Конституційний статус Верховної Ради України

Вступ

Актуальність. Сучасні проблеми парламентаризму особливо важко й суперечливо вирішуються у постсоціалістинних країнах, у тому числі в Україні. Це пояснюється тим, що парламентські і демократичні інститути, які в більшості країн проходили період становлення протягом століть, є відносно новими для представницьких органів молодих країн, до числа яких належить і Українська держава.

З одного боку, проводяться вибори, приймаються нові
конституції, важливі законодавчі акти, створюються перед
умови для становлення парламентських форм та інститутів,
з другого — політичне життя характеризується високим ступенем конфронтації, труднощами становлення стабільної й
авторитетної у народу партійної системи, нерозвиненістю
політичної і парламентської культури, відсутністю необхідного рівня злагоди, тобто умов, за наявності яких може
ефективно працювати демократичний парламент.

Відповідно до Конституції України (ч. 1 ст. 75) єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент — Верховна Рада України.

Законодавча влада в демократичній державі переважно здійснюється загальнодержавним представницьким органом, оскільки народна законотворчість — прийняття законів референдумом — явище, яке трапляється в законодавчій практиці надзвичайно рідко, а в Україні законодавчі референдуми взагалі ще не проводилися. Це положення має принципове вихідне значення в аналізі мі%8ця та ролі Верховної Ради України в системі органів державної влади. Так, згідно зі ст. 75 Конституції України Верховна Рада України — парламент є єдиним органом законодавчої влади в Україні [1].

Тема: „Конституційний статус Верховної Ради України”.

Мета: розкрити конституційно-правовий статус Верховної Ради України.

Завдання роботи:

— визначити місце Верховної Ради України в системі органів державної влади ;

— показати чисельний склад і структура Верховної Ради України;

— окреслити компетенцію Верховної Ради України;

— охарактеризувати акти Верховної Ради України;

— розкрити організацію Верховної Ради України.

1. Місце Верховної Ради України в системі органів державної влади

В Україні, як і у більшості сучасних демократичних держав, здійснення законодавчої влади доручається Основним Законом виборним представницьким органам. Звичайно їх іменують законодавчими зборами, або легіслатурами (від лат, lех — закон і latus — внесений, встановлений), під якими розуміють політичні інститути, влада яких визначається тим, що їх члени є представниками суспільства [4, с. 7].

Доктрина поділу влади, яка базується на принципі відносної автономності й необхідного для забезпечення балансу інтересів різних соціальних прошарків суспільства паритету гілок влади, одночасно виходить із визнання певного пріоритету законодавчої гілки влади. Це обумовлюється тим, що інші гілки влади (виконавча й судова) хоч і мають власну, чітко окреслену Конституцією сферу діяльності, але в підсумку провадять свою діяльність на основі виконання закону [5, с. 92].

Законодавча влада в демократичній державі переважно здійснюється загальнодержавним представницьким органом, оскільки народна законотворчість — прийняття законів референдумом — явище, яке трапляється в законодавчій практиці надзвичайно рідко, а в Україні законодавчі референдуми взагалі ще не проводилися. Це положення має принципове вихідне значення в аналізі місця та ролі Верховної Ради України в системі органів державної влади.

Так, згідно зі ст. 75 Конституції України Верховна Рада України — парламент є єдиним органом законодавчої влади в Україні [1].

Новий конституційно-правовий статус Верховної Ради України суттєво відрізняється від установленого Конституцією України 1978 р. та Конституційним договором від 8 червня 1995 р.

Ця відмінність полягає в тому, що:

Уперше від часів УНР (Конституція УНР від 29 квітня 1918 р.) представницький законодавчий орган України конституйовано як парламент. Застосування терміна «парламент» до Верховної Ради України свідчить про сприйняття ряду основних положень доктрини парламентаризму, під чим розуміють систему правління, що характеризується чітким розмежуванням законодавчої та виконавчої функцій за формального верховенства представницького законодавчого органу — парламенту — стосовно до інших органів державної влади. Звичайно, це не передбачає буквального відтворення в сучасних реаліях України всієї системи парламентаризму в повному обсязі.

Для визначення конституційно-правового статусу Верховної Ради України були враховані особливості, обумовлені існуванням квазіпрезидентської форми правління в Україні. Така форма правління, в основу якої покладено модель «жорсткого поділу влади», заперечує один із найважливіших принципів парламентаризму — верховенство парламенту над виконавчою владою (урядом). Так, згідно з ч. 1 ст. 87 Конституції України Верховна Рада України може прийняти резолюцію недовіри Кабінету Міністрів України, але кінцеве рішення щодо його відставки може прийматися лише Президентом України (п. 9 ст. 106, ч. 6 ст. 115 Конституції України).

Конституція України 1996 р. визначає статус Верховної Ради України як єдиного органу законодавчої влади в Україні, тоді як попередня Конституція 1978 р. (ст. 93) і Конституційний договір (ч. 1 ст. 6) конституювали Верховну Раду України як єдиний орган законодавчої влади України. Це означає, що згідно з новою Конституцією України ніякої іншої законодавчої влади і відповідно органів, котрі її здійснювали би, в Україні немає. Верховна Рада Автономної Республіки — орган законодавчої влади АРК згідно з Законом України «Про Автономну Республіку Крим» від 17 березня 1995 р. (ст. 6) — втратила статус законодавчого органу і конституйована як представницький орган АРК. Відповідно, її позбавлено права приймати нормативно-правові акти у формі закону, а всю законодавчу діяльність в Україні зосереджено тільки у Верховній Раді України [5, с. 94-95].

Парламент як юридична категорія тісно пов’язаний з терміном «парламентаризм», але ці поняття не рівнозначні.

Під поняттям «парламентаризм» розуміють особливу систему державного керівництва суспільством, яка характеризується розподілом законодавчої і виконавчої влади при здійсненні політичної та ідеологічної ролі парламенту. Крім того, парламентаризм — це система взаємодії держави і суспільства, для якої характерним є визнання провідної ролі у здійсненні державновладних функцій загальнонаціонального постійно діючого представницького органу. Його не слід пов’язувати з певними конкретними формами державного правління, оскільки у кожній державі ці форми визначені історично [6, с. 178].

Отже, парламентаризм не може існувати без парламенту, водночас парламент не може існувати без найважливіших елементів парламентаризму, які можуть бути втрачені. До них, зокрема, належать перш за все принципи представництва, розподілу влади та законності.

Парламент — родова назва вищого колегіального загально-національного представницького і законодавчого органу в демократичних державах, який відображає суверенну волю народу і працює на постійній основі (паралельна назва — легіслатура). Попередниками парламентів були державні установи представницького характеру Стародавніх Греції та Риму.

Так, наприклад, перші відомості про участь представницьких органів в управлінні полісами Стародавньої Греції датуються близько 1300 р. до н. є., а в Афінах уже в 1045 р. до н. є. вищим органом влади стали Народні збори. У Стародавньому Римі влада перейшла до колегіального представницького органу після вбивства останнього царя Тарквінія Гордого.

Протягом VIII-XIV ст. у країнах Європи виникали станово-представницькі установи, які певною мірою обмежували владу монарха (наприклад, ісландський альтинг, іспанські кортеси, Генеральні штати у Франції, Рада королівства в Англії). Класичним у цьому плані є приклад становлення та розвитку представницької установи в Англії, яка з 1258 р. має назву «парламент».

Так, історія парламенту Англії бере свій початок з 1215 p., коли було підписано Велику хартію вільностей (Magna Carta), а вперше він був скликаний у 1264 р. Від кінця XIII ст. англійський парламент почав працювати на постійній основі — згідно з Вестмінстерським статутом 1330 р. він повинен був збиратися на сесії не рідше одного разу на рік [7, с. 148].

Утім, історія сучасного парламенту як загальнонаціонального представницького і законодавчого органу почала лише після буржуазних революцій XVII-XVIII ст.

Сучасному парламенту, зокрема Верховній Раді України, притаманні такі ознаки:

— по-перше, це — загальнодержавний орган, наділений верховною законодавчою владою; його діяльність поширюється на всю територію держави (суб’єкта федерації чи державно-територіальної автономії). Парламент — єдиний орган у державі, який правоспроможний видавати акти вищої юридичної сили — закони;

— по-друге, парламент діє в системі колективного прийняття рішень — це обов’язково колегіальний орган, що складається з парламентаріїв (Верховна Рада України — з народних депутатів України), чисельність яких має бути достатньою для забезпечення його представницького характеру;

— по-третє, як представницька установа парламент провадить діяльність згідно з належними йому правами, а не на підставі яких-небудь розпоряджень, наданих йому ким-небудь іншим;

— по-четверте, формується парламент (у повному складі або частково, наприклад, лише нижня палата) на виборних засадах — шляхом вільних виборів, які проводяться на основі дотримання загальновизнаних демократичних принципів виборчого права, що забезпечує його легітимний характер;

— по-п’яте, парламент — це орган загальної компетенції, до його відома віднесено широке коло питань, які потребують законодавчого регулювання, він бере участь у реалізації практично всіх функцій держави [7, с. 150].

Конституційно-правовий статус парламенту значною мірою обумовлюється тим, яка модель організації влади і відповідно — форма правління реалізовані в тій чи іншій країні. Відповідно до цього можна виділити такі типи парламентів:

Парламенти в країнах, де в основу організації державної влади покладено модель «гнучкого» поділу влади (за класифікацією Н. Полсбі — парламенти типу арени). Парламент такого типу відіграє вирішальну роль у формуванні уряду, який несе перед ним політичну відповідальність, а в разі неспроможності сформувати уряд його повноваження можуть бути достроково припинені. При цьому діяльність парламентів типу арени значною мірою зводиться до обговорення ідей та напрямків політики, що формується урядом. Подібні парламенти функціонують у країнах з парламентськими формами правління (наприклад, Велика Британія, Італія, Молдова).
Парламенти в країнах, де організація державної влади будується відповідно до моделі «жорсткого» поділу влади (перетворювальні (трансформувальні) законодавчі органи або парламенти типу конгресу). Такі парламенти існують у країнах із президентською (дуалістичною) формою правління, яка характеризується відсутністю інститутів парламентської відповідальності виконавчої влади та розпуску парламенту. При цьому головним завданням подібних парламентів є законодавча діяльність, визначення основних напрямків політики держави, тобто безпосереднє перетворення ідей в закони — звідси й їхня назва: перетворювальні, або трансформувальні парламенти. Виконавча влада за таких умов може ініціювати певний політичний курс, але всякий раз «він має апробуватися на міцність і розсудливість» у парламенті.
Парламенти в країнах, де існує змішана форма правління, тобто в основу організації державної влади покладено елементи як моделі «гнучкого», так і моделі «жорсткого» поділу влади, — парламенти змішаного типу [7, с. 152].

Конституційно-правовий статус Верховної Ради України обумовлений визначеною Конституцією України змішаною (президентсько-парламентською або квазіпрезидентською) формою правління і характеризується такими суттєвими рисами:

1) підзвітністю і підконтрольністю уряду (Кабінету Міністрів України) парламенту;

2) наявністю у глави держави (Президента України) досить широких повноважень, пов’язаних з діяльністю парламенту (законодавча ініціатива, право розпуску Верховної Ради України, право вето тощо) [7, с. 153].

Отже, парламент України — це виборний, колегіальний, загальнодержавний представницький орган, який функціонує в умовах демократичного правління і компетентний здійснювати законодавчу, установчу та контрольну діяльність [6, с. 177].

Це дозволяє віднести Верховну Раду України до парламентів змішаного типу.

Функції Верховної Ради України пов’язані з особливостями її конституційно-правового статусу як парламенту змішаного типу. Відповідно можна виділити такі її основні функції:

законодавчу,
установчу,
контрольну [7, с. 153].

Законодавча функція Верховної Ради України — це найважливіший напрямок її діяльності. У системі поділу влади парламент має прерогативу в галузі правотворчості. Верховна Рада України в рамках своєї компетенції приймає закони з питань, що потребують законодавчого регулювання, не втручаючись при цьому у сферу компетенції інших органів, які здійснюють нормотворчу підзаконну діяльність (Президент України, Кабінет Міністрів України, міністерства тощо).

Здійснюючи законодавчу функцію, Верховна Рада України за допомогою закону (за умови відповідності його Конституції України) надає своєму рішенню вищої юридичної сили, пов’язуючи ним виконавчу і судову владу [9, с. 65].

Установча функція Верховної Ради України пов’язана з її участю у формуванні інших органів державної влади і місцевого самоврядування та визначенні правових основ їхньої діяльності. Зокрема, Верховна Рада України призначає вибори Президента України та місцеві вибори, дає згоду на призначення Президентом України Прем’єр-міністра України тощо [9, с. 65].

Контрольна функція Верховної Ради України полягає у здійсненні парламентського контролю, передусім за діяльністю Кабінету Міністрів України [8, с. 98].

У сучасній літературі також звертається увага на освітню та ідеологічну функції парламенту.

За характером функцій, здійснюваних парламентами, їх поділяють на активні, реактивні, маргінальні, мінімальні [7, с. 155].

До активних відносять парламенти, які відіграють значну роль як у прийнятті законів, так і у формуванні уряду та контролі за його діяльністю (наприклад, Конгрес США).

На діяльність реактивних парламентів значний вплив мають уряди, хоча парламент зберігає значні повноваження з контролю за виконавчою владою (наприклад, парламенти Великої Британії, Канади, Австралії).

Маргінальними є парламенти, які фактично повністю контролюються виконавчою владою, через що їхній внесок у формування політики досить незначний (наприклад, Марокко, Йорданія).

Нарешті, мінімальні парламенти — це органи, які виконують лише декоративну функцію, утворюються з метою надання видимості легітимності існуючому режиму (наприклад, парламенти «радянського» типу) [7, с. 156].

Зрозуміло, що органи, віднесені до третьої й четвертої груп, лише умовно можуть називатися парламентами, оскільки порядок їх формування, характер компетенції та організаційні принципи і форми роботи не мають нічого спільного з парламентаризмом, — це, скоріше, квазіпарламенти. За такою класифікацією Верховну Раду України на основі аналізу її конституційно-правового статусу можна віднести до активних парламентів.

2. Чисельний склад і структура Верховної Ради України

Чисельний склад парламенту визначається з урахуванням різновекторних чинників.

Так, з одного боку, чисельність парламенту (його нижньої палати) має бути достатньою для забезпечення його представницького характеру, а щоб парламент виступав реальним представником народу (представницьким мандатарієм нації), до його складу мають входити відносно численні об’єднання парламентарів (депутатські групи та фракції), які відображали б інтереси значних прошарків суспільства. Крім того, чисельність парламенту має забезпечити можливість формування його робочих органів (комітетів і комісій), які здійснюють законопроектну і контрольну діяльність. З іншого боку, надмірна чисельність парламенту суттєво ускладнює організацію його роботи. Оптимальною, з огляду на ці обставини, вважається чисельність парламенту в 350-500 депутатів [10, с. 70].

Водночас на чисельність парламенту можуть впливати й такі чинники, як його структура, чисельність населення країни, форма державного устрою тощо. Для прикладу, чисельність парламентів європейських країн коливається від 60 (Люксембург) до більше як 600 (палата громад парламенту Великої Британії та бундестаг ФРН) [10, с. 70].

Згідно з ч. 1 ст. 76 Конституції України конституційний склад Верховної Ради України — 450 народних депутатів України.

За структурою парламенти поділяють на однопалатні (монокамерні) та двопалатні (бікамерні). Переважна більшість парламентів великих і середніх демократичних країн мають бікамерну структуру (наприклад, Велика Британія, Іспанія, Італія, Німеччина, Польща, Франція). Вибір тієї чи іншої структури парламенту обумовлений формою державного устрою (федерації найчастіше мають бікамерні парламенти: одна з палат представляє інтереси суб’єктів федерації), історичними традиціями, вимогами законодавчого процесу тощо. Проблема структури парламенту неоднозначно оцінюється в науковій літературі. Чимало вчених схиляються до думки про доцільність бікамерної структури парламенту (звичайно, якщо мова не йде про парламенти невеликих за чисельністю населення країн). При цьому висловлюються такі аргументи на користь бікамерної структури парламенту:

— по-перше, бікамерні парламенти відповідають європейській традиції, згідно з якою необхідність подвійного представництва пов’язується з соціальною чи географічною різноманітністю;

— по-друге, наявність двох палат є гарантією гласності та врахування позиції меншості;

— по-третє, бікамерна структура сприяє підвищенню якості законодавчої роботи, здійсненню парламентського контролю та втіленню державної політики в національному та місцевому вимірах [10, с. 72].

Що ж до недоліків бікамерної структури парламентів, то до них відносять ускладнення та уповільнення законодавчого процесу.

Бікамерні парламенти, своєю чергою, поділяють на егалітарні та нерівноправні. Егалітарними є парламенти, обидві палати яких мають однакові повноваження в законодавчій галузі, а уряд підзвітний перед кожною з них (наприклад, парламенти Бельгії чи Італії). Більш поширеними є нерівноправні парламенти, палати яких не мають однакових повноважень, діяльність уряду визначається більшою мірою нижньою палатою, а верхня палата характеризується менш представницьким характером, що обумовлено особливостями порядку її формування (наприклад, парламенти Великої Британії, Іспанії, Франції) [10, с. 73].

Відповідно до положень ч. 1 ст. 76 Конституції України Верховна Рада України має монокамерну структуру, тобто становить собою одну палату [1].

3. Компетенція Верховної Ради України

Компетенцію Верховної Ради України складають закріплені Конституцією України предмети відання та повноваження, необхідні для реалізації функцій Верховної Ради України.

Залежно від способу конституційного закріплення компетенції виділяють три види парламентів:

Парламенти з необмеженою компетенцією (суверенні парламенти або парламенти з абсолютно невизначеною компетенцією), які існують у країнах з парламентарними формами правління, де в «чистому» виді реалізовано принцип парламентаризму, що передбачає верховенство парламенту. Конституції цих держав (наприклад, Конституція Японії 1946 р.) не містять переліку повноважень парламенту, з чого й випливає юридична необмеженість його компетенції за предметом, тобто вважається, що він може видавати закони з будь-якого питання.
Парламенти з відносно обмеженою компетенцією функціонують у федеративних, децентралізованих унітарних державах та в державах, де в основу організації державної влади покладено модель «жорсткого» поділу влади. При цьому компетенція парламенту обмежується фундаментальними правами, питаннями, які згідно з конституцією віднесено до сфери компетенції виконавчої та судової гілок влади, до виключної компетенції суб’єктів федерації чи до сфери компетенції місцевого самоврядування.
Парламенти з абсолютно обмеженою компетенцією характерні для країн, де реалізовано французьку конституційну модель [13, с. 236].

Конституції таких держав установлюють чіткий і вичерпний перелік питань, з яких парламент має право приймати закони.

У цій класифікації Верховна Рада України може бути віднесена (хоч і досить умовно) до парламентів з абсолютно обмеженою компетенцією. Такий висновок дозволяє зробити аналіз статей 85 та 92 Конституції України, які містять перелік питань, що належать до повноважень Верховної Ради України та визначаються чи встановлюються виключно законами України [1].

Конституційні повноваження Верховної Ради України можна систематизувати відповідно до її функцій за групами.

Законодавчу компетенцію складають такі повноваження Верховної Ради України:

а) внесення змін до Конституції України, крім розділу І «Загальні засади», розділу III «Вибори. Референдум» і розділу XIII «Внесення змін до Конституції України»;

б) призначення всеукраїнського референдуму з питань про зміну території України; прийняття законів; затвердження Державного бюджету України та внесення до нього змін;

в) визначення засад внутрішньої та зовнішньої політики; затвердження загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля;

г) надання в установлений законом термін згоди на обов’язковість міжнародних договорів України та денонсації міжнародних договорів України.

Установчу компетенцію Верховної Ради України складають її повноваження з формування органів державної влади і державних установ, призначення, затвердження чи обрання посадових осіб тощо. До них, зокрема, можна віднести:

а) повноваження щодо призначання виборів органів публічної влади (призначення виборів Президента України, позачергових виборів до Верховної Ради Автономної Республіки Крим, чергових і позачергових виборів до органів місцевого самоврядування);

б) повноваження щодо надання згоди на призначення Президентом України передбачених Конституцією України посадових осіб (Прем’єр-міністра України, Голови Антимонопольного комітету України, Голови Фонду державного майна України, Голови Державного комітету телебачення і радіомовлення України та Генерального прокурора України);

в) повноваження щодо призначення на посаду та звільнення з посади відповідних посадових осіб на власний розсуд (Голови та інших членів Рахункової палати, половини складу Ради Національного банку України, половини складу Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення, Уповноваженого з прав людини, третини складу Конституційного Суду України);

г) повноваження щодо призначення на посаду за поданням Президента України (Голови національного банку України, членів Центральної виборчої комісії України);

д) повноваження з обрання посадових осіб (обрання суддів безстроково).

Контрольну компетенцію складають повноваження Верховної Ради України, що забезпечують реалізацію контрольної функції парламенту. Згідно з п. 33 ст. 85 Конституції України Верховна Рада України здійснює парламентський контроль у межах, визначених Конституцією, об’єктом якого є Президент України, виконавча влада, представницький орган Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування тощо. Відповідно, можна виділити контрольні повноваження стосовно до:

а) Президента України — заслуховування щорічних і позачергових послань Президента України про внутрішнє і зовнішнє становище України; усунення Президента України з поста в порядку особливої процедури (імпічменту), встановленої ст. 111 Конституції України; прийняття рішення про направлення запиту до Президента України на вимогу народного депутата України, групи народних депутатів чи комітету Верховної Ради України, попередньо підтриманого не менш як однією третиною від конституційного складу Верховної Ради України;

б) Кабінету Міністрів України — розгляд і прийняття рішення щодо схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України; здійснення контролю за діяльністю Кабінету Міністрів України відповідно до Конституції України; розгляд за пропозицією не менш як однієї третини народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України питання про відповідальність Кабінету Міністрів України та прийняття резолюції недовіри Кабінетові Міністрів України більшістю від конституційного складу Верховної Ради України (наслідком прийняття такої резолюції є відставка Кабінету Міністрів України);

в) Верховної Ради Автономної Республіки Крим — дострокове припинення повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим за наявності висновку Конституційного Суду України про порушення нею Конституції України або законів України [13, с. 237-238].

Парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина здійснює згідно зі ст. 101 Конституції України Уповноважений Верховної Ради України з прав людини [1].

У фінансовій сфері Верховна Рада України здійснює такі контрольні повноваження:

— контролює виконання Державного бюджету України, приймає рішення щодо звіту про його виконання;

— затверджує рішення про надання Україною позик і економічної допомоги іншим державам і міжнародним організаціям, а також про одержання Україною від інших держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом України;

— здійснює контроль за їх використанням [13, с. 239].

Відповідно до ст. 98 Конституції України контроль за використанням коштів Державного бюджету України від імені Верховної Ради України здійснює Рахункова палата [1].

До контрольних повноважень Верховної Ради можна також віднести право народного депутата України звернутися на сесії Верховної Ради України із запитом до органів Верховної Ради, до Кабінету Міністрів України, до керівників інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також до керівників підприємств, установ і організацій, розташованих на території України, незалежно від їх підпорядкування і форм власності. Керівники органів державної влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій зобов’язані повідомити народного депутата України про результати розгляду його запиту.

Повноваження у сфері зовнішньої політики, оборони та безпеки передбачають права Верховної Ради України: оголошувати за поданням Президента України стан війни і укладати мир; схвалювати рішення Президента України про використання Збройних Сил України та інших військових формувань у разі збройної агресії проти України; затверджувати загальну структуру, чисельність, визначати функції Збройних Сил України, Служби безпеки України, інших, утворених відповідно до законів України, військових формувань, а також Міністерства внутрішніх справ України; ухвалювати рішення про надання військової допомоги іншим державам, про направлення підрозділів Збройних Сил України до іншої держави чи про допуск підрозділів збройних сил інших держав на територію України; затверджувати протягом двох днів од моменту звернення Президента України указів про введення воєнного чи надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях; про загальну або часткову мобілізацію; про оголошення окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації [13, с. 240].

Верховна Рада України здійснює також інші повноваження, що їх згідно з Конституцією України віднесено до її відання, зокрема:

утворення і ліквідацію районів, встановлення і зміну меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменування і перейменування населених пунктів і районів;
затвердження переліку об’єктів права державної власності, що не підлягають приватизації;
визначення правових засад вилучення об’єктів права приватної власності;
заснування державних нагород, установлення військових звань, дипломатичних рангів та інших спеціальних звань тощо [13, с. 240].

До цієї групи можна також віднести і повноваження із самоорганізації роботи Верховної Ради України, а саме:

— обрання Голови Верховної Ради України, першого заступника і заступника Голови Верховної Ради України та відкликання їх;

— затвердження переліку комітетів Верховної Ради України та обрання голів цих комітетів;

— створення тимчасових спеціальних і тимчасових слідчих комісій;

— призначення на посаду та звільнення з посади керівника апарату Верховної Ради України;

— затвердження кошторису Верховної Ради України та структури її апарату [13, с. 241].

4. Акти Верховної Ради України

Стаття 91 Конституції України передбачає, що Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші акти [1].

Закон — це, зазвичай, нормативно-правовий акт, що приймається органом законодавчої влади (Верховною Радою України) чи безпосередньо народом України (на всеукраїнському референдумі) з дотриманням вимог законодавчої процедури, який має вищу (стосовно до всіх інших нормативно-правових актів) юридичну силу та регулює найважливіші суспільні відносини переважно загального характеру [7, с. 162].

В юридичній літературі виділяють такі формальні ознаки закону:

1) рівень прийняття (загальнодержавний);

2) орган прийняття (приймається Верховною Радою України або народом України на референдумі);

3) особливий порядок прийняття (прийняття закону включає обов’язкові стадії законодавчого процесу, передбачені Конституцією Верховної Ради України та Регламентом Верховної Ради України);

4) непідконтрольність із боку будь-якого органу державної влади (закони можуть бути змінені або скасовані лише Верховною Радою України. Конституційний Суд України може визнати закон неконституційним повністю або в окремій частині, внаслідок чого він або його окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність, але це не означає скасування або зміни самого закону) [7, с. 163].

Закон має певну структуру, основними елементами якої є:

— реквізити закону (його назва; найменування органу, який прийняв закон; дата прийняття; підпис особи, уповноваженої підписувати закони);

— преамбула;

— статті й рубрики (глави, розділи тощо) закону [7, с. 163].

В юридичній літературі використовуються також і різні способи класифікації законів.

Постанова — ненормативний акт, за допомогою якого Верховна Рада України оформлює свої дії щодо самоорганізації (обрання керівних посадових осіб Верховної Ради, утворення комітетів та обрання їхніх голів), обрання, призначення, затвердження відповідних посадових осіб тощо [7, с. 164].

Із практики Верховної Ради України відомі також такі акти, як заяви, звернення та декларації.

Заяви та звернення — акти ненормативного характеру, які містять заклики до парламентів, інших вищих органів інших країн здійснити певні дії (або утриматися від здійснення певних дій) з метою підтримання миру, подальшого розвитку дво- та багатосторонніх відносин, усунення джерел ускладнення міжнародного становища в цілому чи двосторонніх відносин. Наприклад, у прийнятій 14 жовтня 2003 р. Заяві Верховної Ради України «З приводу подій у Керченській протоці» дається оцінка ситуації, що склалася через будівництво російською стороною гідротехнічної споруди в напрямку українського острова Тузла, розпочатого без попереднього повідомлення та узгодження з відповідними державними органами України [7, с. 164].

У цій Заяві Верховної Ради України були також сформульовані пропозиції до Федеральних Зборів Російської Федерації втрутитися в ситуацію з метою негайного припинення будь-яких односторонніх дій, які суперечать принципам добросусідства і духу стратегічного партнерства між Україною та Росією і можуть бути спрямовані на порушення державного суверенітету України, її територіальної недоторканності.

Заклик об’єднати зусилля в реалізації Плану дій та Іоганнесбурзької декларації зі сталого розвитку, узгоджуючи її взаємопов’язані завдання — економічний та соціальний розвиток і захист довкілля — на локальному, національному, регіональному і глобальному рівнях із наданням пріоритету боротьбі з бідністю міститься, наприклад, у Зверненні Верховної Ради України до парламентів, урядів та громадськості держав Європи, схваленому постановою Верховної Ради України 22 травня 2003 р. [7, с. 165]

Із практики Верховної Ради України відомі також і звернення, що мають не міжнародний, а внутрішній характер, наприклад, Звернення до Українського народу учасників спеціального засідання Верховної Ради України 14 травня 2003 р. щодо вшанування пам’яті жертв голодомору 1932-1933 років [7, с. 165].

Декларація — акт, який у загальній, принциповій формі передає основні властивості конституційно-правового регулювання, виражає наміри та зобов’язання учасників правових відносин. Декларації, прийняті Верховною Радою (зокрема Декларація про державний суверенітет України від 16 липня 1990 р., Декларація прав національностей України від 1 листопада 1991 p.), мають нормативний характер, але безпосереднє їх застосування, через загальний характер норм декларацій, ускладнено. Декларативні положення реалізуються, здебільшого, за допомогою конкретніших приписів [7, с. 165].

5. Організація Верховної Ради України

Питання організації Верховної Ради України регламентуються Конституцією України, Регламентом Верховної Ради України, прийнятим 27 липня 1994 p., Законом України «Про комітети Верховної Ради України» від 4 квітня 1995 р.

Основними елементами організації Верховної Ради України є:

— керівні посадові особи Верховної Ради України;

— органи Верховної Ради України;

— депутатські групи та фракції у Верховній Раді України;

— Апарат Верховної Ради України [14, с. 209].

Керівні посадові особи Верховної Ради. Очолює Верховну Раду України Голова Верховної Ради України, який обирається Верховною Радою України зі свого складу та відкликається нею. Порядок обрання Голови Верховної Ради України детально регламентується Регламентом Верховної Ради.

Так, кандидатури на посаду Голови Верховної Ради України висуваються на альтернативній основі на засіданні Верховної Ради України депутатами та їхніми групами (фракціями). Кожний депутат має право висунути для обрання свою кандидатуру. Обговорення кандидатур на посаду Голови Верховної Ради України здійснюється на засіданні Верховної Ради України. При цьому на кожну кандидатуру відводиться дві години сесійного часу, зокрема для доповіді кандидата — 30 хвилин. Вибори Голови Верховної Ради України здійснюються таємним голосуванням шляхом подачі бюлетенів. Про обрання Голови Верховної Ради України Верховна Рада приймає відповідну постанову [14, с. 210].

У будь-який час Голова Верховної Ради України може бути відкликаний Верховною Радою на його прохання, а також з огляду на незадовільну його роботу на цій посаді або через інші обставини, що унеможливлюють виконання ним своїх обов’язків. Дострокове припинення депутатських повноважень особою, яка обрана Головою Верховної Ради України, одночасно припиняє і його повноваження як Голови Верховної Ради України.

Пропозиції про відкликання Голови Верховної Ради України можуть вноситися: Головою Верховної Ради України за його письмовою заявою або не менш як 1/3 народних депутатів від їхньої фактичної кількості за їхніми підписами. Постанова Верховної Ради України про відкликання Голови Верховної Ради України приймається:

1) відкритим (але не поіменним) голосуванням, якщо відкликання Голови Верховної Ради України здійснюється з огляду на подання особистої заяви;

2) поданням бюлетенів для таємного голосування, коли питання про відкликання розглядається не за його власною ініціативою [14, с. 211].

Голова Верховної Ради України відповідно до ст. 88 Конституції України та Регламенту Верховної Ради України:

Веде засідання Верховної Ради України.
Організовує підготування питань до розгляду на засіданнях Верховної Ради України.
Підписує акти, прийняті Верховною Радою України.
Представляє Верховну Раду України в зносинах з іншими органами державної влади України та органами влади інших держав.
Організовує роботу апарату Верховної Ради України.
Вживає заходів до охорони та захисту честі й гідності Верховної Ради України, її органів і депутатів.
Видає розпорядження.про опублікування актів Верховної Ради України, що не потребують підписання Президентом України.
Забезпечує внутрішню і зовнішню безпеку Верховної Ради України.
Розпоряджається використанням приміщень, споруд, обладнання, а також територій, що перебувають у віданні Верховної Ради України.
Затверджує положення про документооборот у Верховній Раді України.
Забезпечує розроблення проекту кошторису витрат Верховної Ради України.
Розпоряджається коштами, виділеними Верховній Раді України згідно з затвердженим бюджетом і кошторисом витрат Верховної Ради України тощо [1].

Розпорядження Голови Верховної Ради України можуть бути змінені, доповнені, скасовані рішенням Верховної Ради України, прийнятим більшістю голосів депутатів від їхньої фактичної кількості.

Перший заступник Голови Верховної Ради України і заступник Голови Верховної Ради України обираються на строк повноважень Верховної Ради України із загалу народних депутатів України, кандидатури яких представляє Верховній Раді України Голова Верховної Ради України.

Вибори проводяться таємним голосуванням шляхом подачі бюлетенів. Перший заступник Голови Верховної Ради України і заступник Голови Верховної Ради України за дорученням Голови Верховної Ради України виконують окремі його функції, беруть участь у розробленні проекту кошторису витрат Верховної Ради України, звіту про витрати з кошторису Верховної Ради України, контролюють виконання головами відповідних комітетів Верховної Ради України їхніх посадових обов’язків, не рідше одного разу на рік подають звіт Верховній Раді України про свою діяльність і організацію діяльності Верховної Ради України та її органів з питань, віднесених до їхнього відання [14, с. 213].

Регламент Верховної Ради України передбачає, що перший заступник Голови Верховної Ради України веде організаційну та іншу роботу з питань взаємодії Верховної Ради України з органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, а також із питань підготування і розгляду у Верховній Раді України законопроекту про Державний бюджет України та звіту про його виконання. Заступник Голови Верховної Ради України веде організаційну та іншу роботу з питань взаємодії Верховної Ради України з органами судової влади, а також із питань здійснення Верховною Радою України та її органами законопроектної діяльності, законодавчої процедури і контрольних повноважень (за винятком питань, віднесених до відома першого заступника Голови Верховної Ради України). Заступники Голови Верховної Ради України видають розпорядження, які можуть бути змінені, доповнені, скасовані Головою Верховної Ради України, а також рішенням Верховної Ради України, прийнятим більшістю голосів депутатів від їхньої фактичної кількості [14, с. 214].

Верховна Рада України четвертого скликання обрання Голови Верховної Ради України, Першого заступника та заступника Голови Верховної Ради України здійснила згідно зі спеціальною процедурою, що передбачала одночасне («пакетне») голосування за кандидатури на посади Голови Верховної Ради України, Першого заступника та заступника Голови Верховної Ради України (постанова Верховної Ради України «Про процедуру розгляду питання про обрання Голови Верховної Ради України, Першого заступника та заступника Голови Верховної Ради України четвертого скликання» від 15 травня 2002 p.) [14, с. 214].

Органи Верховної Ради України. Органами Верховної Ради України є:

Комітети Верховної Ради. Комітети — постійно діючі органи, які створюються на строк повноважень Верховної Ради України на основі пропорційного представництва депутатських груп та фракцій. Згідно зі ст. 89 Конституції України Верховна Рада України затверджує перелік комітетів, обирає голів цих комітетів. Функції парламентських комітетів визначено в Законі України «Про комітети Верховної Ради України» від 4 квітня 1995 р. (ст. 5) їхні функції:

1) законопроектна робота, зокрема організація розроблення за дорученням Верховної Ради України чи з власної ініціативи проектів законів та інших актів, що розглядаються Верховною Радою України, попередній розгляд і підготування висновків і пропозицій щодо законопроектів, внесених іншими суб’єктами законодавчої ініціативи, доопрацювання та редагування за дорученням Верховної Ради України чи з власної ініціативи окремих законопроектів за наслідками розгляду їх у першому та наступних читаннях, визначення завдань щодо розроблення законопроектів чи їхніх структурних частин, узагальнення зауважень і пропозицій, що надійшли внаслідок їх всенародного обговорення;

2) збір, вивчення, дослідження інформації з питань, що належать до компетенції комітетів, організація слухань із цих питань, зокрема на засіданнях Верховної Ради України;

3) здійснення контролю за дотриманням та реалізацією Конституції та законів України, інших нормативних актів Верховної Ради країни, за відповідністю підзаконних актів Конституції, законам України, а також вивчення ефективності їх застосування;

4) вивчення доцільності та ефективності дій Уряду України, інших органів державної виконавчої влади, їхніх посадових осіб у питаннях, віднесених до компетенції комітетів, підготування й подання відповідних висновків на розгляд Верховної Ради України;

5) участь у складанні, прийнятті, контролі за виконанням державного бюджету в частині, що віднесена до компетенції комітетів, з метою забезпечення доцільності, економності та ефективності використання державних коштів;

6) попередній розгляд і підготування висновків і пропозицій щодо ратифікації чи денонсації міжнародних договорів і угод, проектів перспективних програм економічного і соціально-культурного розвитку України, звітів про їх виконання та інших питань, що розглядаються Верховною Радою України;

7) попереднє обговорення кандидатур посадових осіб, які відповідно до Конституції та законів України обираються, призначаються або затверджуються Верховною Радою України, заслуховування та підготування для розгляду Верховною Радою України відповідних висновків щодо цих кандидатур;

8) обговорення кандидатур посадових осіб, призначення яких відповідно до законодавства погоджується з комітетами, підготування відповідних висновків щодо цих осіб.

Тимчасові спеціальні комісії створюються Верховною Радою для підготування і попереднього розгляду відповідних питань, наприклад, для доопрацювання проектів законів та інших актів Верховної Ради, для вивчення чи дослідження питань, віднесених до її компетенції.

Тимчасова спеціальна комісія згідно з Регламентом Верховної Ради обирається із загалу народних депутатів України, які дали на це згоду. Мінімальний кількісний склад комісії повинен забезпечувати представництво не менш як по одному депутату від кожної зареєстрованої депутатської групи або фракції. Голова комітету Верховної Ради не може бути обраний головою тимчасової спеціальної комісії.

Тимчасові слідчі комісії створюються Верховною Радою України для проведення розслідування з питань, що становлять суспільний інтерес, за умови, якщо за це проголосувала не менш як одна третина від конституційного складу Верховної Ради. Висновки і пропозиції таких спеціальних слідчих комісій згідно з Конституцією України (ч. 5 ст. 89) не є вирішальними для слідства і суду [14, с. 217].

Верховна Рада України четвертого скликання 15 травня 2002 р. утворила 24 комітети:

— з питань аграрної політики та земельних відносин;

— з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією;

— з питань будівництва, транспорту і зв’язку;

— з питань бюджету;

— з питань державного будівництва та місцевого самоврядування;

— з питань екологічної політики, природокористування та ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи;

— з питань економічної політики, управління народним господарством, власності та інвестицій;

— з питань європейської інтеграції;

— з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності;

— з питань культури і духовності;

— з питань молодіжної політики, фізичної культури, спорту і туризму;

— з питань науки і освіти;

— з питань національної безпеки і оборони;

— з питань охорони здоров’я, материнства та дитинства;

— з питань паливно-енергетичного комплексу, ядерної політики та ядерної безпеки;

— з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин;

— з питань правової політики;

— з питань промислової політики і підприємництва;

— з питань Регламенту, депутатської етики та організації роботи Верховної Ради України;

— з питань свободи слова та інформації;

— з питань соціальної політики та праці;

— з питань фінансів і банківської діяльності;

— у закордонних справах;

— у справах пенсіонерів, ветеранів та інвалідів [14, с. 218].

Крім того, утворено спеціальну контрольну комісію з питань приватизації.

Групи (фракції) народних депутатів. Важливим елементом організації Верховної Ради України є депутатські групи, які формуються як на партійній, так і на позапартійній основі. Депутатські групи, сформовані на основі партійної належності депутатів, називаються депутатськими фракціями. До складу депутатської фракції можуть входити й позапартійні депутати, які підтримують програмні документи відповідної партії. Депутатські групи, сформовані на позапартійній основі, об’єднують депутатів, які поділяють однакові або схожі погляди з питань державного і соціально-економічного розвитку.

У формуванні депутатських груп (фракцій) мають бути дотримані певні умови, а саме:

— Чисельність групи або фракції не може бути меншою від 14 народних депутатів.

— Депутатські групи не можуть формуватися для захисту приватних, комерційних, місцевих, професійних чи релігійних інтересів.

— Депутат не може входити до складу більш як однієї зареєстрованої депутатської групи (фракції). Голова Верховної Ради України і його заступники не входять до складу жодної депутатської групи (фракції).

— Повна та скорочена назва депутатської фракції повинна збігатися з назвою відповідної партії. Що стосується депутатських фракцій, то вони згідно з постановою Верховної Ради України «Про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України» від 13 травня 1998 р. утворюються виключно депутатами на основі політичних партій та блоків політичних партій, що подолали чотиривідсотковий бар ‘єр на виборах до Верховної Ради, за умови, що до складу кожної з фракцій входить не менш як 14 народних депутатів України. Конституційний Суд України своїм рішенням у справі за конституційним поданням народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) постанови Верховної Ради України «Про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України» (справа про утворення фракцій у Верховній Раді України) визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), положення постанови Верховної Ради України «Про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України» від 13 травня 1998 p., за яким фракції у Верховній Раді утворюються народними депутатами України лише «на основі політичних партій, що подолали чотиривідсотковий бар’єр на виборах до Верховної Ради України 29 березня 1998 p.». Відповідно до цього рішення Конституційного Суду України вимоги щодо чисельного складу депутатських фракцій поширюються і на депутатські групи [14, с. 220].

Депутатські групи (фракції) реєструються в Апараті Верховної Ради України. Умовою реєстрації є надходження до Апарату Верховної Ради України підписаного персонально депутатами письмового повідомлення про сформування депутатської групи (фракції) із зазначенням її назви, мети чи завдань, персонального складу та партійної належності членів групи (фракції), а також депутатів, які уповноважені представляти групу (фракцію). Зареєстровані депутатські групи (фракції) користуються правами:

— на пропорційне (виходячи з кількості їхніх членів) представництво в усіх органах Верховної Ради України та офіційних парламентських делегаціях;

— на виступ свого представника з усіх питань порядку денного на засіданнях Верховної Ради України;

— депутатська група (фракція), з ініціативи якої розглядається питання, має право на виступ свого представника після припинення обговорення на засіданнях Верховної Ради та її органів.

Голова Верховної Ради України забезпечує зареєстровані депутатські групи (фракції) приміщенням, необхідним обладнанням тощо, а також закріплює за ними адміністративно-технічний персонал, який користується їхньою довірою, для подання допомоги у здійсненні депутатськими групами (фракціями) передбачених законами і Регламентом Верховної Ради України повноважень [14, с. 221].

Висновки

Парламент України — це виборний, колегіальний, загальнодержавний представницький орган, який функціонує в умовах демократичного правління і компетентний здійснювати законодавчу, установчу та контрольну діяльність.

Конституція України 1996 р. визначає статус Верховної Ради України як єдиного органу законодавчої влади в Україні, тоді як попередня Конституція 1978 р. (ст. 93) і Конституційний договір (ч. 1 ст. 6) конституювали Верховну Раду України як єдиний орган законодавчої влади України. Це означає, що згідно з новою Конституцією України ніякої іншої законодавчої влади і відповідно органів, котрі її здійснювали би, в Україні немає. Верховна Рада Автономної Республіки — орган законодавчої влади АРК згідно з Законом України «Про Автономну Республіку Крим» від 17 березня 1995 р. (ст. 6) — втратила статус законодавчого органу і конституйована як представницький орган АРК. Відповідно, її позбавлено права приймати нормативно-правові акти у формі закону, а всю законодавчу діяльність в Україні зосереджено тільки у Верховній Раді України.