Актуальність теми дослідження зумовлена тим, що у практично­му житті власники нерухомого майна і земельних ділянок часто не от­римують відповідних компенсацій та відшкодування реальних збитків. На жаль, в юридичній літературі правове дослідження цього питання не набуло всебічного наукового аналізу.

Кабінет Міністрів України є одним із владних суб´єктів, уповноважених здійснювати вилучення земельних ділянок у власників землі та землеко­ристувачів для суспільних та інших потреб, що встановлюється п. 2 ст. 149 Земельного кодексу України. Однак ЗК України та інші законодавчі акти встановлюють або надто загальні пра­вила, або стосуються вузьких питань, пов´язаних із вилученням та відшко­дуванням. Через відсутність задовіль­ного всебічного врегулювання цього питання невизначеним залишається ціла низка аспектів проблеми. Так, незрозуміло навіть яким актом КМ України може здійснювати вилучення земельної ділянки. Відповідно до ст. 52 Закону України «Про Кабінет

Міністрів України» постановами є ак­ти нормативного характеру, розпоря­дження ж приймаються з організацій­но-розпорядчих та поточних питань діяльності [1]. У попередньому Законі України «Про Кабінет Міністрів України» від 21 грудня 2006 р. місти­лося таке саме визначення понять «постанова» та «розпорядження» [2]. Логічним було б припустити, що рішення про вилучення земельної ділянки та відшкодування власнику або користувачу збитків, що прово­диться за рішенням КМ України, мало б оформлюватись у формі постанови.

Однак аналіз актів, виданих КМ України, свідчить, що такі рішення оформлюються як постановами, так і розпорядженнями у приблизно рівній пропорції. Так, вилучення земельних ділянок у Донецького інституту агро­промислового виробництва для цілей будівництва та реконструкції злітно-посадової смуги комунального під­приємства «Міжнародний аеропорт Донецьк» було оформлене Розпоря­дженням КМ України від 6 серпня 2008 р. [3], а аналогічне рішення про вилучення земельних ділянок у дея­ких місцевих рад та приватного під­приємства з метою розташування на них об´єктів інфраструктури було оформлене постановою КМ України від 26 вересня 2007 р. [4]. Між цими двома випадками не можна вбачити фундаментальної різниці, яка б дала змогу встановити підґрунтя для ви­дання в одному випадку постанови, а в іншому розпорядження. Така плута­нина в оформленні розпоряджень КМ України не може бути визнана за­довільною, адже розпорядження КМ України за законом не є нормативним актом, а тому його зобов´язальна сила для органів місцевого самоврядуван­ня, а також для підприємств, установ та організацій, що не підпорядковані КМ України, може бути оспорювана у судовому порядку.

Розглядаючи практику КМ Украї­ни у прийнятті актів щодо вилучення земельних ділянок та відшкодування власникам та землекористувачам їх­ньої вартості, можна помітити, що КМ України приймає такі акти у двох ви­падках: у разі необхідності вилучення ділянки для будівництва об´єктів за­гальнодержавного значення або з ме­тою забезпечення видобування корис­них копалин на цій ділянці. До першої категорії можна віднести Розпоряд­ження КМ України «Про вилучення і надання у постійне користування земельних ділянок для суспільних по­треб» від 21 січня 2005 р., яким зе­мельна ділянка площею 142,66 га була вилучена із земель запасу Хотянівської сільської ради Вишгородського району Київської області та передана у постійне користування Вишгородській райдержадміністрації з метою будівництва, експлуатації та обслуго­вування водозабірних споруд [5], або постанова КМ України «Про вилучен­ня та надання в оренду земельних ділянок для будівництва дільниці Богородчани — Ужгород магістрального газопроводу Новопсков — Ужгород і зміну цільового призначення земель» від 25 травня 2006 р., якою з земель за­пасу кількох сільрад Закарпатської області, а також у приватних осіб було вилучено їхні земельні ділянки [6]. До другого випадку (видобування корис­них копалин) можна віднести, напри­клад, постанову КМ України від 31 жовтня 2007 р., якою з резервного фонду Обознівської сільради Кірово­градської області було вилучено та передано в оренду ВАТ «Кіровоград­ське рудоуправління» земельні ділян­ки для видобування вторинних као­лінів [7]. Розглянувши доступні бази даних законодавства, нам не вдалося встановити актів КМ України, якими б земельні ділянки вилучалися з інших мотивів, окрім суспільної необ­хідності та видобування корисних копалин. Отже, можемо дійти виснов­ку, що на практиці такі рішення прий­маються органами влади нижчого рівня та органами місцевого самовря­дування.

Майже в усіх зазначених випадках акти КМ України щодо вилучення зе­мельних ділянок та відшкодування їх вартості власникам землі та землеко­ристувачам є водночас актами, що зо­бов´язують державні органи та органи місцевого самоврядування вчинити певні дії. У згаданому випадку поста­нови від 31 жовтня 2007 р. [7] Кірово­градська районна державна адміні­страція зобов´язувалася укласти до­говір оренди земельної ділянки з ВАТ «Кіровоградське рудоуправління». А оскільки земля вилучалася з влас­ності сільських рад, то можна говори­ти, що вилучення фактично відбулося не тільки на користь акціонерного то­вариства, а й на користь держави в особі місцевої державної адміністра­ції, яка отримала землю у власність, та можливість отримання прибутку від отриманої земельної ділянки шляхом укладання договору оренди. При цьо­му втрати сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва від­шкодовуються не державою, яка отри­мала ділянку, а підприємством, що цю ділянку лише орендує, а отже, держава опиняється у більш виграшному ста­новищі.

Суб´єкт, в інтересах якого земельна ділянка була вилучена, сплачує дві­чі — перший раз відшкодовує втрати, а другий раз тоді, коли вносить орендну плату за надану йому землю. Подібна практика є не новою та вже досить ус­таленою. Так, постановою КМ України від 16 травня 2002 р., якою земельні ділянки були вилучені в сільських рад та Луганського інституту агропромис­лового виробництва, на районні дер­жавні адміністрації за місцем розта­шування земельних ділянок було покладено зобов´язання «видати дер­жавні акти на право постійного корис­тування земельними ділянками та укласти договори оренди землі з під­приємствами, установами та організа­ціями, яким надаються земельні ді­лянки у користування на умовах орен­ди» [8]. Таке становище викликає пев­не занепокоєння, оскільки держава фактично має можливість безоплатно позбавляти органи місцевого самовря­дування землі, що їм належить на праві власності або постійного корис­тування, та збільшувати частку землі, що належить державі, шляхом засто­сування процедури вилучення земель­них ділянок для суспільних потреб.

Отже, держава має досить потуж­ний інструмент для безоплатного збільшення належних собі земельних площ, який на практиці ніколи не ви­користовується для зменшення таких площ. Зміни у такому стані речей можливі лише за умови фундамен­тальних змін у земельному законодав­стві в бік визнання права приватної власності на землю. Якщо вилучені зе­мельні ділянки будуть надаватися підприємствам, на користь яких вони вилучені у приватну власність, то відбуватиметься справедлива оплата вартості таких ділянок шляхом вне­сення відшкодування на користь суб´єктів, у яких ці земельні ділянки були вилучені. Оформлення ж дого­ворів оренди призводить до вказаної подвійної сплати.

З розглянутого матеріалу можна дійти таких висновків. По-перше, КМ України не має значної практики ви­лучення земельних ділянок у влас­ників землі та землекористувачів із подальшим відшкодуванням завданих збитків. Наявними актами КМ Украї­ни земельні ділянки передаються від одного суб´єкта іншому, частіше за все на користь місцевих державних адмі­ністрацій, які паралельно зобов´язу­ються укладати договір оренди зазна­ченої земельної ділянки із суб´єктом, з потреб якого ця ділянка власне й ви­лучалась.

У наш час склалася невелика, але досить усталена практика отримання земель у державну власність шляхом вилучення, причому відшкодування збитків колишнім власникам та корис­тувачам здійснюється не державою, а суб´єктом, що отримує землю в оренду, що ставить державу в заздалегідь ви­грашне господарське становище. Та­кож зазначимо, що обґрунтовано було б вилучати земельні ділянки шляхом прийняття відповідної постанови КМ України, але КМ України нерідко при­ймає із зазначених питань розпоря­дження, і такі формальні помилки можуть стати приводом для подальшо­го судового оспорювання актів КМ Ук­раїни з вилучення земельних ділянок.

Практика Верховної Ради України з питань вилучення земельних ділянок із наступним відшкодуванням їх вартості власникам землі та землекористувачам нараховує кілька десятків актів, деякі з них будуть розглянуті в цій статті. В усіх випадках рішення ВР України щодо вилучення земельних ділянок приймається у формі постанови.

Усі такі постанови приймаються за типовою формою, що містить рішення про вилучення конкретних земельних ділянок з переліком власників чи користувачів, в яких ці ділянки вилу­чаються, суб´єктів, яким ділянки нада­ються, мети вилучення кожного об´єк­та, а також зобов´язанням для під­приємств, установ та організацій від­шкодувати втрати сільськогосподар­ського та лісогосподарського вироб­ництва.

ВР України розглядає питання ви­лучення (викупу) земельних ділянок відповідно до ст. 150 ЗК України, ви­конуючи швидше контрольну функ­цію щодо випадків вилучення особли­во цінних земель. Однак ЗК України не містить прямої заборони для ВР України на прийняття рішень щодо вилучення (викупу) земельних діля­нок, водночас не містить і дозволу на здійснення таких дій. Норми законо­давства можна тлумачити як такі, що принципово дають змогу ВР України здійснювати вилучення земельних ділянок з власної ініціативи, адже такі повноваження надані місцевим радам, тому логічним було б припустити, що такі повноваження можуть бути на­дані і ВР України. Розгляд діяльності ВР України щодо вилучення земель­них ділянок доводить, що парламент трактує норми земельного законодав­ства широко та приймає нормативні акти, що стосуються не тільки особли­во цінних земель, більше того, прий­має їх за власною ініціативою, без по­дання відповідних органів, зазначених у ч. 2 ст. 150 ЗК України. Так, Постано­вою від 24 травня 2001 р. № 31 ВР України вилучила, серед іншого, ділянку з земель запасу Білгород-Дністровської районної ради розміром 2,58 га та надала цю земельну ділянку в постійне користування малому під­приємству «База відпочинку «Іскра» [9], а Постановою від 13 грудня 2001 р. № 15 ВР України вилучила, між іншим, землі приватного сільськогос­подарського підприємства «Скрипаї» та ряд земельних ділянок з резервного фонду Скрипаївської сільської ради для передання їх ЗАТ «Геотехнологія» з метою облаштування об´єктів Білозірського газоконденсатного родовища [10]. Відповідність таких актів ВР України земельному законодавству викликає значні сумніви та може стати приводом для судового оскарження.

Видається, що основною пробле­мою тут є недостатня ясність поло­жень ЗК України щодо повноважень вищих органів державної влади, зок­рема ВР України щодо вилучення зе­мельних ділянок та відшкодування власникам землі та землекористува­чам. Можна зауважити, що недоско­налість законодавства, ймовірно, при­мушує ВР України діяти досить ірраціонально, а саме вилучати землі в місцевих рад для їх передання під­приємствам, установам та організа­ціям для суспільних потреб, тоді як більш розумним було б зобов´язання місцевих рад надати певні землі в ко­ристування без їхнього вилучення. У такому випадку інтереси місцевих рад опинилися б у більш захищеному стані. Слід зазначити, що в багатьох випадках ВР України приймає рішен­ня щодо дуже незначних ділянок та об´єктів (аж до окремих будівель, паливозаправних станцій, торговельних точок чи кладовищ), розташування яких значно зручніше було б погоджу­вати на місцевому, аніж на загально­державному рівні. Вважаємо, що така ситуація має місце знову ж таки через погану визначеність компетенції та повноважень центральних та місцевих органів влади щодо вилучення земель­них ділянок.

Підбиваючи підсумки, можна стверджувати, що практика ВР Украї­ни щодо вилучення земельних діля­нок і відшкодування їх вартості влас­никам землі та землекористувачам ви­являється досить незрозумілою. По-перше, незрозумілі правові підстави прийняття більшості постанов ВР України щодо вилучення земельних ділянок та обов´язку підприємств, ус­танов та організацій, що отримують ці ділянки, компенсувати втрати. ЗК Ук­раїни явно не надає ВР України відпо­відних повноважень, хоча прямо і не забороняє їй це робити. Прямо вста­новлюється лише обов´язок погоджу­вати вилучення особливо цінних земель з ВР України, однак більшість відповідних постанов парламенту особливо цінних земель не стосується. Розгляд ВР України питань про вилу­чення ділянок під будівництво окре­мих дрібних об´єктів також неможли­во визнати таким, що відповідає принципам законності та розумності. Практика ВР України вказує на не­обхідність термінових змін у чинному законодавстві в частині повноважень парламенту щодо вилучення земель­них ділянок і відшкодування власни­кам землі та землекористувачам.

ВИКОРИСТАНІ МАТЕРІАЛИ

1.     Про Кабінет Міністрів України : Закон України від 16 травня 2008 р. № 279-17 // Відомості Вер­ховної Ради України. — 2008. — № 25. — С. 241.

2.     Про Кабінет Міністрів України : Закон України від 21 грудня 2006 р. № 514-У // Відомості Вер­ховної Ради України. — 2007. — № 11. — С. 94.

3.     Про вилучення і надання у постійне користування комунального підприємства «Міжнародний аеропорт Донецьк» земельних ділянок для будівництва та реконструкції злітно-посадкової сму­ги : Розпорядження Кабінету Міністрів України від 6 серпня 2008 р. № 1084-р // rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main. cgi?nreg=1084-2008-%F0

4.     Про вилучення і надання в оренду земельних ділянок для видобування корисних копалин із зміною їх цільового призначення та погодження місця розташування об´єкта : постанова Кабінету Міністрів України від 26 вересня 2007 р. № 1173 // http://zakonl.rada.gov.ua/cgi-Ьіп/^5/таіп.ф?гш^=1173-2007-%ЕР

5.     Про вилучення і надання у постійне користування земельних ділянок для суспільних потреб : Розпорядження Кабінету Міністрів України від 21 січня 2005 р. № 20-р // 1тНр://гакоп1. rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main. cgi?nreg=20-2005-%F0

6.     Про вилучення та надання в оренду земельних ділянок для будівництва дільниці Богородчани — Ужгород магістрального газопроводу Новопсков — Ужгород і зміну цільового призначення зе­мель : постанова Кабінету Міністрів України від 25 травня 2006 р. № 737 // http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=737-2006-%EF

7.     Про вилучення і надання в оренду земельних ділянок для видобування корисних копалин із зміною їх цільового призначення та погодження місця розташування об´єкта : постанова Кабінету Міністрів України від 31 жовтня 2007 р. № 1271 // http://zakon.rada.gov.ua/cgi-Ьіп/^5/тап^і?шч^=1271-2007-%ЕР

8.     Про вилучення і надання земельних ділянок для суспільних та інших потреб : постанова Кабіне­ту Міністрів України від 16 травня 2002р. № 664 // http://zakonl.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=664-2002-%EF

9.     Про вилучення і надання земельних ділянок для несільськогосподарських потреб та попереднє погодження місць розташування об´єктів : Постанова Верховної Ради України від 24 травня 2001 р. № 2465-111 // Відомості Верховної Ради України. — 2001. — № 31. — С. 167.

10.  Про вилучення і надання земельних ділянок для несільськогосподарських потреб та попереднє погодження місць розташування об´єктів : Постанова Верховної Ради України від 13 грудня 2001 р. № 2898-Ш // Відомості Верховної Ради України. — 2002. — № 15. — С. 104.