Сучасний етап розвитку ринкових відносин характеризується дедалі частішим внесенням змін і доповнень до земельного законодавства. Винятком із цього правила не став і 2008 рік. За цей рік змінювались підходи щодо регулювання порядку набуття права користування земельними ділянками на конкурентних засадах. Особливо це торкнулося земель державної та комунальної форм власності. Безліч законодавчих новел викликають труднощі в їх застосуванні на практиці та потребують наукового осмислення.

У земельному законодавстві інститут конкурентного надання прав на земельні ділянки одержав закріплення у главі 21 Земельного кодексу України, яка регламентує питання суб´єктного складу учасників торгів, процедуру їх підготовки та об´єкти відчуження, підстави визнання земельних торгів такими, що не відбулися. Вивченню питань, пов´язаних із правовим регулюванням земельних торгів, були присвячені праці вітчизняних науковців [1], але останні зміни в законодавстві з цього приводу ще не підлягали науковому осмисленню.

Розв´язання питань визначення кола об´єктів конкурентного набуття прав на земельні ділянки сільськогосподарського призначення має відповідне значення як для практичного застосування, так і для доктринального розуміння і становить мету цієї статті.

Проаналізуємо законодавчі зміни в їх генезисі.

Законом України «Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України» від 28.12.2007 р. № 107-УІ були внесені значні зміни до земельного законодавства щодо порядку набуття права користування земельними ділянками. Особливо це торкнулося оренди земель державної та комунальної форми власності.

Звернемо увагу на наступні законодавчі новели:

— набуття права оренди земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється виключно на аукціонах, крім земельних ділянок, на яких розташовані об´єкти нерухомого майна, які перебувають у власності громадян і юридичних осіб і в яких відсутні акції (частки, паї), що належать державі (ч. 2 ст. 124 Земельного кодексу України);

порядок проведення аукціону та набуття права оренди земельної ділянки на конкурентних засадах визначається законодавством (ч. 2 ст. 16 Закону України «Про оренду землі»).

Як ми бачимо, законодавець, по-перше, виключив з переліку конкурентних засад набуття права на оренду землі такий його вид, як конкурс, та залишив лише один спосіб — аукціон; по-друге, встановив, що порядок конкурентного набуття права на оренду визначається законодавством, тобто не тільки законом, а й підзаконними нормативно-правовими актами.

Рішенням Конституційного Суду України від 22.05.2008 р. № 10-рп/2008 (справа щодо предмета та змісту закону про Державний бюджет України) вказані зміни в земельному законодавстві були визнані неконституційними, з посиланням на те, що законом про Держбюджет не можна вносити зміни до інших законів, зупиняти їх дію чи скасовувати їх, оскільки з об´єктивних причин це створює суперечності у законодавстві, і, як наслідок, скасування та обмеження прав і свобод людини і громадянина. У разі необхідності зупинення дії законів, внесення до них змін і доповнень, визнання їх нечинними мають використовуватися окремі закони.

Обстоюючи свій погляд на розвиток земельних відносин Верховна Рада України вже 03.06.2008 р. приймає Закон «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України» № 309-УІ, яким майже дублює бюджетні зміни до земельного законодавства.

Так, абз. 2ч.1ст.124Земельногоко-дексу України було викладено у такій редакції:

«Набуття права оренди земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється виключно на аукціонах (крім земельних ділянок, на яких розташовані об´єкти нерухомого майна, що перебувають у власності громадян і юридичних осіб, в яких відсутні акції (частки, паї), що належать державі, набуття права на оренду земельних ділянок під об´єкти соціального призначення, будівництво соціального і доступного житла, використання земельних ділянок для розробки корисних копалин та спеціального водокористування відповідно до отриманих спеціальних дозволів (ліцензій), використання релігійними організаціями (під культовими будівлями), які легалізовані в Україні)».

Текст ст. 16 Закону України «Про оренду землі» від 06.10.1998 р. № 161-ХІУ викладено ідентично ст. 124 Земельного кодексу України. Таким чином, з останньої норми було виключено посилання на те, що порядок проведення аукціону та набуття права оренди земельної ділянки на конкурентних засадах визначається законодавством.

Порівняльний аналіз законодавчих змін дає можливість констатувати, що право оренди земельних ділянок державної і комунальної власності на сьогодні набувається виключно на конкурентних засадах, крім випадків, коли на ділянках розташовані об´єкти нерухомого майна чи їх будівництво планується, та якщо оренда землі пов´язана з надро- або водокористуванням.

Безумовно, вказане становище можна розглядати як доцільне та соціально справедливе, коли ми говоримо про землі житлової та громадської забудови, особливо коли йдеться про комерційне будівництво.

Але що робити з землями сільськогосподарського призначення, які в більшості своїй не підлягають забудові? Невже всі землі цієї категорії повинні надаватись виключно через аукціон? Хіба держава не має суспільних потреб та інтересів у аграрній сфері та на селі?

Крім того, депутати, приймаючи після-бюджетні зміни до законодавства, вже зробили крок у напрямі менш ортодоксального погляду на конкурентні способи розподілу землі, визначивши, що набуття права на оренду земельних ділянок під об´єкти соціального призначення, будівництво соціального і доступного житла здійснюється без аукціону. Але це, знову ж таки, стосується лише земель житлової та громадської забудови.

У подальшому Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо сприяння будівництву» від 16.09.2008 р. № 509-УІ цей перелік було розширено та зазначено, що земельні торги не проводяться при наданні (передачі) земельних ділянок громадянам у випадках, передбачених статями 34, 36 та 121 Земельного кодексу України. Тобто йдеться про надання у користування громадянам земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності для городництва, сінокосіння та випасання худоби, а також передачу у власність земель для садівництва, ведення фермерського або особистого селянського господарства, в межах норм безоплатної передачі.

У нашому випадку виникає питання, а що робити з наданням громадянам земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, в оренду для садівництва, ведення фермерського або особистого селянського господарства, адже в ст. 121 Земельного кодексу України говориться про передачу землі лише у власність, а не в оренду. Така сама ситуація складається і з наданням сільськогосподарським науково-дослідним установам та навчальним закладам, сільським професійно-технічним училищам та загальноосвітнім школам земель для дослідних і навчальних цілей, пропаганди передового досвіду ведення сільського господарства (тобто ситуації, коли використання землі здійснюється не для товарного сільськогосподарського виробництва). Невже в даних випадках теж проводити земельні аукціони?

На наш погляд, це робити недоцільно як з фінансової, так і з соціальної точки зору.

Згідно зі ст. 1 Основного Закону Україна є суверенною, незалежною, демократичною, соціальною, правовою державою. Таким чином, наша країна задекларувала будівництво соціальної держави, тобто такої, яка намагається здійснити широке коло заходів у сфері соціального захисту громадян, побудови міцної соціальної інфраструктури, запровадження правових інститутів захисту суспільних інтересів більшості населення. Із цього приводу слушним є висловлювання Ф. Коблера: «Загальне благо є визначальним підґрунтям права власності. Держава, як захисник загального блага при принциповому збереженні права власності, може контролювати й регулювати використання й розподіл сільськогосподарських і лісогосподарських земель, особливо правовий обіг цих ділянок, не роблячи тим самим право власності ілюзорним» [2].

Аналіз розвитку законодавства про конкурентне надання прав на землю показує, що на сьогоднішній день законодавець визначив як загальне правило — обов´язковість продажу земельних ділянок державної чи комунальної власності або прав на них на конкурентних засадах (земельних торгах), а потім перераховує виключення з цього правила, при цьому постійно розширюючи перелік земель, щодо яких не проводяться аукціони.

Крім того, у ст. 134 Земельного кодексу України (в редакції від 16.09.2008 р.) говориться, що земельні ділянки державної чи комунальної власності або права на них (оренда, суперфіцій, емфітевзис), за загальним правилом підлягають продажу окремими лотами на конкурентних засадах (земельних торгах). Таким чином, через аукціони повинні передаватися не тільки право власності та оренди земельними ділянками, а й інші речові права на землю — правокористування чужою земельною ділянкою для сільськогосподарських потреб (емфітевзис) і право користування чужою земельною ділянкою для забудови (суперфіцій).

На наш погляд, потрібно виходити з протилежного, а саме визначити вид сільськогосподарських земель, які підлягають конкурентному продажу в обов´язковому порядку, більш доцільно це застосовувати до земель з призначенням для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, а надання ділянок всіх інших видів здійснювати без проведення аукціону.

Враховуючи викладене можна зробити висновок, що земельне законодавство щодо регулювання конкурентного набуття прав на земельні ділянки сільськогосподарського призначення потребує концептуальних змін щодо способу визначення переліку земельних ділянок і прав на них, що підлягають продажу на аукціонах.

Потрібно визначити, що із земель сільськогосподарського призначення державної чи комунальної власності обов´язковому продажу на аукціонах підлягають лише землі для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, а всі інші надаються без проведення земельних торгів за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених Земельним кодексом України.

ПРИМІТКИ

1. Земельний кодекс України : наук.-практ. ком. / за заг. ред. В. І. Семчика. — К., 2003. — 597 с.; Земельне право : підруч. / за ред. В. І. Семчика і П. Ф. Кулинича. — К. : Ін Юре, 2001. — 423 с.; Практичний посібник з проведення земельного аукціону / В. В. Носік. — К., 2003. — 56 с.; Пейчев К. П. Правове регулювання відчуження земельних ділянок : монографія / К. П. Пейчев. — Х., 2007. — 124 с.

2. Аксененок Г. А. Критика современных буржуазных аграрно-правовых теорий / Г. А. Ак-сененок, В. А. Кикоть,Л.П.Фомина. — М., 1972. — 56 с