Вступ

В умовах соціально-економічних трансформацій, які відбуваються в Україні, важлива роль у задоволенні потреб територіальних громад у суспільних послугах відводиться органам місцевого самоврядування. Необхідною передумовою реалізації власних та делегованих повноважень зазначених органів влади є адекватний потребам обсяг фінансових ресурсів. Однак на сучасному етапі державотворення українське суспільство зіткнулося з багатьма проблемами функціонування місцевих фінансів, які негативно впливають на можливості забезпечення конституційних прав українських громадян (в тому числі й на охорону здоров’я, соціальний захист, освіту). До основних із них можна віднести: низький рівень самостійності органів місцевого самоврядування; нечітке розмежування функцій між державною владою та місцевим самоврядуванням; нерозвиненість місцевого оподаткування; незабезпеченість достатнім обсягом бюджетних коштів делегованих державою повноважень органам місцевого самоврядування; неефективне використання коштів місцевих бюджетів тощо.

Наведені обставини зумовлюють незаперечну актуальність дослідження засад використання коштів місцевих бюджетів як важливого джерела фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування.

В Україні дослідженню проблем функціонування місцевих бюджетів присвячені праці О. Василика, В. Дем’янишина, Т. Єфименко, В. Зайчикової, О. Кириленко, В. Кравченка, М. Кульчицького, І. Луніної, К. Павлюк, Ю. Пасічника, С. Юрія та ін. Серед зарубіжних учених цими питаннями займалися Р. Бірд, Л. Ігоніна, С. Їлмаз, Д. Кінг, В. Лебєдєв, Р. Масгрейв, Г. Поляк, В. Твердохлєбов та ін. Безперечно, внесок згаданих науковців в обґрунтування теоретичних і практичних аспектів функціонування місцевих фінансів важко недооцінити. Однак реалії сьогодення, які не відповідають задекларованій стратегії розвитку соціальної держави, потребують наукового переосмислення питань зміцнення фінансових основ місцевого самоврядування.

1. Фінансування делегованих повноважень органами місцевого самоврядування

На сьогодні органам місцевого самоврядування держава застосовує практику делегування вагомої частини повноважень, а саме із виконання зобов’язань за конституційними гарантіями, органам місцевого самоврядування. Наразі складається ситуація, коли органи місцевого самоврядування недоотримають необхідного обсягу фінансових ресурсів із Державного бюджету на виконання делегованих повноважень і має місце значне недофінансування чи взагалі нефінансування частини делегованих повноважень. Центральні органи влади, декларуючи певні політичні обіцянки не проводять дійсних фінансових розрахунків можливості практичного запровадження тієї чи іншої соціальної програми, а в результаті деякі з них так і залишаються на папері. Тому проблема фінансування делегованих повноважень органів державної влади органам місцевого самоврядування і досі потребує практичного розв’язання .

Делеговані повноваження, якими передбачаються безпосередні фінансові витрати місцевої влади, це:

— забезпечення надання державних субсидій сім’ям, які мають дітей,

— ведення державного земельного кадастру,

— проведення експертизи новозбудованих об’єктів,

— організація охорони, реставрації і використання пам’ятників архітектури й містобудування, природних ландшафтів,

— організація прикордонної (прибережної) торгівлі,

— вирішення у встановленому порядку питань соціального захисту населення, охорони й опіки,

— організація територіального планування,

— проведення оплачуваних громадських робіт для осіб, зареєстрованих як безробітних,

— вирішення питань створення особовому складові Міністерства внутрішніх справ України належних умов для служби та відпочинку,

— створення на власній матеріально-технічній і фінансовій базі місцевих дружин охорони громадського порядку та ін. [5, c. 135-136]

Так, останнім часом (2000-2007 р.р.) обсяг фінансових витрат органів місцевого самоврядування на здійснення делегованих повноважень різко зріс. Разом з тим, у багатьох випадках бюджетним законодавством чітко не визначено за рахунок яких фінансових джерел має здійснюватися фінансування делегованих державою органам місцевого самоврядування повноважень.

Проблему делегування повноважень органів державної влади намагались і вирішити в Конституції України, у якій у ст. 143 встановлено: органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади. Таким чином, Конституцією України визначено порядок, що делеговані повноваження надаються лише законом. Також встановлено: держава фінансує здійснення цих повноважень у повному обсязі за рахунок коштів державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету в регламентованому законом порядку окремих загальнодержавних податків, передає органам місцевого самоврядування відповідні об’єкти державної власності.

Таким чином, Конституція України визначила два способи фінансування делегованих державою органам місцевого самоврядування повноважень: за рахунок коштів Державного бюджету України або за рахунок передачі місцевому органу місцевого самоврядування доходів від загальнодержавних податків та об’єктів загальнодержавної власності на певні делеговані повноваження [8, c. 202].

2. Фінансування власних повноважень органами місцевого самоврядування

До доходів бюджетів місцевого самоврядування на виконання власних повноважень належать:

1) місцеві податки і збори, що зараховуються до бюджетів місцевого самоврядування;

2) надходження сум відсотків за користування тимчасово вільними бюджетними коштами;

3) податок на промисел, що зараховується до бюджету місцевого самоврядування;

4) власні надходження бюджетних установ та організацій, що утримуються з відповідного бюджету;

5) надходження дивідендів від участі відповідної ради у статутних фондах суб’єктів підприємницької діяльності;

6) 70 % плати за забруднення навколишнього природного середовища (екологічний податок), з яких 50 % зараховується до місцевих бюджетів і 20 — до бюджету Автономної Республіки Крим та обласних бюджетів;

7) кошти від відчуження майна, яке знаходиться у власності територіальної громади, в тому числі від продажу земельних ділянок несільськогосподарського призначення;

8) фіксований сільськогосподарський податок у частині, що зараховується до місцевих бюджетів;

9) плата за оренду майнових комплексів, що знаходяться у власності відповідної ради;

10) надходження від місцевих грошово-речових лотерей;

11) плата за гарантії, надані органом місцевого самоврядування;

12) благодійні внески, гранти та дарунки у вартісному обрахунку;

13) інші надходження на виконання власних повноважень, передбачені законодавством [8, c. 203].

До видатків бюджетів місцевого самоврядування на виконання власних повноважень належать видатки на:

1) органи місцевого самоврядування міст, сіл, селищ у частині виконання ними власних повноважень;

2) місцеву пожежну охорону;

3) позашкільну освіта;

4) соціальний захист та соціальне забезпечення:

а) програми місцевого значення з питань дітей, молоді, жінок, сім’ї;

б) місцеві програми соціального захисту окремих категорій населення;

5) місцеві програми розвитку житлово-комунального господарства та благоустрою населених пунктів;

6) культурно-мистецькі програми місцевого значення;

7) програми підтримки засобів масової інформації місцевого значення;

8) місцеві програми з розвитку фізичної культури і спорту;

9) типове проектування, реставрацію та охорону пам’яток архітектури місцевого значення;

10) транспорт, дорожнє господарство:

а) регулювання цін на послуги метрополітену за рішеннями органів місцевого самоврядування;

б) експлуатацію дорожньої системи місцевого значення (в тому числі роботи, що проводяться спеціалізованими монтажно-експлуатаційними підрозділами міліції);

в) будівництво та утримання доріг місцевого значення;

11) обслуговування боргу органів місцевого самоврядування;

12) програми природоохоронних заходів місцевого значення;

13) фінансування інших програм, затверджених відповідною радою згідно з законодавством [8, c. 205].

3. Необхідність модернізації місцевих фінансів шляхом підвищення ефективності використання обмежених бюджетних ресурсів

Формування видатків місцевих бюджетів відбувається шляхом закріплення за органами державної влади та місцевого самоврядування видаткових функцій. Кінцевою метою розмежування видаткових повноважень є розподіл між ними тих функцій, які будуть належним чином виконуватися. Фінансування видатків місцевих бюджетів, використання місцевих фінансових ресурсів тісно пов’язане з видатками державного бюджету. Адже саме держава, використовуючи фінансові ресурси, забезпечує можливість реалізації завдань і функцій, які постають перед нею на тому чи іншому етапі розвитку суспільства. Тому потрібно враховувати, що цей процес впливає на розвиток як фінансової системи, так і сукупності фінансових ресурсів, які акумулюються на рівні територіальних громад. Слід зазначити, що чим вищий ступінь розвитку суспільства й держави, тим більше використовується фінансових ресурсів для вирішення поставлених завдань і задоволення їхніх інтересів. Сьогодні ці кошти досягли значних сум, оскільки посилення ролі держави в економічному й політичному житті знаходить своє відображення у збільшенні державних видатків [8, с. 203].

Для ґрунтовного дослідження проблем забезпечення фінансовими ресурсами органів місцевого самоврядування проведемо аналіз фінансування видатків місцевих бюджетів України за 2005-2010 роки.

Виконання місцевих бюджетів за видатками у 2005-2010 роках характеризують дані, наведені у таблиці 1. 

Таблиця 1.Динаміка видатків місцевих бюджетів України у 2005-2010 рр., млн. грн.

Показники	Роки						Абсолютне відхилен­ня 2010 р. до 2005 р.
	2005	2006	2007	2008	2009	2010
Видатки місцевих бюджетів, млн. грн. у т.ч.	53547,2	75781,6	104853,2	138998,8	136254,9	159760,2	106213
Видатки загального фонду	43495,7	59934,9	86600,3	115438,4	117819,2	141132,6	97636,9
Видатки спеціального фонду	10051,5	15846,7	18252,9	23560,4	18435,7	18627,6	8576,1

Обсяг видатків місцевих бюджетів у 2010 р. становив 159760,2 млн. грн., що на 106213 млн. грн. або 3 рази більше порівняно із 2005 р.

Специфіка функціонування місцевих бюджетів найповніше відображається у складі та структурі їхніх видатків.

Упродовж 2005-2010 рр. спостерігалася позитивна тенденція до зростання:

• обсягу видатків загального фонду місцевих бюджетів на 97636,9 млн. грн. або у 3,2раза;
• обсягу видатків спеціального фонду місцевих бюджетів на 8576,1 млн. грн. або у 1,9 раза.

Така динаміка дає підстави вважати, що загальний обсяг видатків місцевих бюджетів України має чітко виражену тенденцію до зростання, що свідчить про збільшення фінансових можливостей органів місцевого самоврядування.

Питома вага видатків загального фонду місцевих бюджетів у 2005-2010 рр. зросла на 7,1% і становила у 2005 р. — 81,2%, 2006 р. — 79,1%, 2007 р. — 82,6%, 2008 р. — 83%, 2009 р. — 86,5% та 2010 р. — 88,3%. Натомість питома вага видатків спеціального фонду місцевих бюджетів має тенденцію до зниження і у 2005 р. становила 18,8%, 2006 р. — 20,9%, 2007 р. — 17,4%, 2008 р. — 17%, 2009 р. — 13,5% та 2010 р. — 11,7%.

Місцеві бюджети відіграють важливу роль у забезпеченні макроекономічної стабільності, реалізації соціальних програм. Вони є важливим інструментом макроекономічного регулювання, адже з їх допомогою перерозподіляється значна частка ВВП. Частка перерозподілу ВВП через місцеві бюджети України у 2010 р. становила 13,89 % (у 2009 р. — 13,93 %). За період з 1995-2010 рр. цей показник коливався в межах від 10,8 до 17,9%.

Слід зазначити, що у 2010 р. спостерігалося зменшення частки перерозподілу ВВП через видатки місцевих бюджетів, спрямованих на економічну діяльність — на 0,62%, на житлово-комунальне господарство — на 0,48%, на державне управління — на 0,02% та на інші функції — на 0,21% порівняно із аналогічним показником 2008 р. (рис. 1).

Упродовж 2008-2010 рр. найбільше зростання частки перерозподілу ВВП через видатки місцевих бюджетів (+0,77%) відбулося за видатками на соціальний захист та соціальне забезпечення. Такі зміни вважаємо позитивними, оскільки вони свідчать про зростання рівня соціального захисту українців.

Зростання частки перерозподілу ВВП через видатки місцевих бюджетів демонстрували і      видатки на охорону здоров’я — 0,53%, освіту — на 0,51%, духовний та фізичний розвиток — 0,05%.

У 2010 р. частка видатків місцевих бюджетів у зведеному бюджеті України становила 40,2 %, що на 2,41% більше порівняно із 2005 р.

Упродовж 2005-2010 рр. частка видатків загального фонду місцевих бюджетів у видатках загального фонду зведеного бюджету зросла на 7,4% і у 2010 р. становила 44,6 %. Однак частка видатків спеціального фонду місцевих бюджетів у видатках спеціального фонду зведеного бюджету зменшилася на 11,3% до 23,6 % у 2010 р. (рис. 2).

Місцеві бюджети виступають головним інструментом реалізації державної регіональної політики та вирішення таких важливих завдань, як структурна перебудова економіки, вирівнювання соціально-економічного розвитку регіонів, розвиток місцевого господарства, здійснення житлового будівництва, благоустрою, проведення правоохоронних заходів тощо.

Місцеві бюджети відображають політику органів місцевого самоврядування, є основним інструментом її реалізації. Органи місцевого самоврядування самостійно визначають пріоритети у своїй діяльності, ставлять цілі та завдання, втілення яких забезпечується за допомогою коштів місцевих бюджетів.

У середньому по Україні у 2010 р. обсяг видатків місцевих бюджетів склав 3334,6 грн. на одну людину, що на 21,2% більше, ніж у 2009 р. У розрізі регіонів спостерігалася нерівномірність розподілу зазначених видатків. У 2010 р. найбільший обсяг видатків місцевих бюджетів на одну людину спостерігався у Києві — 4095,7 грн. (проте це менше за аналогічний показник 2009 р. на 121,2 грн.), а найменші — у Луганській, Донецькій та Харківській областях, відповідно 2890,5 грн., 3038,3 грн. та 3039,1 грн. на одну особу [4, с. 103].

Місцеві бюджети відіграють важливу роль у фінансуванні суспільних послуг, насамперед соціального спрямування. Аналіз структури видатків загального фонду місцевих бюджетів за функціональною класифікацією (табл. 2) дає підстави стверджувати, що упродовж 2005-2010 рр. більшість видатків загального фонду місцевих бюджетів спрямовувалася на соціальні цілі (освіта, охорона здоров’я, соціальний захист і соціальне забезпечення, культура та мистецтво, фізична культура і спорт). У 2010 р. частка цих видатків у структурі видатків загального фонду місцевих бюджетів складала 84,13%, що на 0,06% більше порівняно із аналогічним показником 2005 р., 4,24% — 2006 р., 5,66% — 2007 р., 7,51% — 2008 р. та 2,57% — 2009     р.

У 2010 р. у структурі видатків загального фонду місцевих бюджетів за функціональною класифікацією порівняно із 2005 р. відбулися такі зміни:

—         збільшилася питома вага видатків на державне управління на 0,48%, соціальний захист та соціальне забезпечення — 3,75%, міжбюджетних трансфертів та коштів, що передаються до бюджету розвитку — 2,2%;

—         зменшилася питома вага видатків на економічну діяльність на 0,54%, забезпечення громадського порядку та безпеки — 0,05%, житлово-комунальне господарство — 2,15%, охорону здоров’я — 1,39%, духовний та фізичний розвиток — 0,34%, освіту — 1,96%;

—         практично не змінилася питома вага видатків на охорону навколишнього природного середовища.

Значно відрізняється від структури видатків загального фонду місцевих бюджетів за функціональною класифікацією структура видатків спеціального фонду зазначених бюджетів. У 2010 р. найбільшу частку займають видатки на економічну діяльність — 35,35%, хоча як негативну тенденцію відзначимо зниження зазначеного показника на 9,08% упродовж 2005-2009   рр.

Питома вага видатків соціального спрямування спеціального фонду місцевих бюджетів також має тенденцію до зростання і у 2010 р. становила — 52,88%, 2009 р. — 44,3%, 2008 р. — 23,02%, 2007 р. — 25,37%, 2006 р. — 22,03% та 2005 р. — 27,67% (частка видатків місцевих бюджетів на соціальний захист та соціальне забезпечення зросла на 18,3%, освіту — 3,35%, охорону здоров’я — 3,38%).

Визначальним чинником конкурентоспроможності медичних, освітніх чи інших послуг та основою фінансової стабільності закладів, що їх надають, є адекватний потребам обсяг фінансових ресурсів. Як позитив, відзначимо досягнення майже стовідсоткового фінансування соціальної сфери відповідно до запланованих витрат і, на жаль, при плануванні не враховано реальну потребу в коштах закладів освіти, охорони здоров’я, культури та інших.

Висновки

Результати аналізу фінансування видатків місцевих бюджетів в Україні дають підстави констатувати:

—         видатки місцевих бюджетів в абсолютних сумах мають тенденцію до зростання, причиною чого насамперед є зростання рівня оплати праці та інфляція;

—         зростання обсягів видатків місцевих бюджетів на соціальну сферу, соціальний захист та соціальне забезпечення, житлово-комунальне господарство свідчить про виражену соціальну спрямованість місцевих бюджетів. Однак реальна бюджетна забезпеченість соціальної функції держави та органів місцевого самоврядування значно не покращилась;

—         послаблюється інвестиційна складова місцевих бюджетів;

—         обсяг видатків місцевих бюджетів на економічну діяльність хоча й зростає, однак частка таких видатків у структурі видатків місцевих бюджетів зменшується або не змінюється, що може негативно відобразитись на соціально-економічному розвитку адміністративних територій.

Вирішення перелічених проблем, на наш погляд, можливе за умови реформування бюджетних відносин на місцевому рівні шляхом зміни пріоритетів бюджетної політики, що, в свою чергу, вплине на структуру видатків місцевих бюджетів.

Список використаної літератури

1. Бюджетний кодекс України. Закон України від 08.07.2010 р. № 2456 — VI [Текст] / Київ: АЛЕРТА; КНТ ; ЦУЛ. — 2010. — 110 с.
2. Бюджетний моніторинг. Аналіз виконання бюджету за 2008 рік [Текст] / [І.Ф. Щербина, А.Ю. Рудик, В.В. Зубенко, І.В. Самчинська та ін.]. — К.: 2009. — 156 с. (ІБСЕД, Проект “Зміцнення місцевої фінансової ініціативи”, USAID).
3. Бюджетний моніторинг. Аналіз виконання бюджету за 2009 рік [Текст] / [І.Ф. Щербина, А.Ю. Рудик, В.В. Зубенко, І.В. Самчинська та ін.]. — К.: 2010. — 140 с.
4. Бюджетний моніторинг. Аналіз виконання бюджету за 2010 рік [Текст] / [І.Ф. Щербина, А.Ю. Рудик, В.В. Зубенко та ін.]. — К.: 2011. — 142 с.
5. Дем’янишин, В. Проблеми сутності та складу видатків місцевих бюджетів [Текст] / Василь Дем’янишин, Антоніна Тулюлюк // Світ фінансів. -2008. — Вип. 3(16). — С. 135-144.
6. Матеріали Парламентських слухань „Шляхи реформування охорони здоров’я та медичного страхування в Україні” від 20 травня 2009 р. [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://www.rada.gov.ua/zakon/new/par sl/SL200509.htm.
7. Річна фінансова звітність про виконання Державного, місцевих, зведеного бюджетів України за 2005-2010 рр. Офіційний сайт Комітету Верховної Ради України з питань бюджету. [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://budget.rada.gov.ua.
8. Шевчук, Н.Ю. Структура видатків місцевих бюджетів України та особливості їх побудови // Актуальні проблеми економіки. — 2008. — № 5(83). — С. 202-207.