен мати наступний вигляд:

• дотримання державним службовцем законності та службової дисципліни;
• дотримання строків, повнота та якість виконання поставлених завдань;
• порядок надання державним службовцем адміністративних (управлінських) послуг приватним особам;
• дотримання державним службовцем стандартів спілкування з іншими службовцями, приватними особами, об’єднаннями громадян, релігійними організаціями, представниками національних меншин;
• дотримання обмежень та заборон, визначених законодавством про державну службу;
• збереження державної та службової таємниці, іншої інформації з обмеженим доступом;
• дотримання морально-етичних норм;
• стан фізичного та психічного здоров’я державного службовця.

Не менш важливе значення для організації та здійснення контролю за виконанням державним службовцем покладених на нього обов’язків та реалізацією наданим йому прав має також і нормативне визначення процедур його здійснення, оскільки про вдосконалення механізмів контрольної діяльності має піклуватися будь-яке демократичне суспільство.

Процедуралізація контрольної діяльності, яка здійснюється у межах інституту державної служби, є необхідним елементом його розвитку, надання останньому сучасних цивілізованих форм. Подібні слова – це не просто пустий заклик, а орієнтир до дії, засіб боротьби з тими устоями, які дісталися українським державним службовцям у спадщину від радянських часів. Нині кадровий склад державної служби є ще не повністю оновленим. Багато державних службовців, які працюють у державних органах та установах, починали свою службову кар’єру ще за часів існування СРСР, а тому багато з них ще й досі сповідують радянські принципи організації державної служби, у тому числі й проведення контрольних заходів. А що це були за принципи, усім добре відомо. Отже виникає двоєдине завдання: з одного боку, необхідно забезпечити ефективність та результативність контрольних перевірок, а з іншого, – гарантувати дотримання прав та інтересів державних службовців, діяльність яких перевіряється. Усе це якраз і може бути досягнуто через запровадження процедур контрольної діяльності [79, с. 105-106; 36].

Роблячи проміжний висновок з викладеного, вважаємо за необхідне ще раз наголосити на тих завданнях, які виконуються завдяки введенню у дію процедур здійснення контролю. До них відносяться:

• забезпечення дотримання прав державного службовця, діяльність або результати діяльності якого перевіряються;
• забезпечення законності контрольної діяльності;
• підвищення якості рішень, прийнятих за результатами проведених контрольних заходів;
• забезпечення панування режиму правової безпеки у відносинах між державним службовцем та суб’єктами контролю завдяки тому, що контрольні заходи можуть починатися лише за наявності певних умов та проводитися відповідно до встановлених правил.

Реальне виконання названих вище завдань може бути досягнуто лише через прийняття нормативного акта, а, можливо, і декількох, де і були б визначені процедури здійснення контрольної діяльності. Зазначений крок має бути зроблений найближчим часом, і обов’язково шляхом наповнення таких актів процедурними нормами. Якщо висловлюватися більш конкретно, то, на наш погляд, зазначені нормативні акти повинні містити норми, які визначали б наступне: об’єкт контролю; предмет контролю; мету перевірки; приводи та підстави, за наявності яких може бути розпочато перевірку; стадії перевірки; форми та методи перевірок; права та обов’язки учасників контрольних заходів; порядок складання та ознайомлення з актом перевірки; порядок оскарження акта перевірки або процедур її здійснення; контроль за фактичним виконанням рішень, а також пропозицій та рекомендацій, викладених в акті перевірки. Принагідно відмітимо, що чинні на сьогоднішній день нормативні акти, які стосуються організації та здійснення певних видів перевірок у межах інституту державної служби [120], охоплюють значну кількість названих елементів, що свідчить, як на нашу думку, з одного боку, про вірність наших висновків та рекомендацій, а з іншого, – про бажання нормотворців вдосконалювати даний правовий інститут.

Наступним засобом внутрішньоуправлінського характеру, спрямованим на забезпечення реалізації державним службовцем свого адміністративно-правового статусу, є перевірка рівня професійної компетентності. Зазначений напрямок роботи є дуже відповідальним і важливим, оскільки тільки належним чином підготовлені до державної служби особи можуть повною мірою та на необхідному рівні виконувати покладені на них обов’язки та надані їм права. Як підтвердження значимості цього аспекту для належного функціонування інституту державної служби можна навести таку інформацію. За французьким законодавством, існують лише три умови, за яких особа може бути звільнена з державної служби: вихід на пенсію, позбавлення (відмова від) громадянства і професійна некомпетентність [81]. Отже, у Франції сповідується принцип, що державний службовець має володіти таким рівнем компетенції, який би давав йому змогу на належному рівні виконувати службові обов’язки та реалізовувати службові права.

Відповідно до національного законодавства, на сьогоднішній день перевірка рівня професійної компетентності державного службовця здійснюється шляхом: а) проведення щорічної оцінки виконання державними службовцями покладених на них обов’язків і завдань; б) проведення атестації.

Перш ніж перейти до аналізу наведених вище способів, говорячи словами Ю.П. Битяка [24], спонукання державних службовців до кращого виконання своїх обов’язків або повної реалізації ними свого адміністративно-правового статусу, необхідно, на наш погляд, визначитися з термінологією. Нинішній розвиток адміністративно-правового законодавства та галузевої науки, важливість тих завдань, які покладаються на них, не дозволяє зневажливо ставиться до термінології, що використовується. Чіткість та однозначність формулювань – перший крок до обґрунтованих висновків та цінних науково-практичних рекомендацій. У даному випадку мова йде про необхідність визначення головного завдання, яке має вирішуватися шляхом проведення щорічної оцінки та атестації державних службовців.

Аналіз нормативних актів, які регламентують проведення щорічної оцінки та атестації державних службовців [123], дозволяє вказувати на існування різних термінів, за допомогою яких визначається головне завдання названих заходів. Так, наприклад, у Загальному порядку проведення щорічної оцінки виконання державними службовцями покладених на них обов’язків і завдань [115] згадується, по-перше, про оцінку виконання державними службовцями покладених на них обов’язків і завдань; по-друге, – про контроль за професійними досягненнями державного службовця; по-третє, – про перевірку його професійної компетенції. Продовження цього ряду термінів можна зустріти вже у науковій літературі, де йдеться про: перевірку та оцінку якості управлінських кадрів; оцінку діяльності державних службовців [24]; оцінювання рівня кваліфікації державних службовців та їх діяльності на предмет продуктивності, ефективності, якості [41]; оцінку професійної компетенції [51,с. 175] тощо. Наявність такого широкого спектру понять, на наш погляд, не дозволяє чітко визначитися із завданням, у даному випадку, щорічного оцінювання державних службовців. А це, у свою чергу, призводить до недоліків у нормативних актах, до неефективності регулювання суспільних відносин. Показовим у цьому плані може бути згаданий вище Загальний порядок, де на початку йдеться про те, що щорічне оцінювання проводиться з метою здійснення регулярного контролю за проходженням державної служби та професійними досягненнями державних службовців, а у кінці – лише про перевірку рівня виконання обов’язків.

Таким чином, зважаючи на викладене, ми пропонуємо відмовитися від використання різної термінології, зупинившись, на терміні «професійна компетентність». Тобто, кажучи іншими словами, під час щорічної оцінки та атестації державних службовців має проводитися оцінка їх професійної компетентності, під якою, як наслідок, необхідно розуміти міру професіоналізму державного службовця, тобто наявність достатнього і визначеного корисним досвіду професійної діяльності, який забезпечує високий рівень знань державного службовця про суспільні відносини і процеси, вплив на які входить до кола його службових обов’язків.

Подібний підхід розділяється багатьма вченими, які займаються дослідженням питань управління персоналом, кадрової роботи тощо, де всі вони одноголосно професійну компетентність службовців розглядають як найважливіший чинник стабілізації та розвитку державної служби [75, с.11, 56, 111; 93, с. 75, 164; 85, с. 83]. Принагідно відмітимо, що про важливість професійної компетенції для розвитку інституту державної служби наголошується, зокрема, й у програмних документах – Програмі розвитку державної служби на 2005-2010 роки [127]. А тому саме на визначення рівня професійної компетенції і мають бути спрямовані названі вище засоби оцінювання державних службовців.

Наші опоненти, можливо, зауважать, що використання терміна «професійна компетентність» призведе до звуження меж щорічної оцінки та атестації за рахунок того, що під час них не будуть у такому разі перевірятися, наприклад, інші питання, пов’язані із проходженням служби, зокрема дотримання державним службовцем обмежень та заборон. На таке зауваження можна відповісти словами Ю.П. Битяка, який наголошував на тому, що керівник при оцінюванні діяльності державного службовця не може, та і не повинен, чекати часу проведення щорічного оцінювання або атестації [24]. Вирішення більшості питань, так би мовити, технічного характеру відбувається у звичайному, робочому порядку. А щорічне оцінювання та атестування, за нашим глибоким переконанням, має вирішувати більш значимі та глобальні питання, якими і є питання професійної компетентності державного службовця. Разом з цим, ми не виключаємо й можливості оцінювання, поряд з професійною компетенцією державного службовця, також і інших його якостей, наприклад творчої активності, потенційних можливостей, вміння відстоювати свою точку зору тощо. Проте, зазначені якості мають розглядатися як елементи другого порядку, аналіз яких має здійснюватися вже після з’ясування рівня професійної компетентності.

Переходячи до більш детального аналізу змісту та порядку проведення щорічного оцінювання та атестації державних службовців, ми не вважаємо за необхідне докладно відтворювати положення чинних нормативних актів, присвячених зазначеним питанням, а також ту загальну інформацію, яка зосереджена у статтях, навчальній літературі, дисертаційних та монографічних дослідженнях. У зв’язку з цим, ми зупинимося лише на розгляді найбільш проблемних та дискусійних аспектів.

На сьогоднішній день, як відомо, порядок проведення щорічної оцінки та атестації державних службовців врегульовано на рівні підзаконнихнормативних актів, через що виникає питання про достатність підзаконного регулювання для забезпечення належного рівня організації та здійснення названих процедур. Ми переконані у тому, що правові засади щорічної оцінки та атестації мають закладатися на рівні законодавчого акта, скажімо, Закону України «Про щорічну оцінку професіональної компетентності та атестацію державних службовців». Необхідність зазначеного кроку, з нашої точки зору, продиктована низкою обставин. По-перше, тим, що результати щорічної оцінки, а також атестації державних службовців (після їх документального оформлення) виступають нічим іншим як юридичними фактами, здатними впливати на виникнення, зміну та припинення правовідносин. Так, наприклад, у «Загальному порядку проведення щорічної оцінки виконання державними службовцями покладених на них обов’язків і завдань» чітко сказано, що результати щорічної оцінки повинні враховуватися при атестації державних службовців, розгляді питань просування по службі, присвоєнні чергового рангу, установленні передбачених законодавством грошової винагороди, надбавок, премій або змін їх розміру, при вирішенні питання щодо продовження терміну перебування на державній службі, формуванні кадрового резерву та інших питань проходження державної служби. Тобто щорічна оцінка являє собою механізм впливу на державного службовця, який може викликати як позитивні, так і негативні наслідки, розширювати або звужувати певні елементи правового статусу. У зв’язку з цим, з огляду на необхідність максимально повного дотримання прав державних службовців, неможливо, щоб щорічна оцінка та атестація регулювалися підзаконними актами. Подібна точка зору висловлюється також і іншими авторами, які наголошують на тому, що запровадження законодавчого регулювання атестації підвищить її роль та значення, сприятиме формуванню правової бази регулювання державно-службових відносин на рівні закону, створенню їх цілісного комплексу.

Законодавче регулювання щорічної оцінки та атестації державних службовців сприятиме також і створенню загального, тобто єдиного порядку їх проведення, який має існувати незалежно від особливостей певних видів або підвидів державної служби [41, с. 307]. Такий крок є необхідним, оскільки інститут державної служби, у протилежному випадку, ніколи не набуде статусу системооб’єднуючого утворення і буде постійно складатися з великої кількості не пов’язаних між собою елементів. Необхідність такого кроку продиктована також і п. 12 ч. 1 ст. 92 Конституції України, де сказано, що основи державної служби мають визначатися виключно законами України. Під основами державної служби, на наш погляд, необхідно розуміти основні підінститути державної служби, одним з яких якраз і є підінститут щорічного оцінювання та атестації державних службовців.

Майбутній Закон України «Про щорічну оцінку професіональної компетентності та атестацію державних службовців», який повинен складатися з двох окремих розділів, присвячених, відповідно, щорічній оцінці та атестуванню, має чітко визначати їх мету, завдання та принципи здійснення; суб’єктний склад комісій, з обов’язковим залученням до нього представників громадськості та профспілки державних службовців; права та обов’язки комісій; права та обов’язки осіб, які підлягають щорічній оцінці або атестуванню; критерії оцінювання службовця під час щорічної оцінки та атестування, які, з огляду на різні завдання цих механізмів, мають бути різними; форми та способи збору комісією інформації про особу, яка оцінюється; порядок прийняття рішення комісією; можливість викладу членом комісії особливої думки; стадії щорічного оцінювання та атестування; зміст та юридичну силу рішення, прийнятого за результатами щорічної оцінки та атестування; строки та порядок оскарження прийнятого щодо державного службовця рішення; порядок та строки реалізації прийнятих за результатами щорічної оцінки та атестування рішень.

Важливе значення для забезпечення реалізації державним службовцем свого адміністративно-правового статусу має його заохочення. Держава, створюючи механізми впливу на державних службовців, спрямовані на спонукання їх належним чином виконувати покладені на них обов’язки та реалізовувати надані права, не може обмежуватися лише застосуванням до службовців заходів, заснованих на примусі, оскільки це буде суперечити основним засадам соціального управління, у межах якого в обов’язковому порядку мають використовуватися засоби стимулювання до належної поведінки. Такими засобами у межах інституту державної служби виступають заходи заохочення, які можуть бути застосовані до державного службовця за досягнення у професійній діяльності.

Аналіз практики застосування заохочень, нормативних актів, які стосуються цього питання, поглядів науковців дозволяє зробити висновок про наявність декількох завдань, які вирішуються завдяки застосуванню заохочень до державних службовців: по-перше, це висока оцінка діяльності державного службовця; по-друге, — стимулювання подальшого розвитку службової діяльності державного службовця; по-третє, — переконання державного службовця у вигідності відповідального відношення до виконання покладених на нього обов’язків та реалізації наданих йому прав; по-четверте, — покращення службової дисципліни.

На сьогоднішній день, про можливість застосування до державних службовців заходів заохочення згадується у низці нормативних актів. У першу чергузвичайно, у Законі України «Про державну службу» ст. 34 вказує на те, що за сумлінну безперервну працю в державних органах, зразкове виконання трудових обов’язків державним службовцям видається грошова винагорода в розмірі та порядку, що встановлюються Кабінетом Міністрів України. За особливі трудові заслуги державні службовці представляються до державних нагород та присвоєння почесних звань. Певну деталізацію зазначені законодавчі положення знайшли в Указах Президента України від 18.11.1996 р. № 1094 «Про відомчі заохочувальні відзнаки» [104], від 13.02.1997 р. № 134 «Про Примірне положення про відомчі заохочувальні відзнаки» [134], Наказі Головного управління державної служби України від 24.05.2007 р. № 148 «Про встановлення відомчої заохочувальної відзнаки Головного управління державної служби України – нагрудного знака «Державна служба України «За сумлінну працю» [105] тощо. Крім цього, має місце ще певна кількість нормативних актів, які визначають підстави та процедури заохочення державних службовців, так би мовити, спеціалізованої державної служби (працівників МВС України, військовослужбовців, прокурорських працівників тощо). Наявність такої значної кількості нормативних актів, з одного боку, свідчить про високу оцінку значення з боку держави підінституту заохочення державних службовців, а з іншого – про відсутність єдиної стратегії, політики у цій сфері.

У підґрунтя інституту заохочень державних службовців покладена потреба кожної людини у визнанні, на що, власне, і спрямовано заохочення. Виходячи з цього, можна зробити висновок, що заохочення впливає на внутрішній світ людини, дозволяє реалізувати державному службовцю його суб’єктивні, у першу чергу, нематеріальні потреби. Подібний висновок є дуже принциповим, оскільки тісний зв’язок заохочення з емоційно-психологічною сферою особистості покладає на відповідних суб’єктів обов’язок дуже відповідально ставитися до питань заохочення, оскільки порушення відповідних норм та правил може призвести то тяжких емоційних наслідків, що можуть виникнути в осіб, яких заохотили або, навпаки, не заохотили. А в такому разі навряд чи доведеться сподіватися на те, що заохочення буде відігравати роль засобу забезпечення реалізації державним службовцем свого адміністративно-правового статусу.

З огляду на викладене, принциповим є питання визначення умов, за наявності яких до особи можуть бути застосовані заходи заохочення. Зазначене завдання може бути виконане шляхом детального аналізу названих вище нормативних актів, а також відповідної наукової літератури. Проведений таким чином аналіз дозволяє у систематизованому вигляді визначити загальні, тобто такі, що не залежать від специфіки конкретного виду державної служби, умови застосування заохочень. Отже, заохочення до державного службовця застосовуються:

• за досягнення ним протягом тривалого часу кращих, у порівнянні з нормативно встановленими, результатів у службовій діяльності;
• за виконання окремого завдання особливої складності або особливої важливості;
• за особистий вагомий внесок та заслуги у забезпечення реалізації формування державної політики у відповідній галузі чи сфері діяльності та її функціонування;
• за проявлену мужність та відвагу під час виконання своїх службових обов’язків.

Не менш важливе значення для належної організації заохочувальної справи у системі органів державної влади має також і забезпечення дотримання принципів, тобто вихідних начал, на яких має ґрунтуватися діяльність із застосування заохочень. Принципи застосування заохочень, на відміну від умов, які відповідають на питання, коли є можливим застосування заохочення, дають відповідь на те, як це слід зробити. Разом з цим, відмітимо, що принципи не слід плутати з процедурними нормами, які приймаються у розвиток принципів з метою конкретизації змісту останніх. З іншого боку, викладене не означає, що принципи мають зв’язок лише з процедурними нормами. Такий висновок був би невірним, оскільки вони рівною мірою визначають напрямки розвитку та формування як матеріальних, так і процедурних норм. Якщо спробувати пояснити призначення принципів заохочувального процесу на прикладі, то вони, на наш погляд, мали б міститися в окремій статті, скажімо, Закону України «Про державну службу», тоді як їх деталізація, яка б відбувалася за рахунок створення матеріальних та процедурних норм, здійснювалася б вже у підзаконних актах, які б визначали порядок організації та здійснення заохочувального процесу у конкретному органі або системі органів державної влади. Викладене вище, на нашу думку, має слугувати не тільки прикладом, але й конкретною пропозицією до чинного законодавства про державну службу, яке для забезпечення єдиної державної політики у заохочувальній справі повинно містити систематизований перелік принципів заохочувального процесу. Такими принципами мають бути наступні:

• принцип зв’язку заохочення із досягнутими результатами. У підґрунтя зазначеного принципу покладено ідею, відповідно до якої заохочення не може бути застосовано наперед, так би мовити, авансом за майбутні професійні досягнення чи здобутки. У цьому плані заохочення можна порівняти з відповідальністю, яка може настати лише за вчинену дію, а не за наміри її вчинити. Отже, заохочення — це стягнення, але не карального, а заохочувального характеру;
• принцип обґрунтованості заохочення. Обґрунтуванням заохочення мають виступати названі вище умови. Тобто, іншими словами, застосування заохочення до державного службовця можливе лише у випадках і за умов, передбачених чинними нормативними актами. У такому разі заохочення буде обґрунтованим;
• принцип індивідуалізації заохочування. Оскільки заохочення застосовується за високі професійні досягнення, то воно завжди має бути пов’язане з конкретною особою, завдяки результатам діяльності якої ці досягнення стали реальними. Таким чином, цей принцип має виключати можливість застосування заохочення до тієї особи, яка не брала безпосередньої та прямої участі у створенні відповідного позитивного результату;
• принцип своєчасності застосування заохочення. Для досягнення найбільшої ефективності підінституту заохочення державних службовців, необхідно намагатися звести до мінімуму час, який проходить між досягненням державним службовцем високих професійних результатів та його заохоченням за це. У цьому плані, ми повністю підтримуємо думку Д.М. Бахраха, який писав, що заохочення краще впливає на того, хто його заслужив, та оточуючих, якщо воно здійснюється оперативно, своєчасно. Найгірший варіант несвоєчасного заохочення втілений у такому газетному штампі: «Нагорода знайшла героя через …» [17, с. 264];
• принцип гласності застосування заохочення. Завдяки реалізації цього принципу одночасно вирішується декілька важливих завдань. По-перше, досягається відкритість та прозорість державної служби, забезпечення яких, на сьогоднішній день, відповідно до Програми розвитку державної служби на 2005-2010 роки, є одним із найважливіших завдань, що стоять перед суб’єктами, відповідальними за реформування інституту державної служби. По-друге, гласність підвищує авторитет заохоченої особи серед колег, населення, надихає її на нові здобутки. По-третє, гласність позитивно впливає на оточуючих, які бачать позитивні наслідки, що настають для особи, яка досягає суттєвих професійних результатів;
• принцип відповідності заохочення заслугам державного службовця. Заохочення має бути значимим, піднімати престиж добросовісної праці. Кожен службовець повинен знати, що працювати максимально ефективно дуже вигідно, оскільки це забезпечує одержання пільг, переваг. Проте ці пільги і переваги мають бути адекватними тим зусиллям, які затратив службовець для досягнення певних результатів. Несумірність заохочення із понесеними державним службовцем затратами, а останніми може бути погіршення здоров’я, використання особистого майна для реалізації службових обов’язків тощо, та досягнутими результатами може викликати у державного службовця негативні почуття (образу, розчарування), що, як наслідок, призведе до формування апатії щодо службової діяльності, небажання наполегливо працювати у подальшому;
• при застосуванні заохочень потрібно використовувати ритуал, звичаї, традиції [75, c. 204-205], які нададуть процесу вручення заохочень святкової та урочистої форми.

Роблячи проміжний висновок з викладеного, можна навести наступне визначення заохочення. Заохочення – це спосіб впливу на поведінку та свідомість державного службовця, який, базуючись на публічному та офіційному визнанні заслуг державного службовця перед державою, формує у нього готовність та бажання максимально відповідально ставитися до виконання покладених на нього обов’язків та реалізації наданих йому прав.

Відповідно до чинних нормативних актів, до державного службовця можуть бути застосовані різні заходи заохочення, які найчастіше у науковій літературі поділяються на моральні (подяка, почесна грамота), матеріальні (премія, надбавка, цінний подарунок) та морально-матеріальні (нагородження нагрудним знаком з виплатою грошової винагороди). Проте, на нашу думку, питання про існуючі види заохочень не є дуже принциповим та проблемним, оскільки їх види чітко визначені у нормативних актах та вивчені з наукових позицій [159, с. 67-70; 13, с. 78-79; 83, с.128-145; 35, с. 91-94 тощо]. Більш значимими, з точки зору подальшого розвитку інституту державної служби, є питання іншого порядку, які чекають на своє вирішення.

Першим з таких питань є те, що пов’язане з відсутністю досконалих, з точки зору їх повноти, нормативних актів, які б регулювали порядок застосування заохочень державних службовців. На нашу думку, такі нормативні акти мають прийматися окремо щодо кожного виду та підвиду державної служби, оскільки особливості обов’язків, покладених на різних державних службовців, мають визначати види можливих заохочень. Крім цього, такі нормативні акти повинні містити чіткий та єдиний перелік тих заохочень, які можуть бути застосовані у системі того або іншого органу державної влади, з чіткими вказівками на суб’єктів, уповноважених їх застосовувати. Неодмінного вирішення вимагають також і питання визначення процедур заохочувального процесу, з поділом його на окремі стадії та часові межі їх здійснення.

Оскільки процес заохочення є двостороннім процесом, то необхідним вважається також визначення прав і обов’язків його учасників. У цьому плані цікавою виглядає можливість надання державному службовцю права вимагати застосування до нього заходів заохочення. Що ми маємо з цього приводу на сьогоднішній день? Аналіз нормативних актів показує, що заохочувальні правові норми закріплюють, у переважній більшості випадків, право керівника застосовувати до своїх підлеглих заохочення, і набагато рідше – суб’єктивне право службовця на заохочення. У цій сфері, робить висновок Д.М. Бахрах, адміністрація наділена широкими дискреційними повноваженнями [17, c. 263]. Проте, подібний стан справ, на наш погляд, не відповідає реаліям сьогодення, які вимагають чіткого закріплення за державним службовцем права на отримання заохочення у разі досягнення ним високих професійних результатів. Такий крок дозволить зменшити залежність державного службовця від розсуду керівника, надасть державній службі більш демократичного характеру, важливим елементом якого має стати зрівняння прав та обов’язків учасників державно-службових відносин.

Наприкінці розгляду заохочення державних службовців як засобу забезпечення реалізації ними свого адміністративно-правового статусу відмітимо, що викладені нами пропозиції щодо вдосконалення заохочувальних процедур та їх нормативно-правового фундаменту в цілому відповідають Програмі розвитку державної служби на 2005-2010 роки, згідно з якою передбачається створити єдину систему планування,
оцінювання та заохочення державних службовців.

Продовжуючи дослідження внутрішньоуправлінських засобів забезпечення реалізації державними службовцями власного адміністративно-правового статусу, зазначимо, що згадана вище Програма передбачила необхідність також і суттєвого вдосконалення відповідальності державних службовців за результати своєї діяльності, чого планується досягти, зокрема, за рахунок більш чіткого законодавчого врегулювання її підстав, вдосконалення процедур дисциплінарного провадження щодо державних службовців. Отже, саме цим аспектам вдосконалення інституту дисциплінарної відповідальності державних службовців ми і приділимо свою увагу.

Однак, перш ніж перейти до безпосереднього виконання названого завдання, вважаємо за необхідне стисло зупинитися на визначенні найбільш принципових рис, які притаманні даному виду юридичної відповідальності. Подібний крок, на нашу думку, зробить викладення матеріалу логічно виваженим та послідовним.

Які ж ознаки характеризують інститут дисциплінарної відповідальності державних службовців? По-перше, дисциплінарна відповідальність державних службовців визначається спеціальними нормативними актами: дисциплінарними статутами, положеннями про дисципліну, а в деяких випадках і Кодексом України про адміністративні правопорушення (ст. 15). Разом з цим відзначимо, що на сьогодні у вказаному напрямку проведено ще недостатню роботу. У даному випадку мова йде про те, що, незважаючи на наявність п. 22 ст. 92 Конституції України, який наголошує на тому, що виключно законами визначаються засади цивільно-правової відповідальності; діяння, які є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них, ще трапляються випадки, коли державні службовці притягаються до відповідальності за вчинення дій, визначених у підзаконних нормативних актах. Показовою у цьому плані є практика, що склалася у діяльності органів внутрішніх справ України, працівники яких, як наголошується у літературі [67], можуть притягатися до дисциплінарної відповідальності за недотримання норм, сформульованих в Етичному кодексі працівника органів внутрішніх справ України [47]. По-друге, підставою дисциплінарної відповідальності державних службовців є, зазвичай, дисциплінарний проступок, хоча у значній кількості випадків державний службовець може бути притягнутий до дисциплінарної відповідальності і за скоєння адміністративного правопорушення, і навіть злочину.

По-третє, дисциплінарна відповідальність настає за завдання шкоди спеціальному об’єкту, яким є службова дисципліна. Хоча в деяких випадках дисциплінарна відповідальність може наставати і за порушення морально-етичних норм [18].

По-четверте, відсутність чітко визначених складів дисциплінарних проступків, за вчинення яких державний службовець може бути притягнутий до дисциплінарної відповідальності.З цього приводу, зокрема, у науковій літературі наголошується, що визначені законодавством дисциплінарні стягнення послідовно не пов’язані з дисциплінарним проступком. Законодавство України не дає співвідношення між дисциплінарним проступком – його видом, мірою вини та мірою дисциплінарного стягнення [26; 169]. Подібна ситуація викликає до життя, у першу чергу, існування надзвичайно широкого переліку фактичних підстав дисциплінарної відповідальності, а також наявність широких дискреційних повноважень керівників державних органів, пов’язаних з притягненням до дисциплінарної відповідальності державних службовців, що, безумовно, лише негативним чином впливає на інститут державної служби. Виходячи з викладеного вище, а також враховуючи положення п. 22 ст. 92 Конституції України, необхідно переходити до чіткого визначення на законодавчому рівні діянь, які є дисциплінарним проступком.

По-п’яте, суб’єктом дисциплінарної відповідальності є спеціальний суб’єкт – державний службовець.

По-шосте, інститут дисциплінарної відповідальності позбавлений чітко визначених вікових меж, у рамках яких особа може бути покараною.

По-сьоме, факт притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності фіксується у наказі керівника.

По-восьме, притягнення до дисциплінарної відповідальності здійснюється в одноособовому порядку.

По-дев’яте, дисциплінарна відповідальність об’єктивізується у дисциплінарних стягненнях [30]. Разом з цим, вважаємо за потрібне наголосити на тому факті, що на сьогоднішній день деякі стягнення, що накладаються на державного службовця, не отримали належної правової визначеності, внаслідок чого їх правова природа залишається незрозумілою. У даному випадку мова йде про таке стягнення, як заборона особі, уповноваженій на виконання функцій держави, займати посади в державних органах та їх апараті протягом трьох років з дня її звільнення. Зазначене стягнення передбачено ч.1 ст. 7 Закону України «Про боротьбу з корупцією» [103] і, як випливає із змісту названого законодавчого акта, є адміністративним стягненням. Однак це не узгоджується із ст. 24 Кодексу України про адміністративні правопорушення [61], яка до системи адміністративних стягнень згадане вище стягнення не відносить. У зв’язку з цим виникає логічне запитання щодо природи даного стягнення, від вирішення якого, зрозуміло, залежить і порядок його застосування.

Таким чином, з викладеного випливає, що інститут дисциплінарної відповідальності державних службовців являє собою визначену на нормативному рівні сукупність дій, які здійснюються уповноваженою особою (органом) і спрямовуються на з’ясування факту винності або невинності державного службовця у вчиненні неправомірних або таких, що не узгоджуються із статусом державного службовця, дій (бездіяльності), наслідком чого може бути накладення на державного службовця одного із дисциплінарних стягнень, передбачених у діючих нормативних актах. Принагідно відмітимо, що наведене вище авторське визначення інституту дисциплінарної відповідальності державного службовця сконструювано, виходячи не із статичних, а з процедурних позицій, оскільки, на наш погляд, саме вони дозволяють розглядати цей інститут як динамічне правове явище, оскільки саме процедури, а кажучи точніше, їх належне закріплення та відповідне здійснення, дозволяють досягти належного рівня законності названого виду правозастосовчої діяльності.

Зроблений нами висновок щодо значимості процедур у правозастосовчій діяльності повною мірою узгоджується із висловленими у науковій літературі думками про необхідність посилення процедурних засад діяльності органів державної влади, а передусім суб’єктів публічного управління [7, с.11, 22]. Отже, вказане, безумовно, має пряме відношення і до інституту дисциплінарної відповідальності, посилення якого, на думку вчених [76; 161], повинно здійснюватися саме у даному напрямку.

Переходячи безпосередньо до з’ясування ролі процедурних засад дисциплінарної відповідальності державних службовців, у першу чергу, вважаємо за необхідне наголосити на завданнях, які виконуються завдяки наявності останніх. Отже, процедурні засади мають своїм завданням наступне: підтримати державного службовця як носія комплексу визнаних та гарантованих Конституцією та іншими нормативними актами прав, свобод та законних інтересів; забезпечити законність правозастосовчої діяльності, пов’язаної з накладенням дисциплінарного стягнення; підвищити якість рішення, прийнятого за результатами розгляду справи про протиправні дії (бездіяльність) державного службовця, щодо його всебічності, повноти та об’єктивності; забезпечити панування режиму правової безпеки під час проходження державної служби завдяки тому, що рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності державного службовця не будуть свавільно прийматися або знову скасовуватися уповноваженими особами, а тільки за наявності відповідних передумов та в рамках процедури, яка відповідає принципам правової держави.

Необхідними елементами будь-якої процедури, у тому числі і процедури, пов’язаної з притягненням до дисциплінарної відповідальності державних службовців, є наступні: принципи, стадії та строки.

Принципи процедури притягнення до дисциплінарної відповідальності державного службовця мають ключове значення для ефективного та раціонального регулювання правовідносин даного виду, а також для правильного застосування матеріальних норм права. Саме принципи, як слушно наголошується у літературі [7, с. 32], є тим каркасом, що допомагає не схибити як у правотворчості, так і у правозастосуванні. У зв’язку з цим, одним з перших завдань, від виконання якого залежить покращення практики притягнення державних службовців до дисциплінарної відповідальності, є встановлення принципів процедур притягнення службовців до відповідальності. До переліку таких принципів доцільно віднести наступні: законність, об’єктивність, гласність, публічність, відкритість (можливість залучення до участі у процедурі притягнення до дисциплінарної відповідальності громадськості. Водночас з цим відмітимо, що не усі автори підтримують таку ідею, оскільки у цьому вони вбачають обмеження повноважень адміністрації [169]. Ми категорично з цим не погоджуємося, оскільки у даному випадку мова йде не про обмеження повноважень, а про встановлення громадського контролю за процедурою притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності. У цьому плані ми підтримуємо висловлену у науковій літературі думку про необхідність запровадження колегіального порядку розгляду справи про дисциплінарний проступок [41, с. 307], де одним з членів комісії міг би бути представник громадськості.

Не менш важливе значення мають також і процедурні стадії, оскільки від дотримання їх напряму залежить законність рішення, яке приймається за результатами розгляду справи про неправомірні дії (бездіяльність) державного службовця. Так, наприклад, ігнорування такої стадії процедури притягнення до дисциплінарної відповідальності, як оскарження прийнятого рішення, вказує на те, що державний службовець позбавляється визначеного ст. 59 Конституції України права на захист від обвинувачення, що автоматично робить прийняте щодо нього рішення нелегітимним. Отже, для викорінення подібних ситуацій у кожному нормативному акті, що визначає порядок притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності, мають бути чітко сформульовані стадії процедури притягнення до відповідальності, а також наголошено на тому, що недотримання стадійності процедури призводить до незаконності прийнятого рішення. У цьому плані доцільно передбачити наявність чотирьох основних стадій процедури притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності: 1) порушення справи про дисциплінарний проступок; 2) розгляд справи та прийняття за результатами розгляду рішення; 3) оскарження рішення у справі про дисциплінарний проступок; 4) виконання рішення, прийнятого у справі про дисциплінарний проступок.

У тісному зв’язку із стадіями процедури притягнення до дисциплінарної відповідальності перебувають строки вчинення як окремих процедурних дій, так і усієї процедури в цілому. Строки мають важливе значення для будь-якої процедури, оскільки їх недотримання може призвести до суттєвих порушень прав, свобод та законних інтересів учасників процедури. Усе це зобов’язує законодавця в ході створення нормативних актів про дисциплінарну відповідальність державних службовців пам’ятати про необхідність звернення максимальної уваги на встановлення обґрунтованих строків, відведених для здійснення процедурних дій.

Отже, підбиваючи проміжні підсумки, відмітимо, що інститут дисциплінарної відповідальності державних службовців, являючи собою складне, комплексне правове утворення, на сьогоднішній день ще перебуває у стані свого формування. Прикладом цьому є нещодавно запроваджене Кодексом адміністративного судочинства України [60] правило щодо можливості оскарження державними службовцями до адміністративного суду накладених на них дисциплінарних стягнень; прийняття Закону України «Про Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України» [111]. Зазначене, на наш погляд, свідчить про те, що законодавець намагається створити оновлену концепцію дисциплінарної відповідальності службовців, яка, за нашим глибоким переконанням, тільки виграє, якщо в ній належне місце буде відведено процедурним засадам.

Так, на закінчення розгляду внутрішньоуправлінських засобів забезпечення реалізації адміністративно-правового статусу державного службовця залишається лише відмітити, що чим досконалішими будуть правові норми, які визначають зміст, завдання та процедури реалізації контролю, проведення щорічної оцінки та атестації, заохочень та дисциплінарної відповідальності державного службовця, тим ефективнішими будуть їх результати, а значить і більш високим буде рівень забезпечення реалізації адміністративно-правового статусу державних службовців. Крім цього, треба постійно пам’ятати і про те, що удосконалення правових норм має важливе значення не тільки для держави, яка зацікавлена у належному функціонуванні інституту державної служби, але і для окремого державного службовця, якщо зважати на його особисту роль у реалізації свого правового статусу. Кажучи іншими словами, як держава, так і державні службовці мають бути однаково зацікавленими в удосконаленні правових засад державної служби.

2.3. Зовнішньоправові засоби забезпечення реалізаціїадміністративно-правового статусудержавного службовця

Проголошення України демократичною, правовою та соціальною державою сприяло розробці та впровадженню у життя чималої кількості засобів правого контролю за діяльністю держави взагалі, та її конкретних представників, у нашому випадку державних службовців, зокрема. Суб’єктами такого контролю стало широке коло осіб приватного сектора (громадяни, об’єднання громадян, юридичні особи тощо), які, використовуючи надані їм правові можливості, здатні впливати на значну кількість процесів, що відбуваються у державі та суспільстві. Не є у цьому плані виключенням і процес реалізації державними службовцями свого адміністративно-правового статусу. Цікавим буде відмітити, що через запровадження механізмів такого контролю виграє не тільки громадськість, але і держава, яка, переймаючись питаннями ефективності функціонування інституту державної служби, розглядає, принаймні так повинно бути, громадськість як свого партнера, який поряд з нею контролює належність виконання державними службовцями покладених на них обов’язків та наданих їм прав. Разом з цим відмітимо, що подібні функції зовнішнього контролю за реалізацією державними службовцями свого адміністративно-правового статусу виконують не тільки представники громадськості, але і суб’єкти державно-владної діяльності, зокрема ті, що уповноважені притягати державних службовців до адміністративної відповідальності.

Таким чином, на нашу думку, зовнішньоправове забезпечення реалізації адміністративно-правового статусу державного службовця здійснюється через притягнення державного службовця за неналежне виконання покладених на нього обов’язків або реалізацію наданих йому прав до адміністративної відповідальності, а також шляхом оскарження його дій (бездіяльності) або рішень у адміністративному та судовому порядку. Подібна точка зору розділяється також і іншими авторами, які, ведучи мову, зокрема, про відповідальність державних службовців, наголошували на тому, що відповідальність в управлінні являє собою не стільки захід стягнення, скільки забезпечення належного виконання обов’язків у службі [35, с. 95], гарантування дотримання прав особистості [45]. Розглянемо названі засоби забезпечення реалізації адміністративно-правового статусу державного службовця докладніше.

Правові підстави та процедури притягнення державного службовця до адміністративної відповідальності на сьогодні визначено у двох основних законодавчих актах – Кодексі України про адміністративні правопорушення (далі у цьому підрозділі КУпАП) [61] та Законі України «Про боротьбу з корупцією» [103]. Аналіз зазначених нормативних актів та відповідної наукової літератури [5; 3; 16; 29; 59; 66;153; 184 тощо] дозволяє нам визначити основні риси, які характеризують інститут адміністративної відповідальності державних службовців, а також висловитися щодо напрямків його удосконалення.

Отже, по-перше, адміністративну відповідальність державних службовців необхідно розглядати у позитивному та ретроспективному аспектах. Подібний підхід, на наш погляд, є цілком необхідним, оскільки завдяки йому підвищується ефективність зазначеного правового інституту. Так, позитивна адміністративна відповідальність державного службовця — це засіб спонукання особи до позитивної, соціально активної діяльності, спрямованої на максимально повне виконання покладених на неї обов’язків та реалізацію наданих їй прав. Результативність дії позитивної адміністративної відповідальності залежить від багатьох факторів, а перш за все, — від правосвідомості державного службовця, його внутрішніх морально-психологічних установок. У цьому плані позитивну адміністративну відповідальність можна розглядати як своєрідний засіб переконання, за допомогою якого здійснюється орієнтація особи на правомірну, соціально необхідну поведінку. Неспрацьовування позитивної адміністративної відповідальності викликає до життя застосування до державного службовця адміністративних стягнень, які свідчать про «включення» у дію механізму ретроспективної адміністративної відповідальності, що обумовлює, як наслідок, настання для державного службовця негативних наслідків морального, матеріального та (або) організаційного характеру. Таким чином, під адміністративною відповідальністю державного службовця у ретроспективному аспекті необхідно розуміти застосування до державного службовця у разі вчинення ним адміністративного правопорушення адміністративних стягнень, що тягнуть за собою обтяжливі для нього наслідки майнового, морального, особистісного чи іншого характеру і накладаються уповноваженими на те органами чи посадовими особами на підставах і у порядку, встановлених нормами адміністративного права. По-друге, підставою адміністративної відповідальності державного службовця є адміністративне правопорушення, проте не будь-яке правопорушення, а лише те, що пов’язано з недотриманням ними встановлених правил у сфері охорони порядку управління, державного та громадського порядку, природи, здоров’я населення та інших правил, забезпечення виконання яких входить до їхніх службових обов’язків. Інакше кажучи, підставою притягнення державного службовця до адміністративної відповідальності є невиконання або неналежне виконання ним покладених на нього обов’язків, якщо такі дії прямо заборонені КУпАП. Крім цього, не можна забувати і про те, що підстави притягнення державного службовця до адміністративної відповідальності визначено також і у Законі України «Про боротьбу з корупцією», де такими названо правопорушення, пов’язані з недотриманням державним службовцем обмежень та заборон, покладених на нього чинним законодавством.

Як бачимо, на сьогоднішній день правопорушення, за вчинення яких державний службовець може бути притягнутий до адміністративної відповідальності, зосереджено у двох нормативних актах, що, на наш погляд, не є вдалим варіантом вирішення цього питання. Процес декодифікації українського законодавства про адміністративну відповідальність, який розпочався на початку 90-х років минулого сторіччя, не приніс нічого позитивного, окрім додаткових незручностей суб’єктам адміністративної юрисдикції, оскільки розпорошення адміністративно-правових норм, які передбачали адміністративну відповідальність, згідно з чисельними нормативними актами ускладнювало процес правозастосування. Крім цього непоодинокими були та продовжують бути випадки неузгодження положень КУпАП з іншими нормативними актами про адміністративну відповідальність, що, як наслідок, викликає помилки у правозастосовчій практиці. Викладене певною мірою має відношення також і до Закону України «Про боротьбу з корупцією», яким, наприклад, введено в дію адміністративні стягнення (звільнення з посади або інше усунення від виконання функцій держави; заборона займати посади в державних органах та їх апараті протягом трьох років з дня звільнення), які не узгоджено із загальним переліком таких стягнень, визначених у ст. 24 КУпАП. Таким чином, на наш погляд, а також на думку інших вчених[64], необхідно вести мову про проведення загальної кодифікації законодавства України про адміністративні правопорушення, наслідком якої має стати прийняття консолідованого нормативного акта (кодексу), який містив би усі склади правопорушень, за вчинення яких наставала б адміністративна відповідальність.

Ведучи мову про підстави адміністративної відповідальності державних службовців, необхідно зупинитися ще на одному питанні. У даному випадку йдеться про необхідність розширення можливих підстав притягнення державних службовців до цього виду відповідальності. У зв’язку з цим, заслуговує на підтримку висловлена вже досить давно думка про те, що відповідальність за неналежне виконання обов’язків має охоплювати не тільки пряме порушення вимог закону, але і недостатню ефективність управління (невикористання у повному обсязі повноважень, прорахунки у виборі форм та методів роботи, невірність у прийнятті рішень) [35, с. 95]. Викладене цілком узгоджується із вказаною у Програмі розвитку державної служби на 2005-2010 роки необхідністю досягнення високого рівня відповідальності та звітності за підготовку і виконання
управлінських рішень, надання державних послуг.

Також необхідно згадати про те, що нині на державних службовців покладено певну кількість обов’язків, недотримання або невиконання яких не тягне для них ніяких правових наслідків. Типовим прикладом є недотримання державним службовцем обов’язків, покладених на нього Законом України «Про звернення громадян» [128], за що не встановлено адміністративної відповідальності, хоча у ст. 24 даного Закону про можливість притягнення державних службовців за названі порушення до адміністративної відповідальності прямо наголошується. Ми вважаємо, подібна недосконалість законодавства про адміністративну відповідальність і є основною причиною, яка призводить до розгляду звернень громадян з порушенням встановлених строків, формального ставлення до їх вирішення. У зв’язку з цим, а також враховуючи необхідність покращення функціонування інституту адміністративної відповідальності державних службовців, є необхідним проведення детального аналізу обов’язків, які покладені на державних службовців діючими нормативними актами, з метою визначення тих з них, за недотримання яких державний службовець має притягатися до адміністративної відповідальності. Можливо, дехто з наших опонентів не погодиться з такою пропозицією, вказавши на те, що за недотримання практично будь-якого обов’язку державний службовець може бути притягнутий до дисциплінарної відповідальності. Подібне зауваження, безумовно, є цілком справедливим, однак разом з цим треба пам’ятати про принципову різницю дисциплінарної та адміністративної відповідальності, яка і обумовлює необхідність паралельного існування цих двох видів відповідальності. Названі види відповідальності мають доповнювати один одного, зводячи до мінімуму можливість уникнення особою відповідальності за вчинене нею правопорушення. Отже, удосконалення інституту адміністративної відповідальності державних службовців має здійснюватися, окрім іншого, шляхом введення нових складів адміністративних порушень.

По-третє, адміністративна відповідальність державних службовців характеризується також і застосуванням до них, з одного боку, більш суворих адміністративних стягнень, а з іншого, – специфічних адміністративних стягнень, які можуть бути застосовані лише до цієї групи суб’єктів адміністративної відповідальності (заборона займати посади в державних органах та їх апараті). Також необхідно пам’ятати про те, що до певних груп державних службовців, наприклад працівників органів внутрішніх справ, деякі види адміністративних стягнень взагалі не можуть бути застосовані.

Висловлюючи власне ставлення до викладених вище положень законодавства України про адміністративну відповідальність державних службовців, відмітимо, що усі вони вимагають перегляду з метою їх адаптації до потреб сьогодення.

Як відомо, розмір штрафу як адміністративного стягнення нині розраховується, виходячи із офіційно встановленого неоподатковуваного мінімуму доходів громадян, який дорівнює 17 гривням. З таким підходом, як ми вважаємо, важко погодитися, оскільки це призводить до неврахування розміру інфляції, збільшення рівня доходів населення під час розрахунку розміру штрафу. У результаті, з року в рік розміри штрафів фактично зменшуються, що, як наслідок, призводить і до зниження ефективності інституту адміністративної відповідальності, тому що застосований до особи штраф не тягне для неї відповідних негативних наслідків матеріального характеру, а через те її профілактична та каральна функції не виконуються. За нашим глибоким переконанням, розміри штрафів мають на сьогоднішній день визначатися або у гривнях, або у мінімальному розмірі заробітної плати. Крім цього, необхідно дуже серйозно поміркувати і на тему збільшення розміру штрафів, які накладаються за вчинення особою, у нашому випадку державним службовцем, адміністративного правопорушення. Оскільки без цього також не вдасться підвищити ефективність адміністративної відповідальності як засобу забезпечення реалізації державним службовцем свого адміністративно-правового статусу. Показовими у цьому плані є ініціативи, запроваджені російським законодавцем, який суттєвим чином з 01.01.2008 р. збільшив (за деякі правопорушення у десять разів) розміри штрафів за порушення правил дорожнього руху. Викладене свідчить про необхідність проведення подібного реформування адміністративної відповідальності і в Україні. Адміністративні стягнення, які можуть бути накладені на державних службовців, необхідно (про це вже було згадано вище) звести до загальної системи адміністративних стягнень, чітко закріпивши у відповідній статті КУпАП їх єдиний перелік. Такий крок дозволить надати інституту адміністративної відповідальності консолідованого характеру, що, безумовно, лише позитивно вплине на нього.

Не можемо ми не зупинитися і на ст. 15 КУпАП відповідно до якої передбачено особливості адміністративної відповідальності окремих категорій державних службовців, зокрема тих, на кого розповсюджується дія дисциплінарних статутів. Згідно з цією статтею, як відомо, передбачена можливість заміни адміністративної відповідальності державних службовців дисциплінарною відповідальністю. Також вказана стаття забороняє застосування до державних службовців даної категорії виправних робіт та адміністративного арешту. На нашу думку, подібні положення КУпАП, які з’явилися у ньому ще за часів існування СРСР, на сьогоднішній день є архаїчними за своєю суттю, а також такими, що суперечать конституційному принципу рівності усіх перед законом. І дійсно, ст. 15 КУпАП ставить державних службовців, у порівняні з іншими громадянами, у значно краще становище, кажучи іншими словами, обмежує вплив на них інституту адміністративної відповідальності. Усе це в результаті призводить знову — таки до зниження ефективності інституту адміністративної відповідальності державних службовців. З огляду на викладене, ми не можемо погодитися з тими авторами [44; 45], які, не враховуючи сьогоднішні завдання, які стоять перед інститутом адміністративної відповідальності, недостатньо високий рівень його ефективності, пропонують розширити зміст ст. 15 КУпАП за рахунок визначення ще певних категорій державних службовців, на яких могла б бути поширена дія цієї статті.

На наш погляд, державні службовці мають нести відповідальність за адміністративні правопорушення на загальних підставах, але з певними поправками. Так, якщо державним службовцем буде вчинено адміністративне правопорушення, пов’язане із неналежним виконанням ним покладених на нього обов’язків або реалізацією наданих йому прав, то до нього має бути застосований штраф, розмір якого повинен відповідати як рівню доходів державних службовців, так і іншим соціально-економічним показникам. У тому ж випадку коли державним службовцем буде вчинено адміністративне правопорушення, не пов’язане з виконанням ним функцій державної служби, то він має відповідати на загальних підставах. Наявність статусу державного службовця не повинна розглядатися як індульгенція на притягнення особи до адміністративної відповідальності.

Таким чином, роблячи проміжний висновок з викладеного, відмітимо, що інститут адміністративної відповідальності державних службовців є, у цілому, достатньо ефективним засобом забезпечення реалізації адміністративно-правового статусу державних службовців, оскільки одним з його завдань є примушення державного службовця до належного виконання покладених на нього обов’язків та реалізації наданих йому прав. Проте нині результативність дії цього засобу знижена за рахунок впливу на нього низки негативних факторів, про які ми вели мову вище. Саме на усуненні цих недоліків і має бути сконцентрована увага законодавця. Немаловажну роль у покращенні ефективності дії даного інституту відіграє також і позиція громадськості. Чим активніше громадяни будуть контролювати діяльність державних службовців, обволікаючи результатами свого контролю форми заяв про притягнення державних службовців до адміністративної відповідальності, тим повніше та якісніше вони будуть виконувати покладені на них функції. Отже, реформування інституту адміністративної відповідальності державних службовців являє собою складне завдання, у виконанні якого має брати участь як держава, так і громадськість.

Наступним засобом зовнішнього правового характеру, спрямованим на забезпечення реалізації адміністративно-правового статусу державного службовця, є інститут звернення громадян. Правову основу зазначеного інституту закладає ряд нормативних актів, починаючи від Конституції України (ст. 40) і Закону України «Про звернення громадян» та закінчуючи підзаконними нормативними актами [116], у тому числі і відомчими наказами [121]. Така кількість правових актів, присвячених цьому питанню, на нашу думку, свідчить про надзвичайно важливу роль, яка відводиться у демократичній, правовій державі зверненням громадян. Це пов’язано, зокрема, з тим, що звернення становлять одну з форм участі приватних осіб в управлінні, у вирішенні державних та громадських справ, виступають способом поновлення порушеного права. Звернення, як наголошується у науковій літературі [174], є важливим джерелом інформації, корисної в ході вирішенні питань державного, господарського та соціально-культурного розвитку, а також містять відомості щодо процесів, які відбуваються у суспільстві. Право на звернення є одним з дієвих способів усунення можливих порушень законності, одним із засобів попередження правопорушень. Отже, кажучи іншими словами, приватні особи, використовуючи право на звернення до органів державної влади, беруть участь у: а) здійсненні державного управління, б) реалізації наданих їм прав; в) здійсненні громадського контролю за належним виконанням державними службовцями покладених на них обов’язків та реалізацією наданих їм прав.

Враховуючи важливість тих завдань, які виконуються на сьогоднішній день завдяки інституту звернень громадян, держава має бути зацікавлена у розробці та створенні надійних та дієвих механізмів, які б забезпечували максимально повну реалізацію громадянами цього права. Це є дуже важливим напрямком роботи, оскільки чинні нормативні акти, на жаль, не забезпечують належного функціонування даного інституту, що, як наслідок, призводить до послаблення громадського контролю за діяльністю та результатами діяльності державних службовців, провокує розвиток негативних тенденцій у межах інституту державної служби.

Отже, враховуючи викладене, а також той факт, що загальна характеристика інституту звернень громадян здійснена у значній кількості наукових праць [10; 21; 42; 145; 154; 164; 188 тощо], дисертант вважає за необхідне зосередити свою подальшу увагу лише на питаннях удосконалення окремих елементів названого інституту як способу покращення результативності гарантій забезпечення реалізації адміністративно-правового статусу державного службовця.

Першим кроком у напрямку вдосконалення інституту звернень громадян має стати покращення його правового підґрунтя, що має здійснюватися за рахунок доповнення, перш за все, Закону України «Про звернення громадян» новими правовими нормами матеріального та процедурного характеру.

Щодо матеріальних норм, в першу чергу, на думку дисертанта, вимагає розширення коло суб’єктів, які можуть подавати звернення до органів державної влади та органів місцевого самоврядування. У цьому плані ми підтримуємо висловлену у літературі думку про необхідність чіткої вказівки на те, що звернення можуть направлятися колективними суб’єктами (об’єднаннями громадян, групою громадян тощо) [165, с. 121; 21, с. 16]. Такі колективні звернення, або петиції, мають підлягати обов’язковому розгляду та вирішенню. При цьому звертаємо увагу на те, що викладене зовсім не означає, що колективні звернення громадян сьогодні не розглядаються. Ця категорія звернень громадян розглядається, однак це робиться швидше по аналогії закону, а не згідно з чинним законодавством, а така ситуація, як ми розуміємо, може призводити до порушення прав громадян. І такі випадки, до речі, є непоодинокими, особливо якщо звернення громадян носять політичний характер. Кожен з нас завдяки засобам масової інформації не один раз чув про відсутність реакції керівників різних рівнів на адресовані до них колективні звернення. Подібні випадки, на нашу думку, якраз і викликаються до життя відсутністю у чинному законодавстві вимоги розглядати колективні звернення. Так, з урахуванням викладеного, пропонуємо доповнити ст. 1 Закону України «Про звернення громадян» наступними словами: «Право на подання колективних звернень гарантується даним Законом, відповідно до положень якого здійснюється їх реєстрація, розгляд та вирішення», розмістивши їх у четвертому абзаці даної статті.

Не можемо ми обійти своєю увагою також і ст. 3 названого законодавчого акта, у межах якої здійснено тлумачення основних видів звернень громадян. Законом України «Про звернення громадян» визначено існування п’яти видів звернень громадян : пропозиції, зауваження, заяви, клопотання і скарги. Однак, разом з цим, виникає питання щодо доцільності існування у Законі усіх цих п’яти термінів. На думку дисертанта, такий крок законодавця не можна визнати вдалим, оскільки він призвів до перевантаження законодавства зайвими поняттями.

Під зайвістю понять, у даному випадку, ми розуміємо той факт, що терміни дублюють один одного, у зв’язку з чим окремі з них практично не використовуються громадянами при поданні звернень. Подібна ситуація, як ми вважаємо, зовсім не позитивно відображається на ефективності інституту звернень громадян, у зв’язку з чим вимагає свого виправлення. Ми пропонуємо відмовитися від вживання у Законі України «Про звернення громадян» термінів «зауваження» та «клопотання», які, відповідно, дублюють поняття «пропозиція» та «заява». Про це, зокрема, свідчить як семантичний аналіз даних слів, так і уважне вивчення статті, у якій наведено їх тлумачення. Такий крок дозволить полегшити сприйняття даного законодавчого акта населенням, зробить його простішим у використанні, сприятиме більш широкому використанню останнього у сфері забезпечення реалізації адміністративно-правового статусу державних службовців.

Ведучи мову про впорядкування термінології, дисертант не може не зупинитися на критичному аналізі деяких думок, висловлених у науковій літературі з приводу інституту звернень громадян, які, окрім іншого, зводяться до пропозиції наповнення Закону України «Про звернення громадян» додатковими термінами. Так, зокрема В.П. Тарануха пропонує включити до згаданого Закону термін «заявка», під яким розуміється офіційне подання, що містить вимогу надання юридично значимих дій (виконавчих (управлінських) послуг) органами виконавчої влади чи місцевого самоврядування. Такий крок, на думку автора, необхідний для того, щоб розмежувати звернення громадян заявного виду та виконавчі (управлінські) послуги [165, с. 176-177]. Подібні пропозиції, як на дисертанта, дуже важко зрозуміти, оскільки В.П. Тарануха при їх конструюванні виходить з однакової природи термінів «звернення» та «управлінська послуга», як наслідок, доводячи необхідність проведення їх розмежування. На нашу думку, такий підхід є невірним, оскільки зазначені поняття є не синонімами, а елементами, пов’язаними між собою по типу «причина-наслідок». Говорячи іншими словами, звернення громадян є юридичним фактом, здатним викликати певні правові наслідки, у тому числі і «включення» механізму надання громадянам управлінських послуг. У зв’язку з цим, дисертант ще раз закликає відмовитися від побудови штучних правових конструкцій, які до того ж позбавлені будь-якого сенсу та практичної значимості.

Ще одним кроком у напрямку удосконалення законодавства України про звернення громадян, на наш погляд, є також уточнення кола суб’єктів, зобов’язаних приймати, розглядати та вирішувати звернення. Необхідність подібної постановки питання пов’язана із сьогоднішнім формулюванням ст. 1 Закону України «Про звернення громадян», відповідно до якої звернення громадян мають розглядатися органами державної влади, місцевого самоврядування, об’єднаннями громадян, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності, засобами масової інформації. Викладене дає підстави стверджувати, що закон зобов’язав як представників публічної влади, так і суб’єктів, які діють на підставі норм приватного права, розглядати звернення громадян. У зв’язку з цим виникає питання щодо правомірності та доцільності подібного підходу. Зазначений Закон, як випливає з його змісту, а також чисельних наукових доробок, присвячених його аналізу, був прийнятий для вирішення низки суто публічно-правових питань – забезпечення участі громадян у здійсненні публічного управління; забезпечення законності публічного управління; інформування відповідних органів про результативність, ефективність функціонування тих чи інших публічно-правових суб’єктів. А тому яке відношення до цього мають підприємства, установи та організації засновані на приватній формі власності, об’єднання громадян, які не інтегровані у систему публічного управління? На наш погляд, має місце помилка у визначенні меж правового регулювання Закону України «Про звернення громадян». Це призводить до того, що звернення громадян, адресовані приватним структурам, не розглядають або розглядають неналежним чином, що, як наслідок, викликає у громадян розчарованість у чинному законодавстві, зниження довіри не тільки до приватних структур, але й до державних органів.

Виходячи з викладеного, на думку дисертанта, абзац 1 ст. 1 Закону України «Про звернення громадян» має бути викладений у наступній редакції: «Громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, іншого суб’єкта, якому делеговано виконання державно-владних повноважень, їх посадових і службових осіб відповідно до їх функціональних обов’язків із пропозиціями та скаргами, що стосуються їх статутної діяльності, заявою щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів».

У попередніх підрозділах дисертаційного дослідження автор вже зупинявся на необхідності запровадження адміністративної відповідальності посадових і службових осіб (державних службовців) за порушення порядку прийняття, розгляду та вирішення звернень громадян як необхідного напрямку підвищення ефективності даного інституту у справі забезпечення реалізації адміністративно-правового статусу державного службовця.

Однак, незважаючи на це, вважаємо за необхідне ще раз повернутися до даного питання у зв’язку з необхідністю більш докладного пояснення нашої позиції щодо нього. Приводом до цього стали, зокрема, озвучені іншими авторами на сторінках наукових видань пропозиції щодо запровадження адміністративної відповідальності у даній сфері. Так, В.П. Тарануха пропонує зметою реалізації положення ст. 24 Закону України «Про звернення громадян», доповнити КУпАП ст. 18818«Невиконання законних вимог (приписів) посадових осіб, відповідальних за організацію розгляду звернень громадян», якою передбачити, щоневиконання законних вимог (приписів) посадових осіб, відповідальних за організацію розгляду звернень громадян щодо об’єктивного і своєчасного розгляду і вирішення заяв, пропозицій і скарг, тягне за собою накладення штрафу на посадових осіб від десяти до двадцяти п’яти неоподаткованих мінімумів доходів громадян. Правом же складання протоколів за фактами вчинення даного правопорушення пропонується наділити все тих же посадових осіб, відповідальних за організацію розгляду звернень громадян [165, с. 113]. Уважне ознайомлення з цією пропозицію не дозволяє нам погодитися з нею з наступних причин. Якщо слідувати логіці В.П. Таранухи, то вона пропонує на осіб, які відповідають за роботу із зверненнями громадян (до речі, такі особи не завжди наділяються статусом посадової особи. Такий статус можуть мати лише керівники відділів по роботі зі зверненнями громадян.

Однак, необхідно пам’ятати, що такі відділи створюються далеко не у всіх органах державної влади та їх структурних підрозділах, у зв’язку з чим роботу із зверненнями громадян ведуть окремі службовці, характер діяльності яких, як ми розуміємо, не дозволяє розповсюдити на них статус посадової особи) покласти функції суб’єкта адміністративної юрисдикції, надавши їм право ініціювати питання про притягнення до адміністративної відповідальності керівників (посадових осіб) державного органу, у якому вони ж самі і проходять державну службу. Тобто, кажучи іншими словами, пропонується підлеглих наділити правом складання протоколу про адміністративне правопорушення щодо своїх керівників. Неважко уявити, скільки таких протоколів буде складено!

Виходячи з викладеного вище, ще раз наголосимо на тому, що, дійсно, до адміністративної відповідальності мають притягатися посадові і службові особи, на яких, відповідно до розпорядження керівника державного органу або згідно з положеннями чинних нормативних актів, покладено обов’язок розглянути та, можливо, вирішити звернення громадянина. Об’єктивний бік такого правопорушення має містити дії, пов’язані з невиконанням або неналежним виконанням посадовими або службовими особами обов’язків, визначених Законом України «Про звернення громадян». Проте, правом складання протоколу про таке правопорушення або, кажучи точніше, постанови про порушення справи про адміністративне правопорушення, на наш погляд, має наділятися прокурор (помічник прокурора), а розглядати таке правопорушення і приймати рішення про притягнення особи до адміністративної відповідальності повинен суд.

Принципове значення для дотримання прав громадян, які звертаються зі зверненнями до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб, мають також і процедурні норми, які містяться у законодавстві про звернення громадян. Зазначені норми визначають порядок реєстрації звернень громадян, їх передачі на розгляд, вирішення та надання відповіді громадянину.

Однак, разом з цим, доводиться констатувати, що законодавство містить неповний набір таких норм, у зв’язку з чим громадяни не можуть реалізувати окремі з наданих їм прав. Особливої уваги у цьому плані потребує відсутність механізму залучення громадян до розгляду їх звернень, надання їм для ознайомлення матеріалів проведених перевірок. Зазначені права, як ми розуміємо, є досить принциповими і важливими для забезпечення дієвості інституту звернень громадян, проте без їх належного процедурного забезпечення вони перетворюються у правову фікцію. У зв’язку з цим, на думку дисертанта, законодавство України про звернення громадян має бути доповнено процедурними нормами, які б, окрім іншого, визначали порядок реалізації громадянами наданих їм прав.

На закінчення розгляду інституту звернень громадян та необхідності підвищення його дієвості у справі забезпечення реалізації адміністративно-правого статусу державного службовця, необхідно зупинитися, на наш погляд, ще на ст. 17 Закону України «Про звернення громадян». Зазначена стаття визначає порядок і строки подання громадянами скарг на рішення, що оскаржувалось. Ми вважаємо, редакція цієї статті на відповідає ст. 55 Конституції України, відповідно до якої громадянин має звернутися до суду у будь-який час і з будь-якого приводу, якщо вважає, що його права, свободи та законні інтереси були порушені суб’єктами публічного управління. У зв’язку з цим, викликають здивування положення згаданої статті, яка вказує на те, що громадянин може звернутися до суду лише після подання скарги у інстанційному порядку. За нашим переконанням, абзац 1 ст. 17 Закону України «Про звернення громадян» має в обов’язковому порядку вказувати на право громадянина звернутися зі скаргою на рішення, що оскаржувалось, одразу до суду, який згідно порядку Кодексу адміністративного судочинства України (далі у цьому підрозділі — КАСУ) [60] має прийняти відповідне рішення.

Дисертант згадав про КАСУ не випадково, оскільки, як наголошувалося вище, інститут адміністративної юстиції розглядається нами також як засіб забезпечення реалізації адміністративно-правового статусу державного службовця.

Вітчизняний інститут адміністративної юстиції пройшов досить довгий шлях історичного розвитку та становлення[143],який завершився прийняттямспочатку Закону України «Про судоустрій України» [139] (у новій редакції), а згодом КАСУ. Зазначені нормативні акти створили необхідне правове підґрунтя для належного функціонування інституту адміністративної юстиції, під якою розуміється встановлений законом порядок розгляду і вирішення в судовій процесуальній формі справ, які виникають у сфері державного управління між громадянами чи юридичними особами з одного боку та органами виконавчої влади та місцевого самоврядування (посадовими особами) з іншого, здійснюваний загальними або спеціально створеними для вирішення правових спорів судами [19, с. 17-18]. Відзначимо, що на сьогоднішній день у юридичній науці ще не сформувалося єдине загальновизнане визначення адміністративної юстиції, у зв’язку з чим на сторінках наукової літератури можна зустріти чимало його варіантів. Так, наприклад, на думку Р. Проскурняка адміністративна юстиція являє собою окремий правовий інститут, що регулює організацію і діяльність судів із вирішення публічно-правових спорів щодо законності правових актів, дій (бездіяльності) суб’єктів публічного управління, що здійснюється відповідно до спеціальних процесуальних правил [143]. Дещо по-інакшому дивиться на цей термін Н.Ю. Хаманєва, яка розглядає адміністративну юстицію як особливий порядок оспорювання актів публічної адміністрації, який пов'язаний із захистом суб’єктивних публічних прав і забезпеченням законності у сфері управління [173].

Отже, як випливає з наведеного визначення, інститут адміністративної юстиції справедливо розглядається нами у якості способу забезпечення реалізації адміністративно-правового статусу державного службовця, оскільки його сутність становить процес розгляду та вирішення спорів, які виникають між приватними особами та представниками державної влади (державними службовцями) з приводу, на думку приватних осіб, неналежного виконання ними покладених на них обов’язків або реалізації наданих їм прав.

Як ми бачимо, зазначений інститут дуже близький за своїм характером і призначенням до інституту звернень громадян, де головна відмінність між ними полягає у тому, що адміністративний суд, а не сам суб’єкт владної діяльності, розглядає і вирішує звернення громадянина. Таким чином, держава створила два паралельно існуючих, зовнішніх за своїм характером щодо інституту державної служби, способи забезпечення реалізації адміністративно-правового статусу державного службовця. Проте, за нашим глибоким переконанням, цього замало. Створення зазначених інститутів – це тільки перший крок до розбудови цивілізованої та прогресивної системи державно-службових відносин, де наступний крок має бути пов’язаний із коректуванням, у даному випадку, інституту адміністративної юстиції, до потреб сьогодення, до потреб окремого громадянина, який має отримати не формальний, а реально діючий механізм судового контролю за діями та рішеннями державних службовців.

Розглядаючи розбудову діючого та ефективного інституту адміністративної юстиції, який зможуть використовувати приватні особи для впливу на державних службовців, необхідно вирішити низку важливих питань, де одним з головних є питання вдосконалення окремих положень КАСУ. Зупинимося на цьому аспекті докладніше.

Ведучи мову про те, що громадяни, використовуючи інститут адміністративної юстиції, можуть у судовому порядку доводити неналежний характер виконання державними службовцями покладених на них обов’язків та наданих їм прав, потрібно звернути увагу на визначення категорій правових спорів, розгляд яких відноситься до компетенції адміністративних судів. Кажучи іншими словами, не будь-який правовий спір, об’єктом якого є дії (бездіяльність) або рішення державних службовців, може бути вирішений у порядку адміністративного судочинства.

Відповідно до ст. 1 КАСУ, до повноважень адміністративних судів віднесено розгляд справ адміністративної юрисдикції, під якими, згідно зі ст. 3 КАСУ, розуміються передані на вирішення адміністративного суду публічно-правові спори, у яких хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб’єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень. Як випливає з наведеного визначення, про справу адміністративної юрисдикції можна вести мову тільки у тому разі, коли: а) вона пов’язана із публічно-правовим спором; б) обов’язковим учасником такого спору є суб’єкт публічного управління, який здійснює управлінські функції;

в) такий спір виник безпосередньо під час перебування суб’єкта публічного управління у режимі виконання управлінських функцій. Зупинимося на з’ясуванні наведених ознак докладніше.

Термін «публічно-правовий спір» є відносно новим поняттям у вітчизняній правовій науці та практиці правозастосування, що пов’язано, перш за все, з особливостями історичного розвитку та становлення національної правової теорії. У зв’язку з цим, на практиці можуть виникати суттєві труднощі в ході віднесення того або іншого виду правового спору до категорії публічно-правового спору. На нашу думку, публічно-правовий спір має наступні характерні риси: по-перше, він виникає або може виникнути лише щодо тих суспільних відносин, які регулюються нормами публічного права (тобто тих галузей права, норми яких покликані у першу чергу забезпечувати загальнозначимі інтереси – інтереси суспільства і держави у цілому. Публічне право пов’язане із публічною владою, є правовою основою її діяльності.); по-друге, як і будь-який інший спір, публічно-правовий спір може виникнути, як мінімум, між двома суб’єктами, одним з яких має бути суб’єкт публічного управління, наділений державно-владними повноваженнями. Наявність у того або іншого суб’єкта правовідносин державно-владних повноважень дозволяє йому здійснювати владні управлінські функції, тобто дії, сукупності дій з цілеспрямованим розпорядженням, керівництвом свідомістю, волею, поведінкою іншого суб’єкта на засадах влади і підпорядкування, коли підлеглий суб’єкт повинен підкоритись вимогам владного суб’єкта та виконувати його рішення [34].

Поряд з цим, на нашу думку, необхідно пам’ятати і про той факт, що публічно-правовий спір, предметом якого є дії або рішення, вчинені суб’єктом публічного управління в процесі виконання владних управлінських функцій, буде мати місце у тому випадку, коли суб’єкт публічного управління був уповноважений на виконання таких дій. У тому ж разі, коли державний службовець був, наприклад, на лікарняному або був відсторонений від державної служби на час проведення службового розслідування, він не може вважатися таким, що виконував владні управлінські функції. Таким чином, оскарження вчинених ним дій або прийнятих рішень не може відноситися до компетенції адміністративного суду.

Поряд з цим необхідно звернути увагу на низку правових спорів, які не можуть вирішуватися у порядку адміністративного судочинства. Дисертант підтримує Ю.Л. Власова, який вважає, що наступні правові суперечки мають вирішуватися у порядку господарського судочинства:

а) спори осіб із суб’єктом (у тому числі органом державної влади, місцевого самоврядування) щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності, у яких такий суб’єкт не здійснює владних повноважень у спірних правовідносинах з іншим учасником спору, при цьому інший учасник спору не зобов’язаний виконувати спірні рішення чи вимоги суб’єкта;

б) спори з приводу укладення та виконання договорів, однією із сторін яких є орган державної влади, місцевого самоврядування, який вільно укладає договір відповідно до норм цивільного законодавства України. При цьому, під час укладання такого договору його сторони вільно домовляються про зміст та обсяг прав та обов’язків за договором, можуть відмовитися від його укладання;

в) спори за зверненнями суб’єкта – органу державної влади, місцевого самоврядування, коли спір виник у відносинах, у яких такий суб’єкт не здійснює владних управлінських функцій щодо інших учасників спору, при цьому інші учасники спору не зобов’язані виконувати спірні рішення чи вимоги такого суб’єкта [34].

Питання про визначення компетенції адміністративних судів вирішено також і у ст. 17 КАСУ, де, зокрема, названо п’ять категорій справ, на які поширюється компетенція адміністративних судів, і чотири категорії справ, на які компетенція адміністративних судів не поширюється. Розглядаючи та аналізуючи перший перелік, необхідно наголосити на тому факті, що в межах не усіх справ, які входять до його змісту, може здійснюватися забезпечення реалізації адміністративно-правового статусу державного службовця. Найбільший інтерес у цьому плані викликають у дисертанта спори фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності. Саме шляхом подання адміністративних позовів з таким предметом відбувається коректування меж та глибини реалізації державним службовцем свого правового статусу.

Реалізовуючи своє право на судовий контроль за порядком виконання державними службовцями покладених на них обов’язків та реалізацією наданих їм прав, громадяни мають чітко усвідомлювати основні правила, яких вони повинні дотримуватися у процесі звернення до адміністративного суду.

Так, у першу чергу, приватні особи можуть оскаржувати лише ті рішення, дії або бездіяльність суб’єктів владних повноважень, які зачіпають або порушують права, свободи чи законні інтереси безпосередньо скаржника. У зв’язку з цим, у порядку адміністративного судочинства громадянин А. не може оскаржити рішення органу державної влади, яким покладено певні обов’язки на громадянина Б. До адміністративного суду, у цьому випадку, має звертатися тільки громадянин Б. або його представник.

Велике значення для правильного використання інституту адміністративної юстиції має також і те, що приватні особи під час звернення до адміністративного суду повинні чітко усвідомлювати, що суд уповноважений перевіряти тільки законність прийнятого акта або вчиненої дії (бездіяльності). Перевірка доцільності того або іншого кроку суб’єкта публічного управління не входить до компетенції суду.

Отже, завдання правосуддя полягає не у забезпеченні функціональної ефективності в діяльності органів державного управління та місцевого самоврядування, а в гарантуванні дотримання прав, інакше було б порушено принцип розподілу влади. Принцип розподілу влади не допускаєнадання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень, – єдиним критерієм здійснення правосуддя є право. Тому завданням адміністративного судочинства завжди є контроль легальності. Перевірка доцільності не належить до компетенції адміністративного суду і виходить за межі завдання адміністративного судочинства. З викладеного випливає, що на адміністративний суд покладено обов’язок перевірити відповідність оскаржуваного акта положенням чинного законодавства [180; 176].

Дуже принциповим положенням законодавства, про яке ми не можемо не згадати, розглядаючи підсудність адміністративних справ, є те, що міститься у ч. 2 ст. 21 КАСУ. Відповідно до цієї норми громадянин, який оскаржує неправомірність рішень чи дій (бездіяльності) державного службовця, може у своїй позовній заяві вимагати також і відшкодування шкоди, заподіяної йому протиправними діями державного службовця. Вирішення цього питання має бути здійснено у межах одного провадження. Подібним кроком, як на наш погляд, законодавець надав приватним особам додаткові гарантії поновлення їх прав, свобод чи законних інтересів, звільнив їх від необхідності звернення до суду загальної юрисдикції з вимогами матеріального характеру щодо державного службовця, дії або рішення якого адміністративним судом були визнані протиправними.

Важливим моментом під час звернення до адміністративного суду є дотримання також і правил предметної, територіальної та інстанційної підсудності, або вирішення питання про те, до якого саме адміністративного суду необхідно звертатися із позовом проти державного службовця або органу державної влади у цілому. Відповідям на зазначені запитання присвячені ст. ст.18-20 КАСУ, аналіз яких дозволяє зробити наступні висновки: правила предметної підсудності дозволяють визначити, адміністративний суд якої ланки розглядатиме адміністративну справу у першій інстанції. До якого конкретно адміністративного суду відповідної судової ланки необхідно звернутися у кожному конкретному випадку, визначається за правилами територіальної підсудності. Правила ж інстанційної підсудності дають відповідь на питання, які суди розглядають адміністративні справи у першій інстанції, а які – в апеляційній та касаційній інстанціях.

Отже, у зв’язку з викладеним, можна погодитися з тим [102, с. 32], що правила підсудності у своїй сукупності становлять алгоритм, якого мають дотримуватися як позивач, так і суд під час визначення компетентного адміністративного суду для розгляду і вирішення конкретної адміністративної справи.

Поряд із знанням правил підсудності позивач повинен мати також і чітке уявлення про наслідки порушення цих правил. Правила підсудності можуть бути порушені як особою, яка звертається до суду, так і судом. Відповідно до цього, необхідно розрізняти і правові наслідки порушення правил підсудності. Так, якщо особа подала адміністративний позов з порушенням правил підсудності, то суд, розглянувши питання щодо відкриття провадження, повинен повернути позивачеві позовну заяву у зв’язку з тим, що справа не підсудна цьому адміністративному суду (п. 6 ч. 3 ст. 108 КАСУ). У разі, якщо суд відкрив провадження у справі без дотримання правил предметної підсудності, то він повинен передати її на розгляд належного адміністративного суду, незалежно від того, на якому етапі провадження у першій інстанції виявлено порушення правил предметної підсудності. Адже вважається, що суд, який відкрив провадження у справі, є некомпетентним у розгляді відповідної справи. Якщо порушення правил предметної підсудності виявлено в суді вищої інстанції, то рішення суду першої інстанції належить скасувати, а справу передати до компетентного суду. Правила територіальної підсудності є менш жорсткими, ніж правила предметної підсудності. Адже вважається, що рівень суду належний, але внаслідок порушення правил територіальної підсудності, можуть створюватися додаткові незручності, які, однак, зазвичай, на зміст рішення не впливають. Якщо порушення правил територіальної підсудності виявлено ще до початку судового розгляду, то адміністративну справу також належить передати до належного суду. Разом з цим, у тому разі, коли порушення правил територіальної підсудності виявлено під час судового розгляду, суд повинен завершити розгляд і ухвалити судове рішення по суті спору. У суді вищої інстанції само по собі недотримання правил територіальної підсудності не може мати наслідком скасування судового рішення, лише якщо є об’єктивні передумови вважати, що рішення суду може бути неправосудним (наприклад, справу розглянуто за відсутності відповідача, який вказував на порушення правил підсудності і заявляв клопотання про передачу справи до належного суду), його необхідно скасувати, а справу передати до належного суду [102, с. 36-37]. Порушення ж судом правил інстанційної підсудності за будь-яких умов має тягнути за собою нелегітимність судового рішення і, як наслідок, його скасування.

Підбиваючи проміжні підсумки з викладеного щодо ролі адміністративної юстиції у справі забезпечення реалізації адміністративно-правового статусу державного службовця, відмітимо, що це є найбільш складним та одночасно найбільш ефективним способом впливу на державних службовців, спрямованим на примушення їх на належному рівні виконувати покладені на них обов’язки та реалізовувати надані їм права.

Однак, разом з цим, необхідно наголосити також на тому, що інститут адміністративної юстиції тільки тоді буде повною мірою виконувати своє завдання, якщо, по-перше, приватні особи будуть чітко знати основні положення КАСУ; по-друге, будуть займати активну громадську позицію щодо нетерпимості до будь-яких порушень їх прав, свобод та законних інтересів діями чи рішеннями державних службовців; по-третє, держава створить необхідні організаційні, матеріально-технічні та інші умови, спрямовані на забезпечення належного функціонування адміністративних судів; по-четверте, будуть усунені шляхом внесення змін до КАСУ найбільш суттєві помилки [1; 62], які було виявлено після вступу Кодексу в дію.

Зроблені висновки мають певне відношення і до інших, названих нами зовнішньоправовими, засобів забезпечення реалізації адміністративно-правового статусу державних службовців. Їх дієвість, за нашим глибоким переконанням, напряму залежить від готовності та бажання приватних осіб користуватися ними.

Проте, такі готовність і бажання у необхідній кількості не можуть виникнути тільки на підставі того, що законодавець прийняв відповідні нормативні акти, які дозволяють громадянам подавати скарги або домагатися притягнення державних службовців до адміністративної відповідальності. Позиція держави у цьому питанні має бути більш активною. Відповідні державні органи, обов’язково за підтримки громадських організацій, повинні проводити широку роз’яснювальну роботу щодо можливих форм та способів участі громадян у справі забезпечення реалізації правового статусу державних службовців, з використанням засобів масової інформації поширювати інформацію про розглянуті та позитивно вирішені справи, у яких державний службовець відповідав перед громадянами, більш активно вести боротьбу з корупцією, яка заважає формуванню позитивного іміджу державного службовця та впевненості громадян у невідворотності його відповідальності

2.4. Основні напрямки удосконалення організаційних гарантійзабезпечення реалізації адміністративно-правового статусудержавного службовця

Забезпечення реалізації адміністративно-правового статусу державного службовця не може бути досягнуто лише за рахунок створення механізмів, дія яких спрямовується безпосередньо на державних службовців. У зв’язку з цим, ми переконані у тому, що держава має приділяти значну увагу, так би мовити, зовнішньому боку цього питання. У даному випадку мова йде про те, що навколо державних службовців повинна бути створена така атмосфера і такі умови, які б дозволяли останнім на належному рівні виконувати покладені на них обов’язки та реалізовувати надані їм права. На створення таких умов і спрямовується дія організаційних гарантій, про які ми будемо вести мову у даному підрозділі дисертаційного дослідження.

Переходячи безпосередньо до висвітлення названого питання відмітимо, що йому приділяється значна увага також і на нормативному рівні, зокрема у Програмі розвитку державної служби на 2005-2010 роки, у якій наголошується на необхідності створення прозорої системи управління персоналом державної служби, що має включати у себе: добір кадрів із застосуванням механізму ротації, прозорості просування по службі на основі використання інституту кадрового резерву; впровадження процедури тестування при проведенні іспитів у процесі конкурсу на зайняття посад державних службовців; впровадження механізму попереднього відбору для включення до резерву на посади державних службовців із залученням центрів оцінювання персоналу, що утворюються в системі управління державною службою; залучення до державної служби молоді і закріплення осіб, які мають досвід роботи і позитивну оцінку їх діяльності; адаптацію молодих державних службовців, планування їх кар’єри, розв’язання соціальних проблем; удосконалення системи професійного навчання державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування з урахуванням подальшої професіоналізації державної служби, засад організації навчання державних службовців в країнах – членах ЄС тощо.

Отже, забезпечення реалізації усіх названих вище напрямків, що досягається у процесі управління персоналом державної служби, якраз і розглядається нами як організаційні гарантії забезпечення реалізації адміністративно-правового статусу державного службовця.

Управління персоналом державної служби являє собою досить складне поняття, яке одночасно є складовим елементом категорії більш широкого порядку – державної кадрової політики. Державна кадрова політика у фаховій літературі розглядається під різними кутами та з різних позицій, але, незважаючи на це, більшість авторів схиляється до того, що вона визначає місце і роль кадрів у суспільстві, цілі, завдання, найважливіші напрямки і принципи роботи державних структур з кадрами, головні критерії їх оцінки, шляхи удосконалення підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації, раціональне використання та соціальний захист кадрового потенціалу держави. При цьому, необхідно відмітити, що кадрова політика безпосередньо пов’язана з політикою взагалі. Вона є складовою частиною внутрішньої та зовнішньої політики держави, засобом її реалізації, формується в рамках і на основі державної політики, розробляється в інтересах останньої. Політика, влада, кадри – це іманентно притаманні суспільству зв’язки, які визначають успіхи та невдачі його розвитку. Кадрова політика завжди виступає інструментом здійснення влади, є провідним суб’єктом перетворень, ключем до реальних соціально-політичних змін [100]. Отже, як випливає з викладеного, через державну кадрову політику визначається стратегія розвитку кадрового потенціалу держави взагалі, яка втілюється у життя за допомогою різноманітних засобів (форм, методів), одним з яких і виступає управління персоналом державної служби.

Аналізуючи термін «управління персоналом державної служби», необхідно відмітити, що в науковій літературі він тлумачиться по-різному.

Так, управління персоналом визначається як система організаційних, соціально-економічних, психологічних, моральних та правових відносин, які забезпечують ефективну реалізацію можливостей людини як в інтересах самого працівника, так і організації в цілому; цілеспрямована діяльність керівництва, керівників та спеціалістів підрозділів системи управління персоналом, яка включає розробку концепції та стратегії кадрової політики, принципів та методів управління персоналом; функціональна сфера діяльності, завдання якої – забезпечити підприємство в потрібний час кадрами в необхідній кількості і необхідної якості, їх правильна розстановка і стимулювання [50, 468; 170, с. 105]. Поряд з цим відмітимо, що окремі автори замість поняття «управління персоналом» використовують поняття «робота з особовим складом», визначаючи його як цілеспрямовану професійну діяльність лінійних керівників, відділів кадрів та апаратів по роботі з особовим складом, що спрямована на ефективне досягнення цілей організації [14, с. 7].

Ми не можемо погодитися з усіма авторами, оскільки позиції окремих з них здаються нам дещо суперечливими. У даному випадку мова йде про тих, які термін «управління персоналом» розглядають як діяльність з вироблення концепції та стратегії державної кадрової політики. На нашу думку, це є не зовсім вірним, оскільки подібний підхід призведе до необхідності визнати можливість формування кадрової політики на будь-якому управлінському рівні, навіть на найнижчому. У зв’язку з цим, ми переконані у тому, що управління персоналом являє собою діяльність, спрямовану на реалізацію державної кадрової політики, яка має на меті через здійснення організаційного, економічного, соціального, правового та морально-психологічного впливу на державних службовців досягти максимально повного та ефективного виконання завдань, покладених на орган державної влади.

З викладеного випливає необхідність постійного вдосконалення процедур і механізмів управління персоналом державної служби, оскільки, як ми розуміємо, без цього неможливо досягти ефективного виконання завдань, покладених на той або інший орган державної влади.

Основними елементами системи управління персоналом державної служби є суб’єкт управління – елемент, що управляє, і об’єкт управління – елемент, яким управляють [37]. Але разом з цим, не можна забувати також і про напрямки управління, основними з яких є набір і збереження персоналу, його професійне навчання і розвиток, оцінка діяльності кожного працівника з точки зору реалізації цілей організації, що дає можливість скорегувати його поведінку. Деякі з названих напрямків управлінського впливу були вже розглянуті дисертантом у попередніх підрозділах роботи, у зв’язку з чим ми зупинимося лише на тих аспектах, які ще не були піддані аналізу. Отже, у першу чергу, на нашу думку, суттєвих змін має зазнати організація навчання державних службовців, яке має бути більше зорієнтованим на практичні потреби інституту державної служби. Відсутність такої орієнтації під час навчання державних службовців призвела до погіршення освітнього рівня державних службовців, дефіциту кваліфікованих кадрів, особливо на рівні середньої ланки [92].

Враховуючи зазначені тенденції, необхідно переходити від лекційно-семінарських занять до практичних занять та індивідуальної роботи із закріпленням за майбутнім фахівцем викладачів-наставників з такою основною формою роботи, як підготовка наукових рефератів за тематикою навчання. Більш широкого розповсюдження має набути також технологія дистанційного навчання. Початком запровадження цієї форми навчання в системі державної служби можна вважати утворення у листопаді 2000 р. в Українській Академії державного управління при Президентові України Центру дистанційного навчання, який став першим таким центром Навчальної мережі глобального розвитку Світового банку на Євроазійському континенті [46]. Ефективність дистанційного навчання полягає, зокрема, у тому, що державний службовець отримує доступ до необмеженого інформаційно-методичного ресурсу, однією з найважливіших ознак якого є постійне оновлення і розширення тематичної інформації за рахунок автоматичного вилучення її з відповідних інформаційних ресурсів.

Поряд з дистанційним навчанням, управління персоналом має розвиватися також і у напрямку розбудови віддаленого навчання, спрямованого на створення для державних службовців можливостей отримання оперативних відомостей безпосередньо на робочому місці і в зручній формі.

Особливого аналізу та вивчення потребує також питання організації позаслужбового навчання державних службовців, яке могло б здійснюватися у навчальних або тренінгових центрах. На наш погляд, держава в цілому та конкретний орган державної влади зокрема має стимулювати таке навчання, спонукати державних службовців до оволодіння новими навичками та знаннями, наприклад іноземною мовою. З цього приводу, вважаємо за необхідне відмітити, що, відповідно до Програми розвитку державної служби на 2005-2010 роки, кандидати на державну службу, а тому і державні службовці, мають володіти принаймні однією з офіційних мов ЄС. Хто зможе забезпечити таке навчання? Тільки навчальний або тренінговий центр. У зв’язку з цим на органи державної влади покладається завдання стимулювати державних службовців до позаслужбового навчання, що може бути здійснено шляхом, наприклад, оплати занять у таких центрах за рахунок державного бюджету, виплати винагороди тим державним службовцям, які самостійно оволоділи додатковими навичками чи знаннями тощо. Застосування подібних форм навчання повинно, зрештою, привести до формування системи постійного навчання державних службовців, які, завдяки цьому, мають безперервно підвищувати світ освітній рівень та навчатися протягом усього часу перебування на державній службі. Подібний підхід до організації та здійснення навчання має також змінити пануючий на сьогоднішній день стереотип, що навчання – це свого роду винагорода, яку може отримати далеко не кожний державний службовець. Подолання такого ставлення до навчання державних службовців, розширення переліку осіб, що його отримують, неминуче має привести до підвищення професіоналізму державних службовців, їх більш відповідального ставлення до виконання покладених на них обов’язків та реалізації наданих їм прав. Крім цього, оновлені підходи до навчання державних службовців мають також зламати їх «старі» стереотипи мислення, зробити їх більш відкритими для громадськості, сприяти набуттю державними службовцями навичок сучасного менеджменту, стратегічного мислення, політичного аналізу, системної, творчої та інноваційної підготовки управлінських рішень, відстеження їх наслідків. Це, зокрема, означає, як справедливо наголошується у науковій літературі, що реформа державної служби повинна в першу чергу здійснюватися у сфері професійного світогляду, професійної ментальності державних службовців [152].

Суттєве значення для забезпечення реалізації адміністративно-правового статусу державного службовця має також і чітке визначення покладених на нього обов’язків та наданих йому прав. У цьому плані особливої уваги і підтримки заслуговує пропозиція щодо необхідності розробки типових професійно-кваліфікаційних характеристик посад державних службовців, які, у свою чергу, стануть основою для розробки посадових інструкцій в органах державної влади [46]. Особлива відповідальність покладається на керівників органів державної влади, які мають контролювати процес розробки та затвердження посадових інструкцій, домагатися їх ґрунтовного вивчення кожним державним службовцем. Для перевірки рівня знань державним службовцем своєї посадової інструкції, на нашу думку, доцільно проводити заліки, до організації проведення яких потрібно підходити надзвичайно відповідально. Тільки повне і всебічне знання державним службовцем власного правового статусу є запорукою його повної реалізації.

Особливої актуальності для розвитку інституту державної служби набуває, за нашим переконанням, введення в дію інституту ротації державних службовців. Зазначений інститут знайшов досить широке застосування за кордоном, особливо у сфері приватного бізнесу, де службовій ротації підлягають усі категорії найманих працівників. Як вказує керуючий Банку довготривалого кредиту Японії Такеуті Хіросі: «… працівники – «сині комірці» навчаються працювати на усіх видах машин і навіть управляти заводом. Усі наймані працівники набувають досвіду різного роду робіт, розуміння взаємозв’язку різних робочих місць та інтересів компанії у цілому. Незважаючи на великі затрати на такі переходи, компанії практикують їх, оскільки переконані, що у довготривалій перспективі вигоди перевищать короткострокові витрати». Працівник спочатку навчається усім видам робіт, а потім закріплюється на одному місці. У зв’язку з цим, японських працівників іноді називають «полівалентними», тобто здатними виконувати різні види робіт. Принагідно відмітимо, що ротація застосовується не тільки у закордонних компаніях, вона широко розповсюджена також і в органах державної влади [101, с. 10]. Виходячи з цього, можливим є, на нашу думку, запровадження також і інституту ротації державних службовців. Зазначений крок дозволить, по-перше, розширити кругозір та підвищити рівень професіоналізму державного службовця; по-друге, підвищити мобільність інституту державної служби за рахунок вільного переміщення кадрів; по-третє, зменшити рівень корупції, оскільки ротація кадрів неминуче призведе до «обриву» протиправних зв’язків державного службовця.Разом з цим, необхідно таким чином підходити до побудови даного інституту, щоб ротація не розглядалася державними службовцями як покарання або призводила до зниження рівня їх матеріального забезпечення.

Ведучи мову про напрямки управлінського впливу на персонал державної служби, не можна обійти увагою також і питання покращення системи суб’єктів, які здійснюють управління, створюють необхідні для реалізації адміністративно-правового статусу державного службовця організаційні засади. У цьому напрямку надзвичайно актуальним, як ми вважаємо, є посилення управлінської ролі Головного управління державної служби України, яке, до речі, почало набувати певних форм. Доказом цього може слугувати утворення управлінь державної служби Головного управління державної служби в Автономній Республіці Крим, областях, мм. Києві та Севастополі. Проте цього ще недостатньо. Для забезпечення можливості впливу на формування кадрового апарату органів державної влади, організацію перевірки його діяльності, професійної підготовки та перепідготовки державних службовців працівники зазначених управлінь мають бути наділені більш широкими правами, пов’язаними, головним чином, з можливістю призупиняти дію актів керівників органів державної влади, пов’язаних з управлінням персоналом. Такий крок, щонайменше на сьогоднішньому етапі розвитку інституту державної служби, є необхідним, оскільки без цього навряд чи вдасться досягти запровадження у життя загальнодержавних стандартів у сфері державної служби.

На розгляд очікує також і питання розмежування функцій керівництва органу державної влади та кадрової служби у вирішенні кадрових питань. На сьогоднішній день можна виділити декілька підходів до взаємодії керівника органу державної влади та кадрової служби. Перший підхід пов’язаний з тим, що керівник не допускає працівників кадрової служби до участі в управлінні персоналом у структурному підрозділі. Другий підхід виявляється в передачі керівником кадровій службі права вирішення усіх питань управління персоналом у структурному підрозділі. Третій підхід базується на тісному співробітництві й спільній відповідальності керівника і кадрової служби в управлінні персоналом і ефективному його використанні [2, с. 10-11]. Зрозуміло, що саме останній з названих підходів є більш прогресивним і таким, що потребує запровадження у практичну діяльність.

Підсумовуючи викладене, можна погодитися з думкою тих науковців [37], які пропонують на кадрову службу органів державної влади покласти обов’язок вирішувати проблеми якісного покращення персоналу, його професійного розвитку, підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації. Головні ж кадрові призначення, затвердження складу конкурсних та атестаційних комісій, прийняття за їх результатами управлінських рішень, звільнення працівників з посади, яку вони займають, повинно відноситися до компетенції керівників органів державної влади.

Певного посилення потребує також і роль керівника кадрової служби, який має допомагати керівникам у вирішенні кадрових питань. У цьому плані можна погодитися з викладеною в літературі думкою [182], відповідно до якої вважається, що керівник кадрової служби повинен:

• провадити в життя ідеї керівника організації, якщо останній прогресивно мислить, або намагатись сформувати у керівника сучасні погляди на персонал;
• забезпечувати ефективність роботи підлеглих, використовуючи передові методи, що відповідають загальним вимогам до керівника;
• бути широко ерудованим з проблем, які визначають поведінку людей, залучати до вирішення кадрових питань спеціалістів відповідного профілю;
• бути в очах керівництва головним фахівцем з усіх проблем персоналу;
• бути кваліфікованим соціологом, психологом, менеджером, щоб грамотно розподіляти і контролювати роботу своїх підлеглих;
• мати високий моральний і творчий потенціал, постійно самовдосконалюватися;
• комплексно, системно підходити до вирішення проблем, слідувати формулі «персонал – головне надбання організації».

Враховуючи важливість роботи кадрової служби органу державної влади для забезпечення реалізації адміністративно-правового статусу державного службовця, вважаємо, що досить актуальним є також і питання про введення до складу цієї служби посади заступника керівника кадрової служби. На нашу думку, головний обов’язок заступника керівника кадрової служби має полягати у контролі за морально-психологічним кліматом у колективі взагалі та морально-психологічним станом кожного державного службовця зокрема. Такий крок є необхідним, оскільки багато у чому стресовий характер державної служби, особливо спеціалізованої (мілітаризованої), призводить до виникнення у державних службовців певних морально-психологічних проблем, які, впливаючи на особу, суттєвим чином знижують її працездатність, готовність та бажання на належному рівні виконувати покладені на неї обов’язки та реалізовувати надані їй права. Нейтралізацією таких негативних чинників та результатів їх впливу на особу і має, на наш погляд, займатися заступник керівника кадрової служби, який повинен бути максимально наближеним до державного службовця, бути тією особою, яка може вислухати і дати пораду. Кажучи іншими словами, основне завдання заступника керівника кадрової служби має полягати у проведенні виховної та профілактичної роботи з державними службовцями.

Реалізація та впровадження у практичну сферу багатьох з названих вище пропозицій та рекомендацій, як ми розуміємо, перебуває у прямій залежності від рівня та якості нормативного забезпечення інституту державної служби. Проте, одного тільки прийняття тих або інших нормативних актів буде замало. Необхідно кардинально змінювати правову природу інституту державної служби. Нині, як відомо, державні службовці одночасно вважаються, по-перше, представниками держави та носіями влади (адміністративний підхід); по-друге, — специфічною групою чи корпусом найманих працівників (трудовий підхід). Але поєднання таких підходів важко визнати органічним, бо воно не відповідає самій сутності державної служби, яка є публічною. У зв’язку з цим абсолютно справедливою є точка зору В. Коваленка, який вважає, що запровадити ефективне правове регулювання відносин державної служби можливо лише після зміни співвідношення адміністративного та трудового підходів на користь публічного [57]. Рухаючись у цьому напрямку, необхідно, на думку дисертанта, зробити декілька принципових кроків. По-перше, перегляду та вдосконалення вимагає Закон України «Про державну службу». Зазначена робота має проводитися у напрямку наповнення зазначеного законодавчого акта тими положеннями, які нині містяться у законодавстві про працю і використовуються для регулювання службової діяльності державних службовців. Кажучи іншими словами, має бути створений окремий консолідований нормативний акт, можливо кодекс, який буде регулювати усі питання, починаючи від тих, які стосуються вступу особи на державну службу, та закінчуючи тими, що пов’язані з її звільненням з державної служби. Тільки завдяки такому кроку можливо відмовитися від використання приватноправових інструментів під час регулювання питань, пов’язаних з проходженням особою державної служби. По-друге, вимагає проведення загальнодержавна науково-практична конференція, а можливо і ряд конференцій, у межах яких на науковому рівні має бути чітко та однозначно вирішено питання про публічно-правову природу інституту державної служби. По-третє, актуальним і доцільним вважається також і перегляд підходів до вивчення інституту державної служби у вищих навчальних закладах юридичного профілю, де увага студентів, слухачів, курсантів та магістрів має звертатися саме на публічно-правовий характер даного інституту. Викладене дає підстави стверджувати, що тільки такі кроки дозволять як на загальнотеоретичному, так і практичному рівні визначитися з природою інституту державної служби.

Роблячи загальний висновок з викладеного, ще раз наголосимо на тому факті, що питання забезпечення реалізації адміністративно-правового статусу державного службовця є дуже складними і такими, що вимагають комплексних підходів до їх вирішення. У зазначеному процесі має брати участь широке коло суб’єктів, починаючи від держави та її органів та закінчуючи окремо взятим державним службовцем, кожен з яких, використовуючи досяжні йому внутрішньоправові, зовнішньоправові та організаційні засоби, має докласти максимум засиль для того, щоб забезпечити ефективність функціонування інституту державної служби.

ВИСНОВКИ

У результаті дисертаційного дослідження, виконаного на основі аналізу чинного законодавства України та практики його застосування, теоретичного осмислення ряду наукових праць у різних галузях знань, автором здійснено теоретичне узагальнення і запропоновано нове вирішення наукового завдання, що полягає у визначенні сучасного стану та перспектив розвитку і вдосконалення організаційно-правових засобів забезпечення реалізації адміністративно-правового статусу державного службовця. Сформульовано низку висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на вирішення зазначеного завдання. Основні з них такі:

1. Сьогодні відбувається реформування інституту державної служби, яке здійснюється у таких основних напрямках: по-перше, обґрунтовується публічно-правовий характер державної служби; по-друге, викристалізовується категорія «державний службовець». Досліджуючи зазначений напрямок наукового пошуку, дисертант схиляється до думки, що при визначенні можливого кола державних службовців необхідно виходити з наступних позицій: а) державним службовцем має визнаватися лише та особа, яка проходить службу в органах державної влади та інших державних органах, що володіють державно-владними повноваженнями; б) робота державного службовця має бути пов’язана із здійсненням (реалізацією) управлінських функцій, щодо підготовки та прийняття рішень та організації їх виконання; в) державним службовцем може бути визнаний лише той службовець, який виконує особливі, відповідальні функції, реалізація яких, з огляду на їх значимість для держави, не може бути покладена на звичайного працівника, який працює на умовах трудового договору; г) призначення на посаду державного службовця має здійснюватися виключно через видання адміністративного акта; д) оплата праці державного службовця має здійснюватися за рахунок коштів державного бюджету; по-третє, розгортається процес підготовки низки нових законодавчих актів, покликаних зміцнити правову основу інституту державної служби.

2. Аналіз категорії «правовий статус» дозволяє дійти висновку, що правовий статус, незалежно від того, чи то ми ведемо мову про громадянина або державного службовця, являє собою надзвичайно важливу соціально-правову конструкцію, завдяки наявності якої, по-перше, відбувається правове вираження та правове забезпечення становища людини у суспільстві та державі; по-друге, відкривається можливість для отримання фізичними особами широкого спектру всіляких благ та самореалізації; по-третє, надається правова характеристика особи як учасника правовідносин; по-четверте, визначаються межі свободи особистості, взаємні права та обов’язки особи і державних органів.

Правовий статус державного службовця, або, кажучи точніше, його елементи на сьогоднішній день закріплено у значній кількості нормативних актів різної юридичної сили, починаючи від Конституції України та закінчуючи внутрішньовідомчими правовими актами. Виходячи з цього можна зробити висновок, що конституційні положення закладають першооснову правового статусу державного службовця, подальша диференціація якого відбувається вже у межах галузевого законодавства. Кажучи іншими словами, можна вести мову про наявність конституційного та спеціальних (галузевих) правових статусів державного службовця.

3. Адміністративно-правовий статус державного службовця являє собою частину його загального правового статусу, визначає місце і призначення державного службовця у системі органів державної влади, надає йому можливість, а також визначає необхідність здійснення державним службовцем державно-владних повноважень, спрямованих на реалізацію функцій відповідних суб’єктів державного управління.

4. Встановлено, що наділення особи адміністративно-правовим статусом державного службовця здійснюється не автоматично, а лише як наслідок виконання або дотримання такою особою ряду передумов. Зазначені передумови, з огляду на їх важливість, закріплюються у правових актах, набуваючи, у зв’язку з цим, статусу правових. Їх можна розглядати ще як юридичні факти, з настанням яких виникають державно-службові відносини.

5. Важливою передумовою наділення особи адміністративно-правовим статусом державного службовця дисертант розглядає наявність у такої особи громадянства України. Разом з цим відмітимо, що нині у світі набуває розповсюдження практика допуску до державної служби також і іноземців, що продиктовано бажанням використовувати передовий іноземний досвід, необхідністю інтернаціоналізації певних сфер державного та громадського життя.

Другою передумовою наділення особи адміністративно-правовим статусом державного службовця є наявність у неї відповідної освіти та професійної підготовки. У зв’язку з цим, для запобігання випадкам зарахування на ту чи іншу посаду в державному органі непрофесійних кадрів, пропонується чітко закріпити, що претендент на посаду державного службовця в обов’язковому порядку повинен мати вищу освіту.

Кандидат на посаду державного службовця має взяти участь також у конкурсному випробуванні, проходження якого є ще однією передумовою отримання особою адміністративно-правового статусу державного службовця. Визначені у названих нормативних актах процедури відбору кандидатів на зайняття посад державних службовців в цілому є досконалими та дозволяють на якісному рівні проводити конкурс. Однак, разом з цим, не завжди відповідальні за проведення конкурсу посадові особи дотримуються встановлених положень щодо його проведення. Так, на сьогоднішній день не завжди дотримується передбачена нормативними актами вимога про опублікування оголошення про проведення конкурсу в
пресі або поширення його через інші офіційні засоби масової
інформації не пізніше як за один місяць до проведення конкурсу, тобто відсутня прозорість щодо наявності та заповнення вакансій. У зв’язку з цим було б доцільно у Законі України «Про державну службу» зазначити, що недотримання правил та порядку конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців тягне за собою визнання недійсним рішення керівника державного органу про призначення особи на посаду державного службовця, якщо така особа була призначена на посаду з порушенням встановленої конкурсної процедури.

Також необхідно відмітити, що розглянутими вище передумовами наділення особи адміністративно-правовим статусом державного службовця їх перелік не закінчується. Сьогодні існує ще певна кількість таких передумов, які, на жаль, ще не знайшли чіткого закріплення у Законі України «Про державну службу». У даному випадку йдеться про наступні передумови: знання державної мови, проведення перевірки кандидата. З огляду на викладене, пропонуємо Закон України «Про державну службу» доповнити положенням про обов’язковість знання кандидатом на державну службу державної мови. Крім цього, вимагає розробки більш досконалий механізм перевірки кандидатів на посади державних службовців. Створений механізм має забезпечувати можливість перевірки усього комплексу необхідних для вирішення питання про допуск особи до державної служби питань. Причому така перевірка має проводитися щодо кожного претендента.

6. Досліджуючи елементи адміністративно-правового статусу державного службовця, дисертант дійшов висновку, що першим елементом є адміністративно-правові права державного службовцями, під якими пропонується розуміти утворювану і гарантовану державою через норми об’єктивного права особливу юридичну можливість діяти, яка дозволяє їм як носіям цієї можливості поводитися певним чином, вимагати відповідної поведінки від інших осіб, користуватися певними соціальними благами, звертатися в разі потреби до уповноважених суб’єктів за захистом з метою задоволення особистих інтересів і потреб, що не суперечать суспільним та державним.

7. Аналіз нормативних актів, які закріплюють правовий статус державного службовця, дозволяє зробити висновок про необхідність наділення останніх ще певною сукупністю прав, зокрема правом на: відвідування в установленому порядку для виконання посадових обов’язків підприємств, установ та, організацій незалежно від права власності; отримання у встановленому порядку інформації та матеріалів, необхідних для виконання посадових обов’язків; внесення пропозицій з вдосконалення державної служби у будь-які інстанції (у ракурсі останнього зазначеного права, необхідно відмітити, що наділення ним державних службовців має супроводжуватися внесенням змін в Закон України «Про звернення громадян», абзац 2 ст. 1 якого обмежує право мілітаризованих державних службовців на подання звернень, які стосуються їх службової діяльності. Зазначений абзац має бути виключений із названого законодавчого акта); носіння форменого одягу встановленого зразка (у відповідних державних органах); участь з власної ініціативи у конкурсі на заміщення вакантної посади державного службовця; безперешкодного ознайомлення з матеріалами своєї особової справи, відгуками про свою діяльність та іншими документами до внесення їх у особову справу; долучення до особової справи своїх пояснень тощо.

8. Важливим і останнім елементом правового статусу державного службовця, на думку дисертанта, є його обов’язки, усю сукупність яких, з урахуванням характеру їх виконання, пропонується розділити на позитивні й негативні (правові заборони). У першому випадку мається на увазі виконання обов’язку, яке полягає у вчиненні певних позитивних дій, спрямованих на реалізацію (виконання) функцій державного органу. У другому випадку — виконання обов’язку, яке полягає в утриманні службовця від вчинення дій, які можуть завдати шкоди інтересам конкретного державного органу або усьому інституту державної служби в цілому.

9. Певного удосконалення вимагають окремі обмеження, які накладаються на державного службовця. Так, вимагаючи від державного службовця політичної нейтральності, законодавець має чітко вказати на обов’язок особи, у разі зарахування її на державну службу, припинити членство в політичній партії на час проходження служби. Відсутність подібного законодавчого положення призводить до того, що на сьогоднішній день значна кількість державних службовців перебуває у складі певних політичних сил, що, зрозуміло, повністю суперечить основним принципам інституту державної служби. Необхідним у зв’язку з цим вбачається також доповнення Закону України «Про державну службу» положенням, де має бути зазначено, що членство державного службовця у політичній партії або іншому об’єднанні громадян, що має політичні цілі, є підставою для звільнення особи з державної служби.

10. У процесі дослідження встановлено,що забезпечення реалізації адміністративно-правового статусу державного службовця досягається шляхом застосування певної сукупності гарантій. Система таких гарантій має будуватися таким чином, щоб була забезпечена комплексність гарантування, що досягається шляхом введення в дію соціально-економічних, політичних, духовних, юридичних та організаційних гарантій, які діють одночасно та у тісному взаємозв’язку між собою.

Існуючі нині гарантії у цілому забезпечують реалізацію адміністративно-правового статусу державного службовця. Але, незважаючи на це, окремі з них потребують свого удосконалення. Так, реформування інституту державної служби, у тому числі й у сфері соціально-економічних гарантій державних службовців, має розпочинатися у напрямку зменшення залежності державного службовця від розсуду керівника органу державної влади. Максимальна кількість питань, пов’язаних із проходженням державної служби, має вирішуватися відповідно до чітко встановлених процедур, а у необхідних випадках – із залученням незацікавлених осіб. У зв’язку з цим, дуже актуальним виглядає створення профспілок державних службовців, які б могли спільно з державними службовцями відстоювати їх соціально-економічні права.

11. Забезпечення реалізації адміністративно-правового статусу державного службовця досягається також шляхом застосування юридичних гарантій, які можуть бути розділені на внутрішньоправові та зовнішньоправові. Внутрішньоправові гарантії, залежно від їхнього змісту, застосовуються певною посадовою особою, якій державний службовець хоча б тимчасово підпорядкований по службі. Зовнішньоправові гарантії не можуть бути застосовані у системі органу державної влади, у межах якого проходить службу державний службовець, вони є досяжними лише тим суб’єктам, яким державний службовець не підпорядкований по службі.

12. Важливе значення для забезпечення реалізації адміністративно-правового статусу державного службовця відводиться також і організаційним гарантіям. Особливість зазначених гарантій полягає у тому, що їх використання, на відміну від юридичних гарантій, не тягне за собою ніяких правових наслідків, проте суттєвим чином впливає на загальний стан інституту державної служби, ефективність його функціонування, здатність виконувати покладені на нього, в особі державних службовців, завдання. Організаційні гарантії, так би мовити, закладають підґрунтя для належного виконання кожним державним службовцем покладених на нього обов’язків і реалізації наданих йому прав.

13. Певного покращення потребують процедури здійснення контрольної діяльності за порядком виконання державними службовцями покладених на них обов’язків та реалізацією наданих їм прав. У цьому плані доречним є прийняття нормативного акта, який би містив норми, що визначали б об’єктів контролю; предмет контролю; мету перевірки; приводи та підстави, за наявності яких може бути розпочато перевірку; стадії перевірки; форми та методи перевірок; права та обов’язки учасників контрольних заходів; порядок складання та ознайомлення з актом перевірки; порядок оскарження акта перевірки або процедур її здійснення; контроль за фактичним виконанням рішень, а також пропозицій та рекомендацій, викладених у акті перевірки.

14. На сьогоднішній день, як відомо, порядок проведення щорічної оцінки та атестації державних службовців врегульовано на рівні підзаконнихнормативних актів, у зв’язку з чим виникає питання про достатність підзаконного регулювання для забезпечення належного рівня організації та здійснення названих процедур. Ми переконані в тому, що правові засади щорічної оцінки та атестації мають закладатися на рівні законодавчого акта, наприклад, Закону України «Про щорічну оцінку професійної компетентності та атестацію державних службовців». Такий закон повинен складатися з двох окремих розділів, присвячених, відповідно, щорічній оцінці та атестуванню, має чітко визначати їх мету, завдання та принципи здійснення; суб’єктний склад комісій, з обов’язковим залученням до нього представників громадськості та профспілки державних службовців; права та обов’язки комісій; права та обов’язки осіб, які підлягають щорічній оцінці або атестуванню; критерії оцінювання службовця під час щорічної оцінки та атестування, які, з огляду на різні завдання цих механізмів, мають бути різними; форми та способи збору комісією інформації про особу, яка оцінюється; порядок прийняття рішення комісією; можливість викладу членом комісії особливої думки; стадії щорічного оцінювання та атестування; зміст та юридичну силу рішення, прийнятого за результатами щорічної оцінки та атестування; строки та порядок оскарження прийнятого щодо державного службовця рішення; порядок та строки реалізації прийнятих за результатами щорічної оцінки та атестування рішень.

15. Доводиться констатувати відсутність на сьогоднішній день досконалих, з точки зору їх повноти, нормативних актів, які б регулювали порядок застосування заохочень державних службовців. На нашу думку, такі нормативні акти мають прийматися окремо щодо кожного виду та підвиду державної служби, оскільки особливості обов’язків, покладених на різних державних службовців, мають визначати види можливих заохочень. Крім цього, такі нормативні акти повинні містити чіткий та єдиний перелік тих заохочень, які можуть бути застосовані у системі того або іншого органу державної влади, з чіткими вказівками на суб’єктів, уповноважених їх застосовувати. Неодмінного вирішення вимагають також і питання визначення процедур заохочувального процесу, з поділом його на окремі стадії та часові межі їх здійснення.

16. Певного вдосконалення вимагає також і інститут дисциплінарної відповідальності державних службовців. У зв’язку з цим, у кожному нормативному акті, що визначає порядок притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності, мають бути чітко сформульовані стадії процедури притягнення до відповідальності, а також наголошено на тому, що недотримання стадійності процедури призводить до незаконності прийнятого рішення.

17. Актуальним є також питання реформування інституту адміністративної відповідальності державних службовців. У цьому плані доречними виглядають наступні ініціативи. Так, враховуючи необхідність покращення функціонування інституту адміністративної відповідальності державних службовців, є важливим проведення детального аналізу обов’язків, які покладені на державних службовців діючими нормативними актами, з метою визначення тих з них, за недотримання яких державний службовець має притягатися до адміністративної відповідальності. Крім цього, необхідно серйозно підійти до питання збільшення розміру штрафів, які накладаються за вчинення особою, у нашому випадку державним службовцем, адміністративного правопорушення, оскільки без цього не буде можливим підвищення ефективності адміністративної відповідальності як засобу забезпечення реалізації державним службовцем свого адміністративно-правового статусу. Адміністративні стягнення, які можуть бути накладені на державних службовців, необхідно звести до загальної системи адміністративних стягнень, чітко закріпивши у відповідній статті Кодексу України про адміністративні правопорушення їх єдиний перелік.

Вирішення потребує також і питання, пов’язане із запровадженням адміністративної відповідальності за порушення порядку розгляду звернень громадян. Об’єктивна сторона такого правопорушення повинен містити дії, пов’язані з невиконанням або неналежним виконанням посадовими або службовими особами обов’язків, визначених Законом України «Про звернення громадян». Правом складання протоколу про таке правопорушення, або, кажучи точніше, постанови про порушення справи про адміністративне правопорушення, на наш погляд, має наділятися прокурор (помічник прокурора), а розглядати таке правопорушення і приймати рішення про притягнення особи до адміністративної відповідальності повинен суд.

Важливе значення для забезпечення реалізації адміністративно-правового статусу державного службовця має також і втілення у життя ряду організаційних заходів. Так, зокрема, держава має стимулюватидержавних службовців до позаслужбового навчання; розроблятита затверджувати посадові інструкції, домагатися їх ґрунтовного вивчення кожним державним службовцем; запровадити інститут ротації державних службовців; покращити систему суб’єктів, які здійснюють управління персоналом державної служби; чітко визначити публічно-правову природу інституту державної служби.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

1. Авер’янов В., Лук’янець Д., Педько Ю. Кодекс адміністративного судочинства України: необхідність і шляхи усунення концептуально-понятійних вад // Право України. – 2006. – № 3. – С. 7-12.
2. Аверин А.Н. Управление персоналом, кадровая и социальная политика в организации. Учебное пособие. – М.: Изд-во РАГС, 2004. – 224 с.
3. Административная ответственность: Учебник / Агапов А.Б. – М.: Статут, 2000. – 250 с.
4. Административное право зарубежных стран: Учебник / Под ред. А.Н. Козырина и М.А. Штатиной. – М.: Спарк, 2003. – 464 с.
5. Адміністративна відповідальність в Україні: Навчальний посібник / За заг. ред. А.Т. Комзюка. 2-е вид., перероб. і доп. – Х.: Ун-т внутр. справ, 2000. – 112 с.
6. Адміністративна діяльність міліції / За заг. ред. акад. АПрНУ, проф. О.М. Бандурки: Підручник. – Х.: Вид-во Нац. ун-ту внутр. справ, 2004. – 448 с.
7. Адміністративна процедура та адміністративні послуги. Зарубіжний досвід і пропозиції для України / Автор-упорядник В.П. Тимошук. – К.: Факт, 2003. – 496 с.
8. Адміністративне право України. Академічний курс: Підруч.: У двох томах: Том 1. Загальна частина / Ред. Колегія: В.Б. Авер’янов (голова). – К.: Юридична думка, 2004. – 584 с.
9. Александров Н. Г. Законность и правоотношения в советском обществе. – М.: Госюриздат, 1955. – 176 с.
10. Алистратов Ю.Н. Право граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления в условиях становления демократического правового государства в России: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 1995. – 19 с.
11. Армаш Н.О. Адміністративно-правовий статус керівників органів виконавчої влади: Дис. … канд. юрид. наук. К., 2005. – 200 с.
12. Бандурка А.М., Тищенко Н.М. Административный процесс: Учебник. – Х.: Изд-во НУВД, 2001. – 352 с.
13. Бандурка О.М. Управління в органах внутрішніх справ України: Підручник. – Х.: Ун-т внутр. справ, 1998. – 480 с.
14. Бандурка О.М., Соболєв В.О. Теорія та методи роботи з персоналом в органах внутрішніх справ: Підручник. – Х.: Ун-т внутр. справ, 1999. – 446 с.
15. Бандурка О.О. Управління державною податковою службою в Україні: організаційно-правові аспекти: Автореф. дис. … докт. юрид. наук. К., 2007. – 36 с.
16. Бахрах Д.Н. Административная ответственность граждан в СССР. – Свердловск: Изд-во Урал. ун-та, 1989. – 204 с.
17. Бахрах Д.Н. Административное право России. Учебник для вузов. – М.: НОРМА, 2002. – 444 с.
18. Бахрах Д.Н. Дисциплинарно-правовое принуждение в Российской Федерации // Государство и право. – 2006. – № 6. – С. 43-50.
19. Бевзенко В.М. Адміністративні суди України: Навчальний посібник. – К.: Алерта; КНТ, 2006. – 271 с.
20. Бережнов А.Г. Права личности: некоторые вопросы теории. – М.: Изд-во МГУ, 1991. – 142 с.
21. Берідзе М.Н. Адміністративно-правові засади провадження із звернень громадян в органах прокуратури: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Х., 2005. – 20 с.
22. Битяк Ю. Державна служба в Україні, її види // Вісник Академії правових наук України. – 2000. – Вип. 3. – С. 58-65.
23. Битяк Ю. Проблеми визначення системи законодавства про державну службу // Право України. – 2006. – № 5. – С. 22-26.
24. Битяк Ю. Проблеми нормативно-правового регулювання оцінки діяльності державних службовців та посадових осіб органів місцевого самоврядування // Вісник Академії правових наук України. – 2005. – № 4. – С. 116-123.
25. Болотіна Н.Б. Право соціального захисту: становлення і розвиток в Україні. – К.: Знання, 2005. – 381 с.
26. Бородін І. Дисциплінарна відповідальність та дисциплінарне провадження // Право України. – 2006. – № 12. – С. 93-97.
27. Бояринцева М. Адміністративно-правовий статус громадян: до питання про склад елементів // Право України. – 2002. – № 8. – С. 21-25.
28. Бояринцева М.А. Адміністративно-правовий статус громадянина України: Дис. … канд. юрид. наук. К., 2005. – 213 с.
29. Ващенко С.В., Поліщук В.Г. Адміністративна відповідальність: Навчальний посібник. – Запоріжжя: Юридичний ін-т МВС України, 2001. – 142 с.
30. Венедіктов В.С. Критерії розмежування адміністративної та дисциплінарної відповідальності // Проблеми систематизації законодавства України про адміністративні правопорушення” // Матеріали міжнародної науково-практичної конференції: У 2-х ч., 7-8 грудня 2006. – Сімферополь-Ялта. 2006 – ч. 1. – С. 17-23.
31. Виконавча влада і адміністративне право / За заг. ред. В.Б. Авер’янова. – К.: Ін-Юре, 2002. – 668 с.
32. Витрук Н.В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. – М., 1979. – 229 с.
33. Витрук Н.В. Правовой статус личности в СССР. – М.: Юрид. л-ра, 1985. – 176 с.
34. Власов Ю.Л. Теоретико-правові проблеми застосування Кодексу адміністративного судочинства України (компетенція адміністративних судів) // Держава і право. – 2006. – Вип. 32. – С. 9-13.
35. Воробьев В.А. Советская государственная служба (административно-правовые аспекты). — Изд-во Ростовского университета, 1986. – 128 с.
36. Гаращук В. Контрольні провадження, їх види, тенденції розвитку та законодавчого регулювання // Вісник Академії правових наук України. – 2004. – № 1. – С. 86-94.
37. Гончарук Н.Т. Поняття і сутність управління керівним персоналом державної служби // Актуальні проблеми державного управління. – 2006. – № 3 (30). – С. 460-472.
38. Горшенев В. М. Структура правового статуса гражданина в свете Конституции СССР 1977г. // Правопорядок и правовой статус личности в развитом социалистическом обществе в свете Конституции СССР 1977г. – Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 1980. – С. 53.
39. Данильєва І.Е. До розробки механізму реалізації принципів державної служби // Вісник Луганської академії внутрішніх справ МВС імені 10-річчя незалежності України. – 2005. – № 5. – С. 38-47.
40. Демиденко В.О. Теоретико-правове розуміння категорій «права», «свободи» та «обов’язки» людини і громадянина // Науковий вісник Національної академії внутрішніх справ України. – 2004. – № 4. – С. 141-149.
41. Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики / За заг. ред. В.Б.Авер’янова. – К.: Факт, 2003. – 384 с.
42. Долежан В.В. Право граждан на обращение с предложениями, заявлениями и жалобами // Извест. вузов. Правоведение. – 1981. – № 3. – С. 25-34.
43. Дубенко С.Д. Державна служба і державні службовці в Україні: Навчально-методичний посібник. – К.: Ін Юре, 1999. – 244 с.
44. Дяченко О. Адміністративна відповідальність державних службовців та деяких інших категорій осіб // Вісник Академії правових наук України. – 2000. – № 3. – С. 66-72.
45. Дяченко О.В. Адміністративна відповідальність державних службовців і деяких інших категорій осіб // Вісник Луганського інституту внутрішніх справ. – 2000. – Спеціальний випуск. – С. 223-230.
46. Дьомін О., Леліков Г., Сороко В. Державна кадрова політика: система роботи з кадрами державної служби // Вісник Державної служби України. – 2001. – № 2. – С. 65-84.
47. Етичний кодекс працівника органів внутрішніх справ України. Схвалено колегією МВС України 5 жовтня 2000 року № 7 км/8.
48. Європейський вибір. Концептуальні засади стратегії економічного та соціального розвитку України на 2002-2011 роки: Послання Президента України від 30.04.2002 р. // Урядовий кур’єр. – 2002. – № 100. – від 4 червня.
49. Жуковська Ж.О. Загальна характеристика правового статусу працівника міліції // Вісник Одеського інституту внутрішніх справ. – 2003. – № 1. – С. 183-189.
50. Журавлев П.В., Карташев С.А., Маусов А.К., Одегов Ю.Г. Персонал. Словарь понятий и определений. – М.: Экзамен, 1999. – 512 с.
51. Журавлев П.В., Кулапов М.Н., Сухарев С.А. Мировой опыт в управлении персоналом. Обзор зарубежных источников / Монография. М.: Изд-во Рос. экон. акад.; Екатеринбург: Деловая книга, 1998. – 232 с.
52. Запорожець М.П. Адміністративно-правове забезпечення діяльності місцевих загальних судів України: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. – Харків, 2004. – 20 с.
53. Зуй В.В. Адміністративно-правовий статус громадян в Україні // Правова держава Україна: Проблеми, перспективи розвитку: Короткі тези доп. та наук. повід. респ. н-пр. конфер. 9-11 лист. 1995. – Х., 1995. – С. 107.
54. Кабанець А.Г. Державна служба. Навчальний посібник. – Х., 2004. – 176 с.
55. Карчемська Т. Правовий статус державних службовців // Довідник кадровика. – 2005. – № 9. – С. 24-30.
56. Ківалов С.В., Біла Л.Р. Організація державної служби в Україні. Навчально-методичний посібник. — Одеса. 2002. – 328 с.
57. Коваленко В. Вибір нової моделі державної служби України як сучасна наукова проблема // Право України. – 2004. – № 11. – С. 65-70.
58. Коваль Л.В. Административно-деликтное отношение. К.: Вища школа, 1979. – 231 с.
59. Коваль Л.В. Ответственность за административные правонарушения. – К.: Вища школа, 1975. – 159 с.
60. Кодекс адміністративного судочинства України. – К.: Атіка, 2005. – 128 с.
61. Кодекс України про адміністративні правопорушення // Відомості Верховної Ради УРСР. – 1984. – Додаток до № 51. – Ст. 1122.
62. Коліушко І., Куйбіда Р. Адміністративні суди: для захисту прав людини чи інтересів держави? // Право України. – 2007. – № 3. – С. 3-8.
63. Коломієць Т., Гулєвська Г. Етичні засади діяльності державних службовців: передумови та пріоритети правового регулювання в Україні // Право України. – 2006. – № 10. – С. 60-64.
64. Коломоєць Т.О. Кодифікація як необхідна умова вдосконалення адміністративно-деліктного законодавства //Адміністративне право і процес: шляхи вдосконалення законодавства і практики: Збірник матеріалів конференції. К., 2006. – С. 14-18.
65. Колпаков В. К. Адміністративне право України: Підручник. — К.: Юрінком Інтер, 1999. –736 с.
66. Комзюк А.Т. Адміністративний примус в правоохоронній діяльності міліції України: Дис. … докт. юрид. наук. Х., 2002. – 408 с.
67. Конопльов В.В. Питання вдосконалення та систематизації законодавства про дисциплінарну відповідальність працівників органів внутрішніх справ // Проблеми систематизації законодавства України про адміністративні правопорушення” // Матеріали міжнародної науково-практичної конференції: У 2-х ч., 7-8 грудня 2006. – Сімферополь-Ялта 2006. – Ч. 1. – С. 67-71.
68. Конституционный статус личности в СССР. / Под ред. Б.Н. Топорнина. М.,1980. – 256 с.
69. Конституція України // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – № 30. – Ст. 141.
70. Копєйчиков В., Павленко П. Деякі загальні питання правового статусу посадової особи // Вісник Академії правових наук України. – 2000. – № 2. – С. 53-61;
71. Корж І. Добір кандидатів на державну службу: порівняльний аналіз // Право України. – 2007. – № 3. – С. 84-89.
72. Костюков А.Н. Должностное лицо: административно-правовой статус // Известие вузов. Правоведение. – 1987. – № 2. – С. 20-24.
73. Кошова Т. Особливості організаційного навчання на державній службі // Актуальні проблеми державного управління. – 2006. – Вип. 2. – С. 221-228.
74. Кримінальний кодекс України // Відомості Верховної Ради України. – 2001. – № 25-26. – Ст. 131.
75. Крушельницька О.В., Мельничук Д.П. Управління персоналом: Навчальний посібник. – К.: Кондор 2003. – 296 с.
76. Кузьменко О. Місце дисциплінарних проваджень в адміністративно-процесуальному праві // Підприємництво, господарство і право. – 2003. – № 11. – С. 52-56.
77. Кузьменко О.В. Гарантії в праві (адміністративно-правовий аспект) // Науковий вісник Національної академії внутрішніх справ України. – 2004. – № 1. – С. 94-103.
78. Ладиченко В.В. Теоретичні основи правового статусу особи // Держава і право. – Вип. 32. – С. 32-39.
79. Лазарев Б.М. Управленческие процедуры. М.: Наука, 1988. – 271с.
80. Лапка О. Соціальний захист деяких категорій державних службовців: визначення його поняття // Право України. – 2001. – № 3. – С. 47-49.
81. Липовська Н. Система імперативів у державній службі в період соціально-економічних трансформацій // Актуальні проблеми державного управління. – 2006. – В. 2. – С. 190-201.
82. Малиновський В. Я. Державне управління: Навчальний посібник. – Вид. 2-ге, доп. та перероб. – К.: Атіка, 2003. – 576 с.
83. Манохин В.М. Советская государственная служба. М., 1966. – 196 с.
84. Матузов Н.И. Личность, права, демократия. Теоретические проблемы субъективного права. – Саратов: Изд-во Сарат.ун-та, 1972.
85. Матюхіна Н.П. Управління персоналом органів внутрішніх справ України (Теоретичні та прикладні аспекти) / За заг. ред. д-ра юрид. наук, проф. Бандурки О.М.: Монографія. – Х.: Вид-во Ун-ту внутр. справ, 1999. – 287 с.
86. Мозоль В.В. Адміністративно-правовий статус посадової особи податкової міліції (організаційно-правові аспекти): Дис. … канд. юрид. наук. Ірпінь, 2006. – 206 с.
87. Нижник Н., Машков О. Системний підхід в організації державного управління: Навч. посібник / За заг. ред. Н.Р. Нижник. – К.: Вид-во УАДУ, 1998. – 160 с.
88. Нижник Н.Р. Державна виконавча влада в Україні: формування та функціонування: Зб. наук. пр. – К.: Вид-во УАДУ, 2000. – Ч. 1. – С. 166-167.
89. Нижник Н.Р., Дубенко С.Д. Державна служба в Україні: проблеми централізації та децентралізації // Державна служба України: сучасний стан та напрямки адаптації до стандартів Європейського Союзу: Матеріали конференції. Одеса, 2005. – С. 24-30.
90. Новоселов В.И. Правовое положение граждан в советском государственном управлении. – Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 1976. – 216 с.
91. Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: Учебник. – М., 1999. – 592 с.
92. Олуйко В. Сучасна державна кадрова політика: стан і перспективи розвитку // Юридична Україна. – 2006. – № 9. – С. 13-16.
93. Основы управления в органах внутренних дел. Учебник Под ред. заслуженного деятеля науки Российской Федерации д.ю.н., проф. А.П. Коренева. Издание 4-е. – М.: Московская академия МВД России, ЦЮЛ «Щит», 2001 г. – 396 с.
94. Охотский Е.В. Государственная служба в парламента: отечественный и зарубежный опыт. – М., 2002. – 400 с.
95. Охотский Е.В. Правовой статус государственного служащего Российской Федерации // Государство и право. – 2003. – № 9. – С. 17-23.
96. Павленко П.І. Проблема правового статусу посадової особи в юридичній літературі // Проблеми правознавства та правоохоронної діяльності: Зб. наук. ст. – Донецьк: ДІВС, 1999. – № 1.
97. Пахомов І. Проблема побудови сучасної теорії державної служби // Право України. – 2006. – № 8. – С. 105.
98. Перспективы реформирования государственной службы Украины // Вестник Пенсионного фонда Украины. – 2006. – № 6. – С. 24-25.
99. Петров Г.И. Административная правосубъектность граждан СССР // Известие вузов. Правоведение. – 1975. – № 1. – С. 24-31.
100. Петрусь С. Сучасна державна кадрова політика: сутність, особливості формування та реалізації // Вісник Академії митної служби України. – 2006. – № 2. – С. 88-93.
101. Пикулькин А. В.Система государственного управления: Учебник для вузов. –2-е изд., перераб. и доп. –М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2000. –399 с.
102. Посібник з основ адміністративного судочинства (для юридичних факультетів та юридичних клінік) / За заг. редакцією Александрової Н.В., Куйбіди Р.О. – К., 2006. – 156 с.
103. Про боротьбу з корупцією: Закон України від 5 жовтня 1995 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1995. – № 34. – Ст. 266.
104. Про відомчі заохочувальні відзнаки: Указ Президента України від 18.11.1996 р. № 1094 // Урядовий кур'єр вiд 28.11.1996 р.
105. Про встановлення відомчої заохочувальної відзнаки Головного управління державної служби України – нагрудного знака «Державна служба України «За сумлінну працю»: Наказ Головного управління державної служби України від 24.05.2007 р. № 148 // Офіційний вісник України. – 2007. – № 45. – Ст. 1852.
106. Про громадянство України: Закон України від 18 січня 2001 р. // Відомості Верховної Ради України. – 2001. – № 13. – Ст. 65.
107. Про Державну кримінально-виконавчу службу України: Закон України від 23 червня 2005 р. // Відомості Верховної Ради України. – 2005. – № 30. – Ст. 409.
108. Про державну податкову службу в Україні: Закон України від 4 грудня 1990 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1991. – № 3. – Ст. 37.
109. Про державну службу: Закон України від 16 грудня 1993 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1993. – № 52. – Ст. 490.
110. Про деякі питання застосування статей 4, 15 і 27 Закону України «Про державну службу»: Постанова Кабінету Міністрів України від 17 червня 1994 р. № 423 // Зібрання постанов Уряду України. – 1994. – № 40. – С. 252.
111. Про Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України: Закон України від 22 лютого 2006 р. // Відомості Верховної Ради України. – 2006. – № 29. – Ст. 245.
112. Про заходи щодо зміцнення дисципліни і законності в органах внутрішніх справ та попередження надзвичайних подій, пов’язаних із загибеллю й травмуванням особового складу: Наказ Міністерства внутрішніх справ України від 16.03.2007 р. № 81. К., 2007. – 4 с.
113. Про затвердження Загальних правил поведінки державного службовця: Наказ Головного управління державної служби України № 58 від 23.10. 2000 р. // Офіційний вісник України. – 2000. – № 45. – Ст. 1971.
114. Про затвердження Загального порядку проведення іспиту кандидатів на заміщення вакантних посад державних службовців: Наказ Головного управління державної служби України та Української Академії державного управління при Президентові України № 30/84 від 10.05.2002 р // Офіційний вісник України. – 2002. – № 22. – Ст. 1076.
115. Про затвердження Загального порядку проведення щорічної оцінки виконання державними службовцями покладених на них обов’язків і завдань: Наказ Головного управління державної служби України від 31.10.2003 р. № 122 // Офіційний вісник України. – 2003. – № 48. – Ст. 2546.
116. Про затвердження Інструкції з діловодства за зверненнями громадян в органах державної влади і місцевого самоврядування, об’єднаннях громадян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форм власності, в засобах масової інформації: Постанова Кабінету Міністрів України від 14 квітня 1997 р. № 348 // Офіційний вісник. – 1997. – № 16.
117. Про затвердження Інструкції з діяльності підрозділів дорожньо-патрульної служби Державтоінспекції МВС України: Наказ МВС України від 13.11.2006 р. № 1111 // Офіційний вісник України. – 2006. – № 49. – Ст. 3276.
118. Про затвердження Інструкції з реалізації положень Порядку проведення обов’язкової спеціальної перевірки відомостей, що подають кандидати на зайняття посад державних службовців: Наказ Головного управління державної служби України, Державної податкової адміністрації України, Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України № 56/377/768/254 від 01.08.2002 р. // Офіційний вісник України. – 2002. – № 33. – Ст. 1545.
119. Про затвердження Положення про Державну екологічну інспекцію: Постанова Кабінету Міністрів України від 17 листопада 2001 р. № 1520 // Офіційний вісник України. – 2001. – № 47. – Ст. 2084.
120. Про затвердження Положення про порядок проведення Головдержслужбою перевірок: Наказ Головного управління державної служби України № 25 від 18.05. 2000 р. // Офіційний вісник України. – 2000. – № 22. – Ст. 918.
121. Про затвердження Положення про порядок роботи зі зверненнями громадян і організації їх особистого прийому в системі Міністерства внутрішніх справ України: Наказ МВС України від 10.10.2004 р. № 1177 // Офіційний вісник України. – 2004. – № 43. – Ст. 2853.
122. Про затвердження Положення про порядок стажування у державних органах: Постанова Кабінету Міністрів України від 1 грудня 1994 р. № 804 // www. rada.kiev.ua.
123. Про затвердження Положення про проведення атестації державних службовців: Постанова Кабінету Міністрів України від 28 грудня 2000 р. № 1922 // Офіційний вісник України. – 2001. – № 1. – Т. 1. – Ст. 27.
124. Про затвердження Положення про формування кадрового резерву для державної служби: Постанова Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2001 р. № 199 // Офіційний вісник України. – 2001. – № 9. – Ст. 367.
125. Про затвердження Порядку проведення конкурсу із зарахування до кадрового резерву на посади державних службовців першої — третьої категорії, призначення на які здійснюється Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України та Кабінетом Міністрів України: Постанова Кабінету Міністрів України від 21 лютого 2007 р. № 272 // Офіційний вісник України. – 2007. – № 14. – Ст. 531.
126. Про затвердження Порядку проведення конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців: Постанова Кабінету Міністрів України від 15 лютого 2002 р. № 169 // Офіційний вісник України. – 2002. – № 8. – Ст. 351.
127. Про затвердження Програми розвитку державної служби на 2005-2010 роки: Постанова Кабінету Міністрів України від 8 червня 2004 р. № 746 // Офіційний вісник України. – 2004. – № 23. – Ст. 1554.
128. Про звернення громадян: Закон України від 2 жовтня 1996 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – № 47. – Ст. 256.
129. Про Концепцію адаптації інституту державної служби в Україні до стандартів Європейського Союзу: Указ Президента України від 05.03.2004 р. // Офіційний вісник України. – 2004. – № 10. – Ст. 578.
130. Про міліцію: Закон України від 20 грудня 1990 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1991. – № 4. – Ст. 20.
131. Про обов’язкову спеціальну перевірку відомостей, що подають кандидати на зайняття посад державних службовців: Указ Президента України від 19.11.2001 р. № 1098 // Офіційний вісник України. – 2001. – № 47. – Ст. 2057.
132. Про Положення про Державний комітет лісового господарства України: Указ Президента України від 14 серпня 2000 р. № 969 // Офіційний вісник України. – 2000. – № 33. – Ст. 1400.
133. Про практику розгляду судами справ про корупційні діяння та інші правопорушення, які пов’язані з корупцією: Постанова Пленуму Верховного Суду України № 13 від 25.05.1998 р // www. rada.kiev.ua.
134. Про Примірне положення про відомчі заохочувальні відзнаки: Указ Президента України від 13.02.1997 р. № 134 // Офіційний вісник України. – 1997. – № 9. – Стор. 22.
135. Про прокуратуру: Закон України від 5 листопада 1991 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1991. – № 53. – Ст. 793.
136. Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності: Закон України від 15.09.1999 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1999. – № 45. – Ст. 397.
137. Про службу безпеки України: Закон України від 25 березня 1992 р // Відомості Верховної Ради України. – 1992. – № 27. – Ст. 382.
138. Про статус суддів:Закон України від 15 грудня 1992 р // Відомості Верховної Ради України. – 2001. – № 33. – Ст. 180.
139. Про судоустрій України: Закон України від 7 лютого 2002 р. // Відомості Верховної Ради України. – 2002. – № 27-28. – Ст. 180.
140. Про утворення управлінь державної служби Головного управління державної служби в Автономній Республіці Крим, областях, мм. Києві та Севастополі: Постанова Кабінету Міністрів України від 5 липня 2004 р. № 842 // Офіційний вісник України. – 2004. – № 27. – Том 1. – Ст. 1781.
141. Проблемы теории государства и права: Учебник / Под ред. С.С.Алексеева. – М.: Юрид. л-ра., 1987. – 448 с.
142. Прокопенко В. I. Трудове право України: Підручник. – X.: Консум, 1998. – 480 с.
143. Проскурняк Р. Основні аспекти тлумачення сутності адміністративної юстиції як гарантії забезпечення законності // Юридична Україна. – 2006. – № 8. – С. 31-34.
144. Процевський В. Виникнення трудових правовідносин з державними службовцями // Право України. – 2001. – № 11. – С. 75-79.
145. Рабінович П. Право громадян на звернення: проблеми та шляхи ефективізації здійснення // Вісник Акад. правових наук України. – 1997. – №_3._– С. 33-39.
146. Рачинський А.П. Статус державного службовця в Україні: теоретико-правовий аспект: Автореф. дис. … канд. наук з державного управління. К., 2000. – 20 с.
147. Рогатюк К.В. Правовий статус особи: доктринальні аспекти визначення та розуміння // Науковий вісник Київського національного університету внутрішніх справ. – 2006. – № 4. – С. 110-115.
148. Рогачев О.С. Административно-правовой статус адвоката в производстве по делам о нарушениях законодательства о налогах и сборах: Монография / О.С. Рогачева. – Воронеж, 2003. – 312 с.
149. Розпутенко І. Державна служба України в контексті вимог Євросоюзу // Національний інтерес. – 2005. – № 10. – С. 18-22.
150. Романюк Л. До питання конкретизації передбачених у законодавстві умов зарахування на державну службу // Право України. – 2005. – № 5. – С. 70-74.
151. Салищева Н.Г., Шорина Е.В. Контрольная деятельность: практический опыт и научные рекомендации // Советское государство и право. – 1965. – № 11. – С. 19-25.
152. Серьогін С., Шаров Ю. Проблеми кадрового забезпечення державної служби і навчальні програми підготовки державних службовців // Вісник державної служби України. – 2001. – № 2. – С. 90-94.
153. Синьов О.В. Адміністративна відповідальність за правопорушення, що посягають на права і свободи громадян: Дис. … канд. юрид. наук. – Харків, 2001. – 235 с.
154. Скавроник В. Обеспечение конституционных прав граждан на обращение // Юридический вестник. – 1999. – № 1. – С. 26-28.
155. Скакун О.Ф. Теорія держави і права: Підручник / Пер. з рос. – Харків: Консум, 2001. – 656 с.
156. Служащий советского государственного аппарата. М.: «Юр. лит.», 1970. – 280 с.
157. Смирнов О.В. О правовом статусе рабочих и служащих // Советское государство и право. – 1974. – № 3. – С. 40-48.
158. Соболевський І. Засідка на корупцію // Політика і культура. – 2002. – № 4. – С. 33-34.
159. Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т. II: Государственная служба. Управленческие действия. Правовые акты управления. Административная юстиция. – М.: НОРМА, 2002. – 600 с.
160. Старилов Ю.Н. Служебное право. – М., 1996. – 698 с.
161. Старцев О. Актуальні проблеми юридичної відповідальності посадових осіб у сфері управлінської діяльності // Право України. – 2000. – № 11. – С. 112-114.
162. Супрун А.В. Прогалини Закону України «Про державну службу» щодо формування службової кар’єри // Державна служба України: сучасний стан та напрямки адаптації до стандартів Європейського Союзу: Матеріали конференції. Одеса, 2005. – С. 119-124.
163. Сухонос В. Становлення інституту державного контролю: історико-правовий аспект // Право України. – 2005. – № 2. – С. 103-108.
164. Тарануха В.П. Звернення громадян як засіб забезпечення законності в діяльності місцевих органів виконавчої влади: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Ірпінь, 2003. – 19 с.
165. Тарануха В.П. Звернення громадян як засіб забезпечення законності в діяльності місцевих органів виконавчої влади: Дис. … канд. юрид. наук. Ірпінь, 2003. – 231 с.
166. Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. – 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2003. – 776 с.
167. Ткач Г. Правові обмеження та заборони для державних службовців // Вісник Львівського університету. Серія юридична. – 2000. – Вип. 35. – С. 220-224.
168. Трудове право України. Навчальний посібник / За ред. П. Д. Пилипенка. – К.: Істина, 2005. – 208 с.
169. Угрюмова Г. Загальна характеристика дисциплінарної відповідальності і дисциплінарного проступку за українським трудовим правом // Право України. – 2005. – № 5. – С. 78-81.
170. Управление персоналом: Учебник / Общ. ред. А.И. Турчинова. – М., 2003. – 488 с.
171. Управління кращого буття // Іменем закону. – 2006. – № 32. – С.4.
172. Халфина Р.О. Обще учение о правоотношении. –М.: Юрид.лит. – 1974. – 340 с.
173. Хаманева Н.Ю. Административно-правовые споры: проблемы и способы их разрешения // Государство и право. – 2006. – № 11. – С. 5-13.
174. Хаманева Н.Ю. Конституционное право граждан на подачу обращений // Государство и право. – 1996. – № 11. – С. 10-18.
175. Хоменець Р. Особливості правового статусу фізичних осіб як суб’єктів місцевого самоврядування // Право України. – 2001. – № 11. – С. 36-38.
176. Черкес В. До питання про сучасні проблеми оскарження правових актів управління // Підприємництво, господарство і право. – 2006. – № 10. – С. 69-72.
177. Шайхатдинов В.Ш.Право социального обеспечения Российской Федерации: Учебноепособие. Екатеринбург, 1996. – 251 с.
178. Шелудченкова А. Моделі державної служби країн ЄС та проблеми їх адаптації до законодавства України // Аналітика. – 2006. – № 7. – С. 53-55.
179. Шестаков С.В. Адміністративно-правовий статус працівника міліції: Дис. … канд. юрид. наук. Х., 2003. – 210 с.
180. Шишкін В. Завдання адміністративного судочинства // Право України. – 2005. – № 11. – С. 11-14.
181. Шорина Е.В. Функция и принципы контроля в Советском государстве // Советское государство и право. – 1969. – № 11. – С. 30-38.
182. Щегорцов В. Функции и структура службы персонала // Служба кадров и персонал. – 2005. – № 2. – С. 21-25.
183. Ялбуганов А.А. Зарождение государственного контроля в России во второй половине XVII-XVIII вв. (историко-правовое исследование) // Государство и право. – 2001. – № 10. – С. 89-97.
184. Янюк Н. Посадові особи державних органів як спеціальні суб’єкти адміністративної відповідальності // Вісник Львівського університету. Серія юридична. 2004. – Вип. 40. – С. 193-200.
185. Янюк Н. Проблеми правового регулювання обмежень та заборон для державних службовців // Вісник Львівського університету. Серія юридична. – 2005. – Вип. 41. – С. 146-156.
186. Янюк Н. Проходження державної служби: деякі питання // Право України. – 2000. – № 1. – С. 108-110.
187. Янюк Н.В. Адміністративно-правовий статус посадової особи: Дис. … канд. юрид. наук. Львів. – 2002. – 168 с.
188. Ярмакі Х.П. До питання про звернення громадян // Вісник Одес. інституту внутр. справ. – 1999. – № 1. – С. 44-49.
189. Яценко Т.П. Виникнення та припинення трудових правовідносин з «мілітаризованими» державними службовцями // Наше право. – 2003. – № 4. – С. 50-53.
190. Das Recht des öffentliche Dienstes in den Mitgliedstaaten der Europäschen Gemeinschaft / Hrsg. Von Siegfried Magiera und Heinrich Siedentopf. – Berlin: Duncker und Humbold, 1994. – 859 s.