Митні органи та митна політика
РОЗДІЛ 1. Теоретико-методологічні засади формування та реалізації митної політики України
1.1. Ґенеза поняття й ознаки митної політики держави, проблеми її законодавчого закріплення
1.2. Митна політика як невід’ємна складова державної політики
1.3. Механізм формування та реалізації митної політики: інституціональний аспект
1.4. Митні органи як суб’єкти реалізації митної політики
Висновки до розділу 1
РОЗДІЛ 2. Соціальна роль та зміст діяльності митних органів України
2.1. Значення діяльності митних органів для утвердження державності та засад громадянського суспільства
2.2. Мета і завдання діяльності митних органів
2.3. Функції митних органів: поняття та класифікація
2.4. Компетенція митних органів у сфері реалізації митної політики
2.5. Правове забезпечення діяльності митних органів: сучасний стан та шляхи реформування
Висновки до розділу 2
РОЗДІЛ 3. Адміністративна діяльність митних органів у сфері реалізації митної політики держави
3.1. Поняття та основні ознаки адміністративної діяльності митних органів України
3.2. Принципи адміністративної діяльності митних органів
Висновки до розділу 3
РОЗДІЛ 4. Форми та методи адміністративної діяльності митних органів України
4.1. Форма адміністративної діяльності митних органів: поняття і структура
4.2. Проблеми класифікації форми адміністративної діяльності митних органів та їх характеристика
4.3. Зовнішні прояви форми адміністративної діяльності як засоби реалізації митної політики
4.4. Сутність та особливості методів адміністративної діяльності митних органів
4.5. Класифікація методів, що застосовуються митними органами, їх види
Висновки до розділу 4
РОЗДІЛ 5. Пріоритетні напрями удосконалення адміністративної діяльності митних органів
5.1. Міжнародний досвід реалізації митної політики: практика впровадження в Україні
5.2. Сучасні тенденції та перспективи модернізації адміністративної діяльності митних органів.
Висновки до розділу 5
ВИСНОВКИ
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ
ВСТУП
Актуальність теми дослідження
Невід’ємною складовою функціонування суверенної незалежної держави є формування та реалізація нею державної політики у сфері митно-правового регулювання суспільних відносин. Перед Українською державою постала об’єктивна потреба переосмислення на методологічному рівні загальних проблем формування та здійснення митної політики як елементу державної політики. Незважаючи на те, що проблеми, пов’язані зі з’ясуванням сутності, мети та пріоритетних напрямків митної політики, а звідси й розвитком митної служби України, є предметом аналізу та обговорення в наукових колах, а також на державному рівні, на жаль, цілісного уявлення щодо цих проблем та напрямків діяльності митних органів, визначальних для країни, поки що не склалося. Здійснювана митна політика у такому вигляді, як вона зараз інтерпретована в політико-правових актах, виявляється неадекватною реаліям, такою, що не сприяє формуванню оптимальної структури національної економіки, не визначає напрямки модернізації митних органів України. Відсутній системний підхід до розвитку митної служби не тільки у стратегічному, але й у тактичному планах. Не створено науково обґрунтованої моделі реалізації митними органами державної політики.
Історія розвитку багатьох цивілізованих країн свідчить, що перехід до ринкових відносин вимагає істотних змін у характері діяльності митних органів, їх перетворення в реально діючий елемент механізму державного регулювання у сфері зовнішньоекономічної діяльності. Митна служба України має стати вагомим інструментом практичної реалізації митної політики в умовах лібералізації зовнішньої торгівлі, відмови держави від власної монополії на зовнішньоекономічну діяльність та виходу на зовнішній ринок значної кількості суб’єктів господарювання. Митні органи повинні відігравати суттєву роль у процесах, пов’язаних із захистом національної безпеки, економічних інтересів держави, побудови ринкової економіки, її інтеграції у світову економіку, активізації зовнішньоекономічних зв’язків, забезпеченні прав та законних інтересів громадян і суб’єктів господарювання.
Ефективність виконання митними органами завдань та функцій багато в чому залежить від тих різноманітних за характером, формами і методами засобів та способів впливу на суспільні відносини з метою їх упорядкування. Використання таких адміністративно-правових засобів можливе лише в межах діяльності, яка отримала назву адміністративної. Безперечно, виконання завдань митними органами передбачає здійснення, крім адміністративної, ще й інших видів діяльності, наприклад кримінально-процесуальної. Безсумнівно, за обсягом та багатоманітністю здійснюваних задач, адміністративній діяльності належить одне з найважливіших місць у процесі функціонування митних органів. Адміністративна діяльність – це різновид виконавчо-розпорядчої, управлінської діяльності, що охоплює широке коло суспільних відносин, які складаються усередині самої системи митних органів та за її межами. Результативність адміністративної діяльності митних органів у нинішніх умовах необхідно оцінювати, з одного боку, з позицій пріоритетності прав та законних інтересів громадян, які згідно з Конституцією України визначають зміст та спрямованість цієї діяльності, а з іншого – відповідно до міжнародних вимог, пов’язаних із забезпеченням належного рівня безпеки світової торгівлі. Означені фактори потребують модернізації митних органів, удосконалення вже існуючих форм та методів діяльності, опрацювання та активного впровадження нових, більш ефективних і дієвих. Здійснюване реформування митної служби України обумовлює потребу у відповідних наукових дослідженнях. Саме тому комплексне дослідження механізму формування та реалізації митної політики, проблем адміністративної діяльності митних органів, їх модернізації набуває нині виняткової гостроти й актуальності.
Визначення теоретико-методологічних засад формування та реалізації митної політики, з’ясування соціальної ролі й значення діяльності митних органів для державотворчих процесів, аналіз їх адміністративної діяльності, форм та методів її здійснення, опрацювання міжнародного досвіду в царині реалізації митної політики, розробка аргументованих пропозицій та рекомендацій щодо удосконалення митного законодавства і практики його застосування, модернізації митних органів мають не лише теоретичне, а й суттєве практичне значення.
Розвиток уявлень про митну політику висвітлено в наукових працях С.В.Барамзіна, І.Г.Бережнюка, М.М.Блінова, П.Г.Гончарова, П.В.Дзюбенка, Є.В.Додіна, О.Д.Єршова, С.В.Ківалова, Ю.Г.Кисловського, О.М.Козиріна, Б.А.Кормича, В.Б.Кухаренка, Л.М.Маркова, П.В.Пашка, К.К.Сандровського, В.Г.Храбскова, С.І.Чернишова, М.Г.Шульги та ін. Наведені в їхніх працях узагальнення, визначення, дефініції дали можливість відповісти на питання щодо місця митної політики в системі єдиної загальнодержавної політики, а також ролі та значення митних органів в інституціональному механізмі формування та реалізації митної політики.
Науково-теоретичною базою для дослідження адміністративної діяльності послугували праці таких вітчизняних і зарубіжних учених у галузі теорії держави та права, теорії державного управління, адміністративного права та процесу, а саме: В.Б.Авер’янова, М.Г.Александрова, С.С.Алексєєва, Г.В.Атаманчука, В.Г.Афанасьєва, Д.М.Бахраха, І.Л.Бачило, М.І.Байтіна, К.С.Бєльського, Ю.П.Битяка, Б.М.Габричидзе, В.М.Гаращука, І.П.Голосніченка, В.М.Горшеньова, В.М.Карташова, Ю.М.Козлова, В.К.Колпакова, О.П.Коренєва, Б.М.Лазарева, В.В.Лазарева, А.Є.Луньова, В.І.Олефіра, Л.Л.Попова, І.С.Самощенка, Ю.М.Старилова, В.Д.Сорокіна, Є.Старосьцяка, В.В.Тертички, Ю.О.Тихомирова, В.В.Цвєткова, В.А.Юсупова, Ц.А.Ямпольської.
Окремі аспекти діяльності митних органів досліджували О.Ю.Бакаєва, І.О.Бондаренко, О.П.Гребельник, Ю.М.Дьомін, А.В.Дусик, Т.О.Коломоєць, О.В.Константа, О.В.Константий, Т.В.Корнєва, О.О.Крестьянінов, А.В. Мазур, В.Я Настюк, В.П.Науменко, О.Ф.Ноздрачов, А.П.Павлов, І.В.Письменний, В.В.Прокопенко, С.С.Терещенко, І.В.Тимошенко, О.В.Тодощак, В.К.Шкарупа, які створили передумови для висвітлення характеру, змісту та особливостей форм і методів адміністративної діяльності митних органів. Безсумнівно, зміни в чинному національному законодавстві, які відбулися останнім часом, трансформація ролі державних органів у процесі побудови демократичної, соціальної, правової держави виявили коло проблем в адміністративній діяльності митних органів, що потребують свого нагального розв’язання.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана в межах основних напрямків наукових досліджень Державної митної служби України, визначених Концепцією модернізації митної служби України, Академії митної служби України (Концепція формування наукової та науково-технічної діяльності Академії митної служби України), роботи авторського творчого колективу “Академія-Митниця”, Програми науково-дослідних робіт юридичного факультету Академії митної служби України, науково-дослідної роботи кафедри адміністративного та митного права Академії митної служби України “Адміністративно-правові проблеми організації та діяльності митних органів в умовах побудови правової держави” (номер державної реєстрації №0104U003696).
Мета та завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб на основі комплексного аналізу теоретичних засад формування митної політики держави, правового регулювання та практики її реалізації митними органами розробити теорію адміністративної діяльності митних органів, напрацювати пропозиції та рекомендації, спрямовані на вдосконалення відповідного законодавства, та визначити напрямки модернізації діяльності митних органів щодо реалізації митної політики держави.
Для досягнення поставленої мети основна увага була приділена вирішенню наступних завдань:
–визначенню теоретико-методологічних засад формування та реалізації митної політики держави;
–з’ясуванню та аналізу правового статусу митних органів як безпосередніх суб’єктів реалізації митної політики та його характеристиці;
–розкриттю сутності діяльності митних органів і обґрунтуванні її ролі та значення для утвердженнядержавності й засад громадянського суспільства;
–аналізу чинного законодавства, що регламентує адміністративну діяльність митних органів, та дослідженню практики його застосування в процесі реалізації ними митної політики держави;
–дослідженню адміністративної діяльності митних органів у сфері реалізації митної політики, з’ясуванню її правової природи, змісту та основних ознак;
–визначенню принципів адміністративної діяльності митних органів;
–уточненню поняття форми адміністративної діяльності митних органів та здійсненню їх класифікації;
–дослідженню системи методів адміністративної діяльності, що використовуються митними органами в процесі реалізації митної політики;
–аналізу міжнародного досвіду реалізації митними адміністраціями митної політики та визначенню можливості його впровадження в Україні;
–окресленню проблем та перспектив модернізації митних органів на сучасному етапі державотворення з урахуванням світових тенденцій розвитку міжнародної торгівлі та потреб забезпечення її безпеки;
–розробці конкретних пропозицій та рекомендацій щодо удосконалення митного законодавства, яке регулює організаційно-правові засади діяльності митних органів.
Об’єктом дослідження є суспільні відносини, що формуються в процесі здійснення митними органами адміністративної діяльності в сфері реалізації митної політики держави.
Предмет дослідження становлять теоретико-методологічні проблеми, нормативно-правове регулювання та практика здійснення митними органами адміністративної діяльності в сфері державного регулювання митних відносин.
Методи дослідження. Методологічне підґрунтя дослідження становить сукупність методів і прийомів наукового пізнання. В основі методологічної конструкції усієї дисертаційної роботи є системний аналіз, який і визначив стратегію дослідження у сфері митно-правового регулювання суспільних відносин за участю митних органів в єдності їх соціального змісту та юридичної форми, що шляхом використання міждисциплінарного аналізу дозволяє розглянути проблеми адміністративної діяльності митних органів.
У роботі також використовувалися окремі методи наукового пізнання. За допомогою логіко-семантичного методу сформульовано та поглиблено понятійний апарат, що використовується в дослідженні (1.1, 1.2, 1.4, 2.2, 2.3, 2.4, 3.1, 3.2, 4.1, 4.3, 4.4). Діалектичний метод пізнання процесів, що відбуваються у сфері реалізації митної політики держави за участю митних органів дозволив встановити взаємозв’язки між змістом адміністративної діяльності та її формою (1.4, 2.2, 2.3, 2.4, 4.1), з’ясувати принципи адміністративної діяльності (3.2). Історично-правовий метод передбачає аналіз питання еволюції розуміння терміна “митна політика” як у науковій сфері, так і в законодавстві (1.1), усвідомлення досвіду організації системи митних органів на різних етапах свого існування (2.1). Інституціональний метод був покладений в основу аналізу механізму формування та реалізації митної політики держави (1.3). Використання системно-структурного методу дозволило дослідити структуру організації та діяльності митної служби України (1.4, 2.1), сформулювати систему принципів адміністративної діяльності (3.2), створити авторську класифікацію форм та методів адміністративної діяльності митних органів (розділ 4). Функціональний метод використовувався для вивчення функцій митних органів (2.3). Стан правового забезпечення діяльності митних органів вдалося з’ясувати за допомогою методу нормативно-логічного аналізу (2.5). Важливе значення відіграли порівняльно-правовий та компаративний методи, які дозволили проаналізувати міжнародний досвід реалізації митної політики митними органами та окреслити напрямки модернізації їх діяльності (5.1, 5.2). Застосування методів моделювання, аналізу та синтезу дозволили сформулювати пропозиції щодо удосконалення чинного законодавства.
Науково-теоретичне підґрунтя для виконання дисертаційного дослідження склали наукові праці фахівців у галузі філософії, загальної теорії держави і права, теорії управління, адміністративного права та процесу, інших галузевих наук, у тому числі зарубіжних вчених. Положення та висновки роботи ґрунтуються на приписах Конституції України, чинних законодавчих та підзаконних нормативних актів, які визначають правові засади адміністративної діяльності митних органів, спрямованої на реалізацію митної політики держави. У роботі також проаналізовано норми міжнародного права та враховано практику діяльності митних адміністрацій деяких зарубіжних країн, що може бути використано в процесі модернізації діяльності митної служби України. Інформаційну та емпіричну основу дослідження склало узагальнення практичної діяльності митних органів у сфері реалізації митної політики, статистичні матеріали, політико-правова публіцистика та довідкові видання.
Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що проблеми адміністративної діяльності митних органів у вітчизняній юридичній науці майже не досліджувалися, хоча в цьому є нагальна потреба в контексті подальшого розвитку національної економіки, ускладнення зовнішньоекономічних зв’язків, забезпечення безпеки при здійсненні зовнішньоекономічної діяльності та зростання обсягів міжнародної торгівлі. Дисертація є однією з перших спроб комплексно, з використанням сучасних методів пізнання, з урахуванням новітніх досягнень правової науки дослідити проблемні питання адміністративної діяльності митних органів, спрямованої на реалізацію митної політики держави, та сформулювати авторське бачення шляхів їх розв’язання. В результаті проведеного дослідження отримано цілісну наукову роботу, в якій представлено теорію адміністративної діяльності митних органів, визначено низку нових наукових положень та висновків, запропонованих особисто здобувачем. Наукова новизна констатована в таких результатах:
–удосконалено поняття “митна політика” як правової категорії та деталізовано його співвідношення з суміжними політико-правовими поняттями;
–дістало подальшого розвитку з’ясування місця та ролі митної політики в системі єдиної загальнодержавної політики на сучасному етапі державотворення;
–уточнено характер впливу сучасної митної політики на зміст і спрямованість діяльності митної служби України та митних органів зокрема, формування стратегії їх розвитку й функціонування;
–удосконалено характеристику інституціонального механізму формування та реалізації митної політики держави, з уточненням його суб’єктного складу та їх компетенції у цій сфері державного регулювання, визначено взаємозв’язки між структурними елементами даного механізму;
–уперше запропоновано класифікацію суб’єктів формування та реалізації митної політики держави, яка була здійснена за кількома критеріями в декілька етапів, що дало можливість поглиблено проаналізувати завдання та функції цих суб’єктів та детальніше вивчити їх окремі повноваження у сфері формування та реалізації митної політики держави;
–отримали подальший розвиток існуючі погляди щодо визнання митних органів як безпосередніх суб’єктів реалізації митної політики держави;
–уточнено поняття “митні органи” з урахуванням тих позицій, що на митні органи покладається не лише безпосереднє здійснення митної справи, а вони в системі виконавчої влади є ключовими суб’єктами реалізації митної політики держави в цілому;
–використано новий підхід щодо визнання національної системи митної служби як важливого фактору підтримки соціальної рівноваги і створення в країні найсприятливіших умов для розвитку вітчизняної економіки, вагомого чинника структурних ринкових перетворень, важеля впливу на стан соціального добробуту суспільства;
–уперше з’ясовано значення адміністративної діяльності митних органів для утвердження державності та засад громадянського суспільства з урахуванням загальної характеристики чинного законодавства, що регламентує даний різновид їхньої діяльності;
–подальшого розвитку набуло визначення мети та завдань діяльності митних органів на сучасному етапі розбудови України як соціально орієнтованої правової держави, виявлено головну та спеціальні цілі, на досягнення яких спрямована діяльність митних органів, окреслено завдання, вирішення яких покладається державою на митні органи;
–сформульовано авторський підхід для доведення тези, що мета й завдання митних органів є ключовими елементами, які обумовлюють зміст та спрямованість їхньої діяльності та засади функціонування системи митних органів України;
–удосконалено визначення функцій митних органів, для чого здійснено дослідження правового статусу митних органів та практики їх діяльності, нормативних актів, проведено класифікацію функцій із залученням різних класифікаційних критеріїв;
–уперше визначено поняття “компетенція митних органів” як результат узагальнення його суттєвих ознак та обґрунтовано, що компетенція є невід’ємною складовою адміністративно-правового статусу митних органів;
–у новому аспекті досліджено проблеми законодавчого забезпечення адміністративної діяльності митних органів та межі її підзаконного правового регулювання в контексті забезпечення законності у сфері реалізації митної політики держави, запропоновано шляхи удосконалення правового унормування адміністративної діяльності;
–уперше обґрунтовано доцільність запровадження в науковий обіг категорії “адміністративна діяльність митних органів”, сформульовано її поняття та з’ясовано сутність і зміст адміністративної діяльності з урахуванням найбільш значущих та вагомих її ознак й особливостей сфери митно-правового регулювання суспільних відносин;
–вперше з’ясовано принципи адміністративної діяльності митних органів, що мають суттєве значення для процесу реалізації митної політики держави та розроблено їх систему, що стало результатом аналізу закономірності здійснення митними органами адміністративної діяльності;
–уперше розкрито двоєдину природу форми адміністративної діяльності митних органів, що розглядається як складне утворення, елементами якого є внутрішні й зовнішні компоненти;
–уперше запропоновано авторську класифікацію процесуальних форм адміністративної діяльності митних органів. спираючись на наукові праці представників науки управління, теорії держави та права, адміністративного права і процесу, кримінального процесу та інших галузей права;
–запропоновано новий підхід до аналізу існуючих поглядів на форми адміністративної діяльності митних органів як зовнішні прояви форми реалізації митної політики держави, наведено їхню класифікацію з уточненням змісту конкретних форм діяльності митних органів;
–з урахуванням нових підходів доведено, що основним елементом дієвого механізму реалізації митної політики держави є методи, які ефективно використовуються в адміністративній діяльності митних органів і застосування яких є об’єктивно необхідним для виконання завдань і реалізації функцій у сфері митно-правового регулювання суспільних відносин;
–отримали подальший розвиток дослідження системи методів адміністративної діяльності митних органів, що дозволило розкрити основні сторони процесу використання митними органами двох рівнів методів діяльності та встановити, що різноманітність методів, використовуваних митними органами в процесі реалізації митної політики, випливає із особливостей сфери митно-правового регулювання суспільних відносин;
–теоретично обґрунтовано потреби використання досвіду діяльності митних адміністрацій зарубіжних країн та можливостей його запровадження в діяльність митної служби України;
–набув подальшого розвитку аналіз проблем, що існують у сфері реалізації митної політики за участю митних органів та негативно впливають на виконання функцій держави, митних органів, забезпечення реалізації прав і законних інтересів громадян та суб’єктів господарювання;
–використано новий підхід до обґрунтування потреби модернізації та перспективного розвитку системи митних органів з урахуванням пріоритету прав та законних інтересів громадян і суб’єктів господарювання, економічних перетворень та міжнародної, зокрема європейської, практики в галузі митно-правового регулювання суспільних відносин.
Практичне значення одержаних результатівполягає в тому, що сформульовані в дисертаційному дослідженні положення, узагальнення, висновки та пропозиції мають як загальнотеоретичне, так і прикладне значення для науки адміністративного права і процесу, митного права, правотворчої діяльності та практики діяльності митних органів. Вони надають можливість наукового обґрунтування переорієнтації діяльності митних органів із засад первинності задоволення інтересів держави на нову схему – забезпечення прав і свобод громадян та суб’єктів господарювання у сфері митно-правового регулювання суспільних відносин.
У науково-дослідній сфері – результати, які в сукупності становлять теорію адміністративної діяльності митних органів у сфері реалізації митної політики, можуть послугувати підґрунтям для подальшого дослідження проблем функціонування митної служби України.
У сфері правотворчості – сформульовані в дисертації висновки та пропозиції можуть бути використані в діяльності компетентних органів під час реформування адміністративного та митного законодавства, зокрема при підготовці змін та доповнень до Митного кодексу України (далі – МК України), законопроекту “Про митну службу України”, інших законодавчих та підзаконних нормативних актів (акт про запровадження в практичну діяльність Державної митної служби України результатів дисертаційного дослідження від 09.01.07 р.).
У правозастосовній діяльності – використання одержаних результатів дозволить підвищити ефективність адміністративної діяльності митних органів, спрямовану на реалізацію митної політики держави (акт впровадження результатів дисертаційного дослідження в діяльність Дніпропетровської митниці від 17.01.07р.).
У навчальному процесі – матеріали дисертаційного дослідження можна використовувати для підготовки підручників та навчальних посібників з дисциплін “Адміністративне право”, “Митне право України”, “Адміністративна діяльність митних органів”, “Адміністративна відповідальність за порушення митних правил” та інших дисциплін адміністративно-правового характеру. Вони вже використовувалися при підготовці навчальних посібників, під час проведення занять із зазначених дисциплін вАкадемії митної служби України, Національній академії державної податкової служби України, Запорізькому національному університеті. Їх враховано в навчально-методичних розробках, підготовлених за участю автора (акт про впровадження в навчальний процес АМСУ матеріалів дисертації від 11.12.06 р., акт про впровадження у навчальний процес ЗНУ результатів наукового дослідження від 27.12.06 р.).
У правовиховній сфері – положення і висновки дисертації можуть бути використані в роботі з підвищення рівня правової та професійної культури посадових осіб митних органів та населення.
Особистий внесок здобувача в одержання наукових результатів, що містяться в дисертації. Дисертаційне дослідження виконано здобувачем самостійно, всі сформульовані положення та висновки обґрунтовані на підставі самостійних досліджень.
Апробація результатів дисертаційного дослідження. Матеріали дослідження обговорювалися на міжкафедральних семінарах в Академії митної служби України та Національній академії державної податкової служби України, основні положення та висновки дисертаційного дослідження були оприлюднені на 24 міжнародних, всеукраїнських, міжрегіональних науково-теоретичних, науково-практичних та наукових конференціях, таких, зокрема, як Міжнародній науково-практичній конференції “Пріоритетні напрямки діяльності органів внутрішніх справ у боротьбі з злочинністю в сучасних умовах” (м. Дніпропетровськ, 2002р.), Науково-методичній конференції “Актуальні проблеми підготовки фахівців з митної справи” (м.Дніпропетровськ, 2003 р.), щорічній Міжнародній науково-практичній конференції “Запорізькі правові читання” (м. Запоріжжя, 2003 р.), Міжнародній науково-практичній конференції “Проблеми підвищення ефективності протидії нелегальному обігу наркотичних та психотропних речовин: вітчизняний та міжнародний досвід” (м. Дніпропетровськ, 2003 р.), Науково-практичній конференції “Митна політика України в контексті європейського вибору: проблеми та шляхи їх вирішення” (м. Дніпропетровськ, 2003 р.), Міжнародній науково-практичній конференції “Проблеми та напрямки формування світогляду майбутніх працівників органів внутрішніх справ та забезпечення прав і свобод людини” (м.Запоріжжя, 2003 р.), Науковій конференції “Науковий потенціал майбутнього на шляху до європейської інтеграції” (м.Дніпропетровськ, 2004 р.), Міжнародній науково-практичній конференції “Проблеми гармонізації законодавства країн СНД та Європейського союзу” (м.Ірпінь, 2004 р.), VМіжнародній науково-практичній конференції “Проблеми впровадження інформаційних технологій в економіці” (м.Ірпінь, 2004 р.), Всеукраїнській науково-практичній конференції “Сучасні проблеми захисту прав людини в умовах розбудови правової держави та громадянського суспільства в Україні” (м. Львів, 2004 р.), Всеукраїнській науково-практичній конференції “Актуальні проблеми взаємодії судових та правоохоронних органів у процесі реалізації завдань кримінального судочинства” (м. Запоріжжя, 2004р.), міжкафедральному науково-практичному семінарі “Громадська безпека та шляхи її забезпечення в Україні на сучасному етапі” (м.Дніпропетровськ, 2005 р.), IX Міжнародній науково-практичній конференції “Тиждень науки” (м.Ростов-на-Дону, Російська Федерація, 2005 р.), Науково-методичній конференції “Актуальні проблеми підготовки фахівців з митної справи” (м. Дніпропетровськ, 2005 р.), “8-ій звітній науковій конференції професорсько-викладацького і аспірантського складу ОНЮА” (м.Одеса, 2005р.), Науково-практичній конференції “Актуальні проблеми економічної безпеки в умовах її інтеграції до світового співтовариства” (м.Дніпропетровськ, 2005 р.), ХІІ-ій регіональній науково-практичній конференції “Проблеми державотворення та захисту прав людини в Україні” (м.Львів, 2006р.), Науково-практичній конференції “Митна політика в умовах інтеграції до світової спільноти” (м.Дніпропетровськ, 2006 р.), “9-ій звітній науковій конференції професорсько-викладацького і аспірантського складу ОНЮА” (м. Одеса, 2006 р.), Міжнародній науково-практичній конференції “Запорізькі правові читання” (м.Запоріжжя, 2006 р.), Форумі вчених-адміністративістів Південно-східних регіонів України (м.Запоріжжя, 2006 р.), Всеукраїнській науково-методичній конференції “Проблеми вдосконалення професійної підготовки фахівців з митної справи” (м.Дніпропетровськ, 2006р.), Міжнародній науково-практичній конференції “Проблеми систематизації законодавства України про адміністративні правопорушення” (м.Сімферополь, 2006 р.), Науково-практичній конференції “Адміністративне право і процес: шляхи вдосконалення законодавства і практики” (м. Київ, 2006р.).
Дисертант неодноразово залучався до складу робочих груп із розробки проектів законодавчих та підзаконних нормативних актів. Результати дослідження, а також висновки та пропозиції знайшли своє відображення в нормативних актах, що розроблялися Державною митною службою України і які спрямовані на реалізацію положень МК України. Так, зокрема, дисертант брав безпосередню участь у розробці законопроектів “Про митну службу України”, “Про внесення змін та доповнень до Митного кодексу України”, відомчих нормативних актів “Концепції модернізації діяльності митної служби України”, “Стратегії розвитку митної служби України на період до 2015 року”. Крім того, дисертант неодноразово вносив пропозиції до Державної митної служби України щодо вдосконалення підзаконних актів з метою підвищення ефективності діяльності окремих підрозділів митних органів, вдосконалення кадрового забезпечення митних органів. Результати дослідження також використовувалися для фахової підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації посадових осіб митної служби України. Узагальнені висновки і пропозиції були сформульовані та подані автором для апробації до Державної митної служби України.
Публікації. Основні положення та результати дисертації відображено у 2авторських монографіях, виданих відповідно до вимог ВАК України, 6навчальних посібниках, 44 статтях, тезах доповідей у наукових журналах та збірниках наукових праць, 30 з яких надруковані в юридичних фахових виданнях.
Структура дисертації.Дисертація складається зі вступу, п’яти розділів, які об’єднують вісімнадцять підрозділів, висновків, списку використаних джерел і додатків. Повний обсяг дисертації становить 477 сторінок, із них список використаних джерел – 50 сторінок. Список джерел складається з 577 найменувань. Назви і розташування розділів та підрозділів зумовлені логікою викладення та результатами виконаного дослідження.
РОЗДІЛ 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГІЧНІ ЗАСАДИ ФОРМУВАННЯ ТА РЕАЛІЗАЦІЇ МИТНОЇ ПОЛІТИКИ УКРАЇНИ
1.1. Ґенеза поняття й ознаки митної політики держави, проблеми її законодавчого закріплення”
Глибокі та всеохоплюючі за своєю сутністю політичні, економічні й соціальні процеси, що відбуваються в сучасній Україні, обумовлюють серйозні зміни в усвідомленні ролі та значення багатьох галузей і сфер діяльності держави, що слугують підґрунтям життя українського суспільства. До таких сфер, значення яких в останні роки постійно зростає, належить і сфера суспільних відносин, пов’язаних зі здійсненням зовнішньоекономічної діяльності. Монополія держави на здійснення зовнішньоекономічної діяльності, що існувала тривалий час, з набуттям Україною статусу суверенної та незалежної відійшла в минуле. Лібералізація економіки суттєво розширила коло суб’єктів господарювання, які отримали право безпосередньої участі у здійсненні різного роду операцій на міжнародних ринках. Швидке збільшення обсягів економічних відносин, що обумовлено процесами глобалізації світової економіки, приводить до зростання обсягів переміщення товарів, послуг, інформації, технологій, об’єктів інтелектуальної власності, капіталів, робочої сили між країнами. Ці процеси, безумовно, стосуються й України, як однієї з держав, що має досить вигідне географічне розташування.
За цих умов надзвичайно зростає роль держави у регулюванні зазначених процесів у сфері зовнішньоекономічної діяльності. Держава в особі уповноважених органів повинна здійснювати це регулювання, ураховуючи питання, пов’язані зі стимулюванням розвитку і структурної перебудови національної економіки та її захистом. Одним з основних важелів, який використовується для регулювання зовнішньої торгівлі та захисту національних інтересів у цій сфері, є митна політика держави.
Проблеми сучасної митної політики визначають стратегію розвитку митної діяльності як сьогодення, так і майбутнього. Це пов’язано з цілим комплексом факторів об’єктивного та суб’єктивного характеру. Так, формування й реалізація митної політики держави об’єктивно спричинені закономірностями і тенденціями розвитку міжнародних зв’язків та відносин, з одного боку, умовами, закономірностями і тенденціями соціально-економічного розвитку світової спільноти − з другого. Разом з тим існування суб’єктивних факторів може суттєво вплинути на хід та результат цього процесу. До таких суб’єктивних факторів, перш за все, можемо зараховувати політику конкретної держави в конкретний історичний період її існування та фактори, пов’язані з діяльністю національних митних органів. Для України такі фактори спричиняються умовами переходу держави до ринкових відносин.
Митна політика як невід’ємна складова частина державної політики мала яскраво виражений фіскальний характер, що стримувало розвиток міжнародних торговельних зв’язків та підвищення конкурентоспроможності вітчизняних товаровиробників. Головним завданням митних органів, які реалізують митну політику, є збільшення надходжень до державного бюджету. Таке визначення пріоритетів викликано проблемою гострого дефіциту бюджетних коштів, що ускладнюється проблемами ухилення від сплати податкових платежів, значним зовнішнім боргом та станом забезпечення соціальних гарантій населення держави. Фіскальна спрямованість митної політики домінує дотепер. Як свідчать підсумки роботи митних органів України за останні роки, ними до державного бюджету було спрямовано надходжень податків і зборів (обов’язкових платежів) на суму, що становить третину доходів державного бюджету [305, с. 17; 306, с.28].
Ще однією проблемою у сфері митної політики є ряд недоліків, пов’язаних безпосередньо з діяльністю митної служби України, основними з яких можна вважати: недостатній розвиток матеріально-технічної бази, недосконалість системи інформаційного, аналітичного забезпечення оперативно-службової діяльності, неефективність процесів управління, неналежна уніфікація митних процедур, недостатній рівень співпраці з суб’єктами господарювання тощо.
Світовий досвід формування та реалізації митної політики свідчить про складність цього процесу та потребу у використанні широкого кола стратегій і технологій, що ґрунтуються на науково обґрунтованих позиціях. Питома вага, місце і характер поєднання цих стратегій формування та реалізації митної політики має визначатися станом національної митної служби, політичними, соціально-економічними можливостями держави, політичною волею його керівництва.
У процесі створення стратегії формування та реалізації митної політики перед Українською Державою виникла потреба, у першу чергу, щодо методологічного та методичного опрацювання загальних проблем митної політики як складової загальної державної політики. Незважаючи на те, що методологічні проблеми, пов’язані зі з’ясуванням сутності, мети та пріоритетних напрямків митної політики, а звідси і розвитком митної служби України, є предметом дослідження та обговорення в наукових колах, а також на державному рівні, на жаль, цілісного уявлення щодо цих проблем та напрямків діяльності, які є одними з пріоритетних для країни, поки що не склалося. Це обумовлено тим, що у ході формування митної політики враховувались переважно сьогочасні потреби максимального наповнення державного бюджету. Ці процеси відбувалися без урахування довгострокових перспектив митної політики, що, безумовно, не йде на користь економіці держави. Сучасний стан дослідженості її основних інститутів і рівень її практичної реалізації не забезпечує формування стабільної та досить визначеної митної політики.
Здійснювана митна політики у такому вигляді, як вона зараз викладена та інтерпретована в політико-правових актах, виявляється неадекватною сучасним потребам окремо взятих громадян чи суб’єктів господарювання і суспільства та держави в цілому і є такою, що не сприяє формуванню оптимальної структури національної економіки та входженню її в світову економіку, не визначає напрямки модернізації митних органів України. Бракує системного підходу до визначення змісту, формування та реалізації митної політики і розвитку митної служби не тільки в стратегічному, але й у тактичному планах. Немає науково обґрунтованої моделі реалізації митної політики, її адаптації до мінливих умов як усередині країни, так і за її межами (ще й досі в державі не створено концепцію митної політики держави), відповідні організаційні механізми. Якщо розглядати ці питання крізь призму організації та діяльності митних органів України, то можна зазначити, що ці фактори знижують ефективність та результативність їх діяльності, ускладнюють процес входження митної служби України до світової митної системи. Усе це негативно впливає на вирішення завдань соціально-економічного розвитку країни, налагодженню стабільних зовнішньоторговельних зв’язків та правовідносин у сфері митної діяльності. Окрім того, як свідчить аналіз практики діяльності митних органів, відсутність досить чітко визначеної митної політики держави не найкращим чином відбивається на правовому регулюванні суспільних відносин за участю митних органів та громадян і суб’єктів господарювання у митно-правовій сфері.
Досвід багатьох розвинутих країн свідчить: перехід до ринкових відносин вимагає докорінних змін у характері діяльності митних органів, перетворення її в реально діючий засіб державного регулювання в сфері зовнішньоекономічної діяльності. Митна служба має стати інструментом практичної реалізації митної політики в умовах лібералізації зовнішньої торгівлі, відмови держави від державної монополії та виходу на зовнішній ринок значної кількості суб’єктів господарювання.
Зростання ролі й значення митної політики та інструментів її регулювання обумовлює важливість наукового дослідження її в цілому. У науковій літературі відсутня єдність поглядів щодо поняття митної політики, її змісту, сутності, функцій та ряду інших пов’язаних з цим питань, що свідчить про недостатній ступінь дослідження цієї теми і разом з тим про її актуальність. Цілком доречним є аналіз питання еволюції розуміння терміна “митна політика” як в науковій сфері, так і в національному законодавстві, у контексті місця митної політики в структурі державної політики та в порівнянні із застосуванням цього терміна в законодавстві інших держав.
Науково обґрунтоване визначення поняття “митна політика”, адекватне відображення в ньому відповідного явища дійсності має не тільки теоретичне, а й практичне значення і пов’язане з певними труднощами. Від чіткості та повноти формулювання цього терміна, мети, завдань, соціального призначення, механізму її формування і реалізації залежить усвідомлення характеру й змісту діяльності системи митних органів.
Митна політика як складова загальної державної політики є досить складною та багатогранною категорією, її аналіз – не новий предмет дослідження вчених різних галузей науки: політології, соціології, історії, економіки, у тому числі, безсумнівно, юридичної науки. Розглянемо основні відомі нам визначення, інтерпретації та тлумачення митної політики, які містяться в науковій літературі, й спробуємо з’ясувати їх сутність та зміст. Не заглиблюючись в історіографію досліджень, пов’язаних терміном “митна політика”, наведемо лише найбільш поширені точки зору минулого та сучасності.
З кінця ХІХ й до 20-х рр. ХХ ст. домінуючою була думка щодо недоцільності виділення митної політики як самостійної складової політики держави. Так, відомі дослідники політологічної науки – Б.М.Чичерін, П.В.Струве, М.Н.Соболєв, М.М.Шапошников та інші − опрацювали наукові підходи, відповідно до яких торговельна та митна політика були складовими зовнішньої і внутрішньої політики держави. А тому дослідження торговельної та митної політики мало здійснюватись у контексті внутрішньої і зовнішньої політики держави [287, с. 6 – 7]. Один з дослідників-фахівців у сфері радянської зовнішньої торгівлі С.В.Сигрист писав: “Сукупність урядових заходів, що здійснюють прямий чи опосередкований вплив на зовнішню торгівлю, мають назву зовнішньої торгової політики”, а інший автор того ж часу М.Г.Петров зазначав: “Коли йдеться про торгову політику, то, в першу чергу, мають на увазі митну політику”. Отже, у літературі того часу митна політика розглядалась в основному як рівноцінна поняттю зовнішньоторгової політики [462, с.48]. На нашу думку, ототожнення митної політики з торговою політикою є невиправданим, хоча б на тій підставі, що митна політика − це завжди політика, здійснювана з боку держави, а торгова політика може бути політикою окремих суб’єктів господарювання, їх об’єднань, асоціацій, інших учасників ринкових відносин. Разом з тим слід зазначити, що існували й інші думки. Так, у довідковій юридичній літературі тих часів під митною політикою розуміли сукупність заходів держави в галузі обкладення митом, спрямованих на регулювання товарообміну даної держави з іноземними державами. Митна політика є частиною торговельної політики в буржуазних державах, мало не найбільшою частиною, оскільки в умовах вільної торгівлі висота обкладення митом − це серйозний чинник, що стимулює або гальмує ввезення і вивезення товарів у дану країну і з даної країни [220, с. 12].
Не погоджуючись з позицією ототожнення зовнішньоторгової політики з митною, відомий вітчизняний фахівець митного права К.К.Сандровський зазначав, якщо перша має самостійне значення, то остання за певних умов може відігравати лише службову, допоміжну роль [462, с. 48].
Ситуацію ототожнення митної політики з суміжними політико-правовими категоріями можна пояснити такими факторами: по-перше, існування державної монополії на зовнішню торгівлю, за умови якої здійснення митного контролю пов’язано з її охороною та захистом. В основному діяльність митних органів мала охоронний характер, оскільки метою здійснення митного огляду та інших форм митного контролю було встановлення законності переміщення товарів через кордон. Лише у разі визнання факту порушення монопольного права держави на зовнішню торгівлю застосовувались заходи захисту монополії через застосування до порушників санкцій; по-друге, інтереси зовнішньої торгівлі мали пріоритетне значення стосовно інших видів зовнішньої діяльності; по-третє, діяльність митних органів традиційно розглядалася через призму здійснення торговельних операцій і як наслідок − відсутність самостійності у спеціалізованого державного органу у сфері митної справи, який завжди знаходився в чиємусь підпорядкуванні, що обмежувало вплив на формування і реалізацію загальнодержавної політики.
Проте саме К.К. Сандровський був одним із перших, хто сформулював науково обґрунтоване поняття митної політики як системи заходів, спрямованих на забезпечення охорони державних кордонів і виконання зовнішньоекономічної програми держави в міжнародному спілкуванні через засоби митного регулювання, тобто державного впливу на сферу митних відносин [462, с. 47].
Прийняття в березні 1991 р. Верховною Радою СРСР Митного кодексу [501] та Закону “Про митний тариф” було обумовлено радикальними змінами в економіці держави, пов’язаними з переходом від планової, адміністративно-командної моделі управління народним господарством до ринкової, лібералізацією торгівлі й зовнішньої торгівлі. Усе це спонукало до формування нової ідеології формування та реалізації митної політики, яка б відповідала умовам того часу.
Розробка МК України, а фактично адаптація до нових реалій життя Митного кодексу СРСР 1991 р., означала новий етап у дослідженнях, присвячених проблемам державного регулювання в митній сфері. Прийняття МК України у 1991 р. [253] та подальша робота над його удосконаленням привернуло увагу та визначило як один з пріоритетів дослідження поняття “митна політика”. Це питання стало предметом неодноразового обговорення вченими та практиками, які представляли митну службу майже на всіх науково-практичних конференціях, присвячених проблемам митно-правового регулювання суспільних відносин. Активну участь у цих дискусіях у різний час брали І.Г. Бережнюк, Є.В. Додін, І.М.Карамбович, С.В.Ківалов, Б.А.Кормич, А.В. Мазур, В.Я. Настюк, П.В.Пашко, Й.Л.Рисіч, М.Г.Шульга та інші науковці. Однак особливої гостроти та дискусійності ця проблема набула в Російській Федерації, де тривав аналогічний процес. У роботах С.В.Барамзіна, М.М.Блінова, Б.М. Габричидзе, П.В.Дзюбенка, О.Д.Єршова, О.М.Козиріна, В.Б.Кухаренка. О.Ф.Ноздрачова, С.І.Чернишова досліджувалися питання, пов’язані з визначенням поняття митної політики, її сутності та змісту, аналізувалися принципи й функції митної політики тощо.
Серед визначень поняття митної політики, сформульованих вітчизняними науковцями останнім часом, особливої уваги заслуговує визначення, що міститься в навчальному посібнику К.К.Сандровського “Митне право в Україні” [461, с. 3]. Учений визначав поняття митної політики через поняття митної справи, а саме: митна справа – це сукупність різноманітних засобів запровадження в життя митної політики будь-якої держави, що забезпечують економічну (перш за все) охорону її кордонів. Митна політика являє собою систему заходів, що регулюють ввезення, вивезення та транзит переміщуваних через кордони даної держави товарів й інших предметів, їх митне обкладення, оформлення і контроль. Запропоноване визначення фактично ототожнює поняття митної політики і митної справи. Але, крім того, К.К.Сандровський зазначав: “Митна політика не зводиться лише до техніки митної справи, до власне митних заходів на кордоні чи в зв’язку з його перетином (огляд і випуск вантажів, нарахування мита тощо). Це поняття ширше, воно охоплює різні сторони діяльності держави у сфері зовнішньоекономічних зв’язків [461, с. 4].
Подібну позицію підтримує О.М.Козирін. На його думку, митна політика є цілеспрямованою діяльністю держави щодо регулювання зовнішньоторговельного обміну (обсягу, структури й умов експорту та імпорту) через установлення відповідного митного режиму переміщення товарів, транспортних засобів через митний кордон [195, с. 24]. Окремо О.М.Козирін акцентує увагу на взаємозв’язку митної політики та митної справи, підкреслюючи, що разом різні напрями діяльності митних органів становлять зміст митної політики, яка реалізується в державі. При цьому він зазначає, що поняття митної справи за своїм змістом ширше від поняття “митна політика” [181, с. 34].
Концептуально нового підходу дотримується інший російський дослідник Б.М.Габричидзе. Очевидність того, що митна політика виходить за межі митної справи, він обґрунтовує метою митної політики, досягнення якої не можливе лише за допомогою здійснення митної справи [492, с. 9]. Учений ставить під сумнів і рівнозначність таких категорій, як митна політика та засоби її реалізації. Ураховуючи зазначений підхід, він пропонує таке визначення митної політики: митна політика – це система політико-правових, економічних, організаційних та інших широкомасштабних заходів у сфері митної справи, направлених на реалізацію та захист внутрішньо- і зовнішньоекономічних інтересів з метою динамічного здійснення політичних та соціально-економічних перетворень в умовах формування ринкових відносин [492, с. 10]. У подальших формулюваннях цієї дефініції, Б.М.Габричидзе вже не акцентує увагу на ролі митної політики в процесі розвитку та функціонування держави [87, с. 89 – 90].
Вважаємо, що запропоноване Б.М. Габричидзе визначення потребує певних уточнень. По-перше, будь-яка політика спрямована у майбутнє, а тому повинна містити не тільки систему заходів, але й концептуальних положень. Тому митна політика охоплює процес визначення мети та стратегічних напрямків її досягнення. По-друге, дане поняття не містить указівку на суб’єктів її формування та реалізації. Утім митна політика формується органами держави за участю інших зацікавлених суб’єктів, у тому числі й недержавними інституціями, а реалізується виключно органами держави. По-третє, хибним уважається прив’язка митної політики виключно до митної справи.
Підтримуючи позицію Б.М.Габричидзе, І.В.Тимошенко уточнює, що в поняття митної справи має входити не митна політика, а засоби її реалізації: порядок і умови переміщення через митний кордон товарів і транспортних засобів, стягнення мита, митне оформлення тощо [510, с.19].
Серед вітчизняних науковців суттєвих розбіжностей у поглядах щодо співвідношення цих понять не виникало, що не в останню чергу було обумовлено відсутністю на той момент законодавчо визначеного поняття митної політики. Наприклад, С.В.Ківалов і Б.А.Кормич у підручнику “Митна політика України” зазначають, що митна політика – це складова внутрішньої і зовнішньої політики, яка визначає зміст діяльності держави та її компетентних органів у сфері регулювання зовнішньоекономічних відносин та організації митної системи і має на меті захист національних інтересів, національної безпеки й економічного суверенітету держави [166, с. 9]. Таку позицію підтримує більшість вітчизняних дослідників [260, с.50; 453, с. 135].
Значний внесок у дослідження поняття митної політики зробили представники політичної та економічної науки. Проте вони пропонують розглядати це поняття дещо з інших позицій. Так, П.К.Гончаров вважає, що митну політику слід розглядати не як частину державної політики, а як сферу громадського життя, і пропонує вирізняти широке і вузьке її значення. [97, с. 91]. У широкому методологічному смислі слова митна політика – це частина політичної сфери життєдіяльності суспільства, пов’язана з діяльністю різних соціальних і політичних суб’єктів і, насамперед, держави щодо використання методів митного впливу для вирішення економічних, правоохоронних, соціальних та інших завдань. У вузькому, функціональному значенні слова митна політика – це сукупність цілей, завдань, принципів, форм і методів діяльності митних органів, закріплених у правових актах і нормативних документах. На думку дослідника, більш широкий погляд на сутність і зміст митної політики, зокрема на коло її суб’єктів і її соціальне призначення, не тільки ускладнює, але й, що набагато важливіше, дає можливість підвищити ефективність діяльності щодо її розробки і реалізації [97, с. 91].
У цьому аспекті важливу думку висловлює Є.Курасова, яка вказує на факт ускладнення характеру і призначення митної політики, набуття нею чітко вираженого соціального характеру в умовах становлення демократичного суспільства [220, с. 14]. На її думку, суть полягає в тому, що митна політика об’єктивно пов’язує державу, політичні інститути і структури, учасників зовнішньоекономічної діяльності, створює між ними відносини взаємодії та взаємозалежності. Характер цих відносин залежить від погодженості й досягнутого компромісу інтересів сторін, соціальних груп. Вона зазначає, що митна політика обумовлюється досягненням соціального партнерства держави, політичних інститутів суспільства, соціальних груп, учасників зовнішньоекономічної діяльності тощо. Таку позицію підтримує П.В.Дьомін, який вважає що розуміння митної політики не повинно обмежуватись тільки сферою діяльності держави, оскільки реальний вплив на формування митної політики мають суб’єкти господарювання, комерційні організації, підприємці, групи за інтересами, політичні партії та рухи [113, с. 13]. З урахуванням цього Є.Курасова визначає митну політику як діяльність політичних інститутів суспільства щодо виявлення, узгодження і координації політичних, економічних, правоохоронних, соціальних та інших інтересів за допомогою митної справи [220, с. 14].
У цілому погоджуючись з таким формулюванням, необхідно уточнити, що досягнення бажаного результату суб’єктами митної політики, визначальну роль серед яких відіграють саме державні інституції, можливе лише завдяки використанню інструментів реалізації митної політики і митна справа, – це лише один з них.
Усі відомі інтерпретації митної політики, як пропонують науковці [141, с.33], залежно від підходу до цього поняття можна об’єднати в чотири основні групи: владно-правовий, організаційно-інституціональний, економічний та психоетичний.
Владно-правовий підхід тлумачення митної політики орієнтується на висвітлення її основних положень через дії, спрямовані на здобуття, утримання та використання державної влади в сфері регулювання зовнішньоекономічної діяльності. У межах цього підходу митна політика трактується як система або комплекс заходів, правил регулювання зовнішньоекономічної діяльності (далі – ЗЕД), перш за все адміністративно-владного характеру або ж як упорядкованість та регулятивність у цій сфері – за допомогою нормативно-правової бази.
Відповідно до організаційно-інституціонального підходу митна політика формується через державні організації та інститути, в яких вона розробляється, визначається й реалізується. До таких державних інституцій в першу чергу, належить Верховна Рада України (далі – ВР України), Кабінет Міністрів України (далі – КМ України) та інші органи виконавчої влади.
Економічний підхід до митної політики пов’язаний в основному з запровадженням у життя внутрішньої та зовнішньої економічної політики держави, заснованої на протекціонізмі, вільній торгівлі чи гармонійному поєднанні цих двох напрямів.
Психоетичний підхід до митної політики визначається, насамперед, тим, що політика – це своєрідна характеристика відносин, які складаються в процесі її розробки, прийняття й реалізації. Митна політика з психоетичних позицій – це сфера продуманих конфліктно-консенсусних кроків, маневрів, лавірувань, вимушених компромісів, погоджень, тиску та бар’єрів. Усі чотири складові митної політики взаємопов’язані та взаємозалежні, тому важливі й мають бути рівнозначним [141, с.34 – 35].
О.П. Гребельник теж пропонує розглядати проблеми дослідження поняття митної політики з системних позицій [106, с. 25]. Проте, характеризуючи митну політику переважно як економічну категорію, він неодноразово використовує підміну понять. Так, визначаючи поняття митної політики, її мету, принципи, суб’єкт, об’єкт, процес її формування та реалізації, він використовує також і такі категорії, як зовнішньоекономічна політика, економічна політика в митній системі, митно-тарифна політика та тарифна політика. З чого стає зрозуміло, що використовує він ці поняття як тотожні. Але, якщо дослідник висловлює своє ставлення до співвідношення понять зовнішньоекономічної та митно-тарифної політики [106, с. 17] або визнає тарифну політику як одну з головних складових митної політики [106, с. 33] – це свідчить про розбіжність цих понять. У випадках з іншими термінами, як випливає зі змісту роботи, він уживає їх в одному й тому ж значенні. Ототожнення термінів “митна політика”, “митно-тарифна політика” та “економічна політика” в митній системі, на нашу думку, є невиправданим.
Категорія митної політики − поняття ширше в порівнянні з поняттям митно-тарифної політики, адже в своєму змісті вона охоплює не тільки митно-тарифне регулювання, а й нетарифне регулювання та використання інших інструментів її реалізації.
Аналізуючи поняття економічної політики в митній системі, слід зазначити, що об’єднання в одному словосполученні двох несумісних понять є безпідставним. Митну систему можна розглядати як сукупність митних органів, яка може й не визначатися економічною політикою.
Узагальнюючи визначення митної (митно-тарифної) політики, О.П.Гребельник констатує, що це комплексна система заходів, спрямованих на забезпечення економічного суверенітету країни, охорону державних кордонів, реалізацію зовнішньоекономічної стратегії через сферу митних відносин [106, с.29]. Запропоноване визначення не є повним, оскільки реалізація митної політики спрямована на забезпечення національної безпеки, об’єктом якої є, у тому числі, й економічний суверенітет країни, та на реалізацію не тільки зовнішньоекономічної стратегії, а й загальнодержавної.
Частина науковців виносить дію митної політики за межі економічних відносин, надаючи їй суб’єктивного характеру. Так, І.Г.Бережнюк зазначає, що митна політика – це система поглядів, ідей та переконань, що формує основні правові та економіко-організаційні принципи митної справи [64, с. 11]. На наш погляд, спірне твердження про те, що сукупність суб’єктивних факторів може бути підґрунтям формування загальних теоретичних та методологічних засад, які повинні мати об’єктивний характер. Якщо ж погодитись з автором і уявити, що митна політика за своєю природою є системою певних поглядів, ідей та переконань, то в такому випадку її важко буде відрізнити від ідеології, що і являє собою комплекс таких ідей.
Вважаємо, що в кожній з наведених вище позицій є раціональне зерно, яке може бути використано в інтересах формулювання загального підходу при вирішенні проблеми. Саме поняття, на нашу думку, має відображати такі важливі моменти:
– митна політика є важливою, невід’ємною складовою державної політики;
–митна політика охоплює як процес свого формування, так і процес практичного втілення в життя;
– митна політика формується державними інституціями з урахуванням думки всіх зацікавлених сторін, а реалізується виключно державними органами;
–митна політика спрямована на забезпечення та захист прав і законних інтересів окремих громадян, суб’єктів господарювання, у цілому держави;
–митна політика розвивається в напрямку гармонізації та уніфікації із загальноприйнятими міжнародними стандартами.
Такий підхід до визначення поняття митної політики вважаємо найбільш конструктивним, адже він дозволяє не тільки відобразити пріоритетні, визначальні ознаки досліджуваного поняття, а й сформувати підґрунтя для формування загального підходу.
Отже, здійснене дослідження дає підстави для формулювання такого поняття митної політики: митна політика – це відносно стабільна, організована діяльність державних інституцій, скерована на визначення мети та напрямків загальнодержавної політики в конкретній сфері та їх реалізація за допомогою політико-правових, економічних, організаційних заходів, спрямованих на захист національних інтересів і безпеки.
Усі вищезгадувані визначення поняття митної політики характеризують і пояснюють окремі її сторони, вони взаємопов’язані та взаємообумовлені й саме тому однаковою мірою важливі та необхідні. Це ще раз підтверджує багатоаспектність митноїполітики, її вплив на різноманітні сфери суспільного життя. Вони лише збагачують наше уявлення про митну політику як комплексне явище, що об’єктивно існує в системі суспільних відносин.
Підтвердженням цього є аналіз законодавчих актів, що містить поняття митної політики, яке дає нам можливість зробити припущення, що законодавець використовує комбінований підхід до формулювання цього поняття в законодавчих актах. Це обумовлено метою, завданнями та функціями, які стоять перед державою на різних етапах її історичного розвитку.
Проте домінуючим був саме владно-правовий підхід до тлумачення митної політики, який трактує її як систему або комплекс різноманітних заходів, спрямованих на реалізацію та захист внутрішніх і зовнішніх інтересів держави.
З огляду на вищезазначене вважаємо доречним проаналізувати еволюцію тлумачення поняття “митна політика” в національному законодавстві, а також порівняти його з формулюванням цього поняття у законодавстві інших держав.
У перших законодавчих актах СРСР у сфері митної діяльності поняття митної політики закріплено не було. Так, Митний статут Союзу РСР 1924р. [504] не містить навіть згадки про митну політику. Однак використання організаційно-інституціонального підходу дозволяє нам говорити про те, що реалізація державної митної політики покладалася на Головне митне управління, яке входило до складу Народного Комісаріату Зовнішньої Торгівлі. У Митному кодексі Союзу РСР 1928р. [502] уже згадується термін “митна політика” у контексті того, що на Головне митне управління у складі Народного Комісаріату Внутрішньої і Зовнішньої Торгівлі Союзу РСР було покладено завдання щодо “розробки питань митної політики” і її реалізації. Митний кодекс Союзу РСР 1964р. [500] таким же чином урегулював цю проблему: Головне митне управління, що входило до складу Міністерства зовнішньої торгівлі Союзу РСР, “розробляло питання митної політики” і здійснювало діяльність, спрямовану на її реалізацію.
Вважаємо, що пояснення відсутності у законодавчих актах того часу поняття “митна політика” слід шукати, насамперед, у площині ідеології. Сутність митної політики радянської держави початку 20-х і до середини 80-х рр. минулого століття полягала у запровадженні в життя єдиної системи узгоджених політичних, організаційних, правових та економічних заходів, спрямованих на забезпечення державної монополії зовнішньої торгівлі. Відсутність будь-яких ознак конкуренції та засад ринкової економіки не вимагала узгодження інтересів громадян та окремих підприємств і врахування їхньої думки. Відповідно: навіщо нормативно закріплювати те, що заздалегідь уже визначено і не потребує роз’яснення?
У період зовнішньоекономічної реформи (1986 – 1991 рр.) у СРСР починається новий етап розвитку митної системи держави, особливості якого пов’язані зі спробою трансформації старої моделі політики держави-монополіста в політику, орієнтовану на економічну модель регулювання зовнішньої торгівлі в умовах вільного ринку. Переорієнтація державної політики, безумовно, викликала і зміну митної політики як однієї з її складових. Логічним результатом здійснення цієї реформи стало прийняття в березні 1991 р. нового Митного кодексу Союзу РСР (далі – Кодекс), який набрав чинності з 1 липня того ж року [501].
Однією з новел цього Кодексу була спроба законодавчого закріплення поняття “митна політика”. Митна політика визначалась досить лаконічно – як складова частина зовнішньої та внутрішньої політики СРСР. Хоча все ж таки не йшлося про існування дефініції митної політики, проте ця спроба була позитивним здобутком з боку законодавця. Характер визначення, яке міститься в Кодексі, окреслює більшою мірою місце митної політики в діяльності держави, ніж її зміст.
Крім того, у Кодексі уперше поняття митної політики поєднувалося з поняттям митної справи, що в подальшому викликало чималі дискусії науковців з приводу співвідношення цих понять. У ст. 1 цього Кодексу поняттям “митна справа” охоплювався порядок переміщення через митний кордон СРСР товарів та інших предметів, митне обкладення, оформлення, контроль та інші засоби запровадження в життя митної політики. Зауважимо, що відповідно до цієї норми-дефініції митна справа визнавалася складовою частиною зовнішньополітичної і зовнішньоекономічної діяльності держави.
З цього визначення випливає, що поняття “митна політика” є більш широким поняттям, ніж митна справа. Аргументи такі:
– митна справа є складовою діяльності держави в особі її компетентних органів у відповідних сферах – внутрішній та зовнішній, а митна політика повинна визначати мету й напрямки цієї діяльності;
– митна політика визначає зміст діяльності держави у цій сфері, способи її організації, тобто фактично визначає зміст і способи організації митної справи;
– митна справа виступає лише одним з багатьох засобів реалізації митної політики.
До того ж використання самого терміна “митна справа” є дискусійним, про що слушно зазначав Б.А.Кормич у своїй монографії “Державно-правовий механізм митної політики України” [209, с. 10 – 12]. Варто погодитись з позицією науковців щодо штучності терміна “митна справа” та доцільності використання в науковому обігу поняття “митна діяльність” [166, 10 – 11; 133, с. 12 – 13.]. Наразі вважаємо, що митна діяльність – це виняткова прерогатива митних органів та їх посадових осіб. І здійснюється ця діяльність у зв’язку зі здійсненням митного контролю, митного оформлення товарів, предметів і транспортних засобів, що переміщуються через митний кордон, застосуванням заходів тарифного та нетарифного регулювання, створенням сприятливих умов для прискорення товарообігу та пасажиропотоку через митний кордон України. Інакше кажучи, митна діяльність – це діяльність митних органів, пов’язана з організацією і здійсненням контролю за дотриманням громадянами та суб’єктами господарювання правил переміщенням товарів, предметів і транспортних засобів через митний кордон.
Крім того, цікавим є факт, що в жодному митному законодавстві, крім радянського та пострадянського, поняття “митна справа” відсутнє. Воно не використовується ні в законодавстві США, ні в законодавстві країн Європейського Союзу (далі – ЄС).
З набуттям незалежності Україна почала активно формувати власну митну політику, створювати свою митну систему та самостійно здійснювати митне регулювання. Усе це знайшло своє відображення та закріплення в перших же законодавчих актах незалежної держави.
Позитивним є те, що при формуванні національного митного законодавства законодавець, в основному, правильно визначився у співвідношенні понять “митна політика” та “митна справа”.
Перший національний законодавчий акт у сфері митних відносин Закон України “Про митну справу в Україні” [413] не містив поняття митної політики. Але це зовсім не означало, що термін “митна політика” не має права на існування. У цьому Законі митна політика держави, як і в Митному кодексі Союзу РСР 1991р., пов’язувалась з митною справою, а саме: митна справа визначалась як сукупність заходів щодо реалізації митної політики в Україні.
Відповідно до преамбули Митного кодексу України 1991 р. [253] цей нормативно-правовий акт визначав принципи організації митної справи в Україні та був спрямований на забезпечення митними й іншими державними органами, суб’єктами зовнішньоекономічної і господарської діяльності, а також громадянами прав і обов’язків у галузі митної справи. У ньому збережено те ж співвідношення понять митної політики та митної справи.
На цьому акцентовано увагу саме тому, що в Основах митних законодавств держав − учасниць СНД, прийнятих Міжпарламентською асамблеєю СНД [277], що в подальшому стали нормативним підґрунтям створення митного союзу СНД (Україна до цього союзу не приєдналася), митна політика визначається як складова частина митної справи. У ч. 1 ст.1 Основ установлюється, що митну справу складають митна політика держав, а також порядок та умови переміщення через митний кордон товарів та транспортних засобів, стягнення митних платежів, митного оформлення, митний контроль та інші засоби запровадження митної політики в життя. Ураховуючи, що зазначений нормативно-правовий акт було створено з урахуванням основних засад та принципів чинного на той час Митного кодексу Російської Федерації [498], у його зміст були закладені й деякі хибні ідеї та погляди.
Більшість науковців цілком обґрунтовано не погодилась зі включенням митної політикив поняття “митної справи”. Наявність у визначенні митної справи “на рівних” такої категорії, як митна політика і одночасно відносно окремих, хоча й важливих за сутністю митних інструментів та важелів (порядок та умови переміщення через митний кордон товарів і транспортних засобів, стягнення митних платежів, митного оформлення, митний контроль та інші засоби запровадження митної політики в життя), викликає сумнів в обґрунтованості подібного об’єднання у визначенні різнопланових і різномасштабних явищ та інструментів. У цьому полягає суперечливість аналізованого визначення, що свідчить про його недосконалість [492, с. 9].
У новій редакції Митного кодексу Російської Федерації [499], спостерігається відмова від такого підходу. У ньому немає поняття митної політики, а поняття митної справи прямо не визначається як засіб запровадження митної політики в життя. Крім того, законодавчо закріплюється поняття митного регулювання, що є новим для митного законодавства країн СНД.
Отже, вважаємо поняття “митна політика” – політико-правовою категорією, яка формалізується в конкретних правових нормах і реалізується в процесі діяльності органів державної влади та інших суб’єктів. Поняття “митна справа” є організаційно-правовою категорією, оскільки вона відображає правове регулювання суспільних відносин, пов’язаних з переміщенням товарів, предметів і транспортних засобів через митний кордон.
Слід зауважити, що дискусія щодо співвідношення понять “митна політика” та “митна справа” торкнулася митного законодавства переважної більшості країн СНД. Його аналіз свідчить про те, що в нових редакціях галузевих кодексів митна політика визначається як складова внутрішньої та зовнішньої політики держави, а митна справа – як засіб реалізації митної політики. Хоча є держави, де збереглися традиційні підходи. Так, у Митному кодексі Республіки Білорусь [496] закріплено, що митна політика разом з порядком та умовами переміщення через митний кордон товарів і транспортних засобів, стягненням митних платежів, митним оформленням, митним контролем є складовою митної справи.
З 1 січня 2004 р. набрала чинності нова редакція МК України [254]. Цей кодекс підготовлено з урахуванням норм міжнародного митного права та тих змін, що відбулися в соціально-економічному житті держави останнім часом. Його розробники намагалися використати позитивний досвід реалізації норм кодексу попередньої редакції та не допустити повторення тих недоліків, які були йому притаманні. І хоча чинний МК України не позбавлений деяких недоліків, можна визнати, що його прийняття – це крок уперед до підвищення ефективності та покращання якості правового регулювання у сфері митної діяльності.
У МК України використано новий підхід до визначення поняття митної політики. У ст. 2 зазначається, що митна політика – це система принципів і напрямків діяльності держави в сфері забезпечення своїх економічних інтересів та безпеки за допомогою митно-тарифних і нетарифних заходів регулювання зовнішньої торгівлі.
Законодавець пропонує сприймати митну політику як сукупність принципів, тобто основних засад, вихідних ідей, що характеризуються універсальністю, загальною значущістю і відображають суттєві положення явища [556, с. 110] та напрямків діяльності держави.
На наш погляд, поєднання в одній системі таких двох різнопланових елементів убачається не зовсім коректним. Якщо МК України визначає митну політику через систему принципів, то цілком логічним було б закріпити і ці принципи. Натомість ст. 4 кодексу законодавчо закріплює принципи митного регулювання, які не тотожні принципам митної політики.
Якщо митна політика – це напрямок діяльності в сфері зовнішньоекономічних відносин, то тоді цілком доречно окреслювати напрямки через визначення мети, адже людська діяльність має цілеспрямований характер. З іншого боку, в законах доцільніше визначати не мету політики в тій чи іншій сфері, а мету правового регулювання. Політика мінлива, бо відображає різні інтереси, що панують у суспільстві в певний проміжок часу. Закон же як виразник загальних інтересів повинен бути стабільним. Мета митної політики знаходить своє відображення в меті правового регулювання здійснення митної діяльності, і в кодексі має бути закріплена саме вона.
Крім того, викликає сумнів позиція законодавця щодо забезпечення економічних інтересів та безпеки, яке досягається лише за допомогою митно-тарифних та нетарифних заходів регулювання зовнішньої торгівлі. Зазначимо, що забезпечення економічних інтересів та безпеки досягається також через здійснення митного контролю й митного оформлення, боротьбу з контрабандою та порушеннями митних правил, а також шляхом підтримання мирного та взаємовигідного співробітництва з членами міжнародного співтовариства (про що, зокрема, йдеться в ст. 18 Конституції України [203]).
Зауваження викликає і обмеження митної політики лише сферою зовнішньої торгівлі. Адже митна політика як складова внутрішньої та зовнішньої політики держави поширюється на всю сферу зовнішньоекономічної діяльності.
Досліджуючи майже столітню історію законодавства у галузі митної діяльності, можна дійти висновку щодо відсутності одностайності законодавчого закріплення поняття “митна політика” та його тлумачення. Констатуємо, що зміни в уявленнях про митну політику в сучасних умовах сформували тенденції до розширення місця, ролі та змісту митної політики.
Багатогранність аспектів митної політики обумовлена як об’єктивними, так і суб’єктивними факторами. За своєю спрямованістю та домінуванням економічних засобів її реалізації митна політика має економічний характер. Як сфера діяльності політичних інститутів суспільства і держави митна політика має політичний характер, як інструмент адміністративно-правового регулювання зовнішньоекономічної діяльності – правовий. Беззаперечно, митна політика належить до найважливіших проявів суверенітету держави, що передбачає особливу увагу до неї з боку державної влади при формуванні міжнародної позиції та вирішенні внутрішніх проблем.
Закріплення характеристик митної політики в МК України не має безпосереднього регулятивного значення. Тому, на нашу думку, треба відмовитись від законодавчого закріплення терміна “митна політика” принаймні в цьому нормативно-правовому акті. Ця відмова спричинена невідповідністю статусу такого явища, як митна політика, рівню галузевого кодексу. Вважаємо, що поняття “митна політика”, принципи формування та реалізації, стратегічні напрямки розвитку, зміст та інші не менш важливі її аспекти мають бути закріплені в такому нормативному акті програмного характеру, як концепція.
1.2. Митна політикаяк невід’ємна складова державної політики
Утвердження та формування України як незалежної демократичної соціальної держави відбувається в період суттєвих політичних, економічних і соціальних трансформацій українського суспільства. Історичні зміни в системі міжнародних відносин, які характеризуються виникненням нових незалежних держав, появою нових регіональних центрів сили в міжнародних відносинах, переходом від ери конфронтації до ери відкритості й співробітництва, зникненням військово-політичного та ідеологічного протистояння в світі, спонукають до активізації міжнародної співпраці в різноманітних сферах, у тому числі й у галузі зовнішньої торгівлі. Це означає, що процес державотворення, побудови вільного громадянського суспільства в Україні, формування засад ринкової економіки збігається з її поступовим входженням до світового співтовариства і пошуками свого місця на сучасній політичній карті світу.
З огляду на своє геополітичне становище, історичний досвід, культурні традиції, багаті природні ресурси, потужний економічний, науково-технічний та інтелектуальний потенціал Україна може і, головне, повинна стати впливовою світовою державою, здатною виконувати значну роль у забезпеченні політико-економічної стабільності в Європі та світі.
Обов’язковою умовою успішної реалізації Україною своїх потенціальних можливостей є її активне і повномасштабне входження до світового політичного, економічного та правового простору. Долаючи кризові явища в суспільстві й намагаючись посісти гідне місце в світовій спільноті, Україна має спиратись на свої фундаментальні загальнонаціональні інтереси, відповідно до яких і визначаються засади, напрями, пріоритети та функції її державної політики.
Так уже історично склалося, що митна політика України є невід’ємною складовою державної політики, адже поява державних утворень ще в давні части вимагала організації інститутів, що регулювали б суспільні відносини, у тому числі й у сфері транскордонного переміщення і, в першу чергу, товарів. Майже вся історія торгівлі та митної діяльності пов’язана з історією держави. Зважаючи на це, можна припустити, що митній політиці як елементу цілого притаманні всі основні ознаки, які характеризують ціле – державну політику – складне та багатогранне явище. Без з’ясування найпринциповіших та найбільш суттєвих рис державної політики досить важко скласти цілісне та глибоке уявлення про митну політику України.
У сучасній науковій літературі як в Україні, так і на теренах пострадянських країн проблема державної політики поки що не знайшла свого адекватного висвітлення. Але це аж ніяк не означає можливості недооцінки ролі державної політики, а, навпаки, потребує від науковців якнайшвидшого ретельного дослідження й аналізу цієї політико-правової категорії. Це обумовлюється, крім усього, тим, що державній політиці належить центральне місце в теорії та практиці державної діяльності. Аналіз державної політики необхідний для того, щоб зрозуміти її джерела, процеси, за якими вона розвивається і реалізується, її функції та механізми взаємодії з суспільством. У свою чергу, це дозволить визначити нам місце митної політики в системі загальнополітичної діяльності держави, її роль у системі реалізації функцій держави, механізм формування та форми й методи її реалізації. Тому зрозумілим є досить велике практичне значення дослідження даної проблематики, і розпочати його слід з розкриття концептуальних засад державної політики, з’ясування її сутнісного змісту.
Насамперед, слід звернути увагу на те, що характеристика державної політики передбачає з’ясування сутності головного елементу цього поняття, тобто розкриття змісту самого поняття “політика”.
З’ясовуючи зміст і роль політики як суспільного явища, слід виходити з ролі людини, особистості з її інтересами і потребами. Саме це є підґрунтям, джерелом політичного життя, фактором впливу на нього. Усе це сприяє формуванню складної системи суспільних відносин, які спрямовані на регулювання політико-владних проблем і процесів, що дають змогу певним групам людей реалізувати свої цілі.
Політика в будь-якому суспільстві, на будь-яких історичних етапах його розвитку є засобом забезпечення перш за все власних інтересів індивіда чи великих груп людей: територіальних громад, громадських організацій, політичних партій, націй.
Метою політики як усвідомленої форми діяльності є націленість на забезпечення оптимально можливого в даному суспільстві й конкретних умовах здійснення суспільних процесів, вивчення їх та регулювання і розвиток у тому напрямі, якого бажає домінуюча чи опозиційна група.
У працях сучасних політологів як вітчизняних, так і зарубіжних можна зустріти багато визначень політики. Даючи визначення політики, вчені-політологи використовують переважно два основні підходи, що характеризують її як сферу людської діяльності (загальнонауковий підхід) та як спрямування або спосіб діяльності (буденно-публіцистичний підхід). Політику розглядають як:
– систему дій, що ієрархічно вибудовує відносини між різними соціальними групами заради завоювання домінуючої ролі в суспільстві;
– відносини між класами, націями та іншими соціальними групами, ядром яких є проблема завоювання, утримання і використання державної влади (Р.Доуз);
– дію політичних інституцій, ланок політичного організму щодо організації найоптимальніших умов і норм свободи особи;
– причинно зумовлену, ситуативну змінну за формою й орієнтацією діяльність, яка служить практичній організації суспільства; і саме така політика задає суспільству відповідні його сутнісним основам структури і форми, створює інститути, закони і правила, змінює ситуацію і дає змогу людині адаптуватися в умовах, які змінюються в часі та просторі (З.Фройд) [308, с. 16].
Зазначені варіанти інтерпретації політики не вичерпують багатоманітності її визначень, а лише відображають найважливіші з них. З урахуванням потреб дослідження більш прийнятним, на нашу думку, буде визначення політики як сукупності специфічних, неординарних дій, заходів та інститутів, за допомогою яких відбувається задоволення різноманітних інтересів диференційованого суспільства та їх узгодження з метою встановлення і збереження політичного громадського порядку, досягнення злагоди і політичної інтегрованості суспільства [116, с 11]. Зважаючи на те, що в будь-якому разі політика являє собою діяльність, слід говорити про те, що вона виникає і реалізується не сама по собі, а як діяльність певних політичних суб’єктів. Не піддаючи сумніву те, що саме держава є основним елементом політичної системи суспільства та головною рушійною силою політики, визначимо її як найважливіший суб’єкт останньої. Отже, і державну політику можна визначити як діяльність цього суб’єкта, здійснювану у сфері політики, тобто політичну діяльність держави та її органів. Проте таке тлумачення державної політики досить широке і потребує уточнення. Розуміння державної політики вимагає більш конкретних дефініцій, хоча й тут не можна не звернути увагу на відсутність серед науковців одностайності.
Синтез дефініційних визначень державної політики відомих закордонних учених можна звести до такого:
– курс дій чи пасивність, обрані державними органами для вирішення даної проблеми або ряду взаємопов’язаних проблем (Англійсько-український словник термінів і понять з державного управління);
– цілеспрямований курс дій уряду для вирішення певної проблеми чи сукупності взаємопов’язаних проблем (Дж. Андерсон);
– порада щодо державних рішень, орієнтована на клієнта й базована на суспільних цінностях (Д. Веймер, Е. Вайнінг);
– діяльність зі створення проблем, що піддаються вирішенню, яка не має фіксованої програми (А. Вілдавський);
– прийняття взаємопов’язаних рішень, що стосуються вибору цілей і засобів їх досягнення (В. Дженікс);
– запланована програма цілей, цінностей та дій (Г. Ласвел, А. Каплан);
– напрям дії або утримання від неї, обрані державними органами для розв’язання певної проблеми або сукупності взаємопов’язаних проблем (Л. Пал);
– політика як: наслідок впливу зовнішнього середовища; розподіл влади; набір панівних цілей; інституціональні структури; процес прийняття рішень (Р.Симеон);
– спосіб синтезу (умовний або реальний) наявної інформації і результатів конкретних досліджень з метою створення підстав для прийняття рішень (через зіставлення можливих альтернатив) і визначення подальших потреб в інформації щодо майбутньої політики (В. Вільямс);
– обраний державними органами напрям дій, спрямований на певне середовище, що допомагає реалізувати їх можливості чи подолати перешкоди і завдяки якому вони досягають бажаних цілей (К. Фридрих) [509, с. 81 – 82].
Серед наявних у вітчизняній науковій літературі визначень державної політики можна виокремити такі:
– специфічна форма політико-управлінської діяльності держави, яка має свої закономірності, складну внутрішню структуру і відіграє важливу роль у формуванні та розвитку суспільних відносин [541, с. 7];
– особливий вид людської діяльності, що покликаний здійснювати довготривалі або поточні інтереси різних соціальних груп за допомогою планування, втілення в життя, контролю за процесом і результатом відповідної практичної діяльності [310, с.14];
– відносно стабільна, організована та цілеспрямована діяльність уряду стосовно певної проблеми, яка здійснюється ним безпосередньо чи опосередковано і впливає на життя суспільства [454, с. 5 – 6];
– свідома діяльність владних структур та органів державного управління різних рівнів, спрямована на регулювання суспільних відносин, забезпечення стабільності й розвитку відповідно до визначених цілей [309, с. 503].
На нашу думку, ураховуючи мету та завдання цього дослідження, найбільш удалим визначенням поняття державної політики треба вважати те, що міститься в роботі В. Тертички “Державна політика” [509, с. 82 – 83]. Вінвважає, що державна політика – це відносно стабільна, організована й цілеспрямована діяльність (бездіяльність) державних інституцій, здійснювана ними безпосередньо чи опосередковано щодо певної проблеми або сукупності проблем, яка впливає на життя суспільства.
Звичайно, є й інші, не менш удалі визначення, які під різним кутом зору, з використанням різних методологічних підходів аналізують одне й те ж саме явище: діяльнісний аспект цієї важливої сфери і умови суспільного життя.
Найбільш важливими рисами, що характеризують державну політику як політичну діяльність, є такі:
– це не безсистемна поведінка суб’єктів політичного процесу, а цілеспрямована дія чи бездіяльність, що формується для досягнення поставленої мети як у цілому, так і щодо конкретно визначеної сфери суспільних відносин, наприклад у сфері митної діяльності;
– охоплює не окремі абстрактні рішення, а цілеспрямовані напрями чи моделі поведінки державних інституцій і містить як розробку політики, так і її запровадження, що формулюються у вигляді концепцій чи стратегій розвитку окремих галузей та механізмів їх реалізації;
– формується, переважно, державними інституціями, але з урахуванням різноманітних інтересів і потреб усього суспільства й окремих груп. Прикладом є діяльність Ради з питань зовнішньоекономічної діяльності КМ України;
– запроваджується в повсякденному житті не тільки державними інституціям, а й з використанням можливостей окремих організацій чи осіб та суб’єктів, діяльність яких опосередковано пов’язана з реалізацією митної політики – діяльність митних посередників;
– з’являється у відповідь на політичні вимоги або вимоги діяльності що надходять від інших суб’єктів політики: політичних партій, груп інтересів, галузевих асоціацій суб’єктів господарювання, окремих громадян;
– державні інституції дійсно працюють, а не мають намір чи тільки планують працювати, саме це аналізується та оцінюється;
– може бути або негативною за умови, що діяльність не досягла поставленої мети, або позитивною, якщо розв’язано певну проблему;
– потребує законодавчого забезпечення, прийняття правових актів, за допомогою яких стає нормою суспільного життя, наприклад регулятивні, фіскальні та охоронні функції митної політики сприймаються як легітимні, хоча ця легітимність – це необхідна, але недостатня умова ефективності;
– ґрунтується, на відміну від політики інших суб’єктів, на можливості застосування засобів державного примусу, тобто ті ж самі митні органи наділені правом застосування адміністративно-примусових заходів з метою попередження, припинення митних правопорушень чи покарання осіб, винних у їх вчиненні;
– слід розрізняти просто рішення та політику, наприклад, рішення уряду щодо підвищення митних тарифів на окремі групи товарів не є свідченням політики протекціонізму, скоріше за все його можна вважати реакцією на економічні умови, що склалися в певній сфері господарської діяльності.
Державна політика покликана регулювати суспільні відносини у різних сферах, розв’язувати нагальні потреби суспільства. Саме державна політика визначає напрямки і засади суспільного розвитку, формує відповідну політико-правову базу, мобілізує ресурси. В умовах демократії державна політика спрямована на реалізацію та узгодження інтересів різних впливових політичних сил, досягнення компромісу між ними, тобто на задоволення вимог різних соціальних груп та забезпечення стабільності всього суспільства.
Характеризуючи державну політику, слід мати на увазі, що саме держава залишається найбільш універсальною формою політичної організації суспільства, що й обумовлює її вирішальну роль у забезпеченні його поступового розвитку. У цьому і полягає значення державної політики як рушійної сили. Водночас не менш важливим є те, що державна політика повинна забезпечувати стабільність, усталеність суспільних відносин, без чого не можливо досягти впорядкованості суспільного життя і постійно підтримувати його в такому стані. Можна сказати, що державна політика виступає як засіб гармонізації процесу суспільного розвитку, у чому й полягає її головний зміст. Для України, країни, де зараз здійснюються масштабні перетворення з метою побудови суверенної незалежної, правової, соціальної держави, поступовість, послідовність, логічна узгодженість і завершеність державної політики є обов’язковою її умовою. На підтвердження цього необхідно навести слова Президента України, який у своїй промові “Послання про стратегію економічного і соціального розвитку нашої країни” перед депутатами Верховної Ради поставив на перше місце саме проблему державної політики і дієздатності влади. “Нам, –на думку глави держави, –слід серйозно домовитися про принципи, на яких має будуватися державна політика. Вона повинна бути, перш за все, українською, єдиною і узгодженою, ефективною і відповідати особливостям моменту, часу, доби. Для цього потрібно, щоб кожна з гілок державної влади керувалася єдиними базовими цінностями, законами та ефективно діяла чітко у межах своїх повноважень. Сьогодні ми багато втрачаємо саме через те, що державна політика є фрагментарною, розбалансованою, а іноді й різновекторною, з внутрішніми суперечностями” [226, с. 2].
З урахуванням цього потрібно усвідомлювати, що державна політика може бути ефективною лише за умови чіткого визначення її мети. Інакше кажучи, державна політика є відображенням мети політичної системи і засобів, за допомогою яких вона досягається. Тобто призначення і завдання державної політики полягає, насамперед, у тому, щоб знайти, визначити і відповідним чином сформулювати таку мету, яка була б здатна об’єднати суспільство, знайти засоби і розробити механізм її досягнення. Ось чому зміст державної політики, характеристика політичної діяльності держави визначаються також її метою. Власне для досягнення певної мети і реалізується державна політика. Безцільні перетворення завжди беззмістовні. Тому дуже важливо встановити, у чому полягає та мета, якої прагне суспільство, чи відповідає вона закономірностям суспільного розвитку. Мета – це кінцевий стан або результат, що державні органи прагнуть досягти і саме вони характеризують наміри та спрямованість політики.
Варто погодитись з науковцями, які пропонують звернути увагу на те, що зміст державної політики, тобто політики, яка розробляється і проводиться державою та її органами і являє собою основні напрями діяльності та саму діяльність, курс держави всередині країни й на міжнародній арені багато в чому залежить від багатьох факторів: природи і характеру самої держави, політичного устрою, типу політичного режиму, об’єктивних внутрішніх і зовнішніх умов існування даної країни, розстановки соціально-політичних сил у даному суспільстві. Нарешті, не менш важливим фактором, який впливає на зміст державної політики, є необхідність координувати її в рамках союзів і регіональних об’єднань, а також необхідність урахування принципів і норм міжнародного права, рекомендації ООН та інших міжнародних організацій [116, с. 17 – 18].
Ефективність державної політики забезпечується динамізмом, чутливістю до змін, що відбуваються в суспільстві, у розстановці політичних сил, у внутрішніх і зовнішніх обставинах, здатністю до об’єднання більшості населення країни навколо конструктивної ідеї, що закладається в політичні програми та курси. Ефективна політика створює сприятливі умови для діяльності всіх суб’єктів політики, як тих, що належать до державних інституцій, так і тих, що працюють на громадських засадах, максимально використовуючи їх потенціальні можливості в реалізації державних програм. Пропонуючи різним конкурентним групам інтересів свої політичні ініціативи, держава створює умови для досягнення компромісу. Реалізуючи політичні курси, вона спирається на закони, силу і авторитет усіх гілок влади, домагаючись чіткого функціонування системи державного управління.
Таким чином, державна політика має складний та багатоаспектний характер. Участь у формуванні та реалізації державної політики бере не одна чи дві державні інституції, а декілька, які знаходяться, як правило, на різних організаційно-правових рівнях і з урахуванням впливу інших суб’єктів політичного процесу. Державна політика (як вплив на повсякденне життя суспільства) є підсумковим результатом тісної взаємодії великої кількості детермінант економічного, інституціонального, соціально-психологічного, нормативного характеру тощо.
Визнаючи політику і державну політику, зокрема як універсальне, багатовимірне соціальне явище, що взаємодіє з іншими сферами суспільства, ми не можемо заперечувати існування такої властивості державної політики, як здатність до глибокого проникнення в інші сфери суспільства, здійснення впливу на них чи поєднання з іншими регуляторами людських відносин. Наявність цього феномена державної політики дозволяє нам розмірковувати про її формування й реалізацію в цих сферах суспільства. Відповідно до таких впливів та взаємодій державну політику можна класифікувати на внутрішню й зовнішню (за об’єктом впливу); економічну, національну, соціальну, екологічну, військову, науково-технічну, культурну (за сферами суспільного життя). Використання сукупності різних критеріїв дає можливість виокремлювати в межах єдиної державної політики такі її напрями (складові): фінансовий, податковий, митний, регуляторний, ціновий, промисловий, грошово-кредитний, аграрний, демографічний, сімейний тощо. Очевидність існування взаємозв’язків окремих елементів єдиного цілого, не залишає сумнівів щодо характеру співвідношення митної політики з іншими складовими державної політики.
Митна політика є складовою внутрішньої та зовнішньої політики. З цим твердженням погоджується більшість дослідників [87, с. 90; 510, с.28], а частина акцентує на цьому окрему увагу [166, с. 9]. П.В.Дзюбенко наголошує, що точніше буде вважати митну політику похідною внутрішньої та зовнішньої політики [123, с.28]. Вважаємо, що це суттєво не впливає на усвідомлення місця митної політики, адже загалом усі визнають, що митна політика спрямована на захист національних інтересів, який реалізується через внутрішню і через зовнішню політику. Отже, зовнішня політика не може розглядатися окремо від внутрішньої, а це означає, що митна політика є їх невід’ємною складовою.
Пріоритетними напрямками митної політики у внутрішньополітичній сфері є: забезпечення неухильного дотримання прав і законних інтересів суб’єктів господарювання та окремих громадян, захисту інтересів держави; модернізація системи митної служби України; забезпечення прозорості в діяльності органів митної служби, прийнятті управлінських рішень, інформованості населення України з питань митного регулювання, зміцнення на цій основі його довіри до посадових осіб митних органів; недопущення неконтрольованого ввезення в Україну екологічно небезпечних технологій, речовин і матеріалів, протидія митним правопорушенням.
Основними напрямами митної політики у зовнішньополітичній сфері є проведення активної міжнародної політики України з метою: створення сприятливих умов для прогресивного економічного та соціального розвитку України; забезпечення повноправної участі України в діяльності ВМО та інших міжнародних організацій; участі у заходах, пов’язаних з протидією розповсюдження зброї, засобів її доставки, військового спорядження; поглиблення транскордонного співробітництва; адаптації законодавства України у митній сфері до законодавства Європейського Союзу.
Аналізуючи співвідношення митної та економічної політики держави, слід погодитись з позицією вчених [157, с. 16], які пропонують дослідити ці поняття на рівні сутності головного причинно-наслідкового зв’язку, що поєднує закономірне і суттєве у відносну цілісність. Ідеться про поширене у методології наукового дослідження відношення мети і засобів її реалізації. За такого припущення економічну політику можна розглядати як загальне, внутрішню та зовнішню економічну політику – як особливе, а митну – як одиничне. Тоді можна стверджувати, що економічна політика взагалі як мета (загальне) реалізується за допомогою здійснення внутрішньоекономічної та зовнішньоекономічної політики як її засобів. Відповідно рівень одиничного є засіб реалізації рівня особливого, що являє собою мету. Отже, митна політика як мета нижчого порядку є одночасно засобом реалізації мети вищого порядку – економічної політики. Тобто митна політика – це відображення здійснюваної в державі економічної політики. Більше того, від результатів здійснюваної митної політики значною мірою залежить і те, які корективи змушена вносити держава в свою економічну політику і навпаки.
Виступаючи засобом вирішення внутрішньоекономічних завдань, що стоять перед кожною державою, митна політика відіграє суттєву роль у реалізації державної політики у галузі економіки. Особливого значення в Україні це набуло за умови вирішення завдань щодо стимулювання розвитку та структурної перебудови національної економіки, підвищення її конкурентоспроможності та захисту вітчизняного ринку. Крім того, митна політика у цій сфері має бути орієнтована на забезпечення продовольчої безпеки, захист внутрішнього ринку від неякісного імпорту – поставок продукції, яка може завдавати шкоди національним виробникам, здоров’ю людей та навколишньому природному середовищу (наприклад, у 2003 р. митними органами було виявлено й перекрито канали незаконного надходження на внутрішній ринок цукру під час операцій з давальницькою сировиною (несплачені платежі становили 27 млн. грн. та товарів народного споживання з Туреччини (вартість затриманого становить понад 8,7 млн. грн.; порушено 72 кримінальні справи за фактом незаконного переміщення через митний кордон наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів [304, с. 44 – 45]). Також додамо і про потребу збільшення надходжень до державного бюджету для задоволення внутрішніх потреб держави, у тому числі й соціального характеру, що забезпечується за рахунок фіскальної спрямованості митної політики. Від митної політики багато в чому залежить досягнення фінансової стабільності в державі (так, завдяки проведеній роботі митними органами у 2005 р. до державного бюджету перераховано податків та зборів на суму 31 млрд. 1,1 млн. грн. [306, с. 13]), стимулювання залучення іноземних інвестицій у національне виробництво, звільнення українського товаровиробника від непосильного податкового тягаря, наведення порядку при вивезенні з країни сировини (за пропозицією Держмитслужби України урядом у 2004 р. було обмежено вивезення з України залізної руди неагломерованої [305, с. 24]), забезпечення валютних надходжень від експорту товарів та послуг, посилення контролю за вивезенням капіталів з держави.
Митна політика сприяє забезпеченню й реалізації зовнішньоекономічних завдань та інтересів держави. Поміркована та урівноважена, а головне, стабільна митна політика має створити умови для виходу національної економіки з кризи, а в подальшому і для її зміцнення, сприяти розвитку експортного потенціалу вітчизняної продукції, прискорення та поглиблення інтеграції у європейську і світову економічну систему та активізації участі в міжнародних економічних та фінансових організаціях.
Разом з тим у сучасній науковій літературі можна віднайти твердження щодо службової, підпорядкованої ролі митної політики відносно зовнішньоекономічної політики [199, с. 89]. Відповідно автор робить висновок, що митна політика – поняття вужче, ніж зовнішньоекономічна політика. І якщо з останнім твердженням О.В.Константи можна погодитись, то питання підпорядкованості є спірним. Митна політика − самодостатнє політико-правове явище, яке є невід’ємною складовою загальнодержавної політики.
Досить дискусійною в науковій літературі вважається точка зору щодо співвідношення понять зовнішньоторговельної та митної політики. Так, К.К.Сандровський зазначав, що митна політика є частиною зовнішньоторговельної політики [462, с. 48]. Окремі ж дослідники практично поєднують їх. Зокрема, С.В.Барамзін [45, с. 105] визначає державну митну політику як загальні принципи зовнішньої торгівлі на відповідний період часу, що відображають відношення до: національної безпеки; забезпечення економічної незалежності; національного виробника товарів та послуг; іноземних інвестицій у національне виробництво; захисту фізичного і морального здоров’я населення як прямого, так і опосередкованого споживача товарів і послуг; захисту навколишнього природного середовища; формування доходної частини бюджету. А деякі, взагалі, ототожнюють ці поняття [460, с. 9].
Звичайно ж, між цими поняттями існує відповідне співвідношення і зв’язок, адже поєднує ці терміни те, що вони ґрунтуються на таких формах їх реалізації, як протекціонізм та фритредерство. Але це не є підставою для їх ототожнення. Аргументами на користь того, що це різні за своїм змістом та сутністю поняття, є існування різних самостійних державних органів з чітко визначеним функціями та компетенцією, діяльність яких спрямована на виконання власних конкретних мети і завдань, що поставлені перед ними.
Таким чином, можемо зробити висновок, що місце і роль митної політики в системі загальнодержавної політики визначається багатьма факторами, що мають місце за рахунок впливу інших політик. Вона тісно взаємопов’язана з ними і, не тільки знаходиться в прямій чи опосередкованій залежності від них, але й сама суттєво впливає на них.
Митна політика, виступаючи складовою внутрішньої та зовнішньої державної політики, формується і запроваджується, спираючись на об’єктивний аналіз та з урахуванням внутрішньоекономічних і зовнішньоекономічних факторів. У цьому сенсі митна політика фокусує в собі інтереси держави у внутрішньоекономічній, зовнішньоекономічній, фінансовій, податковій, валютній, кредитній сферах. У такій якості митна політика не тільки є каталізатором політики держави, але й свого роду заручником її прорахунків. Приклад цього – невиважена митна політика України, пов’язана зі зменшенням квот на окремі групи товарів російських товаровиробників, що викликало зворотну реакцію щодо окремих груп товарів вітчизняних товаровиробників. Установлення необґрунтованих квот з боку двох держав погіршило у 2005 – 2006 рр. політичні стосунки між ними та завдало економічних збитків як державам, так і суб’єктам ЗЕД.
З іншого боку, митна політика має і суб’єктивний характер, бо її принципи, мета, функції визначаються умовами розвитку конкретної держави в певний історичний період її існування, станом світової загальної та економічної ситуації. Крім того, на неї суттєво впливає поведінка окремих політичних сил, які мають реальну владу в державі, державні, громадські та бізнесові інституції як всередині держави, так і за її межами, одні з яких є суб’єктами, а інші об’єктами митної політики.
1.3. Механізм формування та реалізації митної політики:інституціональний аспект
Інституціональний підхід до аналізу соіальних процесів і явищ можна вважати одним із традиційних методологічних підходів наукового пізнання. Його прихильники основну увагу приділяють дослідженню досить важливих їх аспектів – інститутів.
Для вирішення завдань, що визначені для досягнення мети дослідження, пропонується розглянути механізм формування та реалізації митної політики саме через використання інституційного підходу.
Процес формування та реалізації митної політики має бути забезпечений ефективним механізмом, який би був здатний втілити її в реальне життя. Державне регулювання митної діяльності повинно являти собою не ізольовані та епізодично діючі державні інституції, громадські організації, а комплекс об’єднаних єдиною метою, методологією та організаційною структурою державних установ, об’єднань громадян та інших інституцій, координованих з єдиного центру, що працюватимуть на постійній основі, з метою формування та практичної реалізації митної політики. Держава повинна мати систему інститутів і організацій з відпрацьованими та ефективними технологіями й механізмами регулювання митно-правової діяльності. З урахуванням курсу на приєднання України до СОТ такий інституційний механізм повинен ґрунтуватись на чіткому виконанні процедурних правил СОТ, що стосуються не тільки законів, але й відомчих нормативних актів та дій посадових осіб.
Основними організаційно-правовими формами державного впливу на митну діяльність є створення нормативно-правової бази для її регламентації (контролю і корегування) та організація й функціонування системи державних органів, що беруть участь у її реалізації, суворій відповідності до вимог закону. У сукупності ці інститути забезпечують легітимність суспільних відносини у митній сфері, захист національних інтересів держави, прав і законних інтересів учасників митно-правової діяльності, їх відповідальність за невиконання чи неналежне виконання норм законодавства.
Діючий наразі в країні інституціональний механізм формування та реалізації митної політики держави в цілому визначений основними положеннями, що сформульовані в Конституції України, МК України, законах та підзаконних нормативних актах, але він не позбавлений певних недоліків, що породжують деякі складнощі, у першу чергу щодо визначення суб’єктного складу його учасників, розмежування їхніх повноважень у цій сфері, відповідальності за прийняті рішення. За цієї ситуації суттєво знижується ефективність їх діяльності, спрямованої на реалізацію своїх завдань та функцій.
Визнання митної політики як складного комплексного соціального явища спонукає нас до думки про недоцільність обмеження кола суб’єктів формування митної політики тільки державними органами. Це коло є набагато ширшим, адже до нього, крім органів державної влади, належать і різноманітні громадсько-політичні інституції, фінансово-економічні групи тиску та інші суб’єкти, які репрезентують інтереси окремих верств суспільства, діяльність яких має важливе значення для прийняття рішень, пов’язаних з формуванням митної політики. З цієї причини виникають певні складнощі стосовно чіткого визначення суб’єктного складу механізму формування політики. Отже, формування досліджуваного інституціонального механізму здійснюється за умов суттєвого впливу політичних, економічних і організаційних факторів та залежить від характеру економіко-політичних взаємозв’язків у державі.
Досліджуючи цей інституціональний механізм, пропонуємо виокремлювати суб’єкти митної політики – ті інституції, які беруть безпосередню чи опосередковану участь у формуванні або реалізації митної політики, та об’єкти митної політики – ті, на кого розповсюджується чи впливає митна політика. До першої групи ми пропонуємо зараховувати державні органи (ВР України, Президента України, КМ України, Міністерство фінансів України, Міністерство економіки України, Державну митну службу України тощо), постійні й тимчасові робочі органи та консультативно-дорадчі органи при центральних органах виконавчої влади (Митно-тарифна рада при КМ України, Рада з питань ЗЕД при КМ України, Громадська рада при Держмитслужбі України), галузеві асоціації, об’єднання підприємств, різного роду групи інтересів та політичні групи, пов’язані із зовнішньоекономічною сферою діяльності (Торгово-промислова палата України, Асоціація митних брокерів України, Асоціація митних автоперевізників України тощо), а до другої – суб’єктів господарювання, різноманітні соціальні групи та окремих громадян.
Інституціональний механізм формування та реалізації митної політики втілюється насамперед в організації системи інституцій, об’єднаних спорідненою метою – участі у формуванні або реалізації митної політики. Таким чином, інституціональний механізм формування та реалізації митної політики – це певна система взаємопов’язаних суб’єктів (інститутів), які, взаємодіючи, забезпечують цілісність, безперервність процесу регулювання суспільних відносин у митній галузі, а також створюють необхідні умови для задоволення постійно виникаючих і найбільш значущих потреб об’єктів митної політики.
Характеризуючи суб’єктів митної політики, можна побачити, що їх місце в цьому інституціональному механізмі визначається перш за все виконуваними функціями – функцією формування або функцією реалізації державної політики у митній галузі.
Функція формування митної політики включає діяльність інституцій щодо усвідомлення проблеми (з’ясування потреби), пошуку варіантів вирішення проблеми, прийняття політичного рішення, забезпечення умов для його практичного втілення, що знаходить своє зовнішнє відображення у нормативно-правовому закріпленні стратегічних цілей, завдань, принципів та напрямів діяльності в цій сфері у формі концепцій, програм розвитку, законодавчих актів тощо. Усвідомлення важливості та надзвичайної значущості для держави і суспільства в цілому діяльності, пов’язаної з формуванням державної митної політики, вимагає особливого аналізу складу суб’єктів цієї діяльності та їх компетенції. Зважаючи на це, потрібно акцентувати увагу на тому, що безпосередньо участь у формуванні митної політики беруть лише державні органи, до того ж не всі, а лише окремі з них, наприклад парламент, Президент України, Уряд та окремі міністерства, що прямо визначено як їх завдання. Інші ж суб’єкти митної політики беруть участь у формуванні митної політики лише опосередковано, в межах своїх повноважень у цій сфері.
Функція реалізації митної політики охоплює діяльність щодо впровадження її в життя, досягнення запланованого результату (чи на досягнення), аналіз та формулювання пропозицій щодо її корегування. Виконання цієї функції спрямовано на досягнення тактичних і оперативних цілей, забезпечення вирішення конкретних завдань, що знаходить свій зовнішній вираз у комплексі організаційно-правових форм і методів їх діяльності. Варто звернути увагу на те, що окремі суб’єкти митної політики одночасно виконують обидві ці функції, наприклад КМ України або Міністерство фінансів України.
Саме комплексний характер цих функцій і визначає багатовекторність та різноманітність діяльності окремих суб’єктів митної політики, різні обсяги та способи їх участі у формуванні та реалізації митної політики. Проте, зважаючи на їх належність до різних гілок влади, відмінність в їх організаційно-правових рівнях, обсяг державно-владних повноважень, можна дійти висновку щодо потреби у використанні системного підходу до аналізу їх діяльності. Означена діяльність спрямована на досягнення конкретних результатів у межах єдиного інституційного утворення, метою функціонування якого є захист національних інтересів і гарантування безпеки особи, суспільства і держави у митній сфері.
Погоджуємося з точкою зору Б.А. Кормича, який пропонує представляти інституціональний механізм митної політики як складну багаторівневу систему, яка з одного боку об’єднується особливою загальною функціональною спрямованістю, а з іншого – розділяється специфічними особливостями, пов’язаними з рівнем компетенції і характером відповідних цілей [209, с. 91].
Існуючий на сьогодні інституціональний механізм формування державної політики з питань митної діяльності за умови його зовнішньої стрункості та логічності в цілому показав свою неефективність та непослідовність. Наприклад, Департамент державної політики у сфері зовнішньої торгівлі, торговельних обмежень та контролю за зовнішньоекономічною діяльністю Міністерства економіки України не зміг своєчасно забезпечити об’єктивний підхід при підготовці змін до Митного тарифу України. Його пропозиції не містили чіткі та переконливі аргументи на користь того, що внесення змін не справить негативного впливу на становище національних виробників і не становитиме в подальшому загрозу національним інтересам. Пропозиції також не були позбавлені кон’юнктурного впливу з боку окремих груп тиску. І хоча КМ України, який виступив суб’єктом законодавчої ініціативи щодо внесення змін до Митного тарифу України, вдалося переконати народних депутатів у необхідності внесення змін до Митного тарифу України [392], це викликало бурхливі дискусії як серед самих народних депутатів, так і серед різних соціальних груп. Такі приклади є непоодинокими й обумовлені, крім усього, також і недосконалістю функціонування цього інституційного механізму, неефективність діяльності якого пояснюється епізодичністю роботи, відсутністю відповідальності за прийняті рішення та впливом деяких інших суб’єктивних факторів.
У результаті існуючий нині інституціональний механізм формування та реалізації митної політики не в змозі створити умови для забезпечення захисту національних товаровиробників та споживачів і, за великим рахунком, національних інтересів.
Отже, аналіз конституційних норм, норм МК України та інших нормативних актів не дозволяє достеменно з’ясувати структурну побудову досліджуваного механізму й чітко визначити компетенцію його складових, що свідчить про фрагментарність та колізійність чинного законодавства у сфері правового забезпечення діяльності суб’єктів митної політики. Ця ситуація може бути виправлена лише одним шляхом – видання окремих законодавчих і підзаконних нормативно-правових актів, унесення узгоджених змін та доповнень до чинних актів, що в свою чергу сприятиме удосконаленню, підвищенню ефективності діяльності цих суб’єктів. Зазначеній правотворчій діяльності має передувати глибока та змістовна науково обґрунтована робота, здійснювана з урахуванням останніх теоретичних досліджень та передового світового досвіду в цій сфері.
З метою поглибленого дослідження структури, обсягів компетенції, взаємозв’язків суб’єктів інституціонального механізму формування й реалізації митної політики пропонуємо здійснити їхній класифікаційний розподіл, що матиме важливе теоретичне та практичне значення. Класифікація дозволить детальніше вивчити окремі повноваження суб’єктів, що сприятиме більш точному закріпленню в правових нормах їх прав та обов’язків, завдань і функцій, які вони мають. Крім того, використання класифікації допоможе систематизувати набуті знання.
У процесі побудови означеної класифікації виникають значні труднощі. Насамперед вони пов’язані з багатоплановістю структури інституційного механізму. Критерії, відповідно до яких суб’єкти митної політики розподілятимуться на певні класифікаційні групи, можуть бути різні, їх достатньо багато, якщо брати до уваги всі можливі характеристики тієї чи іншої групи [45, с.131 – 132; 66, с. 35 – 36; 166, с.119]. Тому пропонується їх класифікація, яка з огляду на мету дослідження має найбільше значення. До того ж вважаємо за доцільне класифікувати суб’єктів формування та реалізації митної політики держави за кількома критеріями, у декілька етапів.
На першому етапі, залежно від наявності чи відсутності державно-владних повноважень щодо формування та реалізації митної політики, можна виділити дві групи суб’єктів: державні та недержавні інституції.
На другому етапі класифікації суб’єктів митної політики, обравши за критерій характер компетенції, державні інституції можна розподілити на органи загальної та спеціальної компетенції, а недержавні інституції, залежно від ступеня зацікавленості у результатах, – на суб’єкти, які мають безпосередній інтерес, та суб’єкти, які мають загальний інтерес.
На третьому етапі органи спеціальної компетенції з урахуванням їх функціонального призначення поділяються на органи, для яких це не є основним видом діяльності, спеціально уповноважені органи та консультативно-дорадчі органи (рис. 1).
З урахуванням запропонованої класифікації охарактеризуємо тих суб’єктів, діяльність яких має суттєве значення для формування та реалізації державної митної політики.
До державних інституцій загальної компетенції пропонуємо зарахувати парламент, Президента України та Уряд держави.
Відповідно до Конституції України (ст. 85), коло повноважень ВР України, прямо чи опосередковано пов’язаних з формуванням митної політики, досить широке. Це, насамперед, прийняття законодавчих актів, які можуть визначати головні напрямки митної політики, структуру системи суб’єктів митної політики, їх компетенцію в цій сфері, порядок здійснення митної діяльності, порядок формування та застосування тарифних і нетарифних засобів митного регулювання (ст. 92 Конституції України). Також до виключної компетенції парламенту належить визначення засад внутрішньої та зовнішньої політики держави, надання згоди на обов’язковість та денонсацію міжнародних договорів України, здійснення контрольних повноважень у цій сфері.
Свої функції щодо формування митної політики ВР України здійснює шляхом законотворчої діяльності, результатом якої є створення нормативно-правової основи для діяльності усіх суб’єктів та об’єктів митної політики. Тобто основною функцією парламенту України у формуванні та реалізації митної політики є її законодавче забезпечення.
Аналіз конституційних повноважень Президента України свідчить про те, що значна частина з них пов’язана з формуванням та реалізацією державної політики, невід’ємною складовою якої є митна політика. Глава держави як гарант державного суверенітету забезпечує державну незалежність та національну безпеку, не останню роль в якій відіграє реалізація державної митної політики. Відповідно до ст. 106 Конституції України, Президент представляє державу в міжнародних відносинах, здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, веде переговори та укладає міжнародні договори, що, у свою чергу, визначає напрямки митної політики, утворює, реорганізовує та ліквідовує міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, у тому числі й Держмитслужбу України, призначає їх керівників та заступників. У разі потреби може скасувати акти КМ України та органів виконавчої влади. Саме глава держави здійснює керівництво у сфері національної безпеки.
Унормування процесу формування та реалізації митної політики здійснюється також і завдяки нормотворчій діяльності Президента України. Його публічні виступи та щорічні послання до ВР України визначають, окрім усього, основні завдання державної політики в митній галузі.
Досить широке коло повноважень щодо безпосереднього формування та реалізації митної політики має КМ України. Відповідно до ст. 116 Конституції України, Уряд держави забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність держави, здійснення її внутрішньої та зовнішньої політики. І якщо мова йде про забезпечення Урядом проведення тільки фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики, про що прямо зазначено в п. 3. ст. 116, то це лише підтверджує недооцінку важливості митної політики в системі загальнодержавної політики. Хоча п.8 цієї ж статті зобов’язує Уряд до активних дій, спрямованих на організацію і забезпечення зовнішньоекономічної діяльності та митної справи – одного з інструментів реалізації митної політики. Розробка і здійснення загальнодержавних програм економічного, науково-технічного і соціального розвитку України, які покладено на КМ України, є неможливою без урахування стратегії розвитку держави у сфері митної діяльності.
Як вищий орган виконавчої влади, Уряд спрямовує і координує роботу міністерств та інших органів державної влади, у тому числі й діяльність спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади у галузі митної справи (ч. 4 ст. 2 МК України).
З метою забезпечення реалізації норм МК України, законів України, указів Президента, в процесі нормотворчої діяльності КМ України видав близько сотні постанов та розпоряджень, що стосуються порядку здійснення митного контролю, оформлення та пропуску товарів і транспортних засобів через митний кордон, створення зон митного контролю, створення та діяльності магазинів безмитної торгівлі, визначення країни походження товарів, верифікації сертифікатів, ведення спеціальної митної статистики. Значна частина урядових нормативно-правових актів присвячена питанням організації та діяльності системи митних органів та їх посадових осіб.
Аналіз практики функціонування інституціонального механізму формування та реалізації митної політики виявив ряд суттєвих факторів, що заважають адаптації національної митної політики до нових економічних, соціально-політичних умов та міжнародних стандартів у цій сфері. Основним з них є обмеження ролі органів виконавчої влади в процесі формування митної політики, що суперечить загальносвітовим тенденціям. Так, О.Н. Козирін, спираючись на аналіз державно-правового механізму митної політики зарубіжних країн, зазначає, що рамковий характер законів, які приймаються парламентом у сфері ЗЕД, потреба швидкого, оперативного втручання в питання митного регулювання, а також специфіка самої митної справи, що передбачає спеціальну підготовку для прийняття більшості рішень у цій сфері, призводять до стрімкого зростання ролі Уряду та окремих міністерств у правотворчості з питань митно-правового регулювання суспільних відносин [178, с. 96]. Відповідно до поширеної практики згода парламенту потрібна лише для прийняття найбільш важливих, кардинальних рішень з питань митної політики. У всіх інших випадках повноваження, що стосуються митної політики держави, передаються Уряду держави як найвищому органу виконавчої влади. Подібна практика відома в науковій літературі як “закон висячого замка” [178, с. 66]. Таким чином, делегування правотворчих повноважень забезпечує еластичність правової регламентації митної політики. На жаль, в Україні такий підхід не знайшов належного втілення. На сьогодні до прерогативи ВР України законодавство зараховує переважну більшість питань щодо правового регулювання митної діяльності, а до відання КМ України належить фактично тільки координуючі та технологічні функції.
На нашу думку, в сучасних умовах було б доцільно, щоб парламент установлював граничні ставки мита, а в їх межах Уряд здійснював оперативне регулювання рівня митного обкладення. Саме такий підхід відповідає міжнародній практиці. Це пов’язано, насамперед, з прагненням держави зробити тариф більш гнучким та ефективним засобом митної політики. Адже митний тариф є не тільки найважливішим інструментом державного регулювання зовнішньої торгівлі, а й одним із засобів захисту національної економіки та національного товаровиробника. Отже, надання КМ України права змінювати ставки мита дозволить йому оперативно реагувати на зміни, що відбуваються на світовому ринку, та в разі необхідності впроваджувати заходи щодо захисту національних інтересів.
До державних інституцій спеціальної компетенції належить досить велика група суб’єктів, які залежно від функціонального призначення поділяються так: державні органи, для яких формування та реалізація митної політики не є основним видом діяльності (Міністерство фінансів України, Міністерство економіки України тощо), спеціально уповноважений орган (Державна митна служба України) та консультативно-дорадчі органи (Митно-тарифна рада при КМ України, Рада з питань ЗЕД при КМ України, Громадська рада при Держмитслужбі України тощо).
Відповідно до Указу Президента України “Про систему центральних органів виконавчої влади” від 15 грудня 1999 р. № 1572/99, провідним органом у системі центральних органів виконавчої влади є міністерства, які покликані забезпечувати впровадження державної політики у певній сфері діяльності. Керівник відповідного міністерства особисто відповідає за розроблення і реалізацію державної політики, спрямовує і координує здійснення іншими центральними органами виконавчої влади заходів з питань, що належить до його відання.
Аналіз практики діяльності окремих органів виконавчої влади свідчить про те, що питання формування та реалізації митної політики певною мірою вирішує ряд міністерств України. До їх кола належить і Міністерство фінансів України (далі – Мінфін України), яке в межах своїх повноважень бере безпосередню участь у формуванні державної митної політики держави.
Відповідно до Положення про Мінфін України, саме це міністерство і забезпечує проведення єдиної державної фінансової, бюджетної, податкової політики, спрямованої на реалізацію визначених завдань економічного та соціального розвитку України, здійснює координацію діяльності у цій сфері інших центральних органів виконавчої влади [317].
Зважаючи на взаємозв’язок та взаємообумовленість зазначених складових єдиної державної політики з митною політикою, ми можемо зробити висновок щодо можливості участі Мінфіну України у формуванні останньої.
З переліку основних завдань міністерства, виконання яких, на нашу думку, суттєво впливає на формування митної політики, слід виокремити такі:
–розроблення та проведення єдиної державної фінансової, бюджетної, податкової політики;
–здійснення разом з іншими органами виконавчої влади аналізу сучасної економічної та фінансової ситуації в Україні, а також перспектив її розвитку;
–інформування громадськості про економічні та фіскальні цілі держави.
Мінфін України відповідно до покладених на нього завдань:
–бере участь у розробленні прогнозних показників економічного та соціального розвитку України на поточний період та перспективу;
–розробляє проект Державного бюджету України, прогнозні показники зведеного бюджету України;
–бере участь у розробленні та здійсненні заходів щодо фінансового оздоровлення і структурної перебудови економіки;
–бере участь у розробленні заходів, спрямованих на формування і реалізацію активної інвестиційної політики, розробленні та фінансуванні державних інвестиційних програм і програм економічного розвитку України;
–координує в межах своїх повноважень діяльність центральних органів виконавчої влади, пов’язану із забезпеченням своєчасного і повного надходження податків, зборів (інших обов’язкових платежів) до Державного бюджету України та місцевих бюджетів;
–прогнозує і моделює на поточний період і на перспективу податкові надходження до бюджету;
–готує пропозиції щодо удосконалення валютних, фінансових, кредитних, податкових і митних відносин з іншими державами, бере участь у підготовці заходів, спрямованих на збільшення валютних ресурсів України, і забезпеченні економного витрачання іноземної валюти, за дорученням КМ України проводить переговори з іншими державами щодо укладення угод з питань оподаткування;
–бере участь у підготовці пропозицій щодо удосконалення системи органів виконавчої влади та їх структури, а також системи оплати праці працівників бюджетних установ і організацій, готує пропозиції про граничну чисельність та розміри асигнувань на утримання апарату зазначених органів.
Як бачимо, основні зусилля міністерства спрямовані на розроблення та проведення єдиної державної фінансової, бюджетної, податкової політики. Проте, на думку міністра фінансів України, ефективне виконання поставлених перед міністерством завдань неможливе. Він зазначає: “Не може Міністерство фінансів відповідати за бюджет, не маючи в своїй структурі органу збирання податків. Зараз міністерство не має жодної інформації щодо роботи митних органів, не має інформації щодо збирання митних податків, крім інформації, яку надає нам казначейство. За таких умов Міністр фінансів не має можливості керувати бюджетом, не маючи оперативного зв’язку з цими відомствами (Державною податковою адміністрацією України та Державною митною службою України (далі Держмитслужба України) – прим. моя), ні відповідної інформації про їх роботу”. Крім того, було акцентовано увагу на відсутності реальної та ефективної взаємодії між митними та податковими органами, які виконують споріднені функції – збирають податки. Перепідпорядкування Державної податкової адміністрації України та Держмитслужби України покращить адміністрування бюджетної сфери і сприятиме поповненню доходної частини бюджету [339].
Ця позиція знайшла підтримку серед науковців та фахівців-практиків, які досліджують питання, пов’язані із соціальним та економічним розвитком держави. Існує думка щодо потреби у формуванні єдиної державної фінансово-економічної політики, яка б об’єднувала фінансову, податкову, митну і бюджетну політику держави разом [282, с. 1 – 2].
З метою створення єдиної системи управління фіскальною та бюджетною системами України в рамках адміністративної реформи органів державної виконавчої влади, скасування дублюючих функцій окремих державних відомств у лютому 2005 р. групою народних депутатів до ВР України подано законопроект “Про внесення змін до деяких законів України щодо статусу державних органів фіскального та бюджетного контролю” [390]. Зазначений законопроект передбачав підпорядкування Мінфіну України Державної податкової адміністрації України, Держмитслужби України та Контрольно-ревізійної служби України. У пояснювальній записці до законопроекту зазначалося, що основною метою його запровадження було законодавче врегулювання чіткого та безпосереднього перепідпорядкування зазначених центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом єдиному центральному органу виконавчої влади, який забезпечує проведення єдиної державної фінансової, бюджетної, податкової політики – Мінфіну України. Автори проекту вважали, що завдяки оптимізації структур державних фіскальних та контролюючих органів буде реалізовано суттєву економію бюджетних коштів та збільшено бюджетні надходження. На їх думку, прийняття закону сприяло б підвищенню ефективності здійснення цими державними органами своїх функцій [329].
З урахуванням зауважень профільних комітетів ВР України та висновку Головного науково-експертного управління ВР України законопроект повернуто народним депутатам для доопрацювання з повторним поданням на розгляд ВР України.
Ідея підпорядкування Держмитслужби України Мінфіну України знайшла своє практичне втілення в Указі Президента України “Питання Міністерства фінансів України” від 20 квітня 2005 р. № 676/2005 [293], відповідно до якого міністр фінансів спрямовуватиме та координуватиме діяльність Держмитслужби України шляхом:
– формування державної політики у митній сфері та здійснення контролю за її реалізацією митними органами;
– внесення на розгляд КМ України розроблених Держмитслужбою України проектів нормативно-правових актів та погодження проектів її нормативно-правових актів;
– визначення порядку обміну інформацією між Мінфіном України та Держмитслужбою України;
– затвердження структури Держмитслужби України.
Видання цього указу, на нашу думку, суттєво обмежило права центрального апарату Держмитслужби України як суб’єкта формування митної політики держави і разом з тим вплинуло на його статус як на спеціально уповноваженого органу виконавчої влади в галузі митної справи.
Указ Президента України, трансформувавши статус і зменшивши обсяг повноважень Держмитслужби України, не визначив механізми взаємодії цих органів виконавчої влади та створив колізію норм. Відповідно до ст. 3 МК України та “Положення про Держмитслужбу України”, затвердженого Указом Президента України від 24 серпня 2000 р. № 1022/2000 [292], її діяльність спрямовується і координується безпосередньо КМ України, що суперечить положенням, які містяться в Указі Президента “Питання Міністерства фінансів України” [293].
Безумовно, потреба у координації зусиль для формування митної політики вимагала розв’язання цієї ситуації, проте не таким шляхом і не поспіхом. Хоча ключові моменти визначено, виникає багато питань. Як, наприклад, практично будуватиметься взаємодія Держмитслужби України з Мінфіном? Яка роль Міністерства економіки України, що теж бере безпосередню участь у формуванні митної політики держави? Які нормативно-правові акти тепер має право видавати Держмитслужба України? Для налагодження дійсно ефективної діяльності ще потрібно створити чіткий регламент взаємодії головної фінансової установи держави, системи митних органів та інших суб’єктів митної політики.
У жовтні 2000 р. у результаті реорганізації системи центральних органів виконавчої влади утворено Міністерство економіки України (далі – Мінекономіки України), тому можна вести мову про концентрацію всіх основних функції щодо управління та регулювання економікою України в межах єдиного державного органу. Ця ситуація дозволила частині науковців відвести Мінекономіки України головну роль серед органів виконавчої влади в механізмі формування митної політики [166, с. 127].
Відповідно до свого Положення, Мінекономіки України є головним (провідним) органом у системі центральних органів виконавчої влади у забезпеченні реалізації єдиної державної політики економічного і соціального розвитку України [316].
До основних завдань Мінекономіки України, що мають безпосереднє значення для формування митної політики, належать:
– участь у формуванні державної політики економічного і соціального розвитку України, розроблення механізмів її реалізації, прогнозів економічного і соціального розвитку на середньо- та короткостроковий періоди і відповідних програмних документів;
– створення сприятливих економічних умов для функціонування суб’єктів господарювання усіх форм власності, розвитку ринкових відносин, конкурентного середовища;
– забезпечення проведення єдиної зовнішньоекономічної політики, державної економічної політики щодо інтеграції України у світову економіку;
– забезпечення в межах своїх повноважень захисту економічних прав і законних інтересів України, вітчизняних та іноземних суб’єктів господарювання;
– участь у розробленні та забезпечення реалізації державної політики у сфері розвитку внутрішньої торгівлі та послуг;
– участь у розробленні державної політики у сфері стандартизації, метрології, сертифікації та акредитації, захисту прав споживачів;
– забезпечення реалізації державної цінової політики;
– участь у розробленні та забезпеченні реалізації державної політики у сфері економічної безпеки і детінізації економіки;
– проведення аналізу та економічного обґрунтування потреб держави, пов’язаних з її обороною і безпекою.
Одним з напрямків діяльності Мінекономіки України є підготовка та реалізація пропозицій щодо: економічної, соціально-орієнтованої стратегії розвитку країни, невід’ємним елементом якої є митна складова; підвищення ефективності механізму регулювання, функціонування і розвитку ринків товарів і послуг, державної цінової політики, створення умов для розвитку внутрішнього ринку товарів і послуг; удосконалення механізмів державного регулювання зовнішньоекономічної діяльності в Україні; удосконалення експортної політики, захисту вітчизняних виробників, забезпечення економічної безпеки України за результатами моніторингу законодавства зарубіжних країн з питань зовнішньоекономічної діяльності.
На Мінекономіки України покладено виконання широкого кола завдань, пов’язаних з упровадженням та забезпеченням реалізації державної зовнішньоекономічної політики шляхом: здійснення моніторингу розвитку зовнішньоекономічних зв’язків; вжиття заходів, направлених на стимулювання, поліпшення й розвиток ефективної структури експорту товарів (робіт, послуг); виконання заходів, передбачених Програмою діяльності Уряду України щодо реалізації пріоритетних напрямків у сфері зовнішньоекономічної політики;здійснення обліку (реєстрації) окремих видів зовнішньоекономічних договорів (контрактів), укладених суб’єктами ЗЕД.
Окремі департаменти, наприклад департамент державної політики у сфері зовнішньої торгівлі, торговельних обмежень та контролю за ЗЕД, відповідно до своїх положень беруть безпосередню участь у розробці державної митної політики, здійснюючи аналіз застосування інструментів економічної політики, підготовку пропозицій та вживаючи заходи щодо формування системи тарифного та нетарифного регулювання ЗЕД.
Не менш важливим аспектом діяльності Мінекономіки України є здійснення комплексу заходів, пов’язаних з безпосередньою реалізацією державної митної політики. Основними формами здійснення регулюючого впливу на суспільні відносини у галузі митної діяльності є дії Мінекономіки України та його структурних підрозділів (департаментів та управлінь), які знаходять свій зовнішній прояв у застосуванні комплексу регуляторних, реєстраційно-дозвільних та контрольно-наглядових повноважень, а саме:
– розробка та впровадження заходів щодо ефективного використання експортно-імпортних квот і контроль за ефективністю їх використання;
– здійснення ліцензування і квотування суб’єктів господарювання у сфері зовнішньої торгівлі;
– застосування (скасування) до суб’єктів ЗЕД спеціальних санкцій відповідно до норм Закону України “Про зовнішньоекономічну діяльність” та контроль за їх виконанням;
– визначення відповідно до законодавства рівня індикативних цін та опублікування їх переліку;
– виконання рішень судових органів та опрацювання офіційно поданих органами державної податкової та контрольно-ревізійної служб, митних, правоохоронних органів, Національного банку України щодо застосування (скасування) спеціальних санкцій до суб’єктів ЗЕД – порушників чинного законодавства;
– координація взаємодії органів виконавчої влади України в напрямку реалізації єдиної зовнішньоекономічної політики України.
Крім того, Мінекономіки України також виконує комплекс завдань щодо ефективного співробітництва України з іншими державами, міжнародними організаціями, наприклад Світовою організацією торгівлі (далі – СОТ), Всесвітньою митною організацією (далі – ВМО), Конференцією Організації Об’єднаних Націй щодо торгівлі та розвитку (далі – ЮНКТАД), економічними угрупованнями та митними союзами, вирішення завдань інтеграції України до регіональної і світової економічної системи.
Безумовно, система державних органів, для яких участь у формуванні та реалізації митної політики не є основним видом діяльності, не обмежується лише Мінфіном України та Мінекономіки України. Ті чи інші завдання, пов’язані з реалізацією митної політики, можуть вирішуватись у процесі діяльності Міністерства внутрішніх справ України, Міністерством зовнішніх справа України, Національним банком України, Державної податкової адміністрації України тощо.
Проте, аналіз завдань та повноважень центральних органів виконавчої влади дозволяє нам зробити висновок про доцільність закріплення функцій координації спільних зусиль суб’єктів митної політики щодо її формування та реалізації саме за Мінекономіки України.
З моменту свого створення і до сьогодні Держмитслужба України як спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади в галузі митної діяльності бере участь у формуванні митної політики держави та забезпечує її реалізацію.
Безумовно, значна частина повноважень Держмитслужби України пов’язана саме з реалізацією митної політики, але недооцінювати її значення у процесі формування політики не варто. Те, що Держмитслужба України є суб’єктом формування митної політики, прямо нормативно ніде не зазначено, проте характер виконуваних завдань (наприклад, ведення митної статистики зовнішньої торгівлі та спеціальної митної статистики, адже статистична інформація, яка формується, узагальнюється і аналізується митними органами, використовується в тому числі й ними самими, в інтересах зміцнення зовнішньоекономічних зв’язків, поліпшення тарифного та нетарифного регулювання тощо) свідчить, що вона фактично є таким суб’єктом.
Забезпечуючи реалізацію державної митної політики, Держмитслужба України – одна з найперших державних інституцій, яка стикається з проблемами практичного використання засобів митно-тарифного та нетарифного регулювання ЗЕД, питаннями, пов’язаними зі здійсненням митного контролю і митного оформлення товарів та інших предметів, що переміщуються через митний кордон України, боротьбою з контрабандою та порушеннями митних правил. Митні органи в процесі безпосередньої реалізації митної політики не тільки координують інші державні органи з питань, що належать до їх компетенції, а за рахунок накопичення досвіду практичної діяльності вони суттєво впливають на формування митної політики шляхом зворотного зв’язку з іншими органами державної влади. Усвідомлення проблеми (або з’ясування потреби з боку держави, суб’єктів господарювання та інших об’єктів митної політики) спонукає митні органи до пошуку варіантів їх розв’язання. З цією метою Держмитслужба України, відповідно до п. 2 Положення про Держмитслужбу України, узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до її компетенції, розробляє пропозиції про вдосконалення законодавства та в установленому порядку вносить їх на розгляд Президентові України, КМ України, бере участь у розробці законопроектів [292].
Крім того, Держмитслужба України бере участь у підготовці міжнародних договорів України, готує пропозиції щодо укладення та денонсації таких договорів, у межах своєї компетенції укладає міжнародні договори України.
На розширеному засіданні колегії Держмитслужби України за участю Президента України 30 березня 2005 р. було розглянуто ряд питань, пов’язаних з визначенням ролі митної служби у формуванні митної політики держави. Зокрема, Глава держави у своєму виступі акцентував увагу на тому, що саме митні органи повинні координувати питання, які знаходяться у блоці “митної проблематики”, та піддав критиці керівництво Держмитслужби України за те, що митні органи самоусуваються від участі у формуванні митної політики. Він також повідомив, що найближчим часом очікує від нового керівництва митної служби серйозних пропозицій з модернізації роботи. “Служба повинна відігравати активну роль у формуванні митної політики”, – підсумував у своєму виступі Президент України [340].
Роль митних органів у процесі реалізації митної політики буде детально розглянуто в наступних розділах.
Серед системи консультативно-дорадчих органів, що визнаються суб’єктами митної політики, особливе місце посідає Митно-тарифна рада України.
Механізм формування митної політики держави, складовою якої є митно-тарифна політика, багато в чому залежить від дії багатьох умов та факторів як об’єктивного, так і суб’єктивного характеру. Проте основною проблемою є планування та прогнозування результатів впливу економічних чинників, з яких чи не головне місце посідає питання регулювання ставок ввізного та вивізного мита.
Потреба в оперативному вирішенні питань митно-тарифного регулювання і обумовила в свій час створення такого колегіального органу, як Митно-тарифна рада України, що діє при КМ України.
Метою діяльності Митно-тарифної ради є розроблення пропозицій з питань митно-тарифного регулювання та врахування при цьому інтересів суб’єктів ЗЕД і держави в цілому (ст. 5 Закону України “Про Єдиний митний тариф) [400].
До основних засад діяльності Митно-тарифної ради належать принципи проведення єдиної митно-тарифної політики з урахуванням інтересів держави і суб’єктів господарювання, захисту внутрішнього ринку, обмеження монополізму та недопущення недобросовісної конкуренції під час здійснення експортно-імпортних операцій, протидії дискримінаційним заходам окремих іноземних держав та їх союзів.
Керуючись у своїй діяльності зазначеними принципами, Митно-тарифна рада забезпечує виконання кола своїх функцій. З метою реалізації функції прогнозування, планування та аналізу на раду покладено завдання:
– розроблення пропозицій щодо визначення основних напрямів і засобів реалізації митно-тарифної політики України, установлення, скасування або зміни ставок ввізного та вивізного мита, надання тарифних пільг і преференцій, змін у номенклатурі Єдиного митного тарифу України;
– підготовки та розгляду проектів законодавчих актів України і міжнародних договорів України щодо митно-тарифного регулювання;
– підготовки і розгляду пропозицій про внесення змін до УКТЗЕД;
– розроблення правил визначення митної вартості товарів та країн їх походження;
– розроблення та розгляду пропозицій про надання тарифних пільг і преференцій, а також заходів, спрямованих на захист внутрішнього ринку під час ввезення на митну територію України й вивезення за межі цієї території товарів [315].
Митно-тарифну раду за посадою очолює міністр економіки України, а до її складу входять представники Мінекономіки України, Держмитслужби України, Державної податкової адміністрації України, Мінфіну України, Міністерства закордонних справ України, Міністерства юстиції України, інших центральних органів виконавчої влади, народні депутати України, представники суб’єктів господарювання [404].
Функції робочого апарату Митно-тарифної ради здійснює Держмитслужба України.
Як зазначалося, питання тарифного регулювання імпорту та експорту продукції є однією з найважливіших складових митної політики, і Митно-тарифна рада бере активну участь у цьому процесі. Так, за участю Митно-тарифної ради вже опрацьована і діє система підготовки та прийняття рішень щодо зміни ставок ввізного мита за такою схемою: пропозиція підприємства-виробника продукції – вивчення й аналіз цієї пропозиції у галузевому міністерстві – подання матеріалів до Митно-тарифної ради України, прийняття нею рішення про доцільність зміни тарифних ставок та підготовка законопроекту щодо внесення змін до Митного тарифу України – подання законопроекту на розгляд КМ України – подання на розгляд ВР України законопроекту. Починаючи з 2001 р., за вказаною схемою КМ України ініційовано більш ніж п’ятнадцять змін ставок ввізного мита. Здійснення заходів щодо підвищення тарифів на ввезення готової продукції, поряд із зменшенням ввізних ставок на сировину та комплектуючі вироби, поза сумнівом, стимулює інвесторів та підприємців до збільшення потенціалу підприємств і створення нових робочих місць.
Проте ця схема не завжди спрацьовує, і зміни до ставок ввізного та вивізного мита встановлюються, скасовуються або змінюються без урахування позиції Митно-тарифної ради, як це було при внесенні змін до Митного тарифу України щодо запровадження нульових пільгової і повної ставок ввізного мита на імпорт в Україну будь-якого з товарів товарної позиції УКТЗЕД 7204 – відходи і брухт чорних металів, залізні або сталеві відходи у зливках для переплавки (шихтові зливки) [80], а також і в інших випадках.
Практику внесення змін до Митного тарифу України за таких умов варто визнати як таку, що не відповідає вимогам чинного законодавства, адже, згідно із Законом України “Про Митний тариф України” [412], установлення нових та зміна діючих ставок ввізного та вивізного мита здійснюється ВР України шляхом прийняття законів з урахуванням висновків КМ України, проект яких подається Митно-тарифною радою України.
Становлення України як високорозвинутої, правової, цивілізованої держави з високим рівнем життя, соціальної та економічної стабільності вимагає від влади формування такої системи державного управління, яка буде близькою до потреб і запитів людей, а головним пріоритетом її діяльності буде служіння народові та національним інтересам. Реалізація цих засад може здійснюватись лише за умови підконтрольності системи державного управління народові, її прозорості, побудови на наукових принципах, ефективності та активної участі громадськості у формуванні й реалізації державної політики.
З метою залучення зацікавлених сторін до участі в управлінні державними справами, надання можливості для їх вільного доступу до інформації про діяльність органів виконавчої влади, а також забезпечення гласності, відкритості та прозорості в їх діяльності ці органи повинні співпрацювати з громадськістю. Не є винятком у цьому й державні інституції, які займаються формуванням та реалізацією митної політики.
До того ж включення інститутів громадянського суспільства у механізм формування митної політики забезпечує вирішення ряду важливих завдань. По-перше, забезпечується участь громадськості у прийнятті рішень з питань формування митної політики, що робить можливим урахування інтересів широких верств населення і тим самим створення засад легітимності рішень органів державної влади у сфері митно-правового регулювання митних відносин. По-друге, введення інститутів громадянського суспільства в механізм формування митної політики забезпечує процес залучення громадян та їх об’єднань до вирішення проблем митної політики, їх активну позицію з відповідних питань. По-третє, наявність недержавних інституцій забезпечує відкритість відповідних державних органів, у тому числі й митних органів, та створення дієвих механізмів громадського контролю за їх діяльністю.
Це формує основи для реалізації державної ідеології, згідно з якою держава повинна, умовно кажучи, “служити” інтересам громадян (тобто діяти на “благо людини”) [2, с. 11], втілення в життя таких важливих принципів, як демократичний громадський контроль, додержання балансу інтересів особи, суспільства та держави, їх взаємна відповідальність.
Також забезпечується передбачене Концепцією адміністративної реформи запровадження механізму контролю за функціонуванням виконавчої влади з боку суспільства через інститути парламентської та прямої демократії [406].
Взаємодія державних органів з різноманітними громадсько-політичними утвореннями, групами тиску та іншими суб’єктами здійснюється, окрім усього, шляхом проведення консультацій з громадськістю. Це сприятиме налагодженню системного діалогу державних інституцій з громадськістю, підвищенню якості підготовки та прийняттю рішень з важливих питань державного і суспільного життя з урахуванням думки громадськості, створенню умов для участі громадян у розробленні митної політики.
Для досягнення окресленої мети КМ України прийнято постанову “Деякі питання щодо забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики” № 1378 від 15 жовтня 2004 р., яка визначала порядок проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики.
Координувати заходи, пов’язані з проведенням консультацій з громадськістю та моніторингу для врахування громадської думки, повинні громадські ради, що створюються при органах виконавчої влади і мають статус консультативно-дорадчих органів.
З метою здійснення координації заходів, пов’язаних із забезпеченням проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики у галузі митної діяльності, прийнято рішення щодо створення Громадської ради при Держмитслужбі України (далі – Громадської ради) [437].
Проте, формально створивши наприкінці 2004 р. Громадську раду, тогочасне керівництво Держмитслужби України не доклало жодних зусиль для налагодження плідної та ефективної роботи цього консультативно-дорадчого органу. Лише у березні 2005 р., після засідання “круглого столу” за участю керівного складу Держмитслужби України та представників Ради імпортерів при КМ України (консультативно-дорадчого органу при КМ України, що діяв в той період – прим. моя), було прийнято рішення щодо практичного створення та забезпечення реального функціонування Громадської ради.
Як було зазначено у прес-релізі Голови Держмитслужби України, “створення громадської ради дозволить впливати на керівників митних органів і обмежить зловживання посадових осіб під час митного оформлення товарів. На жаль, переважна більшість учорашніх керівництв митниць відмовлялася вносити хоча б деякі зміни в усталені форми та методи управління”. Він також зазначив, що “тісні контакти між митною службою і операторами міжнародної торгівлі є дуже важливими для забезпечення безпеки та спрощення процедур зовнішньої торгівлі, досягнення високих міжнародних і єесівських стандартів у цій сфері, покращання іміджу української митниці та держави у цілому” [338].
З метою вдосконалення організації і проведення Держмитслужбою України консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики у митній галузі Громадська рада була декілька разів реорганізована. Основними завданнями Громадської ради відповідно до її положення [436] визначено сприяння реалізації громадянами конституційного права на участь в управлінні державною політикою з питань митної справи; забезпечення врахування громадської думки в процесі підготовки та виконання нормативно-правових актів Держмитслужби України; подання пропозицій і зауважень щодо законопроектів, що стосуються митної справи, і нормативно-правових актів Держмитслужби України.
Громадська рада відповідно до своїх основних завдань:
– готує і подає пропозиції до орієнтовного плану проведення консультацій з громадськістю;
– подає пропозиції щодо визначення строків проведення публічних громадських обговорень;
– подає пропозиції щодо проведення консультацій з громадськістю з питань, не передбачених орієнтовним планом;
– розробляє та подає на розгляд Держмитслужби України пропозиції до плану проведення консультацій з громадськістю за певною тематикою із зазначенням переліку питань, строків та етапів, порядку оприлюднення інформації про проведення консультацій та врахування їх результатів;
– здійснює інші заходи щодо організації та проведення консультацій з громадськістю згідно з Порядком проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики [326];
– опрацьовує отримані за результатами проведення консультацій з громадськістю пропозиції та зауваження щодо формування й реалізації державної політики з питань митної справи й подає їх в установленому порядку Держмитслужбі України;
– систематично інформує громадськість, зокрема через засоби масової інформації, про свою діяльність, прийняті рішення і стан їх виконання;
– подає аналітичну інформацію та консультативну допомогу Держмитслужбі України з питань реалізації митної політики;
– бере участь в обговоренні нормативно-правових актів Держмитслужби України і подає свої пропозиції та зауваження до цих актів;
– бере участь у розробці та обговоренні законопроектів з питань митної справи.
До складу Громадської ради входять представники громадських організацій, професійних спілок, органів місцевого самоврядування, засобів масової інформації, галузевих асоціацій, об’єднань підприємств, функціонування яких пов’язано зі здійсненням митної діяльності в Україні. Громадську раду очолює голова, якого обирають відкритим голосуванням на засіданні Правління Громадської ради строком на один рік.
Громадська рада має право в установленому порядку отримувати від Держмитслужби України інформацію, необхідну для організації своєї роботи; утворювати постійні й тимчасові робочі органи (комітети, комісії, експертні групи) відповідно до напрямів своєї роботи; залучати до своєї роботи представників органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, вітчизняних і міжнародних експертних та наукових організацій (за згодою їх керівників), а також окремих фахівців (за їх згодою); подавати пропозиції та зауваження стосовно нормативно-правових актів Держмитслужби України; подавати пропозиції та зауваження стосовно законопроектів, що стосуються митної справи; проводити асамблеї, конференції, збори.
Громадська рада провадить свою діяльність відповідно до затверджених нею планів роботи. Основною формою роботи Громадської ради є засідання, які проводяться в міру потреби, але не рідше ніж один раз на квартал.
Рішення цього консультативно-дорадчого органу при Держмитслужбі України мають рекомендаційний характер.
Формування загальнодержавної політики в окремих сферах суспільного життя і митної політики зокрема – це доволі складний та всеохоплюючий процес, до якого повинні бути залучені не тільки уповноважені державою органи, а й різного роду недержавні інституції.
Аналізуючи систему цих недержавних інституцій, ми можемо дійти висновку, що вони хоча прямо не беруть участі у формуванні чи реалізації митної політики, проте, зважаючи на мету свого створення і завдання діяльності, справляють певний вплив на досліджувані процеси.
До недержавних інституцій у цій сфері пропонуємо зараховувати галузеві асоціації, об’єднання підприємств, різного роду групи інтересів та політичні групи, пов’язані із зовнішньоекономічною сферою діяльності, які залежно від ступеня зацікавленості поділяємо на суб’єктів, які мають безпосередній інтерес, та ті, які мають загальний інтерес.
До першої групи належать: Торгово-промислова палата України (далі – ТППУкраїни), Асоціація митних брокерів України, Асоціація міжнародних автоперевізників України, Асоціація міжнародних експедиторів України тощо, мета створення й діяльності яких пов’язана із задоволенням інтересів (потреб) своїх членів у сфері господарської діяльності, і ЗЕД зокрема. До другої – політичні партії та інші об’єднання громадян, програмні документи яких передбачають участь у виробленні державної політики.
Особливе місце в системі недержавних організацій, які мають безпосередній інтерес до митної політики, посідає ТПП України.
Відповідно до ст. 1 Закону України “Про торгово-промислові палати в Україні”, ТПП України є недержавною неприбутковою самоврядною організацією, яка об’єднує юридичних осіб та громадян України, зареєстрованих як підприємці, та їх об’єднання. [440].
Метою створення торгово-промислової палати є сприяння розвиткові народного господарства та національної економіки, її інтеграції до світової господарської системи, формуванню сучасних промислової, фінансової і торговельної інфраструктур, створенню сприятливих умов для підприємницької діяльності, усебічному розвиткові усіх видів підприємництва, науково-технічних і торговельних зв’язків між українськими підприємцями та підприємцями зарубіжних країн.
Місце ТПП України в системі суб’єктів формування митної політики певною мірою визначається постановою КМ України “Про підтримку діяльності торгово-промислових палат” від 1 квітня 1999 р. № 529/99, в якій Міністерство економіки, Міністерство зовнішніх економічних зв’язків і торгівлі, Міністерство закордонних справ, Комітет з питань стандартизації, метрології та сертифікації, Національне агентство з питань розвитку та європейської інтеграції, Держмитслужба України, інші центральні органи виконавчої влади зобов’язуються співпрацювати з ТПП України під час розроблення проектів нормативно-правових актів і державних програм, а також у забезпеченні участі України в роботі міжнародних організацій.
Крім того, беручи участь у розробленні й реалізації державних і міждержавних програм з питань підприємництва та розвитку конкуренції, ТПП України також опосередковано формує митну політику.
Досить суттєвим аспектом діяльності ТПП України є здійснення комплексу заходів, спрямованих на безпосередню реалізацію митної політики України, а саме:
– проводити за дорученням державних органів незалежну експертизу проектів нормативно-правових актів з питань економіки, зовнішньоекономічних зв’язків, а також з інших питань, що стосуються прав та інтересів підприємців;
–сприяти розвиткові зовнішньоекономічних зв’язків, експорту українських товарів і послуг, надавати практичну допомогу підприємцям у проведенні торговельно-економічних операцій на внутрішньому та зовнішньому ринках, освоєнні нових форм співробітництва;
–організовувати взаємодію між суб’єктами підприємницької діяльності, координувати їх взаємовідносини з державою в особі її органів;
– здійснювати декларування зовнішньоторговельних вантажів.
Іншим напрямком діяльності ТПП України як уповноваженого органу з видачі сертифікатів про походження товару [388] є виконання нею кола регуляторних та реєстраційно-дозвільних функцій у сфері митно-правової діяльності, адже саме палата засвідчує і видає сертифікати про походження товарів, сертифікати визначення продукції власного виробництва підприємств з іноземними інвестиціями та інші документи, пов’язані із здійсненням ЗЕД.
Крім того, ТПП України визнається як асоціація-гарант [414], що видає в Україні книжки (карнети) АТА відповідно до Конвенції про тимчасове ввезення, прийнятої 26 червня 1990 р. у м. Стамбулі [196].
ТПП України має право одержувати в установленому порядку від міністерств та інших центральних органів виконавчої влади інформацію та матеріали, необхідні для виконання покладених на неї завдань.
Як приклад суб’єктів митної політики, що мають загальний інтерес у її формуванні, можемо навести політичні партії, які діють в Україні. Визнання політичних партій у цій ролі обумовлено метою їх існування та тими функціями, які вони виконують у суспільно-політичному житті держави. Загальновизнаною є теза про те, що політична партія для виконання своєї програми здійснює діяльність, спрямовану на прихід до влади або вплив на владу, участь у справах держави, визначення форм і напрямів її діяльності. Зважаючи на мету своєї діяльності: здобуття, утримання та використання державної влади для реалізації інтересів тих чи інших соціальних груп, верств та інших спільнот [311, с. 209] – політичні партії змушені брати участь у формуванні державної політики, у тому числі невід’ємної її складової – митної політики.
Варто зазначити, що у ст. 2 Закону України “Про об’єднання громадян” [415] законодавець визначив дещо іншу мету, що стоїть перед політичною партією – участь у виробленні державної політики, але, на нашу думку, це не зовсім відповідає дійсності. Ступінь впливу політичних партій на формування державної політики обумовлений їх належністю чи неналежністю до кола правлячих партій. Саме правлячі політичні партії, здійснюючи свої основні функції, і визначають політику держави.
Проте опозиційні партії мають можливість викладати публічно та обстоювати свою позицію з питань державного і суспільного життя; брати участь в обговоренні та оприлюднювати й обґрунтовувати критичну оцінку дій і рішень органів влади; вносити до органів державної влади пропозиції, які обов’язкові для розгляду ними [419], і тим самим опосередковано впливати на процес формування політики держави.
Програмні документи найбільш відомих та впливових політичних партій України передбачають обов’язковість участі цих партій у формуванні загальнодержавної політики у сфері економіки і лише документи деяких з них акцентують увагу на окремих її складових: зовнішньоекономічній сфері, торгівлі, системі оподаткування, митних процедурах тощо. Саме цей фактор дозволяє, на нашу думку, залучити політичні партії до кола суб’єктів, що мають загальний інтерес до формування митної політики.
Конкретизувати процес участі політичних партій у формуванні політики держави (і митної політики також) можна шляхом визначення їх основних функцій, які вони виконують, а саме:
– участь у розробленні та здійсненні політичного курсу держави;
– виявлення, формування й обґрунтування інтересів окремих соціальних груп, визначення цілей і завдань та засобів їх досягнення, наприклад у митній сфері;
– репрезентація інтересів соціальних груп на державному рівні;
– участь у формуванні та діяльності державних інституцій, у тому числі суб’єктів митної політики;
– формування громадської думки, наприклад про доцільність та ефективність обраної Урядом митно-тарифної політики держави.
Обсяг та ефективність реалізації цих функцій залежить від місця партії в політичній системі держави.
Дослідивши систему суб’єктів формування та реалізації митної політики, можна дійти висновку щодо беззаперечної актуальності у потребі модернізації даного інституціонального механізму. Проте цьому значною мірою заважає постійно триваючий процес структурної та функціональної перебудови системи державних органів, а також відсутність єдиної стратегії формування національної митної політики.
Вважаємо, що удосконалення інституціонального механізму формування та реалізації митної політики має передбачати:
– формування належної законодавчої бази, яка б забезпечувала чітке розмежування функцій і повноважень органів державної влади, та її імплементацію до міжнародних стандартів і стандартів Європейського Союзу;
– удосконалення системи управління елементами інституційного механізму та налагодження ефективної взаємодії між ними;
– уніфікацію процесу застосування адміністративно-правових та економічних важелів державного регулювання у сфері митної діяльності;
– запровадження сучасних інформаційних технологій у діяльність інституцій, що беруть участь у формуванні митної політики;
– забезпечення відкритості та прозорості діяльності суб’єктів митної політики для громадськості, активного їх залучення до цього процесу;
– активізацію участі у виконанні євроінтеграційних заходів України;
– забезпечення високого рівня безпеки міжнародної торгівлі;
–налагодження плідних відносин співпраці з міжнародними організаціями у цій сфері.
Модернізація інституціонального механізму має забезпечувати: національний характер митної політики (захист економічних інтересів держави та суб’єктів господарювання, вирішення завдання структурної перебудови економіки, захист прав та законних інтересів громадян), раціональне використання заходів тарифного і нетарифного регулювання ЗЕД, високий рівень безпеки зовнішньої торгівлі, активізацію інтеграційних процесів у світове співтовариство.
Реалізація цих положень можлива лише за умови зміни підходу до організації інституціонального механізму митної політики, насамперед у питаннях розмежування повноважень державних органів щодо формування та реалізації державної політики в митній сфері, установлення відповідальності за прийняті рішення у цій сфері, а також ширшого залучення недержавних інституцій до цього процесу.
1.4. Митні органи України як суб’єкти реалізації митної політики
Митні органи України − державні органи, основним призначенням діяльності яких є сприяння реалізації громадянами та суб’єктами господарювання свого права на переміщення товарів, предметів і транспортних засобів через митний кордон, організація та здійснення контролю за дотримання ними (громадянами та суб’єктами господарювання) правил переміщення товарів, предметів і транспортних засобів та використання в межах своїх повноважень інших інструментів реалізації митної політики. До системи митних органів держави належить спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади в галузі митної справи, регіональні митниці та митниці, які разом зі спеціалізованими митними установами і організаціями становлять єдину загальнодержавну систему митної служби України. Схема організації та взаємодії центральних органів виконавчої влади, затверджена Указом Президента України “Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади” від 15 грудня 1999 р. № 1573/99 [409], встановлює, що митні органи належать до кола органів виконавчої влади. Являючи собою окрему підсистему в межах єдиної системи органів виконавчої влади, митні органи займають в ній своєрідне місце, що підтверджено їх спеціальним статусом. Разом з тим вони є елементом апарату державного управління
Особливість місця митних органів у системі органів виконавчої влади визначається, насамперед, метою створення, функціонування та характером виконуваних завдань і функцій. Саме це й обумовлює специфіку виконавчої діяльності митних органів, аналогів якої в державі немає.
Виходячи з усвідомлення виконавчої влади як діяльності, що полягає у забезпеченні реального втілення в життя законів та інших нормативних актів держави, практичному застосуванні всіх важелів державного регулювання та управління важливими процесами суспільного розвитку, а також загальновідомого визначення органу виконавчої влади (організаційно самостійного елементу державного апарату (механізму держави), який наділений чітко окресленим обсягом повноважень (компетенцією) відповідно до покладених на нього завдань та функцій, складається зі структурних підрозділів і посад, що обіймають державні службовці, і зарахований згідно з Конституцією і законами України до системи органів виконавчої влади [20, с. 208]), ми можемо констатувати, що митні органи здійснюють діяльність, яка має управлінський, організуючий, виконавський, контрольний, розпорядчий та правоохоронний характер. Ця універсальна та водночас специфічна діяльність здійснюється у чітко визначеній сфері – сфері митно-правового регулювання суспільних відносин. Митні органи наділені різноманітними управлінськими та організаційними функціями, що сприяють вирішенню поставлених перед ними завдань та досягненню певних цілей у цій сфері.
Виконавча діяльність митних органів полягає у повсякденній практичній організації та здійсненні митної діяльності й застосуванні інших засобів реалізації митної політики. Митні органи, що перебувають на різних організаційно-правових рівнях, підпорядковуються вищестоящому державному органу і разом з тим мають право самостійно здійснювати розпорядчі повноваження, приймати рішення, обов’язкові до виконання підпорядкованими митними органами, суб’єктами господарювання й громадянами, та контролювати їх виконання. У цілому ж митні органи наділені широким колом повноважень щодо самостійного здійснення правотворчої та правозастосовної діяльності. У результаті такої діяльності вирішуються та реалізуються загальнодержавні завдання і функції.
Митні органи як частина державного апарату наділені комплексом державно-владних повноважень, що реалізуються в спеціальних правових формах, специфіка яких полягає у тому, що вони регламентуються нормами декількох галузей права: адміністративного, фінансового та митного. За своїм змістом реалізація цих повноважень передбачає здійснення митними органами організаційної, управлінської діяльності, яка відбувається в основному в правових формах: правотворчій та правозастосовній, а також у власне організаційних: наприклад, проведенні митними органами консультування зацікавлених осіб з питань переміщення через митний кордон окремих груп товарів. Усі форми діяльності тісно взаємопов’язані та в сукупності становлять єдине ціле. При цьому треба звернути увагу на те, що це вимагає від митних органів застосування сукупності різноманітних правових засобів, які за своїм характером можуть бути визнані адміністративно-правовими засобами.
За допомогою адміністративно-правових засобів, визначених законодавством, митні органи забезпечують порядок переміщення через митний кордон України товарів, предметів і транспортних засобів, здійснюють митне регулювання, пов’язане із встановленням та справлянням податків і зборів, процедурою митного контролю та оформлення, боротьбу з порушенням митних правил, що становить основні напрямки їх діяльності, крім того, вони виконують інші дії, спрямовані на реалізацію митної політики, наприклад боротьбу з контрабандою чи здійснення верифікації сертифікатів походження товарів. У загальній теорії адміністративного права діяльність, що здійснюється за допомогою адміністративно-правових заходів, традиційно визнається адміністративною діяльністю [19, с. 5]. Таким чином, митні органи в процесі реалізації своїх завдань та функцій, здійснюють діяльність, яку слід розглядати як адміністративну.
Зважаючи на особливості, пов’язані зі здійснюваною митними органами діяльністю, можна сформулювати поняття митного органу як окремого різновиду органу виконавчої влади.
У науковій літературі існує значне розмаїття визначень поняття митного органу. Наприклад, К.К.Сандровський у своїй праці “Митне право” [462, с.10–11] так визначає поняття “митні органи”: це державні органи, що здійснюють виконавчо-розпорядчу діяльність у спеціальній сфері державного управління, пов’язану з пропуском через державний кордон різного роду вантажів, у тому числі й багажу та поштових відправлень, валюти та валютних цінностей, а також транспортних засобів, що слугують для перевезення пасажирів. Слід зазначити, що дане поняття з’явилося в той період, коли теорія та практика митного права лише формувались, і в ньому знайшли відображення ті завдання, що стояли перед митними органами. За сучасних умов це поняття не є досить повним, воно чітко не визначає специфіку діяльності митних органів, адже акцентує увагу на реалізації лише однієї зі складових митної діяльності – порядку переміщення товарів та інших предметів через митний кордон, що очевидно недостатньо для характеристики діяльності досліджуваних державних органів..
О.Ю. Бакаєва вказує на те, що митні органи являють собою державний орган виконавчої влади, наділений спеціальною компетенцією в галузі митної справи, який виконує завдання сприяння розвитку зовнішньої торгівлі [40, с. 51]. На нашу думку, запропоноване визначення поняття не позбавлено певних недоліків. Наприклад, з нього не зрозуміло, у чому полягає спеціальність їх компетенції та чому митні органи здійснюють лише одне завдання – сприяння розвитку зовнішньої торгівлі.
Митні органи, на думку О.Ф. Ноздрачова, являють собою державні органи виконавчої влади, спеціально призначені для безпосереднього здійснення митної справи шляхом охорони митного режиму та застосування юридичних засобів впливу до осіб, які його порушили [493, с.83]. Таке визначення поняття досить оригінальне. Але його аналіз ставить ряд запитань, а саме: з яких міркувань здійснення митної справи обмежується лише охороною митного режиму? Чому діяльність митних органів звужується лише до охорони митного режиму? Яка ж роль та значення контрольної, регулятивної, фіскальної та інших функцій митних органів, які реалізуються в процесі їх діяльності?
Таким же неповним, на наш погляд, є визначення поняття митних органів, яке пропонує І.В. Тимошенко. Він визначає митні органи як державні органи, що регулюють правовідносини, які виникають, змінюються та припиняються у сфері митної справи [510, с. 73]. Проте вбачається, що у цьому визначенні поняття йдеться лише про реалізацію регулятивної функції митних органів, інші, не менш важливі їх функції залишаються поза увагою.
А.П. Павлов розуміє під митними органами органи державного управління митною справою, які реалізують митну політику країни; забезпечують установлений законодавством порядок переміщення через кордон транспортних засобів і товарів; здійснюють процедури митного контролю, митно-тарифного регулювання та товарообміну в інтересах захисту внутрішнього ринку, національних споживачів і виробників; ведуть боротьбу з контрабандою і митними правопорушеннями [296, с.109]. Якбачимо, у другій частині визначення поняття уточнюється, як саме митні органи реалізують митну політику, що робить обидві частини поняття фактично тотожними.
Нетрадиційним можна визнати підхід, запропонований відомим адміністративістом К.С. Бєльським щодо визначення поняття митних органів. Він вважає, що митні органи за характером своєї діяльності є поліцейськими (правоохоронними) структурами, бо для реалізації своїх завдань і функцій використовують методи поліцейської діяльності. Під митними органами він розуміє спеціалізований орган виконавчої влади, покликаний через застосування методів поліцейської діяльності в галузі митної справи забезпечувати економічні та фінансові інтереси держави, а також економічну, державну й іншу її безпеку [57, с. 463]. Означена позиція спірна саме щодо визнання митних органів як органів спеціалізованої поліції. Науковець сформулював визначення митних органів через поняття, яке в юридичній літературі є саме по собі досить дискусійним.
Автори підручника “Митне право” за редакцією Б.М. Габричидзе вважають, що митні органи – це органи виконавчої влади, які за своїм характером є правоохоронними, діють від імені держави і наділені владними повноваженнями, виконують свої завдання та функції у сфері митної справи і в інших пов’язаних з нею сферах управління за допомогою притаманних їм форм і методів діяльності [87, с. 176]. Б.М. Габричидзе вважає, що виконання митними органами функцій кримінально-процесуального (дізнання) та адміністративно-процесуального (провадження в справах про порушення митних правил) характеру, не змінює їх природи як виконавчо-розпорядчих, адміністративних органів, проте одночасно наближає їх до інших правоохоронних органів, зокрема, до органів внутрішніх справ. У цілому, погоджуючись з даним визначенням поняття митних органів, треба зазначити, що воно дещо переобтяжене несуттєвими характеристиками, наприклад загальновідомо, що органи держави діють від імені держави і наділені владними повноваженнями.
С.В. Ківалов, який досліджує проблеми, пов’язані з організацією діяльності митних органів, у свій час не дав чіткого і достатньо конкретизованого визначення терміна “митні органи”, обмежуючись посиланням на нормативні акти, які на той момент лише визначали систему митних органів [164, с. 77].
У митному законодавстві, що було чинне в радянський період (наприклад, Митний кодекс СРСР 1964 р. [500]), та літературі тих часів стосовно державних органів, що здійснювали контроль за дотриманням державної монополії зовнішньої торгівлі, провадили митні операції і вели боротьбу з порушеннями митних правил та контрабандою, досить часто використовувався термін “митні установи”. Утім у сучасному законодавстві, в тому числі в МК України, саме в такому сенсі він не використовується, натомість уживається в дещо розширеному значенні термін “спеціалізовані митні установи і організації”. Відповідно до ст. 17 та 18 МК України до спеціалізованих митних установ та організацій належать експлуатаційні, транспортні, інформаційно-аналітичні, кінологічні спеціалізовані установи, освітні організації та митні лабораторії, діяльність яких сприяє вирішенню завдань і функцій митних органів.
Водночас у чинному МК України (ст. 1) митні органи – це спеціально уповноважені органи виконавчої влади в галузі митної справи, на які відповідно до кодексу та інших законів покладено безпосереднє здійснення митної справи. У даному разі законодавець чітко акцентує нашу увагу на належності митних органів до системи органів виконавчої влади, наявності у них спеціальних повноважень та їх функціональному призначенні.
Зважаючи на неадекватність поняття “митна справа”, яке використовує законодавець у чинному митному законодавстві, та з огляду на зміст поняття “митна політика”, вважаємо недоцільним пов’язувати діяльність митних органів тільки з порядком переміщення через митний кордон України, митним регулюванням, пов’язаним з установленням та справлянням податків і зборів, процедурами митного контрою та митного оформлення, боротьбою з контрабандою та порушеннями митних правил (митною справою, відповідно до ч. 1 ст. 3 МК України). Митні органи здійснюють діяльність, яка за змістом виходить за межі митної справи, а тому й повинна пов’язуватись із ширшим поняттям, яким і буде поняття митної політики. Саме тому пропонується таке формулювання поняття митних органів: митні органи – це органи виконавчої влади, які в межах своїх владних повноважень, відповідно до покладених на них завдань та функцій здійснюють безпосередню реалізацію митної політики держави.
Митним органам належить ключове місце в системі суб’єктів реалізації митної політики, оскільки саме їм належить провідна роль у механізмі державного управління митно-правовою сферою, адже саме митні органи здійснюють міжгалузеву координацію та функціональне регулювання відносин у сфері митно-правового регулювання. Це випливає, насамперед, з того, що митні органи:
– створені саме для безпосереднього здійснення митної діяльності, що є основним засобом упровадження в життя митної політики;
– здійснюють діяльність, що характеризується чітко визначеною державною спрямованістю, цілями, завданнями, функціями та певним обсягом компетенції, що безумовно пов’язані з формуванням та реалізацією митної політики;
– за функціональним змістом владних повноважень забезпечують цілісність як системи митної служби, так і системи державного регулювання зовнішньоекономічної діяльності;
– виконують свої основні завдання та функції шляхом здійснення повсякденної та оперативної владно-організуючої діяльності;
– реалізують свою діяльність, використовуючи специфічні форми і методи, що знайшли нормативне закріплення в окремому кодифікованому акті;
– характеризуються наявністю організаційної відокремленості від інших елементів апарату державного управління, про що свідчить їх організаційно-правова форма та внутрішня структура;
– поєднані стійкими зв’язками з усіма іншими суб’єктами формування митної політики та виступають посередником між ними й об’єктами державного впливу в сфері митно-правового регулювання суспільних відносин.
З метою оцінки місця та ролі митних органів у механізмі реалізації митної політики наприкінці 2004 р. було проведено експертне соціологічне опитування серед фахівців митних органів. Майже всі учасники експертного опитування (92,9%) вважають саме митні органи провідним суб’єктним елементом державного механізму щодо впровадження в життя митної політики [243]. Це підтверджує думку автора про те, що на сучасному етапі розвитку України ефективна діяльність митних органів у досліджуваній сфері має позитивно впливати на всі інші якісні економічні перетворення в державі. Тому митні органи є одним з головних елементів інституціонального механізму формування та реалізації митної політики, існування та цілісність якого неможливі без багатоаспектного функціонування митних органів.
Аналіз чинного законодавства у сфері митної діяльності та зокрема правових актів, що визначають правовий статус митних органів [254; 292; 380; 379], дав можливість визначити основні завдання, виконання яких здійснюється митними органами у процесі впровадження в життя митної політики держави.
З метою ефективної реалізації митної політики митні органи здійснюють багатофункціональну діяльність, яка спрямована на таке:
– вирішення економічних завдань, що досягається через участь митних органів у захисті в межах своєї компетенції економічних інтересів держави, забезпечення нарахування та справляння у повному обсязі мита, інших податків і зборів з товарів, які переміщуються через митний кордон України, та своєчасного перерахування коштів, що надходять до державного бюджету, запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, отриманих злочинним шляхом, проведення аудиторських перевірок суб’єктів господарювання, здійснення заходів щодо захисту інтересів національного споживача і недопущення ввезення на територію України неякісних товарів або товарів, що не відповідають чинним в Україні вимогам і стандартам;
– регулювання митної діяльності, що досягається шляхом організації застосування та вдосконалення засобів митного регулювання з урахуванням пріоритетів розвитку економіки держави. До таких засобів належать: засоби митно-тарифного і позатарифного регулювання, прийняття рішень щодо класифікації та кодування товарів відповідно до Української класифікації товарів зовнішньоекономічної діяльності (далі – УКТЗЕД), видання та скасування у випадках, передбачених законодавством, відповідних дозвільних документів, здійснення верифікації сертифікатів походження товарів тощо. Вирішенню регулятивних завдань сприяє також забезпечення митними органами виконання зобов’язань, які випливають з міжнародних угод, укладених Україною, в частині, що стосується митної діяльності, створення сприятливих умов для розвитку зовнішньоекономічної діяльності, для прискорення товарообігу та пасажиропотоку через митний кордон України, ведення митної статистики зовнішньої торгівлі, спеціальної митної статистики і налагодження міжнародного співробітництва у сфері митної діяльності;
– здійснення контролю за додержанням законодавства у сфері митної діяльності, що досягається шляхом здійснення контролю за дотриманням суб’єктами господарської діяльності та громадянами порядку переміщення товарів та інших предметів через митний кордон України, митного контролю, митного оформлення товарів та інших предметів, що переміщуються через митний кордон України (у тому числі товарів, що містять об’єкти інтелектуальної власності) та удосконалення форм і методів їх здійснення, контролю за доставкою товарів та інших предметів, що перебувають під митним контролем, контролю за діяльністю митних брокерів, митних перевізників, митних ліцензійних складів, складів тимчасового зберігання та магазинів безмитної торгівлі, здійснення комплексного контролю за валютними операціями, контролю за забезпеченням охорони державної таємниці, контролю за діяльністю підпорядкованих митних органів;
–вирішення правоохоронних завдань, що досягається шляхом здійснення запобіжних заходів, спрямованих на профілактику митних правопорушень (у тому числі недопущення незаконного вивезення за кордон цінностей, що становлять культурне або історичне надбання українського народу), виявлення та припинення фактів учинення митних правопорушень, здійснення провадження в справах про порушення митних правил, здійснення дізнання в справах про контрабанду та розгляду звернень суб’єктів господарювання і громадян з питань своєї діяльності. Також митні органи в межах своєї компетенції представляють інтереси держави в судах під час розгляду справ за позовами юридичних осіб та громадян.
Крім того, митні органи виконують ряд інших функцій, що теж мають значення для ефективної реалізації митної політики, а саме: здійснюють взаємодію з іншими державними органами та органами інших держав з питань, пов’язаних з упровадженням митної політики, реалізують у межах своєї компетенції державну кадрову політику, беруть участь у реалізації загальнодержавних програм розвитку митної інфраструктури та соціального захисту своїх працівників, забезпечують гласність та прозорість своєї діяльності, здійснюють інформування суб’єктів зовнішньоекономічної діяльності та громадян з питань митного законодавства й виконують інші функції, що випливають з покладених на них завдань.
Зважаючи на те, що функція реалізації митної політики охоплює діяльність не тільки щодо її безпосереднього втілення в життя, а й стосовно аналізу вже здійснюваної політики та формулювання пропозицій щодо її корегування, митні органи узагальнюють практику застосування законодавства з питань, що належать до їх компетенції, розробляють пропозиції щодо удосконалення законодавства та механізму його впровадження і в установленому порядку вносять їх на розгляд зацікавлених суб’єктів формування митної політики, беруть участь в опрацюванні проектів законодавчих та інших нормативно-правових актів.
Дослідження стану правової регламентації здійснення митними органами своїх завдань, що виконуються з метою реалізації митної політики, свідчить про те, що він (стан) не повною мірою відповідає об’єктивним потребам, а тому потребує свого удосконалення.
Так, для більш успішного виконання завдань економічного блоку митним органами потрібно надати право на самостійне проведення перевірок фінансово-господарської діяльності суб’єктів господарювання з питань, пов’язаних із ЗЕД, у тому числі поза зонами митного контролю та після завершення митного оформлення, право на здійснення економічної розвідки; завдань, пов’язаних з контрольною діяльністю, право на здійснення попереднього митного контролю та його здійснення поза зонами митного контролю; завдань правоохоронного блоку – право на здійснення оперативно-розшукової діяльності, досудового слідства у кримінальних справах про контрабанду, визнати митні органи суб’єктами боротьби з корупцією з наданням їм права на складання протоколів про вчинення корупційних діянь або інших правопорушень, пов’язаних з корупцією, тощо.
Таким чином, можна стверджувати, що митні органи України виступають основним суб’єктом реалізації митної політики держави, це прямо підтверджується нормативним закріпленням такого їх статусу. Вони виступають головним системотвірним елементом інституціонального механізму формування та реалізації митної політики держави. Інші ж суб’єкти інституціонального механізму в межах своїх повноважень лише сприяють митним органам у реалізації завдань та функцій. Проте це не виключає, а навпаки передбачає об’єднання зусиль усіх без винятку суб’єктів митної політики, спрямованих на забезпечення функціонування і вдосконалення дієвого та ефективного механізму формування й реалізації державної політики у сфері митно-правового регулювання суспільних відносин.
Висновки до розділу 1
Підводячи підсумок викладеному вище, слід відзначити принципові положення цього розділу дисертаційного дослідження, що виносить на захист автор:
1. Науково обґрунтоване визначення поняття “митна політика”, адекватне відображення в ньому відповідного явища дійсності має не тільки теоретичне, а й практичне значення і пов’язане з певними труднощами. Від чіткості та повноти формулювання цього терміна, мети, завдань, соціального призначення, механізму її формування і реалізації залежить усвідомлення характеру й змісту діяльності системи митних органів.
Саме поняття, на нашу думку, має відображати такі важливі моменти:
– митна політика є важливою, невід’ємною складовою державної політики;
–митна політика охоплює як процес свого формування, так і процес практичного втілення в життя;
– митна політика формується державними інституціями з урахуванням думки всіх зацікавлених сторін, а реалізується виключно державними органами;
–митна політика спрямована на забезпечення та захист прав і законних інтересів окремих громадян, суб’єктів господарювання, у цілому держави;
–митна політика розвивається в напрямку гармонізації та уніфікації із загальноприйнятими міжнародними стандартами.
Такий підхід до визначення поняття митної політики вважаємо найбільш конструктивним, адже він дозволяє не тільки відобразити пріоритетні, визначальні ознаки досліджуваного поняття, а й сформувати підґрунтя для формування загального підходу.
Здійснене дослідження дає підстави для формулювання такого поняття митної політики: митна політика – це відносно стабільна, організована діяльність державних інституцій, скерована на визначення мети та напрямків загальнодержавної політики в конкретній сфері та їх реалізація за допомогою політико-правових, економічних, організаційних заходів, спрямованих на захист національних інтересів і безпеки.
2. Багатогранність аспектів митної політики обумовлена як об’єктивними, так і суб’єктивними факторами. За своєю спрямованістю та домінуванням економічних засобів її реалізації митна політика має економічний характер. Як сфера діяльності політичних інститутів суспільства і держави митна політика має політичний характер, як інструмент адміністративно-правового регулювання зовнішньоекономічної діяльності – правовий. Беззаперечно, митна політика належить до найважливіших проявів суверенітету держави, що передбачає особливу увагу до неї з боку державної влади при формуванні міжнародної позиції та вирішенні внутрішніх проблем.
Закріплення характеристик митної політики в МК України не має безпосереднього регулятивного значення. Тому, на нашу думку, треба відмовитись від законодавчого закріплення терміна “митна політика” принаймні в цьому нормативно-правовому акті. Ця відмова спричинена невідповідністю статусу такого явища, як митна політика, рівню галузевого кодексу. Вважаємо, що поняття “митна політика”, принципи формування та реалізації, стратегічні напрямки розвитку, зміст та інші не менш важливі її аспекти мають бути закріплені в такому нормативному акті програмного характеру, як концепція.
3. Місце і роль митної політики в системі загальнодержавної політики визначається багатьма факторами, що мають місце за рахунок впливу інших її складових. Митна політика тісно взаємопов’язана з такими складовими економічної політики держави як, наприклад з ціновою, бюджетною чи податковою політикою і, не тільки знаходиться в прямій чи опосередкованій залежності від них, але й сама суттєво впливає на них.
Митна політика, виступаючи складовою внутрішньої та зовнішньої державної політики, формується і запроваджується, спираючись на об’єктивний аналіз та з урахуванням внутрішньоекономічних і зовнішньоекономічних факторів. У цьому сенсі митна політика фокусує в собі інтереси держави у внутрішньоекономічній, зовнішньоекономічній, бюджетній, фінансовій, податковій, валютній, кредитній сферах. У такій якості митна політика не тільки є каталізатором політики держави, але й свого роду заручником її прорахунків.
4. Процес формування та реалізації митної політики має бути забезпечений ефективним механізмом, який би був здатний втілити її в реальне життя. Інституціональний механізм формування та реалізації митної політики втілюється насамперед в організації системи інституцій, об’єднаних спорідненою метою – участі у формуванні або реалізації митної політики. Таким чином, інституціональний механізм формування та реалізації митної політики – це певна система взаємопов’язаних суб’єктів (інститутів), які, взаємодіючи, забезпечують цілісність, безперервність процесу регулювання суспільних відносин у митній галузі, а також створюють необхідні умови для задоволення постійно виникаючих і найбільш значущих потреб об’єктів митної політики.
Для більш поглибленого дослідження структури, обсягів компетенції, взаємозв’язків суб’єктів інституціонального механізму формування та реалізації митної політики, було здійснено їх класифікаційний розподіл. Класифікація дала можливість поглиблено проаналізувати завдання та функції цих суб’єктів та детальніше вивчити їх окремі повноваження у цій сфері, допомогла систематизувати набуті знання.
Класифікація суб’єктів була здійснена за кількома критеріями, у декілька етапів. На першому етапі, залежно від наявності чи відсутності державно-владних повноважень щодо формування та реалізації митної політики, можна виділити дві групи суб’єктів: державні та недержавні інституції. На другому етапі класифікації суб’єктів митної політики, обравши за критерій характер компетенції, державні інституції можна розподілити на органи загальної та спеціальної компетенції, а недержавні, залежно від ступеня зацікавленості у результатах, – на суб’єкти, які мають безпосередній інтерес, та суб’єкти, які мають загальний інтерес. На третьому етапі органи спеціальної компетенції з урахуванням їх функціонального призначення поділяються на органи, для яких це не є основним видом діяльності, спеціально уповноважені та консультативно-дорадчі органи.
Модернізація інституціонального механізму має забезпечувати: національний характер митної політики (захист економічних інтересів держави та суб’єктів господарювання, вирішення завдання структурної перебудови економіки, захист прав та законних інтересів громадян), раціональне використання заходів тарифного і нетарифного регулювання ЗЕД, високий рівень безпеки зовнішньої торгівлі, активізацію інтеграційних процесів у світове співтовариство.
Реалізація цих положень можлива лише за умови зміни підходу до організації інституціонального механізму митної політики, насамперед у питаннях розмежування повноважень державних органів щодо формування та реалізації державної політики в митній сфері, установлення відповідальності за прийняті рішення у цій сфері, а також ширшого залучення недержавних інституцій до цього процесу.
5. Митні органи – це органи виконавчої влади, які в межах своїх владних повноважень, відповідно до покладених на них завдань та функцій здійснюють безпосередню реалізацію митної політики держави.
Митним органам належить ключове місце в системі суб’єктів реалізації митної політики, оскільки саме їм належить провідна роль у механізмі державного управління митно-правовою сферою, адже саме митні органи здійснюють міжгалузеву координацію та функціональне регулювання відносин у сфері митно-правового регулювання. Це випливає, насамперед, з того, що митні органи:
– створені саме для безпосереднього здійснення митної діяльності, що є основним засобом упровадження в життя митної політики;
– здійснюють діяльність, що характеризується чітко визначеною державною спрямованістю, цілями, завданнями, функціями та певним обсягом компетенції, що безумовно пов’язані з формуванням та реалізацією митної політики;
– за функціональним змістом владних повноважень забезпечують цілісність як системи митної служби, так і системи державного регулювання зовнішньоекономічної діяльності;
– виконують свої основні завдання та функції шляхом здійснення повсякденної та оперативної владно-організуючої діяльності;
– реалізують свою діяльність, використовуючи специфічні форми і методи, що знайшли нормативне закріплення в окремому кодифікованому акті;
– характеризуються наявністю організаційної відокремленості від інших елементів апарату державного управління, про що свідчить їх організаційно-правова форма та внутрішня структура;
– поєднані стійкими зв’язками з усіма іншими суб’єктами формування митної політики та виступають посередником між ними й об’єктами державного впливу в сфері митно-правового регулювання суспільних відносин.
РОЗДІЛ 2. СОЦІАЛЬНА РОЛЬ ТА ЗМІСТ ДІЯЛЬНОСТІМИТНИХ ОРГАНІВ УКРАЇНИ
2.1. Значення діяльності митних органів для утвердженнядержавності та засад громадянського суспільства
Як переконує історичний досвід багатьох розвинутих країн, наявність національної системи митної служби є невід’ємною ознакою суверенітету держави, однією з найвагоміших умов її політичної та, насамперед, економічної незалежності, обов’язковим чинником існування цілісного самодостатнього державно-територіального утворення. У розв’язанні низки конкретних завдань система митної служби є суттєвим фактором підтримки рівноваги і створення в країні найсприятливіших умов для розвитку власної економіки, вагомим чинником структурних ринкових перетворень, важелем впливу на стан соціального благополуччя суспільства. Для України, як і для будь-якої суверенної держави, питання формування та безпосередньої реалізації митної політики, функціонування системи митної служби, ефективного та дієвого митно-правового регулювання на власній території завжди було й буде досить актуальним та вагомим.
Ще до офіційного проголошення незалежності нашої держави проблеми захисту економічних інтересів України, налагодження зовнішньоекономічних зв’язків, визначення правового статусу державного і митного кордону України, питання організації і становлення національної митної служби зайняли одне з провідних місць в механізмі державотворення. Так, у Декларації про державний суверенітет України, прийнятій Верховною Радою Української РСР 16 липня 1990р. [111], проголошувалося право на “державний суверенітет України як верховенство, самостійність, повноту і неподільність влади Республіки в межах її території та незалежність і рівноправність у зовнішніх зносинах”. Декларація також містила конкретну норму, в якій ішлося про те, що Українська РСР самостійно створює власну митну систему, це фактично послугувало підґрунтям для подальшого процесу її розбудови та розвитку. Продовженням процесу правової регламентації курсу на створення самостійної митної системи можна вважати прийняття законів “Про економічну самостійність Української РСР” [399], “Про бюджетну систему Української РСР” [383], “Про зовнішньоекономічну діяльність” [410]та ряду інших нормативних актів. Суттєво вплинуло на створення національної системи митної служби прийняття 3 серпня 1990 р. Закону Української РСР “Про економічну самостійність Української РСР”, в якому було сформульовано основні принципи економічної незалежності нашої держави, а в ст. 12 Закону, зокрема, визначалося що Українська РСР самостійно здійснює керівництво зовнішньоекономічною діяльністю і створює власну митну систему [399].
Особливого значення для формування вітчизняної системи митної служби набуло прийняття 25 червня 1991 р. Закону Української РСР “Про митну справу в Україні” [413], який створив мінімально необхідні умови для подальшої розбудови митної системи в державі. Прийняття цього законодавчого акта засвідчило, що Україна надає вагомого значення загальноприйнятій міжнародною спільнотою практиці – без власної національної митної системи немає й не може бути суверенної держави. Ст. 1 цього закону, зокрема, проголошувала: “Українська РСР як суверенна держава самостійно створює власну митну систему і здійснює митну справу. Митна справа є складовою частиною зовнішньополітичної і зовнішньоекономічної діяльності Української РСР”. Ключову роль у процесі державотворення відіграли й такі норми закону, в яких ішлося про те, що Українська РСР самостійно вживає заходи щодо реалізації митної політики на своїй території, визнає міжнародні норми й стандарти у сфері митно-правового регулювання, приєднується до них та бере безпосередню участь у міжнародному співробітництві з питань митної справи. Одним з визначальних атрибутів суверенної держави є наявність власної території, яка відповідно до ст. 2 цього законодавчого акта становить єдину митну територію, в межах якої Українська РСР має виключну юрисдикцію щодо митної справи та державних кордонів, з якими збігається і митний кордон. У законі закріплювалася система митних органів, визначалася їх компетенція та функції, права і відповідальність посадових осіб митних органів, окреслювалося законодавство, що регламентує їх діяльність. Оцінюючи наслідки прийняття Закону “Про митну справу в Україні” з точки зору його впливу на процеси становлення і розвитку національної системи митної служби, слід визнати факт його беззаперечної актуальності, своєчасності та корисності.
Проте, незважаючи на прогресивний характер згаданого законодавчого акта, він мав певні недоліки. Так, поза сферою його регулювання залишилися важливі питання, пов’язані зі структурною побудовою та функціонуванням митних органів, управлінням системою митної служби, організацією взаємовідносин митних органів України з іншими державними органами, громадянами та суб’єктами господарювання. Крім того, не треба забувати, що на той час ще діяло законодавство СРСР, у тому числі Митний кодекс СРСР [501] та Закон СРСР “Про митний тариф”, що спричинило колізійність правового регулювання суспільних відносин у митній сфері. Ця ситуація, в сукупності з відвертим спротивом з боку вищого керівництва СРСР щодо розгортання в Україні державотворчих процесів, не тільки не сприяла розбудові національної митної системи, а навпаки, всіляко перешкоджала цьому. Наприклад, Митний комітет СРСР, утворений в результаті реорганізації митної галузі, продовжував здійснювати керівництво митними органами, розташованими й на території України. Про інтенсивність роботи Митного комітету СРСР свідчить хоча б той факт, що за півроку своєї діяльності (з 15 червня 1991 р. по 2 січня 1992 р. [417; 408]) ним було видано понад 2 тисячі наказів, інструкцій, положень та інших нормативних актів, пов’язаних з організацією митного контролю, здійсненням боротьби з митними правопорушеннями, стягненням митних платежів, підвищенням кваліфікації особового складу митниць тощо. Аналіз тих нормативних актів свідчить, що існування жорсткої управлінської вертикалі та підпорядкованості в діяльності митних органів радянських республік центру було збережено. А про участь республік у формуванні та втіленні в життя митної політики, розширення компетенції регіональних митних управлінь СРСР, митниць, про що йшлося в преамбулі, ст. 1 – 4 Митного кодексу СРСР, прийнятого 1 березня 1991 р., про надходження митних платежів до республіканських бюджетів уже й не було зазначено.
Та унікальна й складна соціально-політична ситуація, що склалася в СРСР у другій половині 1991 р., значно прискорила процес формування незалежної Української Держави, в тому числі її митної галузі. 24 серпня 1991 р. Верховна Рада Української РСР прийняла “Акт проголошення незалежності України” [23], яким визначався її новий політико-правовий статус як самостійної незалежної демократичної держави, на території якої мають чинність виключно Конституція і закони України.
Виходячи з життєвих потреб незалежної Української Держави, Верховна Рада України розпочала підготовку низки фундаментальних законодавчих актів, які мали стати однією з гарантій вільного розвитку країни. Одним з них став перший в історії нашої держави Митний кодекс України, схвалений ВР України 12 грудня 1991р. (набув чинності з 1 січня 1992 р.) [253], який визначав принципи організації митної справи в Україні з метою створення умов для формування ринкової економіки і зростання активності зовнішньоекономічної діяльності на основі єдності митної території, встановлював різновиди мита і митних зборів та був спрямований на забезпечення додержання митними, іншими державними органами, суб’єктами зовнішньоекономічної і господарської діяльності, а також громадянами прав та обов’язків у галузі митної справи. Крім МК України, також було прийнято Закон України “Про Єдиний митний тариф” [400], інші законодавчі та підзаконні правові акти. Ці перші нормативні акти в галузі митно-правового регулювання суспільних відносин заклали підвалини для подальшої побудови національної системи митної служби як однієї з найважливіших інституцій держави, що забезпечує захист економічного суверенітету, економічної безпеки держави, прав і законних інтересів її громадян.
Зміна політичної, соціально-економічної ситуації в державі, розвиток митно-правових відносин спричинили зміни у митному законодавстві, головна з яких полягала у прийнятті 11 липня 2002 р. нової редакції МК України (набув чинності з 1 січня 2004 р.) [254]. Потреба в оновленні МК України була нагальною, адже практика діяльності митних органів і суб’єктів господарювання засвідчила, що окремі норми МК України, прийнятого в 1991 р., містили прогалини, допускали неоднозначність у тлумаченні та інші недоліки, що в підсумку породжувало спірні ситуації, пов’язані з виконанням митними органами своїх завдань та функцій і реалізацією громадянами та суб’єктами господарювання своїх прав у цій сфері. У ньому не знайшов належної регламентації механізм реалізації державної політики становлення та подальшого розвитку митної системи України, не визначалася роль митних органів у формуванні державного бюджету, митно-тарифному регулюванні, організації ефективної боротьби з митними правопорушеннями. Крім того, за час, що пройшов з моменту прийняття першого МК України, ціла низка його положень перестала відповідати як нормам інших законодавчих актів, так і міжнародним стандартам і вимогам. Розробники нової редакції МК України мали на меті закласти нову ідеологію формування та реалізації митної політики держави, врахувати недоліки, пов’язані з економічними, організаційними, правовими, кадровими та соціальними аспектами діяльності митної служби України, вивести рівень правової регламентації суспільних відносин в митній сфері на новий, більш якісний рівень, який би відповідав стандартам, прийнятим у світовій практиці.
Таким чином, ми можемо констатувати, що прийняті в свій час нормативні акти стали підґрунтям, на якому спочатку була утворена, розбудована, а зараз успішно функціонує та розвивається національна митна система. Вони відіграли суттєву роль у правовому забезпеченні діяльності митних органів як суб’єктів, що безпосередньо покликані реалізовувати національну митну політику. А з огляду на те, що митна політика як складова єдиної загальнодержавної політики є обов’язковим, невід’ємним атрибутом суверенної держави, стан та ефективність правового забезпечення функціонування системи митних органів має ключове значення в процесі її реалізації.
Одночасно з процесом формування правового підґрунтя для забезпечення політичної та економічної самостійності Української Держави, активно розгорталися й процеси створення національної системи митної служби. На митні органи, як складову системи органів виконавчої влади, покладається виконання функцій держави, в тому числі щодо захисту суверенітету і територіальної цілісності України, забезпечення її економічної та інформаційної безпеки. А тому головним завданням системи митних органів з моменту її створення і дотепер є послідовне втілення в життя митної політики держави, забезпечення економічної недоторканності її кордонів, єдиної митної території країни та неухильного виконання всіма суб’єктами митних відносин вимог норм чинного законодавства.
У спадок від Радянського Союзу Україна отримала 25 митниць, 49митних постів із чисельністю особового складу в 1991 р. 2 тис. осіб. Функціонувало 29автомобільних пунктів пропуску, 14 залізничних, 4авіаційних та 17 морських і річкових пунктів пропуску [122, с. 10]. Їх матеріально-технічні, кадрові та інші можливості не відповідали новим умовам державного буття, насамперед, в частині забезпечення національної безпеки в сфері зовнішньоекономічних зв’язків і торгівлі. Загальна протяжність державного кордону, який у цілому збігається з митним кордоном, і захист якого покладається на митні органи, становить понад 8 тис. км, у тому числі з: Російською Федерацією – 1971,6 км; Республікою Молдова – 1222,0 км; Республікою Білорусь – 1984,2 км; Румунією – 608,6 км; Республікою Польща – 542,3 км; Угорською Республікою – 135,1 км; Словацькою Республікою – 98,7 км [336, с. 10]. Існуюча на той час система митних органів фізично не могла забезпечити захист економічних інтересів новоствореної держави, а разом з тим і виконання інших, не менш важливих своїх завдань. Особливо це стосувалося митного кордону з Російською Федерацією, Республікою Білорусь і Республікою Молдова, які на той час, зі зрозумілих причин, не були охоплені митною інфраструктурою, а значить були повністю незахищеними, що активно використовувалося зацікавленими особами з порушенням норм чинного законодавства.
Формування державного апарату, який є невід’ємним атрибутом як виникнення, так і існування та функціонування держави, охоплювало й утворення системи державних органів, їх ланок і підрозділів, спеціально уповноважених здійснювати державну владу та управління в митній галузі. Так, вже у грудні 1991 р. указом Президента України було створено Державний митний комітет України та затверджено Тимчасове положення, яке визначало порядок його діяльності [441], символічно, що це був указ №1 першого президента часів незалежності України. Вже 10 березня 1992р. відбулося перше засідання колегії Державного митного комітету України, на якому були розглянуті, окрім усього, й питання розвитку митної системи України, концепції роботи з кадрами в нових умовах та комплектування митних органів. Колегія звернулася до Президента України з пропозиціями щодо приведення структури митної системи, її матеріально-технічної бази у відповідність з кардинальними змінами, спричиненими завданнями митних органів у нових умовах [280, с. 117].
Протягом 1992 – 1993 рр. було створено розгалужену систему митних органів по всій території України, визначено зони діяльності митниць, запроваджено митний контроль по всьому периметру кордону. При цьому в основу формування системи митних органів було закладено територіальний принцип. З метою оперативного здійснення митного контролю на кордоні було запроваджено тимчасову схему організації пунктів пропуску, за якою більшість підрозділів митних органів розміщувалася в тимчасових приміщеннях, вони не мали елементарних умов для здійснення ефективного митного контролю та митного оформлення, належних засобів зв’язку тощо.
Окремою проблемою того часу була майже повна відсутність внутрішніх митниць, що значною мірою стримувало розвиток зовнішньої торгівлі в умовах збільшення кількості суб’єктів ЗЕД та активного розвитку підприємництва. За таких обставин було розпочато процес передислокації підрозділів митних органів з метою наближення їх безпосередньо до суб’єктів господарювання, а також до головних авто- і залізничних магістралей, портів морського та річкового транспорту. У подальшому саме внутрішні митниці взяли на себе основний тягар здійснення митних процедур, що цілком відповідає міжнародній практиці. Вже на 1 січня 1994р. кількість митних органів становила 65, митних постів – 245, а загальна чисельність штатних працівників митної служби зросла до 13 125 чоловік [281, с. 6 – 7]. Саме тому цей період без перебільшення можна вважати найбільш результативним у процесі формування митної інфраструктури суверенної держави. Митна служба України стала стабільним джерелом поповнення Державного бюджету, важливим засобом у боротьбі з митними правопорушеннями.
Зростання ролі митних органів у загальнодержавних процесах пов’язано зі здійсненням безперервного аналізу діяльності своїх структур та функцій, своєчасного вжиття заходів щодо їх оптимізації та корегування з урахуванням суспільних потреб і життєвих ситуацій, що постійно змінюються. Крім того, варто зазначити, що в перші роки існування на систему митних органів покладалося виконання не лише завдань, що були безпосередньо пов’язані зі здійсненням митних процедур. Наприклад, коли в 1992 р. загострилася обстановка у прикордонних з Україною районах Республіки Молдова, внаслідок початку громадянської війни в Придністров’ї, зважаючи на ситуацію, що склалася на цій ділянці кордону, – а вона загрожувала життю і здоров’ю громадян України, нормальному функціонуванню економіки і національній безпеці загалом – Президент України видав Указ “Про заходи щодо охорони державного кордону України з Республікою Молдова” [401]. Відповідно до цього Указу Державному митному комітету України разом з Державним комітетом у справах охорони державного кордону України, Національною гвардією, МВС, СБУ було доручено організувати охорону державного кордону з Республікою Молдова з метою забезпечення захисту і недоторканності території України, безпеки її громадян, охорони громадського порядку у прикордонних з Республікою Молдова районах, недопущення проникнення через територію України озброєних угруповань та інших порушників державного і митного кордону. Перед митними органами у свій час ставилися й завдання, пов’язані з захистом національного споживчого ринку, боротьбою зі спекуляцією та незаконною торговельною діяльністю [407]. Ці та інші завдання, що ставились перед митними органами, в основному успішно та своєчасно виконано.
У 1994 р. в системі митної служби Україні відбулися суттєві зміни, що повинні були б, на думку ініціаторів реформування, стосуватися насамперед структури, форм і методів діяльності митних органів. Відповідно до Постанови КМ України “Про створення територіальних митних управлінь” [438] було створено 8територіальних управлінь, що здійснювали безпосереднє керівництво митними установами, розташованими на відповідній території. Так, Дніпровське територіальне управління (місцезнаходження – м. Дніпропетровськ ) об’єднувало всі митні установи Запорізької, Дніпропетровської та Кіровоградської областей. Територіальне митне управління визначалось як державний регіональний митний орган, що входить в єдину систему Державного митного комітету України, здійснює комплексний контроль за діяльністю митниць і митних постів та координує їх діяльність.
Проте, як зазначають окремі дослідники [280., с. 204; 291., с. 55], надії, що покладалися на територіальні митні управління як на принципово нові структурні формування, спроможні радикально поліпшити роботу митниць та митних постів, не справдилися. Організаційна, оперативна та аналітична робота територіальних митних управлінь здійснювалася на вкрай низькому рівні. Частина створених у їх складі відділів фактично дублювала роботу підрозділів центрального апарату, виконувала роль посередників між ним і підпорядкованими митницями. У зв’язку з цим та з метою більш чіткого розподілу функціональних обов’язків і відповідальності між Державним митним комітетом України і його територіальними підрозділами було видано наказ “Про функції територіальних митних управлінь” [443]. Даним наказом визначались недоліки в роботі управлінь, більш чітко окреслювалися їхні функції, що певною мірою поліпшило ефективність управлінської діяльності. Проте в цілому форми і методи діяльності територіальних митних управлінь потребували нагальних змін.
На думку А.П. Павлова, і з ним цілком можна погодитись, головними недоліками в практичній діяльності територіальних митних управлінь були:
– недостатньо унормований статус і функції територіальних митних управлінь як середньої ланки між Державним митним комітетом України та митницями;
– відсторонення територіальних митних управлінь від серйозної інформаційно-аналітичної роботи, від вивчення тенденцій і перспектив розвитку зовнішньоекономічних зв’язків, а звідси і відсутність аргументованих висновків та пропозицій з цих актуальних питань;
– безпідставне збільшення адміністративно-управлінського апарату територіальних митних управлінь, насамперед керівних працівників, за рахунок зменшення оперативних працівників митниць і митних постів [280, с. 205].
За таких умов, проіснувавши трохи більше двох років, система митних органів з територіальними митними управліннями в своєму складі остаточно довела свою неефективність, громіздкість та невідповідність результатів коштам, які виділялись на її утримання, а тому не виправдала себе. Відсутність очікуваних результатів у діяльності територіальних митних управлінь стала основною передумовою для їх ліквідації.
Як свідчить аналіз, митна інфраструктура в 1991 – 1996 рр. розвивалася в екстенсивному напрямку, тобто за рахунок постійного зростання кількості митних органів, як на митному кордоні, так і по всій митній території держави, що в міжнародній практиці є природним явищем для початкового періоду становлення і розвитку митної служби. На початку 1996 р. митна система нараховувала 71 митний орган та 269митних постів, а загальна чисельність працюючих в ній становила 17256 чоловік [281, с. 7]. Така організаційна структура національної системи митної служби, в умовах постійно зростаючих зовнішньоекономічних зв’язків за участю суб’єктів господарювання, вже не могла повною мірою забезпечувати ефективне та результативне виконання завдань, що на неї покладались. Для належного функціонування системи митних органів нагальною потребою є відповідність організаційної структури змістові діяльності. Незважаючи на той факт, що Держмитслужба України була однією з найбільш функціонально розвинутих митних служб східноєвропейського регіону того часу [211, с.26], виникла нагальна потреба у реформуванні внутрішньої структури служби, що й призвело до її чергової трансформації.
Відповідно до Указу Президента України від 29 листопада 1996р. №1145/96 “Про Державну митну службу України” було здійснено кардинальну реорганізацію структури митної системи України, змінено принцип її побудови та управління з територіального на регіональний. На базі ліквідованого Державного митного комітету України утворено Державну митну службу України як центральний орган виконавчої влади та її органи – регіональні митниці, митниці та спеціалізовані митниці.
Завдяки тій реорганізації було досягнуто вдосконалення організаційної структури і централізації управління митною системою, зміцнення виконавської дисципліни, мобільності митних підрозділів, посилення митного контролю й боротьби з контрабандою та порушеннями митних правил [296, с. 6 – 7].
У зв’язку зі змінами в обсягах роботи митних органів різних регіонів України з оформлення експортних та імпортних вантажів було створено 10 регіональних митниць, а кількість митниць скорочено з 69 до 55 та митних постів – з 268 до 199. На базі 11 ліквідованих митниць зі статусом юридичної особи розпочали роботу значно менші за штатною чисельністю митні пости, які не мали такого статусу. На місці окремих ліквідованих митних постів з недостатньою фінансовою віддачею з’явилися відділи або сектори, орієнтовані на специфіку пункту пропуску. На митному кордоні діяло 92 автомобільні, 40 залізничних, 36 авіаційних та 36морських і річкових пунктів пропуску [122, с. 19].
Основною новацією в системі митної служби України, безумовно, було створення інституту регіональних митниць, що не тільки організовували, координували та контролювали діяльність підпорядкованих їм митниць, а й на відміну від територіальних митних управлінь самі безпосередньо здійснювали митну справу. Так, у визначеній для регіональної митниці зоні діяльності вони самі здійснювали митний контроль та митне оформлення, забезпечували справляння митних платежів, займалися питаннями, пов’язаними з боротьбою з митними правопорушеннями, виконували ряд інших завдань, що вирішувалися тільки митницями. Продовжуючи виконання суто адміністративно-управлінських функцій, регіональні митниці почали надавали постійну допомогу підпорядкованим їм митницям. Наприклад, за рішенням начальника регіональної митниці посадові особи останньої у разі потреби могли бути направлені для виконання оперативних завдань до підпорядкованих митниць чи їх структурних підрозділів. Крім того, реорганізація дозволила раціонально перерозподілити людей в межах загальної штатної чисельності працівників митної служби, що призвело до збільшення кількості посадових осіб, безпосередньо задіяних у здійсненні митних процедур. Фактично, повноваження, надані регіональним митницям, дозволяти здійснювати їм не тільки контрольну та координаційну, а й оперативну діяльність, що на той час суттєво підвищило ефективність діяльності митної системи в цілому.
Таким чином, запровадження в життя нової управлінської вертикалі “центральний апарат – регіональна митниця – митниця” дозволило скоротити адміністративно-управлінський апарат і посилити централізацію управління, що, як засвідчив час, призвело до суттєвого підвищення ефективності діяльності митних органів. Значною мірою цьому сприяло те, що Держмитслужба України при вирішенні питання про створення чи ліквідацію того чи іншого митного органу почала приділяти увагу перш за все економічним показникам їх роботи, прогнозам розвитку економіки того чи іншого регіону, тенденціям на міжнародних ринках. З урахуванням цього можна вважати, що, починаючи з 1996 р., система митної служби стала на інтенсивний шлях свого розвитку. Період 1996 – 1998 рр. став визначальним у процесі вдосконалення організації та діяльності системи митних органів.
Аналіз умовних етапів розвитку національної системи митної служби дозволив І.В. Письменному зробити висновок про те, що 1998 р. був своєрідним підсумком чергового етапу формування системи управління в митній службі України та її виходу на новий, якісно вищий рівень [291, с.58−59]. Свідченням підвищення ефективності діяльності Держмитслужби України було те, що в умовах фінансової кризи в 1998 р. митна служба перерахувала до Державного бюджету 28,9 % коштів його доходної частини [298, с. 3].
Постійно зростаючі обсяги пасажиро- та вантажопотоків, збільшення кількості суб’єктів ЗЕД спонукали до вдосконалення організації та діяльності системи митних органів. З 1999 р. для системи митної служби розпочався новий етап її комплексного розвитку, сутність якого полягала в максимальній концентрації зусиль на модернізації діяльності митних органів з метою забезпечення їх ефективного функціонування в умовах евроінтеграційних процесів за участю України. Варто зазначити, що 1999 р. засвідчив суттєве зниження завантаженості митниць через значні скорочення обсягів зовнішньоекономічних операцій у порівнянні з 1998 р. Відповідно до змін промислової та транспортної інфраструктури України, маршрутів основних товарних і транспортних потоків, за результатами функціональних обстежень діяльності митних органів, протягом 1999 р. було ліквідовано 2 митниці та 132 митні пости. З метою оптимізації діяльності 3 митниці були підпорядковані іншим регіональним митницям. Водночас розширено мережу вантажних митних комплексів, які дозволяють швидко й ефективно здійснювати митний контроль та оформлення вантажів. Наприклад, введений в дію в 1999 р. такий комплекс в зоні діяльності Київської регіональної митниці був унікальним не тільки для України, а й для Європейського континенту [476, с. 5].
З метою забезпечення реалізації Концепції адміністративної реформи в Україні та підвищення ефективності державної служби Президентом України у лютому 2000 р. було підписано ряд указів [386; 418], на виконання яких керівництвом Держмитслужби України було вжито ряд заходів, спрямованих на вдосконалення структури системи митних органів, зменшення господарських витрат, забезпечення скорочення бюджетних видатків на їх утримання.
Так, відповідно до плану заходів у 2000 р. центральним апаратом Держмитслужби України за участю фахівців Академії митної служби України проведено функціональне обстеження митних органів і зокрема регіональних митниць та митниць, яке засвідчило, що вони мають ряд дублюючих функцій. Подвійна звітність, контроль та подвійний потік інформаційних повідомлень, невиправдані втручання регіональних митниць в оперативну діяльність митниць, їхній вплив на механізми взаємодії митниць з місцевими органами виконавчої влади та правоохоронними органами породжували правозастосовні помилки в діяльності підпорядкованих митних органів. Неоднозначність нормативної визначеності статусу регіональних митниць та митниць не сприяло усуненню непрозорості процесу організації і здійснення митного контролю та митного оформлення, ускладнювали митні процедури [81].
За результатами проведених організаційних заходів було ліквідовано деякі неефективно працюючі митниці та ряд митних постів. Одночасно між деякими митницями проведено перерозподіл зон діяльності та змінено їх підпорядкування. Всього протягом 2000 р. було ліквідовано 10митниць, 54 митні пости, створено 3 митниці, 9 митних постів, перепідпорядковано 5 митниць, 10 митних постів, перейменовано 1митницю. На підставі аналізу ефективності роботи митних органів здійснено скорочення штатної чисельності працівників митних органів на 1500 чоловік і встановлено нову граничну чисельність – 18 210 одиниць [291, с.63–64]. З урахуванням державних потреб протягом 2001 – 2004рр. здійснювалася перманентна реорганізація митної інфраструктури, метою якої було раціональне використання матеріально-технічних, фінансових, кадрових, інформаційних та інших ресурсів митної служби України.
Ураховуючи важливість ролі, яку відіграє система митної служби на сучасному етапі розвитку України, її діяльність знаходиться під посиленою увагою керівництва держави. Так, з метою вдосконалення діяльності митної служби України, захисту вітчизняного товаровиробника, повного використання можливостей держави, Президентом України 24 жовтня 2004 р. підписано Указ “Про заходи щодо підвищення ефективності діяльності митної служби України” [405]. В указі визначалися пріоритетні напрями подальшого вдосконалення митної служби України, а також зобов’язано здійснити в установленому порядку реорганізацію митних органів з метою оптимізації їх діяльності та структури, підвищення ефективності керованості ними. Ця чергова реорганізація митних органів продовжувалась протягом 2004 – 2005 рр. і проводилась у двох напрямках: здійснення структурних змін в організації центрального апарату Держмитслужби України та вдосконалення системи регіональних митниць, митниць, спеціалізованих митниць та їх структурних підрозділів.
Як засвідчив попередній аналіз, розвиток структури центрального апарату Держмитслужби України відбувається в напрямку всеохоплюючого забезпечення виконання окремо взятого завдання, що визначено для митних органів, окремим структурним підрозділом та уникнення дублювання функцій при його виконанні. У цілому ці проблеми були успішно розв’язані. Разом з тим в сучасних умовах особливої актуальності набувають питання щодо вдосконалення механізмів прогнозування, аналізу ризиків, інформаційно-статистичної роботи, впровадження стратегічного планування та управління митною службою. Розв’язання цих завдань обумовило збільшення в цей період кількості управлінь центрального апарату з 15 до 22, які входять до складу 13департаментів, та утворення 10 самостійних управлінь, підпорядкованих безпосередньо голові служби або його заступникам.
Практика діяльності департаментів засвідчила, що організаційно ці структури забезпечили: систематизоване короткострокове, середньострокове, довгострокове і стратегічне планування та прогнозування розвитку діяльності митної служби щодо комплексного виконання функціональних завдань; збирання, аналіз та узагальнення пропозицій підпорядкованих управлінь і функціональних підрозділів; підвищення обґрунтованості прийнятих рішень та застосування дієвого контролю за їх виконанням. На наш погляд, запровадження такої структури центрального апарату має сприяти підвищенню ефективності діяльності митної служби України, виявленню додаткових резервів і можливостей у процесі її участі у формуванні та безпосередній реалізації митної політики.
При реформуванні системи регіональних митниць, митниць, спеціалізованих митниць та їх структурних підрозділів вирішено знову повернутись до територіального принципу їх організації.
Об’єктивними умовами для здійснення реорганізації системи митних органів було визнано такі фактори:
–підвищення рівня керованості діяльності окремих митних органів з урахуванням реального стану справ внутрішньої організації митної служби України (ускладнення структури митної служби, штатної чисельності та результатів службово-виробничої діяльності окремих митних органів та їх підрозділів);
–фактична втрата окремими регіональними митницями впливу на ситуацію в регіонах (з урахуванням недоліків як управлінського характеру – концентрація зусиль окремих регіональних митниць не на здійсненні координаційної та контрольної діяльності, а на митному оформленні товарів і транспортних засобів, так і географічного місцезнаходження);
– наукове обґрунтування дислокації митних органів по всій митній території держави, перерозподіл між ними відповідних зон діяльності;
– найбільш оптимальне, з погляду економічної та оперативної доцільності, співвідношення між внутрішніми та прикордонними митницями;
– усунення дублювання функцій між регіональними митницями, митницями та спеціалізованими митницями;
–необхідність забезпечення належного рівня здійснення митного контролю та митного оформлення об’єктів переміщення шляхом збільшення підрозділів митних органів, що безпосередньо здійснюють митні процедури;
–створення резерву штатної чисельності шляхом максимального скорочення адміністративного персоналу та скорочення підрозділів, що не здійснюють митні процедури;
–підвищення ефективності використання бюджетних коштів на утримання системи митних органів;
–підвищення рівня взаємодії митних органів з обласними державними адміністраціями й територіальними підрозділами центральних органів виконавчої влади, насамперед з іншими правоохоронними органами;
–урахування позитивного досвіду побудови системи митних органів за принципом прямого підпорядкування.
Результатом проведення цієї реорганізації системи митних органів є створення 3 регіональних митниць та 47 митниць, які безпосередньо підпорядковуються центральному апарату Держмитслужби України, при загальній чисельності працівників митної служби України – 18 тис. чоловік [306].
Таким чином, аналіз розвитку національної системи митних органів свідчить, що він не є (і об’єктивно не може бути) завершеним, адже відбувається постійне вдосконалення системи відповідно до суспільних і державних потреб. Водночас варто зазначити, що система митних органів, яка склалася в Україні з моменту проголошення незалежності, фактично діє і сьогодні, що демонструє її дієздатність і можливість пристосування до різних соціально-політичних та економічних трансформацій в країні та світі. Досить висока гнучкість системи митної служби в сучасних умовах її комплексного вдосконалення пов’язана із запровадженням міжнародних норм та стандартів, обумовлена потребою ефективної реалізації митної політики держави. Забезпечення стабільного функціонування митних органів в умовах постійних змін і перетворень в суспільстві має залишатися стратегічною лінією розвитку системи митної служби України.
Масштабні реорганізації, що відбулися в 1994 р., 1996 р. та 2004 – 2005 рр., а також постійні кількісні зміни на рівні окремих митних органів і митних постів, що відбуваються протягом усього періоду існування системи митної служби України, спрямовані на підвищення функціональної результативності митних органів, але кардинально її не змінили, що певною мірою свідчить про її оптимальність, здатність забезпечувати в межах своєї компетенції захист національних інтересів України. І як засвідчив час, усі реорганізації системи митної служби були виправданими, економічно обґрунтованими та своєчасними.
Роль митних органів у реалізації економічної функції держави, яка спрямована на забезпечення нормального формування, функціонування і розвитку економіки країни, на захист існуючих форм власності та створення умов для їх розвитку [146, с. 76], є досить вагомою. В умовах розбудови в Україні ринкових відносин ця економічна функція конкретизується в цілому в ряді функцій окремих державних органів, у тому числі митних. Аналіз основних функцій митних органів свідчить , що в сучасних умовах органи митної служби України не тільки забезпечують виконання митного законодавства та контроль за його додержанням чи здійснюють діяльність, пов’язану з організацією та проведенням митних процедур, а й безпосередньо застосовують заходи тарифного та нетарифного регулювання при переміщенні товарів, предметів, транспортних засобів через митний кордон держави, створюють сприятливі умови для прискорення товарообігу та вантажопотоку, займаються веденням митної статистики, УКТЗЕД, здійснюють верифікацію (встановлення достовірності) сертифікатів походження товарів з України та виконують ряд інших функцій, спрямованих на захист економічних інтересів держави.
Діяльність митних органів як суб’єктів, що безпосередньо реалізують митну політику, повною мірою залежить від останньої. З огляду на те, яка функція митної політики є домінуючою: фіскальна, регулятивна чи захисна – і визначаютьсяпріоритети діяльності митної служби. На практиці перевага сьогодні, на превеликий жаль, віддається лише одній функції – фіскальній. У законі про державний бюджет та інших нормативних актах встановлені кількісні показники щодо збирання податків і зборів (обов’язкових платежів). У частині митних платежів вони є обов’язковими і для митних органів.
В основному, митна служба розглядається як інструмент виконання фіскальної функції митної політики держави, яка будується на посиленні суворості митного контролю та ускладненні митних процедур. І лише в останній час намічається тенденція до спрощення митних процедур, приведення їх у відповідність до міжнародних норм і стандартів.
Потрібно відійти від стереотипу, що митні органи дають левову частку коштів до Державного бюджету. На нашу думку, митна служба України, як і аналогічна служба будь-якої розвинутої держави, лише контролює цей процес, а реальні надходження коштів дають суб’єкти господарювання. Тому одним з основних завдань митних органів є створення для всіх суб’єктів ЗЕД та інших зацікавлених осіб умов, за яких вони матимуть бажання та можливості займатися підприємницькою діяльністю і, як наслідок, наповнюватимуть Державний бюджет. А забезпечувати надходження коштів до бюджету будуть у межах своєї компетенції митні органи.
Удосконалення форм і методів діяльності митних органів відбувається, у першу чергу, за рахунок покращання якості митного адміністрування. Завдяки проведеній роботі до Державного бюджету у 2005 р. перераховано податки і збори на суму 31,11 млрд. грн. При цьому загальний обсяг імпорту (основний показник, від якого залежать платежі до бюджету) збільшився порівняно з 2004 р. лише на 24,9 %, а сума податків і зборів за підсумками 2005 р. зросла на 71,3 % [306]. Тобто темпи зростання митних платежів значно випереджали темпи зростання обсягів імпорту товарів, що свідчить про ефективність роботи митних органів у напрямі забезпечення повноти справляння податків і зборів. Слід зазначити, що така тенденція в діяльності митних органів спостерігається ще з 2004 р.
Найбільш значних успіхів у підвищенні ефективності діяльності митних органів було досягнуто в напрямку посилення контролю за правильністю визначення митної вартості товарів, класифікацією та визначенням країни походження товарів. Як відомо, митна вартість товарів, що переміщуються через митний кордон, або свідомо занижувалася суб’єктами ЗЕД з метою ухилення від оподаткування, або ж окремі суб’єкти ввозили на територію України товари за демпінговими цінами з метою захоплення національного ринку, що порушує правила вільної конкуренції та завдає шкоди вітчизняному товаровиробнику [478, с. 12]. А тому саме від корегування митної вартості товарів, обґрунтованості прийняття рішень з їх класифікації, перевірки достовірності сертифікатів про походження товарів залежить повнота нарахування та стягнення митних платежів. У табл. 2 наведено показники донарахованих до Державного бюджету коштів завдяки корегуванню митними органами митної вартості товарів, що переміщувалися через митний кордон.
Наведені дані свідчать, що збільшенню надходжень митних платежів сприяло впровадження заходів з посилення контролю за правильністю визначення митної вартості товарів, які переміщувалися через митний кордон громадянами та суб’єктами господарювання. На нашу думку, у процесі визначення митної вартості товарів митними органами забезпечується реалізація як фіскальної функції митної політики – наповнення доходної частини бюджету країни, так і регулюючої – вплив на формування структури вітчизняного виробництва та ціноутворення, а також і захисної – захист національного товаровиробника від недобросовісної конкуренції, захист споживачів товарів.
Зважаючи на те, що саме митні органи є тими державними органами, які застосовують відповідно до законодавства тарифні та нетарифні заходи регулювання ЗЕД, вони володіють найповнішою статистичною, довідковою й аналітичною інформацією щодо ефективності та раціональності їх використання. Всеохоплюючий аналіз даних митної статистики зовнішньої торгівлі та спеціальної митної статистики дає митним органам майже необмежені можливості для підготовки науково обґрунтованих пропозицій щодо формування і реалізації стратегії розвитку держави, державної політики, зокрема в частині її митної, податкової, бюджетної та зовнішньоторговельної складової, розвитку відносин з окремими країнами та регіонами світу. Митна служба України виступає активним ініціатором підготовки законодавчих пропозицій, проектів інших нормативних актів щодо поліпшення тарифного та нетарифного регулювання в напрямку забезпечення національних інтересів, зміцнення зовнішньоекономічних зв’язків, подальшої інтеграції України в загальносвітову систему економічних відносин.
Слід наголосити, що на сучасному етапі державотворення в контексті курсу України до ЄС роль митних органів значно підвищується. Тому одним із найважливіших напрямків діяльності митних органів в цих умовах є створення сприятливих умов для прискорення товарообігу, збільшення обсягу вантажо- і пасажиропотоку через митний кордон України. Адже складність митних процедур (велика кількість документів, довідок, дозволів тощо) при переміщенні товарів та інших предметів через митний кордон стає суттєвою перешкодою і суперечить світовим тенденціям розвитку взаємовідносин у сфері міжнародних зв’язків. Зважаючи на це, митними органами постійно впроваджуються заходи щодо вдосконалення і спрощення митного контролю та митного оформлення і спрощення режиму контролю за перетином громадян через пункти пропуску. Всі ці заходи сприяють розвитку торговельних відносин вітчизняних суб’єктів господарювання з їхніми зарубіжними партнерами, зростанню експортно-імпортних операцій, привабливості України як для транзитних вантажоперевезень, так і для туризму.
Отже, система митних органів – один з найважливіших державних інститутів, що забезпечує стимулювання розвитку національної економіки, захищає український ринок, сприяє залученню іноземних інвестицій, забезпечує виконання зобов’язань перед іншими державами, міжнародними союзами, що випливають з міжнародних економічних відносин, а також сприяє досягненню інших завдань з питань політичної та економічної стабілізації України.
Загальновідомо, що успішний розвиток держави суттєво залежить від уміння організувати захист її інтересів, протидіяти спробам зовнішнього тиску і головне – забезпечити належний рівень захищеності своїх громадян. Досвід демократичних, соціальних держав беззаперечно підтверджує той постулат, що ступінь захищеності особи і суспільства перебуває в прямій залежності від рівня захищеності держави. Тобто держава в особі її органів є основним суб’єктом забезпечення такого стану захищеності важливих інтересів громадянина, суспільства, своїх інтересів, за якого гарантується сталий розвиток суспільства, своєчасне виявлення, запобігання і нейтралізація реальних і потенційних загроз.
Суб’єктами забезпечення стану захищеності інтересів громадян, суспільства та держави в межах своєї компетенції є й митні органи. Відповідно до покладених на них завдань вони здійснюють ряд функцій, серед яких варто виокремити такі: дотримання митного законодавства і контроль за його виконанням; сприяння захисту інтелектуальної власності, контроль за дотриманням правил переміщення валютних цінностей через митний кордон України, боротьба з митними правопорушеннями. Виконання цих та ряду інших функцій дозволяє зарахувати митні органи до правоохоронних органів держави [348, с. 17 – 18].
Аналіз ситуації, пов’язаної з протидією та припиненням митних правопорушень митними органами, дозволив Л.В. Деркачу зробити висновок, що в умовах розвитку ринкової економіки та стрімкого зростання зовнішньоекономічних зв’язків питання безкомпромісної боротьби з контрабандою вже вийшли за межі кримінальних та адміністративних категорій і стали, по суті, одним зі стрижневих завдань захисту економічних інтересів України [121, с. 70]. Унаслідок учинення дій, спрямованих на незаконне переміщення через митний кордон товарів та інших предметів, державі спричиняються значні збитки, що підриває її економіку, перешкоджає нормальному розвиткові ринкових відносин, дискредитує Україну на міжнародній арені. З огляду на це боротьба з митними правопорушеннями, в тому числі з контрабандою наркотиків, зброї та вибухових речовин, радіоактивних матеріалів, є одним з пріоритетних напрямків діяльності митних органів. Близько 12 % посадових осіб митних органів працюють тільки в цьому напрямі, а до боротьби з митними правопорушеннями залучається більше половини особового складу митниць [122, с. 86]. За статистикою, у 2000 р. близько 80% фактів незаконного переміщення товарів та інших предметів припинено саме митними органами [257, с.44]. Завдяки професіоналізму посадових осіб митних органів щоденно припиняється близько 200 випадків порушень митних правил, порушується 1 – 2 кримінальні справи [474, с. 1].
Аналіз наведених даних показує, що в 2004 – 2005 рр. кількість порушених кримінальних справ та справ про порушення митних правил дещо зменшилась у порівнянні з попередніми роками, проте вартість предметів у справах про митні правопорушення залишається відносно стабільною. Це свідчить, що головною метою в напрямі боротьби з порушеннями митного законодавства керівництво Держмитслужби України визначило досягнення якісних, а не кількісних показників. Тому основні зусилля митних органів були зосереджені на протидії таким правопорушенням, як приховування товарів від митного контролю, переміщення їх за підробленими документами, на недопущенні незаконного переміщення історичних та культурних цінностей, наркотичних засобів, зброї. Запроваджено практику реального вилучення предметів митних правопорушень значної вартості. Митні органи систематично вживають заходи щодо проведення системного контролю за операціями, що належать до груп ризику, за діяльністю суб’єктів ЗЕД, які здійснюють такі операції.
Особливого значення в межах протидії митним правопорушенням набуває діяльність митних органів, спрямована на боротьбу з контрабандою наркотичних засобів, психотропних речовин, їх аналогів та прекурсорів. Протидія даному різновиду контрабанди в останні роки набула надзвичайної гостроти у зв’язку з намаганнями міжнародних злочинних угруповань максимально використати зручне географічне розташування нашої держави. Аналіз кримінологічної ситуації, пов’язаної з незаконним обігом наркотиків, підтверджує тенденцію до використання міжнародними наркотичними альянсами території України як для транзитного переміщення наркотиків, так і для їх реалізації безпосередньо всередині країни. Про перше свідчить інформація, що через територію України проходить так звана “північна гілка“ “Балканського шляху” та “Шовковий шлях” [336, с. 42], а про друге – непоодинокі випадки виявлення в українських наркоторгівців “важких” наркотиків (героїн, кокаїн, ЛСД), які в Україні не виготовляються [475,. с. 8]. Лише протягом 2001 – 2002 рр. митними органами вилучено 204 кг героїну, понад 62 кг марихуани, 140 кг макової соломки, 21 кг опію, близько 1600 т та 80 л прекурсорів, велику кількість психотропних речовин і нарковмісних препаратів [336, с. 42].
Ефективна боротьба з митними правопорушеннями можлива тільки за умови організації діяльності, спрямованої на запобігання протиправним діям. З цією метою митними органами аналізуються виявлені факти порушення митного законодавства, відстежуються шляхи незаконного переміщення товарів і основні тенденції скоєння митних правопорушень. На підставі цієї інформації здійснюється прогнозування дій правопорушників та планування відповідних заходів протидії протиправній діяльності. Результативності такої профілактичної та припинювальної діяльності з боку митних органів сприяє активізація обміну інформацією з іншими правоохоронними органами України та митними службами інших держав.
Проте, незважаючи на активні організаційно-правові заходи, спрямовані на протидію митним правопорушенням, ситуація залишається досить складною. З моменту створення національної системи митних органів і дотепер спостерігається стійка тенденція до ускладнення форм, способів, засобів, шляхів та схем вчинення митних правопорушень, які дедалі набувають усе більш латентних ознак. Постійно змінюється структура предметів правопорушень, зростає їх вартість. Правопорушники все частіше використовують схеми, при застосуванні яких експортно-імпортні операції, з огляду на колізійність митного законодавства, видаються правомірними, але при повному та всебічному аналізі усіх документів і обставин містять ознаки правопорушення. До вчинення протиправних діянь залучаються не тільки громадяни України, а й громадяни інших держав, що свідчить про їх міжнародний характер. Ситуація ускладнюється також тим, що митні органи, які хоча фактично й виконують правоохоронну діяльність, не мають законодавчо підтвердженого статусу правоохоронних органів, що ускладнює їх взаємодію з митними адміністраціями інших держав, які є такими. Відсутність у митних органів, а точніше у їх оперативних підрозділів, права на здійснення системи гласних і негласних пошукових та розвідувальних заходів, що здійснюються із застосуванням оперативних та оперативно-технічних засобів, а також права на провадження досудового слідства применшує ефективність їх діяльності в частині відвернення та припинення контрабанди. Переважна більшість митних органів недостатньо забезпечена необхідними технічними засобами митного контролю, які б відповідали сучасним вимогам.
Отже, аналіз діяльності митних органів свідчить про реальний внесок та потенціал системи митної служби України щодо забезпечення реалізації функцій держави, пов’язаних з охороною прав і свобод людини і громадянина, забезпечення режиму законності й правопорядку.
З огляду на те, що система митних органів є однією з тих державних інституцій, від діяльності яких безпосередньо залежить ступінь наповненості державного бюджету, її роль у вирішенні проблем соціальної сфери дедалі зростає. Одним з головних критеріїв рівня соціальної політики демократичних держав є людина та умови її життєдіяльності. Загальновідомо, що рівень соціальної стабільності, соціального захисту населення є визначальними категоріями як для окремо взятого громадянина, так і для подальшого прогресу держави. Відповідно до цього держава бере на себе вирішення багатьох соціальних завдань, таких як: забезпечення зайнятості населення, його пенсійне забезпечення, розвиток та підтримка науки, освіти, культури, охорони здоров’я тощо. Реалізація загальнодержавних соціальних програм неможлива за відсутності коштів державного бюджету. Саме від доходів державного бюджету значною мірою залежить рівень надання різноманітних соціальних послуг населенню та матеріальне забезпечення окремих його верств.
Всіма своїми напрямками діяльності митні органи тісно пов’язані із задоволенням потреб населення країни, інтересів споживачів товарів. Митні органи впливають на процеси ціноутворення, що стосуються як продукції національних товаровиробників, так і імпортних товарів, здійснюючи на практиці митне оподаткування споживчих товарів, що ввозяться на митну територію держави. Виконання державного бюджету в частині поповнення його доходної частини за рахунок стягнення митних платежів має не тільки економічне значення, а й соціальне. Від розміру і стабільності цих надходжень значною мірою залежать виплата пенсій, фінансування та оплата праці працівників так званої соціальної сфери. Механізм митного оподаткування може і повинен стимулювати життєзабезпечення населення (за рахунок імпорту), сприяти створенню нових робочих місць в інших країнах, а може це робити і за рахунок національного товаровиробника. Все це прямо і досить дієво впливає на стан споживчого ринку, купівельну спроможність більшої частини населення країни та соціальну ситуацію в державі в цілому.
У зв’язку з цим значно зросла соціальна відповідальність митних органів за наслідки своєї діяльності. Впливаючи на підвищення ефективності та доходності зовнішньоекономічної діяльності, вони тим самим роблять значний внесок в життєзабезпечення населення. Разом з тим помилки й прорахунки при визначенні вартості товарів, а значить і при нарахуванні та стягненні митних платежів, допущення фактів недоставляння товарів та інших дій, що спричинили неправомірне звільнення суб’єктів ЗЕД від сплати податків і зборів, зменшення їх розміру відчутно впливають на надходження коштів до Державного бюджету.
Соціальна відповідальність митних органів не обмежується лише питаннями, пов’язаними з наповненням Державного бюджету. Не треба забувати і про захист національної економіки від недобросовісної конкуренції. Від ефективності використання митними органами всього арсеналу форм і методів своєї діяльності багато в чому залежить, наскільки здатний наш ринок давати імпульс розвитку національного виробництва, забезпечувати працевлаштування співвітчизникам, а не громадянам інших держав.
Вагоме соціальне значення діяльності митних органів полягає і в охороні національних, культурних та історичних надбань українського народу. Митні органи активно запобігають незаконному вивезенню за межі України предметів, що становлять історичну та культурну цінність. З 1999 р. Держмитслужбою України ведеться база даних про випадки незаконного переміщення через митний кордон таких предметів. Тільки протягом 2001 – 2002 рр. митними органами України в 667 випадках незаконного переміщення через митний кордон України було вилучено предмети, які становлять історичну й культурну цінність [336, с.45]. Найбільша кількість таких затримань здійснюється в митницях на західному кордоні держави. Переважна більшість вилучених предметів старовини − це унікальні твори прикладного мистецтва: ікони, книжки, манускрипти, художні полотна, рідкісні ювелірні вироби, монети, ордени, медалі й побутові предмети. З моменту свого створення і донині митна служба України регулярно повертає релігійним організаціям, музеям, бібліотекам викрадені в них національні святині, пам’ятки історії та культури. Діяльність посадових осіб митних органів у цій царині є яскравим свідченням їхньої високої відповідальності перед своєю державою, нинішнім і прийдешнім поколінням. Держмитслужбою України видаються ілюстровані альбоми ікон та інших релігійних святинь, вилучених посадовими особами митних органів у правопорушників, які намагалися вивезти за кордон національні духовні скарби. Ці альбоми яскраво свідчать, які величні надбання української культури збережені митною службою України для свого народу, для держави.
З огляду на роль митної служби України в економічному та соціальному житті держави тема її діяльності стала об’єктом пильної уваги суспільства. Ця тема постійною мусується у вітчизняних засобах масової інформації. Усі без винятку політики переймаються цією темою, пов’язують стан захищеності національних інтересів, рівень економічної безпеки держави, задоволення суспільних потреб різних верств населення з ефективністю чи неефективністю діяльності системи митної служби. Більшість з них вважає своїм обов’язком запропонувати власний варіант налагодження зовнішньоекономічних зв’язків за участю митних органів. Особливу зацікавленість вони демонструють напередодні чергових виборчих кампаній та в процесі передвиборчої боротьби.
Все це свідчить, що діяльність митних органів набуває все більшого значення для утвердження державності та засад громадянського суспільства, соціалізація усіх її функцій набуває стійкої тенденції до зростання. Отже, система митної служби відкрита для суспільства. Захищаючи економічні інтереси держави, вона, з одного боку, підвищує рівень добробуту її населення, а з іншого – сприяє утвердженню Української Держави як повноправного учасника міжнародних економічних процесів. Саме в цьому напрямку і повинна корегуватись та формуватись громадська думка про значущість митних органів та їх діяльності. З урахуванням таких тенденцій потрібно здійснювати й модернізацію систем митної служби України.
Діяльність митної служби України має не тільки національний, а й міжнародний характер. З моменту свого створення митні органи беруть активну участь у міжнародному співробітництві. За ініціативою Держмитслужби України наша держава у 1992 р. стала повноправним членом Всесвітньої митної організації [421]. Після вступу України у ВМО і до сьогодні за активної участі Держмитслужби України Главою держави та КМ України підписано більш ніж 50 двосторонніх міждержавних та міжурядових угод, які базуються на рекомендаціях Ради митного співробітництва, з усіма країнами СНД, більшістю країн ЄС (Великою Британією, Францією, Австрією, Італією, Бельгією тощо) та іншими країнами світу в галузі митної діяльності. Крім того, безпосередньо Держмитслужбою України підписано десятки міжвідомчих угод, меморандумів, протоколів про партнерство та співпрацю з митними службами інших держав. Підписані документи регламентують співробітництво з таких питань: запобігання порушенням митного законодавства, їх розслідування та припинення, контроль митної вартості товарів, узгодження порядку проведення митних процедур, обмін інформацією в галузі митного регулювання тощо.
Звичайно, важко уявити процес становлення України як повноправного суб’єкта міжнародних відносин (це один з атрибутів суверенної незалежної держави) без імплементації положень найважливіших митних конвенцій, які укладено в рамках діяльності Ради митного співробітництва, предметом яких є найбільш важливі сфери митного регулювання. Так, у 1992 р. за пропозицією Держмитслужби Україною було підписано Конвенцію про утворення Ради митного співробітництва [421], в 1994 р. – Угоду між урядами СНД про взаємну допомогу і співробітництво в митних справах [525], в 1994 р. – Митну конвенцію про міжнародне перевезення вантажів із застосуванням книжки МДП [442], в 2000 р. – Міжнародну конвенцію про взаємну адміністративну допомогу у відверненні, розслідуванні та припиненні порушень митного законодавства (Найробійська конвенція) [423], в 2002 р. – Конвенцію про гармонізовану систему опису та кодування товарів [424] та Міжнародну конвенцію про узгодження умов проведення контролю вантажів на кордонах (Женевська конвенція) [425], в 2004 р. – Конвенцію про тимчасове ввезення (Стамбульська конвенція) [422]. І це далеко не повний перелік міжнародних актів з питань митного регулювання, до яких приєдналася Україна.
25 листопада 1998 р. Держмитслужбою України та Європейською комісією ЄС підписано меморандум про співробітництво та Програму дій у галузі митної справи [445], предметом домовленості якої були питання удосконалення митного законодавства, впровадження новітніх митних технологій та поріднення митних структур.
Визнанням авторитету національної митної служби стало обрання її у 1997 р. до складу Фінансового комітету ВМО, а у 1998 р. – до складу Політичної комісії ВМО. Представники митної служби України беруть участь у діяльності Комітету з Гармонізованої системи ВМО, Конференції голів митних адміністрацій європейського регіону ВМО, Ради керівників митних служб держав – учасниць СНД.
У травні 2000 р. Держмитслужбою України в Києві було проведено День відкритих дверей ВМО (вперше ніж за півстолітню історію цієї міжнародної організації), що теж є ознакою визнання. На початку грудня 2002 р. в Брюсселі проведено презентацію Держмитслужби України в Європейській комісії ЄС та Європарламенті. Під час проведення цих заходів фахівцями митних органів були продемонстровані здобутки, динаміка зростання митної служби України за роки незалежності, а також прагнення і здатність української митниці стати в майбутньому частиною європейської митної системи. Було висвітлено поточний стан справ і найближчі перспективи вдосконалення митного законодавства, засобів тарифного та нетарифного регулювання, організації митного контролю, боротьби з митними правопорушеннями, міжнародного співробітництва, а також стан митної інфраструктури і результати аналізу заходів, що здійснюються з метою поліпшення цього стану, у тому числі за допомогою європейських структур.
Державна митна служба України бере активну участь у реалізації положень Угоди про партнерство та співробітництво (далі – УПС) [427] як діючої основи співробітництва України та ЄС, Стратегії інтеграції України до ЄС [486]. Так, Держмитслужба України бере активну участь у роботі всіх органів, які створено згідно з УПС з метою забезпечення ефективного митного співробітництва, а саме: в діяльності Ради з питань співробітництва між Україною та ЄС, де вона представлена Головою служби; Комітету з питань співробітництва, де її представляє перший заступник Голови служби; галузевих підкомітетів, зокрема Підкомітету “Україна – ЄС з питань митного співробітництва” (Підкомітет № 4).
Однією з форм реалізації міжнародного співробітництва в митній сфері є безпосереднє здійснення спільних заходів митними органами України з митними адміністраціями інших держав. Відповідно до міжнародних договорів, укладених в установленому законом порядку, митними органами України спільно з митними органами суміжних держав згідно зі ст. 37 МК України може здійснюватись:
– створення спільних пунктів пропуску на митному кордоні України;
– проведення спільного контролю у пунктах пропуску на митному кордоні України;
– узгоджене застосування процедур митного контролю, митного оформлення та взаємне визнання документів, що використовуються митними органами для здійснення митних процедур;
– проведення спільних заходів, спрямованих на відвернення, виявлення і припинення контрабанди та порушень митних правил;
– проведення інших спільних одноразових чи постійних заходів з питань, що належать до компетенції митних органів.
Отже, ми бачимо, що зв’язки, які встановлені між Україною та ЄС з метою забезпечення ефективного вирішення питань взаємного співробітництва, свідчать про активну участь Держмитслужби України в цих процесах. Взаємовідносини здійснюються як прямо між митною службою України та Європейською комісією з питань, що регулюються УПС, так і опосередковано через Євромитницю. Про важливість питань, пов’язаних зі співробітництвом у сфері митного регулювання, свідчить той факт, що в Представництві України при ЄС діє служба Радника з митних питань.
Таким чином, факти свідчать про те, що діяльність митних органів здійснюється в напрямку її гармонізації та уніфікації з загальноприйнятими міжнародними і європейськими нормами та стандартами. З огляду на це варто розглядати еволюцію ролі митних органів у процесах державотворення. У світовій практиці діяльність митних органів спрямовується в першу чергу на таке: активізацію впливу на державний бюджет та фінансовий стан держави за допомогою удосконалення форм і методів здійснення митних процедур; відвернення та припинення митних правопорушень; сприяння захисту об’єктів інтелектуальної власності учасників зовнішньоекономічних відносин; забезпечення дотримання правил переміщення валютних цінностей; підвищення ефективності митного контролю з метою захисту інтересів споживачів товарів та національного товаровиробника; забезпечення виконання зобов’язань, що випливають з міжнародних договорів за участю України; розвиток міжнародного митного співробітництва. Узагальнивши, можна констатувати, що значення діяльності митних органів полягає в покращанні дієвості використовуваних ними засобів митного регулювання та підвищенні його економічної ефективності, забезпеченні національних інтересів та дотриманні міжнародних правил торгівлі, посиленні соціального ефекту власної діяльності.
Система митної служби України діє в межах об’єктивно існуючої політичної, економічної, соціальної та правової системи і є інструментом держави в процесах її взаємодії з громадянами та суб’єктами господарювання, регулювання ЗЕД, наповненні доходної частини бюджету, захисту прав і законних інтересів громадян та суб’єктів господарювання. Митні органи виконують важливу роль у забезпеченні економічної безпеки держави, вирішенні соціальних проблем, здійсненні правоохорони, розвитку міждержавних відносин та міжнародного співробітництва.
2.2. Мета і завдання адміністративної діяльності митних органів
Митні органи, беручи участь у формуванні митної політики держави та безпосередньо її реалізуючи, здійснюють різносторонню діяльність, якій властиві певні особливості. Безумовно, адміністративна діяльність митних органів – це державно-владна діяльність, яка спрямована на реалізацію функцій держави у сфері митно-правового регулювання суспільних відносин. Але які фактори та умови визначають зміст, напрямки та характер діяльності митних органів? Що ж визначає специфіку функціонування системи митних органів у порівнянні з діяльністю інших державних органів? Відповіді на ці питання допоможуть з’ясувати роль та соціальне призначення такої державної інституції, як система митних органів.
Так уже традиційно склалося, що мало кого на практиці цікавлять питання щодо причин, які обумовлюють потребу у створенні та функціонуванні тих чи інших державних органів, яке їх призначення, що і як вони повинні робити для успішного виконання завдань, поставлених перед ними. Досліджуючи питання функціонування та діяльності державних органів, науковці обмежуються у своїх пошуках описом структури й складових їх правового статусу. Проте навіть у повсякденному житті все починається з усвідомлення потреби, яка передує виникненню інтересу, що в свою чергу спонукає до формулювання мети на досягнення якої і спрямовуються в подальшому всі зусилля. Не є винятком у цьому сенсі сфера державного управління в митній галузі. З огляду на це, з’ясування питань мети і завдань митних органів є одним з найсуттєвіших моментів, що дозволяють охарактеризувати їх як основний суб’єкт реалізації митної політики, з одного боку, та як складну структуровану систему – з іншого, оскільки багатоплановість мети і завдань – це один із факторів, що сприяє визначенню їх функціонального призначення та структури.
Адміністративна діяльність митних органів України як органів виконавчої влади обумовлена множинністю та різноспрямованістю мети, з якою вона здійснюється. Мета діяльності розкриває її головні сутнісні та якісні характеристики з точки зору її кінцевого результату. Адже саме потреба, яка трансформується у бажання отримати результат, і визначає мету діяльності, в тому числі й мету адміністративної діяльності митних органів.
У науковій літературі висловлені неоднозначні погляди щодо поняття мети (цілі). У тлумачних словниках “мета” – це те, до чого хтось прагне, хоче досягти [77, с. 520]. З позицій філософії, категорія “мета” також визначається неоднозначно. Наприклад, мета визначається як ідеальне відображення бажаного майбутнього результату людських дій [72, с. 8], як усвідомлене передбачення бажаного результату діяльності, що зумовлює пошук засобів і шляхів його досягнення [530, с.371], або як власне кінцевий результат, на досягнення якого спрямовано функціонування системи [470, с. 569]. У наукових працях, присвячених питанням теорії управління, під метою найчастіше мають на увазі ідеальний образ (логічну модель) бажаного стану суб’єкта чи об’єкта управління, сформульованого на основі пізнання та врахування їх об’єктивних і організаційних форм, потреб та інтересів [34, с. 164]. З огляду на спрямованість нашого дослідження, найбільш прийнятним є визначення мети, що міститься у посібнику “Державне управління в Україні” за загальною редакцією В.Б.Авер’янова, відповідно до якого мета діяльності управлінського апарату – це свідомі (мислені) уявлення про напрямки та очікувані наслідки такої діяльності [118, с. 71]. Часткове заперечення викликає лише позиція авторів стосовно ототожнення понять “мета” і “завдання”, що випливає із твердження про те, що відмінність між зазначеними однопорядковими категоріями вбачається головним чином у ступені узагальненості відтворення в них напрямів та наслідків: у цілях відтворюються більш довгочасні та значущі, ніж у завданнях, характеристики діяльності. Проте, як ми вважаємо, саме відмінність у ступені узагальнення очікуваних результатів і дозволяє нам стверджувати, що послідовна реалізація заздалегідь чітко визначених та запланованих обсягів робіт (завдань), передбачає досягнення поставленої мети.
Аналіз вищеназваних визначень категорії мети свідчить, що спільним у них є таке: по-перше, мета – це певний результат активного волевиявлення людини, що відрізняє її від результату, настання якого не залежить від свідомої та вольової діяльності людей, тобто результат діяльності; по-друге, результат, якого потрібно ще досягти, тобто цей результат існує лише у вигляді образу майбутнього, оскільки у сучасному його ще немає, бо якщо результат вже досягнутий, то він не може виступати як мета, по-третє, результат повинен мати форму чітко визначеної моделі, тобто метою не може бути щось невизначене, ефемерне.
У своєму дослідженні дотримуємося такої позиції, що мета будь-якої діяльності, в тому числі й адміністративної діяльності митних органів, обов’язково моделює майбутнє і передбачає настання тільки бажаного, належного результату.
З урахуванням поглядів, висловлених дослідниками в сучасній науковій літературі, можна визначити та сформувати ряд ознак, що характеризують категорію мети, а саме:
– мета відіграє роль рушійної сили, яка спонукає до діяльності;
– мета є не тільки каталізатором діяльності, а й фактором, що існує та впливає на весь хід діяльності;
– мета активно впливає на організацію та структуру діяльності;
– мета спонукає до пошуку найбільш оптимальних засобів та способів діяльності;
– мета виконує функцію керівних засад, що упорядковують та регулюють діяльність.
Вибір мети діяльності – це визначення майбутнього стану керівної (система митних органів) та керованої системи (сукупність громадян та суб’єктів ЗЕД) серед можливого, випадкового і бажаного. Взаємозв’язок цих факторів розвитку системи визначає реальний зміст мети.
Без чітко визначеної мети діяльність втрачає зміст і сенс. Значущість мети підтверджується й тим, що її помилкове, науково не обґрунтоване формулювання та спроби її реалізувати найбільш негативно впливають на ефективність діяльності. Дійсно, будь-яка достовірна та своєчасна інформація, жодні найбільш досконалі засоби, методи і форми діяльності не можуть запобігти марному витраченню матеріально-технічних, фінансових та людських ресурсів, якщо діяльність здійснюється для досягнення недостатньо обґрунтованої або помилкової мети. У свою чергу, правильно сформульована мета діяльності визначає раціональний варіант розвитку керуючої системи, ефективність та дієвість її впливу на керовану систему.
Разом з тим у процесі визначення та формування мети діяльності не треба забувати, що теза “мета виправдовує засоби” хибна, а твердження “досягнення гуманної мети можливе за допомогою антигуманних засобів”, що випливає з неї, – помилкове. Безумовно, несприйняття та активна протидія проявам таких поглядів є досить актуальним і в діяльності митних органів, особливо зараз, в умовах нестабільності та мінливості соціально-економічної та політичної ситуації в країні.
Головна мета адміністративної діяльності митних органів, як і будь-яких органів виконавчої влади, на сучасному етапі розбудови соціально орієнтованої правової держави – це найбільш повне та адекватне задоволення всіх суспільно значущих потреб громадськості так званого “публічного” характеру через усебічне забезпечення пріоритету прав та законних інтересів людини, у нашому випадку в сфері митно-правового регулювання суспільних відносин. Крім того, система митних органів покликана виконувати ряд специфічних цілей, пов’язаних з участю у формуванні державної митної політики та її безпосередньою реалізацією. До таких специфічних цілей, на нашу думку, належить: точне та неухильне виконання вимог митного законодавства; забезпечення реалізації прав та законних інтересів громадян та суб’єктів ЗЕД, пов’язаних з переміщенням через митний кордон товарів, предметів і транспортних засобів; раціональної й ефективної роботи об’єктів, що знаходяться під їх управлінським впливом; створення оптимальних умов для їх власної організації та функціонування тощо.
Неоднорідність та різноманітність керованого середовища обумовлює існування численних класифікацій цілей. Так, розрізняють об’єктивну та суб’єктивну мету, загальну і спеціальну, ближню та віддалену [530, с. 371]. Саме складний характер потреб суспільного середовища зумовлює існування “дерева цілей”, яке можна побудувати шляхом диференціації цілей. Зважаючи на це, на нашу думку, найбільше значення для дослідження ієрархії мети діяльності митних органів має класифікація мети діяльності, здійснена з урахуванням джерела виникнення та змісту [34, с. 167 − 168]. Ця класифікація мети структурована за спадною (від більш складної до меншскладноїі в той же час похідної) та в логічній послідовності (коли попередня детермінує наступну). Відповідно до цього розрізняють такі різновиди мети:
– суспільно-політичну, що охоплює комплексний, цілісний, збалансований і якісний розвиток суспільства;
– соціальну, що відображає вплив суспільно-політичної мети на соціальну структуру суспільства, взаємовідносини її елементів, стан і рівень соціального життя людей;
– економічну, що характеризує і затверджує систему економічних відносин, які забезпечують матеріальне підґрунтя реалізації суспільно-політичних та соціальних цілей;
– виробничу, що полягає у створенні та підтримці активності тих керованих об’єктів, які відповідають вищезгаданим цілям і сприяють їх здійсненню;
– організаційну, спрямовану на вирішення організаційних проблем у суб’єкті та об’єкті управлінського впливу, побудову відповідних функціональних та організаційних структур;
– діяльнісно-праксеологічну, що передбачає розподіл і регулювання діяльності між окремими підрозділами та посадами;
– інформаційну, що веде до забезпечення певної мети необхідною, достовірною та адекватною інформацією;
– роз’яснювальну, що вимагає опрацювання знань, мотивів та стимулів, які сприятимуть практичному здійсненню комплексу мети діяльності.
Погоджуємося з позицією Г.В. Атаманчука щодо умовності даної ієрархії цілей діяльності, але вважаємо, що вона може бути також використана і під час аналізу та оцінки діяльності системи митних органів, з точки зору того, що вони дають суспільству і на досягнення якої суспільно-корисної мети спрямована їх діяльність.
Проте визначення мети діяльності митних органів як у цілому, так і адміністративної її складової ще аж ніяк не означає її реалізацію. Реалізація сформульованої мети передбачає утворення реальних передумов для цього. Тобто процес реалізації мети має не тільки ідеальний, а більшою мірою реальний характер, що пов’язано з деталізацією мети діяльності митних органів до такого рівня, на якому кожна загальна мета трансформується в чітко визначений обсяг робіт – завдання, вирішувати які й покликані митні органи. Зважаючи на це, під завданням адміністративної діяльності митних органів слід мати на увазі поняття, яке відображає потреби митних органів у здійсненні конкретно визначених дій, спрямованих на досягнення мети адміністративної діяльності. Фактично завдання конкретизують загальні цілі, локалізуючись у процесі розподілу між елементами системи митних органів.
Таким чином, поняття “мета діяльності митних органів” ширше від поняття “завдання діяльності”, а це означає, що поняття “мета адміністративної діяльності митних органів” ширше від поняття “завдання адміністративної діяльності”. Саме мета обумовлює існування комплексу завдань, розв’язання яких і дозволяє досягти сформульованої мети.
Досить високий ступінь узагальненості напрямків та наслідків унеможливлює нормативне закріплення мети діяльності митних органів у нормативних актах, що визначають їх правовий статус, на відміну від завдань, що висуваються перед митними органами.
Як уже зазначалося у попередньому підрозділі, митні органи в процесі здійснення своєї діяльності виконують ряд завдань економічного, регулятивного, контрольного та правоохоронного характеру. Виконання цих завдань прямо пов’язано з призначенням митних органів: участю у формуванні митної політики держави та її безпосередньою реалізацією.
З’ясовуючи питання, які ж конкретно завдання виконують або повинні виконувати митні органи, ми стикаємося з певною проблемою, яка на сьогоднішній день не розв’язана ні на теоретичному рівні, ні в практичній площині. Аналіз наукової літератури не дає достатніх підстав чітко визначити, які ж завдання стоять перед митними органами, та й перед органами виконавчої влади в цілому. Можна визначити лише приблизний перелік завдань, та й то досить умовно, адже одні дослідники виокремлюють мету і функції діяльності, заперечуючи існування поняття завдання державного органу, другі говорять про завдання та функції діяльності, треті ж пропонують розрізняти мету, завдання й функції державних органів. Не слід також забувати, що всі вищезгадані поняття нерозривно пов’язані з такою організаційно-правовою категорією, як компетенція, і це теж додає додаткової невизначеності цій проблемі. Однозначно з’ясувати це питання, досліджуючи норми чинного законодавства, також неможливо. Аналіз нормативних актів свідчить, що питання про визначення завдань діяльності державних органів у національному законодавстві не менш заплутано, ніж в теоретичних напрацюваннях. У законах, що визначають правовий статус окремих органів виконавчої влади, немає єдиного підходу до розуміння поняття завдання державного органу: вони визначаються за різними критеріями, плутаються з функціями, повноваженнями, правами та обов’язками, компетенцією цих органів, а в окремих випадках не визначаються взагалі.
Одним з найслабших місць в організації та діяльності митних органів є невизначеність, а інколи й розпливчастість юридичного закріплення їх завдань. Ця неоднозначність, у свою чергу, породжує проблему, пов’язану з визначенням функцій, встановленням повноважень митних органів, функціонуванням механізму їх взаємодії між собою та з іншими суб’єктами митно-правового регулювання суспільних відносин. Спостерігаємо дублювання функцій, перекладання відповідальності, − з одного боку, “випадіння” актуальних проблем зі сфери діяльності митних органів – з іншого. Наприклад, у ст. 11 МК України зазначається, що, реалізуючи митну політику України, митні органи виконують основні завдання, яких законодавець нараховує аж 14 [254]. Розглянувши завдання, реалізація яких покладається на митні органи, можемо дійти висновку, що вони мають різний ступінь узагальнення, наприклад: п. “1) виконання та контроль за додержанням законодавства України з питань митної справи” охоплює у своєму змісті п. “6)здійснення митного контролю та митного оформлення товарів та транспортних засобів, що переміщуються через митний кордон України”, це ж ми спостерігаємо порівнюючи і п.“2)захист економічних інтересів України” та п. “8) здійснення заходів щодо захисту інтересів споживачів товарів і додержання учасниками зовнішньоекономічних зв’язків державних інтересів на зовнішньому ринку”. Більше того, можна виявити, що одні з них є досить абстрактними і допускають розширене тлумачення, наприклад п. “11) розвиток сприятливих умов для прискорення товарообігу та пасажиропотоку через митний кордон України”. Інші ж, навпаки, вказують на конкретні й точні дії митних органів і не можуть бути розширені, наприклад, п. “13) ведення УКТЗЕД”.
Ще більш заплутана ситуація виникає при аналізі тих статей МК України та підзаконних актів, що визначають правовий статус центрального апарату Держмитслужби України [313], регіональних митниць [380] та митниць [379].
Таким чином, проаналізувавши норми чинного митного законодавства та практику його застосування, доходимо висновку, що саме мета і завдання діяльності є ключовими елементами, які обумовлюють зміст і спрямованість функціонування системи митних органів України, саме вони визначають напрями їх діяльності. Разом з тим дієвість і результативність діяльності тісно пов’язана зі ступенем та обсягами її правової регламентації. На нашу ж думку, ситуація, яка склалася в сфері регламентації правового статусу елементів системи митних органів, повною мірою не сприяє ефективності діяльності митних органів та ускладнює користування відповідними нормативно-правовими актами в процесі правозастосування. Усунення колізій між завданнями різних елементів системи митних органів, приведення їх у відповідність до нагальних потреб практичної діяльності у цій сфері та розв’язання інших суперечностей вимагає від правотворця застосування єдиного підходу до нормативного закріплення завдань як усієї системи митних органів, так і окремих її складових.
Ураховуючи це, вважаємо за доцільне сформулювати в МК України у загальному вигляді лише ті основні завдання, які випливають з пріоритетних напрямків митної політики України та виконання яких обумовлено метою діяльності митних органів на сучасному етапі всією їх системою, а саме:
– захист національних інтересів та єдності митної території держави;
– участь у формуванні митної політики держави;
– дотриманням митного законодавства України та контроль за ним;
– організація та здійснення митних процедур, їх уніфікація й удосконалення з урахуванням пріоритетів розвитку вітчизняної економіки;
– сприяння реалізації права на переміщення товарів, предметів та транспортних засобів через митний кордон України;
– оптимізація діяльності митної служби України та розвиток митної інфраструктури;
– участь України в міжнародному співробітництві з питань митної діяльності.
Взаємозв’язок мети і завдань діяльності митних органів можна проілюструвати таким прикладом: для досягнення такої специфічної мети, як забезпечення реалізації прав та законних інтересів громадян і суб’єктів господарювання, пов’язаних з переміщенням товарів, предметів, транспортних засобів, митним органам потрібно розв’язати завдання, пов’язані з організацією та здійсненням митних процедур, їх уніфікацією і вдосконаленням з урахуванням пріоритетів розвитку вітчизняної економіки; сприянням реалізації права на переміщення товарів, предметів і транспортних засобів через митний кордон України. Досягнення даної спеціальної мети не тільки не виключає виконання митними органами інших завдань, а навпаки передбачає їх активне вирішення.
Запропоновані завдання, здійснення яких покладається на всю систему митних органів, потрібно уточнити і деталізувати для спеціально уповноваженого органу виконавчої влади в галузі митної справи (центральний апарат Держмитслужби України), регіональної митниці та митниці шляхом законодавчого закріплення у відповідних статтях МК України та підзаконних актах.
2.3. Функції митних органів: поняття та класифікація
Надзвичайно важливим, у контексті здійснюваного дослідження є з’ясування правової характеристики функцій митних органів, їх класифікації та розв’язання питання щодо нормативного закріплення функцій у відповідних правових актах, адже це має не тільки теоретичне, а й безпосереднє практичне значення, оскільки сприяє удосконаленню правового статусу митних органів, його нормативній регламентації, формуванню їх оптимальної внутрішньоорганізаційної структури та ефективності комплексної діяльності.
У попередніх підрозділах аналізувалися проблеми, пов’язані зі з’ясуванням ролі, мети і завдань адміністративної діяльності митних органів та їх впливом на визначення змісту й спрямованості діяльності митних органів. Разом з тим не менш важливу складову управлінської діяльності, до якої належить і діяльність митних органів, становлять функції державних органів, що походять від загального змісту державного управління і є змістовою характеристикою діяльності [5, с. 25 – 26]. Б.М. Лазарєв підкреслює, що “функції є одним із елементів змісту управління” [227, с.30], саме вони дозволяють встановити мету та напрямки його здійснення. Аналіз функціймитних органів має першочергове значення для усвідомлення їх діяльності. Він дозволяє по перше, з’ясувати наскільки численні, складні та різноманітні завдання вирішення яких покладається на митні органи на сучасному етапі державотворення; по-друге, встановити чи відповідають функції, реалізація яких покладається на митні органи життєво важливими потребам держави, чи не перешкоджають вони розвитку економіки держави; по-третє, визначити наскільки раціональною є внутрішня структура системи митних органів для ефективного здійснення ними своєї діяльності.
Місце, що займають функції в системі діяльності митних органів, можна визначити за допомогою схеми: мета – завдання – функції. Ця схема пояснюється так: мета – це майбутній кінцевий результат, досягнення якого передбачає виконання більш конкретних та чітко визначених робіт – завдань, які можна реалізувати лише шляхом організації їх виконання в певних, чітко визначених напрямах – функціях.
Про існування безпосереднього зв’язку функцій зі змістом діяльності митних органів згадував ще К.К. Сандровський, який у своїй праці “Митне право” писав про те, що “будь-яка діяльність щодо здійснення функцій держави реалізується за допомогою певної системи органів, серед яких найбільше значення мають органи державної влади та органи державного управління. У цю загальну систему входять як складова частина й особливі митні органи. … в усіх випадках характер діяльності та основне призначення митних органів усіх держав тісно пов’язано з внутрішніми та зовнішніми функціями держави [462, с. 10 – 11].
Важливість та актуальність дослідження функцій митних органів для з’ясування їх місця у системі державних органів підкреслює Є.В. Додін, який зазначає, що виокремлення митної системи (розгалужена мережа митних органів, наділених державно-владними повноваженнями) у відокремлену гілку державної виконавчої влади обумовлено не стільки специфічністю виконуваних нею завдань – митного контролю та митного оформлення товарів і транспортних засобів, переміщуваних через митний кордон України, а, головним чином, тим обсягом і змістом функцій, які необхідні системі для реалізації цих завдань. У правничій літературі, особливо українській, питання щодо функцій митної системи практично не розглядалося, а даремно, оскільки тільки через з’ясування кола функцій та їх змісту можна чітко визначити роль і місце цієї системи у структурі державної виконавчої влади [132, с.8].
Слід зазначити, що дослідження питань, пов’язаних з функціональним аналізом правових явищ у вітчизняній юридичній науці, здійснювалось періодично і стосувалось окремих його аспектів. Так, під впливом концепції соціальної функції права, автором якої був відомий французький юрист Л. Дюгі, у 20-ті рр. минулого століття радянські правники почали виявляти та досліджувати функції соціалістичного права. Цю концепцію підтримали відомі радянські вчені того часу А. Гойбарг, Д. Розенблюм, З.Раєвич, С. Аскназій та ін. Ці погляди критикували у своїх працях П.І.Стучка, Е.Б. Пашуканіс, Н.Е. Салтикова та ін. Але, крім критики цих поглядів, справа, на жаль, далі не пішла. Більше того, на довгий час (30 – 60-ті, рр.) з юридичної літератури зник навіть термін “функція права”, не говорячи вже про будь-яку систематичну розробку цього питання [47, с. 16 – 17].
На думку Д.Г. Хецуріані, недостатнє дослідження в юридичній науці цієї проблеми багато в чому пояснюється тим, що у філософській літературі того часу не було чіткості і єдності думок у питанні про зміст поняття “функція”і його категоріальний статус. В історії філософії поняття “функція” не досліджувалося спеціально як філософська категорія. Більше того, воно розглядалося як “умираюче”,як свого роду “рудимент”.Тому його філософська розробка набагато відстала від аналізу багатьох нових понять (як, наприклад, “інформація”), що піддавалися і піддаються фундаментальному логіко-гносеологічному аналізу. У результаті “функція”і разом з ним “структура” не опинилися в традиційному списку філософських категорій. Вони широко застосовувалися лише в окремих наукових дисциплінах, особливо в біології, хімії, математиці, а пізніше у кібернетиці[536, с.6].
Лише в 60-х рр. ХХ ст. почалося всеохоплюючепроникнення системного підходу в усі сфери сучасної науки, у тому числі юридичної. Особливо широкого застосовування набув системно-функціональний аспект цього підходу, завдяки чому центр уваги змістився з вивчення внутрішньої побудови “наочногодослідження” правових явищ на механізм їх життєдіяльності, спосіб поведінки, тобто на функціонування, що допомагає глибше зрозуміти їх сутність [86, с.27–39]. Утой же період набуло свого розвитку питання організації та діяльності апарату державного управління й окремих його ланок.
У науковій юридичній літературі, починаючи з кінця 60-х рр. функції державних органів досліджувались як окремо, так і в контексті адміністративної правосуб’єктності органів виконавчої влади, і стали здобутками теорії державного управління та науки адміністративного права. Предметом досліджень вітчизняних та зарубіжних науковців були функції управління, їх види та критерії класифікації, обумовленість змісту функцій меті та завданням державного управління. Досить змістовно аналізувались питання, пов’язані з державними органами як суб’єктами реалізації управлінських функцій, закріпленням функцій управління в нормативно-правових актах, юридичним забезпеченням їх реалізації, співвідношенням функцій і компетенції органів державної влади. Значний внесок у дослідження цих питань зробили В.Б. Авер’янов, М.І. Байтін, І.Л.Бачило, Ю.М.Козлов, Б.П.Курашвілі, Б.М.Лазарев, А.Є. Луньов, Г.М.Манов, Л.А.Симонян, В.В.Цвєтков, Ц.А.Ямпольська та ін. [5; 38; 55; 221; 228; 238; 279; 466; 471; 472; 560].
З огляду на сучасні концепції розуміння органу виконавчої влади як базового елементу апарату державного управління всі вищезгадані дослідження можна трактувати як дослідження сутності та структурного аналізу функцій органів виконавчої влади, їх класифікації та значення.
Хоча зазначені дослідження й були здійснені переважно в 60 – 80 рр. минулого століття, вони не втратили свого теоретичного значення для сучасної теорії державного управління та науки адміністративного права, а навпаки, слугують змістовним підґрунтям для нових досліджень у цьому напрямі [34; 58; 119; 120; 218; 479; 517].
Безумовно, для дослідження функцій митних органів автор використовує попередні здобутки та надбання фахівців минулого й сучасного, що пов’язані з дослідженням функцій органів виконавчої влади (державних органів, органів управління). Разом з тим для з’ясування сутності поняття функції митного органу здійснено аналіз основних існуючих у юридичній літературі поглядів з досліджуваного питання та визначено ті ознаки, які науковці вважають суттєвими для характеристики змісту функції органу виконавчої влади.
Для з’ясування значення терміна “функція органу виконавчої влади” слід звернутися до філологічного тлумачення терміна “функція”. “Великий тлумачний словник сучасної української мови” визначає функцію, по-перше, як явище, що залежить від іншого явища, є формою його виявлення і змінюється відповідно до його змін, по-друге, як роботу кого-, чого-небудь, обов’язок, коло діяльності когось, чогось[77, с. 1335].
У науковій літературі поняття “функція” використовується у кількох значеннях, але найуживанішим є розуміння функції як назви чи характеристики напряму діяльності, як кола діяльності, як узагальнюючої характеристики сутності мети і завдань діяльності кого-небудь або ж ролі (призначення) чого-небудь.
На думку І.Л. Бачило, функцію органу управління можна визначити як комплекс взаємопов’язаних, визначених у статуті органу і заснованих на безперервному обміні інформацією організаційно-правових впливів органу, його структурних підрозділів, службовців, які забезпечують об’єкти управління політичною, економічною, плановою, методичною орієнтацією, матеріальними, технічними, трудовими та іншими ресурсами, які в кінцевому результаті організують досягнення мети, яка стоїть перед системою управління [55, с. 40]. Такої ж думки дотримується і Ю.О.Тихомиров, який розглядає функції управлінських органів як управлінський вплив, що забезпечує різного роду орієнтацію ресурсів та засобів досягнення мети [514, с. 213]
Ю.М. Старилов зазначає, що в найбільш загальному вигляді функції органів держави – це основні напрямки діяльності держави, що забезпечують його соціальний добробут, гарантують реалізацію прав і свобод людини і громадянина, стабільне та ефективне управління державою і суспільством [479, с. 174]. Подібної позиції дотримувалися й інші знані російські вчені-адміністративісти О.П.Коренєв [13, с. 83] та Ю.М. Козлов [174, с. 11].
Досить цікава думка К.С. Бєльського, який акцентує увагу на цільовому призначенні функцій як провідних напрямків у діяльності органів виконавчої влади; в них виражається цільове навантаження цієї гілки державної влади… Кожна функція як певний вид діяльності виконавчої влади характеризується певною самостійністю, однорідністю та повторюваністю. Кожна функція органу виконавчої влади має свою сферу діяльності [56, с. 14 – 15]. Разом з тим досить важко однозначно зрозуміти його позицію, адже він під функцією має на увазі чи то провідний напрямок діяльності, чи то певний вид діяльності.
Функція органу виконавчої влади – це узагальнююча, динамічна, характеристика діяльності органу виконавчої влади. “Тому можна вести мову про такі її іманентні властивості як рухливість, змінюваність відсутність чітких меж [466, с. 9]. Вона є певним узагальненням окремого вектору діяльності митних органів. Виокремлення окремої функції передбачає виокремлення певної сукупності однорідних дій митних органів.
З останніх досліджень вітчизняних фахівців, присвячених окремим проблемам реалізації адміністративно-правової реформи в Україні, заслуговує на увагу позиція авторів книги “Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики”, які визначають функції органів виконавчої влади як узагальнюючу характеристику призначення та дій органу виконавчої влади, спрямованих на досягнення об’єктивно обумовлених цілей і завдань державного управління [119, с.106].
Запропоноване визначення поняття функцій державного органу, на думку В.Б.Авер’янова, вказує на такі істотні риси функцій органів виконавчої влади:
– типовість та якісна однорідність видів діяльності, що об’єднуються у функцію;
–визначеність сфери впливу або напрямку (вектора) діяльності державного органу;
– складова частина змісту управлінської діяльності державного органу;
–об’єктивна обумовленість цілями та завданнями державного управління;
–обумовленість потребами об’єктів управління – “споживачів” функцій;
–обумовленість завданнями й цілями існування та діяльності “носія” (орган виконавчої влади, який повинен її реалізувати) і “споживача” функції [119, с.106].
Виділені ознаки функцій органу виконавчої влади, на нашу думку, є суттєвими, необхідними та достатніми для її характеристики. Вони повно й адекватно відображають зміст поняття “функція органу виконавчої влади”.
Беручи до уваги те, що митні органи є різновидом органів виконавчої влади, цілком припустимим буде перенесення всіх зазначених вище ознак функції органів виконавчої влади на функції митних органів. Перше поняття слід вважати родовим щодо другого – видового.
Незважаючи на досить ґрунтовні дослідження, пов’язані з функціональною характеристикою органів виконавчої влади, наукові здобутки, присвячені аналізу функцій митних органів, критеріїв їх класифікації, значно скромніші. Так, ані в наукових дослідженнях минулого, ані в сучасних дослідженнях, присвячених питанням організації та діяльності митних органів, ми не вбачаємо єдиного підходу до визначення поняття “функції митних органів”.
В одній з перших вітчизняних праць митної тематики Л.М. Марков під функціями митних установ (митні органи в сучасному їх розумінні – прим. моя) мав на увазі окремі, відносно самостійні сторони їх діяльності [241, с. 27].
Відомий український науковець К.К. Сандровський у своїй праці “Митне право” прямо не наводить формулювання поняття “функції митних органів”, проте зміст викладеного матеріалу дозволяє нам зрозуміти, що під функціями митних органів він розуміє предмети їх відання [462, с. 83].
Автори “Коментарю до Митного кодексу Російської Федерації” за редакцією О.М. Козиріна функції митних органів визначають як основні напрямки їх діяльності [194, с. 947].
Автори російського підручника “Митне право” за науковою редакцією М.М.Рассолова та Н.Д. Еріашвілі пропонують таке визначення функцій митних органів: функції митних органів – це сукупність дій митних органів, передбачених митним законодавством і спрямованих на здійснення митної політики [494, с. 73].
На нашу думку, подібне ототожнення є дещо спірним, оскільки державно-владні дії, а саме такими є дії митних органів, не є його функціями, а лише випливають з них. Функція охоплює певну якісно однорідну групу дій митного органу, є узагальненням цих дій, відображає специфічне призначення даного різновиду органів виконавчої влади у здійсненні державного впливу у сфері митно-правового регулювання суспільних відносин.
Таким чином, з урахуванням зазначеного можемо сформулювати поняття функцій митних органів: функції митних органів – специфічні, відносно самостійні та якісно однорідні складові діяльності митних органів, які характеризуються цільовою спрямованістю на досягнення мети і завдань, що стоять перед ними.
Запропоноване визначення функцій митних органів, на нашу думку, повно та у достатній мірі характеризує їх зміст. Адекватне розуміння функцій митного органу дозволить:
– усвідомити залежність функцій митних органів від їх соціального призначення;
– чітко відрізняти їх від компетенції митного органу, меж його повноважень та способу дії;
–спонукає правотворця відмовитись від нормативного закріплення переліку функцій митних органів у так званих компетенційних чи статусних актах;
– змусити митні органи та їх посадових осіб у своїй діяльності керуватись не абстрактними функціями, а нормативно визначеними повноваженнями;
– сприятиме уніфікації структури компетенційних чи статусних актах актів.
Як ми вже з’ясували, існування функцій митних органів обумовлено виокремленням у межах змісту діяльності цих органів специфічних, відносно відокремлених та однорідних напрямів і способів впливу на об’єкт управління у певній предметній галузі. Здавалося б, визначення цих напрямків досить проста справа. Проте все значно складніше, адже функція – не ізольована категорія, в ній прямо відображається цільове навантаження даного суб’єкта, з нею прямо пов’язується обсяг державно-владних повноважень, що йому надається. Особливе значення має останнє, оскільки статус суб’єкта виконавчої влади максимально “відчувається” за характером повноважень, які надаються йому “під функцію”. У кінцевому результаті все це пов’язано з компетенційною характеристикою даного суб’єкта [174, с. 11]. Безумовно, ця проблема потребує спеціальної уваги і не може бути вирішена в межах даного дослідження. Разом з тим визнання існування феномена множинності функцій державних органів, у тому числі й митних органів, спонукає нас до спроби з’ясувати критерії класифікації функцій та здійснити розподіл їх на види.
Класифікація функцій органів виконавчої влади (державних органів, органів управління) у науковій юридичній літературі здійснюється різними науковцями неоднозначно. Так, деякі дослідники за критерій класифікації функцій органів виконавчої влади використовують мету й завдання, які потрібно виконати, предмет діяльності, характер функцій, ознаку організаційно-структурної побудови органу, що здійснює діяльність, стадії виконання поставлених завдань та цілей, цільову орієнтацію функцій, об’єкт управління та засоби впливу на нього, суб’єкт управління, природу гілки державної влади, до якої належить орган, тощо.
Використання зазначених класифікаційних критеріїв дозволяє їх авторам виокремлювати загальні, спеціальні та допоміжні [466, с. 10 – 11], об’єктні та технологічні [221, с. 131 – 158], загальнокерівні, регулятивні, рахунково-аналітичні, організаційно-координаційні [517, с. 163], стратегічні й оперативні [539, с. 159 – 161], орієнтування системи, забезпечення системи, оперативного управління [103, с.449 – 450], внутрішні і зовнішні та загальні і специфічні [34, с.184 – 187] основні та допоміжні (інструментальні) [58, с. 32 – 39], основні, загальні, спеціальні та допоміжні функції [480, с. 173 – 191].
Науковці зазначають, що всі критерії класифікації функцій є досить умовними. Вони (функції – прим. моя) пов’язані одна з одною, дуже рухливі і постійно міняються місцями. Проте характерним для зв’язку функцій між собою є те, що кожна з них здійснюється не ізольовано, а на будь-якому етапі управлінського процесу проявляє себе разом з іншими, зберігаючи при цьому свій пріоритет [514, с.716].
З’ясована різноманітність класифікацій органів виконавчої влади обумовлена тим, що науковці намагаються акцентувати увагу на тих аспектах характеристики досліджуваних функцій, які, на їх думку, мають найбільш суттєве значення для з’ясування змісту, сутності та соціального призначення функцій, їх місця та ролі в системі механізму державного управління.
Проте всі класифікації тією чи іншою мірою є модифікаціями так званої “матричної” або “лінійної” моделі класифікації функцій органів виконавчої влади.
Автор матричного аналізу діяльності державних органів І.Л.Бачило, систематизуючи функції органів управління за предметом діяльності, виділяє десять груп функцій [55, с. 141]. Вона у формі таблиці відобразила подільність кожної з функцій на підфункції, підфункції на дії, дії на операції, які й відображають зміст роботи органу управління зі здійснення кожної окремої функції. Виділено функції органів управління, а саме: організація системи і процесу управління, прогнозування і планування виробництва та ресурсів, управління науково-технічним розвитком галузі й технічною підтримкою виробництва, управління трудовими ресурсами, управління матеріальними ресурсами й збутом, управління фінансовими ресурсами, управління допоміжними процесами та обслуговуванням виробництва, управління основним виробництвом, управління капітальним будівництвом, управління соціальним розвитком трудових колективів галузі [55, с. 144 – 146].
У свою чергу, Б.М. Лазарев запропонував так звану лінійну модель визначення функцій органів управління. Ним обґрунтовано існування таких функцій органів управління, як збирання, обробка, аналіз інформації, передача її іншим органам, прогнозування, організація, регулювання, керівництво, координація, планування, стимулювання, контроль, облік [227, с. 32 – 39].
Проте слід зазначити, що в дослідженнях, присвячених функціональній характеристиці органів виконавчої влади, більшість науковців одностайні щодо існування таких функцій органів виконавчої влади, як прогнозування, планування, організація, керування, регулювання, координація, облік та контроль. Розбіжності пов’язані з усвідомленням та тлумаченням змісту кожної окремої функції, їх характеристиками, ступенем їх значущості, місцем у єдиній системі функцій тощо.
У науковій літературі підкреслюється, що державний орган бере участь у виконанні всіх функцій держави, але переважно зайнятий тими з них, які прямо випливають з його призначення. Через “покладення” державою на свій одиничний (конкретний) орган певного “набору” (комплексу) функцій досягається спеціалізація державної діяльності, виділяються ті державні структури, які опікуються окресленою сферою суспільних відносин, певним родовим або видовим об’єктом державного управління [119, с. 103]. Тобто фактично йдеться про спеціалізацію управлінської діяльності органів виконавчої влади та про поділ праці у сфері державного управління. Усвідомлюючи це, науковці виокремлюють значну кількість функцій конкретно взятих органів виконавчої влади. Залежно від обраного критерію класифікації, ступеня деталізації функцій, змісту, що вкладається в назву тієї чи іншої функції, та інших суб’єктивних уподобань дослідники пропонують до уваги власні різноманітні системи функцій державних органів. Усе це дає нам можливість припустити, що перелік функцій органів виконавчої влади невичерпний.
Діяльність митних органів знаходить своє зовнішнє відображення у виконанні ними численних та різноманітних функцій. Саме виконання цих функцій і розкриває зміст і сутність виконавчої, розпорядчої, регулятивної, контрольної, правоохоронної діяльності на всіх рівнях здійснення митної діяльності та є відображенням розподілу обов’язків між окремими органами, які становлять єдину загальнодержавну систему митних органів.
Змістовний аналіз юридичної літератури та нормативних актів дозволяє нам зробити висновок, що зміст функцій митних органів знаходить своє відображення у комплексі однорідних, взаємопов’язаних та взаємообумовлених організаційно-правових впливів суб’єктів управління (митних органів), спрямованих на досягнення мети і завдань, що стоять перед ними.
Функції митних органів – це результат поділу змісту їх діяльності на відносно однорідні, взаємопов’язані напрямки впливу. Вони є втіленням призначення цього різновиду органу виконавчої влади. Зважаючи на це, досить суттєвим є питання видів функцій митних органів, критеріїв їх розмежування, здатності до деталізації тощо. У науковій літературі ми не спостерігаємо однозначного розв’язання цих питань. Виокремлюючи одні й ті ж самі функції митних органів, дослідники вкладають у них різний зміст і значення, що дозволяє їм здійснювати довільні класифікації. Відсутність одноманітності в питанні щодо видів функцій митних органів, ускладнює дискутування з цього приводу.
У юридичній літературі 70-х рр. минулого століття висловлювалась думка щодо існування двоякого роду функцій митних органів. Так, В.Г.Храбсков уважав, що першим видом функцій митних установ (митних органів) є функції, що належать до виключної компетенції митних органів, а другим – ті, що виконуються митними органами спільно з іншими прикордонними органами і службами [537, с. 7]. Цю ж позицію він відстоював і в подальших своїх дослідженнях [538, с. 20 – 21]. Як зауважував К.К. Сандровський, ця класифікація потребує уточнення, адже, по-перше, не всі визначені функції є рівноцінними за значущістю та ступенем узагальнення, по-друге, перераховані приклади першої групи функції насправді не є виключними функціями митних органів, бо їх виконання покладалося й на інші державні органи, наприклад прикордонні війська [462, с. 87 – 89].
К.К. Сандровський розрізняв такі функції, здійснення яких покладається на митні органи:
– функцію економічної охорони державних кордонів;
–функцію виконання митної та зовнішньоекономічної політики держави [462,с. 9].
На нашу думку, швидше за все йдеться про окремі завдання митних органів, що стояли перед ними в соціально-економічних та політичних умовах того часу.
Утім, найважливішою та всеохоплюючою науковець називав функцію контролю за дотриманням державної монополії зовнішньої торгівлі, яка існує поряд з менш важливими та більш конкретними функціями митних органів (приміром, функціями контролю за дотриманням правил увезення й вивезення через державний кордон зброї та боєприпасів, контролю за дотриманням установленого порядку вивезення за кордон предметів старовини і виробів мистецтва) [462, с. 87].
Аналізуючи систему функції митних органів, запропоновану К.К.Сандровським, можна зазначити, що вони переважно відображають ті основні напрямки діяльності митних органів, що в межах їх компетенції забезпечували реалізацію головних внутрішніх та зовнішніх функцій держави того часу.
Л.М. Марков розглядає такі окремі, відносно самостійні сторони діяльності (функції) радянських митних установ: митний контроль за транспортними засобами і вантажами; митний контроль за пропуском міжнародних поштових відправлень, багажу, валюти і валютних цінностей; контрольно-інспекторські функції, тобто дії митних установ, спрямовані на боротьбу з втратами та дефектами у зовнішньоторговому обігу; боротьба з контрабандою; інші функції митних установ, до яких належать функції боротьби з порушеннями митних правил, нарахування та стягнення митних зборів і податків, адміністративно-господарської діяльності [241, с. 27 – 50]. Проте важко погодитися з тим, що автор визначає як функції митних органів, швидше за все, він мав на увазі завдання, виконання яких покладається на митні органи.
Відомий російський фахівець у галузі національного та міжнародного митного права О.М. Козирін пропонує “поліфункціональний підхід до аналізу митних органів” [179, с. 13]. Його використання дозволило вченому виокремити фінансові й фіскальні функції митних органів [179, с.13 – 14]. Така класифікація здається досить оригінальною. Проте в подальших своїх роботах правознавець, аналізуючи функції митних органів, відмовився від неї і запропонував численні функції митних органів умовно об’єднати в 13 груп, а саме:
– діяльність у сфері митної політики;
– діяльність щодо керівництва митними органами;
– діяльність щодо питань стягнення митних платежів;
– діяльність щодо питань митного контролю;
– діяльність щодо питань валютного контролю;
– правоохоронна діяльність;
– діяльність щодо застосування митного законодавства і дотримання
законності в митній сфері;
– діяльність щодо питань інформування та консультування;
– діяльність у сфері митної статистики та ТН ЗЕД Росії;
– участь у міжнародному співробітництві в галузі митної справи;
– розвиток матеріально-технічної бази митних органів;
– сприяння розвитку зовнішньоекономічних зв’язків;
– кадрове забезпечення митної справи [328, с. 42 – 43].
На думку О.Ю. Бакаєвої, митні органи здійснюють державні виконавчо-розпорядчі функції. До них вона зараховує фіскальну, правоохоронну функції та функцію захисту економіки держави [40, с. 51]. Характеризуючи діяльність митних органів, О.Ю. Бакаєва ототожнює їх завдання та функції. Помилковість цього ототожнення спонукає її до висновку, що функції митних органів є значущими для суспільства, але вони мають похідний характер, тому що підпорядковані головному завданню митних органів – сприянню прискоренню товарообігу між країнами. Погоджуючися з тим, що функції є похідними від завдань, ми заперечуємо існування зв’язку підпорядкування. Функції об’єктивно обумовлюються завданнями, характеризують спрямованість діяльності митних органів щодо виконання цілей і завдань, для яких вони створені та функціонують.
В основному, класифікації, які наводять російські правознавці, так чи інакше пов’язуються з особливістю законодавчого закріплення функцій митних органів. У Митному кодексі РФ (редакції як 1993 [498], так і 2003р. [499]) є окрема стаття, у якій визначено основні функції, виконання котрих покладається на митні органи держави. Саме ця обставина дозволяє багатьом науковцям у галузі митного права як критерій класифікації функцій митних органів використовувати факт наявності чи відсутності тієї або іншої функції в кодексі. Так, автори підручника “Митне право” за загальною редакцією О.Ф. Ноздрачова [493, с.104–106] пропонують розрізняти основні функції митних органів та інші функції. У свою чергу, І.В. Тимошенко теж рекомендує виокремлювати основні функції митних органів, яких він нараховує 20, і забезпечувальні, перелік яких він вважає невичерпним [510, с. 76 – 78].
Автори іншого російського підручника “Митне право” за критерій класифікації функцій митних органів обрали структурну побудову Митного кодексу РФ [494, с.6], згідно з яким до функцій митних органів зарахували:
– митне оформлення;
– митну статистику;
– забезпечення митних режимів;
– спеціальні митні процедури;
– забезпечення митно-тарифного регулювання ЗЕД;
– митний контроль;
– правоохоронну діяльність;
– розгляд звернень;
– участь у правотворчості;
– міжнародне співробітництво.
Перелік цих функцій митних органів вони вважають вичерпним і таким, що не підлягає розширеному тлумаченню [494, с. 74 – 76], хоча це не означає, на їх думку, що всі митні органи повинні обов’язково здійснювати всі ці функції. Серед зазначених функцій автори підручника, без належної аргументації, пропонують виокремлювати виключні функції митних органів (правоохоронна діяльність) та багатоскладові, тобто такі, що складаються з підфункцій (функція забезпечення митних режимів) [494, с. 76].
Немає єдиного підходу до класифікації функцій митних органів і серед вітчизняних науковців, котрі досліджують питання, пов’язані з організацією і діяльністю системи митних органів України. Детальний аналіз норм МК України, численних нормативних актів Верховної Ради, Президента України, КМ України і, в першу чергу, актів Держмитслужби України дозволив Є.В. Додіну зробити висновок про те, що основні функції митної системи (митних органів – прим. моя) в цілому такі: фіскальна, регулятивна, правоохоронна, надання митних послуг, а також підприємницька (яка тільки народжується) [132, с. 8]. Усі він зараховує до зовнішньоорганізаційних, у реалізації яких бере участь уся система митних органів. Крім того, вчений виокремлює й інші функції митних органів як-от: контрольну, організаційну, координаційну та аналітичну, які пропонує вважати внутрішньоорганізаційними, виконання яких покладається на окремі митні органи, залежно від їх місця в системі митної служби й характеру виконуваних ними завдань [132, с. 8 – 9].
У цілому, погоджуючись з виокремленням фіскальної, регулятивної та правоохоронної функції, не погоджуємося з існуванням такої функції, як здійснення підприємницької функції. Характеризуючи цю функцію, Є.В. Додін передовсім має на увазі здійснення митними органами митного оформлення товарів та інших предметів поза місцем розташування митного органу або поза робочим часом, встановленим для митних органів, за плату, а також здійснення ними консультування та інформування на платній основі, що дозволило зробити висновки про прибутковість їх діяльності. Наші заперечення ґрунтуються на такому: оскільки розмір плати за митне оформлення товарів за даних умов не може перевищувати вартості фактичних витрат митних органів за вчинення цих дій (ч. 13 ст. 71 МК України), то це не дозволяє говорити про отримання прибутку. Що ж стосується інформування, здійснюваного митними органами, то за ст. 30 МК України митні органи зобов’язані це робити, причому на безоплатній основі (ст. 31 МК України). Розмір плати за копії запитуваних документів, оплата робіт щодо збирання, пошуку, підготовки, створення і надання запитуваної інформації та консультування не повинні перевищувати реальних витрат, що теж свідчить про неприбутковість цієї діяльності. Дії митних органів, що розглядаються, спрямовані, на нашу думку, на реалізацію функції про надання митними органами адміністративних (управлінських) послуг, реалізація якої сприяє використанню громадянами та суб’єктами господарювання свого права на переміщення товарів, предметів та транспортних засобів через митний кордон України. Крім того, вважаємо, Є.В.Додін хибно зазначає, що здійснення митними органами регулятивної функції можливе шляхом встановлення ставок мита, а також ліцензування, квотування експорту та імпорту, адже перше відповідно до ст. 92 Конституції України належить до повноважень ВР України, а друге – це прерогатива КМ України (ст. 14 Закону України “Про зовнішньоекономічну діяльність” [410]).
У монографії, присвяченій питанням здійснення митними органами України митного контролю, Ю.М. Дьомін, не систематизуючи й не визначаючи класифікаційний критерій, виокремлює такі функції митних органів: функцію митного контролю, економічні, політичні, оборонні, культурні, екологічні, гуманітарні функції [114, с. 77 – 88]. Запропонована ним система функцій митних органів викликає ряд заперечень. Так, вирізняючи оборонну функцію, М.Ю. Дьомін стверджує, що митні органи України беруть участь у захисті країни від зовнішнього нападу, здійснюють боротьбу з порушеннями міжнародного правопорядку, забезпечують ненасильницький мир у різних регіонах держави, а реалізуючи гуманітарну функцію, захищають права людини, допомагають населенню інших держав у випадку стихійного лиха [114, с. 88].
Поглиблений аналіз норм чинного законодавства, яке визначає правовий статус митних органів, свідчить, що завдань, які б обумовлювали виконання останніми функцій такої спрямованості, законодавцем не передбачено.
Не менш необґрунтований та заплутаний вигляд має класифікація функцій митних органів, запропонована О.П. Гребельником. Функції, які виконують митні органи, він пропонує класифікувати так: фіскальна, регулятивна, правова, контролююча у сфері митних відносин, контролююча у сфері валютних відносин, статистична і законодавча [106, с. 14]. По-перше, судячи з того, як автор розкриває зміст цих функцій, він ототожнює поняття “функції митних органів” та “функції митної політики”; по-друге, викликає заперечення твердження, що “митниця фактично виконує функції податкової служби”; по-третє, важко погодитися з твердженням, що митні органи – це економічний інструмент зовнішньоекономічної політики, і саме в цьому проявляється регулятивна функція митних органів; по-четверте, викликає сумнів існування так званої правової функції, що полягає у запобіганні незаконному вивезенню за межі території держави предметів, які є національним, історичним і культурним багатством країни; забезпеченні контролю за доставкою митних вантажів, у випадку їх зникнення здійснення їх розшуку, проведенні слідства у справах про контрабанду, що взагалі не відповідає дійсності; по-п’яте, митні органи не здійснюють валютне регулювання, як вважає дослідник [106, с. 14−17].
Наявність досить значної кількості точок зору стосовно визначення функцій органів виконавчої влади, в тому числі й митних органів, які іноді суттєво відрізняються одна від одної, свідчить про відсутність у сучасній юридичній літературі єдиного підходу до вибору критеріїв, за допомогою яких здійснюється класифікація функції митних органів. З позицій теорії державного управління та науки адміністративного права, вважаємо, що всі функції, здійснювані митними органами, залежно від змісту, характеру та обсягу впливу можна поділити на загальні та специфічні. У загальних функціях митних органів безпосередньо відбивається владно-організуюча сутність управління, вони відповідають найбільш загальній меті діяльності керівного суб’єкта. До таких функцій належить: прогнозування, планування, організація, розпорядництво, керування, регулювання, контроль, координація, облік та інформування. Специфічні функції митних органів віддзеркалюють особливий зміст окремих впливів, обумовлених специфікою правовідносин у царині митної діяльності.
Деталізуючи функції митних органів залежно від їх значення, можна виокремити основні та допоміжні функції. Основні функції митних органів розкривають сутність управлінської діяльності митних органів та їх суспільне призначення, тобто це функції, для виконання яких, власне, й створена система митних органів. До основних функцій митних органів можна зарахувати:
– забезпечення участі у формуванні митної політики держави;
– опрацювання правового, економічного та організаційного механізму реалізації митної політики;
– здійснення митного контролю та митного оформлення товарів і транспортних засобів, що переміщуються через митний кордон України, вдосконалення форм і методів їх здійснення;
– узагальнення практики застосування митного законодавства та розроблення пропозицій щодо його удосконалення;
–стягнення податків і зборів (обов’язкових платежів), справляння яких згідно із законодавством покладено на митні органи, контроль за їх своєчасним та повним перерахуванням до відповідних бюджетів;
–забезпечення дотримання порядку переміщення товарів і транспортних засобів через митний кордон України;
–створення сприятливих умов для прискорення товарообігу та пасажиропотоку через митний кордон України;
–забезпечення дотримання встановлених законодавством України заборон та обмежень щодо товарів та інших предметів, які переміщуються через митний кордон України;
–сприяння захисту інтелектуальної власності учасників зовнішньоекономічних зв’язків, інших юридичних та фізичних осіб;
–здійснення боротьби з контрабандою та порушеннями митних правил, у тому числі забезпечення виконання заходів, спрямованих на недопущення незаконного вивезення за кордон цінностей, що становлять національне, культурне або історичне надбання українського народу;
–здійснення контролю за дотриманням правил переміщення валютних цінностей через митний кордон України;
–здійснення спільно з іншими уповноваженими органами державної влади заходів щодо захисту інтересів споживачів товарів і додержання учасниками зовнішньоекономічних зв’язків державних інтересів на зовнішньому ринку;
–здійснення ліцензійно-дозвільної діяльності;
–здійснення інформування та консультування з питань митного законодавства, забезпечення необхідною інформацією інших державних органів, суб’єктів зовнішньоекономічної діяльності та громадян;
– ведення митної статистики;
– ведення УКТЗЕД;
–здійснення верифікації (встановлення достовірності) сертифікатів походження товарів з України;
–забезпечення виконання зобов’язань, передбачених міжнародними договорами України з питань митної діяльності, укладених в установленому законом порядку;
– здійснення співробітництва з митними та іншими уповноваженими органами іноземних держав, міжнародними організаціями у сфері митної діяльності.
До допоміжних функцій митних органів належать усі види діяльності внутрішньоорганізаційного та фінансово-господарського характеру, а саме:
– здійснення кадрового забезпечення діяльності митних органів, у тому числі й підготовка наукових та наукового-педагогічних кадрів;
– здійснення фінансово-господарської діяльності;
– забезпечення правового та соціального захисту працівників митних органів;
– здійснення матеріально-технічного забезпечення;
– забезпечення розвитку митної інфраструктури тощо.
Зважаючи на здійснений аналіз юридичної літератури та норми чинного законодавства, можемо зробити висновок, що всі вищезазначені функції митних органів рівнозначні, взаємопов’язані та взаємообумовлені, адже в сукупності вони становлять узагальнюючу характеристику призначення й направленості дій митних органів, спрямованих на досягнення об’єктивно обумовлених цілей та завдань у сфері митного регулювання суспільних відносин. Вони реалізуються безперервно, взаємодіючи між собою, становлять органічну єдність, закріплюються в правових актах, об’єктивно необхідні і внаслідок цього визначають структуру митних органів. На практиці досить важко провести чітку межу між функціями. Ізольоване існування кожної з функцій, про які йшлося окремо, можливе лише в процесі наукового аналізу, а не в практичній діяльності. Тому сучасна наука і не пропонує універсальної схеми, відповідно до якої можна було б виокремити та раціонально угрупувати всі функції державних органів.
Безперечно, порівняння запропонованих вище функцій митних органів, зіставлення та виявлення їх спільних рис і властивостей дає можливість виокремити такі узагальнені функції митних органів: регулятивну, контрольну, економічну, фіскальну, охоронну і статистичну.
Також відсутні такі критерії, які б дозволили чітко розподілити функції між елементами системи митних органів. Функції реалізуються тією чи іншою мірою всією системою митних органів, проте треба мати на увазі, що ступінь і форми реалізації цих функцій залежать від організаційно-правового рівня, який займає конкретний митний орган.
Функції митних органів, що були проаналізовані, відображають не тільки предметний зміст їх діяльності. Слід погодитись з Ю.О.Тихомировим, який зазначає, що у функціях органічно зливаються змістовна та процесуальна сторони державного управління [515, с. 239], адже функції здійснюються за допомогою правових та організаційних форм діяльності, про які йтиметься в інших розділах.
Перелік безпосередньо здійснюваних митними органами функцій невичерпний і може розширюватися залежно від соціально-економічної та політичної ситуації в державі. З огляду на цю властивість уважаємо, що недоцільно нормативно закріплювати їх у так званих статусних нормативних актах, як це зроблено, наприклад, у Митному кодексі РФ. У той же час обов’язковою умовою ефективності реалізації функцій митних органів є нормативне закріплення їх повноважень (сукупності прав і обов’язків) у нормативних актах, що визначають їх правовий статус. Крім того, необхідно зазначити, що кожна з функцій, виконання яких покладено на митні органи, у свою чергу, може бути деталізована та уточнена у функціях їх структурних підрозділів, а функції структурних підрозділів підлягають подальшій деталізації аж до визначення функціональних повноважень окремих посадових осіб митних органів. Наприклад, така функція митниці, передбачена п. 3.4 Примірного положення про митницю [379], як розроблення та реалізація планів заходів щодо запобігання контрабанді й порушенням митних правил, деталізується в п. 3 Примірного положення про відділення по боротьбі з контрабандою та порушеннями митних правил регіональної митниці, митниці (митниці прямого підпорядкування) [378], і передбачає реалізацію таких функцій:
– розроблення, організація і проведення заходів для попередження й припинення порушень митного законодавства під час переміщення транспортних засобів, товарів та інших предметів через митний кордон;
– вивчення форм, методів, характеру скоєння контрабанди й порушень митних правил, закономірностей у цьому процесі;
– організація роботи збирання й узагальнення інформації для здійснення комплексного аналізу стану боротьби з контрабандою й порушеннями митних правил у зоні своєї діяльності, внесення пропозицій з удосконалення форм і методів роботи у напрямі боротьби з митними правопорушеннями;
– здійснення оперативного орієнтування митних органів щодо фактів підготовки до незаконного переміщення транспортних засобів, товарів та інших предметів через митний кордон;
– здійснення міжрегіональної координації дій митних органів і взаємодії з відповідними підрозділами правоохоронних органів у виявленні й припиненні контрабанди та порушень митних правил. Усього 19 окремих функцій, які ще більше деталізуються в типових положеннях про структурні підрозділи відділення та посадових інструкціях окремих посадових осіб цього відділення.
З метою підвищення ефективності реалізації покладених на них завдань митні органи здійснюють свої функції як самостійно, так і у взаємодії з іншими державними органами, органами місцевого самоврядування, а також підприємствами, установами, організаціями та окремими громадянами. Відповідно до гл. 3 МК України суб’єкти, що взаємодіють з митними органами, зобов’язані надавати допомогу і сприяти останнім у виконанні ними своїх функцій. Це стосується насамперед органів державної прикордонної служби, податкової служби, підрозділів органів внутрішніх справ, СБУ і транспортних підприємств. Щодо питання їх класифікації, то воно в науковій літературі залишається дискусійним.
2.4. Компетенція митних органів у сфері реалізації митної політики
Підвищення ефективності діяльності органів виконавчої влади передбачає не тільки раціональну побудову їх системи, а й найбільш повне, доцільне за сутністю та чітке за формою визначення компетенції кожного з них. Не є виняток у цьому сенсі й митні органи.
Визначення компетенції системи митних органів і окремо взятого митного органу та її юридичне закріплення має важливе науково-практичне значення, оскільки відсутність чіткої регламентації прав і обов’язків митних органів та їх посадових осіб може призвести до порушення законності, зниження рівня виконавської дисципліни, безвідповідальності за невиконання чи неналежне виконання своїх обов’язків, прийнятих рішень. Для митних органів проблема визначення компетенції має особливе значення, оскільки вони реалізують цілий комплекс різноманітних за характером функцій, до яких належить і функція правоохорони. Відповідно до законодавства митні органи мають державно-владні повноваження, реалізація яких передбачає самостійне здійснення правотворчої та правозастосовної діяльності. Проте самостійні вони тільки в певних межах, які регламентуються державою шляхом надання митним органам відповідної компетенції. Компетенція є одним із визначальних елементів правового статусу будь-якого органу виконавчої влади і може бути визначена лише за умови попереднього з’ясування мети й завдань, що стоять перед митними органами, а також аналізу функцій, реалізація яких покладається на них у той чи інший період функціонування держави та суспільства. З огляду на це практичне значення має дослідження компетенції митних органів.
У юридичній літературі немає єдиного загальновизнаного визначення поняття “компетенція органу виконавчої влади” Деякі науковці розуміють компетенцію як систему державно-владних повноважень щодо здійснення державної влади [227, с.101]. Інші – як юридичне відображення сукупності функцій та повноважень відповідно до сфери суспільного життя [32, с. 121]. Існує думка, що компетенція – це коло питань, передбачених нормативним правовим актом, яке уповноважений вирішувати державний орган [479, с. 199], або ж предмети ведення, коло повноважень, а також територіальні межі цих предметів ведення та повноважень [545, с. 42]. Ю.О.Тихомиров визначає компетенцію як законно покладений на уповноважений суб’єкт обсяг публічних справ [517, с. 55]. Не вступаючи в дискусію з приводу поняття компетенції, зазначимо: подальший теоретичний аналіз цього поняття спонукав В.Б.Авер’янова до висновку про те, що за своєю природою компетенція органів виконавчої влади – це юридичне відображення (опосередкування) покладених на них функцій у спеціальних, так званих компетенційних (або статусних), нормативно-правових актах шляхом закріплення цілей, завдань і необхідного для їх реалізації комплексу прав та обов’язків, тобто державно-владних повноважень [20, с. 265]. Таке розуміння поняття компетенції органу виконавчої влади цілком можна використати для змістовної характеристики фактичної діяльності митних органів щодо реалізації ними митної політики держави, адже воно якнайповніше відображує усі складники цієї організаційно-правової категорії.
Б.М. Лазарєв у свій час вдало сформулював, що, “визначаючи компетенцію кожного із органів управління, держава тим самим здійснює “поділ праці” між ними. При цьому вона піклується про те, щоб були охоплені управлінням усі ті сфери життя суспільства, які потребують такого управління, і щоб при цьому не було непотрібного паралелізму та дублювання в роботі різних ланок апарату” [227, с.2]. Поділ праці означає не тільки заборону для органу виходити за межі наданої йому компетенції, а й заборону для інших органів держави втручатись у сферу діяльності даного органу, якщо інше не передбачено законом. Ці теоретичні положення знайшли своє практичне втілення у ст. 6 Конституції України, згідно з якою органи держави здійснюють свої повноваження у встановлених межах і відповідно до законів України. Крім того, більш конкретний їх прояв можемо зустріти, аналізуючи систему принципів правового регулювання, що міститься у ст. 4 МК України, де одним з таких принципів є принцип виключної компетенції митних органів щодо здійснення митної справи.
Держава окреслює компетенцію митних органів шляхом видання правових норм, що, як правило, містяться в численних нормативних джерелах. Отже, для того щоб мати більш-менш повне уявлення про компетенцію того чи іншого митного органу, необхідно проаналізувати значну кількість нормативних актів з різною юридичною силою. Найбільш типовими є ситуації, коли компетенція визначається на рівні кодексу чи закону, а також у підзаконних нормативних актах. Безумовно, найбільш доцільним з огляду на реалізацію принципу законності є визначення компетенції в кодифікованому акті чи спеціальному законі. Проте слід зазначити, що досить часто питання компетенції митних органів, їх структурних підрозділів відображаються у підзаконних, зазвичай відомчих нормативно-правових актах, посадових інструкціях посадових осіб митних органів. Причому непоодинокі випадки, коли підзаконні правові акти містять норми, що наділяють митні органи додатковими повноваженнями чи обмежують їх компетенцію порівняно з тією, яка передбачена на законодавчому рівні. Прикладом надання додаткових повноважень митним органам є повноваження щодо здійснення фінансово-господарської діяльності суб’єкта підприємницької діяльності, які були надані митним органам відповідно до Указу Президента України “Про деякі заходи з перерегулювання підприємницької діяльності” від 23 липня 1998 р. № 817/98, доповнені та уточнені в Порядку координації проведення планових виїзних перевірок органами виконавчої влади, уповноваженими здійснювати контроль за нарахуванням і сплатою податків та зборів (обов’язкових платежів), затвердженого постановою КМ України від 21липня 2005 р. № 619, а реалізуються відповідно до Порядку взаємодії митних і податкових органів при організації та проведенні спільних планових і позапланових перевірок суб’єктів зовнішньоекономічної діяльності, затвердженого спільним наказом ДПА України та Держмитслужби України від 29 липня 2004 р. № 439/551. При цьому в компетенційному законодавчому акті, яким є МК України, митні органи таких повноважень не мають. Прикладом обмеження компетенції митного органу відомчим підзаконним актом є Порядок роботи відділу номенклатури та класифікації товарів регіональної митниці, відділу контролю митної вартості та номенклатури митниці при вирішенні питань класифікації товарів, що переміщуються через митний кордон України [327], відповідно до п. 3.7 якого пропозиції митної лабораторії стосовно класифікації товару, що переміщується через митний кордон, не є визначальними для класифікації товару, а мають інформаційний (довідковий) характер, що суперечить ст.312, 313 МК України. Відповідно до цих статей рішення митних органів щодо класифікації товарів для митних цілей є обов’язковими для підприємств і громадян.
За такої умови потрібно досить виважено підходити до питання визначення компетенції як у цілому митної служби України, так і окремих митних органів, які знаходяться на різних організаційно-правових рівнях. Вважаємо, що в такій ситуації найбільш оптимальним варіантом її розв’язання є прийняття статусного закону, який би визначав мету, основні завдання митної служби України, митних органів як її невід’ємної складової, повноваження щодо реалізації їх функцій, принципи організації та діяльності, а також інші характеристики адміністративно-правового статусу. Подібний законопроект уже підготовлений, але через різні обставини ніяк не може бути розглянутий законодавчим органом держави. У свою чергу, підзаконні нормативні акти повинні визначати компоненти правового статусу, які є більш динамічними, а саме: окремі завдання, повноваження спеціального характеру, конкретні права й обов’язки тощо, а також конкретизувати й деталізувати положення, які визначені на законодавчому рівні.
Аналіз компетенційних норм митних органів, які займають різні ланки в системі митної служби, свідчить про те, що компетенція органів та їх посадових осіб має територіальні межі. Наприклад, регіональна митниця діє на території закріпленого за нею регіону, а митниця – в межах території, що визначається спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади в галузі митної справи.
Правові норми, які визначають компетенцію митних органів чи їх посадових осіб, повинні чітко й лаконічно встановити права й обов’язки з тією метою, щоб, по-перше, надати їм можливість ефективно і в повному обсязі реалізувати свої функції, самостійно вирішувати конкретні життєві ситуації, по-друге, встановити межі наданих державою владних повноважень. Чітке визначення меж повноважень митних органів сприяє зміцненню законності та службової дисципліни. Посадові особи митних органів не повинні ані ухилятися від реалізації своєї компетенції, ані виходити за її межі.
Об’єктивною передумовою визначення компетенції того чи іншого митного органу є вирішення таких питань:
–визначення кола завдань, вирішення яких покладається на митний орган;
–встановлення предмета відання митного органу, тобто окреслення кола питань, передбачених нормативним актом, які уповноважений вирішувати митний орган;
–з’ясування функцій, реалізація яких покладена державною на даний митний орган;
–визначення сукупності прав і обов’язків (повноважень) митного органу та його посадових осіб, необхідних для реалізації покладених функцій;
–з’ясування місця конкретного митного органу в системі митної служби України, його організаційно-правового рівня в структурі митних органів;
–встановлення характеру взаємозв’язків з іншими митними органами як по “вертикалі”, так і по “горизонталі”.
Якщо говорити про завдання, вирішення яких покладається на митний орган і які закріплені в статусних нормативних актах, треба наголосити, що компетенцію як таку вони не визначають, а лише обумовлюють її в загальних рисах. Завдання не є елементами компетенції, вони випливають з тієї соціальної мети, на досягнення якої має бути спрямована діяльність органу виконавчої влади в межах його компетенції [230, с. 239].
Має практичне значення й питання співвідношення функцій та компетенції митних органів. Слід згадати, що в радянській юридичній літературі довгий час тривала дискусія про співвідношення функцій та компетенції органів управління, яку можна звести до такого: функції входять як складові елементи до компетенції та визначають, “що” робить орган, виступаючи внаслідок цього правовим явищем [55, с. 52 – 54]; елементами компетенції органу управління виступають не самі функції як такі, а покладені на нього, по-перше, загальні право (щодо керованого об’єкта) та обов’язок (перед державою) виконувати певні функції та, по-друге, комплекс конкретних повноважень (прав і обов’язків), що необхідні для реалізації цих функцій [227, с. 101 – 102].
У подальшому теоретичний аналіз зазначеного питання, здійснений В.Б.Авер’яновим, підтвердив правомірність висновку про те, що функції не є однопорядковими з повноваженнями елементами компетенції органу, а виражаються у ній шляхом правового закріплення (регламентації) останніх [5, с.57 – 60].
Отже, повноваження митних органів є тим ключовим елементом, який визначає їх компетенцію. Поняття “повноваження” вказує на те, які права та обов’язки має митний орган для вирішення окреслених компетенцією завдань. Права є мірою можливої або дозволеної поведінки, а обов’язки – мірою його належної або необхідної поведінки. Проте, якщо громадяни чи суб’єкти господарювання на свій власний розсуд можуть використати, а можуть і не використати своє суб’єктивне право (наприклад, право бути присутнім під час митного оформлення товарів), то митні органи та їх посадові особи зобов’язані використати усі надані їм державою права для успішного виконання поставлених завдань. Наприклад, посадова особа митного органу не тільки має право, а й зобов’язана застосувати примусові заходи до порушників режиму зони митного контролю. Разом з тим слід додати, що трансформація права посадової особи в її обов’язок потребує настання відповідних юридичних фактів.
Таким чином, компетенція митних органів є складовою адміністративно-правового статусу, що визначає їх місце та роль у системі митних органів і може бути визначена як сукупність нормативно визначених цілей та завдань, а також необхідних для їх виконання державно-владних повноважень (прав та обов’язків). Держава надає митним органам певний обсяг повноважень для реалізації покладених на них функцій та вирішення поставлених завдань. Повноваження митних органів являють собою комплекс прав щодо керованих об’єктів та обов’язків перед особою, суспільством і державою.
2.5. Правове забезпечення діяльності митних органів:сучасний стан та шляхи реформування
Діяльність системи митних органів України – це специфічний різновид державно-владної діяльності, спрямованої на реалізацію функцій держави у сфері митно-правового регулювання суспільних відносин і, таким чином, на реалізацію державної митної політики. Здійснення цієї діяльності вимагає від митних органів використання різноманітних за змістом, характером та значенням форм і методів, результатом застосування яких має бути: забезпечення захисту національних інтересів та єдності митної території держави; контроль за дотриманням митного законодавства; організація і здійснення митних процедур, їх уніфікація та вдосконалення; оптимізація діяльності митних органів; розвиток митної інфраструктури; забезпечення участі держави в міжнародному співробітництві з питань митної діяльності. Практичне використання митними органами форм і методів діяльності, як правило, пов’язане з обмеженням, іноді з досить суттєвим, прав, свобод та інтересів громадян і суб’єктів господарювання, належне забезпечення яких є основним конституційним обов’язком держави та її органів. У зв’язку з цим вельми актуальним та важливим є створення відповідних правових засад використання цих форм і методів, тобто належного правового забезпечення діяльності митних органів. Під правовим забезпеченням діяльності митних органів слід мати на увазі систему нормативних актів, що визначають завдання й функції митних органів, їх правовий статус, форми і методи діяльності, спрямованої на реалізацію митної політики держави.
Від належного нормативного упорядкування діяльності митних органів, і зокрема адміністративної діяльності, чіткості приписів, їх логічної узгодженості, відсутності колізій між ними, значною мірою залежить її ефективність та дієвість. У підсумковому результаті це, безперечно, сприятиме зміцненню законності й правопорядку в сфері митно-правового регулювання. Поступово створюються передумови для реалізації в досліджуваній сфері суспільної практики пропозиції, сформульованої свого часу А.Ф. Шебановим. “У кожній сфері суспільного життя, – зазначав він, – повинен бути основоположний законодавчий акт. Положення цього акта розвиваються актами уряду, потім центральних органів управління; останні доповнюються актами галузевих та місцевих органів. Якщо в цій системі випадає чи послаблюється якась ланка – якісь акти відсутні, застаріли, суперечать один одному – порушується єдність усієї системи, зменшується її ефективність” [219, с. 6]. Звичайно ж, з урахуванням різноманітності суспільних відносин, що виникають і розвиваються у митній сфері та системі державних органів, дана пропозиція потребує певного уточнення. Так, наявність одного, хоча й основоположного законодавчого акта не в змозі забезпечити належний рівень правового регулювання митно-правових відносин, а підзаконна правотворчість, наприклад, Президента України суттєво впливає на визначення правового статусу системи митних органів та їх діяльність. З огляду на вищезазначене, питання, пов’язані з правовим забезпеченням діяльної митних органів становлять неабиякий науково-практичний інтерес і потребують нагального їх дослідження.
Правові засади здійснення митними органами своєї діяльності визначаються великою кількістю нормативно-правових актів, які створюють складну систему і відрізняються один від одного за багатьма ознаками – юридичною силою, суб’єктом правотворчості, порядком прийняття, набрання чинності та дії, назвою тощо. Наприклад, залежно від сфери дії усі нормативні акти, що регламентують діяльність митних органів, можна зарахувати або до внутрішнього митного законодавства, або до міжнародно-правових договорів та угод за участю України. До першої складової насамперед належить МК України, закони та підзаконні нормативні акти, як-от: укази та розпорядження Президента України, постанови та розпорядження КМ України, накази Держмитслужби України тощо. До другої групи належать двосторонні та багатосторонні міжурядові конвенції, угоди, меморандуми і протоколи, які передбачають співробітництво України з іноземними державами в митній галузі. Прикладом актів другої складової може бути: Митна конвенція про міжнародне перевезення вантажів із застосуванням книжки МДП [442], Міжнародна конвенція про узгодження умов проведення контролю вантажів на кордонах [425] або ж угода між Україною і Словацькою Республікою про співробітництво і взаємодопомогу в галузі митної справи [524], угода між Урядом України і Угорської Республіки про взаємну допомогу в митних питаннях [526] та двосторонні міжвідомчі угоди, меморандуми й протоколи, які передбачають співробітництво Держмитслужби України з митними службами іноземних держав у сфері митно-правого регулювання суспільних відносин: угода між Державним митним комітетом України та Митним департаментом при Міністерстві фінансів Литовської Республіки про взаємне визнання митних документів та митних забезпечень [523], Меморандум між Державною митною службою України і Митним Директоратом Словацької Республіки щодо практичної реалізації положень Угоди між Україною і Словацькою Республікою про співробітництво та взаємодопомогу в галузі митної справи [248], Протокол між Державною митною службою України та Державним митним комітетом Російської Федерації про взаємодію при проведенні митного контролю за енергоносіями [449].
Відповідно до специфіки врегульованих відносин уся сукупність правових актів поділяється на групи. До першої групи належать акти, що визначають загальні засади організації й побудови системи митних органів, їх завдання та функції. Друга група − це правові акти, що визначають правовий статус, у тому числі компетенцію, конкретних митних органів та їх структурних підрозділів [512]. Третя група складається з правових актів, що встановлюють порядок реалізації специфічних повноважень митних органів (наприклад, здійснення митними органами контролю за експлуатацією митних ліцензійних складів [393]). Ще одна група правових актів − це акти, що делегують окремі повноваження інших органів виконавчої влади митним органам, наприклад повноваження, пов’язані з контролем за нарахуванням і сплатою акцизного збору та податку на додану вартість [420].
Залежно від юридичної сили правові акти поділяються на закони та підзаконні акти. Критерії даної класифікації дозволяють з’ясувати значущість нормативних актів, їх місце і роль у правовому забезпеченні діяльності митних органів. З огляду на це доцільно детальніше розглянути вищезазначені правові акти.
Безумовно, в правовому регулюванні діяльності митних органів важливу роль відіграють норми Конституції України [203]. Безперечно, що Конституція України безпосередньо не регулює діяльність митних органів у зазначеній сфері. Однак саме в Конституції України закріплено загальні засади діяльності державних органів, основною з яких є принцип верховенства права. Відповідно до ст. 3 Конституції України, людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються найвищою соціальною цінністю. Держава відповідає перед особою за свою діяльність, права і свободи людини, їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, а утвердження і забезпечення цих прав і свобод є її головним обов’язком. Конституцією України визначаються основні положення щодо захисту суверенітету і територіальної цілісності України, забезпечення її економічної та інформаційної безпеки (ст. 17). Органи державної влади, їх посадові особи, як зазначено в ст. 19 Конституції України, зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України. Усе зазначене у повному обсязі стосується також і діяльності митних органів. Адже використання ними своїх державно-владних повноважень, у тому числі й тих, що мають обмежувально-примусовий характер, – не самоціль, воно необхідне для виконання завдань та функцій, покладених на ці органи, серед яких найважливішим є забезпечення прав, свобод і законних інтересів пересічних громадян та суб’єктів господарювання. Саме в Конституції України міститься норма, згідно з якою засади зовнішніх зносин, зовнішньоекономічної діяльності, митної справи визначаються виключно законами України (п. 9 ст. 92). Окрім цього, Конституція України становить базу для прийняття інших законодавчих та підзаконних актів, що підкреслює її значущість у системі правового забезпечення діяльності митних органів.
Провідне місце в механізмі правової регламентації діяльності митних органів займають норми, що містяться у законах та кодексах України. Причому їх значення в процесі становлення правової держави має постійно зростати, оскільки пріоритет закону − це її невід’ємна ознака. Пріоритет закону виявляється, в першу чергу, в суворій відповідності йому всіх інших нормативних актів, тому що закони (після Конституції України) мають найвищу юридичну силу. Саме на законодавчому рівні врегульовано найважливіші питання державного і суспільного життя, їх норми становлять серцевину, фундамент формування і розвитку інших норм митного законодавства.
Для правового регулювання діяльності митних органів, пов’язаної з безпосередньою реалізацією митної політики держави, першочергове значення мають законодавчі акти України − підґрунтя, на якому будується і здійснюється вся діяльність митних органів та їх посадових осіб. Серед таких законодавчих актів слід виокремити МК України [254] та закони України: “Про Єдиний митний тариф” [400], “Про Митний тариф України” [412] та власне сам “Митний тариф”, який як додаток до закону, є невід’ємною його частиною. На думку М.Г. Шульги, хоча ці закони охоплюють різні суспільні відносини, відрізняються один від одного за юридичними властивостями, разом вони створюють єдине ціле [550, с.129]. Крім того, окремі напрямки діяльності митних органів певною мірою регламентуються Кримінально-процесуальним кодексом України, Кодексом України про адміністративні правопорушення та законами України “Про зовнішньоекономічну діяльність” [410], “Про державний кордон України” [395],“Про загальні засади створення і функціонування спеціальних (вільних) економічних зон” [402], “Про вивезення, ввезення та повернення культурних цінностей” [387], Концепцією загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, схваленою Законом України від 21 листопада 2002 р. [204].
Особливе значення для забезпечення законності й дисципліни в діяльності системи митних органів та їх посадових осіб має Дисциплінарний статут митної служби України, закони України “Про державну службу” [397], “Про боротьбу з корупцією” [382] тощо. Загалом діяльність митних органів прямо чи опосередковано регламентує понад сорок законодавчих актів України.
Найважливішу роль у системі законодавчих актів, що безпосередньо регулюють діяльність митних органів, відіграє МК України. Чинний кодекс був прийнятий у липні 2002 р. та набрав чинності з 1 січня 2004 р. На той час це дало позитивний імпульс для підвищення ефективності здійснення митними органами діяльності, пов’язаної з реалізацією ними державної митної політики. Незважаючи на те, що цей кодекс є вже другим кодифікованим актом, що регулює економічні, організаційні, правові, кадрові та соціальні аспекти діяльності митної служби України, він не вирішив повною мірою питання, пов’язані з визначенням правового статусу митних органів. Ця невизначеність негативно впливає на ефективність діяльності митних органів, що в підсумку утруднює, а іноді й унеможливлює виконання митними органами своїх завдань та функцій [155, с. 3; 283, с. 7]. Зауважимо, що підготовка нової редакції МК України тривала понад шість років, проте його розробникам не вдалося підготувати такий проект кодексу, який би задовольняв потреби всіх зацікавлених осіб – учасників зовнішньоекономічних зв’язків та митні органи.
Безумовно, чинний МК України виводить діяльність митних органів на новий, більш якісний, рівень правового регулювання, сприяє зміцненню законності в їх діяльності. З огляду на те, що відповідно до Конституції України органи державної влади, їх посадові особи, в тому числі й посадові особи митних органів, повинні діяти лише на підставі, у межах повноважень та в спосіб, що передбачено законами, компетенція митних органів та їх посадових осіб, має визначатись виключно законодавчими актами. Проте в умовах стрімкого розвитку національного законодавства та покладання на митні органи нових завдань відповідні зміни до МК України своєчасно не вносилися. Унаслідок цього широке коло таких важливих питань, як здійснення верифікації сертифікатів про походження товару з України, захист прав інтелектуальної власності при переміщенні товарів через митний кордон України, ведення УКТЗЕД тощо регулювалися не законами, а постановами КМ України та нормативними актами Держмитслужби України. З прийняттям МК України ці питання регламентуються саме ним.
Чинна редакція МК України повною мірою відповідає міжнародним стандартам, оскільки її розроблення здійснювалося з урахуванням положень Митного кодексу Європейського співтовариства [252] та основних міжнародних конвенцій і угод, до яких приєдналася або має намір приєднатися Україна: Міжнародної конвенції про спрощення та гармонізацію митних процедур (Кіотська конвенція), Угоди Уругвайського раунду переговорів країн – членів ГАТТ/СОТ, Угоди з торговельних аспектів прав інтелектуальної власності (TRIPS), Конвенції про узгодження умов проведення контролю вантажів на кордонах, Міжнародної конвенції про взаємну адміністративну допомогу у відверненні, розслідуванні та припиненні порушень митного законодавства (Найробійська конвенція).
Оцінюючи структуру й основні положення тоді ще проекту, а нині чинної редакції МК України, заступник Генерального секретаря ВМО пан П. Бене у своєму офіційному висновку зазначив: “Безперечним є те, що для успішної роботи митної служби необхідно створити такі умови, які б дали можливість товарам вільно переміщуватись при збереженні відповідних напрямів здійснення належного контролю. Виходячи з цього, на мою думку, у Вашому кодексі наголоси відповідних його розділів відповідають вимогами національного та міжнародного законодавства, яких дотримуються сучасні митні служби” [336, с.20].
Схвальний відгук на МК України був отриманий і від ХХІГенерального директорату Європейської комісії. Характеризуючи загальне спрямування та правові засади кодексу, тодішній керівник цього директорату пан Дж. Кур’є зазначив зокрема: “Розроблення сучасного митного кодексу, який базується на принципах, прийнятих у міжнародній практиці, є кроком уперед у Ваших зусиллях зі створення сучасної митної системи, спроможної забезпечити необхідні надходження до Державного бюджету, захистити суспільство та сприяти розвиткові економіки. За нашою попередньою оцінкою, Ваш кодекс охоплює основні аспекти, що відповідають сучасному митному законодавству” [336, с. 20 – 21]
Однак і цей кодекс не позбавлений деяких недоліків, про що вже неодноразово зазначалося науковцями та практичними працівниками митної служби України [134, с. 6 – 18; 234, с. 39 – 43; 343, с. 35 – 38; 488, с.3 – 8; 489, с.89 – 99]. У свою чергу, законодавець вніс близько десяти змін та доповнень у чинну редакцію кодексу. Більше того, до Верховної Ради України через два роки після прийняття МК України було подано законопроект, у якому пропонується внести зміни у понад сто статей кодексу, а це четверта його частина. Значна частина змін стосується компетенції митних органів. Ця ситуація ще раз свідчить про існування суттєвих недоліків правотворчого характеру у сфері митно-правового регулювання суспільних відносин.
Крім того, сам законодавець визнає, що діяльність учасників митно-правових відносин, у тому числі й діяльність митних органів, регламентується чинним МК України не в повному обсязі, про це свідчить зміст понад 70 статей, що мають відсильний або бланкетний характер. Значна кількість таких статей применшує ефективність правового регулювання митно-правових відносин, призводить до збільшення кількості підзаконних нормативних актів, що іноді породжує колізійність норм чинного законодавства, ускладнює процес реалізації громадянами та іншими зацікавленими особами своїх прав та законних інтересів. Наявність такої кількості відсильних та бланкетних норм наводить на думку про недосконалість митного законодавства. Наприклад, у ст. 53 МК України, в якій встановлюються права митних органів на застосування примусових заходів, у ч. 3 зазначається, що перелік примусових заходів, а також порядок їх застосування встановлюються МК України та іншими законами України, а з’ясувати, якими саме, досить проблематично. У ст. 357 МК України зазначається, що провадження у справах про порушення митних правил здійснюється відповідно до МК України, а в частині, що не регулюється ним, – відповідно до законодавства України про адміністративні правопорушення. На нашу думку, йдеться в першу чергу про Кодекс України про адміністративні правопорушення [171], який досить детально регламентує підстави та порядок застосування адміністративних стягнень та інших заходів примусового характеру. Причому цей кодекс містить ті матеріальні та процесуальні норми, без яких вирішення питання про притягнення до адміністративної відповідальності за порушення митних правил було б неможливим. Детальний аналіз статей МК України, що встановлюють переліки документів, необхідних для здійснення митних процедур під час переміщення товарів через митний кордон різними видами транспорту (ст. 134, 141, 145, 149, 150), свідчить про те, що ці переліки є відкритими, тобто фактично допускається можливість їх розширеного тлумачення. На практиці ж ця ситуація досить часто призводить до зловживань з боку посадових осіб митних органів і аж ніяк не сприяє спрощенню митних процедур.
На нашу думку, МК України, як основний кодифікований акт у митній сфері, в першу чергу повинен визначати загальні засади митного регулювання, основні принципи переміщення через митний кордон товарів, предметів і транспортних засобів, основні положення здійснення митних процедур, митні режими, механізм нарахування, сплати, стягнення митних платежів. Звичайно ж, у процесі правової регламентації вищезазначених питань так чи інакше будуть визначатись межі діяльності митних органів, порядок реалізації ними своїх повноважень та інші процедури, що обумовлені їх обов’язком забезпечення реалізації зацікавленими особами своїх прав, пов’язаних з переміщенням товарів та інших предметів через митний кордон держави. У свою чергу, завдання діяльності митних органів, функції, повноваження та інші елементи їх правового статусу мають знайти своє правове закріплення в спеціальному законі, який матиме значення статусного закону. Правове забезпечення виконання митними органами інших завдань та функцій, наприклад таких, як боротьба з митними правопорушеннями та притягнення осіб, винних у їх скоєнні, до відповідальності, організація та здійснення митної статистики чи проходження служби в системі митної служби, повинно здійснюватись нормативними актами, що регламентують однорідні суспільні відносини.
Надзвичайно важливу роль у механізмі митно-правового регулювання відіграють підзаконні нормативні акти. Динамічність, різноманітність та багатоаспектність суспільних відносин, пов’язаних зі здійсненням зовнішньоекономічних зв’язків, які не в останню чергу передбачають можливість переміщення товарів, предметів і транспортних засобів через митний кордон України, об’єктивно не дозволяє врегулювати ці відносини лише за допомогою законодавчих актів. Ще одним фактором, що пояснює існування такої великої кількості підзаконних актів у цій сфері, є вже згадувані вади МК України. Додатковим фактором, який має значення, є те, що в державі триває побудова ринкової економіки, дедалі більшого розгортання набувають евроінтеграційні процеси, у тому числі у сфері зовнішньоекономічної діяльності, що для України є новим, а значить досвіду нам ще доведеться набувати.
На кінець 2004 р. в Україні були чинними близько 900 правових актів КМ України, що прямо чи опосередковано стосувалися митної сфери, 8700 наказів та листів Держмитслужби України [202, с. 90]. З метою забезпечення реалізації норм нової редакції МК України Держмитслужбою України до моменту набуття ним чинності було підготовлено та прийнято досить значну кількість наказів. Прикладом, який ілюструє обсяг правового забезпечення діяльності митних органів у формі підзаконних нормативних актів, є перелік нормативно-правових актів Держмитслужби України, що визначають порядок застосування процедур митного оформлення, котрий містить понад сто відомчих наказів [286]. Як позитивний момент потрібно відзначити намагання керівництва Держмитслужби України зменшити кількість відомчих нормативних актів, що, на їх думку, сприятиме спрощенню митних процедур, прискоренню товарообігу та збільшенню його обсягів, зростанню пасажиропотоку через митний кордон і позитивно вплине на міжнародний імідж держави [139, с.28 – 29].
Залежно від правотворчого суб’єкта серед підзаконних актів, що забезпечують діяльність митних органів, можна виокремити такі:
– укази та розпорядження Президента України;
– постанови та розпорядження КМ України;
–підзаконні нормативні акти, що приймаються Держмитслужбою України або іншими центральними органами виконавчої влади;
–спільні нормативні акти Держмитслужби України та центральних органів виконавчої влади.
Для правового регулювання діяльності митних органів суттєве значення мають нормативні акти глави держави. Укази та розпорядження Президента України містять норми, відповідно до яких відбувається утворення, реорганізація та ліквідація органів виконавчої влади, основними їх завданнями та функціями є безпосередня реалізація митної політики держави. Глава держави своїми указами затверджує нормативні акти, що мають для митних органів статусний характер, визначають їх повноваження тощо. До найважливіших слід зарахувати Указ Президента України “Про державну митну службу України” від 29 листопада 1996 р. № 1145/96, згідно з цим законом на базі Державного митного комітету України, що був ліквідований, створено Держмитслужбу України. Головною метою такої структурно-організаційної трансформації органу виконавчої влади було вдосконалення організаційної структури митної системи, посилення митного контролю, боротьби з контрабандою та порушеннями митних правил, зміцнення виконавської дисципліни співробітників митної системи. У подальшому указами та розпорядженнями глави держави неодноразово корегувався правовий статус як усієї системи митної служби України [317], так і окремих її складових – митних органів [313]. В актах Президента України визначаються окремі напрямки діяльності митних органів [385], недоліки в їх роботі [428], заходи щодо підвищення ефективності організації та функціонування митної служби [405].
З огляду на те, що згідно з ч. 4 ст. 3 МК України діяльність Держмитслужби України спрямовується і координується КМ України, його нормативні акти (постанови та розпорядження) є важливим та обов’язковим елементом правового забезпечення діяльності митних органів. Тільки на виконання норм МК України в його новій редакції КМ України прийняв понад сімдесят нормативних актів, серед яких значна частка належить тим, що визначають порядок діяльності митних органів. Правові акти Уряду держави стосуються або організації та функціонування системи митної служби України, або механізму реалізації митними органами своїх завдань та функцій щодо безпосередньої реалізації митної політики держави. Прикладом таких актів першої групи є Положення про порядок і умови проходження служби в митних органах України, затверджене Постановою КМ України від 9 лютого 1993 р. № 97, Положення про спеціальні звання працівників і курсантів навчальних закладів митної служби, затверджене постановою КМ України від 16 червня 2003 р. № 900 та інші правові акти, пов’язані зі здійсненням митними органами своїх повноважень. До другої групи таких урядових актів належить, наприклад, підзаконні нормативні акти, які встановлюють: порядок митного контролю і митного оформлення різноманітних товарів та інших предметів, що переміщуються через митний кордон різними видами транспорту (Про митний контроль та митне оформлення природного газу, нафти, нафтопродуктів, етилену і аміаку, що переміщуються через митний кордон України трубопроводним транспортом: Постанова КМ України від 17грудня 2003р. №1958), перелік платних послуг, що можуть надаватися митними органами (Перелік платних послуг, що можуть надаватися митними органами: Затверджений Постановою КМ України від 25грудня 2002р. №1952), порядок ведення спеціальної митної статистики (Порядок ведення спеціальної митної статистики: Затверджений Постановою КМ України від 12грудня 2002р. №1865), типова технологічна схема пропуску через державний кордон автомобільних, водних, залізничних та повітряних транспортних засобів перевізників і товарів, що переміщуються ними (Питання пропуску через державний кордон автомобільних, водних, залізничних та повітряних транспортних засобів перевізників і товарів, що переміщуються ними: Постанова КМ України від 24грудня 2003р. №1989) тощо. КМ України затверджує різного роду програми, що визначають пріоритетні напрямки діяльності митних органів з урахуванням потреб реалізації загальнодержавної політики на той чи інший період. Прикладами таких програм можуть бути Програма спрощення формальностей при міжнародних повітряних перевезеннях, затверджена постановою КМ України від 26 квітня 2002 р. № 622,Державна програма “Контрабанді – СТОП” на 2005−2006 рр. [117].
Значна за обсягом кількість правових норм, що регулюють діяльність митних органів, міститься у підзаконних нормативних актах Держмитслужби України. Проблеми відомчого правового регулювання вже тривалий час є предметом пильної уваги представників різних галузей правової науки. Частіше за все існування такого роду нормативних актів критикується. Науковці, які вкрай негативно ставляться до відомчих нормативних актів, взагалі не вважають їх джерелами права, принизливо називаючи “бюрократичним звичаєвим правом”, яке не передбачено і не санкціоновано законом [451, с. 20 – 26]. Проте саме норми відомчих актів становлять переважну більшість норм, які безпосередньо регулюють адміністративну діяльність митних органів. МК України та інші законодавчі акти, як правило, визначають повноваження митних органів лише в загальному вигляді, застосовувати ці норми без конкретизації практично неможливо. У цьому й полягає значення відомчого правового регулювання.
Потрібно звернути увагу також на те, що кожен вид нормативних актів має свій рівень та обсяг правового регулювання, тобто існує тісний взаємозв’язок між юридичною силою нормативних актів і колом суспільних відносин, які вони регулюють [307, с. 70.]. З огляду на те, що процес формування правової, демократичної держави вимагає розширення сфери регулювання суспільних відносин на законодавчому рівні, воно не може охопити всі ці відносини, а тому відомча правотворчість завжди матиме місце. І питання буде поставати лише у масштабах такого відомчого нормативного забезпечення діяльності митних органів.
І хоча останнім часом Держмитслужбою України вжито ряд певних заходів щодо вдосконалення механізму відомчого регулювання, їх замало для підвищення якості правових актів митних органів та їх ефективності. Так, Держмитслужбою України постійно здійснюється аналіз митного законодавства для його актуалізації та скасування неефективних правових актів. В основному ця діяльність спрямована на скорочення переліку документів, що подаються під час митного контролю та митного оформлення товарів і транспортних засобів, а також спрощення й прискорення митних процедур. Протягом першої половини 2005р. здійснено перегляд усіх наказів, виданих митною службою за період з 1991р. по червень 2005р., – усього близько 9500 наказів, у тому числі тих, що мають регуляторний характер. За результатами цієї роботи визначено перелік зі 127 чинних регуляторних актів, 148 актів визнано такими, що втратили чинність. Одночасно відкликано понад 300 листів-роз’яснень, які у різний час надсилалися до митних органів [306, с. 6 – 7]. Наприклад, скасовано нормативні акти, якими упродовж багатьох років обмежувалися права суб’єктів господарювання, а саме: відмінено накази, якими визначалися місця митного оформлення окремих товарів без урахування інтересів суб’єктів ЗЕД; митне оформлення товарів здійснюватиметься не в спеціально визначених місцях, а за місцем обліку суб’єктів ЗЕД; втратив чинність наказ, яким запроваджувався комісійний огляд товарів з давальницької сировини та накладення на такі вантажі запірно-пломбувальних пристроїв; скасовано розпорядження, якими були зменшені строки переміщення товарів транспортом митною територією України. Крім того, скасовано вимоги щодо застосування виняткових посилених форм митного контролю під час переміщення через митний кордон та митного оформлення товарів легкої промисловості; обмеження можливості митного оформлення товарів поза робочим часом, а також у вихідні й святкові дні. При підготовці відомчих нормативних актів пріоритетними завданнями є спрощення процедури митного контролю та приведення її до вимог міжнародних норм і стандартів.
Процедура правотворчої діяльності митних органів на цей час досить детально регламентована і здійснюється відповідно до МК України, Указу Президента України “Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади” [396], Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер [314], “Інструкції з діловодства в митній службі України” [152] та “Методичних рекомендацій про порядок підготовки, подання на державну реєстрацію, скасування, обліку та зберігання нормативно-правових актів митних органів України” [250].
Особливий вид підзаконних нормативних актів, що регламентують діяльність митних органів, становлять спільні нормативні акти Держмитслужби України та інших центральних органів виконавчої влади. Специфіка таких нормативних актів полягає в тому, що вони, по-перше, приймаються з метою виконання власних завдань та функцій, сприяння реалізації завдань та функцій інших органів виконавчої влади, спрощення механізму реалізації зацікавленими особами своїх прав та законних інтересів або ж для забезпечення виконання зобов’язань України за міжнародними договорами; по-друге, мають міжвідомчий характер, тобто є обов’язковими для інших органів виконавчої влади, органів господарського управління й контролю, а також підприємств, установ і організацій, що не належать до сфери управління митних органів; по-третє, визначають принципи, форми та напрямки взаємодії митних органів з іншими органами виконавчої влади, а також їх права й обов’язки. Наприклад, для вдосконалення взаємодії, координації зусиль та розмежування функцій на державному кордоні України між митними й іншими правоохоронними та контролюючими органами держави затверджено спільну “Інструкцію про взаємодію та розмежування функцій щодо здійснення контролю на державному кордоні” [153]. У цьому спільному нормативному акті, який затвердили десять органів виконавчої влади, визначалися основні завдання, принципи, напрямки, форми й рівні взаємодії та функціональні повноваження кожного державного органу. Прийняття та затвердження спільних інструкцій є не єдиною формою координації зусиль між митними й іншими органами держави. Наприклад, з метою узгодження дій посадових осіб митних органів і залізниць України, визначення їх прав, функціональних обов’язків і відповідальності під час проведення ними операцій з контролю й оформлення товарів (вантажів), що переміщуються через митний кордон України залізничними вантажними поїздами розроблено порядок їх спільної діяльності, який нормативно закріплений у “Порядку взаємодії митних органів і залізниць України під час переміщення через митний кордон України товарів (вантажів) залізничними вантажними поїздами”, що був затверджений спільним наказом Держмитслужби та Міністерства транспорту України [321].
Нормативні акти, які видаються главою держави, Урядом, митними органами та іншими органами виконавчої влади, є підзаконними, тобто вони приймаються на основі й на виконання законів і не повинні їм суперечити. У юридичній літературі в обіг уведено поняття “похідної нормотворчості”, яке означає, що видання одних нормативних приписів обумовлюється існуванням інших, що мають вищу юридичну силу.
Таким чином, нормативні акти, в яких містяться правові норми, що регулюють діяльність митних органів, спрямовану на безпосередню реалізацію митної політики, дуже різноманітні. Чільне місце в механізмі правового забезпечення цієї діяльності займає МК України та інші законодавчі акти. Кожен різновид правових актів має свій рівень і обсяг правового регулювання, тобто існує тісний взаємозв’язок між юридичною силою нормативних актів і колом суспільних відносин, які вони регулюють. Ураховуючи те, що запровадження адміністративної реформи в Україні передбачає подальшу систематизацію адміністративного законодавства, насамперед шляхом його кодифікації, у митному законодавстві ці положення вже поступово реалізуються. Проте законодавче регулювання не може охопити всі відносини у митній сфері, а тому певна їх частина буде врегульована підзаконними нормативними актами, що є досить природним.
Звичайно, помилково було б стверджувати про відсутність проблем, пов’язаних з правовим забезпеченням діяльності митних органів, а тому для їх розв’язання в роботі ще будуть пропонуватись конкретні пропозиції, спрямовані на їх усунення. Разом з тим тенденції, що спостерігаються в сфері правового забезпечення діяльності митних органів, відображають намагання суб’єктів правотворчої діяльності наблизити правові акти, які регламентують діяльність митних органів, до міжнародних стандартів і вимог європейського митного законодавства. Уніфікація національного митного законодавства сприятиме оптимізації діяльності митних органів, розвитку зовнішньоекономічного співробітництва, прискорюватиме процес входження Української Держави в світову спільноту.
У цьому контексті стають усе більш актуальними питання наукового дослідження основних проблем митного права як комплексної галузі права, предметом правового регулювання якої є в тому числі й діяльність митних органів, спрямована на реалізацію митної політики. Наразі кількість і рівень досліджень у цій галузі в сучасній юридичній літературі неадекватні стану митного законодавства і обсягу правовідносин, які складаються на його основі. І якщо в законодавстві та у міжнародних угодах, учасником яких є Україна, як уже зазначалося, ці нові моменти багато в чому вже враховані й відбувається процес подальшого розвитку правових норм у цій галузі, то в літературі вони ще не одержали досить повного висвітлення, хоча в останні роки намітилося зрушення у бік більш інтенсивного наукового дослідження правових питань здійснення митної справи в Україні.
Висновки до розділу 2
З урахуванням вищевикладеного можна зробити наступні висновки:
1. Здійснений аналіз основних законодавчих актів, що стали підґрунтям для створення та подальшого формування митної служби України, та регламентують її діяльність на сучасному етапі, підтверджує думку про те, що стан та ефективність правового забезпечення діяльності національної системи митних органів має ключове значення в процесі її реалізації останніми митної політики держави. Саме тому система нормативних актів і, в першу чергу, законодавча її частина, які регламентують організацію і діяльність митних органів, їх статус, потребує свого постійного розвитку та удосконалення.
Дослідження генезису національної системи митних органів свідчить, що він не є (і об’єктивно не може бути) завершеним, адже відбувається постійне вдосконалення системи відповідно до суспільних і державних потреб. Водночас варто зазначити, що система митних органів, яка склалася в Україні з моменту проголошення незалежності, фактично діє і сьогодні, що демонструє її дієздатність і можливість пристосування до різних соціально-політичних та економічних трансформацій в країні та світі. Досить висока гнучкість системи митної служби в сучасних умовах її комплексного вдосконалення пов’язана із запровадженням міжнародних норм та стандартів, обумовлена потребою ефективної реалізації митної політики держави. Забезпечення стабільного функціонування митних органів в умовах постійних змін і перетворень в суспільстві має залишатися стратегічною лінією розвитку системи митної служби України.
Система митної служби України діє в межах об’єктивно існуючої політичної, економічної, соціальної та правової системи і є інструментом держави в процесах її взаємодії з громадянами та суб’єктами господарювання, регулювання ЗЕД, наповненні доходної частини бюджету, захисту прав і законних інтересів громадян та суб’єктів господарювання. Митні органи виконують важливу роль у забезпеченні економічної безпеки держави, вирішенні соціальних проблем, здійсненні правоохорони, розвитку міждержавних відносин та міжнародного співробітництва.
2. Ґрунтовний аналіз факторів та умов, що визначають зміст, напрямки та характер діяльності митних органів, специфіку функціонування системи митних органів у порівнянні з діяльністю інших державних органів, дозволив з’ясувати роль та соціальне призначення цієї державної інституції.
Головна мета адміністративної діяльності митних органів на сучасному етапі розбудови соціально орієнтованої правової держави – це найбільш повне та адекватне задоволення всіх суспільно значущих потреб громадськості так званого “публічного” характеру через усебічне забезпечення пріоритету прав та законних інтересів людини в сфері митно-правового регулювання суспільних відносин. Крім того, система митних органів покликана виконувати ряд специфічних цілей, пов’язаних з участю у формуванні державної митної політики та її безпосередньою реалізацією. До таких специфічних цілей належить: точне та неухильне виконання вимог митного законодавства; забезпечення реалізації прав та законних інтересів громадян та суб’єктів ЗЕД, пов’язаних з переміщенням через митний кордон товарів, предметів і транспортних засобів; раціональної й ефективної роботи об’єктів, що знаходяться під їх управлінським впливом; створення оптимальних умов для їх власної організації та функціонування тощо
Досить високий ступінь узагальненості напрямків та наслідків унеможливлює нормативне закріплення мети діяльності митних органів у нормативних актах, що визначають їх правовий статус, на відміну від завдань, що висуваються перед митними органами. Разом з тим, розпливчастість юридичного закріплення завдань, вирішення яких покладається на митні органи, а іноді й їх невизначеність, стає одним з найслабших місць в організації та діяльності митних органів. Ця вада правотворчої техніки породжує проблему, пов’язану з визначенням функцій, установленням повноважень митних органів, функціонуванням механізму їх взаємодії між собою та з іншими суб’єктами митно-правового регулювання суспільних відносин. З огляду на це, автором формулюються конкретні пропозиції, що передбачають застосування єдиного підходу до нормативного закріплення завдань як усієї системи митних органів, так і окремих її складових. В цьому контексті було запропоновано нову редакцію відповідної статті МК України, в якій визначаються основні завдання митних органів.
3. Дослідження правової характеристики функцій митних органів, їх класифікації та розв’язання питання щодо нормативного закріплення функцій у відповідних правових актах, має не тільки теоретичне, а й безпосереднє практичне значення, оскільки сприяє удосконаленню правового статусу митних органів, його нормативній регламентації, формуванню їх оптимальної внутрішньоорганізаційної структури та ефективності комплексної діяльності.
У роботі здійснено аналіз основних існуючих у юридичній літературі поглядів з досліджуваного питання та визначено ті ознаки, які науковці вважають суттєвими для характеристики змісту функції органу виконавчої влади, що дало можливість сформулювати авторське поняття функцій митних органів: функції митних органів – специфічні, відносно самостійні та якісно однорідні складові діяльності митних органів, які характеризуються цільовою спрямованістю на досягнення мети і завдань, що стоять перед ними.
Запропоноване визначення функцій митних органів повно та у достатній мірі характеризує їх зміст. Адекватне розуміння функцій митного органу дозволить:
– усвідомити залежність функцій митних органів від їх соціального призначення;
– чітко відрізняти їх від компетенції митного органу, меж його повноважень та способу дії;
–спонукає правотворця відмовитись від нормативного закріплення переліку функцій митних органів у так званих компетенційних чи статусних актах;
– змусити митні органи та їх посадових осіб у своїй діяльності керуватись не абстрактними функціями, а нормативно визначеними повноваженнями;
Визнання існування феномена множинності функцій митних органів, спонукало до спроби з’ясувати критерії класифікації функцій та здійснити розподіл їх на види. Всі функції, здійснювані митними органами, залежно від змісту, характеру та обсягу впливу можна поділити на загальні та специфічні. У загальних функціях митних органів безпосередньо відбивається владно-організуюча сутність управління, вони відповідають найбільш загальній меті діяльності керівного суб’єкта. До таких функцій належить: прогнозування, планування, організація, розпорядництво, керування, регулювання, контроль, координація, облік та інформування. Специфічні функції митних органів віддзеркалюють особливий зміст окремих впливів, обумовлених специфікою правовідносин у царині митної діяльності. Деталізуючи функції митних органів залежно від їх значення, можна виокремити основні та допоміжні функції. Основні функції митних органів розкривають сутність управлінської діяльності митних органів та їх суспільне призначення, тобто це функції, для виконання яких, власне, й створена система митних органів. Порівняльний аналіз запропонованих вище функцій митних органів, зіставлення та виявлення їх спільних рис і властивостей дає можливість виокремити такі узагальнені функції митних органів: регулятивну, контрольну, економічну, фіскальну, охоронну і статистичну.
Перелік безпосередньо здійснюваних митними органами функцій невичерпний і може розширюватися залежно від соціально-економічної та політичної ситуації в державі. З огляду на цю властивість уважаємо, що недоцільно нормативно закріплювати їх у так званих статусних нормативних актах. У той же час обов’язковою умовою ефективності реалізації функцій митних органів є нормативне закріплення їх повноважень (сукупності прав і обов’язків) у нормативних актах, що визначають їх правовий статус.
4. Аналіз норм національного законодавства засвідчив потребу в більш виваженому підході до питання визначення компетенції як у цілому митної служби України, так і окремих митних органів, які знаходяться на різних організаційно-правових рівнях. Вважаємо, що в такій ситуації найбільш оптимальним варіантом її розв’язання є прийняття статусного закону, який би визначав мету, основні завдання митної служби України, митних органів як її невід’ємної складової, повноваження щодо реалізації їх функцій, принципи організації та діяльності, а також інші характеристики адміністративно-правового статусу. У свою чергу, підзаконні нормативні акти повинні визначати компоненти правового статусу, які є більш динамічними, а саме: окремі завдання, повноваження спеціального характеру, конкретні права й обов’язки тощо, а також конкретизувати й деталізувати положення, які визначені на законодавчому рівні.
Компетенція митних органів є складовою адміністративно-правового статусу, що визначає їх місце та роль у системі митних органів і може бути визначена як сукупність нормативно визначених цілей та завдань, а також необхідних для їх виконання державно-владних повноважень (прав та обов’язків). Держава надає митним органам певний обсяг повноважень для реалізації покладених на них функцій та вирішення поставлених завдань. Повноваження митних органів являють собою комплекс прав щодо керованих об’єктів та обов’язків перед особою, суспільством і державою.
5. Практичне використання митними органами форм і методів діяльності, як правило, пов’язане з обмеженням, іноді з досить суттєвим, прав, свобод та інтересів громадян і суб’єктів господарювання, належне забезпечення яких є основним конституційним обов’язком держави та її органів. У зв’язку з цим вельми актуальним та важливим є створення відповідних правових засад використання цих форм і методів, тобто належного правового забезпечення діяльності митних органів. Під правовим забезпеченням діяльності митних органів слід мати на увазі систему нормативних актів, що визначають завдання й функції митних органів, їх правовий статус, форми і методи діяльності, спрямованої на реалізацію митної політики держави. Від належного нормативного упорядкування діяльності митних органів, і зокрема адміністративної діяльності, чіткості приписів, їх логічної узгодженості, відсутності колізій між ними, значною мірою залежить її ефективність та дієвість. У підсумковому результаті це, безперечно, сприятиме зміцненню законності й правопорядку в сфері митно-правового регулювання.
МК України, як основний кодифікований акт у митній сфері, в першу чергу повинен визначати загальні засади митного регулювання, основні принципи переміщення через митний кордон товарів, предметів і транспортних засобів, основні положення здійснення митних процедур, митні режими, механізм нарахування, сплати, стягнення митних платежів. Звичайно ж, у процесі правової регламентації вищезазначених питань так чи інакше будуть визначатись межі діяльності митних органів, порядок реалізації ними своїх повноважень та інші процедури, що обумовлені їх обов’язком забезпечення реалізації зацікавленими особами своїх прав, пов’язаних з переміщенням товарів та інших предметів через митний кордон держави. У свою чергу, завдання діяльності митних органів, функції, повноваження та інші елементи їх правового статусу мають знайти своє правове закріплення в спеціальному законі, який матиме значення статусного закону. Правове забезпечення виконання митними органами інших завдань та функцій, наприклад таких, як боротьба з митними правопорушеннями та притягнення осіб, винних у їх скоєнні, до відповідальності, організація та здійснення митної статистики чи проходження служби в системі митної служби, повинно здійснюватись нормативними актами, що регламентують однорідні суспільні відносини.
Помилково було б стверджувати про відсутність проблем, пов’язаних з правовим забезпеченням діяльності митних органів, а тому для їх розв’язання в роботі ще будуть пропонуватись конкретні пропозиції, спрямовані на їх усунення. Разом з тим тенденції, що спостерігаються в сфері правового забезпечення діяльності митних органів, відображають намагання суб’єктів правотворчої діяльності наблизити правові акти, які регламентують діяльність митних органів, до міжнародних стандартів і вимог європейського митного законодавства. Уніфікація національного митного законодавства сприятиме оптимізації діяльності митних органів, розвитку зовнішньоекономічного співробітництва, прискорюватиме процес входження Української Держави в світову спільноту.
Основні результати розділу опубліковані у працях [353, с.164 – 170; 359, с.172 – 177; 362, с.8 – 15; 363, с.68 – 76].
РОЗДІЛ 3. АДМІНІСТРАТИВНА ДІЯЛЬНІСТЬ МИТНИХ ОРГАНІВЯК ЗАСІБ РЕАЛІЗАЦІЇ МИТНОЇ ПОЛІТИКИ ДЕРЖАВИ
3.1. Поняття та основні ознаки адміністративної діяльностімитних органів України
Розбудова України як соціальної, правової держави безпосередньо пов’язана з підвищенням ефективності діяльності державних органів, яка спрямована на забезпечення сталого розвитку суспільства, своєчасне виявлення, запобігання і нейтралізацію реальних та потенційних загроз національним інтересам у всіх без винятку сферах суспільного життя. Забезпечення належного рівня національної безпеки держави, який відповідав би вимогам сучасності, є однією з найважливіших функцій держави. У реалізації цієї функції беруть участь усі державні органи, посадові особи та громадяни. Важлива роль у забезпеченні національної безпеки належить митним органам, завдання та функції яких спрямовані на захист національних інтересів, прав та інтересів громадян і суб’єктів господарювання у сфері митної діяльності.
У процесі реалізації своїх завдань та функцій митні органи активно використовують різноманітні за характером, формами і методами засоби та способи впливу на суспільні відносини з метою їх упорядкування. Серед цієї сукупності засобів можемо виокремити, як їх визначають у юридичній літературі, адміністративно-правові засоби. Практична реалізація адміністративно-правових засобів здійснюється в межах діяльності, яка в юридичній літературі отримала назву адміністративної [522, с. 9].
Безумовно, виконання митними органами своїх функцій передбачає здійснення, крім адміністративної, ще й інших видів діяльності, наприклад, кримінально-процесуальної чи фінансово-господарської. Проте за обсягом та багатоманітністю здійснюваних завдань адміністративна діяльність посідає одне з найважливіших місць у функціонуванні митних органів. Адміністративна діяльність є різновидом державно-владної діяльності органів виконавчої влади і охоплює широке коло суспільних відносин, що складаються як усередині самої системи митних органів, так і за її межами.
Дослідження поняття адміністративної діяльності та визначення її ознак викликає певні труднощі, адже термін “адміністративна діяльність” у чинному законодавстві не використовується, а в сучасній науковій літературі вживається у дещо відмінних значеннях, але переважно ототожнюється з терміном “державне управління” [288, с. 89]. Сам термін “адміністративна діяльність” не є новим у науці адміністративного права. У науковий обіг цей термін увів радянський учений-адміністративіст І.І.Євтихієв, який визначав адміністративну діяльність як діяльність виконавчо-розпорядчих органів у формі видання актів управління та застосування примусу [138, с. 174].
З метою більш ґрунтовного з’ясування сутності поняття адміністративної діяльності необхідно проаналізувати найбільш поширені в адміністративно-правовій літературі визначення цього поняття. Так, Л.В.Коваль під адміністративною діяльністю розуміє видання нормативних та індивідуальних актів [169, с. 116]. Однак запропоноване визначення не дозволяє, по-перше, визначити сферу державної діяльності, в якій вона може бути реалізована, по-друге, суб’єктів, уповноважених на здійснення такого виду діяльності, по-третє, вона пов’язується лише з виданням правових актів, що залишає поза її межами такі форми діяльності, як, наприклад, учинення дій юридичного характеру чи здійснення організаційних заходів.
Окремі автори пов’язують існування адміністративної діяльності з її нормативним закріпленням за допомогою норм адміністративного права [18, с. 6] або ж з використанням адміністративно-правових засобів, за допомогою яких вона здійснюється [19, с. 5; 522, с. 9]. Існування такої позиції можна пояснити впливом з боку континентальної системи адміністративного права, головним чином Франції. Так, один з найавторитетніших адміністративістів Ж. Ведель обстоює позицію, що адміністративна діяльність, іншими словами управління, яка являє собою сукупність дій держави та інших публічних юридичних осіб (департаментів, місцевих колективів, комун) і публічних адміністрацій, які не залежать унаслідок особливого стану від іншого режиму, аніж адміністративний. При цьому під адміністративним режимом він має на увазі режим загального права, що регулює діяльність держави і публічних юридичних осіб [76, с. 50 – 54]. Іншими словами, адміністративна діяльність – це діяльність держави (державних органів) та інших публічних юридичних осіб, що врегульована нормами загального (адміністративного) права. Ця позиція по суті є правильною, але не розкриває сутність і зміст цієї діяльності.
Деякі дослідники визначають адміністративну діяльність як діяльність органів державної влади, що спрямована на забезпечення охорони прав, громадського порядку та громадської безпеки, виявлення, припинення та попередження правопорушень [148,с.13]. У даному випадку адміністративна діяльність зводиться до її розуміння як правоохоронної діяльності, здійснюваної різноманітними органами виконавчої влади.
У працях науковців радянських часів, що досліджували теоретичні проблеми державного управління, зустрічаються позиції щодо тотожності понять державного управління як організаторської виконавчо-розпорядчої діяльності державних органів та адміністративної діяльності [231, с. 8, 164]. Подібні погляди мають місце і в західноєвропейській адміністративно-правовій науці. Так, класик німецького права А. Меркль визначає адміністративну діяльність як заплановану людську діяльність, спрямовану на досягнення певних суспільних цілей [16, с. 31]. А відомий спеціаліст з проблем управління І. Чепел визначає адміністративну діяльність як процес досягнення національних цілей шляхом діяльності публічних адміністрацій [561, c. 40].
Серед російських учених і нині існує позиція, відповідно до якої адміністративна діяльність – це державне управління у вузькому значенні, тобто діяльність органів виконавчої влади, виконавчо-розпорядчих органів держави щодо здійснення виконавчої влади на різних її рівнях [479; 517, с. 157]. Таке розуміння адміністративної діяльності враховує лише її управлінськийхарактер, а тому не в повному обсязі, і головне, не досить точно відображає призначення цього виду діяльності. Беззаперечним є те, що в ході здійснення адміністративної діяльності, крім повноважень управлінського змісту, реалізуються й інші повноваження органів виконавчої влади, такі як надання адміністративних послуг, справляння податків чи інших обов’язкових зборів, застосування заходів адміністративного примусу, в тому числі адміністративних стягнень щодо правопорушників тощо.
Аналіз різноманітних літературних джерел свідчить, що у переважній більшості випадків поняття адміністративної діяльності використовується для характеристики специфічного виду діяльності органів внутрішніх справ (міліції), що, на нашу думку, суттєво не впливає на природу діяльності, яка отримала назву адміністративної.
У науковій літературі, присвяченій дослідженню питань організації та діяльності органів внутрішніх справ, під адміністративною діяльністю розуміють діяльність міліції, в процесі практичного здійснення якої її (тобто міліції – прим. моя) апарати, служби, співробітники керуються адміністративним законодавством [140, с. 101]. Одним з перших, хто сформулював визначення адміністративної діяльності, пов’язавши його з окремими функціями міліції, був Л.Л. Попов. На його думку, адміністративна діяльність міліції – це діяльність, пов’язана з охороною порядку в громадських місцях, із забезпеченням безпеки руху транспорту та пішоходів, правил використання транспорту, з дотриманням паспортної системи [320, с.5]. Автори підручника “Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ” визначають адміністративну діяльність органів внутрішніх справ як урегульовану нормами адміністративного права їх виконавчо-владну діяльність, спрямовану на забезпечення особистої безпеки громадян, захист їх прав і свобод, законних інтересів, громадського порядку, громадської безпеки та боротьбу з правопорушеннями [18, с. 7]. І.П. Голосніченко і в подальшому продовжує обстоювати цю позицію [21, с. 349]. Ряд науковців визначають адміністративну діяльність органів внутрішніх справ як специфічну, виконавчо-розпорядчу, підзаконну, державно-владну діяльність з організації та здійснення охорони громадського порядку, забезпечення громадської безпеки, попередження й припинення злочинів та інших правопорушень [19, с. 8]. Або ж як цілеспрямовану, організуючу, виконавчу і розпорядчу діяльність, яка полягає в безпосередньому, повсякденному, практичному здійсненні завдань і функцій у сфері внутрішніх справ [7, с. 38].
Зазначені поняття адміністративної діяльності дещо обмежують зміст цієї діяльності і зводять її до забезпечення співробітниками органів внутрішніх справ функції щодо охорони правовідносин, фактично ототожнюючи її з правоохоронною діяльністю. При цьому автори цих понять хоча й говорять про те, що міліція здійснює і правозастосовну адміністративну діяльність, вони вказують на її обслуговуючий характер, визнаючи її засобом забезпечення правоохоронної діяльності [18, с. 8].
Певним елементом новизни наділено визначення аналізованого поняття, що міститься у словнику термінів і понять з адміністративної діяльності, а саме: адміністративна діяльність міліції являє собою виконавчо-розпорядчу діяльність щодо організації роботи підпорядкованих служб, співробітників та практичного здійснення адміністративно-правовими засобами охорони громадського порядку та забезпечення громадської безпеки [73, с. 6]. У даному понятті звертається увага не тільки на зовнішню, а й на внутрішню спрямованість діяльності, здійснюваної органами внутрішніх справ.
Найбільш узагальнюючим визначенням даного поняття можна вважати таке: адміністративна діяльність органів внутрішніх справ – це цілеспрямована, організуюча, виконавча і розпорядча діяльність, що полягає в безпосередньому, повсякденному, практичному здійсненні завдань і функцій держави у сфері внутрішніх справ [7, с. 38]. Саме це визначення поняття адміністративної діяльності, на нашу думку, найбільш повно та адекватно відображає зміст цього виду діяльності органів внутрішніх справ. Разом з тим треба зазначити, що в усіх позиціях, наведених вище, у зміст поняття вкладається діяльність спеціального суб’єкта, спрямована на досягнення необхідної мети.
Аналіз нормативно-правових актів, що регламентують діяльність митних органів, їх посадових осіб та практику застосування, свідчить, що адміністративною, за своєю сутністю, є діяльність багатьох підрозділів митних органів, яка, зокрема, охоплює забезпечення порядку переміщення через митний кордон товарів, предметів і транспортних засобів, здійснення митного контролю та митного оформлення об’єктів переміщення, контроль за переміщенням через митних кордон товарів, що містять об’єкти права інтелектуальної власності, застосування заходів тарифного та нетарифного регулювання при переміщенні товарів через митний кордон, попередження та припинення митних правопорушень тощо. Крім того, адміністративно-правові засоби, використовувані посадовими особами митних органів, широко застосовуються в процесі створення сприятливих умов для прискорення товарообігу та пасажиропотоку через митний кордон, здійсненні верифікації сертифікатів походження товарів.
Отже, з одного боку, адміністративна діяльність митних органів охоплює правотворчу та індивідуально-розпорядчу діяльність, спрямовану на позитивне регулювання суспільних відносин у митно-правовій сфері відповідно до норм законів та інших нормативних актів. Складовими адміністративної діяльності в цьому сенсі є:
–підзаконне нормативне регулювання суспільних відносин, що здійснюється шляхом видання (прийняття) митними органами відповідно до законів та правових актів вищестоящих державних органів підзаконних нормативних актів, спрямованих на встановлення загальних правил поведінки щодо невизначеного кола осіб;
– індивідуальне регулювання суспільних відносин відповідно до законів та правових актів вищестоящих державних органів, здійснюване шляхом видання (прийняття) митними органами розпорядчих правових актів та вчинення владно-розпорядчих дій щодо індивідуально визначених суб’єктів (громадян, суб’єктів господарювання), спрямоване на встановлення, зміну й припинення їх прав та обов’язків.
З іншого боку, адміністративна діяльність митних органів спрямована на запобігання вчиненню порушень митних правил, їх виявлення та припинення, на забезпечення безпеки держави та суспільства. У цьому сенсі митні органи, здійснюючи цю діяльність, не управляють суб’єктами переміщення, не регулюють їхню поведінку, а забезпечують охорону й захист прав і законних інтересів громадян та держави в цілому від протиправних посягань, від порушень з боку окремих суб’єктів переміщення. За своєю суттю, ця діяльність має охоронний характер. Отже, адміністративна діяльність митних органів, у цьому сенсі, фактично являє собою один з основних напрямків забезпечення захисту економічних інтересів України, створення сприятливих умов для розвитку її економіки, захисту прав та інтересів громадян і суб’єктів господарювання, попередження та припинення протиправних дій, застосування до правопорушників заходів адміністративно-процесуального забезпечення та адміністративних стягнень.
В існуванні цих двох сторін адміністративної діяльності митних органів і полягає двоїстість її природи: здійснюючи управління в митно-правовій сфері, митні органи одночасно, а може, й перш за все, повинні забезпечувати в ній дотримання режиму законності та правопорядку. Усвідомлення такої неоднорідності адміністративної діяльності дозволяє вести мову про існування кількох її напрямків, про які йтиметься в наступних підрозділах.
З огляду на це важливою є проблема функціонального призначення адміністративної діяльності митних органів. Діяльність митних органів повинна забезпечувати не стільки владно організуючий вплив на суспільні відносини в митній сфері, скільки сприяти максимально повній реалізації громадянами та суб’єктами господарювання своїх прав та законних інтересів у цій сфері, а також їх дієвому захисту в разі будь-яких порушень, як всередині держави, так і за її межами. Тому слід погодитися з думкою В.Б.Авер’янова, який вважає, що діяльність державних інститутів повинна підпорядковуватись потребам реалізації прав і свобод людини, забезпечення їх пріоритетності перед усіма іншими цінностями демократичної, соціальної правової держави [1, с. 25]. З його точки зору, така перебудова діяльності державних органів вимагає заміни домінуючої дотепер ідеології “панування” держави над людиною на протилежну – ідеологію “служіння” держави інтересам людини.
Формулювання поняття адміністративної діяльності митних органів вимагає з’ясування питання щодо ознак цього специфічного виду діяльності, тобто таких рис, які індивідуалізують цей феномен. Такий підхід також дозволяє охарактеризувати цілепокладання адміністративної діяльності в її масштабності – від підготовки та прийняття правових норм до їх реалізації за допомогою забезпечувальних механізмів. На нашу думку, адміністративна діяльність, здійснювана митними органами, характеризується такими ознаками.
Адміністративна діяльність – це особливий вид діяльності щодо здійснення державної виконавчої влади у сфері митно-правового регулювання суспільних відносин, який відрізняється від діяльності щодо реалізації законодавчої та судової влади своїм змістом, формою і методами. Саме це і є визначальним для усвідомлення сутності цього виду діяльності та обумовлює існування усіх інших ознак.
Державно-владний характер адміністративної діяльності − це різновид діяльності, що є прерогативою відповідних компетентних органів держави – митних органів. Її здійснення забезпечується сукупністю державних засобів економічного і політичного, соціального й ідеологічного, заохочувального та примусового характеру. Державно-владний момент становить її суттєву властивість, дозволяє виступати дієвим засобом у процесі регулювання суспільних відносин. Митні органи здійснюють свої повноваження в офіційному порядку від імені держави в межах компетенції, чітко визначеної законом. Вони уповноважені здійснювати контроль за дотриманням встановлених правил поведінки у митній сфері, давати юридичну оцінку діям та вчинкам громадян і суб’єктів господарювання, виявляти правопорушення та реагувати на них у встановленому законом порядку, а також давати в межах своєї компетенції обов’язкові для виконання розпорядження та висувати такі ж обов’язкові для виконання вимоги, застосовувати у передбачених законом випадках та формах заходи примусового характеру.
Публічність адміністративної діяльності полягає в тому, що вона здійснюється не для задоволення приватних, особистих потреб тих, на кого вона покладається, а в інтересах “усіх і кожного”. Захищаючи економічні інтереси України, вживаючи заходи щодо захисту інтересів споживачів товарів, протидіючи митним правопорушенням, митні органи здійснюють адміністративну діяльність в інтересах усіх. Разом з тим адміністративна діяльність здійснюється і в інтересах кожного. Так, праву громадянина кореспондується обов’язок митних органів створювати сприятливі умови для реалізації його права на переміщення товарів, предметів, транспортних засобів через митний кордон держави.
Адміністративна діяльність митних органів є підзаконною діяльністю. Вона здійснюється на підставі й для виконання законів та інших правових актів у точній відповідності та в межах, визначених законом, з використанням відповідних правових засобів. Наведена ознака адміністративної діяльності дуже важлива та актуальна, адже сфера останньої досить широка. Діяльність митних органів здійснюється у постійній взаємодії з громадянами, суб’єктами зовнішньоекономічних зв’язків, іншими державними органами України та іноземних держав, а також з міжнародними організаціями, і будь-яке відхилення від вимог закону може спричинити суттєву шкоду їх правам та інтересам, ускладнити їх власну діяльність. У процесі цієї діяльності недопустимі неправомірні дії посадових осіб митних органів, протиставлення законності й доцільності.
Підзаконність адміністративної діяльності також має важливе значення внаслідок того, що в процесі цієї діяльності перш за все реалізуються приписи закону. Застосування посадовими особами норм закону обумовлюється розв’язанням конкретних життєвих ситуацій та певними обставинами. Так, посадові особи митних органів можуть давати безпосередні приписи (наприклад, установлення додаткових вимог щодо облаштування складу тимчасового зберігання) або вчиняти дії, зміст яких становить виконання прямих приписів закону (наприклад, перевірка документів та відомостей, необхідних для здійснення митного контролю).
У процесі здійснення адміністративної діяльності уповноважені митні органи розробляють та видають відомчі нормативно-правові акти. Норми, що в них містяться, мають підзаконний характер, оскільки приймаються ці акти для виконання вимог закону, їх конкретизації та деталізації. Разом з тим досить часто митні органи, реалізуючи свої правотворчі повноваження, не спрощують митні процедури, а, навпаки, безпідставно ускладнюють їх. Так, МК України передбачає дві форми попереднього декларування через подання попередньої митної декларації (ст. 89 МК України) або повідомлення митного органу про намір увезти товари на митну територію України (ст. 93 МК України). До того ж попередню декларацію (зі сплатою усіх обов’язкових платежів) відповідно до ч. 2 ст.83 МК України потрібно оформлювати тільки у випадках ввезення підакцизних товарів, а саме: попереднє декларування застосовується у випадках, визначених кодексом (ч. 1 ст. 93 МК України). Які саме випадки − в чинному МК України не визначено, проте він надає право Держмитслужбі України самостійно визначати порядок такого декларування (ч. 3. ст. 93 МК України). Відповідно до Положення про порядок контролю за ввезенням на митну територію України окремих видів товарів [318] митні органи вимагають від суб’єктів ЗЕД оформлення попередніх декларацій щодо товарів (в тому числі й на товари широкого вжитку, товари, що швидко псуються) згідно з переліком, що міститься в даному положенні. За умови такого декларування імпортер зобов’язаний заздалегідь знати код товару, його кількість, вагу брутто, вид транспортного засобу, яким буде переміщуватись товар, митницю перетину товаром митного кордону тощо. За умови, що хоча б в одній з позицій імпортером допущено помилку, вантаж не буде пропущено через митний кордон і процедуру треба повторювати заново. Аналіз практики діяльності митних органів свідчить про значну кількість помилок з боку суб’єктів ЗЕД. Не знімаючи з них вину, вважаємо, що така процедура попереднього декларування, встановлена відомчим нормативним актом, є недосконалою, не сприяє загальній тенденції спрощення митних процедур, а тому потребує належного врегулювання.
Крім того, митні органи уповноважені самостійно здійснювати діяльність, пов’язану з притягненням до адміністративної відповідальності порушників митного законодавства, застосовувати до них заходи примусового характеру. Безперечно, ця діяльність повинна застосовуватись у повній відповідності до вимог закону.
Адміністративна діяльність – це діяльність виконавчо-розпорядчого характеру. Її головною метою є виконання вимог чинного національного законодавства та зобов’язань, передбачених міжнародними договорами України з питань, що входять у компетенцію митних органів, тобто практичне запровадження в життя законів та інших нормативних актів. Разом з тим для успішного та ефективного здійснення своїх виконавських функцій вони наділені розпорядчими повноваженнями, які передбачають можливість підпорядкування об’єктів управління його суб’єкту. Як наслідок, відносини, що виникають у процесі цієї діяльності, є відносинами субординаційними, владно-організуючими, розпорядчими. Без необхідних розпорядчих повноважень практично неможливо забезпечити досягнення мети: виконання закону та інших нормативних актів, повсякденного керівництва роботою підпорядкованих митних органів, вирішення інших завдань, що стоять перед митною службою. Митні органи видають нормативні акти, що містять нормативні або індивідуальні приписи, застосовують заходи примусового характеру.
Адміністративна діяльність митних органів охоплює як правотворчу, так і правозастосовну діяльність. Правотворча діяльність митних органів знаходить відображення у виданні в межах своєї компетенції відомчих нормативних актів, що регламентують різного роду відносини, які виникають у процесі реалізації митної політики. Цей різновид адміністративної діяльності митних органів обумовлений неможливістю врегулювання таких різноманітних правовідносин лише за допомогою законів та інших підзаконних нормативних актів. Правозастосовна діяльність митних органів полягає в організації та практичній реалізації приписів митно-правових норм стосовно конкретних життєвих випадків або індивідуально-визначених осіб, охороні й захисті цих норм від будь-яких порушень, застосуванні примусових заходів, забезпеченні виконання покарання, а також ужитті попереджувальних заходів.
Діяльність митних органів – це різновид організаційної діяльності органів виконавчої влади. Організаційна сутність адміністративної діяльності проявляється в тому, що в процесі її здійснення організується, регулюється, координується спільна цілеспрямована діяльність зацікавлених осіб щодо вирішення завдань у сфері митно-правового регулювання суспільних відносин, а саме: вирішуються питання, пов’язані із захистом національних економічних інтересів, упорядковується діяльність суб’єктів зовнішньоекономічних зв’язків, забезпечується реалізація їх права на переміщення товарів, предметів і транспортних засобів через митний кордон, підтримується функціонування системи митної служби, здійснюється міжнародне митне співробітництво. На цій підставі створюється загальний стан упорядкованості суб’єктів та об’єктів управління, зв’язків між ними. Характерним є й те, що в процесі цієї діяльності забезпечується досягнення певних завдань у масштабах усього суспільства, а не тільки в межах окремого колективу, окремої спільноти людей. Треба погодитися з думкою І. Сабо, який зазначає, що в цьому контексті таку діяльність держави можна назвати трансформуючою діяльністю: економічні та інші суспільні відносини вона перетворює в загальні правові відносини, які в подальшому фіксуються в нормах для того, щоб впливати на соціальні відносини, перетворюючи їх у правові [457, с. 74]. При цьому адміністративна діяльність не зводиться лише до беззмістовної форми, яка надає стабільності, міцності, гарантованості соціально-економічному, політичному змісту. У сфері митно-правового регулювання здійснюються спеціальні, свідомо сконструйовані дії і за формою, і за змістом: перевіряються товаросупровідні документи, надаються дозволи, видаються правові акти тощо. Усі ці дії впливають на поведінку учасників митно-правових відносин, сприяючи найбільш доцільному й корисному, з точки зору суспільства і держави, досягненню соціально-корисних цілей. Саме з цього випливає соціально-значуща роль адміністративної діяльності – сприяння досягненню суспільного блага шляхом узгодження індивідуальних, групових, суспільних та державних інтересів. У цьому сенсі діяльність митних органів має викликати певні практичні зміни в соціальному житті, це дозволяє визнати її як практичну діяльність, що має позитивне соціально-правове значення.
Безперервність, постійність та планомірність адміністративної діяльності. Ця ознака ґрунтується на історичному досвіді та об’єктивних закономірностях функціонування системи митних органів, головним призначенням яких є безпосередня реалізація митної політики як складової єдиної загальнодержавної політики. У процесі досліджуваної діяльності вирішуються завдання й реалізуються функції держави, забезпечується захист як інтересів держави, так і конституційних прав та інтересів громадян, а також суб’єктів господарювання.
Процесуалізація адміністративної діяльності, тобто нормативно регламентована система послідовно здійснюваних митними органами та їх посадовими особами в установлених процесуальними формами дій, операцій. Процесуальна регламентація адміністративної діяльності – найважливіша гарантія забезпечення режиму законності в найбільш широкому значенні цього поняття та ефективний спосіб забезпечення прав і законних інтересів громадян і суб’єктів господарювання. Разом з тим не варто забувати, що адміністративна діяльність не має виключно правового характеру, адже складається з правової та неправової (організаційної, фактичної) частин. Іншими словами, не всі дії митних органів тягнуть за собою настання юридично значущих наслідків. І якщо правова частина діяльності митних органів досить детально і чітко регламентована нормами права, то інша її частина підлягає унормуванню лише в загальному вигляді. У рамках загальних норм про права й обов’язки та окремих відправних процедурних норм (наприклад, про терміни) посадова особа митних органів самостійно й творчо обирає шляхи і форми вирішення поставлених завдань.
Відносини, що виникають у процесі здійснення адміністративної діяльності, за великим рахунком, можна виокремити в дві групи: відносини, безпосередньо пов’язані з формуванням та реалізацією митної політики держави, тобто з реалізацією виконавчої влади, та інші відносини, зокрема внутрішньоорганізаційні, що виникають у процесі формування та функціонування самої системи митних органів. Пріоритет відносин першої групи є очевидним, адже система митних органів існує не для задоволення власних інтересів, а для функціонування в межах свого призначення.
Засвідчувально-пошуковий характер адміністративної діяльності полягає в тому, що митні органи для виконання своїх завдань та функцій повинні збирати, накопичувати, аналізувати, офіційно підтверджувати, реєструвати (посвідчувати), оформляти інформацію, яка дозволить прийняти законне та обґрунтоване рішення.
Адміністративна діяльність митних органів характеризується раціональним поєднанням централізованого керівництва з безпосереднім (оперативним) управлінням. Централізоване керівництво знаходить своє відображення у визначенні пріоритетних напрямків діяльності (наприклад, у Концепції модернізації діяльності митної служби України [206]), встановленні загальних правил, нормативів тощо. Для безпосереднього (оперативного) управління характерно існування прямих зв’язків між вищестоящими митними органами та їм підпорядкованими. І керівництво, і управління здійснюється з використанням вертикальних (субординаційних, ієрархічних) або горизонтальних зв’язків і відносин у системі митної служби.
Підпорядкованість та підконтрольність адміністративної діяльності відповідним державним інституціям. Наявність цієї ознаки підвищує якість та ефективність реалізації митними органами своїх повноважень, посилює їх відповідальність за невиконання чи неналежне виконання своїх обов’язків. З іншого боку, органи державної влади та місцевого самоврядування зобов’язані створювати умови для належного функціонування митних органів і сприяти їм у виконанні завдань та функцій.
Адміністративна діяльність митних органів здійснюється за допомогоюрізноманітних засобів, способів і прийомів – методів діяльності, які знаходять зовнішнє відображення у конкретних діях різноманітного характеру, що здійснюються в межах їх компетенції і викликають певні наслідки – форми діяльності. В адміністративно-правовій літературі ці методи й форми діяльності органів виконавчої влади, а відтак і митних органів, отримали назву адміністративно-правових [10, с. 255], з їх використанням здійснюється вплив на суспільні відносини.
Однією з особливостей адміністративної діяльності митних органів є її профілактична спрямованість, яка забезпечується такою організацією роботи всіх органів, підрозділів, окремих посадових осіб, сил та засобів, яка б створювала ефективні умови для існування цивілізованих відносин, пов’язаних з переміщенням товарів, предметів і транспортних засобів через митний кордон, суворого дотримання вимог митного законодавства та попередження його порушень. Успіх у цій роботі досягається тільки за умови глибокого й усеохоплюючого аналізу власної діяльності на сучасному етапі та визначення її пріоритетів у майбутньому, аналізу чинної нормативної бази і практики її застосування громадянами та суб’єктами господарювання, виявлення причин та умов, що сприяють учиненню митних правопорушень. Суттєве значення в цьому контексті має забезпечення відкритості та прозорості діяльності митної служби для громадськості. Це може бути реалізовано шляхом доведення інформації щодо основних результатів діяльності митних органів, загальної ситуації в цій сфері через засоби масової інформації або під час виступів чи повідомлень керівників митних органів.
Адміністративна діяльність за своєю природою є професійною. Професіоналізм – важлива ознака досліджуваної діяльності. Професійний характер адміністративної діяльності обумовлений тим, що спеціалізована діяльність вимагає від тих, хто її здійснює, відповідних професійних знань (право, економіка, психологія) та певних навичок. З огляду на те, що адміністративна діяльність правопримусова, вона вимагає від тих, хто її здійснює, добре знати свою справу, обґрунтовано, компетентно застосовувати примус, адже безпідставне використання примусових заходів може розглядатись як зловживання владою, спричинятиме невдоволеність громадян та суб’єктів господарювання, породжуватиме конфлікти. Унаслідок цього дану професійну діяльність здійснюють спеціально підготовлені державні службовці, вони компетентно, а значить, ефективно можуть забезпечувати захист економічних інтересів держави, права й законні інтереси громадян та суб’єктів господарювання у митній сфері.
Розглянуті ознаки адміністративної діяльності митних органів, характеризують не окремі її сторони чи аспекти, а комплексно, як єдине ціле явище, що складається з взаємообумовлених і взаємопов’язаних частин. Різноманітні зв’язки і відносини, що виникають між цими складовими, та породжувані ними властивості, які визначають їх як систему, забезпечують існування відносно самостійних закономірностей розвитку та функціонування адміністративної діяльності.
Зважаючи на неоднорідність суспільних відносин у сфері митно-правового регулювання, які обумовлені комплексним характером сучасного митного законодавства, слід зазначити, що адміністративна діяльність митних органів регламентується нормами кількох галузей права: митного, фінансового, податкового, проте домінуючими є все ж таки норми адміністративного права (включаючи його процесуальну складову). Чому саме адміністративного, а не митного? По-перше, і донині серед науковців не існує єдиної точки зору щодо галузевої належності митного права. Одні правознавці вважають митне право інститутом адміністративного права [53, с. 13; 57, с. 463] чи його підгалуззю [193, с.192; 241, с. 24; 462, с. 19], інші визнають митне право самостійною галуззю права [494, с. 11; 543, с. 11] або ж спеціальною його галуззю [212, с. 5], проте переважна більшість зараховує його до комплексних галузей [87, с. 146; 164, с. 53; 261, с. 7; 493, с. 46 – 47]. Є думка, що мовитися може тільки про митне законодавство, тобто законодавство про митну справу [40, с. 27; 179, с. 19]. По-друге, майже одностайно науковці визнають, що предметом регулювання митного права є широке коло суспільних відноси, які регламентуються нормами різних галузей права, таких як адміністративне, фінансове, цивільне, кримінальне, трудове тощо. Утім цей комплекс суспільних відносин хоча і є різнорідним, все ж за допомогою такого системотвірного фактора, як переміщення товарів, предметів і транспортних засобів через митний кордон, інтегрується в певну специфічну сукупність – митні відносини. По-третє, переважна частина цих суспільних відносин, учасниками яких є митні органи та їх посадові особи, пов’язана з переміщенням товарів, предметів та транспортних засобів через митний кордон, здійсненням митних процедур, встановленням митних режимів, правовим статусом митних органів. Усі ці відносини мають управлінський, організаційний характер і в цілому охоплюються адміністративно-правовим регулюванням, а отже, регулюються нормами адміністративного та адміністративно-процесуального права. Домінування адміністративних та адміністративно-процесуальних норм у процесі врегулювання суспільних відносин у митній сфері визнають і такі відомі фахівці в галузі митного права, як Б.М. Габричидзе [87, с.137], О.М.Козирін [178,с.44], М.Г.Шульга [550, с.127]. Нормами матеріального адміністративного права регламентуються відносини, пов’язані з установленням порядку переміщення через митний кордон товарів, предметів та транспортних засобів, митного контролю, митного оформлення, ведення митної статистики, відповідальності за порушення митних правил, видів стягнень, правового статусу митних органів тощо. Адміністративно-процесуальними за своєю природою є норми, що регулюють здійснення митних процедур, провадження у справах про порушення митних правил. По-четверте, митні органи – це різновид органів виконавчої влади, які від імені держави здійснюють державно-владну управлінську діяльність, що традиційно пов’язана з адміністративним правом. З огляду на те, що митні органи як органи виконавчої влади є обов’язковими учасниками митних правовідносин, можна стверджувати, що їхня діяльність регламентується нормами адміністративного права.
Таким чином, з урахуванням вищезазначених ознак адміністративної діяльності та особливостей сфери митно-правового регулювання суспільних відносин можемо сформулювати таке визначення поняття адміністративної діяльності митних органів: адміністративна діяльність митних органів – це урегульована переважно нормами адміністративного права, підзаконна, цілеспрямована, державно-владна, виконавчо-розпорядча діяльність, пов’язана з практичним здійсненням заходів, спрямованих на безпосередню реалізацію митної політики держави, та організацією й функціонуванням системи митних органів.
Теоретичне дослідження адміністративної діяльності митних органів набуває особливої актуальності у зв’язку з реорганізацією існуючої системи митної служби України, удосконаленням правової регламентації її організації та функціонування і приведенням її у відповідність до міжнародних стандартів.
3.2. Принципи адміністративної діяльності митних органів
Специфіка такого виду діяльності митних органів, як їх адміністративна діяльність, обумовлена не тільки спеціальним призначенням органів системи митної служби, що прямо випливає з аналізу завдань, які стоять перед ними, та виконуваних функцій, а й принципами, що виступають підґрунтям для її здійснення. Кожен аспект дослідження адміністративної діяльності дозволяє сформулювати свої принципи. Змістовний аналіз цього різновиду діяльності митних органів виявляє принципи, що мають суттєве значення для процесу реалізації митної політики держави.
У науковій літературі найбільш поширеною є позиція стосовно того, що принципи – це основні засади, вихідні ідеї, які характеризуються універсальністю, загальною значущістю, вищою імперативністю і відображають суттєві положення теорії, вчення, науки [556, с. 110]. Серед науковців-правників склався загальний підхід до розуміння принципів як керівних положень, теоретичних ідей, що відображають об’єктивні закономірності та закріплені у праві. Проте окремі науковці вважають, що принцип – це специфічне поняття, в якому міститься не стільки закономірність, відносини, взаємозв’язок, скільки наше знання про них [34, с.262]. Принципи являють собою результат узагальнення людьми об’єктивно діючих законів та закономірностей, властивих їм загальних рис, характерних ознак, які й визначають зміст такої діяльність. Іншими словами, об’єктивна реальність є джерелом формування принципів.
Визнаючи принцип результатом наукового пізнання, не слід забувати, що не всі закономірності, відносини та взаємозв’язки, у тому числі у сфері адміністративної діяльності митних органів, нині досліджені та сформульовані у вигляді принципів. Як слушно зазначає Г.В. Атаманчук, багато чого ще не відомо і потрібно продовжувати пізнання; те, що зафіксовано і здається в якийсь момент істинним, теж динамічне; постійно змінюються об’єктивні умови, які породжують закономірності, відносини і взаємозв’язки державного управління, а також суб’єктивні фактори, які їх сприймають і застосовують; розвиваються засоби пізнання, наукові інструменти виявлення закономірностей, відносин і взаємозв’язків державного управління, збагачується досвід їх використання в суспільній практиці [34, с. 263]. Вищезазначене стосувалося сфери державного управління, але є цілком прийнятним і для адміністративної діяльності митних органів та вимагає активної роботи щодо наукового усвідомлення тих чи інших принципів.
Важливим моментом, який потрібно враховувати при дослідженні принципів, є практичне втілення в життя цих принципів. На жаль, як справедливо зауважує В.Б.Авер’янов, у нас за традицією, що склалася ще у радянський період, принципи права сприймаються не як керівні настанови, положення, а як щось суто декларативне та абстрактне [2, с. 12]. Знати принципи не досить, потрібно ще й бажати та могти їх застосовувати в своїй діяльності, адже практична дія принципів залежить не від них самих, а від ставлення до них людей. Інакше кажучи, принципи – це знання про загальні закономірності, закладені законодавцем у норми прав, які використовуються у практичній діяльності виконавцями цих норм.
Важливість з’ясування питання щодо принципів адміністративної діяльності, їх системи та ролі випливає з розуміння їх як закономірностей розвитку, що знаходять своє відображення в основних засадах, теоретичних ідеях та положеннях, які лежать в основі цієї діяльності. Принципи адміністративної діяльності митних органів є проявом та закріпленням закономірностей змісту адміністративної діяльності, вони визначають її сутність, характер та сприяють ефективній реалізації матеріальних і процесуальних норм, що містяться в митному законодавстві. Принципи адміністративної діяльності митних органів динамічні за змістом і формою. Вони формуються у зв’язку з конкретними політичними та соціально-економічними умовами, відображаючи рівень використання позитивних закономірностей суспільного розвитку. Безпосередньо на практиці принципи юридично закріплюються у формі правових норм, що являють собою загальні положення, на яких повинна ґрунтуватись адміністративна діяльність. Тому принципи мають значення правових вимог, обов’язкових для виконання та дотримання.
Крім того, у разі виявлення прогалин у чинному митному законодавстві чи колізій норм принципи надають можливість уповноваженим посадовим особам чи громадянам діяти належно, з урахуванням саме загальних уявлень, загального духу закону, що знаходять своє відображення в принципах, в тому числі у принципах адміністративної діяльності [28, с. 348]. Розуміння цього є особливо актуальним для адміністративної діяльності митних органів, правове регулювання якої здійснюється за умов перманентних, динамічних, а іноді не зовсім узгоджених та послідовних змін у чинному митному законодавстві, що часом і призводить до виникнення прогалин та колізій.
Зважаючи на вищезазначене, під принципами адміністративної діяльності митних органів пропонуємо розуміти об’єктивні закономірності, відображені у засадничих ідеях, положеннях, висновках, що характеризують зміст діяльності митних органів та зафіксовані у правових нормах або випливають з них.
Значення принципів адміністративної діяльності митних органів багатоаспектне. Перебуваючи в певному взаємозв’язку між собою, вони через установлення загальних приписів гарантують дію норм у різних сферах адміністративної діяльності митних органів: правотворчій та власне правозастосовній (приміром, правоохоронній сфері чи в сфері організації й функціонування самої системи митних органів). Являючи собою основні засади, положення, принципи, тим самим утворюють своєрідний “каркас” усієї адміністративної діяльності митних органів. Принципи адміністративної діяльності, що були сформульовані на підставі й з урахуванням нових поглядів на роль митних органів у політичних, економічних та соціальних процесах, які зараз відбуваються в державі, виступають важливою передумовою для розвитку та вдосконалення діяльності митних органів. Через свідомість законодавця вони суттєво впливають на подальший розвиток митного законодавства.
На жаль, питання принципів адміністративної діяльності в цілому залишилося поза увагою науковців-правників. У юридичній літературі як минулого, так і сучасного основне місце відводилося характеристиці принципів державного управління, загальноправових принципів, принципів окремих галузей права, у тому числі адміністративного права та адміністративного процесу, а також принципів конкретних інститутів окремих галузей права. Відсутність ґрунтовних наукових досліджень у цій царині, на нашу думку, пов’язана, насамперед, з недостатньою увагою фахівців до проблем адміністративної діяльності органів виконавчої влади. Разом з тим дослідження принципів адміністративної діяльності митних органів, яке б здійснювалося в контексті теорії митного права, мало б надзвичайно важливе значення для аналізу та вдосконалення системи митного законодавства, подальшого розвитку механізму правового регулювання митно-правових відносин, підвищення ефективності правотворчої та правозастосовної діяльності митних органів.
Запропонована спроба формулювання окремих принципів адміністративної діяльності митних органів та їх характеристика здійснюється з урахуванням того, що адміністративна діяльність митних органів є складовою управлінської діяльності органів виконавчої влади, яка переважно урегульована матеріальними адміністративно-правовими й адміністративно-процесуальними нормами та реалізується у митній сфері. Іншими словами, адміністративна діяльність митних органів − це єдність управлінської та спеціально юридичної діяльності, спрямованої на реалізацію матеріальних норм митного права. Тому в адміністративній діяльності митних органів можна виявити дію закономірностей двох типів: властиві управлінській та процесуальній діяльності і, відповідно, дві групи принципів. Перша група – це принципи, що відображають загальні закономірності управління, які діють під час урегулювання митно-правових відносин. Друга група – принципи, що відображають специфіку дії адміністративно-процесуальних закономірностей у процесі правотворчої та правозастосовної діяльності митних органів. Поділ на групи досить умовний, оскільки об’єктивні закономірності управлінської та процесуальної діяльності в сфері митно-правового регулювання суспільних відносин, які реально діють, взаємодоповнюють одна одну і їх зміст взаємообумовлюється.
Визнання того, що адміністративна діяльність митних органів є частиною управлінської діяльності органів виконавчої влади, дозволяє співвідносити ці поняття як частину та ціле, що, в свою чергу, надає можливість припущення природності та неминучості визнання принципів державного управління як загальних принципів адміністративної діяльності митних органів. Разом з тим вони отримують своє специфічне відображення, продовжуючи залишатись проявом принципів державного управління. Спільність природи не виключає того, що кожен різновид державного управління має свої, специфічні принципи як результат диференціації та конкретизації загального.
За цієї умови, як нам здається, доцільно навести кілька прикладів систем принципів державного управління, що містяться в сучасній науковій літературі.
Так, автори курсу лекцій “Загальна теорія управління” дають таку систематизацію принципів:
– загальні, до яких зараховують принципи системності, об’єктивності, саморегуляції, зворотного зв’язку, додатковості, оптимальності, інформаційної достатності, еволюціонізму, імовірності, демократизму, гласності, змагальності, провідної ланки, стимулювання;
– окремі, серед яких розрізняють принципи, що застосовуються в різних підсистемах чи сферах суспільства (економічній, соціально-політичній, духовній), і принципи, що використовуються при аналізі різних суспільних явищ, організацій, інститутів;
–організаційно-технічні, до кола яких належать принципи єдиноначальності, поєднання регіонального та місцевого управління, конкретності, поділу праці, скалярний принцип, принцип ієрархії, єдності розпорядництва, одного начальника, делегування повноважень, діапазону управління [269, с. 166 – 187]
Г.В. Атаманчук дає більш розгорнуту й деталізовану систему принципів державного управління: загальносистемні принципи (принципи об’єктивності, демократизму, правової впорядкованості, законності, розподілу влади, публічності), структурні принципи, які в свою чергу поділяються на структурно-цільові принципи (принципи узгодженості мети державного управління, взаємодоповнюваності мети, підпорядкованості окремої, локальної мети загальній тощо), структурно-функціональні принципи (принципи диференціації та фіксації функцій державного управління, сумісності управлінських функцій, концентрації функцій тощо), структурно-організаційні принципи (принципи єдності системи державної влади, територіально-галузевий, множинності організаційних зв’язків тощо), структурно-процесуальні принципи (принципи відповідності елементів (методів, форм і стадій) управлінської діяльності, конкретизації управлінської діяльності, стимулювання раціональної та ефективної управлінської діяльності), а також спеціалізовані принципи, наприклад, принципи адміністративного процесу [34, с. 269 – 278].
Представники науки адміністративного права основну увагу акцентують на політико-правових закономірностях державного управління, а тому до принципів державного управління зараховують такі принципи: відповідальності органів виконавчої влади (посадових осіб) за доручену справу перед людиною і державою; принцип верховенства права; законності; участі громадян та їх об’єднань в управлінні; рівноправності громадян в управлінні; гласності [22, с.12].
В.К. Колпаков пропонує виділяти такі групи принципів державного управління:
– соціально-політичні: демократизм, участь населення в управлінській діяльності держави (народність); рівність осіб різних національностей; рівність усіх перед законом; законність; гласність і врахування громадської думки; об’єктивність;
– організаційні принципи побудови апарату державного управління: галузевий; функціональний; територіальний;
–організаційні принципи функціонування (діяльності) апарату державного управління: нормативність діяльності; єдиноначальність; колегіальність; поділ управлінської праці; відповідальність за прийняті рішення; оперативна самостійність [188, с. 19].
Така різноманітність у систематизації принципів державного управління обумовлена, насамперед, нерозробленістю єдиного методологічного підходу до досліджуваного явища та відсутністю загального критерію систематизації цих принципів.
Безумовно, зазначені принципи мають важливе значення для організації та здійснення адміністративної діяльності митними органами, але не їм належить ключова роль у цьому процесі. Механічне перенесення принципів одного суспільного-правового явища на інше вважаємо неприпустимим з таких причин: по-перше, принципи державного управління відображають об’єктивні закономірності державного управління взагалі, а принципи адміністративної відповідальності – лише специфічні закономірності, притаманні саме цьому виду діяльності; по-друге, принципи державного управління, зберігаючи свою загальність, деталізуються та уточнюються принципами адміністративної діяльності, тобто загальні принципи знаходять свою конкретизацію в принципах, що визначають сутність більш вузького явища; по-третє, в процесі цієї конкретизації принципи державного управління отримують специфічну модифікацію, а тому можна говорити про відносно автономні та самодостатні принципи адміністративної діяльності. Крім того, не всі принципи державного управління можуть бути визнані як загальні принципи адміністративної діяльності, а лише ті, які або прямо закріплені в нормах права або ж випливають з них. Так, принципом державного управління може бути визнано принцип соціальної справедливості, але він не може бути визнаний принципом адміністративної діяльності, бо не є правовим принципом – принципом, який відображений у правовій нормі. Разом з тим цей та інші принципи, які мають такий соціальний характер, здійснюють регулятивний вплив на адміністративну діяльність.
Поряд з принципами державного управління адміністративній діяльності митних органів, що переважно врегульована процесуальними нормами, властиві закономірності, які визначають основи саме процесуальної діяльності. Серед усієї сукупності процесуальних норм, які регламентують діяльність митних органів, домінуючими є адміністративно-процесуальні норми. Зважаючи на таку поширеність адміністративно-процесуальних норм у механізмі реалізації матеріальних норма митного права, можемо зазначити, що принципи адміністративного процесу разом з іншими загальноправовими принципами теж визначають особливості адміністративної діяльності митних органів та її специфіку в порівнянні з іншими видами управлінської діяльності.
У теорії адміністративного права та процесу ряд учених (В.Д. Сорокін, Н.Г.Саліщева, Є.В. Додін, С.І. Котюргін, О.П.Коренєв, Д.М. Бахрах, В.Г.Перепелюк та інші) ґрунтовно досліджували це питання. Запропоновані ними класифікації принципів адміністративного процесу досить різноманітні. З нашої точки зору, ураховуючи специфіку інших різновидів юридичного процесу та зважаючи на основні погляди з цього приводу, до системи принципів адміністративного процесу входять: принцип законності; принцип правової рівності; принцип охорони інтересів особи і держави;принцип об’єктивної (матеріальної) істини; принцип публічності (офіційності); принцип гласності; принцип швидкості (оперативності, економічності, ефективності) процесу; принцип здійснення процесу на державній мові і забезпечення права користування рідною мовою; принцип самостійності в ухваленні рішень; принцип дотримання правових презумпцій адміністративного процесу; принцип відповідальності за порушення правил здійснення процесу та за прийняті акти.
Крім того, слід зазначити, що, крім перерахованих, існують ще інші принципи, які мають самостійне значення або випливають із вищезазначених і діють у межах окремих адміністративно-процесуальних інститутів.
Не применшуючи значення тих об’єктивних закономірностей адміністративного процесу, що впливають на адміністративну діяльність митних органів, зауважимо, що не вони все ж таки визначають сутність і природу, завдання та методи діяльності митних органів.
Разом з принципами, на яких ґрунтується управлінська та адміністративно-процесуальна діяльність, діяльності митних органів як особливій формі діяльності органів виконавчої влади у сфері митно-правового регулювання суспільних відносин притаманні власні принципи, що визначають специфіку цієї діяльності.
Принципи адміністративної діяльності митних органів являють собою результат відображення об’єктивно діючих закономірностей, властивих їм загальних рис, які стають підґрунтям адміністративної діяльності в цілому. І хоча принципи об’єктивні за своєю природою та змістом, вони за вираженням, оформленням і закріпленням є фактом свідомості. Принципи – це прояви об’єктивних законів у суб’єктивній формі в суспільній свідомості [34, с. 264]. Усвідомлення нерозривності об’єктивного та суб’єктивного є ключем до розв’язання проблеми принципів адміністративної діяльності митних органів.
Для того щоб сформулювати принципи адміністративної діяльності митних органів, потрібно зрозуміти, пізнати сутність та об’єктивно обумовлені прояви цієї юридичної діяльності в різних її зв’язках та під час виконання конкретних завдань, а також відобразити їх у формі наукової ідеї, настанови.
У своїй роботі “Теорія державного управління” Г.В. Атаманчук формулює низку вимог, яким повинен відповідати процес виявлення та обґрунтування принципів державного управління [34, с. 265]. Запропоновані ним вимоги можуть бути використані і при виявленні та обґрунтуванні принципів адміністративної діяльності.
Принципи адміністративної діяльності повинні:
а)відображати не будь-які, а тільки найбільш суттєві, головні, об’єктивно необхідні закономірності, відносини та взаємозв’язки адміністративної діяльності;
б)характеризувати лише сталі закономірності, відносини та взаємозв’язки адміністративної діяльності;
в)охоплювати переважно ті закономірності, відносини та взаємозв’язки, які характерні адміністративній діяльності як цілісному явищу, тобто ті, які мають загальний, а не одиничний характер;
г) відображати специфіку адміністративної діяльності, її відмінності від інших видів діяльності.
Крім вищезазначеного, до принципів адміністративної діяльності митних органів також можна додати такі вимоги:
– принципи повинні бути закріплені в правових нормах або ж випливати з них;
–принципи повинні мати власну чітко окреслену сферу дії, своєю назвою вказувати на межі поширеності і, відповідно, не накладатись на інші, вже існуючі принципи, не заважати їх дії;
–принципи мають бути сформульованими, за можливості, у лаконічній формі та позбавлені описовості.
Принципи адміністративної діяльності утворюють систему, в якій вони так чи інакше взаємопов’язані та взаємообумовлені. Саме ця їх системність і передбачає використання в процесі здійснення адміністративної діяльності всієї сукупності принципів, окремих груп споріднених принципів і кожного окремо взятого принципу. Разом з тим виокремлення того чи іншого принципу із системи дає можливість чітко визначити роль кожного принципу, що полегшує їх практичне використання.
Таким чином, аналіз закономірностей здійснення митними органами адміністративної діяльності з урахуванням вимог, що висуваються до процесу виявлення та формулювання принципів, дозволяє виділяти в системі принципів адміністративної діяльності митних органів дві групи: загальносистемні та організаційні.
Загальносистемні – це ті принципи, які формуються з урахуванням закономірностей управлінської та процесуальної діяльності, що здійснюється митними органами в сфері митно-правового регулювання суспільних відносин. Ці принципи є підґрунтям для здійснення митними органами адміністративної діяльності. Вони реалізуються в адміністративній діяльності незалежно від рівня та місця митного органу (його посадової особи) в єдиній загальнодержавній системі митної служби України.
Організаційні принципи відображають характер, закономірності, специфіку побудови й організації системи органів митної служби України та їх діяльності. Ці принципи враховуються при створенні, реорганізації, ліквідації та функціонуванні митних органів та їх структурних підрозділів. Застосування організаційних принципів дозволяє раціонально розподілити компетенцію між суб’єктами адміністративної діяльності, обрати найбільш оптимальні варіанти використання адміністративно-правових методів і форм діяльності митних органів під час реалізації ними своїх функцій.
До загальносистемних принципів адміністративної діяльності митних органів, на нашу думку, належать такі принципи: законності, пріоритетності прав та свобод людини і громадянина, поєднання інтересів громадян і суб’єктів господарювання та держави, об’єктивності, поєднання гласності та професійної таємниці, публічності (офіційності) та самостійності й незалежності у прийнятті рішень.
Принцип законності – це універсальний принцип, його дія поширюється на всі сфери правового регулювання суспільних відносин, а тому сфера митно-правого регулювання не є винятком. Законність як принцип адміністративної діяльності митних органів безпосередньо випливає з підзаконного виконавчо-розпорядчого характеру цієї діяльності та полягає у здійсненні митними органами своїх завдань і функцій у повній відповідності Конституції, законам України та іншим підзаконним нормативним актам згідно із законодавчо визначеною компетенцією.
Практична реалізація принципу законності знаходить своє втілення у тому, що:
–існування єдиної загальнодержавної системи митних органів передбачено законом, який визначає також і завдання діяльності митних органів (гл. 2 МК України);
– при реалізації своїх державно-владних повноважень митні органи повинні діяти у повній відповідності до форм і методів діяльності, передбачених законом, і будь-які дії чи рішення, що виходять за межі їх компетенції чи не відповідають вимогам закону, не мають юридичного значення;
– митні органи зобов’язані належним чином застосовувати відповідні закони та підзаконні нормативні акти, що в своїй сукупності становлять митне законодавство;
– за діяльністю митних органів та їх посадових осіб здійснюється державний та громадський контроль;
– діє система підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації посадових митних органів з метою підвищення їх професійних та морально-етичних якостей.
Принцип законності є спільним і для правозастосовної, і для правотворчої діяльності митних органів, але він може проявлятись в них по-різному. Наприклад, відповідно до ст. 182 МК України митний орган зобов’язаний видати суб’єкту підприємницької діяльності ліцензію на провадження посередницької діяльності митного перевізника при виконанні останнім усіх вимог ліцензійних умов. Митний орган не має права відмовити у видачі ліцензії, крім випадків, прямо передбачених законодавством [322]. У разі безпідставної відмови у видачі ліцензії рішення митного органу буде суперечити принципу законності.
Одним з конкретних проявів принципу законності в адміністративній юрисдикційній діяльності митних органів є забезпечення законності при застосуванні заходів примусу до осіб, які скоїли митні правопорушення: стягнення за порушення митних правил не може бути застосовано інакше, як на підставі та в порядку, встановленому МК України та іншими законами України (ч. 1 ст. 327 МК України). У даному випадку принцип законності прямо закріплений у нормі права.
При здійсненні митними органами правотворчої діяльності принцип законності не втрачає своєї актуальності. Відомча нормотворчість Держмитслужби України повинна забезпечувати нормативно-правовий розвиток законів, їх конкретизацію, деталізацію та адаптацію до відповідних умов діяльності підпорядкованих їй митних органів. На превеликий жаль, на практиці досить часто зустрічаються підзаконні нормативно-правові акти, які “замінюють” закони, вносять суперечності, утруднюють розуміння їх змісту, а іноді прямо суперечать нормам останніх. На цю ситуацію у правовому регулюванні митно-правових відносин звернув увагу Президент України, який зокрема зазначив, що нормативно-правові акти Держмитслужби України не уточнюють зміст законів, а навпаки вводять в оману суб’єктів ЗЕД та пересічних громадян [340]. Для усунення цього недоліку адміністративної діяльності Держмитслужбою України було масово скасовано відомчі накази, приведено їх у відповідність до законодавчих актів, що діють у системі митно-правового регулювання суспільних відносин [391; 429]. До того ж у системі митної служби існувала практика урегулювання відносин, пов’язаних з організацією порядку переміщення через митний кордон товарів, предметів і транспортних засобів, у формі листів. Листи Держмитслужби України номінально мали роз’яснювальний характер, а фактично виступали інструкціями для посадових осіб митних органів у тій чи іншій ситуації. Досить часто вказівки, які містилися в подібних листах, фактично встановлювали нові правила, які не завжди узгоджувалися з нормами чинних законів. Таку ситуацію можна вважати прямим порушенням принципу законності в адміністративній діяльності митних органів. На виправлення зазначеного недоліку Держмитслужбою України було здійснено масове відкликання подібних листів [389]. Тільки протягом першої половини 2005 р. їх було відкликано понад 500 [244]. Потрібно зазначити, що проблема ступеня та обсягів регулювання суспільних відносин законами та підзаконними актами, що діють у митній сфері, та законності в ній, актуальна не лише для митного законодавства, а й для всієї національної системи права в цілому
Принцип пріоритетності прав і свобод людини й громадянина випливає з положень Конституції України, але знаходить своє продовження та деталізацію в нормах митного законодавства.
Відповідно до ст. 3 Конституції України права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, а значить і її органів, у тому числі митних. Цей принцип зумовлює такий характер побудови взаємовідносин громадян та митних органів, за якого останні повинні спрямовувати свою діяльність на втілення в життя прав, свобод і законних інтересів громадян у сфері митно-правових відносин.
Сутність принципу пріоритетності прав і свобод людини і громадянина полягає у створенні такої організації діяльності митних органів, яка б гарантувала безперешкодну реалізацію громадянами своїх прав та законних інтересів у сфері митно-правового регулювання суспільних відносин.
Посадові особи митних органів, здійснюючи правозастосовну діяльність та реалізуючи свої повноваження, повинні керуватись перш за все необхідністю визнання, забезпечення та охорони прав і законних інтересів громадян щодо переміщення товарів, предметів і транспортних засобів через митний кордон України. Закріплені у законодавстві права та законні інтереси є непохитними і обов’язковими для забезпечення їх виконання з боку митних органів та їх посадових осіб. Свавілля посадових осіб митних органів неприпустимо в їх діяльності.
Діяльність митних органів, пов’язана зі здійсненням митного контролю і митного оформлення товарів, предметів та транспортних засобів, завжди викликала нарікання з боку громадян та суб’єктів ЗЕД. Занадто складна, як на їх думку, процедура не сприяла ефективній реалізації громадянами своїх прав та законних інтересів і досить часто слугувала підґрунтям для зловживань з боку посадових осіб митних органів. Потрібно шукати виходи з цієї ситуації. Одним з головних завдань митних органів є створення для всіх громадян та суб’єктів господарювання таких умов діяльності, за яких вони матимуть реальну можливість вільно реалізувати свої права та законні інтереси.
Конкретним прикладом реалізації принципу пріоритетності прав і свобод людини в правозастосовній діяльності митних органів є намагання останніх максимально спростити митні процедури. З цією метою в діяльність митних органів відповідно до положень Порядку здійснення митного контролю й митного оформлення товарів із застосуванням вантажної митної декларації [244] запроваджено нову форму роботи, яка здійснюється за принципом “єдиного вікна”. Введення в дію нового порядку дало можливість:
– спростити процес і скоротити час здійснення митних процедур;
– зменшити кількість копій та додаткових документів, що подаються до митного органу;
– забезпечити можливість постійного контролю з боку громадян за ходом митного контролю та оформлення;
– модернізувати, автоматизувати та формалізувати митний контроль і оформлення;
– зменшити вірогідність помилок посадових осіб митного органу.
Запровадження такої форми діяльності не єдиний приклад в адміністративній діяльності митних органів, який би свідчив про намагання практичного втілення в життя означеного принципу.
Потребу дослідження принципу поєднання інтересів громадян і суб’єктів господарювання та держави як загальносистемного принципу адміністративної діяльності митних органів обумовлено такими причинами: по-перше, загальновизнаним є те, що задоволення інтересів держави прямо чи опосередковано задовольняє також інтереси окремих його громадян, а отже, захищаючи національні інтереси держави, митні органи захищають інтереси окремо взятих громадян; по-друге, всі ланки системи митних органів при врахуванні пріоритету прав та свобод людини і громадянина повинні враховувати інтереси держави в цілому.
Правова регламентація цього принципу знайшла своє відображення у преамбулі та окремих статтях МК України, правда, йдеться переважно про інтереси економічного характеру. Так, до основних завдань митних органів, з одного боку, належить: захист економічних інтересів держави та здійснення заходів щодо додержання учасниками зовнішньоекономічних зв’язків державних інтересів на зовнішньому ринку, з іншого – здійснення заходів щодо захисту інтересів споживачів товарів, створення сприятливих умов для прискорення товарообігу та пасажиропотоку через митний кордон України (ст. 11 МК України).
Що ж стосується власне юридичного аспекту дії принципу поєднання інтересів особи і держави, то слід зазначити, що митні органи в процесі адміністративної діяльності володіють оперативною самостійністю, що надає можливості обирати такий варіант правозастосування, який би дозволяв забезпечити виконання завдань, що стоять перед ними, з мінімальним ступенем втручання у сферу законних інтересів громадян та суб’єктів господарювання.
В окремих випадках митним законодавством допускається можливість обмеження прав і законних інтересів громадян та суб’єктів господарювання. Захист загальнодержавних інтересів (захист вітчизняної економіки, безпека громадян, охорона здоров’я) примушує митні органи втручатись у сферу таких інтересів, обмежуючи і тим самим підпорядковуючи їх загальним потребам. Як правило, таке втручання пов’язується із застосуванням митними органами так званих адміністративно-запобіжних заходів та заходів нетарифного регулювання ЗЕД. До першої групи належать різноманітні форми митного огляду, обмеження, пов’язані з перебуванням на певних територіях (наприклад, у зоні митного контролю), вилучення речей і документів, ідентифікація товарів, транспортних засобів, обмеження щодо переміщення окремих товарів через митний кордон тощо. До другої групи належать ліцензування, облік-реєстрація ЗЕД, дозвільна система тощо. Слід зазначити, при застосуванні таких заходів принцип, що вимагає поєднання інтересів держави та окремих громадян і суб’єктів господарювання, зберігає своє значення. Він знаходить відображення в обмеженості підстав для застосування подібних заходів, в існуванні такого порядку їх застосування, який би максимально дозволяв забезпечити законні інтереси учасників митно-правових відносин.
Принцип об’єктивності спрямований на якнайповніше виключення з адміністративної діяльності проявів суб’єктивізму, однобічності й упередженості з боку посадових осіб митних органів. Соціальне призначення адміністративної діяльності митних органів у повному обсязі реалізується лише в тому випадку, якщо застосування норм митного законодавства ґрунтується на повному та всеохоплюючому дослідженні матеріалів, що мають належність до справи.
Сутність принципу об’єктивності полягає у забезпеченні встановлення, аналізу та оцінки реальних фактів, які мають значення для прийняття обґрунтованих рішень щодо розв’язання конкретних ситуацій та вчинення подальших дій. Існування цього принципу обумовлено завданнями щодо організації найбільш доцільної, оптимальної та заснованої на законі діяльності митних органів, а також завданнями щодо забезпечення реалізації прав і законних інтересів громадян і суб’єктів господарювання та їх охорони.
Принцип об’єктивності слід розглядати як обов’язковість усіх уповноважених посадових осіб митних органів глибоко та всебічно досліджувати всі обставини, що обумовлюють ті чи інші варіанти їх поведінки та рішень у процесі адміністративної діяльності. Цей принцип у тій чи іншій формі характерний як для правотворчої, так і для правозастосовної діяльності митних органів. Так, зокрема, в оперативно-розпорядчій діяльності митних органів практична реалізація принципу об’єктивності знаходить своє відображення в процесі здійснення митних процедур і може проходити в кілька етапів: під час прийняття митної декларації до оформлення; під час здійснення митного контролю; під час засвідчення результатів митного контролю і видачі оформлених документів декларанту; під час здійснення статистичного контролю. Прийняття об’єктивного рішення в ході цієї діяльності можливе лише за умови перевірки посадовими особами:
– повноважень декларанта;
– термінів подання митної декларації;
–дотримання декларантом форм декларування, заповнення ним усіх розділів та граф митної декларації відповідно до порядку її заповнення;
– комплектності документів, поданих разом з митною декларацією;
–відомостей заявлених декларантом у митній декларації, товарів та інших предметів, що підлягають декларуванню;
– відповідності характеристикам та ознакам товарів та інших предметів, що декларуються з використанням митної декларації;
– правильності застосування валютного курсу, класифікації та кодування товарів та інших предметів, визначення їх митної вартості, країни походження;
– правильності нарахування податків і зборів за митною декларацією та застосуванням пільг у їх сплаті, своєчасності й повноти їх сплати.
Результатом здійснення митних процедур є прийняття посадовою особою рішення або про дозвіл на використання товарів та інших предметів у цілях, заявлених митниці, або про порушення провадження в справах про порушення митних правил.
У правоохоронній діяльності митних органів також діє принцип об’єктивності. Він знаходить своє нормативне закріплення, зокрема, в Інструкції про порядок розгляду пропозицій, заяв, скарг і організацію прийому громадян у митних органах України [151]. Відповідно до цієї інструкції керівники митних органів при розгляді звернень зобов’язані уважно вникати у їх суть, за необхідності направляти працівників на місця для їх перевірки, вимагати необхідні документи, вжити інших заходів для об’єктивного вирішення поставлених автором питань, виявлення і усунення причин та умов, що породжують скарги (п. 3.3), за результатами перевірки звернення складається мотивована довідка (п. 3.4), рішення, що приймаються за зверненнями, мають бути обґрунтованими. Службова особа, визнавши заяву (скаргу) такою, що підлягає задоволенню, зобов’язана забезпечити чітке і своєчасне виконання прийнятого рішення (п. 3.5).
Крім того, одним з найважливіших завдань провадження в справах про адміністративні правопорушення, а значить і провадження в справах про порушення митних правил, законодавцем визначено необхідність усебічного, повного й об’єктивного з’ясування обставин кожної справи, вирішення її в точній відповідності до закону (ст. 245 КпАП України), що також пов’язано з необхідністю оцінки досліджуваних у процесі розгляду справи доказів (ст.252 КпАП України).
Принцип поєднання гласності та професійної таємниці, на нашу думку, теж належить до загальносистемних принципів адміністративної діяльності. Сутність цього принципу полягає у доступності зацікавлених осіб до інформації, пов’язаної з діяльністю митних органів і прийнятими ними рішеннями, митними правилами, порядком переміщення товарів, предметів та транспортних засобів через митний кордон, але за умови, що реалізація права на інформацію не буде порушувати права, свободи та законні інтереси інших осіб. Митні органи в процесі реалізації своїх завдань та виконання покладених на них функцій повинні забезпечувати відкритість інформації щодо здійснюваної ними адміністративної діяльності, крім випадків, коли йдеться про інформацію, що є державною або комерційною таємницею чи є конфіденційною.
Однією з гарантій реалізації цього принципу в сфері митної діяльності є його закріпленість у нормах МК України та підзаконних нормативних актах, що визначають правовий статус окремих митних органів. Так, у гл. 4 МК України передбачається можливість інформування й консультування всіх зацікавлених осіб з питань митної справи, а в п. 16. Положення про Держмитслужбу України [313] прямо зазначено, що одним із завдань Держмитслужби України є забезпечення гласності в діяльності митних органів, здійснення в установленому законодавством порядку інформування суб’єктів зовнішньоекономічної діяльності та громадян з питань митного законодавства. Обов’язковість інформування та консультування з питань митного регулювання стосується й інших митних органів.
З іншого боку, на систему митних органів у межах їх компетенції покладається здійснення державної політики у сфері охорони державної таємниці, контроль за забезпеченням охорони державної таємниці підпорядкованими підрозділами та додержанням посадовими особами митних органів України вимог законодавства стосовно порядку одержання, використання, поширення та збереження такої інформації (п. 10 Положення про Держмитслужбу України). Крім того, розголошення посадовими особами митних органів інформації, що становить комерційну таємницю або є конфіденційною, тягне за собою притягнення винних до юридичної відповідальності згідно з чинним законодавством.
Практичне втілення в життя принципу поєднання гласності та професійної таємниці здійснюється за такими напрямками:
– інформування зацікавлених осіб про митні правила, в тому числі про норми та умови переміщення товарів, предметів і транспортних засобів через митний кордон;
– інформування про нормативно-правові акти, що діють у сфері митно-правового регулювання суспільних відносин;
–інформування про проекти нормативно-правових актів, розробником яких є Держмитслужба України;
– інформування про причини прийнятого митними органами рішення, дії чи бездіяльності;
–консультування з питань, що стосуються митно-правого регулювання суспільних відносин;
– забезпечення режиму доступу до інформації та її охорони.
Нормативні та індивідуальні правові акти митних органів, які приймаються в процесі здійснення адміністративної діяльності, як правотворчої так і правозастосовної, у тому числі юрисдикційної, доводяться до відома зацікавлених осіб так:
–розміщення їх на офіційному веб-сайті Держмитслужби України;
–опублікування їх в офіційних друкованих виданнях або поширення інформаційними підрозділами відповідних митних органів;
–опублікування їх у друкованих засобах масової інформації або публічного оголошення через аудіо- та аудіовізуальні засоби масової інформації;
–безпосереднього доведення їх до зацікавлених осіб (письмово, усно чи будь-яким іншим доступним способом);
–оголошення їх під час публічних виступів посадових осіб.
Забезпеченню відкритості та прозорості діяльності митних органів як одному з аспектів гласності сприяє налагодження співпраці з Громадською колегією при Держмитслужбі України, до складу якої входять представники асоціацій підприємств і організацій окремих галузей промисловості, громадських організацій та інших об’єднань громадян, функціонування яких пов’язано зі здійсненням митної діяльності На засіданнях цього консультативно-дорадчого органу обговорюються проблемні питання митного оформлення товарів, спрощення митних процедур, визначення митної вартості та формуються пропозиції щодо їх розв’язання.
Дія принципу поєднання гласності та професійної таємниці дає можливість громадянам та суб’єктам господарювання не тільки спостерігати за механізмом формування й реалізації державно-владного впливу і перебігом тих процесів, що мають місце в адміністративній діяльності митних органів, а й брати в них активну участь, хоча й опосередковано.
Принцип публічності (офіційності) адміністративної діяльності митних органів полягає в закріпленні обов’язку митних органів, їх посадових осіб безпосередньо впроваджувати в життя митну політику держави. Виключність системи митних органів на виконання такої діяльності підтверджується їх статусом: митні органи – це спеціально уповноважені органи виконавчої влади в галузі митної справи, на які відповідно до МК України та інших законів України покладено безпосереднє здійснення митної справи (п. 17 ст. 1 МК України).
Реалізація митної політики передбачає здійснення митними органами правотворчої та правозастосовної діяльності, у ході якої посадові особи зобов’язані розглядати і вирішувати індивідуально-конкретні справи та вчиняти передбачені митним законодавством дії. Адміністративна діяльність здійснюється офіційно, тобто від імені й за дорученням держави.
Принцип самостійності й незалежності у прийнятті рішень тісно взаємопов’язаний з попереднім принципом, і його теж можна зарахувати до загальносистемних. У ст. 4 МК України закріплено виключну компетенцію митних органів України щодо здійснення митної справи, що неможливе без реалізації принципу самостійності й незалежності у прийнятті рішень.
Сутність цього принципу полягає, по-перше, у тому, що будь-яке втручання інших державних органів та їх посадових осіб в адміністративну діяльність системи митної служби України є неприпустимим, що свідчить про зовнішню самостійність митних органів, по-друге, вищестоящий митний орган чи посадова особа без особливої на те потреби не повинні втручатися в правомірні рішення підпорядкованих структур, а також безпідставно та без відповідного юридичного оформлення перекладати на них свої повноваження і обов’язки, тобто йдеться про їх (нижчестоящі митні органи) внутрішню самостійність.
У своїй адміністративній діяльності митні органи чи їх посадові особи, що в межах своїх повноважень виконують завдання, є незалежними у прийнятті рішень і керуються у своїй діяльності тільки законами та підзаконними нормативно-правовими актами, з урахуванням усіх фактичних обставин, за яких потрібно приймати рішення. Реалізація цього принципу, з одного боку, підвищує ефективність адміністративної діяльності, прискорює її, а з іншого – посилює персональну відповідальність посадових осіб за прийняті рішення, що сприяє їх законності та обґрунтованості.
Урахування в адміністративній діяльності митних органів групи організаційних принципів дозволяє оптимізувати структуру та процес функціонування митних органів, розподілити повноваження між окремими підрозділами, що дає можливість зменшити вірогідність дублювання в здійсненні функцій, і тим самим забезпечує належну ефективність досліджуваної діяльності. Застосування цих принципів передбачає обов’язкове врахування конкретних історичних умов, політичної ситуації в державі, рівня соціального, економічного та науково-технічного розвитку суспільства, що є передумовою для найбільш раціонального використання людських та матеріально-технічних ресурсів.
Система організаційних принципів адміністративної діяльності митних органів включає дві групи: принципи побудови системи митних органів, що здійснюють адміністративну діяльність, та принципи їх діяльності. Ми погоджуємося з думкою щодо умовності такого поділу, складності його здійснення [242, с. 40]. Справді, неможливо категорично визначити закономірності організації чи здійснення діяльності, адже принципи побудови суттєво впливають на діяльність, і навпаки, діяльність тісно пов’язана з організацією, що випливає із законів системності та детермінованості організації функціональним змістом.
До першої групи належать такі принципи: єдності системи митних органів, територіальний, лінійності та функціональності. Саме такий поділ системи організаційних принципів адміністративної діяльності, на нашу думку, дозволяє виявити основні напрямки підвищення ефективності діяльності митних органів та її модернізації.
Принцип єдності системи митних органів знаходить своє нормативне закріплення в ст. 12 МК України, в якій зазначається, що митні органи разом з спеціалізованими митним установами та організаціями становлять єдину загальнодержавну систему – митну службу України.
Дія цього принципу обумовлена існуванням двох основних груп системотвірних факторів, які у своїй єдності і надають характеру органічного взаємозв’язку складовим елементам системи митних органів.
По-перше, це фактори, що визначають функціональну спільність і обумовлені єдністю виконуваних завдань та функцій щодо митно-правового регулювання суспільних відносин у межах єдиної митної політики держави, на єдиній митній території України. Те, що вся система митних органів бере участь у реалізації державної митної політики, не означає, що обсяг функцій та повноважень в усіх ланках системи – однаковий. Між митними органами різних організаційно-правових рівнів, безумовно, є відмінності, які й визначають характер і місце конкретного митного органу в єдиній системі.
По-друге, це фактори, що визначають організаційну єдність системи митних органів. Організаційна єдність забезпечується організаційною побудовою системи митних органів, що характеризується чіткою ієрархічністю й достатньо суворою підпорядкованістю її складових. Крім того, кожен митний орган взаємопов’язаний з іншими вищестоящими та нижчестоящими митними органами, жоден з них не може функціонувати сам по собі, адже тільки у тісній взаємодії з іншими ланками він може здійснювати свої функції та реалізовувати надані йому повноваження. Будь-який митний орган – це не автономна одиниця, а елемент складного утворення, яким є система митних органів України.
Усі ланки єдиної системи митних органів є органами виконавчої влади, призначенням яких є реалізація повноважень державної влади у сфері митного регулювання суспільних відносин і які фінансуються за рахунок коштів державного бюджету.
Очолює систему митних органів Держмитслужба України – спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади в галузі митної справи, який спрямовує, координує та контролює діяльність митних органів щодо виконання законодавства України з питань митної справи.
До системи митних органів, крім центрального апарату – Держмитслужби України, належать регіональні митниці та митниці.
Відповідно до чинного законодавства, інші державні органи, крім ВР України, Президента України, КМ України та Міністерства фінансів України, не мають права приймати рішення щодо компетенції та єдності системи митних органів, визначення їх завдань та функцій, тим чи іншим чином втручатись у діяльність митних органів.
У процесі створення та функціонування системи митної служби територіальний принцип завжди відігравав і буде відігравати суттєву роль. Адже використання територіального принципу побудови та управління системи митних органів дозволяє при визначенні місця дислокації митних органів ураховувати особливості адміністративно-територіальних одиниць, де ці органи будуть розташовані та функціонуватимуть, специфіку економічного районування держави, торговельні шляхи, що утворювались впродовж десятків років, а також історичні й культурні зв’язки місцевого населення.
Сутність цього принципу полягає у такій структурній побудові системи, відповідно до якої митні органи матимуть можливість ефективно здійснювати свою діяльність на певних, чітко окреслених територіях з урахуванням економічного потенціалу цих територій, а також виходячи з потреб громадян та суб’єктів господарювання.
Територіальне розміщення митниць пов’язано або зі значними за обсягами пасажиро- чи вантажопотоками (наприклад, Бориспільська, Бердянська митниці), або з концентрацією суб’єктів ЗЕД усередині країни (наприклад, Північна регіональна митниця), або близькістю до митного кордону (наприклад, Глухівська митниця), або з особливістю митного контролю та митного оформлення окремих категорій товарів (наприклад, Енергетична регіональна митниця).
З моменту утворення системи митної служби України підхід до застосування територіального принципу змінювався декілька разів. Протягом 1992 – 1993 рр. використання цього принципу дозволило створити розгалужену систему митних органів, яка охопила всю територію України, визначити зони діяльності митниць, запровадити митний контроль по всьому периметру кордону.
Урахування досвіду перших років діяльності митних органів спонукало до певних змін у системі їх побудови та функціонування. Відповідно до Постанови КМ України “Про створення територіальних митних управлінь” [438] було створено 8 територіальних управлінь, що здійснювали безпосереднє керівництво митними установами, розташованими на відповідній території. Наприклад, Дніпровське територіальне управління (місцезнаходження – м. Дніпропетровськ) об’єднувало митні установи Запорізької, Дніпропетровської та Кіровоградської областей. У 1996 р. здійснено ще одну кардинальну реорганізацію структури митної системи України: на базі ліквідованого Державного митного комітету України утворено Державну митну службу України як центральний орган виконавчої влади та її органи – регіональні митниці, митниці та спеціалізовані митниці.
І перша, і друга реорганізація системи митних органів були своєчасними та об’єктивно обумовленими політичною і соціально-економічною ситуацією, що складалася на той момент у державі та суспільстві. Завдяки цим реорганізаціям відбувалося вдосконалення організаційної структури і зміцнення централізації управління митною системою, підвищення рівня виконавської дисципліни, мобільності митних підрозділів, зростання ефективності митного контролю й боротьби з митними правопорушеннями.
На виконання Указу Президента України “Про заходи щодо підвищення ефективності діяльності митної служби” [406] протягом 2004 – 2005 рр. продовжувалася робота з чергової реорганізації структури митних органів, метою якої було вдосконалення їх діяльності. Вирішили відмовитись від побудови системи митних органів, діяльність яких охоплювала окремі регіони держави, і створити розгалужену систему митних органів, виходячи з наявності в державі таких адміністративно-територіальних одиниць, як області. На думку ініціаторів цієї перебудови, така система митних органів якнайкраще враховуватиме економічний потенціал окремо взятих адміністративно-територіальних одиниць, бо максимально наближена до потреб громадян та суб’єктів господарювання. Результатом проведення цієї реорганізації системи митних органів було створення 2 регіональних митниць та 47 митниць, які безпосередньо підпорядковуються центральному апарату Держмитслужби України, із загальною чисельністю працівників митної служби України близько 18 тис. чоловік.
Територіальний принцип побудови системи митних органів також ураховується при створенні митних постів, окремих відділів та митних пунктів пропуску на митному кордоні України. Ці підрозділи митниць також утворюються з урахуванням особливостей і розподілом транспортних, вантажо- та пасажиропотоків, а також інших соціально-економічних, демографічних та географічних факторів.
Територіальний принцип побудови системи митних органів доповнюється принципом лінійності та функціональності. Дія принципу лінійності та функціональності у побудові системи митних органів знаходить своє відображення у раціональному поєднанні лінійного та функціонального типу організації управління митними органами.
Лінійний тип забезпечує таку форму організації системи органів та їх підрозділів, за якої між вищестоящими митними органами (посадовими особами) та підпорядкованими їм органами (особами) існують прямі організаційні зв’язки, де, як правило, немає проміжних ланок. Таким чином, кожен нижчестоящий митний орган (посадова особа) має вищестоящий орган (посадову особу), який має повноваження щодо використання владних організаційно-управлінських та правових засобів до підлеглих практично з усіх напрямків діяльності та здійснюваного ним керівництва. При такому способі управління нижчестоящий митий орган (посадова особа) підпорядковується тільки одному керівнику. Лінійна влада об’єднує декілька управлінських функцій, використовує значну сукупність правових і неправових (організаційних, фактичних) форм управління і в остаточному підсумку вона повинна забезпечити якісну та ефективну діяльність митного органу, за який одноосібно відповідає його керівник.
Лінійний тип зазвичай застосовується при організації невеликих за кількістю груп та колективів працівників, де робота відносно проста і не потребує вузької спеціалізації. Найчастіше з урахуванням цього типу будуються окремі підрозділи митних органів.
У складних структурах апаратів, служб та підрозділів митних органів, а таких більшість, керівник одноособово не в змозі реалізувати всі повноваження. У зв’язку з цим лінійна структура пов’язується з функціональною.
Функціональний тип побудови системи митних органів передбачає розосередження спеціальних функцій управління для безпосереднього їх виконання між окремими структурними підрозділами органу управління. Наприклад, до складу центрального апарату митної служби України входять окремі департаменти: митної варти та боротьби з контрабандою, організації митного контролю, кадрової роботи тощо (структура департаментів Держмитслужби України подана станом на вересень 2005 р.). За цими функціональними структурними підрозділами нормативно визначаються та закріплюються завдання, функції, повноваження, організаційна структура. Аналогічні функціональні структурні підрозділи існують також в інших ланках системи митних органів – регіональних митницях та митницях, наприклад відділення митної варти та боротьби з контрабандою, відділ організації митного контролю, відділ по роботі з особовим складом тощо. При цьому потрібно зазначити, що ці підрозділи мають подвійне підпорядкування – як безпосередньому керівникові митного органу, так і керівникові вищестоящого функціонального підрозділу. За функціонального способу побудови митних органів керівник має кілька заступників, з якими він і здійснює практичну роботу, мінімізуючи контакти з іншими посадовими особами.
За допомогою цих функціональних структурних підрозділів керівник вирішує конкретні питання адміністративної діяльності. Функціональний спосіб побудови системи митних органів забезпечує спеціалізацію праці, кваліфіковане вирішення питань, підвищує дієвість координації та контролю, спрощує роботу керівників. Також важливо, що функціональні структурні підрозділи здійснюють управлінський вплив на лінійні підрозділи не безпосередньо, а через керівника митного органу, до складу якого вони входять.
У другу групу організаційних принципів включено такі принципи: раціонального розподілу повноважень, поєднання єдиноначальності (одноособовості) та колегіальності, доцільності, оперативності та відповідальності митних органів за прийняті рішення.
Організаційні принципи діяльності митних органів використовуються для визначення змісту їх діяльності. Дотримання цих принципів дає можливість ефективніше використовувати потенціал системи митних органів, приймати адекватні управлінські рішення, застосовувати раціональні процедури, здійснювати дієвий внутрішній контроль та підвищувати рівень виконавської дисципліни посадових осіб митних органів.
Використання принципу раціонального розподілу повноважень передбачає чітке нормативне закріплення завдань, функцій, прав та обов’язків за кожним митним органом, його структурним підрозділом, посадовою особою. Сутність цього принципу полягає у приведенні у відповідність завдань та функцій тим повноваженням, якими наділений суб’єкт адміністративної діяльності для виконання цих завдань та функцій, його місцю в єдиній загальнодержавній системі митної служби України, структурним особливостям.
Реалізація принципу раціонального розподілу повноважень обумовлює диференціацію та фіксацію основних повноважень конкретного митного органу, підрозділу, посадової особи шляхом їх нормативного закріплення; оптимальну концентрацію прав і обов’язків, необхідних для виконання поставлених перед суб’єктом завдань; різноманітність та відповідність прав і обов’язків, які б за змістом відповідали потребам діяльності.
Цей принцип відображено у нормативно-правових актах, що визначають статус того чи іншого митного органу. Наприклад, Примірне положення про митницю [379] містить положення, в яких визначається місце митниці в системі митних органів, правові засади її діяльності, основні завдання, основні повноваження та норми, що визначають статус керівника митниці. Дане положення деталізує та конкретизує положення, що містяться в ст. 15 МК України.
Відповідно до принципу раціонального розподілу повноважень застосовувані митним органом методи і форми адміністративної діяльності обираються не довільно, а відповідно до норм митного законодавства.
Адміністративна діяльність митних органів ґрунтується на принципі поєднання єдиноначальності (одноособовості) та колегіальності. Метою поєднання єдиноначальності та колегіальності є підвищення ефективності виконавчо-розпорядчої діяльності, сприяння розвитку демократичних засад, що зменшує прояви суб’єктивізму, зловживань владою під час прийняття й реалізації рішень та підвищує персональну відповідальність посадових осіб за результати власної діяльності та діяльності митних органів. Специфічність адміністративної діяльності митних органів обумовлює, що провідним є елемент єдиноначальності, а колегіальність має місце при вирішенні найбільш складних та важливих питань, пов’язаних з функціонуванням митної системи України.
Єдиноначальність означає, що митний орган очолює одноособово керівник – голова Держмитслужби України, начальник регіональної митниці чи митниці, який призначається у встановленому законодавством порядку. Це положення має нормативне закріплення в розд. 4 Примірного положення про митницю [379], відповідно до якого керівництво митницею здійснює начальник, що призначається на посаду та звільняється з посади наказом Держмитслужби України. Накази, рішення, доручення, усні розпорядження начальника митниці, що відповідають законодавству, є обов’язковими для виконання всіма працівниками митниці. Керівник митного органу здійснює загальне керівництво, має широкі представницькі, фінансово-господарські та контрольні повноваження і може застосовувати до підлеглих заходи дисциплінарного впливу, крім того, керівник несе персональну відповідальність за організацію та функціонування підпорядкованого йому органу.
Якщо ж у процесі здійснення адміністративної діяльності приймає рішення або вчиняє певні дії (утримується від дій) посадова особа, яка не є керівником, мову доцільніше вести про одноособовість, а не про єдиноначальність. Наприклад, посадова особа, яка згідно зі штатним розкладом митного органу уповноважена здійснювати митний контроль, митне оформлення і пропуск через митний кордон України товарів і транспортних засобів та яка безпосередньо виявила порушення митних правил, має право скласти протокол про порушення митних правил (ст. 359 МК України).
Використання колегіальності в адміністративній діяльності митних органів створює умови для більш повного та всебічного обговорення питань, що має особливе значення при вирішенні складних, комплексних проблем, що виникають у процесі діяльності системи митних органів. Колегіальність у діяльності митних органів відображається у функціонуванні колегії Держмитслужби України, яка була створена для погодженого вирішення питань, що належать до компетенції Держмитслужби України, та обговорення найважливіших напрямків її діяльності. Рішення колегії проводяться в життя наказами Держмитслужби України.
Проявом колективізму вважається також і діяльність наукової ради при Держмитслужбі України, на якій розглядаються наукові рекомендації та інші пропозиції з основних напрямків діяльності митних органів, обговорюються найважливіші програми та інші питання діяльності Держмитслужби України.
Принцип доцільності є одним з обов’язкових принципів адміністративної діяльності митних органів.
Сутність даного принципу полягає в тому, що митні органи мають право та зобов’язані обирати норму права, способи і засоби виконання її приписів і самостійно вирішувати питання щодо варіантів застосування правової норми, ураховуючи час і місце в кожному конкретному випадку, з метою досягнення найбільш оптимального результату діяльності.
Обов’язковою умовою дії принципу доцільності є передбачуваність законом чи нормативним актом права суб’єкта правозастосування щодо такого вибору норми та варіантів своєї поведінки. Фактично принцип доцільності адміністративної діяльності передбачає кілька аспектів вибору: вибір норми, якою слід керуватись, вибір варіантів виконання приписів, що містить правова норма, та вибір процедури застосування відповідної норми права.
Прикладом у першому випадку може бути застосування митним органом ст. 22КпАП України, яка передбачає звільнення від адміністративної відповідальності за порушення митних правил за умови визнання цього правопорушення малозначним. Доцільність вибору митним органом цієї норми може бути обумовлена різними обставинами, але головне – це досягнення мети правових приписів – виховний вплив та профілактика правопорушень без застосування примусових заходів.
Прикладом вибору варіантів виконання припису норми права є таке: під час здійснення митного контролю, а обов’язковість його проведення передбачена ст. 40 МК України, митні органи самостійно обирають форму та обсяги контролю, достатні для забезпечення додержання законодавства України з питань митної справи та міжнародних договорів (ст. 42 МК України).
Ілюстрацією третього аспекту принципу доцільності є можливість у митного органу відступити від загальної процедури митного оформлення – здійснення митного оформлення товарів, предметів та транспортних засобів у місцях розташування відповідних підрозділів митних органів протягом часу, що його встановлюють митні органи (ч. 1 ст. 71 МК України), і застосувати спеціальну процедуру – здійснення митного оформлення поза місцем розташування митного органу або поза робочим часом, установленим для митного органу.
Серед усіх можливих варіантів рішення в процесі своєї діяльності митному органу потрібно вибрати такий варіант, який би забезпечував максимально повне і точне виконання припису норми права. При цьому варіант рішення повинен ураховувати, захищати й задовольняти права та законні інтереси держави й громадян і суб’єктів господарювання, яких вони стосувались.
Адміністративна діяльність митних органів, як і всяка інша діяльність, здійснювана в часі, має певні часові межі, що робить принцип оперативності одним з ключових принципів діяльності митних органів.
Принцип оперативності обумовлений насамперед динамічністю суспільних відносин, що виникають у зв’язку з перетином громадянами митного кордону України, переміщенні ними та суб’єктами господарювання товарів, предметів та транспортних засобів, відверненням та припиненням порушень норм чинного законодавства у цій сфері.
Сутність цього принципу полягає у здійсненні всіх необхідних для вирішення конкретних ситуацій за участю митних органів процедур та прийняття щодо них рішення у якомога коротший термін.
Дотримання принципу оперативності має значення при здійсненні митними органами як оперативно-виконавчої, так і юрисдикційної діяльності. Так, норма, що міститься в ст. 78 МК України, дозволяє реалізувати цей принцип в оперативно-виконавчій діяльності митних органів. Відповідно до цієї статті митне оформлення товарів, предметів і транспортних засобів, яке починається з моменту подання митному органу митної декларації та всіх необхідних документів і закінчується після проведення всіх необхідних митних процедур для випуску предметів у відповідний митний режим, має здійснюватись протягом однієї доби з часу пред’явлення предметів. Тільки у виключних випадках митний орган може продовжити цей термін.
Зважаючи на постійне зростання обсягу пасажиро- і товаропотоків, розширення зовнішньоекономічних зв’язків, постає проблема скорочення часу на здійснення митних процедур. Уніфікація та спрощення митних процедур є одним із шляхів реалізації принципу оперативності. Суттєве значення для цього питання має також наявність відповідного професійного рівня у посадових осіб митних органів, який повинен постійно зростати.
В адміністративно-юрисдикційній діяльності митних органів в межах якої, наприклад, здійснюється провадження в справах про порушення митних правил, принцип оперативності теж відіграє важливу роль. Свою правову регламентацію цей принцип знаходить у встановленні точних, обмежених у часі строків здійснення окремих процесуальних дій та прийнятті рішення у справі про порушення митних правил.
Принцип відповідальності митних органів за прийняті рішення суттєво впливає на якість адміністративної діяльності митних органів. Він дозволяє забезпечити законність, доцільність та об’єктивність адміністративної діяльності митних органів. На практиці дія цього принципу обумовлює прийняття обґрунтованих та ефективних рішень, забезпечення охорони й захисту прав і законних інтересів громадян та суб’єктів господарювання, обґрунтоване застосування адміністративно-примусових заходів і врешті-решт сприяє утвердженню демократичних засад в адміністративній діяльності митних органів. Рішення, що приймаються митними органами в процесі адміністративної діяльності, повинні відповідати вимогам доцільності й законності, ураховувати загальнодержавні тенденції визнання пріоритетності прав і свобод людини та громадянина.
Реалізація цього принципу пов’язана, насамперед, зі встановленням відповідальності (дисциплінарної, матеріальної, адміністративної та кримінальної) за невиконання або неналежне виконання посадовими особами митних органів своїх обов’язків та за рішення, якщо вони спричинили громадянам чи суб’єктам господарювання моральну чи іншу шкоду або заподіяли збитки.
Ступінь відповідальності посадових осіб залежить від їх місця в ієрархічній структурі митного органу, обсягу компетенції та характеру здійснюваної діяльності. Якщо ж посадова особа підрозділу відповідає лише за власні рішення, дії чи бездіяльність, то керівник митного органу несе персональну відповідальність за організацію та функціонування підпорядкованого йому органу. Це положення знаходить нормативне закріплення. Так, у ч. 5 п. 9 Положення про Держмитслужбу України [313] зазначається, що Голова служби несе персональну відповідальність перед Президентом України і КМ України за виконання покладених на Держмитслужбу завдань і виконання своїх функцій.
Зважаючи на комплексність та різноспрямованість діяльності митних органів, можна виявляти закономірності, що притаманні окремим її напрямкам. Наприклад, для діяльності митних органів, що пов’язана з ліцензуванням підприємницької діяльності з надання митних послуг, властивими є принципи, які містяться в Законі України “Про ліцензування певних видів господарської діяльності” [411]. А та частина адміністративної діяльності митних органів, яка має яскраво виражений юрисдикційний характер, крім усього, здійснюється ще й з урахуванням специфічних принципів адміністративно-юрисдикційної діяльності: принципу презумпції невинуватості, принципу забезпечення права на захист тощо.
Безумовно, запропонована для розгляду система принципів адміністративної діяльності митних органів, не має вичерпного характеру і за бажанням може бути доповнена іншими принципами. Проте ми намагалися встановити та проаналізувати найбільш загальні закономірності, притаманні адміністративній діяльності митних органів на сучасному етапі. Адже система принципів не залишається незмінною. Вона доповнюється у міру вивчення об’єктивно, реально існуючих закономірностей та поглиблення знань про принципи. Формуються нові принципи, які раніше не могли мати такого значення.
Послідовна та неухильна реалізація розглянутих принципів є необхідною передумовою для підвищення ефективності адміністративної діяльності митних органів, сприяє успішному здійсненню своїх функцій та вирішенню завдань, що стоять перед ними в умовах побудови правової держави з ринковою економікою.
Висновки до розділу 3
Підводячи підсумок викладеному вище, слід відзначити принципові положення, що містяться у цьому розділі й які виносяться на захист:
1. Аналіз правових норм та наукових надбань минулого та сучасного у царині права засвідчив, що термін “адміністративна діяльність” у чинному законодавстві не використовується, а в науковій юридичній літературі вживається у дещо відмінних значеннях, але переважно ототожнюється з терміном “державне управління” або ж використовується для позначення специфічного виду діяльності органів внутрішніх справ (міліції).
У результаті проведеного дослідження наявних в теорії адміністративного права поглядів щодо сутності адміністративної діяльності, здійсненого з урахуванням змісту норм законодавства, що регламентує діяльність митних органів, особливостей сфери митно-правового регулювання суспільних відносин, сформульовано таке визначення поняття адміністративної діяльності митних органів: адміністративна діяльність митних органів – це урегульована переважно нормами адміністративного права, підзаконна, цілеспрямована, державно-владна, виконавчо-розпорядча діяльність, пов’язана з практичним здійсненням заходів, спрямованих на безпосередню реалізацію митної політики держави, та організацією й функціонуванням системи митних органів.
2. Адміністративна діяльність митних органів, з одного боку, охоплює правотворчу та індивідуально-розпорядчу діяльність, спрямовану на позитивне регулювання суспільних відносин у митно-правовій сфері відповідно до норм законів та інших нормативних актів. Складовими адміністративної діяльності в цьому сенсі є: підзаконне нормативне регулювання суспільних відносин, що здійснюється шляхом видання (прийняття) митними органами відповідно до законів та правових актів вищестоящих державних органів підзаконних нормативних актів, спрямованих на встановлення загальних правил поведінки щодо невизначеного кола осіб; індивідуальне регулювання суспільних відносин відповідно до законів та правових актів вищестоящих державних органів, здійснюване шляхом видання (прийняття) митними органами розпорядчих правових актів та вчинення владно-розпорядчих дій щодо індивідуально визначених суб’єктів (громадян, суб’єктів господарювання), спрямоване на встановлення, зміну й припинення їх прав та обов’язків.
З іншого боку, адміністративна діяльність митних органів спрямована на запобігання вчиненню порушень митних правил, їх виявлення та припинення, на забезпечення безпеки держави та суспільства. У цьому сенсі митні органи, здійснюючи цю діяльність, не управляють суб’єктами транскордонного переміщення, не регулюють їхню поведінку, а забезпечують охорону й захист прав і законних інтересів громадян та держави в цілому від протиправних посягань, від порушень з боку окремих суб’єктів переміщення. За своєю суттю, ця діяльність має охоронний характер. Отже, адміністративна діяльність митних органів, у цьому сенсі, фактично являє собою один з основних напрямків забезпечення захисту економічних інтересів України, створення сприятливих умов для розвитку її економіки, захисту прав та інтересів громадян і суб’єктів господарювання, попередження та припинення протиправних дій, застосування до правопорушників заходів адміністративно-процесуального забезпечення та адміністративних стягнень.
В існуванні цих двох сторін адміністративної діяльності митних органів і полягає двоїстість її природи: здійснюючи управління в митно-правовій сфері, митні органи одночасно, а може, й перш за все, повинні забезпечувати в ній дотримання режиму законності та правопорядку.
Розглянуті ознаки адміністративної діяльності митних органів, характеризують не окремі її сторони чи аспекти, а комплексно, як єдине ціле явище, що складається з взаємообумовлених і взаємопов’язаних частин. Різноманітні зв’язки і відносини, що виникають між цими складовими, та породжувані ними властивості, які визначають їх як систему, забезпечують існування відносно самостійних закономірностей розвитку та функціонування адміністративної діяльності.
3. Запропонована спроба формулювання окремих принципів адміністративної діяльності митних органів та їх характеристика здійснюється з урахуванням того, що адміністративна діяльність митних органів є складовою управлінської діяльності органів виконавчої влади, яка переважно урегульована матеріальними адміністративно-правовими й адміністративно-процесуальними нормами та реалізується у митній сфері. Іншими словами, адміністративна діяльність митних органів − це єдність управлінської та спеціально юридичної діяльності, спрямованої на реалізацію матеріальних норм митного права. Тому в адміністративній діяльності митних органів можна виявити дію закономірностей двох типів: властиві управлінській та процесуальній діяльності і, відповідно, дві групи принципів.
Принципи адміністративної діяльності утворюють систему, в якій вони так чи інакше взаємопов’язані та взаємообумовлені. Саме ця їх системність і передбачає використання в процесі здійснення адміністративної діяльності всієї сукупності принципів, окремих груп споріднених принципів і кожного окремо взятого принципу. Разом з тим виокремлення того чи іншого принципу із системи дає можливість чітко визначити роль кожного з принципів, що полегшує їх практичне використання.
4. Аналіз закономірностей здійснення митними органами адміністративної діяльності виконано з урахуванням вимог, що висуваються до процесу виявлення та формулювання принципів, дозволяє виділяти в системі принципів адміністративної діяльності митних органів дві групи: загальносистемні та організаційні, серед яких виокремлюються принципи побудови системи митних органів, що здійснюють адміністративну діяльність, та принципи їх діяльності.
Основні результати розділу опубліковані у працях [354, с. 3 – 10; 356, с.108 – 111; 361, с. 72 – 80; 371, с.99 – 101].
РОЗДІЛ 4. ФОРМИ ТА МЕТОДИ АДМІНІСТРАТИВНОЇ ДІЯЛЬНОСТІ МИТНИХ ОРГАНІВ УКРАЇНИ
4.1. Форма адміністративної діяльності митних органів:поняття і структура
Митна служба України як провідний суб’єкт реалізації митної політики держави уповноважена на виконання значної кількості завдань, належне здійснення котрих пов’язується з використанням ефективних та дієвих засобів впливу як до громадян і суб’єктів господарювання, так і безпосередньо до працівників митної служби. Отже, тільки за умови раціонального поєднання зовнішньої та внутрішньої адміністративної діяльності митні органи будуть спроможні на високому рівні реалізувати своє призначення.
Адміністративна діяльність митних органів, яка передбачає здійснення цілеспрямованого впливу суб’єкта управління на його об’єкт, втілюється у відповідній форми. При цьому треба погодитися з твердженням, що належне наукове вирішення проблем, пов’язаних з формами управлінської діяльності, набуває все більшого значення, оскільки ефективність державного управління обумовлюється не тільки адекватністю методів управління з урахуванням особливостей об’єкта, але й значною мірою залежить від форм управлінської діяльності. Існує пряма залежність між станом наукового опрацювання проблем, пов’язаних з формами діяльності державних органів та процесом безпосередньої реалізації державної політики як у цілому, так і в окремих її сферах. Саме тому проблема удосконалення форм управлінської діяльності не може бути вирішена без ґрунтовного, всебічного дослідження форм такої діяльності, особливостей їх застосування та правового забезпечення з урахуванням специфіки кожної сфери державного управління. З огляду на значущість адміністративної діяльності митних органів для забезпечення національної безпеки та національних інтересів одним з напрямків підвищення ефективності їх діяльності є вдосконалення форм діяльності митних органів та їх посадових осіб. Беззаперечним є той факт, що своєчасне та адекватне підвищення дієвості використовуваних митними органами форм діяльності сприятиме успішному виконанню поставлених перед ними завдань.
Важливість з’ясування проблеми дослідження форми адміністративної діяльності митних органів опосередковано може бути підтверджена думкою В.П.Фофанова, який, перефразувавши вислів Ф.Енгельса, підкреслював, що аби з’ясувати та показати, що таке діяльність, ми маємо дослідити всі форми діяльності та відобразити їх у взаємозв’язку [532, с. 111]. Аналіз юридичної літератури свідчить про те, що дослідження форм діяльності митних органів, їх класифікація не отримали належної уваги з боку вітчизняних науковців. Відсутність робіт, присвячених окресленим вище питанням, обумовлює потребу в їх розв’язанні з урахуванням напрацювань науки адміністративного права і теорії державного управління.
Для більш глибокого та змістовного з’ясування сутності поняття “форма” потрібно звернутись до довідкової літератури, огляд якої свідчить про багатозначність цього поняття. Так, етимологічно слово “форма” (походить від латинського forma) означає зовнішній вигляд, зовнішнє окреслення, видимість чого-небудь. У загальнонауковому обігу форма найчастіше пов’язується з поняттям змісту, наприклад: форма – це будь-яке зовнішнє вираження якого-небудь змісту [469, с. 501], або зовнішній вияв якого-небудь явища, пов’язаний з його сутністю, змістом [77, с. 1328]. Відома точка зору, коли форма визначається як “внутрішня організація змісту” [68, с. 612]. Досить часто при визначенні форми або не вказують на вид організації змісту, а під нею мають на увазі “спосіб існування і вираження змісту” [68, с. 612], або, навпаки, акцентують увагу на тому, що форма пов’язана зі змістом як внутрішньо, так і зовнішньо: форма – це спосіб існування змісту, його внутрішня структура, організація і зовнішній вираз [77, с. 1328]. У цьому сенсі треба звернутися до загальновідомого висловлювання Г.В.Ф. Гегеля, який зазначав: “При розгляді протилежності між змістом та формою суттєво мати на увазі, що зміст не є безформним, а форма водночас міститься у змісті, є чимось зовнішнім стосовно нього” [91, с. 224].
Отже, адміністративну діяльність митних органів, як і будь-яке інше явище, потрібно розглядати в діалектичній єдності змісту і форми. І якщо зміст дозволяє дослідити сукупність властивостей, внутрішніх елементів і процесів, що утворюють адміністративну діяльність, то способи організації, здійснення та зовнішнього виразу її змісту найповніше можуть бути розкриті через форму. Ці поняття не можуть існувати одне без одного. Взаємно детермінуючи одне одного, зміст і форма обумовлюють виникнення в процесі адміністративної діяльності різноманітних інтегруючих зв’язків і відносин. Зміст являє собою “провідний, визначальний бік об’єкта, а форма той його бік, який модифікується, змінюється залежно від зміни змісту і конкретних умов його існування” [529, с. 447]. Визначальну роль змісту над формою абсолютизувати не варто, адже коли йдеться про державно-правові явища, то їх форма зазнає суттєвого впливу також і з боку різноманітних факторів об’єктивного та суб’єктивного характеру. Зміст обумовлює форму, а форма змістовна [228, с. 3].
Як уже неодноразово зазначалося в науковій літературі, відмінність аналізованих філософських категорій відносна. Вона є суттєвою за умови розгляду певних систем, кожна з яких має свій зміст і свою форму. Але при аналізі взаємовідносин систем різного рівня відзначається взаємоперехід цих категорій, співвідносність цих понять. Те, що в одних відносинах являє собою форму певного змісту (наприклад, діяльність, правовий акт управління), в іншому – може розглядатись як самостійний об’єкт, що має свої зміст і форму. “Те, що виступає як форма даного процесу розвитку, має відносну самостійність, може розглядатись як процес, який, у свою чергу, “роздвоюється” на зміст і форму” [46, с.20]. Форма – це безпосередній атрибут адміністративної діяльності, що забезпечує взаємний зв’язок, найбільш доцільну залежність елементів діяльності, що вносить у їх співвідношення упорядкованість, стабільність та динамізм.
Вищезазначені міркування мають, швидше за все, теоретичний характер, але зважаючи на те, що саме за допомогою різноманітних форм діяльності практично реалізуються завдання органів державної влади, в тому числі й митних органів, дослідження у цьому напрямі має й суто практичне значення. Адже слід визнати, що від використання тих чи інших форм значною мірою залежить ефективність адміністративної діяльності митних органів, а значить і успішність процесу реалізації завдань, що стоять перед ними. Раціональне поєднання використовуваних форм сприяє створенню найбільш дієвого механізму впровадження в життя митної політики держави з мінімальними затратами сил, засобів, коштів, часу та інших ресурсів. Так, реалізація митними органами такого завдання, як виконання та контроль за дотриманням митного законодавства України, вимагає від них, наприклад, як здійснення правотворчої діяльності (розроблення та затвердження Порядку заповнення декларації митної вартості [324], Положення про відкриття та експлуатацію митних ліцензійних складів [312] та ін.), так і правозастосовної діяльності (наприклад, проведення митними органами митних процедур (ст. 40 МК України), прийняття ними рішень щодо класифікації та кодування товарів в УКТЗЕД (ст. 321 МК України) тощо.
Очевидним також є зв’язок форми з методами діяльності. Саме у відповідній формі метод діяльності митних органів реально виконує роль способу (засобу) управлінського впливу суб’єкта управління на об’єкт. Інакше кажучи, якби не було форми діяльності, методи втратили б будь-який сенс, адже управлінський вплив залишався б лише наміром, побажанням, але був би позбавлений формального змісту. Наприклад, як можна дозволити перемістити суб’єктові ЗЕД товари через митний кордон, застосувати санкції за порушення митних правил, відмовити в отриманні ліцензії на право здійснення митної брокерської діяльності (як приклади способів впливу на конкретних суб’єктів) без учинення дій юридичного характеру, видання правових актів управління? Таким чином, ми бачимо, що метод діяльності обов’язково знаходить своє вираження у формі діяльності.
Форми адміністративної діяльності покликані забезпечити найбільш доцільне виконання функцій, що здійснюються митними органами. Оскільки у формах управлінської діяльності практично реалізуються функції, вони є зовнішнім проявом управлінської діяльності, способом відображення змісту управлінської діяльності в конкретних умовах [472, с. 26]. Наприклад, така функція митних органів, як узагальнення практики застосування митного законодавства та розроблення пропозицій щодо його вдосконалення [363, с.70], зовнішньо виражається в організації та проведенні конференцій, семінарів і круглих столів, результатом роботи яких може бути видання методичних рекомендацій чи створення проекту нормативно-правових актів, які усувають недоліки чинного законодавства.
Практичне значення форм адміністративної діяльності митних органів полягає також у тому, що шляхом їх використання в управлінській практиці реалізуються повноваження митних органів, створюється й забезпечується порядок управління в митно-правовій сфері, реалізація прав і законних інтересів громадян та суб’єктів господарювання, законність здійснення митних процедур, гласність і врахування суспільної думки. Тобто фактично йдеться про безпосередню реалізацію митними органами митної політики держави.
Безумовно, форми діяльності, що використовуються митними органами, досить різноманітні. Проте ця різноманітність ні в якому разі не свідчить про повну самостійність митних органів та їх посадових осіб при обранні способу здійснення своїх дій. Усі форми адміністративної діяльності прямо чи опосередковано регламентовані нормами МК України, законами та іншими нормативними актами. Це означає, що митні органи для виконання своїх функцій повинні використовувати лише ті форми, які передбачені відповідними нормами митного законодавства та є адекватними умовам конкретної життєвої ситуації. Обрання та застосування конкретної форми адміністративної діяльності митних органів також повинно здійснюватися з урахуванням конституційно закріпленої необхідності забезпечення у діяльності уповноважених державних органів і їх посадових осіб пріоритету прав і свобод людини. Ця конституційна вимога спонукає до обґрунтованого вибору форми діяльності.
З огляду на зазначене вище в даній роботі здійснено спробу розглянути основні форми адміністративної діяльності митних органів. У найзагальнішому вигляді під формою адміністративної діяльності митних органів слід розуміти прояв об’єктивно відображених дій, які в сукупності становлять однорідну діяльність щодо виконання покладених на них завдань та функцій. Запропоноване визначення можна використовувати як робочий варіант, котрий у подальшому може бути уточнено та доповнено, адже й донині в адміністративно-правовій літературі питання щодо форм управлінської діяльності, до якої належить і адміністративна діяльність митних органів, однозначно не вирішено.
Проте вже зараз можна виокремити найбільш важливі та значущі ознаки форми адміністративної діяльності. Форми адміністративної діяльності митних органів:
– дозволяють практично реалізувати завдання та функції митних органів;
– є способом вираження сутності їх управлінської діяльності;
–виступають правовою конструкцією нормативного впорядкування діяльності митних органів;
–указують, яким шляхом з боку митних органів здійснюється управлінський вплив на учасників митно-правових відносин;
–забезпечують безпосередню реалізацію повноважень митних органів;
–являють собою практичне відображення однорідної діяльності митних органів та їх посадових осіб;
–прямо чи опосередковано закріплюються в нормативно-правових актах, що визначають статус конкретного митного органу;
– є відносно самостійними та універсальними;
–створюють і забезпечують порядок управління в митно-правовій сфері, права громадян та суб’єктів господарювання;
–обираються з урахуванням конкретної управлінської ситуації, статусу об’єкта впливу, вимог ефективності та доцільності.
Аналіз юридичної літератури свідчить, що більшість учених-правників до форм управлінської діяльності зараховує видання правових актів управління, укладення адміністративних договорів, учинення дій юридичного характеру, здійснення організаційних дій та вчинення матеріально-технічних операцій як способів зовнішнього вираження її змісту [60, с. 216 – 225; 264, с. 351; 472, с.27–31; 481, с.16]. Це твердження правильне, але лише частково, якщо мати на увазі тільки зовнішній вираз діяльності органів виконавчої влади. Разом з тим у науці вже неодноразово відзначалася багатозначність терміна “форма”, яку ми не можемо ігнорувати при дослідженні даної проблеми. Так, В.П.Тугаринов зазначає, що поняття “форма” вживається “і в сенсі зовнішньої межі змісту”, “і в сенсі внутрішньої структури змісту”, а також для характеристики “видів одного й того ж змісту” [521, с. 13]. Така позиція якнайточніше відповідає філософському розумінню категорії “форма”, яка в цьому сенсі є способом існування та відображення змісту предметів і явищ.
Загальновизнаним є виокремлення зовнішньої та внутрішньої форми будь-якого явища [46, с. 20; 107, с. 104 – 105; 159, с. 27]. Як вважає Д.А.Керімов, цілісне правове утворення має як свою зовнішню, так і внутрішню форму. Зовнішня форма – це відображення зовні цілісного правового явища. Внутрішня форма – це структура, спосіб організації, певна впорядкованість частин даного цілого. Образно кажучи, якщо зовнішня форма є обрисом, зовнішнім виглядом правової будівлі (або організму), то внутрішня форма – його каркас (або скелет) [161, с. 313]. Досліджувані форми утворюють важливу складову діяльності митних органів, що впливає на її структуру, впорядкованість на інші складові, і являє собою такий елемент, без якого неможливе існування самої “правової будівлі”.
Таке дуалістичне розуміння форми у свій час дало можливість окремим науковцям формулювати власні визначення поняття “форми державного управління”, акцентувавши увагу на внутрішньому чи зовнішньому у формі. На нашу ж думку, існування зовнішньої та внутрішньої форми діяльності дозволяє говорити про визнання форми управлінської діяльності як певної структури (як сукупності компонентів). Структурна побудова форми підтверджується також виокремленням різноманітних її видів та підвидів.
Більшість науковців, що висловлювали свою позицію з цього питання, вважають формами управлінської діяльності види дій органів управління з точки зору їх зовнішнього виразу. Так, на думку В.А. Озоліна, під формами управлінської діяльності прийнято мати на увазі ті конкретні дії, за допомогою яких орган управління чи державний службовець організовує та практично здійснює виконавчо-розпорядчу діяльність [270, с. 7]. О.А. Агеєва під формами державного управління пропонує “мати на увазі дії, в яких знаходить своє відображення управлінська діяльність органів державного управління, їх посадових осіб” [6, с. 6]. Подібну позицію займає Ю.М. Козлов, який зазначає, що форма управлінської діяльності являє собою зовнішньо виражену дію виконавчого органу (посадової особи), що здійснюється в межах його компетенції і викликає певні наслідки [173, с. 138]. В.П.Бєляєв способи здійснення та вираження зовні змісту юридичної діяльності прямо називає зовнішніми формами юридичної діяльності [61, с. 50]. В одній із найбільш ґрунтовних робіт, присвячених дослідженню форм управлінської діяльності [472, с. 24], під останньою розуміють той чи інший спосіб зовнішнього відображення змісту управлінської діяльності.
Досить часто висловлюється думка про те, що форми державно-управлінської діяльності необхідно розуміти у широкому сенсі, тобто як усю сукупність здійснюваних у процесі функціонування виконавчих органів (посадових осіб) дій, включаючи й ті, що не мають характеру прямого юридичного впливу [30, с. 234]. Таке розуміння форми діяльності начебто дозволяє ширше та об’ємніше підійти до проблеми поняття та визначення адміністративних форм діяльності органів виконавчої влади.
З точки зору прихильників такого підходу до розуміння форм управлінської діяльності, аналізуючи згруповані за ознакою загальності чи подібності їх зовнішнього вираження дії, що здійснюються органами управління, можна отримати відповідь на питання, як практично виконується конкретна функція управління, як вирішується конкретне управлінське завдання, тобто здійснюється сама управлінська діяльність [31, с. 299]. Безумовно, дана позиція заслуговує на увагу, проте вона не містить більш конкретної, диференційованої характеристики форми діяльності органів виконавчої влади. Визначаючи межі змісту діяльності, форма у цьому значенні не дозволяє розкрити сам зміст управлінської діяльності, самого управлінського впливу. Ми не маємо можливості встановити способи зв’язку елементів діяльності, її структури, а для такого складного явища, як управлінська діяльність, це важливо, адже вона сама по собі дуже складна, має багато сторін, свою власну структуру.
Крім того, в юридичній літературі зустрічаються й інші точки зору. Наприклад, С.С.Студенікін характеризував форми як елементи, що мають самостійне значення і з яких складається діяльність органів державного управління [487, с. 21]. Проте переважна більшість науковців вважає, що роль таких елементів виконують не форми, а функції управління [35, с. 24]. Близьку за змістом позицію займає й В.М.Манохін, який під формами державного управління має на увазі певні частини діяльності виконавчо-розпорядчого органу, його структурних підрозділів і особового складу [240, с. 142]. У даному випадку форма ототожнюється із загальноприйнятим поняттям функції. Про непослідовність такої позиції свідчить хоча б те, що самі автори підкреслюють, і цілком слушно, незбіг форм з функціями управління, адже форма характеризується як засіб реалізації управлінських функцій.
Разом з тим інші науковці підтримують позицію, що поняття форма “вживається в сенсі різноманітних видів, способів, зв’язків у яких здійснюється певний зміст” [521, с. 84]. Саме таке значення вони вкладають і в поняття форми управлінської діяльності. “Форми управлінської діяльності, зазначає, Б.М.Габричидзе, – це система внутрішньо взаємопов’язаних способів, зв’язків здійснення функцій державного управління” [84, с. 194]. Схиляються до цієї позиції також О.П.Коренєв та А.Г.Черняхівський, які під формою державного управління мають на увазі об’єктивоване відображення сутності діяльності органів і посадових осіб, що здійснюють управління [208, с. 23; 87, с. 205].
Аналізуючи загальні елементи управлінської діяльності, Н.І.Глазунова визначає форми діяльності як реальні, видимі, типізовано фіксовані вирази (прояви) практичної діяльності управлінців [93, с. 356]. Близьку до зазначеної позиції точку зору щодо форм управлінської діяльності обстоює Г.В. Атаманчук, який пропонує під формою управлінської діяльності розуміти постійні і типізовано фіксовані вираження (прояви) практичної активності державних органів щодо формування та реалізації управлінських цілей та функцій і забезпечення їх власної життєдіяльності [33, с. 244].
Саме з урахуванням проаналізованих позицій ми можемо розглядати видання правових актів управління або вчинення матеріально-технічних операцій як зовнішні прояви форми адміністративної діяльності митних органів. У свою чергу, до внутрішніх проявів форми діяльності, тобто способів організації, внутрішніх зв’язків між елементами її змісту, належатиме процесуальна (процедурно-процесуальна та процедурно-організаційна) форма адміністративної діяльності митних органів. Остання в найзагальнішому вигляді знаходить свій прояв у “регламентованому порядку здійснення правотворчих операцій”, “правозастосовних дій” [27, с. 313, 336 – 337], а також у використанні прийомів та засобів учинення інших різновидів адміністративної діяльності. Процесуальна форма – це фактичний склад, що являє собою об’єкт правового впливу і відповідного нормативного закріплення в процесуальних правилах. Природа процесуальної форми обумовлюється потребами оптимізації процесу реалізації норм матеріального права, що об’єктивно потребують правозастосовної діяльності з боку уповноважених суб’єктів чи оптимальної організації здійснення правотворчих повноважень з боку відповідних органів держави. Такий фактичний склад є одним із природних наслідків реалізації норм матеріального права [99, с.9]. Саме тому процесуальна форма відображає специфічні властивості, стан діяльності. Відповідно, процесуальна форма не просто форма адміністративної діяльності, а внутрішня форма, яка має безпосередній зміст, свою змістовну структуру. Цей висновок, а також зміст чинного митного законодавства, практика його застосування та численні висловлювання науковців, що вивчали проблеми юридичного процесу і правової діяльності зокрема, можуть слугувати підґрунтям для дослідження процесуальної форми адміністративної діяльності митних органів.
Узагальнюючи вищезазначене, можна сформулювати визначення форми адміністративної діяльності митних органів: форма адміністративної діяльності митних органів – об’єктивно відображена, відмінна за своїм набором структурних елементів і стадій діяльність митних органів щодо раціонального та ефективного виконання покладених на них завдань і функцій. Проте це поняття слід розглядати як складне утворення, елементами якого є внутрішні та зовнішні компоненти.
Своєрідність адміністративної діяльності митних органів знаходить прояв при її дослідженні за допомогою такої наукової конструкції, як юридична процесуальна форма. Існування процесуальної форми адміністративної діяльності обумовлено об’єктивно. Гносеологічно в її основі лежить багаторазова повторюваність чітко визначених дій і операцій, прийомів і способів їх здійснення, використовуваних засобів, їх стабільність, усталеність, навіть стереотипність за наявності відповідних суспільних відносин, умов та передумов. Недооцінка цього моменту, на думку окремих науковців, зазвичай призводить або ж до спроби штучно створити, сконструювати процесуальну форму, або ж до її заперечення в тих випадках, коли ця процесуальна форма об’єктивно необхідна та соціально корисна [160, с. 71]. Процесуальна форма адміністративної діяльності закладає програму, алгоритм діяльності, забезпечує порядок, цілеспрямований рух суб’єктів (митні органи, їх посадові особи) та учасників (громадяни та суб’єкти господарювання) цієї діяльності до певного, заздалегідь визначеного, бажаного результату.
У контексті здійснюваного дослідження вважається за доцільне навести позицію В.М.Горшеньова, сформульовану ще в 60-ті рр. ХХ ст., яка й досі потребує реалізації: по-перше, в адміністративному праві та в правовому регулюванні взагалі примусові й охоронні завдання мають додатковий, фрагментарний характер, а по-друге, глибоко помилковою вважається позиція, відповідно до якої “тільки юрисдикційна діяльність потребує жорстких процесуальних форм реалізації норм матеріального права”, а “діяльність органів держави щодо розгляду та розв’язання різноманітних індивідуальних справ позитивного характеру такої процедурної регламентації не вимагає і процесуальних норм не потребує” [101, с. 21 – 22]. На нашу думку, з огляду на сутність та обсяги діяльності, здійснюваної митними органами, ця позиція повною мірою стосується їх адміністративної діяльності.
У юридичній літературі дослідженням процесуальної форми діяльності вже було присвячено окремі монографічні роботи, в яких здійснювалися спроби формулювання її поняття, дослідження структури, аналізу різних її елементів, сторін, видів, зверталась увага й на інші аспекти цієї актуальної та досить дискусійної проблеми [160; 216; 232; 247; 448; 508; 544; 555].
З’ясовуючи процедурно-процесуальний характер адміністративної діяльності митних органів, ми виходимо з розуміння процесуальної форми, запропонованої авторами колективної монографії “Юридична процесуальна форма: теорія і практика” [555, с. 13], які пропонують під процесуальною формою мати на увазі сукупність однорідних процедурних вимог, що висуваються до учасників процесу, спрямованих на досягнення певного матеріально-правового результату. Слід погодитися з ними і в тому, що процесуальна форма являє собою особливу юридичну конструкцію, яка втілює принципи найбільш доцільної процедури здійснення визначених повноважень. І справді, здійснення адміністративної діяльності у процесуальній формі дозволяє митним органам підвищити ефективність управління у сфері митно-правового регулювання суспільних відносин. Використання процесуальної форми дисциплінує посадових осіб митних органів, підвищує їх відповідальність, сприяє здійсненню контролю за реалізацією своїх повноважень, що, в свою чергу, зменшує можливість свавільного використання владних повноважень. Удосконалення процесуальної форми не тільки позитивно впливатиме на діяльність митних органів та їх посадових осіб, а й на інших учасників адміністративної діяльності, спонукаючи їх до правомірної поведінки в процесі реалізації свого права на ввезення чи вивезення товарів, предметів та транспортних засобів через митний кордон держави.
Отже, процесуальна форма синтезує найбільш характерні риси адміністративної діяльності та її складових. Вона об’єднує закономірності розвитку та вдосконалення адміністративної діяльності митних органів, уніфікує її зміст. За останні роки процесуальна форма міцно ввійшла в національну систему права. Правотворець неухильно рухається шляхом процесуалізації різних сфер суспільного життя, у тому числі в митній галузі. Тому слушно зазначав у свій час С.М.Олейников, що процесуальній формі повинна відводитись роль організаційної гарантії в будь-якій, не тільки судовій, але й позитивній діяльності органів держави [271, с. 9].
Використовуючи здобутки дослідників, що раніше переймалися даною проблематикою, спробуємо сформулювати властивості, що характеризують процесуальну форму адміністративної діяльності митних органів. Процесуальна форма визначає:
– коло суб’єктів і учасників адміністративної діяльності, їх місце й роль у цій діяльності, обсяг прав і обов’язків, умови включення в діяльність та виходу з неї тощо. Митне законодавство визначає процесуальний статус осіб, які беруть участь у діяльності, пов’язаній з переміщенням товарів, предметів і транспортних засобів через митний кордон держави. Особлива увага, як правило, приділяється суб’єкту адміністративної діяльності, до якого висуваються спеціальні та процесуальні вимоги, що дозволяють йому безперешкодно в процесі своєї діяльності здійснювати необхідні владні дії, спрямовані на ефективне та оптимальне вирішення справи;
–зміст і характер дій та операцій суб’єктів і учасників адміністративної діяльності. Треба погодитися з позицією науковців про те, що кожен учасник процесу може вчиняти тільки ті дії, які йому дозволяють правила, що їх стосуються, тобто дії, які необхідні для реалізації своїх прав і виконання своїх обов’язків [555, с.176]. Відокремлені в часі групи однорідних дій та операцій, які послідовно розкривають зміст діяльності, утворюють процесуальні стадії та етапи;
–предметний характер юридично значущих дій та операцій. Саме спільність предмета обумовлює формування сукупності чітко визначених дій та операцій, спрямованих на розв’язання конкретно-індивідуальної справи, яка отримала назву процесуальних проваджень;
–перелік відповідних засобів, прийомів і способів здійснення адміністративної діяльності, раціональні шляхи їх використання. Наприклад, постанова про накладення стягнення за порушення митних правил повинна ґрунтуватись тільки на фактах, які встановлені й доведені з використанням визначених законом засобів, прийомів і способів (за допомогою пояснень правопорушників, свідків, висновків експертів, речових та інших доказів);
–процесуальні гарантії, що дозволяють у повному обсязі забезпечувати права й законні інтереси суб’єктів та учасників адміністративної діяльності. До найбільш важливих гарантій належать законність, гласність і відкритість адміністративної діяльності, право на захист, дотримання правових презумпцій тощо;
–строки і час здійснення процесуальних дій та операцій. Визначення конкретних, порівняно невеликих строків розгляду та вирішення юридично значущих справ є чинником, який, з одного боку, виключає зволікання, а з іншого – дозволяє впорядкувати адміністративну діяльність, увести її у певні часові рамки;
–систему процесуальних актів, у яких фіксуються дії та операції, закріплюються результати діяльності, їх структура, обов’язкові реквізити та вимоги, що до них висуваються. Митним законодавством в обов’язковому порядку визначається вид процесуального акта, що використовується в процесі здійснення суб’єктом владно-організуючого впливу на поведінку учасників діяльності. Вибір того чи іншого різновиду процесуального акта залежить від характеру та виду адміністративної діяльності;
–порядок оскарження дій чи бездіяльності суб’єктів адміністративної діяльності, прийнятих ними рішень та процесуальних актів. Таким чином акцентується увага на спрямованості процесуальної форми на захист учасників діяльності, які потерпіли від свавілля з боку суб’єктів під час здійснення ними управлінських функцій, а також на зміцнення законності в діяльності державних органів;
–умови та порядок виконання прийнятих рішень, контроль за їх виконанням. Особливе значення надається питанням практичної реалізації прийнятих рішень, що безпосередньо впливає на ефективність та результативність адміністративної діяльності.
Окремі різновиди адміністративної діяльності митних органів (правотворча, правоохоронна) мають досить розвинену процесуальну форму, інші (організаційна) – менш досконалу, спрощену. Проте в будь-якому разі ця форма характерна адміністративній діяльності, вона забезпечує взаємозв’язок елементів діяльності, впорядковує, стабілізує їх, спрямовує на досягнення конкретного результату.
Подальший розвиток та вдосконалення процедурно-процесуальної регламентації адміністративної діяльності митних органів обумовлений як загальними процесами демократизації суспільства, так і окремими факторами, як, наприклад, лібералізація економіки, розвиток зовнішньоекономічних зв’язків, реалізація заходів щодо інтеграції України у світову спільноту. Практичний розвиток процесуальних форм адміністративної діяльності митних органів відбувається шляхом:
–юридичного закріплення процесуальних форм, що вже фактично склалися, але досі не були закріплені правовими нормами;
–прийняття норм, що вносять зміни в юридично оформлені процесуальні форми;
–встановлення нових процесуальних форм, які ще не існують у реальному житті, але вже є об’єктивні передумови для їх існування.
Безумовно, на кожному з цих шляхів виникають проблеми, що вимагають ґрунтовного теоретичного опрацювання та перевірки їх життєздатності на практиці. Проте вважаємо, що вдосконалення і розвиток процесуальної форми та окремих процедур адміністративної діяльності митних органів сприятиме підвищенню ефективності й результативності безпосередньої реалізації митними органами політики держави в митній сфері.
Аналізуючи в подальшому внутрішню (процесуальну) та зовнішню форми адміністративної діяльності митних органів, слід мати на увазі, що, крім відмінностей, вони мають і спільні риси. Основна з них полягає в тому, що внутрішню та зовнішню форми поєднує їх зв’язок зі змістом діяльності митних органів. Внутрішню й зовнішню форми не треба протиставляти одна одній. Внутрішня форма та існуючі зовні форми вираження діяльності митних органів тісно взаємопов’язані між собою і впливають одна на одну. У сукупності форми являють собою відповідні способи організації, існування й зовнішнього виразу змісту діяльності.
Як уже зазначалося, провідна роль належить змісту діяльності, який обумовлює властиву їй процесуальну форму та визначає відповідну систему актів та дій. Проте й форма (внутрішня й зовнішня) може досить активно впливати на зміст. Наприклад, недосконала процедура прийняття та фіксації рішень може звести нанівець усі зусилля суб’єктів і учасників адміністративної діяльності щодо запланованого результату. Невиконання вимог до оформлення правових актів чи порушення процесуальних вимог здійснення окремих дій юридичного характеру може послугувати підставою для скасування прийнятих рішень і визнання результатів адміністративної діяльності юридично нікчемними. На превеликий жаль, такі випадки в адміністративній діяльності митних органів є непоодинокими. Разом з тим універсальність процесуальної форми підтверджує її значущість в організації елементів і зовнішньої форми адміністративної діяльності. Це знаходить свій прояв насамперед у тому, що зміст прийнято суб’єктом рішення, послідовність викладення в правовому акті питань, його основні реквізити повинні відповідати вимогам, що закріплені в процесуальних нормах, це ж стосується й учинення суб’єктом окремих дій, як правового так і неправового (фактичного, організаційного) характеру. Співвідношення між змістом і формою може бути різним, проте в будь-якому випадку він матиме суттєвий вплив на досягнення мети і завдань, що стоять у сучасних умовах перед системою митних органів України.
4.2. Проблеми класифікації форми адміністративної діяльності митних органів та їх характеристика
Для максимально повного та глибокого з’ясування закономірностей і процесів адміністративної діяльності митних органів необхідно розв’язати проблему її класифікації. Класифікація – це науковий метод пізнання, в основі якого лежить логічна операція поділу обсягу поняття. Як правило, підставою для класифікації обирають ознаки, суттєві для даного явища. Будь-яка класифікація має сенс, якщо в результаті даної роботи відбувається приріст знань про досліджуваний об’єкт або накопичені знання створюють певну систему, що дозволяє більш чітко відобразити його особливості.
У юридичній літературі постійно звертається увага на різноманітність форм управлінської діяльності, проте питання щодо критеріїв класифікації і кількості таких форм серед науковців-правників є дискусійним. Разом з тим чітка класифікація форм адміністративної діяльності митних органів має принципове теоретичне і практичне значення. Вона дозволяє з’ясувати ті найбільш суттєві риси, які, з одного боку, забезпечують самостійність та цілісність кожної окремо взятої форми діяльності, а з іншого – обумовлюють їх спорідненість за тими чи іншими ознаками. Класифікація форм адміністративної діяльності, якщо вона науково обґрунтована, дає можливість виокремити найбільш важливі ознаки кожної з форм, а також ті структурні елементи, які можуть і повинні бути удосконалені. Адміністративна діяльність митних органів має здійснюватися саме в тих формах, які забезпечують найбільш оптимальні та раціональні умови для безпосередньої реалізації митними органами своїх завдань і функцій.
Практичне значення наукової класифікації полягає в тому, що вона, за умови обрання критерію наближеного до об’єктивного, дає можливість усебічно дослідити різносторонню діяльність митних органів, проаналізувати практику і сформулювати обґрунтовані пропозиції щодо її вдосконалення.
У цій роботі для аналізу адміністративної діяльності митних органів використані основні класифікації, що поширені в теорії права. Хоча існує значна кількість різноманітних класифікацій форм управлінської діяльності, автори, що досліджували дану проблему, солідарні щодо використання в ролі критерію класифікації форм діяльності органів виконавчої влади, а значить і митних органів, характер наслідків її використання. Застосування даного критерію як основного дозволяє серед процесуальних форм адміністративної діяльності митних органів виокремити правові (юридичні) та організаційні (неправові, фактичні) форми. Для більш повного розуміння сутності такого поділу форм адміністративної діяльності митних органів у ролі додаткового (уточнюючого) критерію, ми пропонуємо використовувати також і ступінь їх правової регламентації.
Значення запропонованої класифікації форм діяльності митних органів полягає в тому, що вона акцентує увагу на ролі права як важливого засобу здійснення впливу на суспільні відносини, намагається пояснити як, яким чином митні органи використовують право для виконання своїх завдань і функцій. Концепція правових та організаційних (неправових, фактичних) форм діяльності, на нашу думку, є досить плідною: вона сприяє удосконаленню права як регулятора суспільних відносин, роль якого в розбудові правової, демократичної держави неухильно зростає.
Процесуальні форми адміністративної діяльності митних органів досить повно та всебічно врегульовані юридичними нормами. За умови настання юридично значущих результатів їх використання вони виступають як правова форма діяльності, наприклад здійснення процедури митного оформлення товарів, що переміщуються через митний кордон. У юридичній літературі саме правова форма діяльності є найбільш дослідженою. Разом з тим процесуальні форми адміністративної діяльності митних органів можуть регламентуватись юридичними нормами лише в загальному вигляді, і, як правило, в цьому випадку їх застосування не передбачає обов’язкового настання юридично значущих наслідків, тоді це буде організаційна (неправова, фактична) форма діяльності, наприклад консультування митними органами з питань митної справи. І в тому, і в іншому випадку процесуальні форми знаходять своє відображення у системі процедурних вимог і елементів, що пов’язують різноманітні властивості й сторони адміністративної діяльності, а також сприяють взаємодії компонентів її змісту із зовнішніми факторами та передумовами, але основна відмінність полягає у характері наслідків їх використання.
Уперше такий погляд, пов’язаний з вирішенням питання щодо класифікації форм діяльності органів держави, заснованої на розумінні форми державної діяльності як однорідної за своїми ознаками діяльності органів держави, був сформульований у лекційному курсі з теорії держави і права, прочитаному професором М.Г.Александровим у 1949 – 1950 рр. у Московському юридичному інституті. У подальшому ця класифікація використовувалася в підручниках з теорії держави та права за його редакцією. [278, с. 41 – 42; 506, с. 108 – 109]. М.Г.Александров безпосередньо пов’язував форми діяльності органів держави з формами реалізації функцій держави. Відповідно до цього він запропонував розрізняти дві основні форми діяльності органів держави, спрямовані на здійснення його функцій: юридичну та фактичну.
Запропонована класифікація форм діяльності має теоретично-практичну значущість, адже вона сприяє з’ясуванню того, як державні органи здійснюють свої функції, яким чином держава використовує для своїх завдань і функцій право. Подальше змістовне дослідження правових та інших форм діяльності дозволило правовій науці (як загальній теорії держави і права, так і галузевим дисциплінам) розробити науково обґрунтовані пропозиції щодо вдосконалення структури державних органів, більш чіткого розмежування їх компетенції, запровадження наукових засад організації правової діяльності державних органів [458, с. 85 – 86, 91].
І дійсно, в подальшому ці погляди знайшли відображення у працях як фахівців загальної теорії права (І.С.Самощенка, М.І.Байтіна), теорії юридичного процесу (В.М.Горшеньова, В.М.Карташова), так і в галузевих науках, наприклад, в адміністративному праві (Д.М.Бахраха, О.П.Коренєва). Потрібно зазначити, що дана класифікація не вичерпала свого потенціалу і нині активно використовується в юридичній науці, це підтверджується її застосуванням у галузі права, що зараз перебуває на стадії формування – митному праві (О.Ф.Ноздрачов, І.В.Тимошенко).
Використання даної концепції в запропонованому дослідженні, на нашу думку, може відіграти важливу і плідну роль у дослідженні форм адміністративної діяльності митних органів, адже дозволяє опрацювати та обґрунтувати низку пропозицій щодо вдосконалення правового регулювання діяльності митних органів.
Прихильники даної точки зору розрізняють в роботі всіх ланок механізму держави діяльність правову (юридичну) і суто фактичну [100, с. 116; 268, с. 51], або ж організаційну [38, с. 228] чи неправову [485, с. 53]. Під суто фактичною вони пропонують розуміти однорідну за своїми ознаками діяльність органів держави, що не тягне за собою правових наслідків. До такого роду діяльності, на думку І.С.Самощенка, належить: організаційно-масова, культурна, політико-виховна, обліково-статистична робота тощо [458, с. 85].
Під правовими формами діяльності органів держави мається на увазі однорідна за своїми ознаками (характером та юридичними наслідками) діяльність усіх, багатьох або кількох органів держави щодо організації суспільних відносин за допомогою вчинення правових актів [458, с. 86].
Окремі дослідники з цього приводу висловили досить критичні зауваження, поставивши під сумнів усю ідею концепції поділу форм діяльності на фактичні та правові. Так, В.С.Петров, зважаючи на те, що, по-перше, фактична (організаційна) діяльність, якщо вона пов’язана зі здійсненням владних повноважень та обов’язків, не може не мати юридичної форми, по-друге, суто фактична (організаційна) діяльність є змістом правової діяльності, опосередковується нею, дійшов висновку, що фактична (організаційна) діяльність не являє собою специфічну, самостійну форму державної діяльності на відміну від правової [290, с. 49 – 50]. Проте цей висновок та його обґрунтування не є безперечним. Форми діяльності досить різноманітні за змістом і потребують подальшого поглибленого дослідження. А тому слід погодитись з думкою М.І.Байтіна, який зауважує, що однаково неприйнятними є як будь-яка недооцінка правових форм державної діяльності, так і бажання її надмірної юридизації [38, с.234].
Безумовно, досліджувана концепція поділу форм на два види не позбавлена певних вад, на які в юридичній літературі вже неодноразово акцентувалась увага. Наприклад, В.М.Горшеньов, підтримуючи погляди щодо розрізнення фактичної і правової форм діяльності, звертав увагу на те, що, по-перше, фактична діяльність органів держави, причому будь-яка, з точки зору демократизму та законності, повинна здійснюватися в межах правових приписів; по-друге, розробники даної класифікації ставлять фактичну і правову форми в різні площини, припускаючи, що там, де є фактична діяльність, відсутні ознаки правової форми, і навпаки, де є елементи правової форми, не може йтися про фактичну діяльність органів держави; по-третє, не можна погодитись і з характеристикою змісту фактичної діяльності органів держави, адже автори класифікації навіть не намагаються дослідити компоненти фактичної форми і їх взаємодію [100, с. 117 – 119]. Очевидним недоліком концепції І.С.Самощенка окремі науковці вважають відсутність чіткого критерію самої класифікації правових форм [331, с. 5].
Поділ форм діяльності державних органів, у тому числі й форм адміністративної діяльності митних органів, на правові (юридичні) та організаційні (неправові, фактичні) зовсім не означає будь-якого применшення, а тим більше заперечення організуючої ролі права в процесі унормування суспільних відносин. У цьому сенсі правові форми завжди є організаційними. Проте далеко не всі організаційні форми є правовими. До останніх належать лише ті, що обов’язково тягнуть за собою настання юридичних наслідків. Цим і викликана потреба в розмежуванні форм адміністративної діяльності на правові (юридичні) та організаційні (неправові, фактичні). За такого поділу форм діяльності треба звернути увагу на певну умовність даної термінології, адже зміст понять, що використовуються різними дослідниками, фактично збігається.
Характерною рисою правової форми діяльності митних органів є те, що саме в ній найбільш яскраво знаходить свій прояв державно-владний, виконавчо-розпорядчий, підзаконний характер повноважень митних органів та їх посадових осіб. Саме через використання цієї форми практично досягається здійснення завдань, що стоять перед митними органами, забезпечується реалізація їх функцій.
Таким чином, правова форма адміністративної діяльності митних органів – це специфічна діяльність митних органів, їх посадових осіб, яка здійснюється у точній і неухильній відповідності до вимог норм МК України та інших нормативних актів митного законодавства, результати якої тягнуть певні юридично значущі наслідки. Саме ці два моменти виступають в органічній єдності і в своїй сукупності кваліфікують будь-яку форму адміністративної діяльності митних органів як правову форму.
Проте розмежувати правову та організаційну (неправову, фактичнцу) форми адміністративної діяльності митних органів іноді досить складно. На це звертав увагу І.С.Самощенко, який зазначав, що безумовно, жодної непрохідної грані між правовою та суто фактичною діяльністю державних органів немає і бути не може, тому що, по-перше, одні й ті ж дії органів та посадових осіб держави можуть за різних умов мати правові наслідки або ж не мати їх, по-друге, так звана суто фактична діяльність державних органів має здійснюватись на підставі законності [458, с. 86]. Якщо це так, то організаційна (фактична, неправова) форма, як і правова, завжди здійснюється у процесуальній формі. Тобто йдеться швидше за все про ступінь нормативної регламентації форм адміністративної діяльності митних органів. На нашу думку, нормативне закріплення процесуальних правил у нормативних актах залежить від багатьох об’єктивних, а іноді й суб’єктивних обставин, видового характеру адміністративної діяльності, обумовлених потребами досягнення мети і завдань, що стоять перед митними органами, законного та своєчасного забезпечення реалізації прав зацікавлених осіб, пов’язаних з увезенням чи вивезенням об’єктів переміщення через митний кордон України. Проте основним фактором впливу слід визнати характер наслідків використання форм діяльності: якщо дії митних органів тягнуть за собою настання юридично значущих наслідків, то потреба у їх унормованості беззаперечна, і навпаки – за відсутності таких наслідків є потреба у визначенні лише загального порядку дій. Навіть мінімальна регламентація адміністративної діяльності митних органів пов’язана, насамперед, з реалізацією конституційного принципу стосовно того, що митні органи та їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в обсязі та у спосіб, які передбачено чинним законодавством.
Отже, правові, як і організаційні (фактичні, неправові) форми діяльності, являють собою форми єдиної за змістом адміністративної діяльності митних органів. У процесі реалізації митними органами своїх функцій одній й ті ж їх дії та операції можуть тягти за собою наслідки різного характеру, одні й ті ж правові акти можуть містити приписи різного роду. Усвідомлення такої ситуації дозволяє зробити висновок про те, що ці форми адміністративної діяльності пов’язані між собою та взаємообумовлені одна одною, а їх поділ на правові та організаційні (фактичні, неправові) швидше за все умовний та створює теоретичне підґрунтя для вдосконалення форм адміністративної діяльності.
Для більш змістовного дослідження адміністративної діяльності митних органів вважаємо за доцільне здійснити подальшу класифікацію її правової та організаційної (фактичної, неправової) форми. Значення такої класифікації полягає в тому, що вона сприятиме дослідженню специфічних видів діяльності митних органів відповідно до їх завдань і компетенції та вдосконаленню системи митної служби в цілому.
Зважаючи на теоретичний чи практичний характер очікуваних результатів, у юридичній літературі, як уже зазначалося, науковцями було напрацьовано кілька варіантів класифікації форм управлінської діяльності, які можуть бути використані й у нашому дослідженні. Адже дослідження будь-якого нового типу діяльності вимагає усвідомлення того, як формується той чи інший вид діяльності, які властивості йому притаманні, яким чином він пов’язаний з іншими своїми різновидами. Загальновідомо, що пошуки чогось нового обов’язково вимагають раціонального використання вже набутих знань. Так само і дослідження форм адміністративної діяльності митних органів передбачає врахування ідей та поглядів попередніх дослідників щодо видів форм діяльності державних органів.
Аналізуючи різні точки зору щодо виокремлення тих чи інших видів управлінської діяльності, слід звернути увагу, що більшість науковців окремо розглядали правову та організаційну (фактичну, неправову) форми. З огляду на традиційність підходів, що склалися в теорії права, спочатку розглянемо правову форму адміністративної діяльності митних органів, а потім – організаційну (фактичну, неправову) форму.
На неоднорідності думок стосовно правової форми та її значущості справедливо наголошували І.А.Галаган та О.В.Василенко: “Специфіка правових форм діяльності держави взагалі – найважливіший критерій, яким визначаються змістовні особливості самих цих форм діяльності та адекватних їм правовідносин. Питання щодо кількісного і змістовного складу правових форм діяльності є дискусійним в науці” [89, с. 12.]. Дійсно, дискусійність цих питань має місце і нині. Намагатимемося висвітлити і свій погляд з цієї проблеми з урахуванням висловлених думок і точок зору провідних науковців.
Наприклад, І.С.Самощенко до правових форм діяльності пропонував зарахувати правотворчу, оперативно-виконавчу та правоохоронну діяльність [256, с.86]. Запропонована класифікація серед науковців була сприйнята в цілому позитивно, але разом з тим вона мала суттєвий недолік – відсутність чіткого класифікаційного критерію поділу правових форм на окремі види. М.Г.Александров, поділяючи позицію І.С.Самощенка, вважав, що з позиції відношення до права та встановленого ним порядку в суспільних відносинах діяльність органів держави здійснюється у таких правових формах: правотворчій (нормотворчій), правовиконавчій, (у подальших своїх роботах – управлінсько-виконавчій) та правоохоронній [278, с. 41 – 42; 506, с. 109]. Подібну позицію, але з урахуванням окремих особливостей термінології підтримували й інші науковці. Так, С.С.Алексєєв, використовуючи той же критерій, вважає, що в ролі основних правових форм доцільно розрізняти правотворчу, правовиконавчу та правозабезпечувальну діяльність, яка, в свою чергу, поділяється на організаційну, контрольно-наглядову та правоохоронну діяльність [29, с. 58 – 59]. У цілому погоджуючись з класифікацією, яку запропонував М.Г.Александров, О.В.Міцкевич доповнює її наглядово-контрольною діяльністю [335, с. 75 – 76]. М.І.Байтін пропонував до правових форм здійснення функцій держави, які він ототожнює з формами діяльності органів держави, зараховувати такі види діяльності: правотворчу, оперативно-виконавчу (управлінсько-виконавчу) та правоохоронну [38, с. 229 – 230]. На нашу думку, при поділі правових форм на правотворчу, правовиконавчу та правоохоронну допускається змішування родових та видових ознак. Правовиконавча (оперативно-розпорядча) та правоохоронна діяльність – це лише різні форми застосування права.
В.М.Горшеньовим було здійснено спробу вдосконалити класифікаціюформ. Він запропонував спростити уявлення про правові форми діяльності органів держави та знайти більш загальний критерій класифікації форм діяльності органів держави. На думку В.М.Горшеньова, таким критерієм є відношення форм діяльності до чинної системи права [100, с. 123]. Використання даного класифікаційного критерію дозволило вченому виділити головні форми діяльності органів держави: 1) правотворчу – діяльність, що вносить зміни в чинну систему норм права і породжує нові форми права; 2) правозастосовну – діяльність щодо застосування чинних норм права, яка тим самим породжує, змінює чи припиняє конкретні правовідносини [100, с. 123 – 124]. Саме двовидова класифікація правових форм отримала досить широке визнання і в подальшому знайшла відображення в підручниках з дисципліни “Теорія держави і права” [267, с.210] та деяких галузевих дисциплінах, наприклад, адміністративному [13, с.176] чи митному праві [510, с. 129].
У подальшому наукові дослідження правового опосередкування діяльності держави та її органів дозволили окремим науковцям дійти висновку щодо існування окремих видів форм діяльності органів держави, що не вписувались у традиційну схему. Так, В.Г.Крупін здійснив ґрунтовне дослідження такої окремої форми діяльності державних органів, яка пов’язана з формуванням різноманітних суб’єктів управлінської діяльності – установчої [217, с. 9]. На його думку, установча діяльність – це специфічна діяльність уповноважених органів держави, посадових осіб та громадських об’єднань щодо реалізації норм матеріального права, які встановлюють їх повноваження, пов’язані з формуванням, ліквідацією та перетворенням органів держави, посадових осіб та інших керівних суб’єктів. Скажімо, І.Б.Шахов обґрунтував існування контрольної діяльності як самостійної правової форми діяльності органів держави – діяльності, що знаходить свій прояв у вчиненні юридично значущих дій щодо нагляду та перевірки відповідності виконання і дотримання підпорядкованими суб’єктами нормативно-правових приписів та припинення правопорушень відповідними організаційно-правовими засобами [546, с. 19]. Запропоновані нові форми діяльності державних органів стали предметом наукової дискусії, були проаналізовані та отримали визнання [331; 505].
Разом з тим окремінауковці, наприклад В.М.Карташов, погоджуючись з необхідністю виокремлення таких видів форм правової діяльності, як правотворча, правозастосовна, установча та контрольна діяльність, наголошують на тому, що вони не охоплюють усього різноманіття правових форм, і за межами дослідження, на їх думку, при цьому залишаються досить важливі їх різновиди [160, с. 81]. Він обстоює позицію, що кожен з типів (видів) правової діяльності має певну специфіку в складі суб’єктів і учасників, характері дій та операцій, засобах і способах їх здійснення, отриманих результатах, внутрішніх та зовнішніх функціях, психологічній напрузі та інших найважливіших аспектах.
Не вдаючись до аналізу класифікаційних критеріїв, В.М.Карташов пропонує розрізняти такі види юридичної діяльності (це поняття він використовує як тотожне поняттю “правова діяльність” – прим. моя): правотворча, правозастосовна, інтерпретаційна, контрольна, установча, правоконкретизуюча, координаційна діяльність та діяльність щодо систематизації [160, с. 82 – 101].
Проблема розмежування окремих видів правових форм дійсно має місце при дослідженні форм діяльності державних органів. Проте це не дає нам права, порушуючи закони формальної логіки, здійснювати класифікацію одразу за декількома критеріями. При здійсненні поділу будь-якого явища на складові має використовуватись один критерій, інакше класифікація буде непереконливою та необґрунтованою. Аналіз відношення правових форм до діючої системи права дозволяє, як вже зазначалося, розрізняти правотворчу та правозастосовну діяльність. Інші види форм будуть в іншій класифікації, що здійснюватиметься відповідно до інших критеріїв або з використанням комплексу критеріїв. Саме використання в ролі критерію узагальненого комплексу, який охоплює собою зміст, функції, характер спонукальних обставин, чи загальних юридичних фактів, специфічності безпосереднього юридичного наслідку, дає можливість авторам монографії “Теорія юридичного процесу” [508, с. 65] виокремлювати чотири основні комплексні різновиди форм правової діяльності: установчої, правотворчої, правозастосовної та контрольної.
Отже, дотримання вимоги єдності класифікаційного критерію дозволяє як самостійні форми правової діяльності розрізняти правотворчість та правозастосування. Усі ж інші варіанти форм правової діяльності повинні розглядатися як підвиди правозастосовної діяльності, адже всі вони характеризуються однією загальною властивістю – як результат вони мають не нормативний припис, а припис індивідуального характеру з різним призначенням [100, с. 125].
Безумовно, використання вже існуючих класифікацій форм діяльності державних органів вимагає врахування специфіки діяльності, яку здійснюють митні органи, беручи участь у формуванні митної політики та безпосередньо її реалізуючи. На нашу думку, найбільше значення для подальшого вдосконалення митного законодавства, що регулює суспільні відносини у митно-правовій сфері та практику його застосування, має класифікаціяправових форм адміністративної діяльності митних органів
Запропонована класифікація дещо ускладнена, зате, на нашу думку, вона дозволяє не тільки перерахувати правові форми діяльності митних органів, але й показати особливе та спільне під час їх порівняння.
Участь митних органів у процесі формування митної політики та її безпосередня реалізація здійснюється у відповідних формах. Разом з тим форми адміністративної діяльності тісно взаємопов’язані між собою. На практиці досить важко виокремити ту чи іншу форму в чистому вигляді. Так, правотворча діяльність не може здійснюватись без урахування результатів регулятивної чи контрольної діяльності. Проте кожна форма має своє призначення, відіграє певну роль у процесі виконання завдань, що стоять перед митними органами і в той же час опосередковує лише частину змісту адміністративної діяльності митних органів як цілого. У цьому легко пересвідчитися, досліджуючи конкретні види та підвиди форм адміністративної діяльності, здійснюваної системою митних органів України.
Особливе місце в адміністративній діяльності митних органів належить правотворчій діяльності. Під правотворчою діяльністю в юридичній літературі розуміють такий різновид правової діяльності компетентних органів, яка пов’язана з підготовкою, виданням та удосконаленням (зміною чи скасуванням) нормативних актів [170, с. 5; 331, с. 35; 335, с. 73].
Правотворчість є однією з форм адміністративної діяльності митних органів, яка, як і інші форми, покликана забезпечити реалізацію мети і завдань, що стоять перед ними. У процесі здійснення правотворчої діяльності митними органами забезпечується виконання своїх як основних, так і допоміжних функцій [363, с.74–75], наприклад таких, як узагальнення практики застосування митного законодавства та розроблення пропозицій щодо його удосконалення; забезпечення дотримання порядку переміщення товарів та транспортних засобів через митний кордон України; забезпечення розвитку митної інфраструктури тощо. Правотворча діяльність митних органів полягає насамперед в опрацюванні, підготовці та прийнятті у встановленому порядку відомчих підзаконних нормативних актів, що регулюють відносини під час ввезення чи вивезення громадянами та суб’єктами господарювання об’єктів переміщення через митний кордон держави, а також відносини, пов’язані з організацією та функціонуванням системи митних органів України. На думку А.В.Мазура, нормотворча діяльність митних органів посідає чільне місце серед усіх інших видів їх діяльності [236, с.15]. Ця діяльність спрямована як на первинне врегулювання суспільних відносин, що виникають в митній галузі, так і на санкціонування, юридичне оформлення вже існуючих суспільних відносин.
Виконання митними органами такого виду діяльності обумовлено неможливістю регулювання митно-правових відносин лише нормами, що містяться у законах у зв’язку з різноманітністю, досить великим їх обсягом та значущістю цих відносин. Крім того, потреба у правотворчій діяльності митних органів випливає з сутності управлінської діяльності, здійснюваної цими органами виконавчої влади. Адже впорядкування суспільних відносин у митній сфері передбачає прийняття рішень, які можуть мати різну форму і властивості, наприклад нормативні та індивідуальні акти. Проте всі акти у сфері митно-правового регулювання взаємопов’язані, взаємодіють, і головне, що їх поєднує, – це те, що вони ґрунтуються на законах, спрямовані на їх виконання та утворюють єдине нормативно-правове поле. Процеси, що відбуваються у митній сфері, досить часто вимагають невідкладного, адекватного реагування з боку правотворчих органів. Так, безпосередня організація, встановлення й удосконалення порядку ввезення чи вивезення об’єктів переміщення через митний кордон держави громадянами та суб’єктами господарювання, а також забезпечення його здійснення повинно регулюватись митними органами на підставі та у повній відповідності до МК України та інших законів. Регламентація відносин, що виникають у цій сфері, виключно за допомогою норм законів практично неможлива внаслідок їх динамічності. Оперативний характер правотворчості митних органів якнайкраще відповідає потребам національної економіки, побудованої на засадах ринкової та враховує зміни у світовій економіці.
Оперативний характер правотворчої діяльності в митно-правовій сфері забезпечується постійно функціонуючими митними органами, які знаходяться на різних організаційно-правових рівнях. Існування таких рівнів у системі митних органів дозволяє одночасно забезпечити загальне чи локальне застосування норм законів, здійснити управлінський вплив негайно, з урахуванням особливостей статусу й специфіки діяльності об’єкта управління та впливу інших чинників зовнішнього і внутрішнього характеру. На думку Р.О.Халфіної, в умовах науково-технічної революції, а зараз ми можемо додати, що й в умовах побудови демократичної, соціальної, правової держави, поглиблення знань про закони розвитку природи і суспільства виникають нові відносини, видозмінюються застарілі. Вони не можуть бути в повному обсязі втиснуті в межі існуючої системи правових норм. Ця суперечність між вимогами динаміки розвитку суспільства та стабільністю правової системи обумовлює необхідність систематичного оновлення законодавства. Крім того, воно визначає і характер законодавства: співвідношення закону як найбільш стабільної форми права і підзаконних нормативних актів як більш гнучких, що враховують динаміку відносин [535, с. 98]. Особливої актуальності для митних органів ця діяльність набуває через розширення зовнішньоекономічних зв’язків держави та розгортання в Україні євроінтеграційних процесів.
Усі митні органи наділені відповідними правотворчими повноваженнями, залежно від яких і визначаються межі дії та юридична сила нормативних актів, які вони приймають. Коло таких повноважень утворює правотворчу компетенцію, яка неоднакова. Її обсяг визначається з урахуванням місця, яке займає той чи інший митний орган у системі митної служби України, його завдань та функцій. Так, спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади в галузі митної справи – Держмитслужба України в межах реалізації своїх правотворчих повноважень видає накази, організує та контролює їх виконання (ч. 2 ст. 13 МК України). У Положенні про Держмитслужбу України [292] ці повноваження деталізуються та уточнюються: Держмитслужба України узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до її компетенції, розробляє пропозиції про вдосконалення законодавства та в установленому порядку вносить їх на розгляд Президентові України, КМ України. У межах своїх повноважень Держмитслужба України організовує виконання актів законодавства, здійснює систематичний контроль за їх реалізацією. Щоправда, відповідно до п. 2 Указу Президента України “Питання Мінфіну України” [293] на цей центральний орган виконавчої влади покладається спрямування та координація діяльності митної служби України, в тому числі через внесення на розгляд КМ України розроблених Держмитслужбою України проектів нормативно-правових актів та попереднє погодження проектів таких нормативно-правових актів. Як уже зазначалося, положення указу глави держави щодо координації діяльності Держмитслужби України Мінфіном України суперечать змісту ч. 4 ст. 3 МК України, відповідно до якої така координація діяльності спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади в галузі митної справи покладається безпосередньо на КМУкраїни.
Нормотворча діяльність спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади в галузі митної справи має характер не тільки національної, а й міжнародної. Так, відповідно до чинного законодавства Держмитслужба України бере участь у підготовці міжнародних договорів України, готує пропозиції щодо укладення, денонсації таких договорів, у межах своєї компетенції укладає міжнародні договори України [292].
Зважаючи на той факт, що саме Держмитслужба України забезпечує безпосередню реалізацію митної політики держави, КМ України делегував їй частину своїх правотворчих повноважень у сфері регулювання відносин, пов’язаних з увезенням чи вивезенням об’єктів переміщення через митний кордон держави. Зокрема, Уряд своїм розпорядженням “Про надання повноважень Держмитслужбі України на затвердження нормативно-правових актів” від 12грудня 2003р. №700-р розширив повноваження цього органу в сфері правотворчої діяльності. На виконання цього розпорядження Держмитслужбою України розроблено та прийнято, наприклад, “Положення про склади тимчасового зберігання” [319] та ряд інших підзаконних нормативних актів. Виправданість такого кроку підтверджено прийняттям КМУкраїни постанови “Про делегування повноважень на затвердження нормативно-правових актів” [394], згідно з якою роль Держмитслужби України в регулюванні митно-правових відносин суттєво зросла.
Крім Держмитслужби України, правотворчими повноваженнями наділено також інші митні органи – регіональні митниці та митниці. Наприклад, можна визнати правотворчими повноваження, визначені п. 3.2Примірного положення про митницю [379], згідно з яким митниця відповідно до покладених на неї завдань видає в межах своєї компетенції накази, подає на державну реєстрацію до відповідного управління юстиції нормативно-правові акти, що мають міжвідомчий характер або зачіпають права й законні інтереси громадян і суб’єктів господарювання; узагальнює практику застосування норм законодавства України з питань митної справи й нормативно-правових актів Держмитслужби України, розробляє та вносить на розгляд регіональної митниці й Держмитслужби України пропозиції щодо їх удосконалення (п. 3.9Примірного положення про митницю); бере участь в опрацюванні проектів законодавчих та інших нормативно-правових актів (п. 3.38Примірного положення про митницю). Подібні правотворчі повноваження має й регіональна митниця [380].
Реалізація митними органами своїх правотворчих повноважень досить чітко регламентована нормами митного законодавства. З метою впорядкування системи відомчих нормативних актів, тобто приведення їх у відповідність до законів та правових актів інших органів влади,