Значення постійних комісій для роботи представницького органу місцевого самоврядування постійно зростає. Адже робота над питаннями, що належать до компетенції місцевої ради у постійній комісії, забезпечує можливість детального обговорення кожного питання, заслуховування думки експертів, урахування позиції кожного члена комісії, посадових осіб виконавчих органів тощо, що зазвичай є неможливим у межах одного пленарного засідання. У процесі підготовки до розгляду питань у постійних комісіях депутати мають змогу уважно дослідити питання порядку денного сесії, сформувати власну думку, провести дискусію у комісії, маючи змогу отримати додаткові аргументи, і сформувати об’єктивний погляд щодо запропонованого проекту рішення до його розгляду на пленарному засіданні.

Незважаючи на те, що засідання постійних комісій є усталеною організаційною формою роботи місцевих рад в Україні, сьогодні повинні бути зроблені кроки до підвищення статусу цих утворень, оскільки саме вони відіграють основну роль у попередньому вивченні питань, що приймаються радою, у контролі за використанням коштів місцевого бюджету та роботою комунальних підприємств і закладів.

Над загальними питаннями роботи постійних комісій працювали Ю. То дика, Ю. Тодорський, М. Банних, А. Слива, М. Щетиніна, Е. Спирина, Ю. Стогов, В. Ільяшенко, Г. Тютюнник, І. Бодрова, Г. Задорожня та ін. Однак у зв’язку зі зростаючим значенням цих робочих органів і новою практикою їх роботи, що складається у сучасних умовах, актуальним є дослідження класифікації та прояву у щоденній діяльності організаційних форм роботи постійних комісій та відповідне вдосконалення їх нормативно-правового регулювання. Так, дослідження практичної діяльності місцевих рад показує, що сьогодні значення такої форми роботи представницьких органів місцевого самоврядування, як засідання постійних комісій, занижується, і першим кроком до вирішення цієї проблеми є вдосконалення відповідних норм, якою вона закріплюється. Окрім цього, практика роботи представницьких органів місцевого самоврядування зумовила часте використання таких форм роботи постійних комісій, як спільні та виїзні засідання постійних комісій, які сьогодні мають бути по-новому досліджені з огляду на їх сучасне використання місцевими радами.

Отже, завданням цієї статті є дослідження класифікації та сутності окремих організаційних форм роботи постійних комісій та надання рекомендацій щодо вдосконалення їх нормативно-правової регламентації. Постійні комісії є цінним середовищем розробки нових проектів рішень ради та місцевих програм, адже у них депутати працюють над питаннями, що належать до сфери їхніх інтересів і щодо яких вони є компетентними. «Постійні комісії, таким чином, представляють одну з організаційно-правових форм діяльності місцевих рад, яка дає можливість депутатам брати участь у живій організаторській роботі, здійснювати контроль та перевірку виконання» [1, 6].

Організаційні форми роботи постійних комісій регулюються Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», а також локальними нормативно-правовими актами, виданими місцевими радами. Зазвичай це Положення про постійні комісії, які часто є складовою частиною регламенту, однак нерідко становлять окремий документ [2]. На жаль, аналіз положень про постійні комісії місцевих рад свідчить про поверхневу регламентацію їх діяльності й часто перефразоване цитування положень закону і регламентів. Вдосконалення та змістовне наповнення існуючих організаційних форм роботи комісій зумовлено необхідністю посилення авторитету та продуктивності роботи представницького органу» [3, 151].

Постійні комісії здійснюють свою роботу в різноманітних формах, що актуалізує питання їх класифікації з метою виокремлення їх в однорідні групи.

Варто погодитися з позицією науковців, на думку яких організаційні форми діяльності постійних комісій охоплюють дії та процедури колегіального характеру, здійснювані самими комісіями, їх підкомісіями, робочими групами, а також індивідуального характеру, що реалізуються головою, заступником голови, секретарем і членами комісії, та які забезпечують організаційні межі реалізації функцій та компетенції комісії [4, 442].

Поруч із помітною недостатньою нормативною урегульованістю роботи постійних комісій їм надана значна автономія у визначенні власних організаційних форм діяльності. Робота кожної постійної комісії багато в чому залежить від практичного досвіду її керівництва та депутатів, що до неї входять. Звичайно, комісія, очолювана депутатом, що мав попередній досвід перебування на подібній посаді, часто використовує різноманітні організаційні форми своєї роботи, і зазвичай саме ті, які попередньо були визначені як найефективніші.

М. Банних, А. Слива та М. Щетиніна поділяють діяльність постійних комісій на підготовчо-нарадчу, контрольну та організаторську. Під організаторською роботою вони розглядають діяльність із приведення у дію рішень ради [5, 8-12]. І. Бодрова організаційними формами діяльності постійних комісій називає їх засідання, засідання підкомісій, робочих груп і персональну роботу керівництва та членів комісії [4, 442-443]. З таким твердженням варто погодитися, адже функції та компетенцію постійні комісії реалізують у межах засідань (звичайних, виїзних, спільних), засідань утворюваних ними підкомісій чи робочих груп, через діяльність голови комісії, його заступника і секретаря комісії та окремих депутатів, які виконують певні доручення цього органу та ведуть індивідуальну роботу, беручи участь у засіданнях комісії, готуючи доповіді та досліджуючи матеріали роботи цих органів.

Е. Спірина та Ю. Стогов, досліджуючи форми роботи постійних комісій, узагалі не звертаються до питання їх класифікації, обмежуючись їх переліком. Вони виокремлюють такі форми роботи комісій: а) розподіл доручень між членами постійних комісій;

б) планування роботи постійних комісій; в) засідання комісій; г) контрольна діяльність комісій; ґ) їх організаційно-масова робота; д) звіти комісій [6, 88]. Головними формами роботи постійних комісій вони називають: контрольну, підготовчу, організаційно-масову [6, 2].

До неосновних організаційних форм роботи постійних комісій Г. Задорожня відносить надання консультацій на прохання суб’єктів управлінської діяльності чи представників територіальної громади, допомогу іншим постійним комісіям в організації проведення конкретних заходів, підбір та систематизацію статистичних даних, урочисті засідання [3, 167]. Не заперечуючи в цілому поділ організаційних форм роботи постійних комісій на основні та неосновні (допоміжні), вважаємо, наведені Г. Задорож- ньою приклади швидше є напрямами діяльності (завданнями) постійних комісій, а не допоміжними організаційними формами їх роботи.

На наше переконання, загальна класифікація організаційних форм роботи представницьких органів місцевого самоврядування може застосовуватися і до організаційної форми роботи постійних комісій місцевих рад. А тому пропонуємо їх поділяти на: а) внутрішньоорганізаційні та зовнішньоорганізаційні; б) колективні та індивідуальні; в) основні та допоміжні; г) загальні й специфічні (спеціальні, конкретні); ґ) чергові, позачергові та надзвичайні; д) організаційні форми правовстановлюючого, правовиконавчого, контролюючого та правоохоронного характеру.

Звичайно, основна діяльність постійної комісії реалізується на її засіданні. Тут заслуховуються доповіді запрошених осіб, серед яких чиновники, експерти, керівники комунальних підприємств і установ. На засіданнях постійних комісій обговорюються питання порядку денного місцевої ради, виступають депутати зі своїм баченням питання, відбуваються дискусії, за результатами яких комісією приймається певне рішення. Це дає підстави визначити засідання постійної комісії основною організаційною формою її роботи. Ю. Тодорський називає засідання постійних комісій «трибуною принципової критики для депутатів». Засідання дає можливість постійним комісіям організовувати свою роботу, залучаючи до неї усіх депутатів — членів комісії та визначити їхню колективну думку з питання, що обговорюється [1, 130].

Підготовка до проведення засідань постійних комісій проводиться головою комісії, заступником, секретарем та окремими депутатами: згідно з планом визначаються питання для обговорення, обирається місце і час проведення засідання, про це сповіщається членам комісії та запрошеним особам. На засідання постійних комісій можуть запрошуватися керівники підприємств, установ та організацій, відділів та управлінь, заступники міського голови при розгляді питань, які стосуються сфер їх діяльності. Позитивно може бути оцінена практика встановлення деякими радами дня та часу проведення чергових засідань постійних комісій. Окремі ради навіть точно визначають час і місце проведення засідань, що дає змогу заінтересованим членам територіальної громади легше реалізувати своє право отримувати інформацію про роботу постійних комісій, бути присутніми на таких засіданнях. Так, постійно оприлюднюються графіки проведення засідань постійних комісій Харківської міської ради [7].

Засідання постійних комісій можуть бути чергові й позачергові, відкриті та закриті, звичайні та виїзні. Окрім цього, комісіями можуть проводитися спільні засідання.

Виїзні засідання постійних комісій видаються досить ефективною організаційною формою роботи такого органу, яка дає змогу депутатам предметно ознайомитися з діяльністю досліджуваних об’єктів і виробити засновану на практиці позицію при обговоренні питання, що стосується конкретного комунального підприємства, установи тощо. Сьогодні регламентація процедур проведення виїзних засідань постійних комісій потребує вдосконалення. Відвідання постійною комісією підприємства, поза сумнівом, є колегіальною формою її роботи. Але тут варто звернутися до визначення самого поняття засідання. Засіданням є зібрання депутатів у конкретно визначеному місці, з дотриманням вимог щодо кворуму і прийняттям рішень у порядку голосування з питань, затверджених до розгляду в порядку, передбаченому нормативними актами. На практиці виїзні «засідання» постійних комісій відбуваються, як правило, у форматі ознайомчого візиту, у процесі самого візиту на підприємство чи в установу обговорення питань колективно зазвичай не відбувається, так само не відбувається і голосування. Часто обговорення висновків, зроблених членами комісії у процесі візиту на певний об’єкт, обговорюється в межах наступного «звичайного» засідання комісії. Щоб така організаційна форма роботи, як виїзне засідання, за змістом відповідала теоретичному визначенню, на досліджуваному підприємстві після його огляду, зустрічі з його співробітниками члени постійної комісії повинні бути зібрані у приміщенні, що не відноситься до місцевої ради, має бути перевірений кворум і проведене обговорення результатів перевірки та голосування з прийняттям відповідних рішень.

Окремим важливим питанням в аспекті організаційної роботи постійних комісій і проведення окремих заходів для координації їх діяльності і погодження їх позицій є проведення спільних засідань. Вони проводяться з метою розгляду питань, що є спільними для кількох комісій. І. Бодрова за особливостями складу та учасників класифікує такі засідання на спільні та об’єднані. Спільні засідання — ті, що проводяться кількома комісіями з питання, що стосується кількох галузей, що є їм підвідомчими, а об’єднані засідання — ті, що проводяться комісіями двох або більше рад [4, 450]. Такий розподіл вбачається правильним з огляду на різну специфіку цих двох видів заходів. Об’єднані засідання слугують для налагодження співпраці між радами, врахування інтересів територіальних громад та регіональних інтересів, що реалізується у процесі розгляду питань радами різних рівнів. Така організаційна форма роботи є корисною, адже дозволяє більш широке обговорення питання членами комісій, специфіки діяльності яких воно стосується.

Проблемним питанням у практиці використання такої форми роботи є недостатньо чітке визначення характеру подібних засідань та мети їх проведення. Наприклад, регламентом Харківської міської ради закріплено, що у тих випадках, коли питання стосується відання кількох постійних комісій, проводиться їх спільне засідання. Подібні положення дають змогу керівництву окремих місцевих рад довільно тлумачити характер і мету проведення спільних засідань постійних комісій, використовуючи їх для обходження необхідності попереднього розгляду питань пленарного засідання у профільних комісіях. Так, досить поширеною є практика, коли радою за день до пленарного засідання проводиться «спільне засідання комісій», на яке виносяться десятки питань порядку денного, що з тих чи інших причин не пройшли експертизи у профільних комісіях. Такий процес підтримується аргументацією, що питання стосуються компетенції усіх постійних комісій і можуть бути розглянуті ними сумісно, а не окремо. Практика заміни засідань профільних постійних комісій їх спільними засіданнями криє в собі небезпеку позбавлення депутатів можливості глибокого дослідження питань порядку денного сесії, їх детальної експертизи, кваліфікованої дискусії. Якщо проводиться спільне засідання усіх чи більшості постійних комісій, то в такому форматі воно практично не відрізняється від пленарного засідання місцевої ради. Тобто фактично відбувається підміна однієї організаційної форми роботи іншою. З огляду на це у законодавстві про місцеве самоврядування варто закріпити положення, які б визначали, що спільне засідання можуть проводити не більше двох (трьох) постійних комісій місцевої ради. Подібні уточнення щодо спільних засідань комісій, більш чітке закріплення процедури їх проведення необхідні для того, щоб запобігти використанню такої організаційної форми роботи з метою нехтування вимогами відкритого колективного кваліфікованого обговорення питань порядку денного сесії ради. Так, у регламентах місцевих рад повинно закріплюватися визначення спільного засідання постійних комісій із чітким встановленням випадків, у яких використовується така форма роботи, характеру питань, що в її межах розглядаються, та критерії, за якими визначаються комісії, що мають брати участь у такому засіданні. Також важливим є нормативне закріплення порядку визначення кворуму на спільних засіданнях постійних комісій.

Тоді, коли засідання постійної комісії можна виділити як основну форму її роботу, всі інші форми роботи цього органу вбачається доцільним визначати як допоміжні. Саме до них належать індивідуальні форми роботи керівного складу постійної комісії, а саме її голови, його заступника та секретаря постійної комісії, більшість з яких має внутрішньоорганізаційний характер.

Індивідуальні організаційні форми роботи характерні для окремих депутатів у складі комісії. Вони поділяються на внутрішні та зовнішні, але більшість з них є зовнішніми. Так, організаційними формами роботи депутатів у постійній комісії є участь: а) у засіданні комісії; б) у підготовці та обговоренні питань на засіданнях комісії; в) у діяльності робочих груп, створених комісією; г) у перевірках, що проводяться постійною комісією; ґ) у виконанні доручень голови постійної комісії та доповіді на засіданнях комісії про результати їх виконання тощо.

За окремими депутатами може закріплятися певне підприємство, і він, відповідно, особисто проводить на ньому перевірки, бесіди з керівним складом та працівниками, а також власний аналіз діяльності підприємства, за результатами чого робить доповідь у постійній комісії. Також перевірки підприємств можуть здійснюватися комісією колективно, з проведенням виїзного засідання комісії або візиту з наступним обговоренням висновків у режимі звичайного засідання.

Окремою організаційною формою роботи постійних комісій є засідання їх робочих груп чи підкомісій. Вони створюються для забезпечення ефективної роботи групи депутатів, що входять до постійної комісії, над окремим питанням чи напрямом роботи комісії. Підкомісії та робочі групи утворюються на засіданні постійної комісії, як правило, у складі не менш як трьох осіб, і можуть до своєї роботи залучати експертів та спеціалістів для кваліфікованого дослідження дорученого їм питання. Такі утворення часто називаються «органами максимально вузької спеціалізації», адже вони дозволяють розглядати окремі питання місцевого значення поза межами постійних комісій і об’єднувати у своєму складі депутатів, зацікавлених у вирішенні конкретних питань компетенції ради та відповідних фахівців.

З метою обговорення проектів найбільш важливих рішень місцевої ради, з’ясування ефективності реалізації прийнятих рішень ради з питань, віднесених до предметів їх відання, отримання всебічної інформації щодо питань, які розглядаються комісією, їх детального вивчення та обговорення, а також залучення громадськості до участі у вирішенні питань місцевого значення постійні комісії проводять слухання. Така організаційна форма роботи постійних комісій, на жаль, ще не набула значного поширення, лише в окремих місцевих радах на нормативно-правовому рівні врегульовано порядок їх проведення.

Опитування депутатів місцевих рад свідчить, що суттєвою проблемою в організації діяльності постійних та тимчасових комісій місцевих рад є відсутність дієвого механізму виконання їх висновків та рішень. Згідно з ч. 11 ст. 47 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» рекомендації постійних комісій підлягають обов’язковому розгляду органами, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами, яким вони адресовані. Однак чинне законодавство не містить санкцій за невиконання рекомендацій постійних комісій місцевої ради, а тому на практиці вони дуже часто ігноруються відповідними суб’єктами суспільних відносин.

Виваженість, фаховість, обґрунтованість рішень місцевих рад значною мірою залежить від їх підготовки й опрацювання у постійних комісіях. Постійні комісії місцевих рад мають більш широкий спектр організаційних форм роботи. Для вивчення питань, розробки проектів рішень ради постійні комісії можуть створювати підготовчі комісії та робочі групи з залученням представників громадськості, вчених і спеціалістів. Саме на рівні роботи постійних комісій доцільно організовувати широке обговорення громадськістю проектів актів місцевих рад. Це можуть бути громадські слухання, круглі столи, семінари тощо.

Отже, розвиток місцевого самоврядування потребує суттєвого вдосконалення локального нормативно-правового регулювання роботи постійних комісій. Сьогодні рішення цих органів ради мають рекомендаційний характер. На нашу думку, із вдосконаленням нормативного регулювання їхньої діяльності, їхнім рішенням має бути надано обов’язкової сили.

Окремої уваги потребує нормативна регламентація таких організацій них форм діяльності постійних комісій, як виїзні, спільні засідання та слухання в комісіях.

Робота постійних комісій місцевих рад сьогодні має великий інтерес для спеціалістів з муніципального права, оскільки практика роботи представницьких органів щоденно породжує нові організаційні форми їх роботи, що потребують відповідного нормативно-правового регулювання для забезпечення гласності у роботі рад, прав територіальної громади та депутатів, а також ефективної експертизи рішень, що приймаються представницькими органами місцевого самоврядування.

ВИКОРИСТАНІ МАТЕРІАЛИ

1. Тодорский Ю. В. Постоянные комиссии местных советов депутатов трудящихся. — М., 1955. — 188 с.
2. Положення про постійні комісії міської ради, затверджене рішенням Луцької міської ради
3. Задорожня Галина Володимирівна. Постійні комісії представницьких органів місцевого самоврядування: дис. … канд. юрид. наук : спец. 12.00.02 / Ін-т зак-ва Верховної Ради України. — К., 2006.
4. Проблеми функціонування місцевих рад та їх виконавчих органів : моногр. / за ред. Ю. М. Тодики. — Х., 2009. — 540 с.
5. Банных М. П., Слива А. Я., Щетинина М. П. Постоянные комиссии местных советов. — М., 1978. — 96 с.
6. Спирина Э. В, Стогов Ю. А. Формы и методы работы постоянных комиссий местных Советов. — М., 1973. — 88 с.
7. План роботи Харківської міської ради VI скликання на січень 2011 року