Вступ.

Розділ 1. Сутність, особливості і система органів виконавчої влади.

1.1. Сутність, особливості і суб'єкти виконавчої влади.

1.2. Система органів виконавчої влади України.

Розділ 2. Порядок формування і структура органів виконавчої влади України.

2.1. Порядок формування органів виконавчої влади.

2.2. Склад і структура органів виконавчої влади.

Розділ 3. Компетенція органів виконавчої влади України.

3.1. Функції і повноваження Кабінету Міністрів України.

3.2. Функції центральних органів виконавчої влади.

3.3. Компетенція місцевих державних адміністрацій.

Висновки.

Список використаної літератури.

Вступ

Актуальність теми дослідження.Курс, узятий Україною, на побудову правової держави, поставив вимогу реформування інститутів виконавчої влади. Сучасний стан її функціонування характеризується тим, що рівень її організуючого впливу на суспільні процеси не відповідає потребам динамічного розвитку громадянського суспільства, формування соціально орієнтованої ринкової економіки. Недосконалість виконавчої влади суттєво знижує здатність держави ефективно регулювати суспільні відносини, перешкоджає реалізації прав та свобод людини і громадянина, послаблює режим законності.

Провідна роль законодавчої влади в системі поділу й організації державної влади не означає другорядності інших гілок влади. Кожна з гілок влади у тих чи тих формах притаманними їй методами і засобами здійснює функції держави. Якщо відповідно до прийнятих органом законодавчої влади — парламентом — законів функціонують усі органи державної влади, відбувається життєдіяльність усього суспільства, то виконання законів, додержання їх усіма суб'єктами права забезпечується виконавчою і судовою владою.

Виконавча влада відрізняється від законодавчої, зокрема, ще й тим, що її органи, передусім уряд, забезпечують повсякденну життєдіяльність суспільства, їх діяльність пов'язана із щоденним задоволенням матеріальних і духовних потреб людей.

Виконавча влада є найсильнішою у будь-якій державі з огляду на наявність у її розпорядженні матеріальних, фінансових, інформаційних і силових ресурсів. Роль уряду та інших органів виконавчої влади в державі значною мірою залежать від форми державного правління, форми державного устрою, розкладу партійно-політичних сил у суспільстві і передусім у парламенті, взаємовідносин уряду з іншими вищими органами державної влади і нерідко істотно відрізняється від відповідних конституційних приписів.

Актуальність дослідження зумовлюється ще й тим, що одним із напрямків свого розвитку Україна визначила входження до європейських структур з метою створення правової європейської держави з високим рівнем життя, культури й демократії. У свою чергу, політична і правова інтеграція до Євросоюзу може бути досягнута лише в результаті набуття нових якісних характеристик, що неможливо без всебічного вдосконалення механізму державної влади взагалі і виконавчої, зокрема.

Мета дослідженняполягає в комплексному теоретичному аналізі виконавчої влади, який передбачає розкриття її змісту, соціально-правової природи, загальних закономірностей та особливостей функціонування за умов різних форм державного правління, а також у формулюванні теоретичних положень і практичних висновків і рекомендацій, спрямованих на вдосконалення діяльності виконавчої гілки державної влади.

Відповідно до поставленої мети в роботі передбачається вирішення низки наукових задач:

– установити основні елементи механізму виконавчої влади, її завдання, функції й особливості здійснення;

– визначити загальнотеоретичне поняття виконавчої влади;

– з’ясувати і дати аналіз особливостей моделей виконавчої влади за умов різних форм державного правління;

– проаналізувати інститут виконавчої влади з моменту отримання Україною незалежності й до сьогодення, зробити висновки щодо вдосконалення правового регулювання виконавчої влади в країні.

Об’єктом дослідження єполітико-правовий інститут виконавчої влади.

Предметом наукового дослідженнявиступаютьзагальні закономірності формування й функціонування виконавчої влади, правові норми, що регламентують її організацію та здійснення.

Розділ 1. Сутність, особливості і система органів виконавчої влади

1.1. Сутність, особливості і суб'єкти виконавчої влади

За своєю сутністю виконавча влада є сукупністю повноважень з управління державними справами. Конституційно-правовий інститут виконавчої влади становить сукупність норм, що визначають систему і статус суб'єктів управління державними справами. Конституційне регулювання організації і функціонування виконавчої влади здійснюється у значно менших обсягах, аніж законодавчої влади. Основний обсяг правового регулювання відносин у сфері виконавчої влади здійснюється нормами адміністративного права. Конституції встановлюють передусім суб'єктів виконавчої влади. За загальним правилом суб'єктами виконавчої влади є глава держави, уряд, місцеві органи виконавчої влади (місцеві державні адміністрації).

Сутність виконавчої влади зумовлює її особливості. Однією з найважливіших особливостей виконавчої влади є її централізація, що виявляється у підпорядкуванні одних органів іншим і концентрації владних функцій в руках глави уряду або глави держави. У законодавчій і судовій гілках державної влади відсутнє підпорядкування одних органів іншим. У руках глави держави виконавча влада юридично і фактично зосереджується в абсолютній та дуалістичній монархіях і в президентській республіці. Конституції усіх президентських республік визначають президента як главу держави і главу виконавчої влади. За змішаної республіканської форми правління президент зазвичай не визнається конституцією главою виконавчої влади. Незалежно від конституційних визначень за президентсько-парламентарного різновиду змішаної республіканської форми правління президент фактично очолює виконавчу владу. У країнах з парламентарними формами правління глава держави рідко визнається главою виконавчої влади. Попри конституційні визначення, за парламентарних форм правління реально виконавчу владу очолює глава уряду. Главі виконавчої влади підпорядковуються місцеві органи виконавчої влади, що діють в адміністративно-територіальних одиницях держави.

З централізацією пов'язана така особливість виконавчої Влади, як формування й органів шляхом призначення. Глава уряду як колегіального органу майже завжди призначається — главою держави, парламентом або спільно парламентом і главою держави. Обрання глави уряду шляхом загальних виборів трапляється рідко (Ізраїль). Члени уряду призначаються главою держави або парламентом (за відсутності альтернативних кандидатур обрання парламентом тих чи тих посадових осіб фактично є їх призначенням). Керівники місцевих органів виконавчої влади призначаються урядом або главою держави[12, c. 43-44].

Ще однією особливістю виконавчої влади є здійснення її на засадах поєднання єдиноначальності і колегіальності. Уряди є колегіальними органами виконавчої влади, центральні і місцеві органи виконавчої влади діють на засадах єдиноначальності. Рішення уряду приймаються на його засіданнях усіма членами уряду. Єдиноначальність органу виконавчої влади означає, що владні повноваження органу здійснюються одноособово його керівником — міністром, головою державного комітету, керівником іншого центрального органу, головою місцевої державної адміністрації. Керівник персонально несе всю повноту відповідальності за результати роботи органу перед урядом і, за деяких форм державного правління, главою держави.

Найважливішим органом виконавчої влади є уряд. Уряд — це вищий колегіальний орган виконавчої влади держави. На відміну від глави держави, який є одноособовим суб'єктом виконавчої влади і може формально і реально, або тільки формально чи реально її очолювати, уряд за своєю внутрішньою структурою та принципами діяльності є колегіальним органом. Найпоширеніші назви урядів — «Рада Міністрів», «Кабінет Міністрів», «Державна Рада», «Федеральна Рада», «Адміністративна Рада» тощо — відбивають їх колегіальний характер. У багатьох країнах відповідний орган має назву «Уряд», у деяких — «Кабінет». Назва «Рада Міністрів» частіше використовується за парламентарних форм правління, а назва «Кабінет Міністрів» — при сильному главі держави (президентові чи монарху), який фактично уряд очолює.

У США та деяких інших президентських республіках, а також у деяких дуалістичних монархіях уряд діє не як колегіальний орган, а як підпорядкована главі держави адміністрація. Кабінет, що об'єднує усіх міністрів, не є колегіальним органом, він не приймає рішень, а тільки їх обговорює. Рішення центральної виконавчої влади приймаються тільки президентом. У деяких президентських республіках конституції передбачають уряд як колегіальний орган із власною компетенцією і окремою посадою прем'єр-міністра. У федеративних державах є центральний (федеральний) уряд і уряди суб'єктів федерації, які в межах конституційно визначної компетенції діють незалежно від центрального уряду.

Віднесеність компетенції уряду до сфери виконавчої влади і визначення його як вищого колегіального органу виконавчої влади є найважливішими характеристиками конституційного статусу уряду. Інші особливості конституційного статусу уряду визначаються його взаємовідносинами з такими вищими органами державної влади, як парламент і глава держави, і торкаються формування уряду та його підзвітності і політичної відповідальності[11, c. 27-28].

У демократичних державах уряд завжди формується спільно главою держави і парламентом, за того, що ступінь участі у цьому процесі кожної зі сторін є різним і залежить передусім від форми державного правління. За парламентарних форм правління вирішальну роль у формуванні уряду відіграє парламент, у президентських республіках — президент. За змішаної форми республіканського правління вирішальну роль у формуванні уряду відіграє або парламент, або президент, залежно від чого розрізняють, відповідно, парламентарно-президентський і президентсько-парламентарний різновиди змішаної республіки.

Від способу формування уряду залежать його підзвітність і політична відповідальність. Політична відповідальність уряду — це конституційно-правова відповідальність уряду та його членів перед парламентом або/та главою держави за політику, яку вони проводять. Політична відповідальність уряду перед парламентом має місце за парламентарних та змішаної форм правління і в деяких президентських республіках (наприклад, в Аргентині, Уругваї), а перед главою держави — за змішаної і президентської форм правління. Політична відповідальність уряду одночасно перед парламентом і президентом є подвійною політичною відповідальністю уряду і виступає однією з основних ознак змішаної республіканської форми правління. Конституції одних держав встановлюють тільки колективну (солідарну) відповідальність уряду, в інших державах поряд з колективною відповідальністю уряду передбачена індивідуальна відповідальність його членів, тобто міністрів.

Настання політичної відповідальності уряду в цілому та його членів означає відправлення їх у відставку. Політична відповідальність уряду перед парламентом реалізується перевалено у двох формах: вотуму недовіри і відмови в довірі. Основна відмінність між ними полягає в тому, що в першому випадку ініціатива постановки і розгляду в парламенті питання про довіру уряду виходить від парламенту (парламентської опозиції), а в другому — від самого уряду. В обох випадках настання політичної відповідальності уряду не пов'язується з правопорушенням з його боку. Конституції не встановлюють підстав політичної відповідальності уряду, настання такої відповідальності не передбачає правопорушення і є значною мірою суб'єктивною — залежить від розкладу партійно-політичних сил у парламенті, настроїв парламентаріїв тощо[11, c. 30-31].

Забезпечення збалансованості повноважень законодавчої і виконавчої влади, парламенту і уряду передбачає наділення уряду певними правовими засобами впливу на парламент. У країнах з парламентарними формами правління і деяких змішаних республіках у разі висловлення йому вотуму недовіри чи відмови в довірі уряд або йде у відставку, або вимагає від глави держави розпустити парламент і призначити нові парламентські вибори. Право уряду ініціювати розпуск парламенту є важливою противагою його політичній відповідальності перед парламентом. За відсутності такого права уряд не може бути стабільним, він стає заручником розкладу партійно-політичних сил у парламенті, настроїв парламентаріїв і може бути відправлений ними у відставку, за деякими винятками, в будь-який час.

Політична відповідальність уряду перед главою держави настає у вигляді відправлення у відставку уряду в цілому чи окремого його члена. У президентській республіці уряд формується президентом за номінальної участі парламенту і як утворений президентом не може відправлятися у відставку в повному складі. Тут йдеться про відповідальність перед президентом тільки окремих міністрів, кожного з яких він може відправити у відставку в будь-який час.

По-іншому складаються відносини між урядом і президентом у змішаній республіці. Однією з основних ознак цієї форми правління є дуалізм виконавчої влади, який полягає у розподілі її повноважень між двома центрами влади — президентом і урядом. Президент здійснює загальне керівництво урядом, який очолює прем'єр-міністр. Здійснення урядом повноважень виконавчої влади відбувається під безпосереднім керівництвом і контролем президента, який, однак, главою виконавчої влади конституцією не визнається, і жодним чином не відповідає за її здійснення. Уряд, зі свого боку, не тільки відповідає за здійснення виконавчої влади, а й несе колективну й індивідуальну відповідальність перед президентом. Така ситуація є найхарактернішою для колишніх радянських республік, в яких після набуття незалежності було запроваджено змішану форму правління і встановлено політичну відповідальність уряду не тільки перед парламентом, а й у тій чи тій формі — перед президентом[4, c. 53-54].

У країнах з парламентарними формами правління рішення про відставку уряду формально також приймає глава держави.

Однак зробити це він може лише за настання певних, конституційно визначених, підстав, а не з власної ініціативи, до того ж акт глави держави про відставку уряду в ряді випадків потребує контрасигнування прем'єр-міністра, без якого він не набирає юридичної сили. У таких випадках рішення про відставку уряду фактично приймає сам уряд.

Якщо право уряду ініціювати розпуск парламенту главою держави є противагою політичної відповідальності уряду перед парламентом, то противагою політичної відповідальності уряду перед главою держави є інститут контрасигнатури, тобто скріплення актів глави держави підписами прем'єр-міністра та/або відповідного міністра, без якого вони не набирають юридичної сили. Формально інститут контрасигнатури є юридичним оформленням зняття відповідальності з глави держави за видані ним акти, фактично він є засобом підпорядкування глави держави уряду за парламентарних форм правління і може слугувати також противагою політичної відповідальності уряду перед главою держави. Однак останню функцію інститут контрасигнатури може виконувати тільки у разі фактичної незалежності уряду від глави держави, однією з найважливіших умов якої є формування уряду на основі парламентської більшості. Якщо за змішаної форми республіканського правління вирішальну роль у формуванні уряду відіграє президент, який до того ж може з власної ініціативи відправляти уряд в цілому і будь-кого з його членів у відставку, то інститут контрасигнатури, встановлений конституціями держав з такою формою правління, має формальний характер і не є противагою політичній відповідальності уряду перед президентом.

У разі подвійної політичної відповідальності уряд, який не формується на основі постійно діючої парламентської більшості і не спирається на неї у своїй діяльності, опиняється, що називається, «між двох вогнів» — між парламентом і президентом, не маючи на них жодних реальних засобів впливу. Такий уряд не відзначається стабільністю. З іншого боку, за дуалізму виконавчої влади і подвійної політичної відповідальності уряду між сформованим на основі парламентської більшості урядом і президентом можуть загострюватися відносини, якщо вони представляють опозиційні одна щодо одної партійно-політичні сили.

На регіональному і місцевому рівні — в адміністративно-територіальних одиницях держави — виконавча влада здійснюється місцевими органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування — у разі делегування останнім повноважень виконавчої влади. Наявність в адміністративно-територіальних одиницях органів виконавчої влади залежить від впровадженої у країні моделі організації публічної влади на місцях — англосаксонської, романогерманської чи радянської. За англосаксонської моделі в адміністративно-територіальних одиницях держави органи виконавчої влади відсутні, функції виконавчої влади на місцях виконують органи місцевого самоврядування. За романогерманської моделі органи виконавчої влади — адміністрації, префектури, комісаріати тощо діють на рівні адміністративно-територіальних одиниць середнього і вищого рівня. За радянської моделі на усіх рівнях адміністративно-територіального поділу органами державної влади є тільки представницькі установи, функції державного управління здійснюють їхні виконавчі органи. Докладніше про це йдеться у главі про місцеве самоврядування[1, c. 43-45].

1.2. Система органів виконавчої влади України

Наведені загальнотеоретичні положення допомагають з'ясувати особливості організації і здійснення виконавчої влади в Україні. Система, порядок формування і компетенція органів виконавчої влади України встановлені Конституцією України, що містить окремий розділ VI «Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади». Систему органів виконавчої влади України, за Конституцією, складають Кабінет Міністрів України, центральні органи виконавчої влади і місцеві органи виконавчої влади (місцеві державні адміністрації). Вони диференціюються за трьома організаційно-правовими рівнями: вищим — Кабінет Міністрів України, центральним — центральні органи виконавчої влади (міністерства, державні комітети, державні служби тощо) і місцевим — місцеві державні адміністрації (обласні, районні, Київська і Севастопольська міські державні адміністрації), Рада Міністрів Автономної Республіки Крим. Докладно статус органів виконавчої влади визначається законами та іншими нормативно-правовими актами України, у тому числі указами Президента України і Регламентом Верховної Ради України. Актами, що визначають статус органів виконавчої влади, є, зокрема, Закон України «Про Кабінет Міністрів України» від 21 грудня 2006 року, Закон України «Про місцеві державні адміністрації» від 9 квітня 1999 року та Указ Президента України «Про систему центральних органів виконавчої влади» від 15 грудня 1999 року.

Конституція України встановлює подвійну політичну відповідальність Кабінету Міністрів України — перед Президентом України і Верховною Радою України: «Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених цією Конституцією» (ч. 2 ст. 113), однак не визначає наслідків настання відповідальності Кабінету Міністрів України перед Президентом України. Якщо раніше Президент України міг прийняти рішення про відставку Прем'єр-міністра України і тим самим — про відставку всього складу Кабінету Міністрів України, то згідно з конституційними змінами від 8 грудня 2004 року він таким повноваженням уже не наділяється[2, c. 102-104].

Встановлюючи подвійну політичну відповідальність Кабінету Міністрів України — перед Президентом України і Верховною Радою України, Конституція України не передбачила, однак, реальних засобів його зворотного впливу на них, якими у країнах з парламентарними формами правління є контрасигнування главою і членами уряду актів глави держави та право уряду ініціювати дострокове припинення повноважень (розпуск) парламенту главою держави (як уже зазначалось, встановлений Конституцією інститут контрасигнатури не дозволяв уряду впливати на главу держави). Через зміщення повноважень зі здійснення державної влади в системі поділу влади на користь Президента України та Верховної Ради України Кабінет Міністрів України виявився найслабкішою ланкою в системі вищих органів державної влади, наслідком чого стала, зокрема, його політична нестабільність. Уряди в незалежній Україні змінювались мало не щороку — за 15 років незалежності було сформовано 13 складів Кабінету Міністрів України.

Донедавна становище в Україні відрізнялось від описаної ситуації ще в гірший бік, тому що уряд у ній до введення в дію конституційних змін від 8 грудня 2004 року не спирався на парламентську більшість, що додатково погіршувало умови його функціонування. Постійно діючої більшості у Верховній Раді України взагалі не було, що зумовлювалось порядком її формування та функціонування. Оскільки представлені у Верховній Раді України політичні партії не брали участі у формуванні уряду, який створювався позапарламентським шляхом, то вони не мали потреби об'єднуватись у більшість (урядову коаліцію), на яку міг би спиратися у своїй діяльності Кабінет Міністрів України.

Становище Кабінету Міністрів України погіршувалось також притаманним змішаній формі республіканського правління дуалізмом виконавчої влади — розподілом повноважень з її здійснення між Кабінетом Міністрів України і Президентом України, за того, що основні такі повноваження конституційно закріплювались за Президентом України. Він, зокрема, призначав за згодою Верховної Ради України Прем'єр-міністра України, за поданням Прем'єр-міністра України — членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій, утворював, реорганізовував та ліквідовував за поданням Прем'єр-міністра України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади. Конституційні зміни від 8 грудня 2004 року передбачають перерозподіл повноважень зі здійснення виконавчої влади на користь Кабінету Міністрів України і водночас — розширення повноважень Верховної Ради України щодо формування Кабінету Міністрів України та контролю за його діяльністю, і тим самим — перехід від президентсько-парламентарного до парламентарно-президентського різновиду змішаної форми республіканського правління[15, c. 75-77].

Згідно з Конституцією України до складу Кабінету Міністрів України входять Прем'єр-міністр України, Перший віце-прем'єр-міністр, віце-прем'єр-міністри, міністри (ч. 1 ст. 114).

До системи центральних органів виконавчої влади України, згідно з Указом Президента України «Про систему центральних органів виконавчої влади» від 15 грудня 1999 року, входять міністерства, державні комітети (державні служби) та центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом. Міністерство є головним (провідним) органом у системі центральних органів виконавчої влади у забезпеченні реалізації державної політики у визначеній сфері державної діяльності. Керівництво міністерством здійснює міністр. Державний комітет (державна служба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовує і координує Прем'єр-міністр України або один із віце-прем'єр-міністрів чи міністрів. Державний комітет (державна служба) вносить пропозиції щодо формування державної політики відповідним членам Кабінету Міністрів України та забезпечує її реалізацію у визначеній сфері діяльності, здійснює управління в цій сфері, а також міжгалузеву координацію та функціональне регулювання з питань, віднесених до його відання. Державний комітет (державну службу) очолює його голова. Центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом має визначені Конституцією та законодавством України особливі завдання та повноваження, щодо нього може встановлюватись спеціальний порядок утворення, реорганізації, ліквідації, підконтрольності, підзвітності, а також призначення і звільнення керівників та вирішення інших питань. Центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом очолює його голова. Органи виконавчої влади, що мають статус державного комітету (державної служби) чи центрального органу виконавчої влади зі спеціальним статусом, можуть називатися також головними управліннями, національними агентствами, комісіями тощо. Загальна назва таких органів — «центральні відомства». Усі вони безпосередньо підвідомчі Кабінету Міністрів України.

Місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади. Місцеві державні адміністрації здійснюють виконавчу владу в областях, районах, районах Автономної Республіки Крим, містах Києві та Севастополі. Відповідно розрізняють обласні, районні, Київську та Севастопольську міські державні адміністрації. Місцеві державні адміністрації очолюють голови відповідних місцевих державних адміністрацій.

Органом виконавчої влади місцевого рівня є також Рада міністрів Автономної Республіки Крим, правовий статус якої визначається Конституцією та законами України, а також Конституцією Автономної Республіки Крим. Рада міністрів Автономної Республіки Крим безпосередньо не підпорядковується Кабінету Міністрів України[11, c. 58-59].

Розділ 2. Порядок формування і структура органів виконавчої влади України

2.1. Порядок формування органів виконавчої влади

Як уже зазначалось, однією з особливостей виконавчої влади є те, що її органи — уряд, центральні і місцеві органи — формуються шляхом призначення. У демократичних державах процедури формування уряду передбачають спільні дії парламенту і глави держави, хоча характер і послідовність їхніх дій бувають різними і залежать передусім від форми державного правління. Залежно від форми правління і обсягу повноважень парламенту щодо утворення уряду розрізняють два основні способи формування уряду: парламентський і позапарламентський.

Парламентський спосіб формування уряду використовується передусім у країнах з парламентарними формами правління. Суть його полягає в тому, що повноваження на формування уряду отримує та політична партія чи коаліція партій, які за результатами парламентських виборів отримали більшість депутатських мандатів в однопалатному парламенті чи нижній палаті двопалатного парламенту. Ініціатива формування уряду виходить від глави держави. Він доручає лідеру чи одному із лідерів партії, що має найбільше депутатських мандатів, як майбутньому прем'єр-міністру, сформувати уряд. Призначена таким чином особа формує уряд (підбирає кандидатури на посади міністрів) із представників тільки своєї партії, якщо вона має абсолютну більшість депутатських мандатів, або із представників кількох партій, що є учасниками урядової коаліції.

Сформований таким чином уряд розробляє програму своєї діяльності і подає її на розгляд і затвердження парламенту. Підтримуючи голосуванням склад уряду і програму його діяльності, парламент тим самим висловлює уряду вотум довіри і тільки з цього моменту він набирає чинності. Формально склад уряду затверджується главою держави. Висловлення парламентом (нижньою палатою) вотуму довіри новосформованому уряду називається інвеститурою уряду. Якщо ж парламент не підтримає голосуванням склад уряду і програму його діяльності, уряд вважається таким, що не отримав вотуму довіри парламенту і не набрав чинності. У такому разі процедура формування уряду розпочинається спочатку — з доручення глави держави лідеру іншої політичної партії сформувати новий склад уряду. Чим більшою є роздрібненість партійно-політичних сил у парламенті, тим складніше відбувається формування уряду і тим більшою є роль глави держави у цьому процесі.

Така загальна процедура формування уряду майже в кожній країні має свої особливості. В одних країнах конституції не встановлюють, представник якої саме із парламентських партій має формувати уряд як майбутній прем'єр-міністр і глава держави дає відповідне доручення на власний розсуд. В інших країнах конституції зазначають, що це має робитися з урахуванням розкладу партійно-політичних сил у парламенті за результатами парламентських виборів. Формування уряду спершу доручається лідеру тієї партії, яка отримала найбільше депутатських мандатів, потім — лідеру другої за кількістю мандатів партії і т. д. Особливістю парламентського способу формування уряду в Угорщині, ФРН, Швеції та деяких інших країнах є те, що в них глава уряду обирається парламентом за пропозицією президента (Угорщина, ФРН) або голови парламенту (Швеція). Члени уряду за пропозицією його глави призначаються президентом (Угорщина, ФРН) або обираються парламентом (Швеція).У деяких країнах конституції передбачають участь парламенту в процедурі формування уряду ще до того, як буде визначено його склад. Так, в Ірландії президент призначає прем'єр-міністра за пропозицією нижньої палати парламенту, в Японії імператор робить це за пропозицією обох палат. Після цього глава держави за поданням прем'єр-міністра призначає членів уряду[3, c. 87-89].

Позапарламентський спосіб формування уряду використовується у президентських республіках. Суть його полягає в тому, що президент, який є главою виконавчої влади, призначає членів уряду на власний розсуд безвідносно до розкладу партійно-політичних сил у парламенті і за його номінальної участі або взагалі без такої. Сформований президентом уряд не потребує вотуму довіри парламенту. Позапарламентський спосіб формування уряду запроваджено у США, президентських республіках Латинської Америки, в багатьох із яких парламент взагалі не бере участі у формуванні уряду, а також у колишніх радянських республіках, які обрали цю форму правління.

За змішаної форми республіканського правління уряд формується спільно президентом і парламентом. Спосіб формування уряду тяжіє до парламентського чи позапарламентського, що визначає різновид цієї форми — парламентарно-президентський чи президентсько-парламентарний. У країнах з парламентарно-президентською формою правління (Австрії, Ісландії, Словенії, Литві, Польщі та ін.) визначальну роль у формуванні уряду відіграє парламент, у країнах з президентсько-парламентарною формою (Азербайджані, Білорусі, Киргизстані, Росії, Франції та ін.) — президент. Поширеним у змішаних республіках є такий порядок формування уряду, за якого президент призначає главу уряду за згодою парламенту, а потім за пропозицією глави уряду — інших членів уряду.

Від способу формування уряду значною мірою залежить строк йото повноважень. У президентських республіках уряд діє протягом усього строку повноважень президента. Відправлятися у відставку можуть тільки окремі міністри. За парламентарних форм правління уряд формується кожним новим складом парламенту і може бути відправлений у відставку парламентом через висловлення йому вотуму недовіри або відмову в довірі. Обрання президента на строк повноважень уряду не впливає. За змішаної форми республіканського правління уряд, як правило, складає свої повноваження перед новообраним президентом і зазвичай відправляється у відставку новообраним парламентом[11, c. 56-57].

З огляду на його партійно-політичний склад уряд може бути однопартійним, коаліційним і безпартійним. Однопартійним є уряд, сформований із представників однієї політичної партії. У демократичних державах однопартійним уряд буває за парламентної або змішаної республіканської (парламентарно-президентської) форм правління у разі, коли одна з політичних партій отримала за результатами виборів абсолютну більшість депутатських мандатів у парламенті (нижній палаті). Однопартійний уряд типовий для країн із парламентарною формою правління і двопартійною системою або з партійною системою з домінуючою партією. Однопартійним уряд зазвичай є у президентських республіках, де президент формує його з представників своєї політичної партії і лише іноді вводить до складу уряду кількох представників інших партій або безпартійних фахівців. Це не змінює однопартійного характеру уряду, оскільки представники інших партій і безпартійні урядовці мають діяти в такому уряді відповідно до політики президента. Однопартійному уряду не загрожують коаліційні кризи і в країнах з парламентарними формами правління він діє протягом усього строку повноважень парламенту.

Коаліційним є уряд, утворений на основі угоди між двома або кількома представленими у парламенті політичними партіями про спільну урядову програму. Коаліційний уряд зазвичай утворюється за парламентарних і змішаної республіканської форм правління тоді, коли жодна з партій за результатами виборів не змогла отримати в парламенті (нижній палаті) абсолютної більшості депутатських мандатів, що надало б їй змогу сформувати однопартійний уряд. Урядові партії, що утворили коаліцію, мають спиратись на парламентську більшість, до складу якої можуть входити і ті партії, котрі в коаліції не перебувають, а також позафракційні депутати. Лідери партій, що входять до коаліції, ділять між собою міністерські посади. Через можливі розходження між партіями-учасницями урядової коаліції коаліційні уряди часто виявляються нестабільними.

У країнах з парламентарними формами правління за умови, що жодна з партій чи партійних коаліцій не мають абсолютної більшості депутатських мандатів у парламенті (нижній палаті), можливе утворення уряду меншості. Такий уряд спирається на вибіркову підтримку неурядових партій у парламенті і може бути як однопартійним, так і коаліційним. Одна з найбільших за кількістю депутатських мандатів партій чи кілька партій формують уряд, а кілька малочисельних за кількістю депутатських мандатів партій, що не входять із принципових міркувань або не запрошуються до коаліції, підтримують уряд голосуванням під час висловлення йому вотуму довіри. Уряду меншості важко приймати радикальні рішення, зазвичай він обмежується вирішенням поточних питань.

Безпартійними є уряди, утворені на непартійній основі. Такі уряди утворюються зазвичай тоді, коли представлені у парламенті (нижній палаті) політичні партії не можуть досягти домовленості щодо утворення постійно діючої парламентської більшості і формування на її основі уряду. У такому разі уряд створюється главою держави не з представників партій, а з фахівців відповідних сфер і галузей. Такий уряд називається також діловим, чиновницьким, перехідним або службовим. Зазвичай він функціонує недовго — до обрання нового складу парламенту на позачергових виборах або до вираження йому парламентом вотуму недовіри[10, c. 132-133].

У незалежній Україні як країні зі змішаною формою республіканського правління уряд формується спільно главою держави і парламентом. Спершу спосіб формування уряду тяжів до парламентського, потім — до позапарламентського, згодом — знову до парламентського. Згідно із Законом Української РСР «Про заснування поста Президента Української РСР і внесення змін та доповнень до Конституції (Основного Закону) Української РСР» від 5 липня 1991 року визначальну роль у формуванні Кабінету Міністрів відігравала Верховна Рада: вона призначала представлену Президентом кандидатуру на посаду Прем'єр-міністра, звільняла з посади Прем'єр-міністра за пропозицією Президента, надавала згоду на призначення Президентом Державного міністра з питань оборони, національної безпеки і надзвичайних ситуацій, Міністра внутрішніх справ, Міністра закордонних справ, Міністра фінансів, Міністра юстиції, Голову Комітету державної безпеки. Інших членів Кабінету Міністрів Президент призначав і звільняв за поданням Прем'єр-міністра (п. 6, 7 ст. 1145).

За Конституційним Договором між Верховною Радою України та Президентом України «Про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України» від 8 червня 1995 року Президент України міг формувати Кабінет Міністрів України без участі Верховної Ради України: «Президент України у місячний строк після вступу на посаду або з дня відставки попереднього складу Уряду призначає Прем'єр-Міністра України, формує новий склад Уряду України — Кабінет Міністрів України» (ч. 1 ст. 22). Однак такий спосіб формування уряду не був позапарламентським у його, так би мовити, чистому вигляді, оскільки Конституційний Договір передбачав інвеституру уряду: «У двомісячний строк від дня сформування Кабінет Міністрів України представляє Програму своєї діяльності на розгляд Верховної Ради України. У разі незгоди з поданою Програмою Верховна Рада України може виразити Кабінету Міністрів України недовіру» (ч. 2 ст. 22). Оголошення Верховною Радою України вотуму недовіри усьому складові Уряду України чи окремим його членам тягне за собою їх відставку (п. 23 ч. 1 ст. 17)[11, c. 69].

Нова Конституція України дещо розширила повноваження Верховної Ради України щодо формування Кабінету Міністрів України — вона стала надавати згоду на призначення Президентом України Прем'єр-міністра України (п. 12 ч. 1 ст. 85), за того, що члени Кабінету Міністрів України, керівники інших центральних органів виконавчої влади призначались Президентом України за поданням Прем'єр-міністра України (п. 10 ч. 1 ст. 106). Однак Конституція скасувала інвеституру Кабінету Міністрів України. Хоча вона і віднесла до повноважень Верховної Ради України «розгляд і прийняття рішення щодо схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України» (п. 11 ч. 1 ст. 85), але не визначила юридичних наслідків несхвалення Верховною Радою України Програми діяльності Кабінету Міністрів України. Сформований Президентом України Кабінет Міністрів України діяв незалежно від ставлення Верховної Ради України до Програми його діяльності. Участь Верховної Ради України у формуванні Кабінету МіністрівУкраїни обмежувалась наданням нею згоди на призначення Президентом України Прем'єр-міністра України. Через відсутність у Верховній Раді України постійно діючої більшості Президент України призначав Прем'єр-міністра України, по суті, на власний розсуд, тим чи іншим чином досягаючи згоди роздрібненого складу Верховної Ради України на його призначення. Такий спосіб формування уряду був більшою мірою позапарламентським, аніж упроваджений Конституційним Договором.

Становище суттєво змінилось із внесенням до Конституції України змін від 8 грудня 2004 року. Визначальну роль у формуванні Кабінету Міністрів України стала відігравати Верховна Рада України. Згідно з конституційними змінами, до повноважень Верховної Ради України належить «призначення за поданням Президента України Прем'єр-міністра України, Міністра оборони України, Міністра закордонних справ України, призначення за поданням Прем'єр-міністра України інших членів Кабінету Міністрів України, голови Антимонопольного комітету України, Голови Державного комітету телебачення та радіомовлення України, Голови Фонду державного майна України, звільнення зазначених осіб з посад, вирішення питання про відставку Прем'єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України» (п. 12 ч. 1 ст. 85).

Принципове значення щодо визначення способу формування Кабінету Міністрів України має те, що тепер Президент України може внести до Верховної Ради України кандидатуру на посаду Прем'єр-міністра України не на власний розсуд, а тільки за пропозицією парламентської більшості — коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України. Згідно з конституційними змінами Президент України «вносить за пропозицією коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, сформованої відповідно до статті 83 Конституції України, подання про призначення Верховною Радою України Прем'єр-міністра України в строк не пізніше ніж на п'ятнадцятий день після одержання такої пропозиції» (п. 9 ч. 1 ст. 106)[11, c. 71-72].

2.2. Склад і структура органів виконавчої влади

До складу уряду входять глава і члени уряду, якими є заступники глави уряду, міністри, державні секретарі, іноді — керівники державних комітетів і служб та деякі інші посадові особи, які за правовим статусом прирівнюються до міністра. Інститут глави уряду є за парламентарних і змішаної республіканської форм правління, а також у деяких президентських республіках. У більшості президентських республік функції глави уряду виконує президент. Найпоширеніша назва глави уряду — «прем'єр-міністр», тобто «перший міністр» (від фр.premier — перший). Глава уряду керує діяльністю уряду, головує на його засіданнях, входить із поданням до глави держави про утворення, реорганізацію та ліквідацію міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, про призначення на посади та звільнення з посад міністрів та інших членів уряду тощо. Склад уряду та повноваження його глави конституції зазвичай встановлюють у загальному вигляді.

Урядом України, за Конституцією України, є Кабінет Міністрів України. На відміну від Конституційного Договору від 8 червня 1995 року, в якому Уряд України визначався як Кабінет Міністрів України, в Конституції термін «уряд» не використовується. Згідно з Конституцією «До складу Кабінету Міністрів України входять Прем'єр-міністр України, Перший віце-прем'єр-міністр, віце-прем'єр-міністри, міністри (ч. 1 ст. 114). Як уже зазначалось, Прем'єр-міністр України, Міністр оборони України, Міністр закордонних справ України призначаються Верховною Радою України за поданням Президента України, інші члени Кабінету Міністрів України призначаються Верховною Радою України за поданням Прем'єр-міністра України.

Прем'єр-міністр України, згідно з Конституцією України, керує роботою Кабінету Міністрів України, спрямовує її на виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України (ч. 5 ст. 114)[14, c. 35-37].

Формальний статус глави уряду визначається передусім формою державного правління, а реальний значною мірою залежить від розкладу партійно-політичних сил у парламенті. Найширші реальні повноваження має глава однопартійного уряду за парламентарних форм правління. У такому разі він, як глава уряду і лідер політичної партії, що має абсолютну більшість депутатських мандатів у парламенті, реально не тільки очолює виконавчу владу, а й через парламентську більшість своєї партії контролює законодавчу владу. Становище глави коаліційного уряду значною мірою залежить від міцності урядової коаліції, кількості партій, які її складають, та їх ідеологічної і політичної згуртованості.

Найменше формальних і реальних владних повноважень має прем'єр-міністр у президентській республіці — там, де впроваджено таку посаду. Для позначення фактичного статусу такого прем'єр-міністра у науці конституційного права використовується термін «адміністративний прем'єр-міністр». Адміністративний прем'єр-міністр призначається на посаду і звільняється з посади президентом на власний розсуд. Він не впливає на визначення політики держави, не має вагомих власних повноважень, а користується повноваженнями, делегованими йому президентом, і діє відповідно до його настанов. Зазвичай адміністративний прем'єр-міністр керує оперативною діяльністю уряду та веде його неофіційні засідання.

За змішаної республіканської форми правління, для якої характерним є дуалізм виконавчої влади, тобто розподіл її повноважень між президентом і главою уряду, формальний і реальний статус останнього тяжіє до статусу або прем'єр-міністра парламентарної республіки, або адміністративного прем'єр-міністра. За президентсько-парламентарного різновиду змішаної республіки керівництво урядом фактично здійснює президент. За новою Конституцією України формальний і реальний статус Прем'єр-міністра України тяжів до статусу адміністративного прем'єр-міністра. Із внесенням до Конституції України змін від 8 грудня 2004 року Прем'єр-міністр України набув статусу глави уряду парламентарної республіки. Його роль у здійсненні державної влади значною мірою залежить від міцності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, на яку він спирається у своїй діяльності. Основну частину складу уряду представляють міністри (від лат. minister — слуга), які є керівниками міністерств. Міністерство — це центральний орган виконавчої влади, основна структурна одиниця уряду. Очолюване міністром міністерство здійснює керівництво певною галуззю господарства або сферою діяльності. Міністерства зазвичай утворюються на основі актів глави держави або уряду, рідше — актів парламенту. Кількість міністерств і розподіл компетенції між ними практично визначаються главою виконавчої влади — Президентом або Прем’єр-міністром. Є певний, так би мовити, класичний набір міністерств, наявних у тій чи тій формі практично в кожній країні, незалежно від конституційних визначень. До нього входять передусім міністерства внутрішніх справ, закордонних справ, оборони, фінансів, юстиції. Крім таких основних є багато інших міністерств — промислової політики, аграрної політики, транспорту, зв'язку, торгівлі, освіти, охорони здоров'я тощо[19, c. 34-37].

Конституцією України повноваженням щодо утворення, реорганізації та ліквідації за поданням Прем'єр-міністра України міністерств та інших центральних органів виконавчої влади спершу наділявся Президент України. Конституційними змінами від 8 грудня 2004 року це повноваження віднесене до компетенції Кабінету Міністрів України. Згідно з пунктом 9і статті 116 Конституції Кабінет Міністрів України «утворює, реорганізовує та ліквідовує відповідно до закону міністерства та інші централь-ні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання виконавчої влади».

Кількість міністерств, їх назви і функціональне призначення часто змінюються. Станом на 30 березня 2007 року в Україні було 18 міністерств: Міністерство аграрної політики України; Міністерство внутрішніх справ України; Міністерство вугільної промисловості України; Міністерство економіки України; Міністерство закордонних справ України; Міністерство культури і туризму України; Міністерство оборони України; Міністерство освіти і науки України; Міністерство охорони здоров'я України; Міністерство охорони навколишнього природного середовища України; Міністерство палива та енергетики України; Міністерство праці та соціальної політики України; Міністерство промислової політики України; Міністерство транспорту та зв'язку України; Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи; Міністерство у справах сім'ї, молоді та спорту; Міністерство фінансів України; Міністерство юстиції України.

За характером компетенції міністерства поділяють на галузеві, які здійснюють керівництво окремими галузями (міністерства аграрної політики, оборони, охорони здоров'я тощо), міжгалузеві, які керують кількома суміжними галузями (міністерства палива та енергетики, культури і туризму, освіти і науки, праці та соціальної політики тощо), та функціональні, керівництво яких поширюється на певні сфери державного управління (міністерства економіки, промислової політики, фінансів тощо).

Поряд із міністерствами елементами системи центральних органів виконавчої влади є вужчі утворення — державні комітети або державні служби. Вони забезпечують реалізацію державної політики у визначеній сфері діяльності, здійснюють управління в цій сфері, а також міжгалузеву координацію та функціональне регулювання з питань, віднесених до їхнього відання. Державний комітет (державну службу) очолює його голова, який призначається на посаду та звільняється з посади Кабінетом Міністрів України за поданням Прем'єр-міністра України.

Станом на 30 березня 2007 року було утворено 11 державних комітетів та інших центральних органів виконавчої влади зі статусом, який прирівнюється до державного комітету: Державний комітет архівів України; Державний комітет лісового господарства України; Державний комітет телебачення і радіомовлення України; Державний комітет України з державного матеріального резерву; Державний комітет України по водному господарству; Державний комітет України по земельних ресурсах; Державний комітет України у справах національностей та релігій; Пенсійний фонд України; Вища атестаційна комісія; Головне контрольно-ревізійне управління України; Державна служба автомобільних доріг України. Система державних комітетів (державних служб), як і система міністерств, часто змінюється. Одні комітети чи служби ліквідовуються, натомість утворюються інші, на базі одного чи кількох комітетів утворюються міністерства, міністерства реорганізовуються в комітети тощо.

Центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом мають визначені Конституцією та законодавством України особливі завдання та повноваження. Щодо таких органів може встановлюватись спеціальний порядок утворення, реорганізації, ліквідації, підконтрольності, підзвітності, призначення і звільнення керівників. Центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом очолює його голова.

Станом на 30 березня 2007 року було утворено 27 центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом: Адміністрація державної прикордонної служби України; Антимонопольний комітет України; Головне управління державної служби України; Державна комісія з регулювання ринків фінансових послуг України; Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку; Державна митна служба України; Державна податкова адміністрація України; Державна служба експортного контролю України;

Державна судова адміністрація України; Державний департамент України з питань виконання покарань; Державний комітет статистики України; Державний комітет України з питань регуляторної політики та підприємництва; Державний комітет України з питань технічного регулювання та споживчої політики; Державний комітет фінансового моніторингу України; Державний комітет ядерного регулювання України; Національна комісія з питань регулювання зв'язку України; Національна комісія регулювання електроенергетики України; Державна служба соціального зв'язку та захисту інформації України; Державний комітет України з промислової безпеки, охорони праці та гірничого нагляду; Національне космічне агентство України; Служба безпеки України; Фонд державного майна України; Державний комітет справах ветеранів; Національне агентство України з питань забезпечення ефективного використання енергетичних ресурсів; Управління державної охорони України; Державний комітет рибного господарства України; Державне агентство України з інвестицій та інновацій[19, c. 46-49].

Згідно з Указом Президента України «Про систему центральних органів виконавчої влади» від 15 грудня 1999 року центральні органи виконавчої влади діють на підставі положень, які затверджує Президент України. Статус керівників центральних органів виконавчої влади та їх заступників встановлюється положеннями про ці органи. Не допускається прирівняння будь-яких посад в органах виконавчої влади за статусом до членів Кабінету Міністрів України. Керівник центрального органу виконавчої влади може мати не більше одного першого заступника і трьох заступників. Це правило не поширюється на Міністерство оборони України, Міністерство внутрішніх справ України, а також на Службу безпеки України та інші центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом.

Структуру центрального органу виконавчої влади затверджує його керівник. Центральні органи виконавчої влади можуть мати свої територіальні органи, що утворюються, реорганізовуються і ліквідовуються в порядку, встановленому законодавством. Призначення на посаду і звільнення з посади керівників територіальних органів центрального органу виконавчої влади здійснює у встановленому порядку керівник центрального органу виконавчої влади.

Найсуттєвішою організаційно-структурною особливістю центральних органів виконавчої влади є наявність у більшості із них місцевих органів.Такими органами, як правило, є управління, відділи та інші структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій, які підзвітні і підконтрольні відповідним центральним органам.

Місцеві державні адміністрації входять до єдиної системи органів виконавчої влади України. В даний час в Україні діють 24 обласних, 490 районних, 2 міських (Київська та Севастопольська) та 14 районних у місті державних адміністрацій. Склад місцевих державних адміністрацій формують їх голови. У межах бюджетних асигнувань, виділених на утримання відповідних місцевих державних адміністрацій, вони визначають структуру місцевих державних адміністрацій, яку складають управління, відділи та інші структурні підрозділи.

В обласній державній адміністрації можуть утворюватись, зокрема, такі управління: сільського господарства і продовольства; економіки; праці та соціального захисту населення; фінансове; промисловості, енергетики, транспорту та зв'язку; капітального будівництва; містобудування та архітектури; з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи; освіти і науки; охорони здоров'я; культури; з питань молоді, спорту та туризму; у справах преси та інформації; з питань внутрішньої політики; державної ветеринарної медицини; з питань майна комунальної власності (за умови делегування радами повноважень з управління майном); а також: інспекція державного технічного нагляду; інспекція якості та формування ресурсів сільськогосподарської продукції; служба у справах неповнолітніх; державний архів області[11, c. 80].

Розділ 3. Компетенція органів виконавчої влади України

Компетенцію органів виконавчої влади, як і компетенцію інших органів державної влади, складають їхні функції і повноваження. Встановлюючи компетенцію уряду, конституції нерідко обмежуються загальними визначеннями його найважливіших функцій без виокремлення конкретних повноважень. Це дає підстави вважати, що компетенція уряду, який здійснює поточне управління країною, охоплює будь-які питання функціонування держави, що не віднесені до відання інших державних органів. Компетенція місцевих органів виконавчої влади якщо й визначається в конституціях, то зазвичай тільки на рівні їхніх функцій. Докладно повноваження урядів, центральних і місцевих органів виконавчої влади та порядок їх здійснення визначаються у відповідних законах, що є складовими адміністративного права.

3.1. Функції і повноваження Кабінету Міністрів України

Життєдіяльність кожної окремої людини і суспільства в цілому має цілеспрямований характер. У демократичних державах цілі суспільного розвитку висувають політичні партії. Ґрунтуючись на певній політичній ідеології, вони у своїх програмних документах намічають цілі розвитку того чи того конкретного суспільства, формулюють основні завдання щодо досягнення цих цілей, визначають методи і засоби їх реалізації. У разі оволодіння державною владою партії втілюють свої програмні настанови у політиці — через главу держави, парламент, уряд. У зв'язку з цим постає питання про те, який саме із вищих органів державної влади — глава держави, парламент чи уряд — відіграє вирішальну роль у визначенні основних напрямів і завдань політики держави. Політичний досвід засвідчує, що реально і нерідко незалежно від відповідних конституційних формулювань це робить той орган та його глава, які фактично втілюють виконавчу владу. За президентської і змішаної президентсько-парламентарної форм правління основні напрями внутрішньої і зовнішньої політики держави визначає президент, який юридично і фактично (президентська республіка) або фактично (президентсько-парламентарна республіка) очолює виконавчу владу. У президентській республіці це робиться у формі послань президента парламенту, а в президентсько-парламентарній республіці — у формі послань президента парламенту та розробленій на їх основі програмі діяльності уряду. За президентсько-парламентарної форми правління функцію визначення основних напрямів внутрішньої і зовнішньої політики держави конституції зазвичай покладають на президента, а функцію їх реалізації — на уряд. За парламентарних форм правління функції визначення основних напрямів державної політики та їх реалізації формально і фактично покладаються на уряд.

Зазначене означає, що найважливішою функцією уряду є визначення і реалізація основних напрямів внутрішньої і зовнішньої політики держави. У частині реалізації основних напрямів політики уряд виконує цю функцію практично в усіх країнах, а в частині їх визначення — за винятком президентсько-парламентарного різновиду змішаної форми правління, за якого президент наділений широкими повноваженнями у сфері виконавчої влади але (на відміну від глави держави у президентській республіці) формально відокремлений від уряду.

Другою функцією уряду, що випливає із попередньої, є управління державними справами. На відміну від державного правління, яке передбачає визначення основних цілей і завдань суспільного розвитку, має безпосередньо політичний характер, здійснюється різними вищими органами державної влади — главою держави, парламентом, урядом за участю або під безпосереднім керівництвом політичних партій, управління державними спра-вами, або державне управління, має адміністративний характер — воно здійснюється органами виконавчої влади. Такими органами є уряд в цілому, центральні (міністерства, державні комітети, державні служби тощо) і місцеві органи виконавчої влади. Безпосередньо роботу з управління державними справами, яке охоплює різні сфери діяльності і галузі господарства, здійснюють державні службовці. Уряд здійснює призначення на значну кількість вищих і середніх цивільних і військових посад. У президентських республіках це робить глава держави, а за парламентарних форм правління — фактично глава уряду, хоча іноді формально — глава держави.

Третьою функцією уряду є виконання законів. Від цієї функції походить назва відповідної гілки державної влади, найважливішим органом якої є уряд. Виконання урядом прийнятих парламентом законів здійснюється за двома основними напрямами: видання нормативно-правових актів на основі та на виконання законів; практична діяльність із реалізації правових норм у суспільних відносинах, забезпечення додержання норм права усіма його суб'єктами. Особливу роль у забезпеченні додержання норм права, в охороні законності і правопорядку відіграють правоохоронні органи, що входять до структури уряду або до системи виконавчої влади в цілому — органи внутрішніх справ, служби національної безпеки, охорони державного кордону, митного контролю, податкової служби, різноманітні інспекції тощо[19, c. 52-54].

Видання нормативно-правових актів на основі та на виконання законів є складовою іншої функції уряду — функції нормовстановлення. Це одна з найважливіших функцій уряду, яка закріплюється за ним усіма конституціями. Рішення уряду можуть мати характер політичних директив, прийматися як нормативно-правові акти або вноситися до парламенту як законопроекти. Нормативно-правові акти уряду можуть видаватися від імені його глави (президентська республіка, дуалістична та абсолютна монархії) або від імені всього уряду. У будь-якому разі такі акти підписує глава уряду.

Крім зазначених, уряди виконують ще низку важливих функцій, серед яких слід назвати передусім фінансову і зовнішньополітичну. Основний зміст фінансової функції уряду становить розробка і виконання ним державного бюджету. Розробка проекту державного бюджету здійснюється численними відомствами системи виконавчої влади, в єдине ціле проект зводиться міністерством фінансів і подається на розгляд уряду, який, своєю чергою, подає законопроект про бюджет до парламенту. Після затвердження парламентом бюджет фактично виходить за сферу його діяльності, виконання бюджету цілком здійснюється урядом і підпорядкованим йому апаратом[11, c. 79-80].

3.2. Функції центральних органів виконавчої влади

Конституція України не визначає компетенції центральних органів виконавчої влади. їх функції і повноваження визначаються законами України та положеннями, затвердженими указами Президента України. Основні функції міністерств та інших центральних органів виконавчої влади визначаються Указом Президента України «Про Загальне положення про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади» від 12 березня 1996 року.

Згідно із Загальним положенням міністерство: бере участь у формуванні та реалізації державної політики як у цілому, так і за відповідними напрямами, розробляє механізм її реалізації; прогнозує розвиток економіки у виробничій, науково-технічній, мінерально-сировинній, паливно-енергетичній, трудовій, демографічній, соціальній, фінансовій та інших сферах; бере участь у розробленні проектів Державної програми економічного та соціального розвитку України, Державного бюджету України; готує пропозиції та бере участь у формуванні та реалізації політики у сфері виконання робіт і поставок продукції для державних потреб; розробляє цільові перспективні програми, опрацьовує комплекс заходів, спрямованих на поглиблення економічної реформи; реалізує державну стратегію розвитку відповідної галузі (групи суміжних галузей); вносить у встановленому порядку пропозиції про зміну умов оподаткування, одержання пільгових кредитів, визначення особливостей приватизації, демонополізації підприємств в окремих галузях; готує пропозиції про вдосконалення механізму регулювання розвитку економіки, її структурної перебудови, забезпечення ринкової збалансованості, соціального захисту населення, екологічної безпеки; бере участь у формуванні та реалізації інвестиційної політики, виходячи з пріоритетних напрямів структурної перебудови економіки; розробляє відповідні фінансово-економічні та інші нормативи, механізм їх упровадження, затверджує галузеві стандарти; вживає заходів, спрямованих на вдосконалення зовнішньоекономічної діяльності, захист інтересів українських товаровиробників на зовнішньому ринку та розвиток внутрішнього ринку; видає в передбачених законодавством випадках спеціальні дозволи (ліцензії) на проведення окремих видів підприємницької діяльності; виступає державним замовником наукових досліджень комплексного характеру; бере участь у підготуванні міжнародних договорів України, укладає міжнародні договори міжвідомчого характеру; здійснює в межах повноважень, визначених законодавством, функції управління майном підприємств, що належать до сфери управління міністерства; складає макроекономічні та міжгалузеві баланси; розробляє пропозиції про визначення пріоритетних напрямів розвитку економіки; бере участь у формуванні та реалізації антимонопольної політики як у цілому, так і за відповідними напрямами (демонополізація економіки, розвиток конкуренції, антимонопольне регулювання, застосування антимонопольного законодавства); забезпечує виконання завдань мобілізаційного підготування та мобілізаційної готовності держави в межах визначених законодавством повноважень; забезпечує в межах своєї компетенції реалізацію державної політики стосовно державної таємниці, контроль за її збереженням у центральному апараті міністерства, на підприємствах, в установах і організаціях, що належать до сфери його управління; здійснює інші функції, що випливають з покладених на нього завдань[19, c. 63-64].

Основні функції міністерства конкретизовані в положеннях про окремі міністерства, які затверджувалися указами Президента України. Основний обсяг компетенції центральних органів виконавчої влади полягає в тому, що кожний такий орган відповідно до його профілю бере безпосередню участь у формуванні та реалізації державної політики за конкретними її напрямами або щодо конкретних об'єктів державного управління. Переважна частина центральних органів виконавчої влади бере участь у реалізації економічної і соціальної політики держави.

Більшість актів центрального органу виконавчої влади видається у формі наказу його керівника. Такі накази є обов'язковими до виконання усіма органами та організаціями, підпорядкованими відповідному центральному органу виконавчої влади. У випадках, передбачених законодавством, акти центрального органу виконавчої влади є обов'язковими для виконання іншими центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форм власності та громадянами. За потреби центральний орган виконавчої влади видає разом з іншими центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування спільні акти. Нормативно-правові акти міністерств та інших центральних органів виконавчої влади підлягають державній реєстрації у Міністерстві юстиції України у порядку, встановленому законодавством[18, c. 2].

3.3. Компетенція місцевих державних адміністрацій

Компетенція місцевих державних адміністрацій визначається Конституцією і законами України. Основним таким законом є Закон України «Про місцеві державні адміністрації» від 9 квітня 1999 року. Згідно з Конституцією України місцеві державні адміністрації на відповідній території забезпечують: 1) виконання Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади; 2) законність і правопорядок; додержання прав і свобод громадян; 3) виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони довкілля, а в місцях компактного проживання корінних народів і національних меншин — також програм їх національно-культурного розвитку; 4) підготовку та виконання відповідних обласних і районних бюджетів; 5) звіт про виконання відповідних бюджетів та програм; 5) взаємодію з органами місцевого самоврядування; 7) реалізацію інших наданих державою, а також делегованих відповідями радами повноважень (ст. 119).

Місцеві державні адміністрації здійснюють повноваження місцевого самоврядування, делеговані їм відповідними радами. Кабінет Міністрів України в межах, визначених законами України, може передавати місцевим державним адміністраціям окремі повноваження органів виконавчої влади вищого рівня. Передача місцевим державним адміністраціям повноважень інших органів супроводжується передачею їм відповідних фінансових, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для здійснення цих повноважень (ст. 14).

В управлінні відповідних місцевих державних адміністрацій перебувають об'єкти державної власності, передані їм у встановленому законом порядку. У разі делегування місцевим державним адміністраціям районними чи обласними радами відповідних повноважень в їх управлінні перебувають також; об'єкти спільної власності територіальних громад (ст. 15)[13, c. 5-8].

Широкими є контрольні повноваження місцевих державних адміністрацій. Згідно із законом «Про місцеві державні адміністрації» місцеві державні адміністрації в межах, визначених Конституцією і законами України, здійснюють на відповідних територіях державний контроль за: 1) збереженням і раціональним використанням державного майна; 2) станом фінансової дисципліни, обліку та звітності, виконанням державних контрактів і зобов'язань перед бюджетом, належним і своєчасним відшкодуванням шкоди, заподіяної державі; 3) використанням та охороною земель, лісів, надр, води, атмосферного повітря, рослинного і тваринного світу та інших природних ресурсів; 4) охороною пам'яток історії та культури, збереженням житлового фонду; 5) додержанням виробниками продукції стандартів, технічних умов та інших вимог, пов'язаних з її якістю та сертифікацією; 6) додержанням санітарних і ветеринарних правил, збиранням, утилізацією і захороненням промислових, побутових та інших відходів, додержанням правил благоустрою; 7) додержанням архітектурно-будівельних норм, правил і стандартів; 8) додержанням правил торгівлі, побутового, транспортного, комунального обслуговування, законодавства про захист прав споживачів; 9) додержанням законодавства з питань науки, мови, реклами, освіти, культури, охорони здоров'я, материнства та дитинства, сім'ї, молоді та неповнолітніх, соціального захисту населення, фізичної культури і спорту; 10) охороною праці та своєчасною і не нижче визначеного державою мінімального розміру оплатою праці; 11) додержанням громадського порядку, правил технічної експлуатації транспорту та дорожнього руху; 12) додержанням законодавства про державну таємницю та інформацію (ст. 16).

Закон докладно визначає повноваження місцевих державних адміністрацій у галузях: соціально-економічного розвитку; бюджету та фінансів; управління майном, приватизації та підприємництва; містобудування, житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, транспорту і зв'язку; використання та охорони земель, природних ресурсів і охорони довкілля; науки, освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури і спорту, материнства і дитинства, сім'ї та молоді; соціального забезпечення та соціального захисту населення; зайнятості населення, праці та заробітної плати; забезпечення законності, правопорядку, прав і свобод громадян; міжнародних та зовнішньоекономічних відносин; оборонної роботи (ст. 17-27).

Для реалізації наданих повноважень місцеві державні адміністрації мають право: 1) проводити перевірки стану додержання Конституції України та законів України, інших актів законодавства органами місцевого самоврядування та їх посадовими особами, керівниками підприємств, установ, організацій, їх філіалів та відділень незалежно від форм власності і підпорядкування за напрямами їхніх контрольних повноважень; 2) залучати вчених, спеціалістів, представників громадськості до проведення перевірок, підготовки і розгляду питань, що входять до компетенції місцевих державних адміністрацій; 3) одержувати відповідну статистичну інформацію та інші дані від державних органів і органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, політичних партій, громадських і релігійних організацій, підприємств, установ та організацій, їх філіалів і відділень незалежно від форм власності; 4) давати згідно з чинним законодавством обов'язкові для виконання розпорядження керівникам підприємств, установ, організацій, їх філіалів та відділень незалежно від форм власності і громадянам з контрольованих питань, порушувати питання про їх відповідальність у встановленому законом порядку; 5) здійснювати інші функції і повноваження згідно з чинним законодавством (ст. 28)[19, c. 87-88].

Місцеві державні адміністрації є єдиноначальними органами виконавчої влади, владні повноваження яких реалізуються одноособово їх керівниками — головами місцевих державних адміністрацій. Голови місцевих державних адміністрацій видають розпорядження одноособово і несуть за них відповідальність згідно із законодавством. Проекти розпоряджень нормативно-правового характеру погоджуються з керівниками відповідних структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій. Керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій видають накази.

Висновки

Отже, якісні параметри державного управління як практичного здійснення державної влади значною мірою визначаються адекватністю організаційної структури управління суспільним потребам. У цьому відношенні повністю зберігає свою справедливість «правило В.Ешбір, за яким суб'єкт управління має максимально відтворювати його об'єкт. Між тим забезпечення такої відповідності щодо структури управління на сучасному етапі українського державотворення є досить непростим завданням.

По-перше, незалежна Україна значною мірою успадкувала певну структуру державного управління від колишнього СРСР. І ця структура попри численні спроби її трансформації та модернізації постає як об'єктивна і важко змінювана реальність. Як справедливо зазначив Г. Спенсер: "Річ не тільки в тому, щоб здійснювалася певна функція, а й … у годівлі тих, хто здійснює цю функцію; результат буде однаковий, коли функція зовсім не потрібна, або навіть шкідлива, а будова все ще зберігає себе доти, поки спроможна". Незмінність структури у вітчизняних умовах підживлюється тим, що на рівні суб'єктивного сприйняття політико-адміністративна еліта іншої структури в процесі практичного функціонування не бачила, не знає і почасти знати не хоче.

По-друге, недостатньо чіткими і повними .є уявлення як науковців, так і практиків щодо визначення об'єкта державного управління в демократичній Україні — тих сторін, явищ і процесів, на які держава має впливати, здійснюючи впорядкування суспільної життєдіяльності. Це, зокрема, виявляється у відсутності вичерпного переліку управлінських функцій, які мають безумовно залишитися за державою. Відтак визнання масштабності роздержавлення суспільної життєдіяльності не супроводжується настільки ж масштабним переосмисленням функцій державного апарату.

По-третє, перебувають у процесі становлення (якщо не в початковій стадії його) механізми практичного обстоювання загальних (публічних) інтересів, особливо при їх зіткненні з високоагресивними приватними інтересами. Між тим повнота розуміння необхідності та співвідношення форм і методів здійснення державної влади не в останню чергу визначає співвідношення елементів з переважно аналітичними, нормотворчими, організаторськими, контрольними, комунікаційними, забезпечувальними тощо функціями в межах як окремих відомств, так і системи управління в цілому.

У контексті розглянутих у цій роботі питань слід зазначити, що подальший розвиток системи ЦОВВ та уточнення їх правового статусу передбачають передусім:

• визначення вичерпного переліку функцій державного управління, які мають ними здійснюватися, та оптимізацію на цій основі системи ЦОВВ;

• раціоналізацію їх видів — у розвинених державах помітного поширення набуває дворівнева модель ЦОВВ, коли міністерства постають розробниками політики, а виконавчі агенції здійснюють її практичну реалізацію;

• уточнення в нормативно-правових актах співвідношення понять "орган державної влади", "державна установа";

• більш чітке окреслення сутності поняття "юридична особа публічного права".

З огляду на перспективу зростання ролі Верховної Ради України у правовому регулюванні державного управління видається доцільним урахування порушених питань у подальшій законопроектній діяльності.

Список використаної літератури

1. Авер'янов В. Б. Органи виконавчої влади в Україні. — К., 1997.

2. Авер'янов В. Б., Крупчан О. Д. Виконавча влада: конституційні засади і шляхи реформування. — Харків, 1998.

3. Адміністративне право України: Академічний курс. Том 1. Загальна частина / Ред. кол.: В. Б. Авер'янов (голова) та ін. — К.,2004.

4. Адміністративне право України: Академічний курс. Том 2. Особлива частина / Ред. кол.: В. Б. Авер'янов (голова) та ін. — К.,2005.

5. Вельский К. С. Разделение властей и ответственность в государственном управлении (политологические аспекты): Учеб. пособие. — М., 1990.

6. Закон Української РСР «Про заснування поста Президента Української РСР і внесення змін та доповнень до Конституції (Основного Закону) Української РСР» від 5 липня 1991 року // Відомості Верховної Ради Української РСР. — 1991. — № 33. — ст. 445.

7. Закон України «Про місцеві державні адміністрації» від 9 квітня 1999 року // Відомості Верховної Ради України. — 1999. — № 20-21. — ст. 190.

8. Закон України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року // Відомості Верховної Ради України. — 2005. — № 2. — ст. 44.

9. Закон України «Про Кабінет Міністрів України» від 21 грудня 2006 року // Відомості Верховної Ради України. — 2007. — № 11. — ст. 94.

10. Исполнительная власть: сравнительно-правовое исследова-ние. — М., 1995.

11. Коваленко А. А. Розвиток виконавчої влади в Україні на сучасному етапі: теорія і практика. — К., 2002.

12. Коваленко А. Відповідальність виконавчої влади: порівняльно-політологічні аспекти // Віче. — 2001. — № 1.

13. Конституційний Договір між Президентом України і Верховною Радою України «Про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України» від 8 червня 1995 року // Відомості Верховної Ради України. — 1995. — № 18. — ст. 133.

14. Мези М. Законодательная власть, исполнительная власть и го-сударственная политика. — М., 1994.

15. Павленко Р. М. Парламентська відповідальність уряду: світовий та український досвід. — К., 2002.

16. Правительство, министерства и ведомства в зарубежных странах. — М., 1994.

17. Указ Президента України «Про Загальне положення про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади» від 12 березня 1996 року //Урядовий кур'єр. — 1996. — 28 березня.

18. Указ Президента України «Про систему центральних органів виконавчої влади» від 15 грудня 1999 року // Голос України. — 1999. — 18 грудня.

19. Шаповал В. М. Вищі органи сучасної держави: Порівняльний аналіз. — К., 1995.