Вступ

Усі парламенти світу працюють над підвищенням ефективності свого законодавчого процесу та виконанням цілої низки різноманітних парламентських обов’язків. Одна з проблем, що постає перед парламентами, полягає в тому, щоб вибудувати структуру стосунків між представниками різних партій таким чином, аби діалог відбувався не між окремими особами та політичними групами, а радше із згуртованою більшістю. Важливим чинником ефективного функціонування парламенту є згуртованість політичних груп у межах коаліції.

Після проведення конституційної реформи в Україні, форма правління трансформувалася з президентсько-парламентської республіки в парламентсько-президентську. Водночас конституційно-правові нововведення не мають системного характеру.

Практика свідчить, що після парламентських виборів право використовується як інструмент захисту окремих політичних інтересів, а не як засіб неупередженого нормативного регулювання. Наслідком цього є постійне протистояння права і політики, що негативно впливає на державотворчі процеси у державі і створює підстави для конфліктів між різними державними інституціями.

Тому для правової науки та практичної роботи важливо проаналізувати організацію взаємодії депутатських фракцій у Верховній Раді України та запропонувати шляхи удосконалення їх регулювання діяльності.

Організацію взаємодії депутатських фракцій у Верховній Раді України досліджували багато вчених-правників. Вагомий внесок у дослідження цієї тематики зробили, зокрема, Георгіца А. З., Гробова В. П., Журавський В. С., Заєць А. П., К ривенко Л. Т., Табачник Д. В., Топалова С. В., Шаповал В. М., Шемшученко Ю. С., Ющик О. І. та ін.

1. Створення у Верховній Раді України депутатських об’єднань та визначення їх організаційно-правових форм

Депутатські об’єднання відіграють важливу роль у сприянні активній участі депутата в реалізації цілей і завдань, поставлених перед парламентом. Водночас, існує важливе питання щодо нормативного закріплення організаційних форм таких об’єднань.

В сучасному конституційному праві до найпоширеніших організаційно-правових форм депутатських об’єднань відносять депутатські фракції та депутатські групи. За загальним правилом депутатські фракції — це об’єднання депутатів, сформовані на основі партійної приналежності. До складу депутатської фракції можуть входити й позапартійні депутати, які підтримують програмні документи відповідної партії. В свою чергу, депутатські групи формуються на позапартійній основі й об’єднують депутатів, які поділяють однакові або схожі погляди з питань державного і соціально-економічного розвитку держави. Формування ж об’єднань депутатів за іншими принципами заборонено.

Щодо закріплення організаційно-правових форм об’єднань народних депутатів України, то можемо констатувати той факт, що відповідь на це питання і досі не набула статики. До п’ятого скликання Верховної Ради України у складі парламенту України функціонували, як депутатські фракції, так і депутатські групи. Водночас, з відходом від мажоритарної виборчої системи до змішаної, а в подальшому із запровадженням пропорційної виборчої системи, відбулось посилення ролі політичних партій у формуванні складу парламенту і відповідно у формуванні депутатських об’єднань, що автоматично викликало загострення в сфері «міжфракційних міграцій».

Політична партія набула роль ланцюга, що поєднує депутата з виборцями, а саме, партія визначає передвиборну програму, впливає на поведінку депутата, має можливість вимагати звіт щодо діяльності депутата в представницькому органі, не включити до виборчого списку партії на наступних виборах. Політична партія зацікавлена у виконанні передвиборної програми усіма депутатами, які складають її фракцію у представницькому органі, оскільки це суттєво впливає на результат, який отримає партія на наступних виборах. Це призвело до посилення позицій стосовно впровадження до законодавства положень щодо дострокового припинення повноважень депутата, обраного за пропорційною системою, у зв’язку з його виходом зі складу фракції. Необхідність такого положення відстоювали В. Хара та В. Мусіяка. Мета цих пропозицій полягала в припиненні «міжфракційних міграцій» та гарантуванні постійної чисельності депутатів, яких виборці наділили законодавчими повноваженнями на підставі своїх політичних поглядів, у складі відповідних фракцій.

Незважаючи на те, що процедури і механізми формування парламентської більшості встановлюються Регламентом Верховної Ради України [1], він не дає остаточної відповіді на запитання, хто ж є суб’єктом формування коаліції. Відповідно до положень Регламенту, коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді – це добровільне об’єднання депутатських фракцій, яке формується у Верховній Раді за результатами виборів і на основі узгодження політичних позицій. До складу коаліції входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України.

Фракції меншості формують опозицію, яка має всі необхідні права для оприлюднення своєї точки зору з будь-яких питань, що розглядаються парламентом, проголошує заяви з певних політичних чи соціально-економічних напрямків і може пропонувати парламенту проголосувати за відповідну резолюцію. Опозиція не бере участі у формуванні уряду.

Парламентська більшість, яка підтримує уряд, не обов’язково складається із найбільшої фракції, якщо остання не має абсолютної більшості. Менші фракції також можуть успішно утворювати між собою коаліцію. Звичайно, для урядової більшості з огляду на формування підходу та знаходження рішень не байдуже, чи вона складається з однієї, або з кількох фракцій. Всередині коаліцій є різниця, чи співпрацюють дві чи більше фракцій. Політичні акценти зміщуються також залежно від того, чи партнери по коаліції приблизно однакові за чисельністю, чи значно відрізняються один від одного за кількістю мандатів.

В усіх цих випадках багатьох коаліційних фракцій формування підходу мусить здійснюватися не тільки всередині фракції, а й окремо з партнерами по коаліції, а надалі також з урядом. Таким чином, політичні акценти можуть розподілятися або й концентруватися на різних місцях. Шкала можливостей знаходиться між полюсами «фракція як виконавчий помічник уряду» та «уряд як виконавчий помічник фракції».

Фракція, яка має більшість членів парламенту та із свого середовища утворює уряд, безперечно прагне оптимально нести урядову відповідальність, щоб одержати підтримку під час наступних виборів. Це в інтересах членів уряду, а також решти депутатів урядової фракції. Члени уряду формулюють, як керівництво для своєї фракції, основні напрями спільної політики та окремі фахові напрями політики. Щоб мати успіх, їм, звичайно, потрібен постійний контакт з їхньою фракцією, потрібна підтримка і згода загальних зборів фракції. Фахові питання аж до окремих кроків вони мусять погоджувати з робочими групами, а також домагатися одержати схвалення та підтримку керівництва фракції. Інколи їм навіть доводиться перед голосуванням у кабінеті «виторговувати» законопроекти їхньої галузі у відповідальних голів робочих груп їхніх коаліційних фракцій.

Таким чином, можна зробити такі підсумкові пропозиції щодо удосконалення діяльності депутатських фракцій:

1. Для забезпечення рівності депутатських фракцій відносно пропорційного представництва депутатських фракцій у Раді, Голова Верховної Ради України після свого обрання повинен призупинити своє членство у фракції або партії й, таким чином, стати політично нейтральним.
2. Необхідно обмежити право законодавчої ініціативи окремого депутата та закріпити положення, відповідно до якого депутати Верховної Ради України зможуть реалізовувати своє право законодавчої ініціативи у складі депутатських об’єднань (фракції або депутатської групи) чи у групі депутатів, чисельністю не менш 15 чоловік.

У Регламенті Верховної Ради України необхідно врегулювати питання про взаємини політичної партії та депутатської фракції, що представляє цю партію в Раді.

2. Проблеми формування фракцій у Верховній Раді України, особливості впровадження та функціонування механізмів забезпечення фракційної дисципліни

Незважаючи на внесення змін до Конституції України, що зобов’язували народного депутата бути членом лише однієї фракції та перебувати в депутатській фракції тієї політичної партії (виборчого блоку політичних партій), за списком якої він був обраний, законодавство України зберегло дві моделі втрати народним депутатом членства у депутатській фракції, а саме: 1) вихід народного депутата зі складу депутатської фракції та 2) виключення народного депутата зі складу депутатської фракції.

Якщо за першою моделлю народний депутат втрачав свій статус (його повноваження припинялися достроково) і на його місце приходив наступний за чергою у виборчому списку кандидат в народні депутати України в порядку «заміщення вибулого» зі складу Верховної Ради України народного депутата, то за другою моделлю такого не відбувалося. Норма п. 6 ч. 2 ст. 81 Конституції України в редакції Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року не могла бути застосована у разі прийняття депутатською фракцією рішення про виключення народного депутата зі складу фракції не зважаючи на те, що як і у випадку прийняття рішення народним депутатом про вихід зі складу депутатської фракції це призводило до втрати ним членства у відповідній депутатській фракції. Причи-ною цьому є суттєва різниця між поняттями «вихід зі складу депутатської фракції» та «виключення зі складу депутатської фракції».

Так, в природу прийняття рішення про «вихід зі складу депутатської фракції» закладено пряме волевиявлення самого народного депутата. Цей крок з боку парламентаря необхідно розцінювати як публічну відмову здійснювати представницькі функції на базі передвиборної програми політичної партії (виборчого блоку політичних партій) від якої його було обрано до складу парламенту. За системою пропорційного представництва, логічним наслідком такої дії є втрата депутатського мандату, що і було закріплено законодавством України. Природа ж прийняття рішення про «виключення зі складу депутатської фракції» не залежить від прямого волевиявлення відповідного народного депутата, а полягає у волевиявленні самої фракції.

Таким чином, неможливість ототожнення понять «вихід зі складу депутатської фракції» та «виключення зі складу депутатської фракції» призвела до неможливості застосування до народного депутата, по відношенню до якого прийнято рішення депутатською фракцією про його виключення зі складу депутатської фракції, п. 6 ч. 2 ст. 81 Конституції України в редакції Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року. Як наслідок, у складі Верховної Ради України з’явилися народні депутати зі статусом позафракційні, що в принципі суперечить системі пропорційного представництва. По-перше, це порушило саму пропорційність представлення політичних партій (виборчих блоків політичних партій) у складі парламенту набуту ними за результатами волевиявлення народу і яка мала би зберігатися до формування наступного складу Верховної Ради України за відповідними результатами голосування на наступних виборах народних депутатів України. По-друге, незрозумілим стало підґрунтя здійснення представницьких функцій позафракційного депутата оскільки його дії перестали спиратися на передвиборну програму за якою він набув депутатський мандат, а за будь якою іншою програмою «мандат довіри» такому парламентарю з боку виборців не надавався.

Вважаємо, що виправлення цієї ситуації мало піти шляхом запропонованим у проекті Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про статус народного депутата України» та деяких інших законів України (щодо обмеження пільг та дострокового припинення повноважень народного депутата України)» від 23 січня 2008 року № 1408, щодо включення до змісту ст. 13 Закону України «Про статус народного депутата України» такої норми: «Народний депутат не може бути позафракційним». Також необхідно було прямо закріпити в Законі України «Про статус народного депутата України» обов’язок народного депутата України перебувати в депутатській фракції тієї політичної партії (виборчого блоку політичних партій), за списком якої він був обраний народним депутатом України. Таким чином, рішення про виключення народного депутата зі складу депутатської фракції втрачало би свою легітимність, оскільки призводило би до порушення виконання парламентарем свого законного обов’язку. Результатом цього стало би подолання деструктивних наслідків, що виникають разом із появою позафракційних народних депутатів при функціонуванні системи пропорційного представництва.

Зазначимо, що на сучасний момент актуальність запровадження вище наведених змін до законодавства України частково втрачено у зв’язку з Рішенням Конституційного Суду України від 30 вересня 2010 року № 20-рп/2010 і як наслідок, поверненням до редакції Конституції України від 28 червня 1996 року. Відповідно, поновлено можливість створення депутатських груп та повернено народному депутату України право самостійно приймати рішення щодо вступу або подальшого перебування у складі того чи іншого депутатського об’єднання.

На нашу думку, відповідна ситуація за умови збереження пропорційної виборчої системи неминуче призвели би до породження значних політико-правових конфліктів, як в середині парламенту, так і в самому суспільстві. Вважаємо, що попередження цих конфліктів та забезпечення стабільності у роботі Верховної Ради України може відбутися лише у два способи. Перший, відмова від системи пропорційного представництва на користь мажоритарної виборчої системи. Другий, збереження пропорційної виборчої системи з обов’язковим внесенням змін до Конституції України та законодавства України щодо функціонування у парламенті виключно депутатських фракцій політичних партій (виборчих блоків політичних партій), а також заборони позафракційного статусу парламентаря із закріпленням обов’язку народного депутата України набувати членство та перебувати в складі депутатської фракції тієї політичної партії (виборчого блоку політичних партій), за списком якої він був обраний народним депутатом України. Але, парламентом України було прийнято рішення про повернення до змішаної виборчої системи, яке автоматично реанімує всі конфліктні ситуації, що мали місце у Верховній Раді України четвертого та п’ятого скликань і, як наслідок, стали одним із чинників внесення змін до Конституції України 8 грудня 2004 року.

Зауважимо, що парламентарі можуть створювати і міжфракційні об’єднання. А.С. Автономов зазначає: «На відміну від фракцій і депутатських груп такі об’єднання мають неформальний характер і не потребують реєстрації. У зв’язку з цим міжфракційні об’єднання не мають тих прав, якими володіють депутатські об’єднання». Маємо погодитися з цією думкою, оскільки чинне законодавство України не визначає види міжфракційних об’єднань, деталізацію процедури їх створення, функції та обсяг повноважень. Вважаємо, що такий вид депутатських об’єднань можна назвати депутатськими субоб’єднаннями. Особливе місце серед них посідають «парламентська більшість» та «парламентська меншість».

Відповідні об’єднання функціонували у Верховній Раді третього та четвертого скликань. Створювалися вони на підставі підписання угоди про засади та основні напрямки діяльності «парламентської більшості», що скріплювалася особистими підписами народних депутатів України.

В свою чергу, з набуттям сили положень Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року відбулася трансформація «парламентської більшості» в «коаліцію депутатських фракцій у Верховній Раді України». За критерієм порядку та принципу створення «коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України» являла собою новий вид депутатського об’єднання — складне депутатське об’єднання, який утворювався на базі простих депутатських об’єднань (депутат-ських фракцій) шляхом їх об’єднання у міжфракційне об’єднання, первинним елементом якого залишався народний депутат України.

Порядок утворення «коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України» визначався ст. 61 Регламенту Верховної Ради України [2]. Аналіз положень цієї статті свідчить про поєднання двох підходів щодо формування «більшості». Перший підхід, відповідно до вимог Конституції України в редакції Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року, передбачав добровільне об’єднання депутатських фракцій у «коаліцію депутатських фракцій у Верховній Раді України», до складу якої входить більшість депутатів від конституційного складу Верховної Ради України (ч. 1 ст. 61). Таким чином, «коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України» могла розглядатися як міжфракційне об’єднання, утворене депутатськими фракціями, чисельність депутатів яких у сукупності становить більшість від конституційного складу Верховної Ради України.

Другий підхід фактично діяв за аналогією створення «парламентської більшості» у Верховній Раді третього та четвертого скликань і вимагав наявності особистих підписів народних депутатів під «коаліційною угодою» (ч. 5 ст. 61). Таким чином, «коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України» втрачала свої базові ознаки і могла розглядатися як об’єднання депутатів, ініціатором якого виступають депутатські фракції. На нашу думку, цей факт свідчить про відхилення від ідей, що були закріплені нормами Конституції України в редакції Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року. Тим більше, що виникала парадоксальна ситуація: якщо народний депутат не ставив свій особистий підпис під «коаліційною угодою», то перебував в опозиції до «коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України» та власної фракції, що увійшла до складу «коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України».

За таких умов відбулося посилення впливу політичних чинників на правовий процес, що в решті призвело до негативних наслідків. Так, 19 вересня 2006 року Верховна Рада України прийняла Постанову Верховної Ради України «Про внесення змін до статей 59, 61 Регламенту Верховної Ради України» № 157-V, згідно з якою позафракційний народний депутат отримав право за особистою заявою увійти до складу «коаліції» чи «опозиції». Таким чином, норма Регламенту Верховної Ради України фактично змінила концепцію формування «коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України», закладену Конституцією України в редакції Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року. Це спровокувало виникнення «політичної кризи 2007 року» наслідком якої було дострокове припинення повноважень Верховної Ради України п’ятого скликання.

На нашу думку, попередження виникнення таких процесів мало би відбутися шляхом згаданої вище заборони появи позафракційних депутатів та запровадженням якісно нового підходу щодо порядку формування «коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України». А саме, рішення про об’єднання депутатської фракції в «коаліцію депутатських фракцій у Верховній Раді України» мало би прийматися на засіданні депутатської фракції і фіксуватися у протоколі її засідання. «Коаліційна угода» повинна була би підписуватись від імені фракції головою фракції або уповноваженим на це відповідною фракцією народним депутатом, що є членом такої фракції. До «коаліційної угоди» мали би додаватися списки членів депутатських фракцій, що сформували «коаліцію депутатських фракцій у Верховній Раді України», та завірені копії протоколів засідання депутатської фракції, на якому прийнято рішення про об’єднання в «коаліцію депутатських фракцій у Верховній Раді України».

Зазначимо, що у зв’язку з Рішенням Конституційного Суду України від 30 вересня 2010 року № 20- рп/2010 і як наслідок, поверненням до редакції Конституції України від 28 червня 1996 року [3], актуальність цих пропозицій втрачено. Згідно норм чинного законодавства народні депутати можуть добровільно об’єднуватися у міжфракційні депутатські об’єднання, що не мають прав депутатської фракції (депутатської групи). Таким чином, ми повернулися до ситуації, що мала місце до формування Верховної Ради України п’ятого скликання. Відбулася зворотна трансформація «коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України» у «парламентську більшість», тобто зміна видів депутатських об’єднань — складні депутатські об’єднання поступилися місцем депутатським субоб’єднанням.

Водночас, як і попередньо, залишилися відкритими питання визначення порядку формування та статусу «парламентської опозиції» («парламентської меншості»).

В юридичній літературі висловлюється думка, що найбільш прийнятним для формування «парламентської опозиції» в Україні є заявочний принцип, оскільки він враховує можливість переходу до «парламентської опозиції» навіть однієї фракції. Цей самий принцип пропонується застосовувати і при утворенні «об’єднаної парламентської опозиції», оскільки підписання угоди або іншого документа із заздалегідь визначеними у законодавстві вимогами до нього є створенням формальних перешкод до утворення «парламентської опозиції».

Без сумніву, такий підхід є цілком виправданим в умовах президентської або президентсько-парламентської республіки. Однак в період запровадження в Україні парламентсько-президентської республіки та конституційного закріплення вимоги «створення коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України» на основі узгодження політичних позицій, вважаємо, що необхідність публічного проголошення опозиційного статусу фракції відпадала. На нашу думку, такий статус виникав автоматично, оскільки депутатські фракції, що не увійшли до складу «коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України», тим самим заявляли про наявність концептуальних розбіжностей з політичною позицією, покладеною в основу створення «коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України», тобто заявляли про свою опозиційність. Таким чином, можемо констатувати ототожнення понять «парламентська меншість» та «парламентська опозиція» і зробити висновок, що парламентську опозицію у Верховній Раді України, на той час, становили депутатські фракції (фракція), які не увійшли до складу «коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України», сформованої відповідно до вимог ст. 83 Конституції України в редакції Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 р. [4]. Відповідно, «парламентська опозиція» могла розглядатися як різновид складного виду депутатських об’єднань.

Зазначимо, що на відміну від «парламентської опозиції», «парламентська більшість» за будь якої своєї організаційно-правової форми має можливість «контролювати» роботу парламенту, оскільки відповідно до ст. 91 Конституції України переважне число рішень Верховної Ради України приймається більшістю від її конституційного складу. Таким чином, виникає дисбаланс у сфері реалізації обсягу прав між депутатами, що належать до «парламентської більшості» та «парламентської опозиції», який полягає в тому, що народні депутати України — «опозиціонери» фактично усунуті від реального впливу на прийняття рішень парламентом України.

На нашу думку, виправлення такої ситуації можливе лише шляхом встановлення адекватної нормативно-правової регламентації правового статусу як «парламентської більшості», так і «парламентської опозиції». Відповідно, вважаємо цілком виправданим твердження В.В. Саса [3, с.122] та Л.М. Силенко, що правовий статус «більшості» та «меншості» має бути врегульований шляхом прийняття окремого закону.

Висновки

Проведений аналіз свідчить про недосконалість нормативно-правових актів України у сфері регламентації організаційно-правових форм об’єднань народних депутатів України. Це дає підстави стверджувати, що процеси пошуку ефективної системи депутатських об’єднань, деталізації процедур створення, визначення функцій та обсягу повноважень депутатських об’єднань триватимуть і надалі. Неодмінним проявом цього буде подальше внесення змін та доповнень до чинного законодавства України.

Таким чином, через аналіз міжнародного досвіду, можна підібрати найоптимальніші шляхи подальшого вдосконалення чинного законодавства України, що регулює формування та діяльність парламентських фракцій. Потреба виправлення законодавчих помилок та заповнення прогалин у цій сфері зумовлена насамперед нездатністю українського парламенту сьогодні ефективно здійснювати свої функції. Зрозуміло, що питання організації діяльності фракцій у парламенті є й залишиться насамперед сферою політичної доцільності, проте у своїй основі такі механізми повинні мати чітко визначену правову базу, яка б ґрунтувалася передусім на принципі верховенства права та мала на меті утвердження демократичних цінностей у сфері публічного управління.

Список використаної літератури

1. Депутат парламента в зарубежных государствах. — М. : Юрид.лит., 1995, 112 с.
2. Кречмер Геральд. Фракції. Партії в парламенті / Геральд Кречмер. — К. : Заповіт, 1999, 300 с.
3. Сас В.В. Регламент парламенту, його роль у правовій системі та деякі проблеми теорії і практики / В.В. Сас // Держава і право : [зб. наук. праць / голова редкол. Ю.С. Шемшученко]. — К. : Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2001. — Вип. 214. — С. 117-123.
4. Силенко Л.М. Конституційні основи системи стримувань і противаг як засіб організації та функ-ціонування державної влади в Україні: автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук : спец.12.0.02 «Конституційне право» / Силенко Л.М. — К., 2000. — 19 с.
5. Совгиря О.В. Правовий статус парламентської опозиції (порівняльно-правовий аналіз) : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук : спец.12.0. 02 «Конституційне право» / О.В. Совгиря. — К., 2005. — 21 с.
6. Хара В. Нужно ли ввести правовую норму, запрещающую межфракционные переходы? / В. Хара, В. Мусіяка // Власть и политика. 2003. — № 22. — C. 5.