Еволюція Палати лордів – верхньої палати парламенту Об’єднаного Королівства – нерозривно пов’язана з розвитком британського парламентаризму. Цей майже тисячолітній досвід, без жодних сумнівів, є корисним для будь-якої демократичної держави, зокрема для України. Так, заслуговують на увагу поміркованість і виваженість, з якими британці проводять свої конституційно-правові реформи. Особливо яскравим у цьому плані є приклад Палати лордів.

На нашу думку, в розвитку британського парламенту можна виокремити сім основних етапів. Кожен із них залишив свій слід на його організації, функціях і повноваженнях.

Перший етап (827–1265 рр.) бере початок з часу об’єднання на території майбутньої Англії восьми королівств під владою короля Егберта І у 827 р. На цьому етапі виникають прообрази майбутніх палат британського парламенту: Рада короля, або Вітанагемот, та Суд графства [1, с. 7]. Рада короля – прообраз Палати лордів – скликалася королем з відданих йому і мудрих людей для вирішення певних військових і фінансових питань, вчинення суду над злочинцями [2, с. 12]. Палата громад бере свій початок із Суду графства – зібрання, яке відбувається один раз на рік для обговорення важливих суспільних питань і у якому беруть участь представники місцевих жителів, лицарів, єпископ, магістрати, судді кожного міста чи села. Цей етап закінчується у 1265 р., коли король Генріх ІІІ уперше зібрав парламент, призвавши для вирішення важливих питань і прийняття нової Конституції разом із баронами і єпископами представників від сіл і міст [3, с. 58].

Під час другого етапу (1265–1485 рр.) Палата лордів офіційно закріплюється в якості верхньої палати законодавчого органу – парламенту. Вона складається з дворян та духівництва (архієпископа, єпископів та абатів) і її правове становище урівнюється з Палатою громад [4, с. 243]. До її компетенції в ті часи входить ініціювання законопроектів та їх подальше затвердження, надання згоди на прийняття законопроектів, ініційованих Палатою громад чи королем; вирішення і обговорення інших питань, які мають важливе суспільне значення. Варто зазначити, що Палата лордів мала право приймати рішення з тих питань, які належали і до компетенції Палати громад (наприклад, фінансові питання, як надання згоди на підвищення податків, могли бути вирішені кожною з Палат). Другий етап завершується у 1485 р. припиненням династичних війн Червоної та Білої троянд і перемогою династії Тюдорів.

На третьому етапі (1485–1603 рр.) значення парламенту як політичного інституту в державі підвищується. Палата лордів у цей час стає домінуючою палатою: її роль і вплив у законодавчій сфері зростають. Більшість законопроектів вносяться спочатку до Верхньої палати, а вже потім для затвердження – до Палати громад (наприклад, так приймалися Акт про супрематію, Акт про розпуск малих монастирів) [1, с. 99]. На цьому етапі рішення палат починають оформлюватися у вигляді Акта парламенту і набувають сили закону після їх санкціонування королем, що було формальністю. Під час третього етапу змінюється склад Палати лордів: з неї виключаються абати. Цей етап завершується у 1603 р. сходженням на престол короля Якова І.

Початок четвертого етапу (1603–1689 рр.) пов’язується з пануванням Якова І і його наступника Карла І, яке характеризується жорстокою боротьбою з парламентом. Внаслідок цієї боротьби форма правління у Великобританії набуває ознак конституційної монархії: влада короля обмежується суверенною законодавчою владою парламенту, уряд стає відповідальним перед ним; законодавча ініціатива Верхньої палати обмежується на користь Палати громад. На деякий час (1649-1660 рр.) Палата лордів навіть була ліквідована. З огляду на звичай, що склався, за Палатою громад закріплюється виключне право ініціювати фінансові законопроекти [5, с. 457], а Палата лордів має право відхилити їх на певний, невизначений законодавством, період часу або накласти на них абсолютне вето. Відзначимо також зміни у порядку формування Палати лордів: лорди отримали право передавати своє місце в Верхній палаті в спадок найстаршому спадкоємцю свого роду по чоловічій лінії. Етап завершується так званою “славною революцією” 1689 р., результатом якої стало прийняття Білля про права.

П’ятий етап (1689 – 1832 рр.) вважається “золотим часом” Палати лордів [1, с. 149]. Завдяки формуванню у XVII ст. у Великобританії двопартійної системи Палата лордів стає палатою консерваторів, у той час як у Палаті громад переважають ліберали. Внаслідок цього між обома палатами виникають численні конфлікти. У Палаті лордів з’являється нова – контрольна – функція, яка складається з огляду на звичай і полягає у здійсненні нагляду та контролю за діями уряду через запити міністрам та дебати. У цей період змінюється склад Верхньої палати. В результаті Акта про унію з Шотландією та Акта про унію з Ірландією в Палаті лордів з’являються виборний і довічний елементи. Пери Шотландії вибирають зі свого середовища 16 перів у Верхню палату на строк кожного парламенту. Серед перів Ірландії король призначає 28 перів для засідання та голосування у Палаті лордів довічно без права передавати своє місце в спадок. П’ятий етап закінчується обмеженням впливу Верхньої палати на формування Нижньої внаслідок прийняття Акта про народне представництво, який розширив виборче право.

Шостий етап (1832–1999 рр.) характеризується змінами, що заторкують як склад Палати лордів, так і її функції. У 1876 р. внаслідок прийняття Акта про апеляційну юрисдикцію склад Верхньої палати поповнюють чотири правових лорди – судді за професією, які призначаються королем і мають займатися апеляційним провадженням. Місце за правовими лордами, або ординарними лордами по апеляції, закріплюється довічно. Акт 1963 р. вносить зміни у якісний склад лордів: жінкам дозволяється бути членами палати, засідати і голосувати в ній, цей Акт також надав перам право відмови від спадкового перства.

Функціональні зміни у Палаті лордів, які обмежили її повноваження в сфері законотворчості, відбулися завдяки прийняттю Актів про парламент 1911 р. і 1949 р. Де факто Верхня палата за назвою перетворилась у нижню за своїми можливостями і впливом [1, с. 209]. Відповідно до Акта 1911 р. повноваження Палати лордів можна розділити на три групи:

1) повноваження щодо вето – Акт 1911 р. зберіг за палатою право вето на приватні законопроекти й акти делегованого законодавства;

2) повноваження у сфері фінансових законопроектів – Палата лордів може розглядати фінансові законопроекти, пропонувати власні поправки до них, відкладати ці проекти на термін до одного місяця, проте право відхиляти фінансові законопроекти було скасовано;

3) відкладальні повноваження – Палата лордів має право затримувати прийняття публічних нефінансових законопроектів шляхом їх відкладання до двох років протягом трьох послідовних парламентських сесій.

Акт 1949 р. – це, по суті, поправки до Акта 1911 р. Він скоротив повноваження Палати лордів щодо відкладання публічних нефінансових законопроектів – до одного року протягом двох послідовних парламентських сесій.

Початок сьомого етапу у 1999 р. пов’язується з проведенням реформи лейбористським урядом Т. Блера. Реформа Палати лордів була одним із перших пунктів у конституційному маніфесті Лейбористської партії [6, с. 71]. Ця реформа спрямована на те, щоб перетворити Палату лордів у більш демократичний і представницький орган. Перший крок у цьому напрямі – прийняття 26 жовтня 1999 р. Акта про Палату лордів, який позбавив спадкових перів права засідати і голосувати у Верхній палаті. Внаслідок цієї реформи із 750 перів тільки 92 зберегли своє місце в палаті без права передавати його у спадок. Ці 92 пери обиралися зі складу всіх спадкоємців перів. На сьогодні Палату лордів складають принц Уельський, 92 лорди Акта 1999 р., довічні пери, 12 правових лордів, 26 духовних лордів (2 архієпископи, 24 єпископи). Другий можливий крок реформи – ліквідація Палати лордів і перетворення Парламенту Об’єднаного Королівства в однопалатний. Сьогодні британське суспільство обговорює цю пропозицію. Серед аргументів “проти” існування Верхньої палати найчастіше звучать:

– ніщо не повинно гальмувати і перешкоджати роботі виборної палати;

– склад палати є занадто однорідним [7, с. 176];

– робота в Палаті лордів є в’ялою, її члени часто не відвідують засідання [1, с. 253];

– існування Палати лордів суперечить принципам демократичного суспільства. Парламент в умовах демократії – це парламент, який уповноважений народом і обирається народом;

– Верхня палата є консервативною за своїм характером, який обумовлюється історичною правонаступністю, давніми звичаями, традиціями, механізмами, якими Палата лордів обростала протягом усього свого існування. Тому вона є “тягарем” на шляху сучасного демократичного розвитку країни.

Типові аргументи “за”:

– Палата лордів компенсує недоліки Палати громад. Остання не є ідеальною, не завжди поміркована, безпристрасна. Отже, функції Палати лордів – це контроль і перегляд, усунення прогалин, допущених Палатою громад. Як зауважують з цього приводу британські дослідники, якщо б Палата громад виконувала свою справу добре, то не було би потреби в перегляді та нагляді;

– Палата лордів є незалежною як політично (вона незалежна від виборців, не зв’язана обіцянками перд ними), так і матеріально (палата складається з людей високого матеріального достатку). Це надає можливість її членам вільно висловлювати свою думку. Знову звернемося до висловлювань британських юристів: незалежну критику необхідно шукати там, де більшість людей не може нічого ні втратити, ні виграти, де всі мають твердий соціальний статус.

На нашу думку, Верхня палата парламенту повинна бути представницьким інститутом британського суспільства, органом, що репрезентує регіональні і національні інтереси. Крім того, вона має бути вільною від політичного домінування. Палата лордів повинна відігравати роль механізму стримувань і противаг у рамках неписаної британської конституції. Вона повинна доповнювати Палату громад, у разі необхідності – вимагати від уряду пояснень чи перегляду його ініціатив, скасування чи зміни рішень Палати громад.

Сьогодні лунають пропозиції щодо підвищення ролі Верхньої палати в питаннях захисту конституції – шляхом створення більш складної процедури зміни конституції з обов’язковою участю Палати лордів. Такі нововведення будуть сприяти більшій стабільності становища Верхньої палати, сприятимуть фіксації її фундаментальних основ, що зробить традиційно гнучку Британську конституцію більш жорсткою, а отже – стабільною. Окрім того, це сприятиме збереженню існуючого балансу повноважень між палатами і зміцнить право вето Верхньої палати щодо будь-якого законопроекту, спрямованого на внесення певних змін в існуючу конституцію.

Список використаних джерел

1. Алексеев Н. А. Палата лордов британского парламента.– М.: БЕК, 2003.
2. Фонбланк А. Правление Англии: Учебник Конституции, управления и законов Британии. – СПб.: Изд. картограф. заведения А. Ильина, 1903.
3. Острогорский М. Конституционная эволюция Англии в течение последнего полувека. – Пг.: Тип. П. П. Усова, 1906.
4. Виноградов П. Г. Государственный строй Англии.– СПб.: Тип. Санкт-Петербург. акц. общ-во. «Слово».– 1905.–Т.1
5. Лоуэлль А.Л. Государственный строй Англии.– М.: Изд. М. и С. Сабашниковых.– 1915.–Т.1.
6. Иванова И. К. Палата лордов на рубеже ХХІ века // Государство и право.– 2003. – №6. – С. 70–73.
7. Беджгот В. Государственный строй Англии. – М.: Издательство М. и С. Сабашниковых, 1905.
8. Кутуєв П. Чим зайтяті Палата громад і Палата лордів? Парламент за рубежом // Віче.– 1999.– № 6.– С. 145–155.
9. Поррит Э. Современная Англия. – М.: Тип. И.Д. Сытина, 1897.
10. Фланден Э. Политические учреждения современной Европы. Англия – Бельгия. – М.: Тип. тов-ва «Общественная польза», 1906.
11. Энсон Э. Развитие английской Конституции с древнейших времен. – М.: Типолитогр. “И.Н. Кушнарев и К”, 1905.