ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Важнейшим этапом в формировании муниципального уровня власти и основ местного самоуправления в России явилось принятие Конституции Российской Федерации в 1993 г., которая закрепила концептуальные начала организации и гарантии деятельности местного самоуправления, направленные на создание и функционирование самостоятельного уровня публичной власти.

Государство, признавая принцип местного самоуправления, отраженный в Европейской хартии местного самоуправления, как неотъемлемую составляющую демократического строя, закрепляет перечень прав, обязанностей и гарантий органов и должностных лиц местного самоуправления. Самостоятельность муниципального уровня власти, наделенного широким спектром полномочий, предполагает и наличие ответственности как важнейшей гарантии защиты прав и соблюдения баланса интересов всех участников муниципально-правовых отношений, а также служит укреплению законности и созданию системы эффективного управления в системе местного самоуправления.

В своем Послании Федеральному Собранию 2013 г. Президент России В.В. Путин специально отметил: «Сегодня в системе местного самоуправления накопилось немало проблем. Объем ответственности и ресурсы муниципалитетов, к сожалению, и вы это хорошо знаете, не сбалансированы. Отсюда часто неразбериха с полномочиями. Они не только размыты, но и постоянно перекидываются с одного уровня власти на другой: из района — в регион, с поселения — на район и обратно. Органы местного самоуправления то и дело сотрясают и коррупционные скандалы».

Законодательство Российской Федерации о местном самоуправлении предусматривает, что органы местного самоуправления и их должностные лица несут  ответственность  перед  населением  муниципального  образования,  государством, физическими и юридическими лицами.

Однако, как показывает практика реализации Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного само- управлении в Российской Федерации» и Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправлении в Российской Федерации» (далее по тексту – Федеральный закон), имеется немало общетеоретических проблем, непосредственно связанных с ответственностью в системе местного самоуправления.

Динамичное развитие отрасли муниципального права, законодательства о местном самоуправлении, даже несмотря на появление научных исследований, посвященных различным аспектам муниципально — правовой ответственности, не позволило выработать единую, устоявшуюся точку зрения в отношении определения муниципально-правовой ответственности. Ее особенности обусловлены, прежде всего, самой природой местного самоуправления, формой публичной власти, которая сочетает в себе  государственное и общественное начала, предполагающие определенную автономность в системе управления государством.

Предмет муниципального права носит комплексный характер, имеет смежные сферы с другими отраслями, где происходит взаимопроникновение норм гражданского, финансового, земельного права и т.д., и здесь возникает проблема отделения  муниципального права не только от конституционного, но и от других смежных отраслей права.

Все вышеперечисленное предполагает использование системного, комплексного подхода к изучению муниципально-правовой ответственности.

Для модернизации сложившейся системы местного самоуправления и построения гражданского общества необходимо не только законодательно установленные основные формы ответственности, но и решение теоретических проблем, имеющих место в сфере применения муниципально-правовой ответственности.

Отсутствие единой государственной политики в области применения муниципально-правовой ответственности не позволяет создать действенный механизм защиты права населения на местное самоуправление и эффективную систему управления муниципальными образованиями, об этом, в частности, свидетельствует проведенный  анализ законодательства субъектов Российской Федерации, входящих в состав Северо-Кавказского и Южного федеральных округов.

Муниципально-правовая ответственность наступает за реализацию задач и функций, которые возлагает законодательство на органы и выборных должностных лиц местного самоуправления. Ей присущи те общие черты и признаки, которые свойственны всем видам юридической ответственности, однако муниципально-правовая ответственность имеет свои специфические черты.

Муниципально-правовая ответственность возникает непосредственно в сфере местного самоуправления и напрямую с ним связана. Как самостоятельный вид юридической ответственности, она направлена на стимулирование развития местного самоуправления, на пресечение негативных явлений в этой сфере, создание условий реализации населением права на осуществление местного самоуправления, формирование системы контроля за деятельностью органов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Спецификой муниципально-правовой ответственности является то, что она развивается внутри публичного права, поскольку государство также осуществляет контроль за развитием местного самоуправления как одной из основ конституционного строя, устанавливая принципы и требования к этой отрасли. В связи с этим возникает одна из основных проблем в этой сфере — разграничение муниципально-правовой и конституционно-правовой ответственности.

Нормы конституционного и муниципального права устанавливают не только карательные меры, но и стимулирующие, и в этой связи возникает вопрос о соотношении негативной и позитивной муниципально-правовой ответственности.

С учетом всех обозначенных выше обстоятельств необходимым и актуальным представляется формирование современной концепции муниципально-правовой ответственности и отражение ее в законодательстве.

Степень научной разработанности проблемы. Эволюция научного знания о муниципально-правовой ответственности связана с природой отрасли муниципального права, которая сочетает общественную и государственную природу, а также разработкой вопросов социальной и юридической ответственности, соотношения государственной власти и местного самоуправления, осуществления государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления, ответственности органов публичной власти перед населением и государством.

Обоснованные в диссертационной работе выводы и положения опираются на методологический фундамент, созданный трудами ученых в области философии права, теории государства и права, общей теории юридической ответственности и отраслевых видов юридической ответственности, конституционного права, муниципального права. Использованы достижения ученых, разра- ботавших фундаментальные категории общей теории права и правовых систем в исследуемой сфере. Это работы А.А. Алексеева, А.С. Алексеева, В.М. Гессена, А.Д. Градовского, Ф.Ф. Кокошкина, Н.М. Коркунова, М. Леруа, К.Н. Соко- лова; работы современных ученых: С.А. Авакьяна, М.А. Аржанова, М.В. Баглая, М.И. Байтина, А.М. Барнашова, И.Н. Барцица, И.Л. Бачило, К.И. Бельского, Н.А. Бобровой, Н.А. Богданова, С.Н. Братуся, Ф.М. Бурлацкого, А.Б. Венгерова,  В.А.  Виноградова,  А.М.  Витченко,  Б.Н.  Габричидзе,  И.Н.  Глебова, Л.А. Григоряна, А.В. Дмитриева, Ю.А. Дмитриева, Н.А. Духно, Ю.П. Еремен- ко, M.B. Заднепровской, Т.Д. Зражевской, В.И. Зуева, В.И. Ивакина, Ф.Ш. Измайловой, П.И. Ильинова, В.Т. Кабышева, Н.М. Кейзерова,  М.Н.  Карсаева, А.И. Кима, Е.М. Ковешникова, В.В. Комаровой, Н.П. Колдаевой, Н.М. Колосо- вой,  А.А.  Кондрашева,  А.П.  Косицына,  М.А.  Краснова,   В.А.   Кряжкова, В.И. Кудрявцева, О.Е. Кутафина, Л.В. Лазарева, О.Э. Лейста, В.М. Лесного, В.О. Лучина, В.А. Мазова, Н.С. Малеина, А.В. Малько, Л.С. Мамута, Г.Н. Ма- нова,  М.Н.  Марченко,  Г.К.  Матвеева,   Н.И.   Матузова,   А.Г.   Мурашина, А.Ф.  Ноздрачева,  А.В.  Оболонского,  Ж.И.  Овсепян,  В.А.   Ойгензихта, Л.А. Окунькова, В.С. Основина, А.Т. Панова, А.Н. Писарева, М.И. Пискотина, С.В. Полениной, В.К. Райхера, Р.А. Рахимова, В.А. Ржевского, В.И. Розина, В.А. Рощина, Ф.М. Рудинского, В.Н. Савина, А.Л.  Сергеева,  A.А.  Собчака, И.М. Степанова, В.А. Тархова, В.О. Тененбаума, Ю.А. Тихомирова, В.И. Фадеева,  И.Е.  Фарбера,  А.Г.  Хабибулина,  Г.Н.  Чеботарева,   Г.Т.   Чернобеля, Н.Н. Черногора, B.Е. Чиркина, В.С. Шевцова, Е.С. Шугриной, Ю.Л. Шульженко, А.И. Щербака, Б.С. Эбзеева; зарубежных авторов: С. Имре, А. Лоутона, Э. Роуза, Д. Шеффела, Д. Шона и др.

Первое упоминание о правовом феномене, сопоставимом с институтом ответственности в сфере местного самоуправления, содержится в работах авторов дореволюционного периода. Его появление было обусловлено принципиальными изменениями в государственном устройстве России: проведением земской и городской реформ и, как следствие, появлением земских учреждений.

Вопросы деятельности органов государственной власти и местного самоуправления (земского и  городского самоуправления) исследовались в трудах российских и зарубежных юристов конца XIX – начала XX вв. В.П. Безобразова, А.И. Васильчикова, Л.А. Велихова, Б.Б. Веселовского, А.Д. Градовского, Г.Р. Гнейста, Н.И. Лазаревского, Л .Штейна и др.

В советский период концепция управления государством не выделяла самостоятельный местный уровень власти. Органы управления на местах являлись частью государственного аппарата, не имея при этом какой-либо самостоятельности и независимости. Эти органы становились местными органами государственной власти, привлечение к ответственности которых не имело своей специфики, т.к. к ним применялись те же меры, что и к органам государственной власти. В  этот  период можно  отметить  развитие ответственности перед населением, что обусловлено наличием в статусе выборных лиц императивного мандата и возможностью использования населением института отзыва выборных лиц низового уровня управления.

В целом представление об ответственности за осуществление властных полномочий на местном уровне не менялось, однако появились новые виды юридической ответственности (уголовная и административная), которые при- менялись к лицам, не соблюдающим требования законодательства.

В советский период исследование ответственности сводилось в основном к изучению институтов отзыва выборных лиц, отчетов депутатов перед избирателями, взаимоотношений депутата и выборного органа. Однако на этом этапе появилась ответственность нижестоящих органов перед вышестоящими органами, основанная на принципе демократического централизма.

В начале 90-х годов ХХ века происходит переход местной власти на демократические основы, которые получили конституционное закрепление, и по- этому остро  встал вопрос о  формировании нового вида юридической ответственности в сфере местного самоуправления

В последнее время появилось много исследований в этой области, например, работы С.Г. Гурковой, Е.М. Заболотских, Е.В. Измайловой6, М.В. Красновского, А.А. Кочерги, Н.Н. Черногора, Е.С. Шугриной10  и др. Все эти работы имеют существенное значение для становления института муниципально-правовой ответственности, но современное развитие местного самоуправления предполагает осмысление имеющихся научных исследований и выработку со- временной концепции муниципально-правовой ответственности. Изучение вышеуказанных работ позволяет сделать вывод о том, что единое мнение ученых о сущности муниципально-правовой ответственности, ее объекте, принципах, функциях, критериях, многообразии форм ее проявления, соотношении муниципально-правовой с иными видами ответственности до настоящего времени не сложилось.

Таким образом, актуальность и недостаточная разработанность исследуемой проблемы, необходимость формирования целостной концепции муниципально-правовой ответственности предопределили выбор темы, цель и задачи исследования.

Целью диссертационного исследования является разработка на основе проведения комплексного исследования современной концепции муниципально-правовой ответственности, определяющей ее место и роль в системе юридической ответственности, обосновывающей теоретическую конструкцию муниципально-правовой ответственности как разновидности публично-правовой ответственности и института муниципального права, и практических предложений по совершенствованию законодательства, направленных на оптимизацию и повышение эффективности функционирования этого института в системе местного самоуправления, а также выявление ключевых тенденций развития его элементов с учетом влияния органов государственной власти с одной стороны и населения муниципального образования – с другой. Сделайте хотя бы два предложения

Достижение указанной цели предполагает решение следующих задач:

• раскрытие исторических аспектов становления и развития института муниципально-правовой ответственности в России в его сопоставлении со становлением юридической ответственности органов публичной власти, конституционно-правовой ответственности;
• анализ правовых норм, регулирующих вопросы муниципально-правовой ответственности с точки зрения их соответствия современному состоянию местного самоуправления, перспектив развития, выявление возможности использования опыта закрепления негативных и позитивных санкций муниципально-правовой ответственности в российской правовой практике;
• определение пределов участия органов и выборных должностных лиц в закреплении санкций и процедур муниципально-правовой ответственности за решение вопросов местного значения;
• формулирование и обоснование понятия «муниципально-правовая ответственность» как самостоятельного вида юридической ответственности; разработка критериев его выделения;
• установление в сравнительно-правовом плане соотношения муниципально-правовой ответственности с иными видами юридической ответственности, в том числе с конституционно-правовой;
• установление особенностей муниципально-правовой ответственности, как вида публично-правовой ответственности;
• раскрытие институциональных и содержательных характеристик института муниципально-правовой ответственности и обоснование на концептуальном уровне его значения как одной из важнейших гарантий осуществления местного самоуправления;
• определение принципов и функций, выявление видов муниципально- правовой ответственности в Российской Федерации;
• анализ механизмов функционирования муниципально-правовой ответственности за решение вопросов местного значения с учетом публично- правовых и частно-правовых аспектов;
• разработка понятия деликта муниципально-правовой ответственности, определение и характеристика его состава;

• выявление субъектов муниципально-правовой ответственности, проведение их классификации и анализ правового статуса;
• проведение сопоставления теоретической интерпретации и практиче- ской реализации муниципально-правовой ответственности как одной из важ- нейших гарантий эффективной деятельности местного самоуправления;
• анализ правового закрепления и практического применения различного вида санкций муниципально-правовой ответственности;
• формулировка на основе теоретического осмысления результатов иссле- дования института муниципально-правовой ответственности предложений и рекомендаций, направленных на его совершенствование;
• формирование научного прогноза и оценка перспектив института муни- ципально-правовой ответственности, тенденций его развития в контексте проводимой реформы местного самоуправления.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере местного самоуправления и складывающиеся в процессе правового регулирования и практической реализации муниципально-правовой ответственности.

Предмет исследования составляют доктринальные положения теории конституционного и муниципального права в области юридической ответственности, нормы об ответственности субъектов муниципально-правовых отношений, в особенности нормы муниципального права России, регламентиру- ющие ее правовое закрепление в системе муниципальной власти, а также судебная практика по вопросам привлечения к юридической ответственности субъектов муниципально-правовых отношений.

Методологической основой исследования является совокупность об- щенаучных и частных приемов научного познания.

Основным из применяемых в диссертации методов научного познания является диалектический метод. Использование этого метода позволяет осуществить  системный  анализ  правового  регулирования  муниципально-правовой ответственности и существующих проблем в этой сфере.

Также исследование осуществляется в соответствии с принципами историзма, всесторонности и комплексности.

Исторический подход используется для того, чтобы показать становление института законодательного регулирования муниципально-правовой ответственности. На основе принципов всесторонности и комплексности муниципально-правовая ответственность рассматривается в соотношении с общим понятием юридической ответственности, в динамике ее возникновения, развития и современного состояния, показывается ее место в системе юридической ответственности, анализируются отличия муниципально-правовой ответственности от иных видов юридической ответственности и практика ее применения.

Кроме того, методологическую основу исследования составили такие общенаучные методы диалектической философии, как системный анализ, логический метод, метод перехода от абстрактного к конкретному. Дополнительной методологической основой для выработки научных категорий являлись законы формальной логики и лингвистики. Метод сравнительного правоведения при- менялся как при анализе законодательства Российской Федерации и зарубежных государств, так и при анализе практики его реализации.

Правовую основу исследования составляют Конституция Российской Федерации, Европейская хартия местного самоуправления 1985г., Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г., Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г., иные международно- правовые акты и акты органов публичной власти иностранных государств, регламентирующих вопросы организации и деятельности местного самоуправления, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Пре- зидента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, акты органов местного самоуправления, законодательные акты Российской империи ХIХ-ХХ вв., CCCР и РСФСР и нормативные правовые акты зарубежных стран.

Проанализированы проекты ряда федеральных законов, ежегодные послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ о положении в стране, основных направлениях внутренней и внешней политики государства.

Эмпирическую основу исследования составили постановления и решения Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Россий- ской Федерации, практика осуществления местного самоуправления; материалы периодической печати, статистические, аналитические и социологические материалы по теме диссертационного исследования.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что это одна из первых работ, в которой с учетом новейшего законодательства и современного этапа развития местного самоуправлении разработаны и сформулированы концептуальные основы муниципально-правовой ответственности. Обоснована ее теоретическая и практическая значимость для муниципальной демократии, выделены критерии ее определения.

В диссертации дается характеристика муниципально-правовой ответственности, содержатся обоснование и анализ развития теоретических основ и методологических подходов, правовых механизмов, определяющих специфику и содержание муниципально-правовой ответственности. В работе представлено авторское понимание сущности рассматриваемого вида ответственности, особенностей муниципально-правовых деликтов, критериев определения  субъектов муниципально-правовой ответственности, классификации санкций муниципально-правовой ответственности. Сформулированы предложения, направленные на совершенствование законодательства о местном самоуправлении и муниципально-правовой ответственности.

В ходе проведенного исследования сформулированы выводы, предложения и теоретические положения, выносимые на защиту и определяющие концептуальные  основы  современной  муниципально-правовой  ответственности:

1.Предложены общетеоретические критерии, позволяющие выделить муниципально-правовую ответственность в самостоятельный вид юридической ответственности. К ним относятся:

а) муниципально-правовой деликт;

б) субъекты муниципально-правовой ответственности (инициирования, принятия решения, реализации, несения санкций);

в) объект муниципально-правовой ответственности;

г) инстанция ответственности (население муниципального образования и государство, как представитель населения);

д) процедуры привлечения к муниципально-правовой ответственности; е) многообразие санкций муниципально-правовой ответственности;

ж) ответственность за функции и полномочия (в том числе переданные государством и добровольно взятые муниципалитетом) закрепленные федеральным законодательством в зависимости от вида муниципальных образований;

з) разнообразие не характерных для других видов ответственности функций;

2. Муниципально-правовая ответственность рассматривается в качестве:

• самостоятельного вида юридической ответственности;
• института муниципального права;
• гарантии осуществления населением местного самоуправления;
• элемента структуры правовой культуры общества;
• института гражданского      общества,   представляющего  форму cамореализации населения муниципального образования.

3. Предложены специальные и факультативные критерии выделения муниципально-правовой ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности.

Специальными критериями выделения муниципально-правовой ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности являются:

• ответственность перед населением и перед государством, которое является представителем населения.
• ответственность за реализацию задач и функций, которые возлагает Федеральный закон на органы местного самоуправления, на муниципальный уровень власти.
• субъекты ответственности.
• муниципальное принуждение.

Факультативный критерий — инстанция ответственности.

4. Разработаны следующие принципы муниципально-правовой ответ- ственности, которые легли в основу ее развития как института юридической от- ветственности:

• возможность привлечения без вины;
• меньшая роль индивидуализации наказания;
• преобладание демократических процедур в процессе привлечения;
• возможность привлечения к двум и более видам ответственности за со- вершение одного и того же правонарушения;
• основной характер муниципально-правовой ответственности по отно- шению к конституционно-правовой за совершение одних и тех же право нару- шений;
• в процедуре привлечения, как общее правило (имеющее редкие обу- словленные необходимостью обеспечения единой правовой системы, исключе- ния) — не должны участвовать государственные органы, за исключением судеб- ных.

5. На основе анализа научной дискуссии по вопросу об определении понятия «муниципально-правовой ответственности» сформулировано авторское определение, в соответствии с которым муниципально-правовая ответственность — отраслевой вид ответственности одноименной отрасли права за реализацию задач и  функций,  которые  возлагает  законодатель на  муниципальный уровень власти; конгломерат политическо-правовых негативных и позитивных санкций, носящих в большей степени, чем иные виды ответственности, социальный характер и выполняющих функции, не характерные иным видам юридической ответственности.

6. Основанием муниципально-правовой ответственности субъектов пра- воотношений, связанных с осуществлением местного самоуправления, высту- пает предусмотренное нормами муниципального права нарушение как непра- вомерное деяние (действие или бездействие) соответствующих субъектов му- ниципальных отношений, которое причинило либо могло причинить ущерб (вред) соответствующим ценностям.
7. Предложено авторское определение муниципально-правового деликта: действие или бездействие, совершѐнное при реализации вопросов местного значения надлежащим субъектом, за которое наступает ответственность перед населением муниципального образования, должностным лицом или органом местного самоуправления, государством в соответствии с законодательством о местном самоуправлении и (или) муниципальным правовым актом; муници- пально-правовой деликт является основанием привлечения к муниципально- правовой ответственности, возложения негативных и позитивных санкций.

В состав муниципально-правового деликта включаются объект, объек- тивная сторона, субъект, субъективная сторона.

8. Объект муниципально-правового деликта – это общественные отноше- ния, возникающие в процессе организации и осуществления местного само- управления, в части:

• порядка решения вопросов местного значения (например, отношения депутат — избиратели, глава муниципального образования — представительный орган и т.п.).
• реализации добровольно взятых полномочий;
• реализации переданных отдельных государственных полномочий;
• порядка организации и деятельности органов местного самоуправления.

К объекту муниципального деликта, помимо вышеперечисленных общественных отношений, в рамках имеющихся полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления автор относит:

• ответственность за Родину перед нынешним и будущими поколениями;
• обеспечение условий свободного и полного развития личности;
• создание благоприятной среды жизнедеятельности жителям муници- пальных образований;
• соблюдение исторических и национальных традиций при осуществле- нии муниципальной власти;
• повышения уровня и качества жизни населения;
• порядок осуществления местного самоуправления на территории соот- ветствующего муниципального образования;

9. Объективная сторона муниципального правонарушения – это властные решения субъектов правоотношений, связанных с осуществлением местного самоуправления, выраженные в совершении деяния (действия или бездей- ствия).

В качестве элемента объективной стороны выступает противоправность деяния, которая выражается в следующем:

• неприменении муниципально-правовой нормы;
• недолжном применении муниципально-правовой нормы, что может привести к снижению эффективности ее реализации;
• прямом нарушении муниципально-правовой нормы.

Специфика муниципально-правовой ответственности позволяет утвер- ждать, что возможность наличия не только вреда, как последствия деликта, но и положительного результата.

Для привлечения правонарушителя к ответственности необходимо по каждому конкретному делу установить наличие причинной связи между пове- дением правонарушителя и причиненным вредом.

10. Субъектами муниципальных деликтов являются участники муниципальных правоотношений, способные и обязанные отвечать за свое юридическое поведение и претерпевать негативные для себя последствия в результате соответствующего принуждения (воздействия). Общий признак для всех субъектов муниципально-правовой ответственности заключается в том, что субъек- ты обладают правом на решение вопросов местного значения. Специальные признаки обусловлены видом муниципального образования и объемом полномочий.

Предлагается перечень субъектов муниципально-правовой ответственности, к которым применяются  санкции муниципально-правовой  ответственно- сти. К ним относятся индивидуальные и коллективные субъекты (в том числе коллегиальные).

К индивидуальным субъектам относятся:

• физические лица (физическое лицо, достигшее 18-летнего возраста, об- ладающее полной праводееспособностью, гражданством Российской Федера- ции или гражданством государства, заключившего международный договор с Российской Федерацией, постоянно или преимущественно проживающее на территории муниципального образования);
• выборные лица местного самоуправления (глава муниципального образования, председатель представительного органа муниципального образования, депутат представительного органа муниципального образования, член выборного органа местного самоуправления, территориального общественного само- управления);
• должностные лица местного самоуправления (к ним относятся лица, наделенные исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления: глава администрации муниципального образования, муниципальные служащие).

К коллективным субъектам (в том числе коллегиальным) относятся:

• муниципальное образование;
• население муниципального образования;

• органы местного самоуправления (представительный орган местного самоуправления, группа депутатов представительного органа местного самоуправления, администрация муниципального образования, контрольно-счетный орган муниципального образования);
• сход граждан;
• органы территориального общественного самоуправления;
• совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации;
• фракции в представительном органе муниципального образования;
• региональные отделения политических партий, общественных движений, иные общественные объединения, обладающие правом выдвижения депутатов в представительный орган местного самоуправления.

11. Особенностями субъектного состава муниципально-правовой ответственности (совпадение нескольких статусов в одном лице) являются:

• социализация муниципально-правовой   ответственности  (расширение участия населения, институтов гражданского общества в процедурах правового закрепления санкций и процедур муниципально-правовой ответственности на всех уровнях публичной власти);

• инициирование процедуры применения мер муниципально-правовой от- ветственности (реализация процедуры применения мер ответственности происходит по инициативе соответствующих субъектов муниципально-правовой ответственности).

Отличительными особенностями субъективной стороны муниципального деликта являются:

• необязательное наличие вины у индивидуального субъекта;
• наличие вины в форме самонадеянности или небрежности типично при решении органами и должностными лицами местного самоуправления социальных задач;
• возможность вины в форме риска;

• мотив и цель субъективной стороны муниципального деликта могут быть выражены в материальном и нематериальном воплощении;
• субъективную сторону муниципального правонарушения возможно установить только в том случае, если субъект имел возможность предотвратить наступление негативных последствий.

12. В сфере муниципально-правовой ответственности классифицируются субъекты по следующим признакам:

• субъекты, инициирующие привлечение к муниципально-правовой от- ветственности (население муниципального образования; органы местного  са- моуправления; должностные лица местного самоуправления; не менее чем од- ной третью от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования; высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации);
• субъекты, принимающие решение о применении мер муниципально- правовой ответственности (население муниципального образования; выборные должностные лица и представительные органы местного самоуправления; законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации, выс- шее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высше- го исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации);
• субъекты, реализующие (применяющие) меры муниципально-правовой ответственности (органы и должностные лица местного самоуправления, орга- ны и должностные лица государственной власти; временная финансовая адми- нистрация);
• субъекты, носители санкций муниципально-правовой ответственности.

13. Формой реализации муниципально-правовой ответственности являются муниципально-правовые санкции, представляющие собой закрепленные в законодательстве меры государственного и общественного принуждения, которые влекут неблагоприятные для правонарушителя последствия и применяются в особом процессуальном порядке.

Предлагается закрепление в федеральном законе новых негативных санк- ций муниципально-правовой ответственности, таких как: муниципальный штраф; общественное порицание; негативная оценка деятельности депутата; досрочное прекращение полномочий выборных и должностных лиц местного самоуправления за несение иных видов юридической ответственности (матери- альной, дисциплинарной, административной) с невозможностью занимать должности муниципальном образовании.

Предлагается закрепление в законодательстве субъектов Российской Фе- дерации новых негативных санкций муниципально-правовой ответственности: лишение права на возмещение суммы депутатских расходов на различный срок; ограничение права занимать определенные должности муниципальной службы, выборные должности за определенные проступки, при отзыве, отстранении.

Предлагается закрепление в муниципальных правовых актах новых нега- тивных санкций муниципально-правовой ответственности: снижение надбавки за особые условия работы за данный месяц депутатам, работающим на посто- янной основе; снижение компенсации, выплачиваемой депутатам, работающим не на постоянной основе; лишение слова на заседании представительного органа; лишения права выступления в течение всего дня заседания (до окончания сессии); исключение из состава постоянных комиссий, рабочих групп и иных временных органов; предупреждение; замечание с предупреждением; обязанность принести извинения публично.

14. На современном этапе развития местного самоуправления очевидна тенденция к расширению нормативного закрепления института муниципально- правовой ответственности и выделению самостоятельного вида юридической ответственности – муниципально-правовой.

Предлагаемая авторская концепция муниципально-правовой ответствен- ности содержит следующие направления и тенденции развития:

• демократизм – одна из главных тенденций;

• социализация муниципально-правовой ответственности — возможна че- рез перенос центра тяжести в этом виде ответственности с карательного на по- ощрительный;
• усиление материальной ответственности, моральных поощрений;
• институционализация;
• дифференциация от других видов юридической ответственности;
• приведение действующей модели местного самоуправления к закреп- ленной в Конституции РФ (конституционализация), исходя из духа основного закона страны и конституционных ценностей государства и общества (как следствие отказ от современной тенденции подмены муниципально-правовой ответственности иными видами; нелогичности, незавершенности и противоре- чивости действующего законодательства в исследуемой сфере).

15. Результатом сравнения института муниципально-правовой ответственности со всеми иными видами юридической ответственности (сравнение в широком аспекте), с конституционно-правовой (сравнение в узком аспекте), стал предлагаемый перечень отличительных критериев:

В широком аспекте это: уровень регулирования; перечень основания; субъект, на который возлагается ответственность; субъект, перед которым наступает ответственность; процесс; перечень и содержание санкций; принцип неотвратимости; наличие оснований для исключения  и  оснований освобождения от юридической ответственности и некоторые иные.

Результатом сравнения муниципально-правовой ответственности в узком аспекте, несмотря на наличие ряда общих признаков (морально-политический характер, особенности субъектов ответственности, возможность наступления ответственности без учета вины конкретного лица и др.), муниципально- правовая ответственность обладает рядом отличий от конституционно- правовой ответственности:

• основания и условия наступления муниципально-правовой ответственности: муниципально-правовая ответственность наступает за решение вопросов местного значения;

• характер и разнообразие санкций муниципально-правовой ответственности: часть заимствована из других отраслей права, часть специфична и закреплена именно за муниципальным уровнем;
• широта, неоднородность субъектов муниципально-правовой ответственности, превалирование коллективных субъектов;
• отличия в процедурах решения вопросов об ответственности;
• нормативное закрепление трехуровневое, самостоятельная система нормативных правовых актов, предусматривающих институт муниципально- правовой ответственности;
• использование норм муниципального права при определении мер муниципально-правовой ответственности;
• муниципально-правовая ответственность является разновидностью пуб- лично-властного принуждения, а не государственного принуждения в «чистом» виде как конституционно-правовая ответственность.

Правомерно определить это явление как  муниципальное принуждение — особый вид легального (легитимного) социального принуждения, разновидности публично-властного принуждения.

16. Предлагается закрепить в федеральном законе позитивные санкции муниципально-правовой ответственности: материальные и моральные.

Материальные санкции (материальные затраты, связанные с награжде- нием, компенсируются из средств муниципального бюджета):

• награждение граждан памятными сувенирами, ценными подарками;
• поощрение активных граждан;
• присуждение именных премий и стипендий гражданам;
• гранты и специальные стипендии.

Моральные санкции:

• награждение медалью;
• награждение почетным знаком;
• награждение нагрудным знаком;
• награждение почетной грамотой, благодарностью или благодарствен- ным письмом;

• награждение знаком отличия;
• присвоение почетных званий;
• присвоение наименований территориям проживания граждан;
• учреждение памятных дат и торжественных ритуалов.

Особенность позитивных санкций муниципально-правовой ответственности: общественно-моральное воздействие, социальность, широкий круг субъек- тов, как индивидуальных, так и коллективных субъектов, как имеющих особый статус, так и без наличия специального статуса.

17. Обосновывается необходимость совершенствования действующего федерального законодательства о местном самоуправлении в целях устранения неопределенности правового регулирования муниципально-правовой ответ- ственности. Предлагаются  изменения  в  Федеральный  закон  от  10.2003  г.

№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос- сийской Федерации», которые  фактически изменяют политику государства в отношении местного самоуправления, где неотъемлемой частью является муниципально-правовая ответственность, изложенные в приложение 4 к настоя- щему диссертационному исследованию.

Теоретическая значимость исследования состоит в осмыслении ком- плекса проблем, связанных с местом и ролью муниципально-правовой ответ- ственности в системе юридической ответственности; разработанная в диссерта- ции концепция существенным образом развивает и конкретизирует отдельные положения теории конституционного и муниципального права.

Результаты исследования способствуют более полному и глубокому по- ниманию тенденций и закономерностей развития юридической  ответствен- ности субъектов муниципально-правовых отношений в целом и муниципально- правовой ответственности в системе публичной власти муниципального обра- зования в частности. Выявлены отличия  от  иных видов юридической  ответ- ственности  (прежде  всего,  от  конституционно-правовой),  особенности  механизмов  привлечения  к  ответственности,  определены  субъекты,  реализующие санкции муниципально-правовой ответственности.

Содержащиеся в диссертации обобщения, выводы и предложения при- званы способствовать дальнейшему совершенствованию законодательства о местном самоуправлении.

Практическая значимость исследования заключается в том, что ре- зультаты исследования и предложения могут быть использованы:

• в законотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти РФ и субъектов РФ в процессе дальнейшего совершенствования законодательства в сфере правового регулирования муни- ципально-правовой ответственности;
• в правотворческой деятельности представительных и иных органов местного самоуправления при разработке и принятии местных нормативных правовых актов;
• в практической деятельности сотрудников органов местного самоуправления.

Результаты исследования также могут быть применены в научно- исследовательской работе и в учебном процессе при преподавании учебных дисциплин «Муниципальное право Российской Федерации», «Юридическая от- ветственность в системе государственного и муниципального управления».

Апробация и внедрение результатов исследования  осуществлялись при обсуждении на заседаниях кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА); в ходе выступлений и обсуждений на научно-практических конференциях различных уровней, в том числе международных, среди которых следует выделить международную научно-практическую конференцию «Кута- финские чтения: Юридическая наука как основа правового обеспечения инновационного развития России» (г. Москва, 2011 г.), международную научно- практическую конференцию «Кавказ: История и современность» (г. Пятигорск, 2013  г.),  международную  научно-практическую  конференцию  «Кутафинские чтения» «Конституционализм и правовая система России: итоги и перспективы» (г. Москва, 2013 г.) и др.

Результаты диссертационного исследования нашли практическое применение в деятельности: Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по региональной политике и проблемам Севера и Дальнего Востока; комитета по законодательству, государственному строительству и местному самоуправлению Думы Ставропольского края; Совета муниципальных образований Ставропольского края; Думы г. Пятигорска Ставропольского края; кафедры конституционного права и государственного строи- тельства Юридического института Пятигорского государственного лингвисти- ческого университета.

Основные теоретические положения, выводы и научно-практические ре- комендации нашли отражение в 83 опубликованных работах, в том числе трех монографиях, четырнадцати учебниках и учебных пособий (в том числе имею- щих соответствующие грифы), научных статьях, общим объемом 167,0 п.л.

Структура и содержание диссертации обусловлены характером системно-правового исследования проблем муниципально-правовой ответственности. Диссертационное исследование состоит из введения, четырех глав, объединя- ющих двенадцать параграфов, заключения, библиографического списка и приложений.

• Становление и развитие российского законодательства о юридической ответственности органов публичной власти

Целью данного исследования является анализ исторических периодов становления и развития института юридической ответственности в России, в том числе и такой ее разновидности, как публично-правовая ответственность, которая, в свою очередь, лежит в основе становления муниципально-правовой ответственности российских органов местного самоуправления перед населе- нием.

Диссертант считает необходимым изложить данное исследование в двух аспектах:  историческом и сравнительно-правовом.

Первый аспект — это становление и развитие местного самоуправления в России, второй — теоретическое и нормативное развитие муниципально- правовой ответственности органов местного самоуправления перед населением.

История становления местного самоуправления, как правило, делится на дореволюционный, советский и современный этапы развития. Н.С.Тимофеев выделяет постсоветский период, а в нем четыре этапа реформ местного само- управления11.

Однако   некоторые   исследователи   предлагают   иную   периодизацию.

Например, исследуя исторические периоды становления и развития судебного контроля за  деятельностью органов местного самоуправления  в России,  А.В Ахрамеев, выделяет 11 периодов12.

Исходя из нормативистского подхода, диссертант предлагает девять периодов развития института ответственности органов публичной власти.

Первый этап — с XVI века до XVII века.

Становление русского государства на ранних этапах было связано со своеобразным двоевластием. С одной стороны существовала власть князя (гос- ударя), характеризовавшаяся особой военной и ритуально-клановой организа- цией. С другой стороны, были и институты общинного самоуправления, опи- равшиеся на кровнородственные отношения и общинно-соседские связи.

На протяжении долгого периода времени князь и создаваемые им военно- административные органы существовали в системном конфликте с общинным самоуправлением. Дело в том, что общинное самоуправление являлось более демократичным, но менее эффективным, чем военно-клановая организация публичной власти, но разрастающемуся сообществу славянских племен и пле- менных союзов была необходима жесткая власть, способная улучшить условия жизнеобеспечения общностей. Очевидность поиска модели взаимодействия центральной княжеской власти и местной власти в городах и землях была обусловлена историческим развитием Русского государства.

Как отмечает Н.А. Емельянов, вплоть до XVI века общественная самодеятельность на уровне местных структур не была нормирована законом и фак- тически развивалась на основе народного обычая, сложившихся традиций. Это, если можно так выразиться, являлось несовершенством тогдашней администра- тивной власти.

На разных этапах развития местного самоуправления в России его органы и должностные лица несли различные виды ответственности, хотя эта ответственность не была регламентирована правовыми актами и вытекала скорее из обязанностей отдельных должностных лиц перед государством (например, перед князем). Следовательно, выделение ответственности субъектов местного самоуправления на ранних этапах развития российской государственности и местного самоуправления практически невозможно в силу ряда причин:

• во-первых, местного самоуправления как такового в России IX-веков еще не существовало, а было местное управление с некоторыми элементами местного самоуправления;
• во-вторых, само понятие юридической ответственности и ее подробная правовая регламентация также отсутствовали.

При этом, как отмечал В.О. Ключевский, «выборные» несли уголовную ответственность за различного рода злоупотребления властью15.

В 1551 году указом Ивана IV после упразднения системы кормлений были введены земские учреждения, избираемые на неопределенный срок. С этого периода, по мнению ряда российских ученых, начался процесс последователь- ного и постепенного развития местного управления и самоуправления на Руси.

Земская власть осуществлялась выбранными миром старостами, которые несли ответственность за свои служебные ошибки не перед избирателями, а пе- ред центральной правительственной властью. Только в одной грамоте упоми- нается о том, что местные жители могут сменить старост по своему усмотрению. Об ответственности же старост перед избирателями не упоминается. Вы- борные лица несли ответственность перед государством. В грамотах встречаются указания на то, что старост ожидает за служебные упущения смертная казнь «от меня, от царя и великого князя».

Земские органы стали правопреемниками упраздненной власти наместников, поэтому к ним перешел большой объем государственно-властных полномочий, что в большой степени предопределило возможность контроля за их деятельностью со стороны государства, а не местного населения.

Установление системы приказно-воеводского управления на местах стало следствием реформы местного самоуправления в XVII веке. Воевода имел большие права и обязанности. При этом, так как его права строго не регламентировались, имелись большие возможности для злоупотреблений и произвола.

Являясь лицом государственным, воевода руководил деятельностью и органов местного самоуправления.

Фактически к середине XVII века губное самоуправление было ликвиди- ровано, а сформированные выборные дворянские советы, действовали под ру- ководством воевод.

Второй этап — с XVII века до начала XVIII века.

Проведенные Петром I реформы существенно затронули и институт местного самоуправления. В 1699 г. им был создан новый орган местного само- управления — Бурмистерская палата, состоявшая из избираемых лиц — бурмист- ров. Несколько позже Бурмистерская палата была переименована в ратушу. В других городах учреждались выборные земские избы, состоящие из бурмист- ров.

Нужно отметить, что бурмистры подчинялись не воеводе, а ратуше (земской избе) и несли ответственность перед нею за исполнение своих исполни- тельно-распорядительных полномочий.

В результате реформы 1718 – 1724 гг. во главе управления всех органов городского самоуправления России встал Главный магистрат, действовавший как коллегия. В городах существовали и другие органы самоуправления – го- родские магистраты, посадские сходы, которые созывались старостами. Старо- сты наделялись исполнительно-распорядительными функциями и председа- тельствовали на посадских сходах, перед которыми несли ответственность.

Однако созданная система очень быстро показала свою несостоятельность. «Новая система местного управления была закреплена инструкцией 12 сентября 1728 г., которая усиливала власть воевод и губернаторов: уездный воевода подчинялся провинциальному, а тот – губернатору, который сносился с центральными учреждениями. Губернаторы и воеводы осуществляли свои функции через канцелярии, а с 1763 г. каждому губернатору для содействия в исполнении законов была дана воинская команда. С начала 60-х годов в подчинение губернаторам и воеводам попали и полицмейстеры. Восстановленные в 1743 г. магистраты и ратуши тоже подчинялись губернаторам и воеводам».

В результате проведенных реформ выборные органы местного само- управления и их должностные лица фактически стали зависимыми «инструмен- тами правительства». Данная система была существенным образом реформиро- вана в середине XVIII века во время правления императрицы Екатерины II, ко- торая предоставила провинциям и общинным сообществам большее количества правомочий. Основными документами, призванными закрепить эти реформы, выступили «Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской импе- рии» 1785 г.18, «Городовое положение» 1785 г.19 Ответственность общинных учреждений наступала перед вышестоящими государственными институтами.

Ответственность в такой системе была вертикальной: нижестоящий подчинялся вышестоящему и перед ним же нес ответственность. Можно утвер- ждать, что уже с периода кормлений органы местного самоуправления стали нести ответственность перед государством. Такой вид ответственности, как ответственность перед населением, отсутствовал.

Следует отметить, что поскольку полномочия, осуществлявшиеся выборными органами и должностными лицами органов местного самоуправления в рассматриваемые нами периоды, носили в большей или меньшей степени государственно-властный характер, то центральная власть вполне закономерно оставила за собой право  контроля и возложения ответственности на органы местного самоуправления. Формы и методы контроля постоянно изменялись, однако стабильной оставалась возможность центральной власти оказывать разностороннее воздействие на органы власти на местах.

Этот этап вкратце можно охарактеризовать преобразованием государственного управления в Российской империи на основе реформ Петра I и на основе реформ Екатерины II.

Реформы Петра I связаны с существенным изменением системы цен- тральных и региональных органов государственной власти, попыткой отделить судебную власть от органов исполнительной власти; продолжающимся развитием института ответственности органов публичной власти, явившимся результатом государственного контроля; отсутствием судебного контроля за органами местного самоуправления как отдельного вида государственного контроля, но наличием определенных мер ответственности указанных субъектов.

Реформы Екатерины  II связаны с созданием дворянских органов само- управления, разделением компетенции между органами управления провинций и уездов, с одной стороны, и земских учреждений и органов городского само- управления — с другой; множественностью судебных и квазисудебных органов; продолжающимся развитием института государственного контроля со стороны органов исполнительной власти, судебной власти и прокуратуры; отсутствием судебного контроля за органами местного самоуправления в связи со все еще существующим соединением органов исполнительной власти (государственных и земских) с судебными учреждениями.

До XVIII века, по мнению А.В Ахрамеева20, происходили постепенное формирование российской государственности, основанной на разделении вла- стей по горизонтали и вертикали, и становление и видоизменение системы органов местного самоуправления. В то же время отсутствовали как четкое обособление органов местного управления от органов центрального государственного управления, так и самостоятельность судебной власти; не было так- же общего государственного контроля за органами местного управления.

Третий этап – с начала XVIII века — середина XIX века.

Коренные реформы местного управления были осуществлены Александром II. Вслед за крестьянской реформой 1861 года были объявлены земская реформа 1864 г., близкая ей по содержанию городская реформа 1870 г. и судебная реформа 1864 г.

Для заведования делами, относящимися к местному хозяйству и нуждам каждой губернии и каждого уезда, образовывались губернские и уездные земские учреждения, состав и порядок действия которых определялись Положением о губернских и уездных земских учреждениях, утвержденным Александром II 1 января 1864 года. Уездные земские учреждения состояли из Уездного Земского Собрания и Уездной Земской Управы.

Земские учреждения, осуществляя эти функции, не обладали самостоятельной властью. Для того, чтобы приводить в исполнение свои решения, они должны были обращаться к полицейским, т.е. государственным органам.

Деятельность земских органов самоуправления была поставлена под контроль правительственных органов в лице местных губернаторов и министра внутренних дел. Последним было предоставлено право приостанавливать исполнение тех постановлений земских собраний, которые, по их мнению, были «противны законам или общим государственным пользам». Постановления земских собраний по некоторым вопросам нуждались в формальном утверждении губернатора или министра внутренних дел.

С течением времени полномочия земств постепенно урезались. Так, были ограничены права земских учреждений по обложению торговых и промышлен- ных предприятий; были  признаны незаконными  сношения земств различных губерний между собой; земствам запрещалось печатать без разрешения губернатора свои постановления и отчеты о заседаниях и т.д.22

Ответственность подчиненных земским управам служащих лиц по личным служебным их действиям определялась самими управами; определения же о передаче в распоряжение судебной власти действий председателей и членов губернских и уездных земских управ постановлялись Губернским Земским Собранием (статья 116 Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г.). Члены земских управ окончательно удалялись от должности не иначе, как по определению Правительствующего Сената, но могли быть временно устранены от должности по постановлению Губернского Земского Собрания, утвержденному начальником Губернии23. Согласно статьям 118, 119, 120 Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1864 года, «жалобы правительственных и общественных учреждений на постановления земских со- браний: 1) о предметах, не подлежащих их ведомству и превышающих пределы их власти; 2) заключающие в себе такое нарушение общих законов, которое подлежало уголовному суду, рассматривались в Правительствующем Сенате. Частные лица,  общества имели право, в случае установления нарушения их гражданских прав действиями земских учреждений, подачи иска на общих основаниях».

Действия земских органов самоуправления регламентировались следующими уставами: о земских повинностях, путей сообщения, строительным, общественного презрения, народного продовольствия, врачебным; а также сводом положений и правил о взаимном страховании; законами о податях и повинностях.

В соответствии со статьей 8 Положения о губернских и земских учреждениях от 12 июня 1890 г. «для обсуждения, в подлежащих случаях, правильности и законности постановлений и распоряжений земских учреждений и для решения других дел, в сем положении указанных, образуется в каждой Губернии Губернское по земским и городским делам Присутствие. Присутствие это со- стоит, под председательством Губернатора, из Губернского предводителя дворянства, Вице-Губернатора, Управляющего Казенною Палатою, Прокурора Окружного суда, Председателя Губернской Земской Управы или заменяющих их по закону лиц…».

В Губернском по земским и городским делам Присутствии дела решались по большинству голосов, а при равенстве их Председатель давал перевес тому мнению, к коему он присоединялся. В случае, если Губернатор не считал возможным согласиться  с  решением  большинства  членов Присутствия,  он при- останавливал исполнение означенного решения и безотлагательно представлял дело Министру внутренних дел, который или предлагал Губернатору о приведении решения в исполнение, или входил в Правительствующий Сенат с представлением об отмене оного… .

Губернские и уездные гласные при вступлении в исполнение своих обязанностей приносили присягу по установленной форме…. «Никто из Гласных без уважительных причин не мог уклоняться от присутствия на земских Собраниях… . О причине неявки в Собрание Гласный обязан был известить письмен- но Председателя, а сей последний довести о том до сведения Собрания, с предъявлением объяснения неявившегося Гласного. Если Гласный не являлся в Земское Собрание и не присылал отзыва о законных к тому препятствиях или же отзыв его Собранием признавался не заслуживающим уважения, то собранию предоставлялось право постановлением, принятым двумя третями голосов, подвергнуть не явившегося взысканиям».

Председатели и члены земских управ за преступления и проступки по должности подвергались ответственности  в порядке дисциплинарного производства или по приговору уголовного суда. Дела об ответственности лиц, указанных выше (статья 132), возбуждались либо постановлениями подлежащих земских собраний, либо распоряжениями Губернатора (статья 133 «Положения о Губернских и уездных учреждениях» 1890 г.). В порядке дисциплинарной ответственности председатели и члены земских управ могли быть подвергнуты замечаниям, выговорам без внесения в послужной список и удаления от должности. Члены уездных земских управ предавались суду Присутствием, а председатели земских управ и члены управ губернских – Советом Министра внутренних дел, с утверждением Министра. Лица, избранные в помощь земским управам для ближайшего заведывания отдельными отраслями земского хозяйства и управления, а также Гласные, входящие в состав особых, назначаемых земскими собраниями комиссий, и участковые попечители за противозаконные действия по исполнению возложенных на них обязанностей подлежали ответственности на одинаковых основаниях с членами подлежащих земских управ29. Дела об ответственности подчиненных управам должностных лиц, в том числе и служащих по найму, за преступления по службе возбуждались по предложению Губернатора или представлению земских собраний и управ. Эти лица передавались суду за преступления должности губернским по земским и городским делам Присутствием и подлежали ответственности на одинаковых основаниях с лицами, состоявшими на государственной службе.

Четвертый этап начинается в 60-е годы XIX века – 1917-1918 годы.

Новое «Положение о губернских и уездных учреждениях» 1890 г. существенно отличалось от аналогичного документа 1864 г. Его содержание находилось в русле политики Александра III по ограничению либеральных уступок, сделанных «обществу» в период реформ 1860-70-х гг. XIX в.

Нововведения значительно усиливали зависимость учреждений земского самоуправления от органов государственной власти.

В городские думы, в соответствии с Городовым положением 1892 г., про- водились прямые выборы гласных на избирательных городских собраниях из числа избирателей.

Никто из гласных без уважительных причин не должен был уклоняться от присутствия в Думе. Уважительными причинами признавались: прекращение сообщений, болезненное состояние, препятствующее выходу из дома, тяжкая болезнь или смерть кого-либо из близких родственников или засвидетельство- ванные в установленном порядке особые занятия по государственной службе. О причине неявки в Думу гласный обязан был известить письменно Голову, а последний довести о том до сведения Думы, с предъявлением объяснения не явившегося Гласного (статья 60 Городового положения). Если Гласный не являлся в Думу и не присылал извещения о законных к тому препятствиях (статья

• или же объяснение его Думою было признано не заслуживающим уважения, то Думе предоставлялось постановлением, принятым двумя третями при- сутствовавших в собрании ее гласных, подвергнуть не явившегося взысканиям, определенным в статье 14401 Уложения о Наказаниях, с соблюдением указан- ной в ней постепенности (статья 61 Городового положения).

В соответствии со ст.87 Положения 1890г. Губернатор мог приостановить действие постановления уездного собрания в том случае, если усмотрит, что оно: 1) не законно; 2) не соответствует государственным интересам и явно нарушает права местного населения.

Вслед за земской контрреформой произошла контрреформа и в области городового самоуправления. 11 июня 1892 г. вышло новое Городовое положение, которое стало существенным шагом назад в сфере развития местного самоуправления в России.

Несмотря на то, что общая структура органов городового общественного управления не изменилась, произошли качественные перемены самой сути этого управления.

Был изменен порядок и характер представительства городского населения. На основании нового Положения 1892 г. для горожан были значительно урезаны избирательные права, введены дополнительные цензы, а общее количество избирателей сократилось в десятки раз. Сократилось и число гласных. В тоже время, выборы остались всесословными.

Расширились возможности для административного контроля за деятельность городового общественного управления. Так, Губернатор имел право да- вать обязательные к исполнению указания городским головам и членам управ, как государственным служащим. На том же основании губернское по городским делам присутствие могло освобождать их от должности, при том, что ду- ма такого полномочия была лишена.

Нужно сказать, что на протяжении всего XIX века местное самоуправление в России (как земское, так и городское) было чрезвычайно разнообразно. По этому поводу В.Р. Мединский пишет: «Города в Российской империи управлялись с помощью 1820 различных вариантов Уставов.  Города  имели свои гербы, свои права и привилегии, порой довольно значительные»32.

Этот этап характеризуется преобразованием на основе городской и земской реформ системы местного самоуправления; увеличением самостоятельности органов местного управления в 1860-1870 годах и сокращением их самостоятельности за счет ужесточения административного контроля в 1890 годах; законодательным обособлением судебной власти от законодательной и исполнительной властей на основе Судебных Уставах от 20 ноября 1864 года; соединением административных и судебных функций у губернских и земских учреждений; отсутствием судебного контроля за деятельностью органов местного самоуправления как самостоятельного вида государственного контроля, даже несмотря на наличие отдельных контрольных полномочий в отношении орга- нов местного управления у Сената и Судебных палат.

Пятый этап ограничен в рамках с 1917-1918 годов по 1990 год.

Такое положение существовало довольно продолжительное время и в об- ласти городского самоуправления, так же как земского, вплоть до 1917 г. ника- ких сколько-нибудь серьезных изменений не произошло.

Попытку провести реформу управления предприняло после февральской революции 1917 г. Временное правительство. Эпохальным можно назвать За- кон «О волостном земском управлении», принятый 21 мая 1917 г., который регламентировал на основе всеобщих выборов формирование местных представительных органов, предусматривалось также наличие местных исполнитель- ных органов. Вводилась норма, устанавливавшая запрет на совмещение земских должностей с другими платными должностями государственной службы.

Кроме того, после февральской революции 1917 г.  возникла  ситуация, при которой для победы большевикам необходимо было опереться на широкие народные масса, а буржуазии для отстаивания своих интересов и предотвращения монархической революции, а также в противовес большевизму была необходима поддержка того же народа.

На территории России земские органы местного самоуправления прекратили свое существование, а вместо них были созданы Советы, в основном к июлю 1918 г.

В июле 1918 г. была принята Конституция РСФСР33, которая закрепила и систематизировала сложившуюся на местах систему власти. Система советов была представлена следующим образом: областные, губернские (окружные), уездные (районные) и волостные съезды Советов и их исполнительные комитеты. В городах и сельских поселениях предписывалось образовывать Советы де- путатов и их исполнительные комитеты. Городские и сельские советы избирались непосредственно населением, а съезды Советов формировались путем многоступенчатых выборов. Сельскому населению была оставлена возможность решения местных вопросов непосредственно собранием избирателей.

Однако Советы так и не стали органами местного самоуправления. Фактически они являлись органами государственной власти на местах. Их статус постепенно развивался и уточнялся на протяжении всей советской истории. Наиболее четким статус Советов стал после принятия ряда законодательных актов 60-70 гг. XX в.

Местные Советы являлись представительными органами, члены которых избирались гражданами, проживающими на соответствующей территории, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосо- вании. Однако выборы зачастую были безальтернативными или большой разницы не имело то, за кого именно будут голосовать избиратели.

Можно сказать, что реальной властью обладали не Советы, а коммунистическая партия, определенная в ст. 6 Конституции СССР 1977 г. как руководящая и направляющая сила советского общества, ядро его политической системы. При этом они выполняли чрезвычайно важные функции по государ- ственному управлению на местах.

В соответствии со ст.146 Конституции СССР 1977 г. местные Советы народных депутатов должны были решать все вопросы местного значения, исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан, проживающих на территории Совета. При этом они не были основаны на принципе разделения властей и сочетали функции представительных и исполнительно- распорядительных органов.

При местных Советах народных депутатов создавались исполнительные комитеты, которые были структурными подразделениями представительных учреждений, выполняющими функции управленческого характера.

Местные Советы были органически встроены в общую систему Советов (от низшего звена поселковых Советов до Верховного Совета СССР). Их самостоятельность в решении вопросов местного значения была ограничена законо- дательством и директивами вышестоящих Советов.

Система Советов была строго централизована. Местные Советы были обязаны подчиняться не только вышестоящим Советам, но и вышестоящим государственным органам исполнительной власти.

Статья 102 Конституции СССР 1977 г.36   регламентировала обязанность депутатов рассматривать наказы избирателей, информировать граждан об их реализации. Депутаты, руководствуясь общегосударственными интересами, учитывая запросы населения избирательных округов, должны были претворять в жизнь наказы избирателей, лично участвовать в их реализации и нести ответственность за их исполнение даже в случае, когда осуществление конкретных наказов, данных населением, перекладывалось на иные органы или организации.

Статья 107 Конституции СССР 1977 г. устанавливала обязанность депутата отчитываться о своей работе и работе Совета перед избирателями. Депу- тат, не оправдавший доверия избирателей, мог быть отозван по решению большинства избирателей в установленном законом порядке.

Согласно Конституции РСФСР 1978 г. Советы, кроме подотчетности гражданам, их избравшим, были подотчетны перед вышестоящими Советами, перед Советом Министров РСФСР. Так действовал принцип демократического централизма, который предполагал осуществление вышестоящими Советами руководства деятельностью нижестоящих органов власти вплоть до отмены принимаемых ими актов в случаях несоответствия этих актов законодательству, обязательность решений более крупных Советов для нижестоящих, подотчетность нижестоящих Советов вышестоящим.

Согласно ст.6 Закона СССР от 20 сентября 1972 г. «О статусе народных депутатов в СССР»,37 которая называлась «Связь депутата с избирателями, его подотчетность и ответственность перед ними», депутат был обязан поддерживать связь с избирателями, с коллективами и общественными организациями, выдвинувшими его кандидатом в депутаты, а также с предприятиями, учрежде- ниями, организациями, государственными и общественными органами, расположенными на территории его избирательного округа.

В Законе закреплялось, что депутат ответственен перед избирателями и им подотчетен. При этом депутат, не оправдавший доверия избирателей или совершивший действия, не достойные высокого звания депутата, мог быть в любое время отозван по решению большинства избирателей в установленном законом порядке.

Несмотря на то, что местного самоуправления в СССР не было, указанные законодательные положения можно рассматривать как закрепление эле- ментов ответственности выборных должностных лиц публичной власти, в том числе местного самоуправления, перед населением. Кроме того были заложены основы к теоретическому осмыслению ответственности выборных  должностных лиц перед населением.

В РСФСР порядок отзыва депутатов местных и других Советов регулировался такими актами, как Закон РСФСР от 27 октября 1960 г. «О порядке отзыва депутата местного Совета народных депутатов РСФСР», Закон РСФСР от 26 ноября 1959 г. «О порядке отзыва депутата Верховного Совета РСФСР».

В советской правовой науке сформировалось представление о том, что отсутствие каких-либо санкций у значительной части конституционных норм — отличительная черта данной отрасли права. Было также не принято ставить вопрос об ответственности самого государства, непогрешимость которого презюмировалась в теории и практике советского строительства. Концепция Конституции СССР 1977 г. (название раздела второго и ст. 58) впервые за все время существования народного государства закрепила первые признаки отношений между государством и личностью, построенных на взаимной ответственности.

В период действия Конституции СССР 1977 г. появились первые труды, обобщающие элементы ответственности органов власти и определяющие ее характер. Л.И. Антонова и Б.И. Кожохин систематизировали теоретические знания об ответственности и определили виды ответственности органов.

По их мнению, ответственность Советов всех уровней, ответственность депутатов  носили  характер  конституционной  ответственности,  т.к.  все  они осуществляли государственную власть. Особый характер конституционной ответственности, полагали указанные авторы, обусловлен тем, что именно Сове- ты и депутаты были непосредственно связаны с народом, избирались им.

Необходимо учитывать, что стимулирование направленности ответствен- ной деятельности местных органов и должностных лиц в этот период осуществлялось самыми разнообразными формами и методами, среди которых не последнюю роль играли и воспитание кадров, и установление ответственности государственных служащих перед партией. Следует сказать, что в партийных органах имелась собственная система стимулирования, включая методы убеждения, принуждения, поощрения, и своя ответственность. Поскольку в то время существовала прямая зависимость Советов от решений партийных органов, то следует признать, что существование ответственности перед партией являлось весьма действенной мерой, позволяющей эффективно контролировать процесс реализации власти местными Советами.

Во исполнение нормы Конституции СССР 1977 г. об отзыве депутатов был принят закон о порядке отзыва депутата местного Совета народных депутатов РСФСР 1979 г.42

В соответствии с этим законом, отзыв инициировался общественными организациями, трудовыми коллективами, собранием военнослужащих. Об этом сообщалось депутату с изложением мотивов отзыва. Депутат был вправе представлять инициаторам отзыва объяснения в письменной или устной форме. Основанием для отзыва депутата являлись невыполнение наказов избирателей и отсутствие отчетов перед избирателями, совершение им аморальных либо противоправных действий.

В середине 1980-х годов, в связи с началом демократических преобразований общества и государства, очевидной стала необходимость реформирования системы местного управления. Представительные институты местного управления носили формальный характер, население страны не ощущало себя источником носителем власти, деятельность Советов была недостаточно профессиональной для эффективного решения вопросов местного значения.

Анализ законодательства периода строительства социализма позволяет сделать вывод об активном использовании таких институтов непосредственной демократии, как наказы избирателей, отчеты депутатов перед избирателями и населением, а также отзывы депутатов. Если первые два можно рассматривать как формы контроля со стороны местного сообщества за деятельностью депутата, то, соответственно, отзыв следует определить как ответственность депутата перед населением в случае невыполнения им своих обязанностей.

Тем не менее в целом система контроля и ответственности имела существенные недостатки. В основном они предопределялись существовавшей административно-командной моделью управления государством, где возможность исполнения наказов определялась вышестоящими органами, партией, а также системой централизованного планирования, жестко устанавливавшей программы развития местности, за пределы которых при распределении финансов органы местной власти выходить не могли.

Институт привлечения депутата к ответственности использовался редко, поэтому не  было выработано практических  механизмов его реализации.  Институт ответственности депутатов существовал, но большей частью только на бумаге.

В 1989 г. был принят Закон «О статусе народных депутатов СССР», который  существенным  образом  модернизировал  институт  выборов  депутатов Советов. При этом сама система Советов и их статус остались неизменными.

Этот период можно охарактеризовать как кардинальное изменение системы управления государством по сравнению с предыдущими историческими периодами. Для него характерны местные советы как органы государственного управления на местах и создание системы контроля за местными советами со стороны  вышестоящих  Советов  и  общественности  с  использованием форм непосредственной демократии. Судебный контроль фактически распространялся на такие сферы как принятие органами местного управления решений, исполнение наказов избирателей, использование финансовых средств, совершение проступков должностными лицами. Однако в СССР того времени все еще отсутствовали законодательство о местном самоуправлении и специальные правовые нормы, регламентирующие контроль за органами местного само- управления и их ответственностью.

Шестой этап — с 1990 года по 1993 г.

Принятие Декларации о государственном суверенитете 12 июня 1990 г., подписание Федеративного договора 31 марта 1992 г., реформы конца XX в. и работа над проектами Конституции РФ поставили вопрос о правовом государстве в России, а значит, и о его юридической ответственности перед личностью и обществом. Формирование полноценного механизма ответственности участников публичной власти, конституционно-правовых и муниципально-правовых отношений стало необходимым условием создания правовой государственности и конституционного строя в целом.

В выделенный диссертантом период произошло несколько имеющих кардинальное значение для подготовки правовых основ института публично- правовой ответственности органов власти и ее подвида – муниципально- правовой ответственности —  событий.

Н.С Тимофеев, по идеологическим мотивам, с целью обоснования преимуществ советской демократии, сформировал официальную, но далекую от науки концепцию, исключающую связь между Советами и местным самоуправлением. В основу были положены различия социалистической и буржуазной демократии.

органы местного самоуправления, противостоящие центру. Они в целом выступают как нечто большее — органы народного самоуправления на местах, при- званные обеспечить участие населения в решении местных дел и в общегосударственной политике» 45. Классик отечественного муниципализма, Л.А. Вели- хов, проводя мысль о праве России на самобытность в строительстве местного самоуправления, также признавал наличие особой советской модели само- управления.

В 1990 г. Законом «Об общих началах местного самоуправления и мест- ного хозяйства в СССР» была заложена основа для развития местного само- управления на всей территории Советского Союза. Именно этим законодательным актом впервые в отечественное законодательство было введено понятие местного самоуправления.

Согласно Закону 1990г., основным звеном системы местного самоуправления являлись местные Советы (ст.3 Закона), коллегиальные представительные органы, формируемые населением соответствующих территорий на основе всеобщих, равных, прямых выборов при тайном голосовании.

Система местного самоуправления, в соответствии с ч.1 ст.2 Закона, включала местные Советы народных депутатов, органы территориального об- щественного самоуправления (советы и комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, домовые, уличные, квартальные, поселковые, сельские комитеты и другие органы), а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии.

Статья 91 «Ответственность местных Советов, местной администрации» названного Закона закрепляла следующие положения:

1. Должностные лица местных Советов, местной администрации, а также их органов несут ответственность за принятые ими решения в соответствии с законодательством.

2. Ущерб, причиненный в результате неправомерных решений местных Советов, местной администрации, их органов и должностных лиц, совершения ими неправомерных действий, возмещается в полном объеме предприятиям, учреждениям, организациям и гражданам, которым причинен этот ущерб, на основании решения суда или арбитражного суда за счет собственных средств местных Советов, местной администрации и их органов.

Местный Совет, местная администрация, их  органы,  возместившие ущерб, причиненный их работниками или должностными лицами, имеют право предъявить регрессный иск к этим лицам в размере выплаченной суммы, если иной размер не установлен законом.

3. Граждане имеют право обжаловать в суд решения местных Советов, местной администрации, их органов и должностных лиц, если эти решения противоречат законодательству, нарушают права и законные интересы граждан.
4. Нарушение указанными должностными лицами требований настоящей статьи, если в их действиях не содержится признаков административного пра- вонарушения или уголовно наказуемого деяния, влечет дисциплинарную ответ- ственность вплоть до увольнения с должности или постановку вопроса об от- зыве в отношении лиц, занимающих выборные должности.

В 1991 г. был принят Закон РСФСР Закон РСФСР от 06 июля 1991 № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР».48 С этим законодательным ак- том связывается начало качественно нового этапа развития местного само- управления в России.49

В Законе «О местном самоуправлении» 1991 г. содержалось новое для отечественной правовой науки и отечественного законодательства определение местного самоуправления, под которым понималась система организации дея- тельности граждан для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей.

В соответствии со ст.10 указанного Закона в России должны были быть образованы представительные и исполнительные органы местного самоуправ- ления. Причем их создание предусматривалось только на низовых территориях (поселках, сельсоветах, городах, районах, районах в городах), а не на всех уровнях административно-территориальных единиц, как это было с системой Советов ранее. Краевые и областные органы власти перестали носить статус местных и стали пониматься как органы государственной власти, не занимаю- щиеся решением вопросов местного значения.

В Законе 1991 г. существовала достаточно подробная статья 91 «Ответ- ственность местных советов, местной администрации» следующего содержания:

«1. Должностные лица местных Советов, местной администрации, а так- же их органов несут ответственность за принятые ими решения в соответствии с законодательством.

2. Ущерб, причиненный в результате неправомерных решений местных Советов, местной администрации, их органов и должностных лиц, совершения ими неправомерных действий возмещается в полном объеме предприятиям, учреждениям организациям и гражданам которым принесен этот ущерб, на ос- новании решения суда или арбитражного суда за счет собственных средств местных Советов местной администрации и их органов.

Местный Совет, местная администрация, их  органы,  возместившие ущерб, причиненный их работниками или должностными лицами, имеют право предъявить регрессный иск к этим лицам в размере выплаченной суммы, если иной размер не установлен законом.

3. Граждане имеют право обжаловать в суд решения местных Советов, местной администрации, их органов и должностных лиц если эти решения про- тиворечат законодательству, нарушают права и законные интересы граждан».

Кроме того, в ст.95 Закона перечислялись основания наступления отвественности местных Советов, в результате которых могло последовать досроч- ное прекращение полномочий:

а) неоднократного нарушения ими Конституции СССР, законодательства СССР, Конституции РСФСР, законодательства РСФСР, конституций и законо- дательств республик в составе РСФСР прав и свобод граждан;

б) если вновь избранный Совет в течение месяца со дня открытия первой сессии не определил структуру и не образовал свои органы;

в) если Совет в течение месяца со дня освобождения от должности пред- седателя Совета не избрал нового председателя Совета;

г) если Совет более четырех месяцев не может созвать сессию из-за неяв- ки необходимого для кворума числа депутатов.

Согласно той же статье Закона полномочия главы местной администра- ции прекращаются досрочно, в том числе, в случае вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении главы местной администрации; отзыва главы местной администрации избирателями.

Однако Закон «О местном самоуправлении в РСФСР» носил характер переходного, и некоторые проблемы организации местного самоуправления оставил неурегулированным. В частности, сохранялась прежняя система Советов, которые были переименованы в муниципальные Советы, однако не были в необходимой мере обеспечены ни в правовом отношении, ни в материальном для эффективного решения вопросов местного значения.

На основании этого закона в последующие два года было принято большое количество подзаконных нормативных правовых актов по отдельным вопросам развития местного самоуправления в России. В подавляющем большинстве это были указы Президента РФ. Однако «политическая направленность указов Президента РФ, неопределенность их некоторых положений допускали возможность на местах принимать решения, явно расходящиеся с основными принципами организации местного самоуправления демократического государства».

Этот период можно охарактеризовать наличием специального норматив- ного закрепления в исследуемой сфере: в связи с принятием Закона СССР от 9 апреля 1990 года «Об общих началах местного самоуправления и местного хо- зяйства в СССР» начался процесс законодательного оформления местного са- моуправления, основанного на прежней системе местных советов; статьи 24 и 25 Закона указывали на осуществление контроля за органами местного само- управления, привлечение органов и должностных лиц местного самоуправле- ния к ответственности за нарушение законодательства и за законность прини- маемых решений; в связи с принятием Закона РСФСР от 6 июля 1991 года «О местном самоуправлении в Российской Социалистической Федеративной Со- ветской Республике»  начался процесс развития местного самоуправления на территории РСФСР; нормы статьей 88 «Обеспечение законности на территории местного совета» и 91 «Ответственность местного совета, местной администра- ции» регламентировали порядок осуществления судебного контроля за сферой принятия решений муниципальными советами  и администрациями, соблюде- ния ими законодательства России. Все вышеперечисленное способствовало усилению исполнительных органов местного самоуправления.

Седьмой этап с 1993 года по1995 г.

Большую роль в формировании нормативно-правовой базы, особенно в обозначенный период реформы местного самоуправления, сыграли акты главы государства. Примерами таких актов явились изданные в 1993 – 1994 г.г. указы Президента Российской Федерации «О реформе местного самоуправления в Российской  Федерации»,  «О  гарантиях  местного  самоуправления  в  Российской Федерации», «О некоторых вопросах досрочного прекращения полномо- чий главы местного самоуправления»54 и др.

Н.С. Тимофеев, например, выделяет два этапа реформ местного само- управления в обозначенный период55: «этап (октябрь 1993 г. — октябрь 1994 г.) — этап президентских реформ местного самоуправления; этап (ноябрь 1994 г. — август 1995 г.) — период интенсивной разработки проектов Федерального закона «Об  общих  принципах  организации  местного  самоуправления  в  Российской Федерации».

Исследуя этот период, Н.С. Тимофеев характеризует его как неконститу- ционный и незаконный. С его точки зрения, «…тяжелый удар по формирую- щейся в стране системе местного самоуправления нанесли Указы Президента РФ от 9 октября 1993 г. № 1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» и от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федера- ции», изданные после известных событий сентября-октября 1993 г. Указы Пре- зидента в равной степени не соответствовали ни действовавшей на момент их принятия Конституции РСФСР 1978 г., ни концепции, получившей развитие в Конституции РФ 1993 г., ни Европейской хартии о местном самоуправлении. Приоритет местной администрации, утвердившийся на основе президентских указов, привел к тому, против чего изначально была направлена политическая реформа, — представительные учреждения вновь стали ширмой, декорирующей диктатуру аппарата».

Постановления Правительства Российской Федерации, изданные на осно- ве и во исполнение законов Российской Федерации и указов Президента Российской  Федерации  сыграли  свою  роль  в  становлении  института  публично- правовой и в частности, муниципально-правовой ответственности.

Этот период характеризуется коренным изменением в развитии местного самоуправления вообще, и института муниципально-правовой ответственности в частности, как разновидности публично-правовой ответственности на основе статьи 12 Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 года. Мест- ное самоуправление обособляется от органов государственной власти; согласно Конституции России местному самоуправлению гарантируется самостоятель- ность, судебная защита.

Этап с 1995 года по 2003 г.

В этот период, по мнению диссертанта, произошло нормативное за- крепление не только основ, но и механизмов публично-правовой ответ- ственности, а именно конституционно-правовой и муниципально- правовой ответственности.

В исследуемый период происходит закрепление публично-правовой от- ветственность органов публичной  власти нормами  Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и испол- нительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации»56, Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

При изучении вопроса о природе ответственности органов местного самоуправления перед населением необходимо учитывать специфическую особенность, характеризующую основания и условия наступления такой ответственности. Они достаточно специфичны для муниципального права, выражают его сущность и одновременно свидетельствуют о существовании как самостоятельного   вида   юридической   ответственности   именно   муниципально- правовой ответственности.

Продолжительное время базисом законодательства о местном самоуправ- лении и муниципально-правовой ответственности являлся Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправ- ления в Российской Федерации». Закон содержал отдельную главу VII «Ответ- ственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного са- моуправления, контроль за их деятельностью», посвященную вопросам ответ- ственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного са- моуправления (статьи 47 – 52).

Характеризуя данный законодательный акт, эксперты отмечали, что он принимался в условиях противостояния Президента Российской Федерации и палат Федерального Собрания Российской Федерации. В результате был принят компромиссный вариант рамочного закона, носящий во многом расплывчатый характер. Кроме того, следует учитывать, что к моменту разработки и принятия закона отсутствовал необходимый опыт функционирования и взаимодействия основных институтов власти в новом федеративном государстве. Надежды фе- деральных законодателей на то, что в рамках сформулированных на федераль- ном уровне общих принципов субъекты Федерации своим законодательством уточнят порядок деятельности и полномочия местной власти, не оправдались, так как региональные власти оказались не заинтересованными в создании усло- вий для самостоятельной деятельности муниципалитетов вследствие объектив- но существующей конкуренции за полномочия и ресурсы. В результате федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления со- держит лишь основы и некоторые общие принципы разграничения полномочий. Отразилось это и на нормах, касающихся ответственности муниципальных органов и должностных лиц.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. устанавливал ответственность органов местного самоуправления перед населением при наличии специфического основания — утраты доверия населения, но одновременно и реализуется в особом порядке, установленном в нормативных правовых актах органов госу- дарственной власти и зафиксированном в уставах муниципальных образований. Например, до принятия Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»59 таким основанием могло быть проведение местного референдума, связанного с решением вопроса о досрочном прекращении полномочий представительного органа местного самоуправления, досрочной отставке должностного лица местного самоуправления и, как следствие этого, назначение досрочных выборов.

В литературе указывается, что муниципально-правовая ответственность, в том числе досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования, наступает при нарушении, прежде всего, норм устава муниципального образования, иных локальных нормативных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, а также актов, принятых населением на местном референдуме60.

Как видно, нормы актов федерального уровня и уровня субъектов РФ не называются. Тем самым обозначается проблема, которая была предметом рас- смотрения в Конституционном Суде РФ по запросу Народного Хурала Республики Бурятия о проверке конституционности п. 3 ст. 49 действовавшего тогда (1997 г.) ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»61. Было указано, что сама возможность досрочного прекращения полномочий — один из основных принципов, определяющих статус органов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Установление общих принципов организации местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации). По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации). Следовательно, федеральный законодатель был вправе предусмотреть возможность досрочного прекращения полномочий органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Вместе с тем, ряд общественных отношений, связанных с применением данной меры ответственности (в том числе с основаниями ее применения), остается неурегулированным, и поэтому в силу п. «н» ч. 1 ст. 72 и ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации законодатель субъекта Российской Федерации в этой части вправе осуществить собственное правовое регулирование.

Для института публично-правовой ответственности (в частности для ответственности депутатов перед населением путем отзыва) значимую роль сыг- рало Постановление Конституционного Суда РФ от 24.12.1996 № 21-П «По де- лу о  проверке конституционности Закона Московской области от  28 апреля 1995 года «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации». В нем было указано, что субъект Российской Федерации в отсутствие федерального закона об общих принципах организации системы ор- ганов государственной власти вправе учредить институт отзыва депутата представительного органа, рассматриваемый  им в качестве одной из  форм непосредственной демократии. Установление в законах субъектов Российской Федерации института отзыва депутата до принятия такого федерального закона не нарушает предусмотренное Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов и не может квалифицироваться как ограничение прав и свобод человека и гражданина.

Однако по смыслу Конституции Российской Федерации, закрепляющей принципы демократического правового государства, в том числе принципы идеологического и политического многообразия, многопартийности, основанием для отзыва депутата не могут служить его политическая деятельность, позиция при голосовании и т.п. Сама процедура отзыва должна обеспечивать депу- тату возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, вы- двигаемых в качестве основания для отзыва, и гарантировать всеобщее, равное, прямое участие избирателей в тайном голосовании по отзыву.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 № 10-П64 было указано на необходимость четких правовых оснований отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), которые устанавливали бы процедурные гарантий. В частности, в Постановлении говорится: «…оспариваемые положения подпункта «и» пункта 1 статьи 19 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также статей 123 и 123.1 Конституции Республики Алтай …не требуют положительного голосования  большинства всех зарегистрированных избирателей субъекта Российской Федерации, что создает возможность произвольного применения данного института, особенно в случаях, когда отзыв связывается с утратой доверия по политическим мотивам».

Институт отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) может быть введен при условии установления надлежащих правовых оснований и процедур, с учетом выявленного в указанном Постановлении конституционно — правового смысла требований, предъявляемых к этому институту.

Постановлением Конституционного Суда РФ от 02.04.2002 № 7-П 65 были подтверждены правомочия муниципальных образований, самостоятельно решая вопрос о введении института отзыва, осуществить в своих уставах его не- обходимую нормативную конкретизацию, в том числе в целях придания определенности соответствующим способам установления числа подлежащих сбору подписей. Также Конституционный Суд определил  местное  самоуправление как уровень публичной власти, указал на возможность для населения привлекать к ответственности выборных должностных лиц местного самоуправления, а также отметил обязательность осуществления контроля за органами и должностными лицами муниципальных образований. По этому поводу Н.С. Бондарь пишет: «в соответствии со ст.130 (ч.2) Конституции РФ местное самоуправле- ние – как публичная (муниципальная) власть – осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через вы- борные и другие органы местного самоуправления. В порядке конкретизации указанного открытого перечня форм прямого волеизъявлений граждан ФЗ о местном самоуправлении 1995 г. предусматривает возможность отзыва населе- нием депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления как один из способов досрочного прекращения его полномочий (подп. 9 п. 1 ст. 8). При этом отзыв выборного должностного лица может закрепляться в уставах самих муниципальных образований, которые, исходя из особого статуса таких должностных лиц, связанного с порядком приобретения ими полномочий при различных формах организа- ции местного самоуправления, правомочны в силу ст. 48 Закона определять по- рядок, условия и формы их ответственности, наступающей в результате утраты доверия населения.

Таким образом, на выборные органы местного самоуправления, депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления возлагаются вытекающие из природы местного самоуправления публично-властные обязанности по решению вопросов обеспечения жизнедеятельности населения конкретных муниципальных образований, а надлежащее исполнение обязательств, взятых непосредственно перед населением, является императивом демократического правового государства в сфере организации муниципальной публичной власти».

Помимо  прямого  влияния  правовых  позиций  Конституционного  Суда, можно назвать и косвенное его влияние. Например, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П было сформулировано и подтверждено сразу несколько правовых позиций, который можно рассматривать, в первую очередь, как гарантии осуществления местного самоуправления, а за- тем как предписания органам местного самоуправления действовать определенным образом и воздерживаться от совершения каких-либо  действий.  В этом Постановлении определена невозможность передачи органам государственной власти полномочий местного самоуправления, которые должны осуществляться населением или органами местного самоуправления, а также определена невозможность самостоятельного отказа населения от своего конституционного права на местное самоуправление.

Таким образом, институт конституционно-правовой и муниципально- правовой  ответственности  стал  предметом  конституционного  судопроизводства. Правовые позиции КС РФ в этот период сыграли значительную роль в становлении этого вида публично-правовой ответственности путем прямого и косвенного воздействия68.

Регулирование муниципально-правовой ответственности в исследуемый период осуществляется актами органов государственной власти субъектов федерации. Как правило, речь шла о регулировании института отзыва69. Напри- мер, Закон Республики Дагестан от 11 февраля 1997 г. «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления в Республике Даге- стан», Закон Волгоградской области от 10 апреля 2000 г. «Об отзыве депутата, выборного должностного лица органов местного самоуправления в Волгоград- ской области», Закон Краснодарского края от 6 июля 1999 г. «О порядке отзыва депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований в Краснодарском крае» и др.

Однако после принятия Постановления Конституционного суда РФ от 07.06.2000 № 10-П многие законы субъектов были приостановлены ввиду рас- хождения с этим Постановлением. При этом речь шла прежде всего о размытости и произвольности критериев неисполнения депутатами своих полномочий.

Несколько позже, в 2002 г., Конституционный суд признал не соответствующими Конституции ряд статей Законов Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного орга- на местного самоуправления, выборного должностного лица местного само- управления в Корякском автономном округе», поскольку они допускают, что отзыв выборного должностного лица местного самоуправления может быть осуществлен меньшим числом голосов, чем то, которым это лицо было избрано. В законах ряда субъектов Федерации порядок отзыва был необоснованно упрощен или вовсе отсутствовал, не предусматривались гарантии депутатов на осуществление ими своих полномочий, во многих случаях инициаторы отзыва не указывали основания для возбуждения вопроса об отзыве. Ввиду того, что институт отзыва не закреплен в Конституции РФ, проблема в правовом, и в практическом смыслах остается открытой и представляет собой предмет специального исследования.

Реже законодатели субъектов регулировали иные аспекты ответственности органов местного самоуправления.

Так, например, Народное Собрание Республики Дагестан, пытаясь восполнить пробел в федеральном законодательстве об ответственности органов местного самоуправления, 26 сентября 1996 г. приняло Закон «Об ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного само- управления», согласно которому Правительству, Государственному Совету республики предоставлено право применять в отношении главы муниципального образования за нарушение законов такие меры взыскания, как замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии и прекращение полномочий (освобождение от должности). При этом со- гласно закону предварительное судебное подтверждение факта нарушения за- конов главой муниципального образования не требуется.

Несоответствие этих положений Конституции Российской Федерации очевидно, а поэтому они с момента своего принятия не применялись, а 5 января 2001 года вышеуказанный закон был признан утратившим силу.

Тогда же происходила практика применения различных видов публично- правовой ответственности. Муниципально-правовая ответственности имеет как положительную, так и отрицательную практику в исследуемый период.

Регулирование муниципально-правовой ответственности происходит на уровне местного самоуправления в рамках, установленных  законодательством.

Этот этап характеризуется появлением, в связи с принятием Федерального закона от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», новой системы органов местного самоуправления; расширением ответственности органов местного самоуправления, в том числе перед населением, государством в соответствии и в пределах, определенных Конституцией РФ и Законом. Устанавливалась возможность роспуска представительного органа и отмены актов органов и должностных лиц местного самоуправления по решению суда, а также обжалования решения о роспуске представительного органа и решений, принятых на основе всеобщего волеизъявления; контроль за соблюдением органами и должностными лицами местного самоуправления законодательства России осуществлялся не только судами общей юрисдикции, арбитражными судами, Конституционным судом РФ и конституционными (уставными) судами субъектов РФ, но и жителями муниципального образования. Кроме того, необходимо упомянуть регулирова- ние муниципально-правовой ответственности не только федеральным уровнем, но и актами органов государственной власти субъектов федерации, актами органов местного самоуправления; а также значительное влияние Постановлений Конституционного Суда РФ на становление муниципально-правовой ответственности и практику применения мер муниципально-правовой ответственности.

В заключение подведем итоги. В формировании современной модели местного самоуправления России можно обнаружить отдельные положения теоретических разработок XIX и XX вв. Принцип неотчуждаемости прав насе- ления на местное самоуправление получил свое рождение в теории свободной общины (естественных прав общины); современные идеи по организации пуб- лично-хозяйствующих образований опираются на основы общественно- хозяйственной теории. Необходимость разграничения общественных и государственных интересов, лежащая в основе этой теории, и сегодня отражена в современной доктрине российского муниципального права, является базой для муниципально-правовой ответственности органов местного самоуправления перед населением. В основе современной концепции муниципального дуализма находятся идеи государственной теории местного самоуправления.

Автор разделяет точку зрения Н.С. Тимофеева в том,  что  российский опыт государственного строительства приобрел два направления — соборное и авторитарное. Для соборного характерно стремление формировать систему власти типа вече, т.е. схода, круга, съезда, собраний для решения общих проблем. В противоположность соборному, авторитарное выдвигает в качестве модели власти отношения отца и семьи. В России народ исторически ориентирован на «царя», надеясь на единство с ним против правящего слоя бюрократии.

Таким образом, становление института ответственности субъектов муни- ципально-правовых отношений приходится на XV век, так как именно с этого периода происходит начало земского самоуправления на основе реформ Ивана IV Грозного.

Институт ответственности субъектов муниципально-правовых отноше- ний берет начало и основывается на ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, так как на протяжении большей части истории России местное самоуправление не имело достаточной самостоятельности и значительно зависело от органов государственной власти.

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления (местного управления) на протяжении XV-XX веков рассматривалась исключительно как негативная и наступала только за явный причиненный ущерб интересам государства или его административно-территориальной единицы органа- ми и должностными лицами нижних уровней публичной власти, к которым от- носились органы земского и городского управления и, позже, местные советы депутатов и исполнительные комитеты.

Подробная регламентация ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц имеет место только в правовых актах новейшего периода (1990-2003 гг.) и распространяется на ответственности  выборных  и иных органов (должностных лиц) местного самоуправления перед государством, населением, предприятиями, организациями и учреждениями, а также перед органами местного самоуправления.

Диссертант предлагает и обосновывает выделение девяти этапов становления института юридической ответственности органов публичной власти (с XVI века до XVII века; с XVII века до начала XVIII века; с начала XVIII века до середина XIX века; с 60-х годов XIX века до 1917-1918 годов; с 1917 года по 1990 год; с 1990 года по 1993 год; с 1993 года по 1995 год; с 1995 года по 2003 год; с 2003 года  по настоящее время).

В становлении публично-правовой ответственности целесообразно выделить четыре периода: с 1990 год по 1993 год; с 1993 года по 1995 год; с 1995 года по 2003 год; с 2003 года  по настоящее время.

В становлении муниципально-правовой ответственности, по мнению диссертанта, целесообразно выделить два периода: с 1995 года по 2003 год, с 2003 года  по настоящее время.

Представляется необходимым выделить две тенденции, изначально обу- словившие развитие местного самоуправления на территории России и характерные сегодня:

во-первых, история развития общинного (земского) самоуправления в нашем государстве со времен Киевской Руси связана с процессом централизации и децентрализации публичной власти;

во-вторых, развитие местного самоуправления в России происходило параллельно в городах и сельских местностях, но его содержание было различным.

1.2.      Сравнительно-правовой анализ и отличия  муниципально- правовой ответственности от иных видов юридической ответственности

Сравнение института муниципально-правовой ответственности с иными видами юридической ответственности диссертант считает важным рассмотреть в широком и узком смыслах.

В широком смысле – сравнение института муниципально-правовой ответственности со всеми иными видами юридической ответственности, в узком – внутри публично-правовой ответственности: сравнение института муниципально-правовой ответственности с конституционно-правовой.

Сравнение института муниципально-правовой ответственности со всеми иными видами юридической ответственности (в широком аспекте).

О.Э. Лейст отмечал, что все виды юридической ответственности делятся на два основных: правовосстановительные (направленные на устранение вре- да, нанесенного правам и законным интересам участников правовых отноше- ний) и карательные (имеющие целью общую и частную превенцию правонарушений).

Ярким представителем карательной юридической ответственности является уголовная ответственность. Она наступает за деяния, состав которых определен Уголовным кодексом, и представляет собой наиболее суровый вид юридической ответственности. Возлагается она специальным правопримени- тельным актом — приговором суда, определяющим соответствующую деянию меру наказания (начиная от высоких штрафов и кончая лишением свободы на длительные сроки и применением исключительной меры наказания в виде смертной казни).

Многочисленные изменения Уголовного Кодекса (а их было четыре), свидетельствуют о колебаниях в развитии уголовной политики государства. Декриминализация тех или иных деяний также может быть названа недостатком.  Так,  законодатель,  формально  преследуя  практические  цели,  переводит отдельные виды уголовно наказуемых деяний в число, например, администра- тивных. В связи с этим за их совершение следуют менее жесткие по форме наказания, но происходит лишение ряда процессуальных гарантий. Проводя аналогию с некоторыми зарубежными государствами правомерно говорить об

«уголовном поле», включающем как уголовную, так и административную ответственность. Уголовное судопроизводство осуществляется в строго регла- ментированной процессуальной форме, обеспечивающей установление объективной истины по делу и наказание действительно виновных.

Следующим видом карательной юридической ответственности является административная ответственность. Она наступает за совершение правона- рушений в сфере государственного и общественного порядка, осуществления прав и свобод граждан, а также установленного порядка управления. Ее отли- чие от уголовной ответственности состоит в меньшей общественной опасности административного проступка по сравнению с уголовно наказуемым преступ- лением; как следствие — в менее жестокой каре, предусмотренной санкциями норм административного права (центральное место среди них занимает Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001г.

№ 195-ФЗ (ред. от 30.09.2013г.)76); субъектах возложения ответственности: если уголовная ответственность применяется по отношению к правонарушителю только судом, то административная ответственность реализуется гораздо более широким кругом правоохранительных органов (глава 23 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях перечисляет около семи десятков).

Следующее отличие в том, что вынесение решений об административной ответственности конкретного лица происходит в более оперативном порядке, нежели решение об уголовной ответственности77; процессуальные права виновного лица защищены законом в большей степени в уголовном процессе, с уче- том меньшей степени юридической ответственности, предусмотренной санкци- ей нормы административного права.

Исходя из нормативистского подхода, определяется следующее отличие этих видов ответственности – нормативное регулирование. Регулирование уго- ловной ответственности – прерогатива федерального уровня власти, в соответствии со ст. 71 Конституции РФ. В соответствии со ст. 8 Уголовного кодекса РФ78, основанием уголовной ответственности является совершение деяния, со- держащего все признаки состава преступления, предусмотренного Кодексом. Преступность деяния, а также его наказуемость и иные уголовно-правовые последствия определяются только Уголовным кодексом РФ (ст. 3 УК).

Регулирование административной ответственности – это предметы сов- местного ведения федерального уровня власти и органов власти субъектов фе- дерации, в соответствии со ст. 72 Конституции РФ. Административная ответ- ственность наступает за совершение административного правонарушения. В соответствие с Кодексом Российской Федерации об административных право- нарушениях, таковым признается противоправное, виновное действие (бездей- ствие) физического или юридического лица, за которое Кодексом или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена админи- стративная ответственность.

К уголовной ответственности по российскому законодательству привлекаются только физические лица. Согласно административному законодательству, субъектом возложения административной ответственности является физическое или юридическое лицо, совершившее противоправное, виновное действие (бездействие).

Наиболее противоречивым видом карательной ответственности является дисциплинарная ответственность.

Дисциплинарная ответственность характеризуется тем, что ее основанием явля- ется дисциплинарный проступок; мерой — дисциплинарное взыскание; применя- ется в порядке подчиненности уполномоченными органами (должностными лицами). Важной особенностью является то, что нарушитель привлекается к дисциплинарной ответственности независимо от привлечения к иным видам ответственности – и в этом ее сходство с публично-правовой ответственностью, прежде всего с муници- пально-правовой.

Она применяется за нарушение трудовой, учебной, служебной, воинской дисциплины. Характерной чертой дисциплинарной ответственности является ее применение в порядке служебной подчиненности лица, совершившего дис- циплинарный поступок. Различают три вида дисциплинарной ответственности:

• в соответствии с правилами внутреннего трудового распорядка (распространяется на всех рабочих и служащих, работающих по найму);
• в порядке подчиненности (касается должностных лиц, имеющих право приема на работу, а также находящихся на выборных должностях и некоторых других);
• в соответствии с дисциплинарными уставами и положениями, действующими в некоторых министерствах и ведомствах (распространяется на служащих строго определенного министерства или ведомства), в воинских частях и иных военизированных подразделениях.

Несогласие виновного лица с вынесенным ему наказанием или размером кары влечет публичное разбирательство с участием сторон конфликта в соответствующем суде общей юрисдикции. Таким образом, дисциплинарная ответственность по степени общественной опасности деяния и оперативности вынесения наказания близка к процедуре административной ответственности с той лишь  разницей,  что  административная  ответственность  носит  публично-правовой характер, а дисциплинарная частно-правовой характер. Отсюда и противоречивый характер этого вида юридической ответственности.

Дисциплинарное законодательство разнообразно, меры взысканий содержатся в источниках различных отраслей права; оно не содержит исчерпывающего перечня дисциплинарных проступков, не определены точные со- ставы дисциплинарных правонарушений. В этом, как отмечают О.А. Борзунова и Ю.К. Краснов, проявляется одна из особенностей дисциплинарной ответ- ственности80. Вследствие такой особенности решение вопроса о привлечении к дисциплинарной ответственности, даже при наличии грубого нарушения служебных обязанностей, целиком зависит от усмотрения руководителя (начальника). В уголовном  и административном  производстве при наличии соответствующего повода уполномоченное должностное лицо обязано провести проверку и принять мотивированное решение — возбудить дело или отказать в возбуждении. Лицо же, уполномоченное назначить служебную проверку по факту дисциплинарного проступка, вправе ее не назначать, может вообще не обратить внимания на дисциплинарный проступок подчиненного. То есть принцип неотвратимости ответственности в данном случае не действует. Как справедливо замечает В.А. Русанов, состояние служебной дисциплины, качество работы государственных и муниципальных органов во многом зависят от требовательности, принципиальности руководителя, а также от его профессионального и нравственного уровня.

Можно провести аналогию в отношении муниципально-правовой ответственности: принцип неотвратимости ответственности не действует, поскольку большинство мер этого вида ответственности диспозитивны – у руководителя имеется право инициировать наказание виновного, право по своей инициативе решать – применять или не применять меру ответственности. Кроме того, нет единого акта и перечня деликтов и санкций муниципально-правовой ответственности.

Некоторые санкции этих видов (дисциплинарной и муниципально- правовой) ответственности повторяются, что требует выявления отличий между ними в различных видах ответственности.

Несмотря на карательный характер основных видов юридической ответственности, главная цель их применения не может быть сведена только к наказанию виновного лица. Основная цель применения юридической ответственности — поддержание нормального порядка в обществе, основанного на следовании большинством его членов правилам, установленным позитивными норма- ми материального права, и ненарушении ими норм карательного права. В том, что и у карательных видов ответственности, и у публичных вообще, а у муниципально-правовой в частности, общая цель – поддержание правопорядка в обществе, диссертант видит общие черты.

Следующий общий вид юридической ответственности – правовосста- новительная ответственность. Ее содержание заключается в восстановлении нарушенных прав или в принудительном исполнении невыполненной обязан- ности. Эта ответственность установлена нормами гражданского и гражданского-процессуального законодательства.

Особенность этого вида ответственности в следующем: в ряде случаев правонарушитель может сам, без вмешательства государства, выполнить свои обязанности и перестает быть виновным в правонарушении лицом; в некоторых случаях гражданско-правовая ответственность наступает при отсутствии вины конкретного лица (напр., эксплуатация источника повышенной опасности – автомобиля и др.)

Во всех случаях мера ответственности лица, подвергнутого гражданско- правовой ответственности, выражается в материальной форме (пени, штрафы, иные виды экономического принуждения). Эта ответственность осуществляется не только в порядке гражданского, но и арбитражного судопроизводства. Если лицо отказывается от добровольного признания своей вины, могут использоваться  различного  рода  принудительные  меры  досудебного  воздействия (арест счетов, обыск, выемка, финансовая ревизия и др.).

Некоторые авторы отдельно выделяют материальную ответственность, которая наступает за ущерб, причиненный предприятию, учреждению, организации рабочими и служащими при исполнении ими своих трудовых обязанностей.

Трудовые (служебные) отношения, наряду с дисциплинарной ответственностью предусматривают материальную ответственность сторон трудового договора (служебного контракта). Законы о государственной гражданской службе и муниципальной службе не содержат положений, регулирующих данный вид ответственности, следовательно, к служебным отношениям применяются нормы трудового законодательства о материальной ответственности.

В соответствии со статьями 238, 241 ТК РФ82  за причиненный ущерб работники, по вине которых причинен ущерб работодателю (нанимателю), несут материальную ответственность в размере прямого действительного ущерба, но не более своего среднего месячного заработка. Материальная ответственность свыше среднего месячного заработка (полная материальная ответственность) допускается лишь в случаях, указанных в законодательстве (ст. 242, 243 ТК РФ). Таким образом, трудовое законодательство предусматривает два вида материальной ответственности: ограниченную и полную. При полной материальной ответственности ущерб подлежит возмещению в полном объеме без каких-либо ограничений. Возмещение ущерба производится независимо от привлечения работника к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности.

Муниципальное образование вправе предъявить регрессный иск к виновному должностному лицу муниципального органа в размере выплаченного возмещения, если иной размер не установлен законом (п. 1 и 3 ст. 1081 ГК).

Одним из отличий публично-правовой ответственности, прежде всего муниципально-правовой, от иных видов ответственности является наличие у последних дополнительных оснований для исключения юридической от- ветственности. Примером может быть невменяемость правонарушителя; необходимая оборона; крайняя необходимость84.

Возможно признание правонарушения малозначительным, не представляющим общественной опасности. Здесь учитывается характер деяния, условия его совершения, отсутствие существенных вредных последствий, не- значительность причиненного ущерба и т.д. Кроме того, действие или бездействие признается малозначительным только в том случае, если совершившее его лицо не только не причинило существенного вреда общественным отношениям, но и не намеревалось его причинить. На наш взгляд, такое обстоятельство не должно быть основанием для освобождения от публично-правовой ответственности по причине большого общественного значения деятельно- сти должностного лица.

Последним основанием для исключения юридической ответственности является казус. В силу многообразия общественных отношений многие из них трудно заранее предусмотреть и закрепить законодательно, поэтому они не подпадают под действие права.

Помимо обстоятельств, исключающих юридическую ответствен- ность, существуют еще и основания освобождения от юридической ответ- ственности.

«Освобождение от юридической ответственности представляет собой предусмотренное  действующим  законодательством  устранение  неблагоприятных правовых последствий для лица, совершившего правонарушение». Существование данного правового института выражает реализацию фундаментального правового принципа законности и распространяется на сферу публично- правовой ответственности.

Развитие юридической ответственности может прекратиться на любой ее стадии в связи с применением юридических норм, образующих институт освобождения от юридической ответственности. «Социальное назначение института освобождения от юридической ответственности заключается в том, чтобы не допустить ставшего нецелесообразным осуждения: несправедливо, негуманно карать правонарушителя только для того, чтобы устрашить других».

Проведя сравнительный анализ существующих и общепризнанных видов юридической ответственности, диссертант делает следующий вывод: традиционные подходы к определению юридической ответственности сегодня требуют пересмотра в связи с выделением новых видов ответственности, новых оснований и санкций, новых субъектов ответственности, а также в связи с необходимостью  пересмотра ее содержания.

Проблема ответственности, невзирая на многочисленные усилия представителей почти всех наук, от философии до права, исследовать этот феномен, продолжает привлекать всеобщее внимание теоретиков, отчетливо сознающих социальное  неблагополучие во всех сферах общественных отношений, регулируемых с помощью ответственности.

В     правовой     науке     юридическая      ответственность     традиционно рассматривается как один из видов социальной (общесоциальной) ответственности, являющейся одним из видов социального регулирования и контроля  поведения  людей  в  обществе.  Сама  социальная  ответственность появляется тогда, когда поведение человека имеет общественно значимое значение и регулируется социальными нормами.

Философские исследования ответственности ведутся с общих позиций категорий свободы и необходимости, соотношения понятия ответственности и многоаспектного понятия социальной свободы, внутреннего долга, нравственного закона, исполнения обязанностей перед обществом и т.п.90 Например, в социально-политических исследованиях 1980-х — начала 1990-х годов использовалось достаточно широкое понятие ответственности. Чаще всего ответственность рассматривалась в качестве «осознанной и воспринятой лицом социальной необходимости инициативного выполнения долга, всей суммы лежащих на лице обязанностей – политических, моральных, правовых и др.».

Сравнивая  институт  муниципально-правовой  ответственности  со  всеми иными видами юридической ответственности правомерно указать на изменения общественной жизни и национальной правовой системы, которые требуют пересмотра сложившихся теоретических конструкций в сфере юридической ответственности.

Исследование особенностей публично-правовой ответственности, в частности сравнение института муниципально-правовой ответственности с конституционно-правовой (в узком смысле) – базовый, с точки зрения диссертанта, аспект этой части диссертационного исследования.

В настоящее время, в период формирования правового государства в Российской Федерации, как никогда велика роль одного из основополагающих институтов права – юридической ответственности. Возникла необходимость теоретического     обоснования     и     практической     реализации   института ответственности   публичной   власти,   что   позволило   выделить   публично- правовую ответственность.

В связи с выделением нового уровня публичной власти для России – местного самоуправления и выделением комплексной отрасли муниципального права, возникла необходимость выделения муниципально-правовой ответственности.

Особенности публично-правовой ответственности являются основанием для того, чтобы вернуться к рассмотрению широкого подхода к содержанию юридической ответственности, включая в нее не только ответственность за нарушение, но и позитивные санкции за правомерное поведение.

Суть местного самоуправления, особенности этого вида публичной власти требуют социализации муниципально-правовой ответственности.

Теорией права Российской Федерации к общему принципу публичного права отнесено единство понятий прав и обязанностей93, «неосуществление права является неисполнением сопряженной с ним обязанности (бездействием властей)»94. Следовательно, права  государственных,  муниципальных  органов, их должностных лиц при наличии определенных условий (поводов и оснований) трактуются как их обязанности, неисполнение, ненадлежащее исполнение которых влечет установленную законом ответственность.

В юридической литературе справедливо отмечается, что «мы много пишем и говорим об ответственности граждан, но практически не затрагиваем вопросы юридической  ответственности  государственных  органов, должностных лиц, облеченных властью и действующих от имени государства. Между тем  в  их  деятельности  нередко  можно  наблюдать  не  только  потерю чувства ответственности, но и прямое злоупотребление своим  положением, теми полномочиями, которыми их наделило государство».

Как подчеркивает В.О. Лучин, «… на всех уровнях организации и функционирования власти разбалансированы ее основные компоненты — права, обязанности, ответственность. Права концентрируются на  одних уровнях, обязанности распределены по другим уровням, а ответственность власти, как правило, вообще не определена».

Все  это  и  обусловливает  особую  остроту  и  актуальность  проблемы ответственности государственных органов, публичной власти в целом перед народом за свои решения и действия, которая актуальна десятилетиями.

Это, безусловно, послужило основанием для выделения публично правовой ответственности, внутри которой существует конституционно- правовая и муниципально-правовая ответственность.

Согласимся      с      мнением      С.Д.      Князева,      указывающего,    что «конституционно-правовая ответственность является на сегодняшний день наиболее сложной для восприятия и практического использования не только в муниципальном, но и в избирательном, референдумном, парламентском и иных отраслях (подотраслях) права конституционного «профиля»»98.

Так,   по   оценке   Д.Т.   Шона,   «Конституционная   ответственность   – отрицательная оценка государством деятельности гражданина, государственного органа.., а также мера принуждения, реализация санкции правовой нормы»99.

Существуют и другие точки зрения. Так, Н.А. Боброва считает, что конституционная ответственность есть  ответственность  власти, ответственность      за      состояние      законности      в      правотворческой   и правоприменительной деятельности государственного аппарата и его представителей100. При этом Н.А. Боброва и Т.Д. Зражевская достаточно обоснованно указывают на то обстоятельство, что между государственно- правовой и конституционной ответственностью поставить абсолютный знак равенства нельзя.

Отмечается также, что круг субъектов конституционной ответственности достаточно ограничен. К ним относятся высшие, региональные,  местные органы власти, депутаты, то есть те структуры и те лица, которые принимают наиболее важные государственные решения.

Отличительная черта этого  вида юридической ответственности заключается в том, что только в определенных случаях эта ответственность не требует наличия вины того или иного лица, устанавливаемой в особых процедурных формах.

Перейдем к сравнению муниципально-правовой ответственности в узком смысле – внутри публично-правовой ответственности, к сравнению института муниципально-правовой ответственности с конституционно-правовой.

С этой целью рассмотрим виды ответственности, сходные в силу общего родового основания – публичности.

Содержанием публично-правовой ответственности (конституционной и муниципальной), по мнению диссертанта, является, во-первых, сочетание в ней политических и правовых мер ответственности, во-вторых, ее субъекты несут ответственность перед основными источниками публичной власти – многонациональным    народом,    населением    муниципального    образования, гражданином – в большинстве своем перед коллективным субъектом, что отличает публичную ответственность от иных видов юридической ответственности. Эту позицию – основной критерий, объединяющий два вида публично-правовой ответственности, разделяют Шишкин С.И., Яковлев В.В.102, Умнова И. А. 103

По мнению М.В. Красновского, публично-правовой вид ответственности (конституционной и муниципальной) близок к ответственности политической и включает в себя целый ряд общих признаков: вытекает из особенностей политических отношений и регламентирующих их норм; возникает в процессе взаимоотношений между классами, нациями, государствами; наступает не только за умышленные виновные действия, но и за неумелость, приспособленчество, опрометчивость в вопросах политики и т.д.

Н.М.  Колосова  выделяет  признаки  конституционной  ответственности, которые в равной степени могут быть применены и к ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, к муниципально-правовой ответственности. К их числу относятся ненадлежащее осуществление полномочий должностными лицами и латентный характер ответственности.

Н.Н.  Неровная   высказывает  предположение  о  том,  что  эти  два  вида ответственности обладают общими родовыми признаками, к числу которых следует отнести:

• сложную структуру, включающую элементы социальной ответственности, носящей отраслевой юридический характер, и меры именно государственно- или муниципально-правового принуждения;

• ярко выраженный политико-правовой характер данных видов ответственности, определяемый их реализацией в сфере народовластия;
• выделение в содержании данных видов ответственности элементов как ретроспективной, так и позитивной ответственности;
• профилактический характер мер данных видов ответственности.

Как отмечает Шиндяпина М.Д., отличительной чертой этого вида юридической ответственности является ее  политический  характер. Поэтому на первый план выступает политическое порицание правонарушителя (выражение недоверия, политическая несостоятельность, прекращение политической карьеры и т.д.), а затем ограничения личного и имущественного характера (досрочный роспуск, отставка и т.д.)108. Особенностью данного вида юридической ответственности является то, что он не только не связан с карой, но и не всегда влечет за собой обязанность виновного субъекта загладить причиненный ущерб, что обусловлено  не  разработанностью  данного института в российской правовой системе, а также высокими рисками любой публично-правовой (политической) деятельности.

Б.З. Кушхова объясняет выделение публичной ответственности (конституционно-правовой) как самостоятельного вида юридической ответственности «предметом и методом конституционно-правового регулирования общественных отношений; функциями, которые выполняет конституционное право в общей системе права; спецификой статуса субъектов конституционно-правовых отношений; особенностями юридической природы неправомерного поведения в конституционно-правовой сфере; характером конституционных предписаний, на базе которых возникает ответственность; особой процедурой ее реализации». Без сомнения, эти критерии распространяются на оба вида публично-правовой ответственности, не только конституционно-правовой. Б.З Кушхова в  своем  диссертационном исследовании    также    отмечает    способность    этого    вида    юридической ответственности выступать в качестве критерия правомерности и противоправности поведения, детерминирует потребность в  установлении мер ответственности в отношении публичной власти и предопределяет субъектный состав публичной власти по признаку ответственности за невыполнение либо ненадлежащее исполнение предоставленных им властных полномочий.

Упомянутый    автор    обосновывает    тезис    о   том,    что   юридическая ответственность представляет собой синтез позитивной и негативной составляющих. «Они взаимно дополняют друг друга, а применительно к публичной власти выступают в качестве единой системы, обеспечивающих единство ее функционирования. Позитивная ответственность власти имеет более сложную природу и является важнейшим стимулом надлежащего осуществления управленческих функций. Однако, на современном этапе развития России, в процессе осуществления целого ряда реформ, происходящих в условиях глобального финансово-экономического кризиса приоритетное значение должны приобретать санкции негативной  ответственности, содержащие вид и меры государственного принуждения и прежде всего наказания за нарушения права властвующими субъектами»112 и с этим выводом трудно не согласиться.

Ж.И. Овсепян замечает, что конституционная ответственность адекватна отрасли конституционного права113. Аналогичную точку зрения можно занять и в отношении муниципально-правовой ответственности. Ю.А. Дмитриев и Ф.Ш. Измайлова рассматривают конституционно-правовую ответственность как ответственность за ненадлежащее осуществление публичной власти114. Основанием  для  муниципально-правовой  ответственности  также  может  быть ненадлежащее осуществление публичной власти, но соответствующего уровня – муниципального.

Наряду со специфическими источниками, основаниями и санкциями, еще одним критерием конституционной ответственности, отличающим ее от иных видов юридической ответственности, являются особенности механизмов применения мер конституционной ответственности115.

Специфика этих механизмов обусловлена как минимум тремя обстоятельствами. Во-первых, особенностями круга субъектов, привлекаемых к юридической ответственности. Субъектами конституционной ответственности, в отличие от иных видов юридической ответственности, являются преимущественно органы (должностные лица) публичной власти. Между тем как меры иной отраслевой ответственности применяются главным образом в отношении физических и юридических лиц. Другое обстоятельство заключается в том, что органы (должностные лица) публичной власти несут не только прямую, но и косвенную конституционную ответственность –  когда меры конституционной ответственности применяются не к самому органу (должностному лицу), а к результату (продукту) его деятельности, т.е. к изданному им нормативному правовому акту. Третий фактор, обусловливающий специфику механизмов конституционной ответственности, – своеобразие системы и содержания санкций конституционной ответственности116.

Все эти теоретические конструкции, без сомнения, распространяются и на муниципально-правовую ответственность.

По мнению В.В. Ныркова, анализирующего критерии оценки эффективности деятельности органов публичной власти и процедуры повышения эффективности деятельности, концепция позитивной ответственности  в  сфере  публичной  власти  не  только  имеет  право  на существование, но и реально реализуется на практике. С теоретической точки зрения подобное можно объяснить тем, что и негативная  и  позитивная ответственность представляют собой две стороны одного и того же явления, выражая определенный дуализм, присущий праву в целом.

Сущностным      видится     высказывание     в     защиту     существования самостоятельного вида конституционной юридической ответственности В.О.Лучина: «Обособление конституционной ответственности продиктовано спецификой конституционного статуса социальных субъектов, особенностями юридической природы неправомерного поведения — конституционного деликта». По мнению диссертанта, это мнение В.О. Лучина правомерно распространить на статус субъектов и юридическую природу неправомерного поведения на муниципальном уровне.

Несмотря на наличие ряда общих признаков (морально-политический характер, особенности субъектов ответственности, возможность наступления ответственности без учета вины конкретного лица и др.), муниципально- правовая ответственность обладает рядом отличий от конституционно- правовой ответственности.

Если  сопоставить  муниципальную  ответственность  с  конституционной, руководствуясь подобным комплексным критерием, то мы увидим, что существенным образом различаются сферы урегулированных нормами права общественных отношений (муниципально-правовая ответственность наступает за решение вопросов местного значения), а субъекты, санкции и процедура их применения частично совпадают, частично существуют специальные для муниципально-правовой ответственности. В целом особенности юридической ответственности во многом определяются областью ее применения, то есть урегулированной нормами права сферой общественных отношений.

Целесообразно отметить специфическую особенность, характеризующую основания    и    условия   наступления        муниципально-правовой ответственности. Они достаточно специфичны для муниципального права, выражают его сущность и одновременно свидетельствуют о существовании как самостоятельного вида юридической ответственности именно муниципально- правовой ответственности.

По мнению С.В.Гончарова, «спецификой муниципально-правовой ответственности (в отличие, например, от административно-правовой, дисциплинарной ответственности) является то, что реализация муниципально- правовой ответственности (муниципально-правовых санкций) в обязательном порядке влечет  за собой досрочное  прекращение  полномочий выборного должностного лица (органа местного самоуправления), в отношении которого применяется муниципально-правовая санкция». Нельзя с этим согласиться, так как в арсенале муниципально-правовой ответственности есть санкции, которые не влекут досрочное прекращение  полномочий выборного должностного лица (органа местного самоуправления). Отметим, что санкции муниципально-правовой ответственности могут быть как радикально- негативными (досрочное прекращение полномочий –  крайняя мера ответственности), так и привентивными.

Однако отличительной особенностью муниципально-правовой ответственности является характер мер ответственности: часть заимствована из других отраслей права, часть специфична и закреплена именно за муниципальным уровнем. Такими отличительными признаками, в частности, являются: широта, неоднородность и превалирование коллективных субъектов муниципально-правовой ответственности; основания ответственности; отличия в процедурах решения вопросов об ответственности.

Нормативное закрепление: для муниципально-правовой ответственности оно трехуровневое: федеральное, субъектов Российской Федерации и муниципальное. Как следует из правовой позиции Конституционного Суда РФ, самостоятельность муниципальных образований в правовом регулировании института отзыва предполагает возможность либо установления непосредственно в уставе процедуры отзыва, либо ссылки на регулирующий данную процедуру закон субъекта Российской Федерации. Вместе с тем отсутствие закона субъекта Российской Федерации об отзыве выборного лица местного самоуправления не может быть препятствием для введения данного института уставом самого муниципального образования и определения порядка его осуществления119.

Однако,   по   нашему   мнению,   указанные   обстоятельства   позволяют сделать вывод, что муниципально-правовая ответственность, несмотря на ряд общих признаков (особенности субъектов ответственности, возможность наступления ответственности без учета вины конкретного лица и др.), не сводится к определенной разновидности конституционно-правовой ответственности. Об этом свидетельствуют еѐследующие особенности:

• муниципально-правовая ответственность является разновидностью публично-властного  принуждения,   а   не   государственного   принуждения   в «чистом» виде, как конституционно-правовая ответственность;

• использование норм муниципального права при определении мер ответственности, применяемых к органам и должностным лицам местного самоуправления;
• особый круг субъектов муниципально-правовой ответственности (в них не включаются органы государственной власти, в то время как в число субъектов конституционной ответственности следует также включить органы государственной власти);
• иные основания ответственности (в частности, отзыв выборного должностного лица местного  самоуправления осуществляется по инициативе населения в порядке и на основаниях, предусмотренных законом и уставами муниципальных образований);

• привлечение к муниципально-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления могут осуществлять специально на это уполномоченные органы или должностные лица местного самоуправления, население муниципального образования, при этом в процедуре ответственности может принимать участие суд общей юрисдикции;
• муниципально-правовая ответственность применяется в случае нарушения соответствующими субъектами нормативных правовых актов о местном самоуправлении;
• самостоятельная система нормативных правовых актов, предусматривающих данные виды ответственности.

Основные отличия муниципально-правовой ответственности от наиболее сходного вида ответственности — конституционно-правовой, по мнению диссертанта, следующие:

Критерий отличия	Конституционно-правовая ответственность	Муниципально-правовая ответственность
Субъект, перед кото- рым наступает ответ- ственность	Государственный орган	Население муниципального об- разования или орган местного самоуправления
Участие населения в привлечении к ответ- ственности	Отсутствие выраженного участия населения	Выраженное участие населения (в прямой или представительной форме)
Санкции	Отрешение, роспуск и т.д.	Отзыв, удаление в отставку и т.д.
Применение при конкуренции	Факультативное	Основное

Институт ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением (элемент муниципально-правовой ответ- ственности) призван обеспечить реализацию  собственных  полномочий носителя муниципальной власти – населения муниципального образования как арбитра в решении вопроса об эффективности осуществления задач и функций выборного должностного лица муниципального образования. В случае отсутствия инициативы со стороны населения, невостребованности механизмов муниципально-правовой  ответственности,  по  мнению  диссертанта,  ответственность должна наступать перед государством – второй элемент этого вида ответственности.

Как   верно   заметил   М.А.   Краснов,   при   контроле   за   соблюдением законодательства и устава муниципального образования нельзя полагаться только на население, поскольку оно само в отдельных случаях может быть заинтересовано в нарушении законодательства и муниципального устава, если такое нарушение представляется жителям целесообразным120.

Можно     выделить     следующие     основания     муниципально-правовой ответственности органов местного самоуправления перед государством: во- первых, нарушение (невыполнение) конституции, законодательства и других нормативных правовых актов; во-вторых, нарушение прав и свобод человека и гражданина; в-третьих,  неисполнение (ненадлежащее выполнение) полномочий.

1.3.   Муниципально-правовая ответственность в актах органов государственной власти современной России

При анализе современного периода становления муниципально-правовой ответственности необходимо исходить из общих, основополагающих признаков и принципов, лежащих в основе российской правовой системы. В частности, речь идет о действии пункта 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации. Содержащаяся здесь норма устанавливает включение во внутреннюю правовую систему общепризнанных принципов международного права, а также норм международных договоров, ратифицированных Российской Федерацией. При этом юридическая сила данной группы источников достаточна высока, об этом свидетельствует тот факт, что в самой конституционной норме сформулировано правило о приоритетности действия этих международных норм по отношению к нормам российских законов и о прямом действии норм международного права.

Необходимым условием применения норм международных договоров является ратификация этих договоров высшими государственными органами Российской Федерации. Ведущую роль играет Европейская Хартия местного само- управления123, которая была ратифицирована и применяется в Российской Федерации.

Принципиально важной в данном случае является норма, определяющая местное самоуправление как право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть общественных дел, действуя самостоятельно и под свою ответственность.  Тем самым  определяется возможность возложения ответственности на эти органы как результат опреде- ленной оценки их деятельности.

В Конституции Российской Федерации не упоминается о муниципально- правовой ответственности. Однако, закрепляя общие принципы, общий право- вой статус местного самоуправления, она устанавливает, тем самым, саму возможность существования такой ответственности.

Принцип самостоятельности местного самоуправления, принцип самостоятельного решения населением вопросов местного значения выступает в качестве предпосылки использования муниципально-правовой ответственности в широком смысле, мер публично-правового принуждения в сфере муниципальных правоотношений.

В соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации,  «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Основываясь на упомянутой конституционной норме, местное само- управление в пределах своих полномочий вправе устанавливать позитивную и негативную муниципально-правовую ответственность для решения вопросов местного значения.

Основным правовым источником муниципально-правовой ответственности в настоящее время следует признать те акты, которые содержат основания ее наступления. Соответственно, речь должна идти о базовом Федеральном законе.

В соответствии с Федеральным законом, правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международно- го права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, упомянутый Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии  с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты фе- деральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской  Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

Таким образом, этот же перечень является правовой основой муниципально-правовой ответственности.

В своем анализе мы остановимся на главе 10 «Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль за их деятельностью», посвященной ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц.

Прежде всего, хотелось бы отметить, что рассматриваемая глава увели- чилась по своему объему по сравнению с ранее действующим Федеральным за- коном от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного само- управления в Российской Федерации» (в Законе 1995 г. в неѐвходило 6 статей, в Законе 2003 г. 10 статей).

Глава 10 Федерального закона, безусловно, является более полной по своему содержанию по сравнению с ранее существовавшими нормами об ответственности. Но, к сожалению, и она не свободна от недостатков. Отсутствуют нормы об ответственности депутатов представительных органов местного самоуправления, в частности, перед государством, хотя они являются достаточно активными участниками осуществления местного самоуправления от имени населения муниципального образования.

Согласно ст.71 «Ответственность депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением», население может привлекать к ответственности органы и должностных лиц местного самоуправления в случае нарушения ими норм уставов муниципальных образований. В этой же статье определена основная санкция муниципально-правовой ответственности – отзыв депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления.

Названная статья интересна, прежде всего, двумя особенностями. Во- первых, самостоятельным источником юридической ответственности признаются уставы муниципальных образований. Во-вторых, необычность данной нормы заключается в том, что ответственность депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного само- управления перед населением трудно отнести к конкретным общепринятым видам юридической ответственности125.

Субъектами данного вида ответственности выступают  депутаты, члены выборных органов  местного  самоуправления и выборные должностные лица местного самоуправления, которые относятся к субъектам муниципально-правовой ответственности.

Нормативное основание  наступления ответственности – это нарушение статьи 72 Федерального закона, что относится к федеральному уровню, так как нормативным основанием наступления муниципально-правовой ответственности является нарушение норм Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), за- конов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, а также случаи ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им государственных полномочий.

Фактическим основанием для привлечения субъектов права к  данному виду ответственности является нарушение действующего законодательства и неисполнение своих полномочий. Привлечение к муниципально-правовой от- ветственности иногда приобретает политическую окраску. Данная ситуация не способствует укреплению законности, так как любые меры ответственности должны быть сформулированы на высоком уровне юридической техники и не применяться выборочно.

Важно отметить, что особенностью муниципально-правовой ответственности является негативный характер осуждения «нарушителей». Отрицательная оценка возможна как со стороны государства, так и со стороны общества, представители которого могут не проголосовать на следующих выборах, что можно отнести к негативной оценке деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц со стороны населения.

Санкциями данного вида ответственности следует признать решение населения об отзыве должностного лица местного самоуправления, утратившего доверие населения, либо подтвержденное судебным решением решение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа местного самоуправления. Наличие таких санкций скорее свидетельствует о наличии, чем об отсутствии муниципально-правовой ответственности.

Согласно ст.74.1 «Удаление главы муниципального образования в отставку», введенной в Федеральный закон 7 мая 2009 г., представительный орган муниципального образования вправе удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования или по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. При этом необходимо сказать, что большая часть главы 10 Федерального закона посвящена основам ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством126.

Помимо Федерального закона, вопросы установления и механизма реализации ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления регулируются рядом других нормативных правовых актов разного уровня. На федеральном уровне к источникам муниципально-правовой ответственности относится Федеральный закон от 02 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципаль- ной службе Российской Федерации»127, в соответствии с которым за неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим возложенных на него обязанностей (должностной проступок) на муниципального служащего могут налагаться дисциплинарные взыскания, предусмотренные нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации.

Важным источников муниципального права вообще, и муниципально- правовой ответственности в частности, являются решения (правовые позиции) Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, которые неоднократно обращались к проблематике местного самоуправления128. Они определяют законность приме- нения разных отраслевых видов юридической ответственности, которая может быть возложена на органы и должностных лиц местного самоуправления.

Воздействие Конституционного Суда РФ на муниципально-правовую ответственность, по мнению диссертанта, может быть связано не только с пря- мым воздействием (например, с признанием несоответствия Конституции РФ правовой нормы и правового акта), но и косвенно. Примером может стать форма косвенного воздействия – правовая позиция, согласно которой меняется практика принятия решений органами государственной власти и местного самоуправления в форме правовых актов нормативного характера.

А.В. Ахрамеев в своем диссертационном исследовании высказывает поддерживаемое диссертантом мнение о том, что «… Конституционный Суд РФ не только гарантирует права населения и органов местного самоуправления, но и может фактически устанавливать статус  местного самоуправления  и  органов муниципальных образований в отношениях с органами государственной власти, определять для органов местного самоуправления необходимую, соответствующую Конституции России модель поведения в ситуациях, ставших предметом рассмотрения Суда, рекомендовать им варианты правового регулирования общественных отношений».

Отметим «содержательный» аспект решения Конституционного Суда РФ:

он устанавливает то, что норма с определенным содержанием противоречит Конституции. При этом предполагается, что утрачивают силу все нормы с та- ким же содержанием. Конституционному Суду РФ нет смысла заниматься выискиванием положений, аналогичных уже признанным неконституционными, такие акты должны утрачивать силу автоматически. Применение же использованной в Законе о Конституционном Суде РФ законодательной формулы не способствовало бы повышению действенности решений Конституционного Суда  РФ  и  заставляло  бы  его  самостоятельно  принимать  меры  по  отысканию «аналогичных» или «воспроизводящих» норм, что осложнено даже в чисто техническом плане из-за объемов нормативной базы, что особенно важно для отрасли муниципального права России.

Примером косвенного воздействия Конституционного Суда РФ на формирование муниципально-правовой ответственности может быть Постановле- ние от 7 июля 2011 г. №15-П «По делу о проверке конституционности положений части 3 статьи 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и частей 2 и 3 статьи 9 За- кона Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области» в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и граждан И.И. Болтушенко и Ю.А.Гурмана».

В указанном постановлении, помимо признания не соответствующими Конституции Российской Федерации отдельных положений ч.3 ст.23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и ч. 2 и 3 ст. 9 Закона Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области», предписания федеральному за- конодателю внести изменения и дополнения в федеральные законы, обязатель- ные для учета в законодательстве субъектов Российской Федерации при определении условий применения избирательных систем в муниципальных образо- ваниях критерии допустимости использования пропорциональной избиратель- ной системы; Конституционный Суд РФ рекомендовал органам местного само- управления учитывать в уставах муниципальных образований при установле- нии избирательной системы на выборах в представительные органы местного самоуправления необходимость обеспечения максимальной возможности для населения участвовать в выборах, при этом для городских и сельских поселе- ний, по мнению судей Конституционного Суда РФ, в большей степени, чем для городских округов и муниципальных районов, подходит мажоритарная система. Наличие муниципально-правовой ответственности выборных органов, должностных лиц, депутатов зависит как раз от вида избирательной системы.

По мнению диссертанта, Конституционный Суд направляет развитие муниципально-правовой ответственности. Например, в Определении от 3 апреля 2007 г. №171-О-П132 предметом рассмотрения Конституционного Суда стали положения законов Кабардино-Балкарской Республики «О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике» и «Об ад- министративно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республи- ки». Была сформулирована следующая правовая позиция, согласно которой реализуя конституционные положения о местном самоуправлении, органы госу- дарственной власти и муниципальные образования во всяком случае обязаны находить адекватные и легитимные решения исторически сложившихся, комплексных проблем территориальной организации местного самоуправления, на основе гласного анализа положительных и отрицательных сторон возможных преобразований, используя в случае споров согласительные процедуры и руководствуясь конституционным императивом сохранения государственного един- ства и согласия.

Таким образом, Конституционный Суд указал на возможное основание муниципально-правовой ответственности, которое сегодня нормативно не за- креплено, но вполне заслуживает этого, особенно в национальных субъектах федерации: решение комплексных проблем территориальной организации местного самоуправления должно быть адекватным, легитимным и опираться на  исторические и национальные традиции.

В решениях Конституционного Суда Российской Федерации есть конкретно сформулированные указания органам местного самоуправления, в том числе в сфере муниципально- правовой ответственности. Например, в Определении от 1 марта 2007 г. №129-О-П – запрет произвольного отказа, в том числе и органов местного самоуправления, от выполнения своих публично-правовых обязательств.

Рекомендации Конституционного Суда РФ «представляют собой одну из относительно самостоятельных разновидностей правовых позиций Конститу- ционного Суда, в которых конституционно-доктринальные начала превалируют над нормативными. Нельзя не учитывать, что предписываемые законодателю рекомендации могут быть сформулированы с большей или меньшей степенью конкретности, что определяет степень дискреции законодателя при реализации соответствующих указаний».

Примером значимости правовых позиций Конституционного Суда РФ в становлении института муниципально-правовой ответственности может стать подтверждение института досрочного прекращения полномочий (при условии, что оно сопровождается одновременным назначением новых выборов) как разновидности ответственности соразмерно степени совершенного нарушения и значимости защищаемых интересов, оформленное в Определении Конституционного Суда РФ от 04.10.2011г. № 1264-О-О135.

А.В. Ахрамеев в своем диссертационном исследовании высказывает поддерживаемое диссертантом мнение о том, что «принимаемые Конституционным Судом РФ постановления и определения, в которых речь идет о сфере местного самоуправления, в первую очередь направлены на защиту прав местного самоуправления или, что будет более верным, защиту права население на осуществление местного самоуправления. Лишь затем можно увидеть в постановлениях и определениях Конституционного Суда РФ непрямое контролирующее воздействие, оказываемое на органы местного самоуправления в целях защиты прав населения». Таким образом, и в доктрине, и в деятельности Конституционного Суда РФ отмечается важность защиты права населения на осуществление местного самоуправления. Одной из форм такой защиты, без сомнения, является муниципально-правовая ответственность.

«Нормоконтроль является одним из основных способов охраны Конституции Российской Федерации, обеспечения прав и свобод человека и гражданина и построения правового государства в России, формирования единого конституционно-правового пространства, устранения коллизий в законодательстве, приведения действующего законодательства в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным и региональным законодательством, а также общепризнанными принципами и нормами международного права».

В соответствии с Федеральным законом, правовую основу местного самоуправления составляют конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Соответственно, следующая группа источников муниципально-правовой ответственности –  нормативные акты субъектов Российской Федерации.

В Конституции Российской Федерации закрепляется, что правовые акты субъектов Российской Федерации, а также акты органов местного самоуправления не могут противоречить федеральному законодательству. В частности, законодательный акт субъекта Российской Федерации не должен:

• затрагивать вопросов регулирования и установления ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за нарушение федеральных законов;
• противоречить федеральным законодательным актам.

В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации, установление общих принципов организации системы органов местного само- управления, защита прав и свобод человека и гражданина, административное и трудовое законодательства находятся в совместном ведении Российской Феде- рации и субъектов Российской Федерации. Следовательно, установление дополнительных механизмов и гарантий по защите прав и свобод человека и гражданина, установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления – в том числе и муниципально-правовой ответственности, а также условия применения административной или дисциплинарной ответственности к должностным лицам местного самоуправления могут быть установлены нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (и, соответственно, будут распространяться на все муниципальные образования, находящиеся на территории данного субъекта Российской Федерации).

Практика развития регионального законодательства о местном само- управлении и об ответственности органов и должностных лиц местного само- управления свидетельствует о том, что этот процесс идет достаточно неодно- родно. Не во всех субъектах Российской Федерации приняты и действуют нор- мативные правовые акты, регламентирующие вопросы муниципально-правовой ответственности.

Примером могут быть общие законы (о местном самоуправлении в соответствующем     субъекте     федерации:     Закон     Краснодарского     края     от 7 июня 2004 года № 717-кз  «О местном самоуправлении в Краснодарском крае»137, Закон Ставропольского края от 2 марта 2005 года № 12-кз «О местном самоуправлении в Ставропольском крае»138) и специальные.

Например, Закон Ставропольского края «Об ответственности должностных лиц за несоблюдение и неисполнение законов и других нормативных правовых актов Ставропольского края»139, устанавливает ответственность должностных лиц за несоблюдение и неисполнение законов и других нормативно- правовых актов Ставропольского края в целях укрепления законности в деятельности органов государственной власти Ставропольского края, органов местного самоуправления в Ставропольском крае, государственных и муниципальных организаций Ставропольского края, усиления защиты прав и свобод граждан на территории Ставропольского края.

Примером второй группы также может стать Закон Ставропольского края от 1 августа 2000 года № 34-кз «О порядке наделения органов местного само- управления отдельными государственными полномочиями Ставропольского края и порядке контроля за их реализацией»140, Закон г. Москвы от 14.07.2004 г.

№  50  (ред.  от  27.06.2012  г.)  «О  порядке  наделения  органов  местного  самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы (государственными полномочия- ми)»141 и др.142. В них содержатся нормы муниципально-правовой ответственности.

Отметим наличие точечного регулирования относительно новой санкции в муниципально-правовой ответственности – отзыв переданных  полномочий. Так, Законом Республики Башкортостан от 24.09.2008 г. в связи с невозможностью надлежащего их осуществления были отозваны от органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов государственные полномочия Республики Башкортостан по предоставлению гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг, переданные им в соответствии с Законом Республики Башкортостан от 6 ноября 2007 года «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Республики Башкортостан по предоставлению гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг» с 1 января 2009 года.

Наиболее перспективным направлением для развития регионального законодательства является принятие  субъектами  Российской  Федерации  правовых актов по вопросам муниципально-правовой ответственности перед населением.

Примерами источников муниципально-правовой ответственности могут быть нормативные акты об отзыве. Таких актов сегодня в субъектах немного. В качестве таковых могут быть названы Закон «О порядке голосования по отзыву депутата представительного органа муниципального образования, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Архангельской области»144; «Кодекс  Алтайского края о выборах, референдуме, отзыве»145; Закон «Об отзыве депутата и выбор- ного должностного лица органа местного самоуправления в Рязанской обла- сти»146, Закон «О порядке отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Бурятия»147.

Муниципально-правовая ответственность может быть закреплена закона- ми субъектов о статусе депутатов представительных органов и выборных должностных лиц органов местного самоуправления. Проект федерального за- кона «Об основах статуса выборного лица местного самоуправления в Россий- ской Федерации» был принят Государственной Думой, одобрен Советом Феде- рации, однако отклонен в 1999 году Президентом Российской Федерации.

Федеральный закон урегулировал статус выборного лица местного само- управления, но очень кратко, с многочисленными пробелами. Определяя на фе- деральном уровне не все грани статуса выборного лица местного самоуправления, Федеральный закон в то же время фактически лишил региональные власти возможности даже частичного регулирования этих вопросов. Оптимальное со- отношение регулирования вопросов статуса выборных лиц местного само- управления со стороны федеральных, региональных и муниципальных органов власти так и не найдено.

По мнению диссертанта, регулирования вопросов статуса выборных лиц местного самоуправления со стороны региональных органов власти возможно в рамках 72 статьи Конституции РФ.

Законами субъектов о статусе депутатов представительных органов и вы- борных должностных лиц регулируется меры поощрений и возможности применения санкций или устанавливается отсылочная норма к  уставам муниципальных образований в данной сфере. Таким образом, закрепляется возможность восприятия муниципально-правовой ответственности как в негативном, так и в позитивном аспектах.

Так, поощрение депутата, главы муниципального образования, осуществляющего свои полномочия на постоянной основе, согласно Закону г. Москвы от 25.11.2009 г. «О гарантиях осуществления полномочий лиц, замещающих муниципальные должности в городе Москве»148, «… осуществляется в порядке, установленном федеральными законами, законами города Москвы, уставом му- ниципального образования. Виды поощрений, установленные для муниципальных служащих в городе Москве, применяются в отношении депутата, главы муниципального образования. Решение о поощрении депутата, главы муници- пального образования принимает представительный орган».

Закон Ставропольского края от 29.12.2008 г. «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, вы- борного должностного лица местного самоуправления»149  закрепляет следующее положение: «депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления, осуществляющему свои полномочия на постоянной основе, в соответствии с законодательством Ставропольского края назначается пенсия за выслугу лет». Во исполнение данной нормы принято соответствующее Постановление Правительства Ставропольского края.

Возможна также, в соответствии с муниципальными правовыми актами, выплата единовременного поощрения152.

К поощрительным мерам муниципально-правовой ответственности можно отнести различного рода награды, регулируемые в том числе и на уровне субъектов федерации.

Если для Конституционного Суда Российской Федерации прямой контроль качества (соответствия Конституции РФ) решений органов местного самоуправления выходит за рамки компетенции, то для конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации проверка муниципальных правовых актов на соответствие конституции (уставу) субъекта РФ является одной из важных задач, определенных законодательством субъекта Российской Федерации.

А.М. Зураев и А.А. Багаева отмечают: «В последние годы, как показывает судебная практика, в деятельности конституционных (уставных) судов существенно увеличилось количество дел о конституционности нормативных правовых актов. При этом анализ перспектив правотворчества в Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что такая тенденция сохранится. Вывод этот имеет под собой серьезные научные, в том числе и правовые, основания. Подтвердить его возможно на примере одного лишь местного самоуправления. В частности, уже сегодня все большее место в общем массиве дел занимает рассмотрение нормативных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления на предмет их соответствия конституции (уставу) субъекта Российской Федерации».

В  настоящее  время  конституционные  (уставные)  суды  созданы  и  действуют в 17 субъектах Российской Федерации. В том числе в Республике Дагестан, Республике Ингушетия, Кабардино-Балкарской Республике, Республике Северная Осетия-Алания, Республике Чечня.

Законами указанных выше субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Северо-Кавказского федерального округа, конституционные суды наделены полномочиями по решению вопросов о соответствии конституции субъекта РФ муниципальных правовых актов, в том числе устанавливающих и регулирующих процедуры и механизмы муниципально-правовой ответственности. Для темы исследования важен еще один аспект – признание муниципальных правовых актов, принятых населением, не соответствующими конституции субъекта РФ, как муниципально-правовая санкция в отношении насе- ления муниципального образования.

Анализ законодательных актов субъектов Российской Федерации, нахо- дящихся в пределах Северо-Кавказского округа, об органах конституционного контроля показал, что компетенция конституционных судов в сфере судебного нормоконтроля сводится к трем блокам: 1) разрешение дел о соответствии кон- ституции субъекта РФ нормативных актов органов местного самоуправления, уставов муниципальных образований; 2) разрешение дел о соответствии кон- ституции субъекта РФ правовых актов органов местного самоуправления нормативного характера; 3) разрешение дел о соответствии конституции субъекта РФ нормативных правовых актов представительных органов местного само- управления.

Таким образом, происходит сужение перечня субъектов, принимающих нормативные правовые акты на муниципальном уровне, и население не попада- ет в этот перечень. Так, в Конституционном Законе Чеченской Республики от 14 мая 2006 г. №2-ркз «О Конституционном Суде Чеченской Республики» сказано, что Суд разрешает дела о соответствии Конституции Республики норма- тивных правовых актов представительных органов местного самоуправления; в Конституционном законе Ингушетии от 15 ноября 2001 года №10-РКЗ «О Кон- ституционном Суде Республики Ингушетия»155 — нормативных актов органов местного самоуправления, уставов муниципальных образований; аналогичные нормы содержатся в Конституционном законе Северной Осетии-Алании от 15 июня 2001 г. №17-РЗ «О Конституционном Суде Республики Северная Осетия- Алания»156; Законе Республики Дагестан от 21 января 2010 г. № 8 «О Конституционном Суде Республики Дагестан» и в Законе Кабардино-Балкарии от 19 ноября 1997 г. «О Конституционном Суде Кабардино-Балкарской Республики», но в качестве объекта проверки определены нормативные акты органов местного самоуправления, без выделения специально устава муниципального образования.

Дела о проверке соответствия нормативных правовых актов органов местного самоуправления конституции субъекта Российской Федерации составляют довольно большую часть от общего количества дел, рассматриваемых конституционными (уставными) судами.

Н.С. Бондарь делает вывод о том, что сформулированные Конституционным Судом РФ и конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации в принимаемых решениях императивные указания и рекомендации законодательным органам государственной власти и органам местного самоуправления являются специфической формой нормативно-доктринального воздействия конституционного правосудия на муниципальное право России.

По своей сути, воздействие, которое оказывается конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации на муниципальное правотворчество и органы местного самоуправления, можно считать последующим судебным конституционным нормоконтролем, задачей которого является выявление правовых норм, не соответствующих конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, с целью восстановления и поддержания конституционной законности на территории Российской Федерации.

В течение последних лет неоднократно высказывалась идея о введении предварительного конституционного контроля на уровне субъектов Российской Федерации, осуществляемого силами конституционных (уставных) судов. Указанная процедура не должна препятствовать проверке правового акта по вступлении его в силу, однако судьи, осуществлявшие предварительный контроль, не должны принимать участие в последующем рассмотрении законности акта.

Влияние судов на становление института муниципально-правовой ответственности можно проследить по анализу статистики судебных решений в исследуемой сфере.

А.В. Ахрамеев  приходит к выводу о том, что контроль деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления в сфере реализации норм муниципального права, осуществляемый судами общей юрисдикции, имеет не- сколько разновидностей: 1) проверка соответствия вступивших в юридическую силу решений органов и должностных лиц в форме правовых актов правовым актам большей юридической силы (судебный нормоконтроль); 2) судебный контроль законности действий и бездействия органов и должностных лиц местного самоуправления; 3) оценка судом действий органов и должностных лиц, выраженная в применении мер юридической ответственности; 4) контроль законности отдельных муниципально-правовых процедур. Можно привести при- меры таких судебных решений в сфере муниципально-правовой ответственности.

Контроль судов общей юрисдикции за реализацией норм муниципального права органами и должностными лицами местного самоуправления указанный автор рассматривает как прямой и косвенный. Прямой контроль имеет место в рамках рассмотрения судами дел об оспаривании действий (бездействия) и решений органов и должностных лиц местного самоуправления, а также в случае привлечения к административной и уголовной ответственности. Косвенный контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления проявляется в участии  судов  общей юрисдикции  в определенных Федеральным законом муниципальных процедурах.

В рамках нашего исследования, сквозь призму влияния судебных решений на становление института муниципально-правовой ответственности, в большей степени имеет значение первый аспект судебной деятельности.

В.С. Кашо165, А.В. Ахрамеев считают, что значение решений арбитражных судов для практики организации и осуществления местного самоуправления велико. По мнению Е.С. Шугриной166, существует «… возможность появления в арбитражных судах новой категории дел (о восстановлении платеже- способности субъекта РФ (муниципального образования)), рассмотрение которых требует наличия специальных процессуальных правил».

Некоторые исследователи относят решения арбитражных судов к источникам муниципального права. Не поддерживая столько радикальную точку зрения, диссертант, тем не менее, признает влияние судов на становление института муниципально-правовой ответственности.

В.Ф. Яковлев подчеркивает, что значение постановлений и иных актов Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ состоит в выработке на основе анализа судебной практики единственно правильного толкования применяемого судами закона. Он подчеркивает: «Выработанные Пленумом подходы к приме- нению нормативных правовых актов имеют важное значение не только для судов, но и для участников экономических отношений, которые должны организовать свою работу по определенным, предсказуемым правилам, в том числе и по тем, которые подвергаются толкованию. Разъяснения Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ представляют собой его официальную позицию по тому или иному вопросу судебной практики…».

Сформулированные  Конституционным  Судом  РФ и  конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации в принимаемых решениях императивные указания и рекомендации законодательным органам государственной власти и органам местного самоуправления, сформулированные правовые позиции, анализ практики судов общей юрисдикции0 (представляющие собой их официальную позицию по тому или иному вопросу судебной практики), являются специфической формой нормативно-доктринального воздействия правосудия на муниципальное  право России  вообще и  на институт муниципально-правовой ответственности в частности.

Следующая в иерархии группа источников, в которых содержатся нормы об ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления,–  муниципальные правовые акты.

В целях промежуточного вывода о становлении муниципально-правовой ответственности второго периода (с 2003 год – по настоящее время), сформулируем тезис об определенной динамике нормативного закрепления, увеличении санкций и процедур, сфер возможного применения исследуемой ответственности.

Как прямое расширение муниципально-правовой ответственности можно оценить введенную 27 декабря 2009 года возможность муниципального образования предусмотреть своим уставом досрочное прекращение полномочий пред- ставительного органа муниципального образования в случае нарушения срока издания муниципального правового акта, требуемого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления граждан172, а также право представительного органа муниципального образования заслушивать ежегодные отчеты главы муниципального образования, главы местной администрации о результатах их деятельности, деятельности местной администрации и иных подведомственных главе муниципального образования органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.

Расширение полномочий главы муниципального образования, который с 07 мая 2009 года обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных госу- дарственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, является возможностью расширения муниципально-правовой ответственности главы муниципального образования в этой сфере.

Также была расширена сфера муниципально-правовой ответственности путем введения института удаления главы муниципального образования в от- ставку представительным органом муниципального образования.

Эта санкция муниципально-правовой ответственности стала предметом конституционного судопроизводства, в конечном итоге признанная соответствующей конституционным принципам местного самоуправления.

Согласно правовой позиции КС РФ, глава муниципального образования — лицо, обладающее особым публично-правовым статусом, которое, добровольно приобретая этот статус, принимает на себя не только полномочия по решению вопросов местного значения, но и обязанность отчитываться перед населением и представительным органом муниципального образования о результатах своей деятельности, а также признает возможность наступления ответственности вплоть до удаления в отставку в случае признания его деятельности неудовлетворительной. Оценочный характер выносимого представительным органом решения предполагает при его принятии использование демократических прjцедур и учет различных факторов и мнений, тем самым оценка деятельности органов местного самоуправления при осуществлении контрольных полномо- чий представительного органа может быть различной и связана с дискрецией этого органа.

Перспективными в рамках расширения предмета муниципально-правовой ответственности видятся введенные Федеральным законом от 29.12.2006 г. № 258-ФЗ права органов местного самоуправления поселения на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения поселений; муниципального района — на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения муниципальных районов; городского округа — на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения городского округа.

Перспективными в рамках расширения субъекта муниципально-правовой ответственности видятся введение Федеральным законом от 20.03.2011 г. № 38- ФЗ статьи 35.1. «Фракции в представительном органе муниципального образования».

Методом проб и ошибок можно назвать такие изменения действующего законодательства о муниципально-правовой ответственности в сторону ее уменьшения, как запрет Федеральным законом от 20.03.2011 г. № 38-ФЗ использования института отзыва в случае, если все депутатские  мандаты  или часть депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования замещаются депутатами, избранными  в составе списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями.

Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с применением пропорциональной избирательной системы на выборах депутаты положения Федерального закона «Об общих принципах организации мест- ного самоуправления в Российской Федерации» были признаны не противоречащими Конституции Российской Федерации, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования они предполагают возможность формирования представительного органа муниципального района путем вхождения в его состав представителей поселений из числа лиц, ранее избранных непосредственно населением, только в случае, если решение о переходе к такому способу формирования представительного органа муниципального района принимается представительными органами со- ответствующих муниципальных образований с учетом мнения населения, проживающего на данной территории, выявленного в порядке, устанавливаемом в уставах и иных нормативных правовых актах муниципальных образований.

Незавершенность цикла в виде отсутствия возможности органов местного самоуправления ввести  в правовую действительность негативные санкции за выявленные нарушения в процессе муниципального контроля прослеживается во введенной  Федеральным  законом  от  18.07.2011  г. №  242-ФЗ  статье  17.1. «Муниципальный контроль».

В определении стратегии развития России на период 2000-2014 гг.179 в части программы по местному самоуправлению заметна решимость усилить государственное присутствие прежде всего регионального уровня в решении общегосударственных проблем, реализуемых местным самоуправлением.

Такой подход к природе местного самоуправления, осуществляемый президентскими и правительственными структурами, свидетельствует о новом этапе в развитии местного самоуправления. Признается, что в России существует единая система власти народа (публичная власть), элементами которой являются центральные (федеральные), региональные (субъектов Российской Федерации) и местные (муниципальные) органы власти.

Проведенный анализ позволил сделать ряд промежуточных выводов. Следует констатировать, что мы находимся в стадии формирования правовой основы муниципально-правовой ответственности. Определенные тенденции уже очевидны: федеральное законодательство в целом идет по пути закрепления общих принципов организации местного самоуправления, а значит и муниципально-правовой ответственности; законодательство субъектов РФ о местном самоуправлении, закрепляя местные особенности, развивается более динамично и оперативно по сравнению с федеральным, однако институт муниципально-правовой ответственности на уровне субъектов федерации регулируется в меньшей мере, чем того требует действительность.

1.4.   Проблемы нормативного закрепления муниципально-правовой ответственности на уровне местного самоуправления

Одним из видов источников муниципально-правовой ответственности являются муниципально-правовые акты.

Их особенностью, в числе  прочих, является то, что к муниципальным нормативным правовым актам, содержащим муниципально-правовую ответственность (основания, санкции, процедуры), относятся решения, принятые на местном референдуме, на сходе граждан.

Муниципальный нормативный правовой акт – решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее, из- меняющее или отменяющее общеобязательные правила. В число муниципальных нормативных правовых актов наряду с нормативными актами входят акты индивидуальные, правоприменительные, содержащие индивидуальные нормы.

В ряду муниципальных нормативных правовых актов центральное место занимают уставы муниципальных образований, которые должны содержать основания ответственности выборных должностных лиц, органов местного само- управления перед населением муниципального образования.

Устав муниципального образования города Ростова-на-Дону предусматривает, что вопрос об утрате доверия населения депутатом городской Думы решается голосованием избирателей, проводимым в порядке, предусмотренном для выборов этого  депутата. Вопрос  о досрочном прекращении полномочий главы муниципального образования может быть рассмотрен, в том числе, и в случае утраты доверия членов городского сообщества. Вопрос об утрате доверия у населения к иным должностным лицам и органам городского самоуправления решается органами и должностными лицами, осуществляющими назна- чение или избрание утративших доверие органов и лиц в порядке, предусмотренном для их назначения или избрания, при наличии обращения от жителей города, принятого на собраниях граждан или заседаниях органов общественного территориального самоуправления, а также от общественных объединений города (в новом Федеральном законе термин «утрата доверия» не используется, но, по нашему мнению, нужно к нему вернуться).

В уставах муниципальных образований нашли отражение некоторые основные составляющие муниципально-правовой ответственности: субъекты ответственности – глава муниципального образования, депутаты представительных органов местного самоуправления, иные должностные лица местного самоуправления и др.

К сожалению, отсутствует закрепление правовых критериев, конкретизирующих основания наступления юридической ответственности, что создает условия для произвола в применении мер муниципально-правовой ответственности.

Органы местного самоуправления в рамках собственных правотворческих полномочий принимают и иные нормативные правовые акты. Например, регламент представительного органа местного самоуправления утверждается решением соответствующего представительного органа местного самоуправления и устанавливает правила поведения депутатов на заседании представительного органа. В регламенте могут быть закреплены нормы об ответственности депутатов за нарушение норм этики, правил поведения на заседании представительного органа.

К источникам муниципально-правовой ответственности относятся акты главы муниципального образования, главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренные  уставом  муниципального  образования.  Все  вышеуказанные mмуниципальные правовые акты обязательны для исполнения на всей территории муниципального образования физическими, юридическими лицами, органами управления и населением муниципального образования. Их неисполнение влечет за собой привлечение к ответственности, установленной законодательством субъекта Российской Федерации или уставом муниципального образования.

Федеральный закон закрепил возможность правотворческой деятельности органов местного самоуправления не только по вопросам организации местного самоуправления, но и в сфере ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Согласно п. 8 ч. 1 ст. 44 Федерального за- кона, в уставе муниципального образования должны быть определены виды от- ветственности органов и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления ответственности и порядок решения соответствующих вопро- сов, в частности, основания и процедура отзыва населением выборных долж- ностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления.

В связи с этим возникает правомерный вопрос о соответствии права орга- нов и должностных лиц местного самоуправления устанавливать (определять) виды ответственности (санкции) подзаконным актом положению ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, в силу которого права и свободы человека и гражданина мо- гут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Фактически норму п. 8 ч. 1 ст. 44 Федерального закона можно расценивать как нарушение общепризнанной концепции: регулирование прав, свобод и ответственности на уровне законов (причем федерального уровня), а не подзаконными актами. Это объясняется тем, что юридическая ответственность есть мера государственного принуждения, реализация которой требует особых га- рантий соблюдения прав и свобод физических и юридических лиц, иных субъектов общественных отношений.

Можно обратиться к правовой позиции Конституционного Суда РФ о признании не соответствующими Конституции РФ положений законов субъектов федерации или подзаконных актов, закрепляющих меры юридической ответственности, не основанные на федеральном законе. О пределах регулирования муниципальной ответственности субъектами Федерации Конституционный Суд РФ высказал следующую правовую позицию: «В силу статьи 71 (пункта «в») Конституции Российской Федерации, согласно которой регулирование прав и свобод находится в ведении Российской Федерации, в системной связи с другими положениями Конституции Российской Федерации, прежде всего статьями 2 и 18, по смыслу которых фактически все регулятивные полномочия органов публичной власти в той или иной мере связаны с правами и свободами, и статьей 55 (часть 3), согласно которой ограничение прав и свобод возможно только федеральным законом, недопустимо установление законами субъектов Российской Федерации иных, помимо предусмотренных федеральным законом, ограничительных условий реализации прав и свобод»182. Эти требования, без- условно, распространяются и на подзаконное правотворчество муниципальных образований.

Однако Конституционный Суд РФ неоднократно признавал возможность делегированного правотворчества, в частности, органов местного самоуправления, при регулировании прав, свобод и обязанностей. Правовая позиция Конституционного Суда РФ по этому поводу была выражена в Постановлении от 02 апреля 2002 г. № 7-П183. Она сводится к следующему: исходя из права населения муниципального образования на самостоятельное определение организации местного самоуправления и при признании федеральным законом возможности введения отзыва выборного должностного лица местного самоуправления законы субъектов РФ не могут препятствовать муниципальным образованиям самостоятельно решать, какие основания и порядок отзыва должностных лиц местного самоуправления должны быть предусмотрены уставом муниципального образования.

Н.С. Бондарь проанализировал данную проблему с позиций конституционного принципа равенства всех перед законом, равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от каких-либо обстоятельств (ст. 19 Конституции РФ) и наличия муниципально-правового уровня правового положения личности. Он пришел к выводу, что специфический муниципально-правовой статус личности возможен, и, принимая определенное участие в его нормировании, органы местного самоуправления не вправе выходить за пределы своих нормотворческих полномочий. Включение муниципальных образований в нормот- ворчество в области субъективно-личностных институтов муниципальной демократии имеет как формально-юридические, так и материально-правовые кри- терии ограничения. Действуя на основании конституционного принципа закон- ности, они не вправе вводить дополнительные, не известные федеральному законодательству ограничения прав и свобод184.

Пределы самостоятельности в правовом регулировании института отзыва муниципальных образований заключаются, по мнению диссертанта, в установлении процедуры отзыва, включая дополнительные гарантии прав его участников в уставе и на его основании принятию специального акта, либо отсылки к регулирующему данную процедуру закону субъекта РФ.

Вопрос о целесообразности введения ответственности и санкций органа- ми муниципальной власти в своих работах озвучила Е.В. Гриценко. Она счита- ет, что чрезмерное расширение правотворческих полномочий муниципальных образований, наделение их фактически законодательными функциями не согласуется с основным назначением местного самоуправления, исполнительной (управленческой) направленностью предметов его ведения, поэтому она предлагает избавить муниципальное нормотворчество от не свойственных ему законодательных функций.

А.В. Сикайло высказывает мнение о том, что эффективность такой нормотворческой деятельности вряд ли может быть высокой, если учитывать, что у многих работников местного самоуправления нет достаточного опыта и знаний для квалифицированной подготовки правовых актов.

В.А. Виноградов и А.А. Кондрашев оценивают как очевидный недостаток то, что федеральный законодатель отказался от формулирования оснований и порядка решения вопросов об ответственности органов местного самоуправления перед населением и предоставил эту возможность органам местного самоуправления.

В.С. Кашо считает, что «…правотворческие полномочия муниципальных образований в сфере регулирования вопросов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления необходимы, но не в том объеме, в ко- тором они определены п. 8 ч. 1 ст. 44 Федерального закона».

Органы местного самоуправления вправе правотворчествовать лишь в рамках государственного санкционирования по созданию  органами местного самоуправления правовых норм, порождающих юридические права и обязанности. Контроль такого правотворчества осуществляется государством путем государственной регистрации уставов муниципальных образований.

Оставляя вопрос о целесообразности введения ответственности и санкций органами муниципальной власти как не соответствующим провозглашенному духу конституционной самостоятельности местного самоуправления, остановимся на возможности отражения в обозначенном вопросе местной специфики.

Законодатель предлагает муниципальным образованиям определить виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления и регулировать ее наступление. Правомерным будет вопрос — какие виды ответственности, перед кем, какие санкции могут быть установлены.

Первый вариант – те, которые существуют в современной правовой действительности. Различают ответственность в зависимости от отрасли права (конституционную, административную, уголовную, гражданско-правовую, муниципально-правовую); от характера санкций (позитивную и негативную); от направленности санкций (регулятивную и охранительную); от инстанции ответственности (ответственность перед населением, государством, а также физическими и юридическими лицами) и т.п.

Например, в ст. 66 Устава внутригородского муниципального образования Южнопортовое в Москве наряду с отзывом перечисляются такие виды юридической ответственности, как административная, уголовная, гражданско- правовая, дисциплинарная.

Второй вариант – использование легальной классификация видов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления (по инстанции ответственности) закреплена в ст. 70 Федерального закона, хоть и неполной. Именно этот подход механического ее воспроизведения используется практически во всех уставах муниципальных образований.

В.С. Кашо проведя анализ более чем 200 уставов муниципальных образований из разных субъектов РФ, сделал вывод о том, что подавляющее большинство уставов воспроизводят положения Федерального закона об ответственности перед населением и удалении главы муниципального образования в отставку, не конкретизируя их. К этому же выводу пришли и другие исследователи. С.А. Солдатов утверждает, что норм об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования (ст. 71 Федерального закона) нет в уставах муниципальных образований (им было исследовано более полусотни уставов всех видов муниципальных образований Краснодарского края).

В  юридической  литературе  неоднократно  подчеркивалось,  что  данное требование Федерального закона находит отражение преимущественно лишь в уставах крупных муниципальных образований, а абсолютное большинство муниципалитетов ограничивается фактическим дублированием в уставах текста федерального закона.

Иногда муниципальные образования выходят за рамки своих правотворческих полномочий.

Вызывает сомнение конституционность уставов муниципальных образований, которые ввели меры муниципально-правовой ответственности, не предусмотренные федеральным законом196. Многие уставы, принятые и зарегистрированные после вступления в силу Федерального закона, сохранили прежнее основание отзыва — утрата доверия (в настоящее время оно «юридизировано», так как основанием утраты доверия признается совершение правонарушений: невыполнение депутатских обязанностей, принятие незаконных  актов и т.п.).

Во  избежание  нарушений  законодательства  органами  местного  самоуправления, законодательные органы государственной власти субъектов Феде- рации разрабатывают модельные уставы для муниципальных образований разных  уровней,  тем  не  менее,  они  практически  не  содержат  муниципально- правовой ответственности.

Причин сложившейся ситуации с регулированием на местах муниципально-правовой ответственности несколько: неразработанность теории муниципально-правовой ответственности; отсутствие закрепления муниципально- правовой ответственности как вида юридической ответственности; неравномерный подход к объему регулирования муниципально-правовых санкций и механизму их применения; ограничения в регулировании оснований муниципально-правовой ответственности; противоречивость норм Федерального закона.

Для некоторых мер воздействия, вводимых в уставах по усмотрению муниципальных образований, конкретных правовых основ для их регулирования на федеральном уровне не предусмотрено, поэтому муниципальные образования должны руководствоваться общими принципами юридической ответственности, относящимися к этому вопросу положениями Конституции РФ и правовыми позициями Конституционного Суда РФ.

Основания  удаления  главы  муниципального  образования  в  отставку сформулированы императивно и не могут быть расширены или сужены муниципальными образованиями; перечень конкретных оснований для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления может быть определен в уставе при условии, что это конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке.

Законодатель закрепил право муниципального уровня власти в уставах закреплять порядок решения вопросов ответственности, в том числе процедуры отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, до- срочного прекращения полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления. Однако, согласно п. 1 ст. 24 этого же Федерального закона, «…голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления про- водится по инициативе населения в порядке, установленном федеральным за- коном и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных Федеральным законом». Таким образом, муниципальный уровень регулирования порядка отзыва не предусмотрен.

Анализ актов муниципального уровня показал, что на муниципальном уровне акты о порядке отзыва главы муниципального образования, депутатов и других выборных должностных лиц местного самоуправления муниципального образования принимаются реже, чем акты о порядке отзыва депутатов представительных органов муниципального образования. Примерами актов, комплекс- но регулирующих  процедуру  отзыва выборных должностных лиц, являются: Решение Правдинского районного Совета депутатов от 25.10.2006 № 72, утвердившего Положение «О порядке отзыва главы муниципального образования и других выборных должностных лиц местного самоуправления муниципального образования «Правдинский район» 200; Решение Совета депутатов Багратионовского городского округа от 20.09.2006 № 53 «Об утверждении Положения о по- рядке отзыва главы муниципального образования и других выборных должностных  лиц  местного самоуправления Багратионовского городского  округа» № 85, 09.11.2006.

Редким случаем  регулирования такой муниципально-правовой санкции, как удаление в отставку актами органов местного самоуправления, является Решение Малмыжской районной Думы Кировской области  от  22.06.2009  № 4/38 «Об утверждении Положения об отзыве депутата, выборного должностного лица местного самоуправления, члена выборного органа местного само- управления, удалении в отставку главы Малмыжского района»203, и это оправданно – федеральный законодатель императивно перечислил основания удаления главы в отставку, муниципальные органы регулируют только внутреннюю процедуру (например, инициирование представительным органом).

Примером закрепления муниципально-правовых санкций актами муни- ципального уровня может стать Решение Сарапульской городской Думы от 24.12.1998 г. которым были приняты не только положение о порядке отзыва Главы Администрации г. Сарапула, о порядке отзыва депутата Сарапульской городской Думы, но и положение «О деятельности депутата Сарапульской городской Думы», установившее предупредительные меры муниципально-правовой ответственность депутата в рамках его работы.

Индивидуальными актами, являющимися в то же время источниками муниципально-правовой ответственности, является также Решение Избирательной комиссии г. Ярославля от 28.01.2008 № 127/32 «О решении политического совета Ярославского регионального отделения Всероссийской политической партии «Гражданская сила» об отзыве кандидата на должность мэра города Ярославля Балабаева С.А.»; Решением Гусь-Хрустального городского Совета народных депутатов от 02.04.2004 № 27/7 оформлена еще одна мера муници- пально-правовой ответственности — отзыв председателя городского Совета народных депутатов.

Индивидуальными актами оформляется удаление в отставку главы муниципального образования. Следует отметить, что эта муниципально-правовая санкция, введенная в базовый закон только в 2009 году, имеет практику шире (по актам, содержащимся в правовой программе КонсультантПлюс), чем отзыв главы муниципального образования. Примеры таких актов следующие: Решение Совета депутатов муниципального образования — Сапожковское городское поселение Сапожковского муниципального района Рязанской области; Решение Совета  депутатов  города  Мурманска208;  Решение Орловского городского Совета народных депутатов; Решение Собрания депутатов Златоустовского городского округа Челябинской области210.

На муниципальном уровне встречаются практика передачи полномочий и как муниципально-правовая санкция – отзыв переданных полномочий. Напри- мер, Решением Собрания депутатов  муниципального  образования г. Узловая Узловского района от 31.07.2009 № 11-58 был оформлен отзыв части полномочий по решению вопросов местного значения, переданных на 2009 год муниципальным образованием город Узловая Узловского района муниципальному образованию Узловский район.

Законом Ставропольского края от 29.12.2008 г. о гарантиях осуществле- ния полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления делегировано на уровень местного самоуправления право устанавливать единовременное поощ- рение, в том числе за безупречную и эффективную службу, депутату, члену вы- борного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления, осуществляющему свои полномочия на постоянной основе.

Актами органов местного самоуправления устанавливаются предупредительные меры муниципально-правовой ответственности. Например, в сельском поселении Ильинское Красногорского муниципального района Московской области в Положении о статусе депутата213 предусматривается возможность муниципально-правовой ответственности за нарушение депутатом правил депутатской этики,  которая определяется как «совокупность основных  морально- нравственных принципов и норм поведения, которыми должны руководствоваться депутаты Совета депутатов при исполнении ими депутатских полномочий». Нарушение ее рассматривается на заседании комиссии по вопросам мест- ного самоуправления, работы Совета, регламенту и процедурам.

Как уже отмечалось, к поощрительным мерам муниципально-правовой ответственности можно отнести различного рода награды, регулируемые, в том числе и на уровне местного самоуправления. Этот аспект регулируем достаточно активно – это Почетные грамоты, Благодарности органов и должностных лиц органов местного самоуправления, медали, знаки отличия, памятные сувениры, ценные подарки и др.

Среди источников муниципального права выделяют договоры, публично правовые договоры. В связи с этим возникает вопрос применительно к теме исследования – возможно ли договорное закрепление муниципально-правовых санкций? Анализ такого рода актов позволяет сделать вывод о возможности за- крепления в них (договорах) муниципально-правовой ответственности.

Специальные договоры и соглашения могут быть заключены между главой муниципального района и главой администрации муниципального района, работающим по контракту (например, по разграничению управленческих полномочий). Они могут содержать муниципально-правовую ответственность и определенные санкции. Примером такого рода договоров может стать Решение Собрания депутатов муниципального образования г. Узловая Узловского района от 31.07.2009 № 11-58, которым были предоставлены главе МО г. Узловая полномочия заключить дополнительное соглашение в рамках отзыва части полномочий по решению вопросов местного значения, переданных на 2009 год муниципальным образованием город Узловая Узловского района муниципальному образованию Узловский район.

Органы местного самоуправления муниципального района и поселений вправе заключать соглашения о перераспределении части своих полномочий, за исключением переданных им отдельных государственных полномочий, например договор между городом Саранском и Пролетарским районом г. Саранска о разграничении полномочий».

Органы местного самоуправления вправе заключать договоры о выполнении территориальным общественным самоуправлением муниципального образования отдельных полномочий, например, администрации муниципального образования. Этот вид договоров со всей очевидностью может быть отнесен к публично-правовым. В них устанавливается ответственность органов и выборных лиц ТОС за соблюдение, за неисполнение или ненадлежащее исполнение, в том числе и заключенных договоров и соглашений.

К числу публично-правовых договоров относят разного рода договоры и соглашения о сотрудничестве, которые могут заключаться муниципальными образованиями, органами местного самоуправления с иными публичными образованиями, органами государственной власти или местного самоуправления, в том числе других государств.

Примером могут стать Соглашение о сотрудничестве между Правительством Ханты — Мансийского автономного округа и Администрацией города Тюмени, Договоры о дружбе и сотрудничестве между  городами  Портсмут, штат Нью Гемпшир, США, и Северодвинск, Россия.

Часть 4 ст. 8 Федерального закона, упоминает лишь о внутригосударственных межмуниципальных договорах и соглашениях, вероятно, в силу предмета ее регулирования — межмуниципальное сотрудничество. Муниципальные образования не ограничены в праве взаимодействия с любыми иными субъектами отношений, договоры с ними как формы такого взаимодействия не требуют прямого разрешения в законодательстве, чтобы считаться легитимны- ми. Эта правовая позиция была высказана Конституционным Судом РФ: «…не исключается взаимодействие, в том числе на договорной основе, органов мест- ного самоуправления и органов государственной власти субъекта РФ для решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения, в интересах населения муниципального образования». Данные договоры по своему содержанию могут быть лишь ненормативными, заключаемыми для ко- ординации, объединения усилий в поиске и выработке оптимальных вариантов решения вопросов местного значения226. Вероятно, к этой же категории можно отнести договоры о совместной деятельности органа местного самоуправления (органа опеки и попечительства) и соединения (воинской части) по содержанию воспитанников воинских частей на полном государственном обеспечении, предусмотренные Постановлением Правительства РФ от 21 сентября 2000 г. № 745227 и Приказом министра обороны РФ от 19 мая 2001 г. № 235.

Гражданско-правовую природу имеют договоры о создании межмуниципальных хозяйственных обществ и иных объединений (ч. 4 ст. 8, ст. ст. 68, 69 Федерального закона). Наличие учредительного договора предусмотрено законодательством применительно к обществам с ограниченной ответственностью (ст. 11 Федерального закона «Об обществах с ограниченной ответственностью»). Создание открытых акционерных обществ, автономных некоммерческих организаций и фондов осуществляется решением учредителей, без заключения договора; в данном случае – решениями представительных органов местного самоуправления муниципальных образований, создающих совместное (межмуниципальное) объединение.

Гражданско-правовую природу имеют договоры о создании таких межмуниципальных некоммерческих организаций, как совет муниципальных образований субъекта РФ, единое общероссийское объединение муниципальных образований, иные объединения муниципальных образований (ст. ст. 66, 67 Федерального закона). Они создаются для объединения усилий и координации деятельности по решению публичных функций, а не реализации гражданских прав и носят не экономический, а политический по своему назначению характер. Однако они попадают под действие гражданского законодательства, в части требований о заключении учредительного договора при их создании (ст. ст. 11, 14 Федерального закона «О некоммерческих организациях»). Такой учреди- тельный договор при создании советов и иных объединений муниципальных образований не имеет никакой специфики по сравнению с учредительными до- говорами, заключаемыми при создании ассоциаций других юридических лиц. Договоры в этом случае играют роль исключительно учредительных документов юридических лиц, а не формы сотрудничества публичных субъектов, в них нет специфических элементов публичного права, что неверно, исходя из природы муниципального образования.

Например, Учредительный договор Совета муниципальных образований Рязанской области» закрепляет ответственность членов Совета: «Ущерб, причиненный Совету по вине его членов, возмещается ими в полном объеме по решению Съезда Совета в порядке, определяемом Уставом Совета». Как санкцию, можно расценивать досрочное прекращение членства в ассоциации. Так, Член Совета Рязанской области может быть исключен из Совета в случаях: систематического нарушения Устава Совета; систематического невыполнения решений органов управления  Совета, принятых  в пределах  их компетенции; неуплаты членских взносов два года подряд230. Учредительный договор Ассоциации «Совет муниципальных образований Челябинской области также предусматривает исключение из Ассоциации члена Ассоциации по решению Собрания Ассоциации, принятому большинством в две третьих (2/3) голосов от числа зарегистрированных на заседании полномочных представителей Членов Ассоциации».

Учредительный договор Ассоциации «Совет муниципальных  образований Курской области», аналогично акту Рязанской области предусматривает возможность исключения из Совета Члена Совета в тех же случаях и с теми же последствиями: в отношении ответственности исключенного члена Совета применяются правила, относящиеся к выходу из Совета. Речь идет о не возврате членских и единовременных взносов. Следовательно, санкциями муниципально-правовой ответственности, содержащимися в анализируемых договорах, помимо финансовых потерь, могут стать следующие: муниципальное образование лишается организационной, информационной, правовой, аналитической и иной помощи в реализации интересов населения. Это может негативно сказаться на работе органов местного самоуправления и решении населением вопросов местного значения.

Возвращаясь к многообразию норм муниципального права, в том числе в сфере закрепления муниципально-правовой ответственности, отметим наличие различных предложений в решении этого вопроса.

Одна из причин отставания в нормативном становлении института муниципально-правовой ответственности заключается в несистематизированности принятых в муниципальном образовании правовых актов в обозначенной сфере.

Институт государственного реестра уставов муниципальных образований в некоторой мере решил эту проблему, но не в достаточной мере. Положение Минюста России234 определяет порядок ведения государственного реестра уставов муниципальных образований и обеспечения доступности сведений, включенных в него, в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 г. «О государственной регистрации уставов муниципальных образований». С 2008 года закреплено создание федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов.

Актуальной представляется идея систематизации (в том числе и кодификации) местных нормативных актов237, в рамках которой можно было бы переработать и объединить в одном документе (кодексе или положении) нормативные правовые акты, принятые муниципальным образованием и регулирующие различные стороны управленческой деятельности органов местного самоуправления».

Н.С. Бондарь приводит следующий пример: «…в 1999 г. Красноярским городским Советом «в целях упорядочения работы по совершенствованию нормативного правового регулирования вопросов городского значения, создания условий для доступности и понятности нормативных правовых актов городского самоуправления населению города и должностным лицам органов государственной власти и городского самоуправления» было принято решение о подготовке муниципального кодекса города Красноярска. В этих целях планировалось, в частности, провести депутатские слушания с участием депутатов, должностных лиц администрации города, ученых юристов и представителей общественности. Однако данная инициатива, по имеющимся данным, так и не получила развития».

Однако представляется, что разработка Муниципального кодекса предпочтительнее именно на федеральном уровне. Фактически роль не во всѐм полно- ценного Муниципального кодекса уже играет Федеральный закон.

Конечно, процесс создания системы источников муниципально-правовой ответственности еще не завершен, остаются некодифицированными нормы о муниципально-правовой ответственности, что тормозит развитие этого инсти- тута.

Исходя из смысла послания Президента Российской Федерации Феде- ральному Собранию Российской Федерации 12 декабря 2013 года, в течение 2014 года будет усилена работа по «уточнению общих принципов организации местного самоуправления, развитию сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах», «закреплению персональной ответственности каждого управленца за достижение результата».

Предлагается несколько решений выявленной диссертантом проблемы.

Первое.   В.С. Кашо высказывает предположение, которое диссертантом поддерживается:  на  муниципальном  уровне  возможно  регулирование  только муниципально-правовой ответственности, т.е. ответственности одних  субъектов местного самоуправления перед другими субъектами местного самоуправ- ления (органами и должностными лицами, а также населением)242.

Второе. Возможно, законодатель в п. 8 ч. 1 ст. 44 Федерального закона имел в виду не виды, а меры ответственности (санкции), в любом случае эта формулировка нуждается в существенной корректировке.

Третье. Поскольку уставы зачастую не закрепляют ответственность органов муниципальной власти перед народом, целесообразно на федеральном уровне разработать и принять Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав на непосредственное решение населением вопросов местного значения, участия населения в решении вопросов местного значения». Его цель

• создать механизм, который можно будет задействовать при отсутствии акта органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта федерации, закрепить перечень санкций с учетом широкой трактовки юридической ответственности: не только карательных, пресекательных, но и поощрительных. Аналог такого выхода из сложившейся, не соответствующей требова- ниям времени ситуации у нас есть – Федеральный закон от 11.1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления».

Альтернативным вариантом может быть принятие Федерального закона «О муниципально-правовой ответственности в Российской Федерации», структура которого, по мнению диссертанта, может быть представлена следующими элементами:

а) базовые понятия института муниципально-правовой ответственности: понятия муниципально-правовой ответственности, объекта муниципально- правовой ответственности, муниципального  правонарушения, субъекта муни- ципального правонарушения, меры (санкции) муниципально-правовой ответ- ственности;

б) виды санкций;

в) механизмы применения мер муниципально-правовой ответственности к каждой категории субъектов муниципального правонарушения;

г) перечень оснований применения санкций муниципально-правовой от- ветственности для большинства потенциальных субъектов муниципального правонарушения.

В то же время принятие Муниципального кодекса, включающего главу или раздел о муниципально-правовой ответственности, способствовало бы установлению четкой системы и порядка ответственности органов и должност- ных лиц местного самоуправления перед населением и соответствующими ор- ганами местного самоуправления, созданию гарантий  против  использования мер муниципально-правовой ответственности в качестве средства политиче- ской борьбы.

Опираясь на тезисы, высказанные Президентом РФ, в ежегодном посла- нии246 диссертантом предлагается новая редакция главы об ответственности Федерального закона, которая фактически изменяет политику государства в от- ношении местного самоуправления, неотъемлемой частью которой является муниципально-правовая ответственность.

Предлагаемая глава (см. приложение 4) включает в себя статьи о понятии муниципально-правовой ответственности, функциях и принципах, полномочи- ях субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по уста- новлению санкций муниципально-правовой ответственности соответственно в региональном законодательстве и муниципальных актах. Определены субъекты и санкции муниципально-правовой ответственности.

В   завершение,   иерархию   источников   муниципально-правовой   ответ- ственности можно представить следующим образом:

• Федеральный уровень:
  • Конституция Российской Федерации;
  • Федеральный закон «Об общих принципах организации местного само- управления в Российской Федерации», Федеральный закон «Об  обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местно- го самоуправления»,  Федеральный  закон «О  муниципальной службе Россий- ской Федерации»;
  • Указы Президента Российской Федерации;
  • Постановления Правительства Российской Федерации;
  • Решения Конституционного суда Российской Федерации;
• Международные правовые акты:
  • Всеобщая декларация прав человека;
  • Европейская Хартия местного самоуправления и др.;
• Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации:
  • законы об организации местного самоуправления в субъекте РФ, законы о муниципальной службе субъектов РФ, законы об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления муниципальных образований субъектов РФ; законы об отзыве депутатов и выборных должностных лицах муниципальных образований; законы о статусе выборных должностных лиц муниципальных образований; о наградах;
  • решения конституционных (уставных) судов;
  • правовые акты органов государственной власти субъектов федерации;
• Нормативные правовые акты органов местного самоуправления:
  • Устав муниципального образования;
  • акты, принятые населением (например, в результате процедуры голосо- вания по вопросам отзыва главы муниципального образования, депутатов представительного органа муниципального образования, иного выборного долж- ностного лица местного самоуправления и др.);

• акты представительных  органов  муниципального  образования,  акты главы муниципального образования, иных органов и должностных лиц.
• публично-правовые договоры органов местного самоуправления. Действующее законодательство Российской Федерации содержит нормы,

которые по признаку однородности регулируемых общественных отношений могут быть объединены в правовой институт, устанавливающий муниципаль- но-правовую ответственность органов и должностных лиц местного само- управления за реализацию задач и функций, возлагаемых федеральным законо- дателем, перед населением.