Своєрідність сучасного періоду розвитку цивільної авіації України, її реформування з метою підвищення безпеки, надійності, ефективності, конкурентоспроможності потребує вдумливого наукового осмислення та усебічного розгляду питань, пов’язаних із правовими аспектами існування та діяльності цієї галузі, зокрема й питань стосовно процесу її розвитку та формування.

Останні ґрунтовні дослідження у сфері повітряного права проводилися лише за часів СРСР. Серед фундаментальних праць цього періоду слід відзначити роботи І. Перетерського, І. Лопаногова, В. Лахтіна, В. Зарзара, Є. Кельмана, Ю. Малєєва та ін. Водночас на сьогодні мають місце лише одиничні публікації наукових статей, в яких науковці торкаються окремих питань повітряного права, приміром, В.Костицького, А. Козловського, Є. Шереметьєвої та ін.

Розгляд питань щодо процесу розвитку та формування галузі цивільної авіації України, вважаємо, допоможе усвідомити логіку новітніх державно-правових перетворень у галузі цивільної авіації України та сприятиме вирішенню питань, пов’язаних зі становленням повітряного права України у національній правовій системі, а також надасть поштовх до проведення правових досліджень у цій царині.

Процес розвитку та формування галузі цивільної авіації в Україні, вважаємо, поділяється на два основні періоди. Перший період охоплює період часу до здобуття незалежності Україною, другий — після здобуття нею незалежності. У свою чергу, ці два періоди (ми їх назвали перший та другий етапи розвитку та формування галузі цивільної авіації України) поділяються на декілька стадій. Обсяг цієї статті дозволяє лише в загальних рисах окреслити основні положення, що лежать в основі характеристики цих етапів.

Передусім зазначимо, що задовго до настання можливості практичного
застосування законодавства щодо регулювання питань повітряних пересувань, у ХІХ ст., у часи, коли людство тільки вчилось за допомогою літальних апаратів пересуватись повітрям, а літак ще й не був винайденим, вчені- юристи вже почали висловлювати думки про те, що пересування повітряним транспортом тільки тоді матиме реальну можливість здійснюватись, коли будуть вирішені основні питання правового регулювання повітряного пересування [1, 20-21].

На самому початку XX ст. (19001902 рр.) сміливий теоретик, французький учений П. Фошиль, у передбаченні майбутнього та здобуваючи матеріал для своїх конструкцій не з фактів дійсного життя, а лише з віри у майбутнє соціальне значення повітряних пересувань, намітив основні проблеми повітряного права та запропонував шляхи їх вирішення [2].

Датою зародження авіації вважається 17 грудня 1903 р., коли американські винахідники брати Райт із м. Дейтон (США) здійснили перший у світі політ (тривав 59 сек.) на планері, оснащеному двигуном власної конструкції [3, 438-439].

Авіація (фр. «aviation», від лат. «avis» — птах) в Україні, як зазначив Ю. Шемшученко, розвивалася спочатку в контексті загальноросійської, а потім — загальносоюзної авіації [4, 16].

Так, у 1910 р. військове відомство Росії створило Відділ повітряного флоту в Особливому комітеті з посилення військового флоту. Основним завданням цього Відділу була підготовка кадрів для авіації. У вересні 1910 р. царський уряд затвердив «Положення про першу російську військово-авіаційну школу», яка була відкрита в листопаді того ж року на Куликовому полі під Севастополем.

Загалом повітряне пересування у той час мало переважно спортивний та експериментальний характер. При цьому значну роль у справі розвитку повітряних пересувань відіграли аероклуби різних країн. Саме вони й започаткували видання деяких розпоряджень у сфері повітряних пересувань, які, за відсутністю законів, тривалий час мали нормативне значення, враховуючи той факт, що майже всі авіатори належали до складу аероклубів як їх члени і виконання регламентів цих клубів було для них обов’язковим. Перші ж законодавчі акти почали з’являтися вже після того, як відповідні питання були докладно розроблені окремими представниками доктрини та науковими товариствами.

Перша світова війна сприяла інтенсивному розвитку та застосуванню авіації: були продемонстровані широкі можливості застосування літаків з військовою метою — спочатку для розвідки, а пізніше й для обстрілу та бомбардування.

Після війни держави вийшли зі значними розробками в галузі конструкторської думки щодо льотної справи, із запасами невикористаних повітряних суден та матеріалів, які могли бути використані й для цивільної авіації, а також із досить потужними авіаційними заводами. У зв’язку з цим актуальним постало питання використовувати авіацію не тільки для військових, а й для мирних цілей — для повітряного перевезення пасажирів, пошти, вантажів. Водночас за цих умов стало спостерігатися все більше підстав для правового втручання та врегулювання судами справ, пов’язаних із повітряним пересуванням (незаконні перельоти кордонів; контрабанда; скидання з літаків заборонених предметів тощо). Як наслідок, у 20-х роках ХХ ст. внутрішньодержавні законодавства багатьох країн у галузі авіації та повітроплавання значно розвинулись і охарактеризувались: 1) виданням законодавчих актів тими державами, які ще таких актів не мали; 2) доповненням, переглядом чи перевиданням раніше прийнятих законодавчих актів; 3) більш детальним регламентуванням всіх питань [5, 15-19].

З листопада 1917 р. основним органом державного управління авіацією стала Всеросійська колегія по управлінню повітряним флотом республіки, а з травня 1918 р. — Головне управління Робітничо-селянського Червоного Повітряного Флоту (Головповітряфлот), якому підпорядковувались усі авіаційні загони, авіаційні установи і навчальні заклади.

16 січня 1921 р. був прийнятий перший комплексний законодавчий акт, що встановив основні правила пересування в повітряному просторі РСФРР — Декрет про повітряні пересування, який, незважаючи на невеликий обсяг, в основних рисах узгоджувався з принципами повітряного права того часу і з нормами конвенції про повітряні пересування від 1919 р. Дія вказаного Декрету поширювалась і на територію України [6, 235].

Подальше зростання кількості повітряних ліній та поширення значення повітряного транспорту як засобу пересування в мирних цілях сприяло відокремленню цивільної авіації від військової — що й було зроблено у грудні 1922 р., коли для забезпечення розвитку цивільної авіації в країні та здійснення технічного нагляду за її діяльністю при Головповітряфлоті була створена Інспекція цивільного повітряного флоту (далі — ЦПФ), а в лютому 1923 р. — Рада по цивільній авіації. Рада була постійним міжвідомчим органом, який мав функції визначення порядку відкриття нових повітряних ліній, установлення порядку управління ними, спостереження за їх економічною і адміністративною діяльністю. При цьому Рада була тільки дорадчим органом, а вся практична робота щодо регламентації цивільної авіації і, по суті, щодо керівництва цивільною авіацією цією ж постановою була тимчасово покладена на Головповітряфлот через Інспекцію ЦПФ [7, 30]. У ці роки сформувалися й основні виробничі ланки цивільної авіації — у формі добровільних акціонерних товариств («Добролёт», «Укр- воздухпуть» тощо).

У зв’язку з очевидністю того, що повітряний транспорт став засобом швидкої і порівняно недорогої доставки пасажирів та вантажів практично в будь-які населені пункти СРСР, для організації єдиної структури управління повітряним транспортом у жовтні 1930 р. на базі Головної інспекції ЦПФ та товариства «Добролёт» було створено єдине Всесоюзне об’єднання ЦПФ. Наслідком подальшої централізації структури управління повітряним транспортом було створення, на базі Всесоюзного об’єднання ЦПФ, у лютому 1932 р. Головного управління (ГУ) ЦПФ при РНК СРСР — ГУЦПФ «Аерофлот». На ГУЦПФ «Аерофлот» як на орган державного управління було покладено управління всією цивільною авіацією та цивільним повітроплаванням СРСР, за винятком повітряних ліній та повітряного флоту ГУ північного морського шляху [8, 20-23]. Місцевими органами ГУЦПФ були територіальні управління ЦПФ, які об’єднували всі види експлуатаційної роботи цивільної авіації та цивільного повітроплавання в межах діяльності цих управлінь та здійснювали технічний нагляд і інспектування ЦПФ: матеріальної частини та льотного складу. Протягом наступних майже шести десятиліть цивільна авіація України існувала в системі ЦПФ СРСР як одне з територіальних управлінь «Аерофлоту».

Стрімкий розвиток авіації потребував створення нової законодавчої бази цієї галузі, яка б відповідала практичним вимогам того часу та врегульовувала б питання, що поставали внаслідок нових запитів суспільства. Починаючи з 1927 р. у СРСР була розпочата робота над розробкою проекту нового повітряного закону, який і був прийнятий 27 квітня 1932 р. У цьому законодавчому акті — Повітряному кодексі (далі — ПК) СРСР — знайшли своє відображення основні положення повітряного права того часу: вперше було чітко проголошено принцип повного і виняткового суверенітету держави на свій повітряний простір; вирішені питання правової регламентації використання цивільних повітряних суден (гл. ІІ), здійснення міжнародних польотів (гл. VII), майнової відповідальності повітряного перевізника (гл. VIH).

У цей же період були проведені й ґрунтовні наукові дослідження, у яких розкривались теоретичні та практичні питання, пов’язані з різними аспектами повітряного пересування (праці

І. Перетерського, В. Лахтіна, В. Зарера, Є. Кельмана, П. Люблінського, В. Коровіна та ін.).

Підсумовуючи вказане вище, вважаємо, що в період з 1900-1932 рр. було закладено фундамент, першооснову правової регламентації діяльності галузі цивільної авіації. Цей період ми визначаємо як першу стадію першого етапу розвитку та формування галузі цивільної авіації України.

Зі створенням у 1932 р. ГУЦПФ «Аерофлот» розпочалась друга стадія (1932-1945 рр.) цього етапу. Вона охарактеризувалась:

• по-перше, значними напрацюваннями нормативно-правової бази в галузі цивільної авіації, наприклад: Керівництво по льотній службі авіації спецпризначення (травень 1938 р.), Керівництво по аеродромній службі ЦПФ (липень 1938 р.), Правила про склад екіпажу цивільних повітряних суден (жовтень 1938 р.), Керівництво по льотній службі на повітряних лініях СРСР (жовтень 1938 р.), Тимчасовий дисциплінарний статут ЦПФ (лютий 1939 р.), Положення про класифікацію спеціалістів ЦПФ (жовтень 1940 р.), наказ по ЦПФ «Про боротьбу з порушеннями льотної дисципліни» № 1161 (березень 1939 р.), наказ по ГУЦПФ «Про упорядкування обліку явки та виходу з роботи працівників ГУЦПФ» № 43 (січень 1939 р.), наказ по ГУЦПФ «Про подальше упорядкування трудової дисципліни та табельного обліку працівників апарату ГУЦПФ» № 204 (липень 1940 р.) [9] тощо;
• по-друге, централізацією діяльності та суворим контролем за функціонуванням усієї системи цивільної авіації того часу, про що свідчить дослідження змісту нормативно-правових актів цього періоду, зокрема й зазначених вище, а також аналіз норм ПК СРСР у редакції від 7 серпня 1935 р.;
• по-третє, встановленням суворих та жорстких санкцій за будь-які правопорушення, зокрема й за порушення трудової дисципліни. Приміром, у липні 1932 р. наказом по ЦПФ «Про відповідальність працівників цивільної авіації та цивільного повітроплавання за злочини проти трудової дисципліни» № 144 та додатком до нього [10, 33] було встановлено, що за порушення працівниками цивільної авіації та цивільного повітроплавання трудової дисципліни (порушення правил руху цивільних повітряних суден чи утримання траси повітряних смуг; недоброякісний ремонт літаків і моторів, недоброякісне утримання аеродромів і злітно-посадкових смуг та ін.), у тих випадках, коли ці порушення спричинили чи могли спричинити ушкодження або знищення цивільних повітряних суден і моторів, аеродромних споруд, нещасні випадки з людьми, несвоєчасне відправлення чи простій цивільних повітряних суден або інші дії, що призвели до зривів (невиконання) намічених планів повітряних пересувань чи загрози правильності та безпеці руху, винних осіб мали притягнути до кримінальної відповідальності за ст. 17-3 «Положення про державні злочини» та ст. 59-3в Кримінального кодексу СРСР — до 10 років позбавлення волі. При цьому у разі доведення явно злісного характеру зазначених вище дій до винних осіб мала застосовуватись вища міра покарання з конфіскацією майна;
• по-четверте, ЦПФ являв собою резерв військово-повітряних сил. Відповідно, одразу ж після початку Великої Вітчизняної війни, ЦПФ в оперативному порядку був підпорядкований Наркомату оборони. Всі робітники та службовці ЦПФ були визнані мобілізованими, а на льотні підрозділи ЦПФ були покладені завдання щодо доставки військових вантажів, здійснення зв’язку штабів фронтів з військами, евакуації поранених з прифронтової зони, обслуговування військової промисловості тощо. Тоді ж були сформовані авіаційні групи особливого призначення, які, як правило, були підпорядковані командувачу Військово-повітряних сил фронтів. На ГУЦПФ були покладені функції адміністративного управління авіагрупами та авіазагонами, організації їх матеріально-технічного забезпечення та фінансування. З 1942 р. ГУЦПФ було повністю підпорядковане командуванню Військово-повітряних сил, а на базі авіагруп були сформовані окремі полки ЦПФ [7, 32].

Період з 1945 по 1991 рр. нами визначено як третя стадія першого етапу розвитку та формування галузі цивільної авіації України.

Цей період охарактеризувався: по- перше, відновленням тієї системи управління цивільною авіацією, що діяла до війни та, по-друге, вдосконаленням системи управління цивільною авіацією, з певними урахуваннями стандартів та рекомендованої практики Міжнародної організації цивільної авіації (ІКАО).

Так, 1 січня 1962 р. був введений новий ПК СРСР, яким були удосконалені питання щодо: порядку реєстрації та обліку повітряних суден; прав та обов’язків членів екіпажу повітряного судна; порядку організації, реєстрації та експлуатації аеродромів та аеропортів; правил польотів повітряних суден у повітряному просторі СРСР, правил міжнародних польотів тощо.

Відбулися зміни у структурі управління цивільною авіацією. У 1964 р. ГУЦПФ було ліквідовано, а на його базі було створено загальносоюзне Міністерство цивільної авіації СРСР — основний орган державного управління, який здійснював управління повітряним транспортом загального користування та управління за виконанням авіаційних робіт в окремих галузях народного господарства. А для контролю виконання вимог ПК СРСР, постанов, інструкцій та розпоряджень Міністерства цивільної авіації з питань безпеки польотів (у всіх відомствах, що експлуатували цивільні повітряні судна) була створена Головна інспекція цивільної авіації.

Вперше було прийнято низку нових нормативно-правових актів, спрямованих на розвиток та удосконалення правового забезпечення діяльності працівників цивільної авіації з урахуванням міжнародних стандартів та рекомендованої практики ІКАО в цивільній авіації, зокрема Керівництво з виконання польотів у цивільній авіації СРСР (квітень 1985 р.) та інші [11, 40-628].

З розвитком авіаційної галузі виникла потреба в удосконаленні й ПК. Його наступна редакція була прийнята 11 травня 1983 р. Серед питань, які вже традиційно врегульовувалися ПК, в цьому акті вперше було визначено поняття «авіаційний персонал» та установлена адміністративна відповідальність за порушення правил безпеки польоту повітряних суден. При цьому слід зазначити, що переважна більшість положень як цього ПК, так і прийнятих на його основі підзаконних актів були розраховані на їх застосування в умовах жорсткої адміністративно-командної системи управління цивільною авіацією.

Після проголошення державної незалежності України у 1991 р. та обрання нею політики ринкової економіки розпочався новий, самостійний період розвитку української авіації — другий етап розвитку та формування галузі цивільної авіації України.

Перша стадія цього етапу охоплює період з 1991 по 1996 рр. Незважаючи на кризові (політичні, соціально-економічні) явища цього часу, її характерними особливостями стало: по-перше, становлення основ системи державного управління галузі цивільної авіації України; по-друге, розробка та прийняття актів українського авіаційного законодавства й передусім ПК України (4 травня 1993 р.).

З прийняттям у грудні 1996 р. Концепції розвитку цивільної авіації України, вважаємо, розпочалась друга стадія другого етапу розвитку та формування галузі цивільної авіації України, яка охоплює період з 1996 р. по наш час. Вона характеризується: по-перше, реформуванням та удосконаленням системи державного управління цивільною авіацією України; по-друге, підвищенням заходів щодо забезпечення безпеки польотів; по-третє, створенням нового, уніфікованого з відповідними міжнародно-правовими нормами, національного авіаційного законодавства (приміром, гармонізація технічних вимог та адміністративних процедур на основі Спільних Авіаційних Вимог JAR Об’єднаних авіаційних властей); по-четверте, доповненням, переглядом та перевиданням раніше прийнятих актів авіаційного законодавства, з урахуванням вимог міжнародно-правових норм [12, 6-14, 86-88].

Підсумовуючи зазначене вище, можна дійти таких висновків:

1. Процес розвитку та формування галузі цивільної авіації в Україні поділяється на два основні періоди (перший та другий етапи). Перший етап охоплює часовий проміжок від початку XX ст. до отримання незалежності України, другий — після отримання незалежності України. Ці етапи, у свою чергу, поділяються на стадії.
2. Перший етап процесу розвитку та формування галузі цивільної авіації України відзначається такими основними рисами: 1) на першій стадії (1900-1932 рр.) було закладено фундамент, першооснову правової регламентації діяльності галузі цивільної авіації; 2) друга стадія (1932-1945 рр.) охарактеризувалась: значними напрацюваннями нормативно-правової бази в галузі цивільної авіації; централізацією діяльності та суворим контролем за функціонуванням усієї системи цивільної авіації; встановленням суворих та жорстких санкцій за будь-які правопорушення, зокрема й за порушення трудової дисципліни; ЦПФ являв собою резерв військово-повітряних сил; 3) третя стадія (19451991 рр.) охарактеризувалась: відновленням тієї системи управління цивільною авіацією, що діяла до війни; вдосконаленням системи управління цивільною авіацією, з певними урахуваннями стандартів та рекомендованої практики ІКАО.
3. Другий етап процесу розвитку та формування галузі цивільної авіації України має такі особливості: 1) на першій стадії (1991-1996 рр.) відбулося становлення основ системи державного управління галузі цивільної авіації України; були розроблені та прийняті акти українського авіаційного законодавства; 2) друга стадія (з 1996 р. по теперішній час) характеризується: реформуванням та удосконаленням системи державного управління цивільною авіацією; створенням нового, уніфікованого з відповідними міжнародно-правовими нормами, національного авіаційного законодавства; підвищенням заходів щодо забезпечення безпеки польотів; доповненням, переглядом та перевиданням раніше прийнятих актів авіаційного законодавства, з урахуванням вимог міжнародно-правових норм.
4. Історико-правовий аналіз питань щодо розвитку та формування галузі цивільної авіації України допоможе усвідомити логіку новітніх державно- правових перетворень у цій галузі та сприятиме вирішенню проблем, пов’язаних зі становленням повітряного права України у національній правовій системі.

ВИКОРИСТАНІ МАТЕРІАЛИ

1. Лопаногов И. С. История воздушного права // Авиация и воздухоплавание. — 1924. — № 3. — С. 20-21.
2. Перетерский И. С. Воздушное право : изд. 2-е, испр. и доп. [Электронный ресурс]. — Режим доступа : http://www.aerohelp.ru/law/info/72
3. Райт, Зенкевич М., Знаменский Г. // Большая советская энциклопедия. — М., 1975. — Т. 21. — С. 438-439.
4. Шемшученко Ю. С. Авіація // Юридична енциклопедія. — К., 1998. — Т. 1. — С. 16.
5. Дараганова Н. В. Історичні передумови формування правового статусу працівників цивільної авіації України // Підприємництво, господарство і право. — 2006. — № 3. — С. 15—19.
6. Іванов В. М. Історія держави і права України : навч. посіб. — К., 2003. — 416 с.
7. Советское воздушное право / А. И. Котов, Н. Н. Остроумов и др. ; под общ. ред. Н. Н. Остроумова. — М., 1990. — 279 с.
8. Воздушный кодекс СССР : с комментариями и постатейно систематизированными материалами / под ред. А. В. Виноградова. — М., 1938. — С. 20—23.
9. Руководящие приказы : издание официальное / Главное управление гражданского воздушного флота при СНК СССР. — М., 1941. — 391 с.
10. Об ответственности работников гражданской авиации и гражданского воздухоплавания за преступления против трудовой дисциплины : приказ по ГВФ № 144 от 13 июля 1932 г. // Гражданская авиация. — 1932. — № 19. — С. 33.
11. Сборник нормативных актов о транспорте : раздел 5 : воздушный транспорт / под ред. Н. А. Баженова. — М., 1986. — С. 40-628.
12. Дараганова Н. В. Правове регулювання діяльності екіпажу повітряного судна України : навч. посіб. — К., 2009. — 96 с.