Введение.

Раздел 1. Правовые основы деятельности прокуратуры.

1.1.Правовые функции прокуратуры.

1.2. Принципы организации и деятельности прокуратуры.

1.3. Предмет надзора и полномочия прокуратуры.

1.4. Меры прокурорского реагирования.

Раздел 2. Проблемы и перспективы реформирования в органах прокуратуры.

2.1. Основные проблемы развития прокуратуры на нынешнем этапе.

2.2. Пути реформирования деятельности органов прокуратуры.

Выводы.

Список использованной литературы.

Введение

Прокуратура Украины начала свою деятельность в 1922 году с утверждением Положения о прокурорском надзоре УССР. На органы прокуратуры было возложено осуществление высшего надзора за точным и единообразным исполнением законов всеми наркоматами, ведомствами, предприятиями, учреждениями, организациями, другими государственными органами власти и гражданами. Кроме того, прокуратура проводила следствие, поддерживала государственное обвинение в суде, осуществляла надзор за законностью судебных приговоров и решений, координировала борьбу с преступностью. Таким образом, органы прокуратуры осуществляли контроль и проверки в порядке надзора в отношении любых лиц и практически во всех сферах деятельности. Широкие полномочия прокуратуры по осуществлению контроля в советские времена были связаны прежде всего с тем, что в СССР не было развитой системы контролирующих органов, которые бы осуществляли надзор за деятельностью хозяйствующих субъектов. Необходимости в таких контролирующих органах не было. Все предприятия, учреждения и организации были государственными и, соответственно, контролировались государством. С распадом СССР система органов прокуратуры УССР реформировалась в систему органов прокуратуры Украины. Соответственно изменились и функции прокуратуры.

Актуальность темы исследованияобусловливается необходимостью реформирования прокуратуры согласно Конституции Украины, которая, в свою очередь, предусматривает решение на теоретическом уровне комплекса вопросов. Связано это с тем, что Конституция, сохранив прокуратуру как самостоятельный многофункциональный орган государственного механизма, по-новому сформулировала ее функции и основные принципы взаимоотношений с судебной и другими ветвями государственной власти.

Актуальность темы исследования усиливается тем, что прокуратура Украины должна не только сама реформироваться согласно принципам Конституции и новых реалий в социальной, в частности, правовой сфере жизнедеятельности, а и активно оказывать содействие положительным преобразованиям нашего общества, укреплению законности и правопорядка. Все это требует, чтобы работа по усовершенствованию законодательства о прокуратуре, ее практической деятельности осуществлялась на основании теоретических исследований в этой области.

Поэтому успехи и ошибки, которые в прошлом имели место в деятельности правоохранительных органов, в полной мере разделяет и прокуратура. При этом нельзя преувеличивать фактической роли прокуратуры в деле обеспечения законности и правопорядка, как и считать ее главным виновником нарушений в советские времена. Прокуратура была составной частью той системы и выполняла лишь ту роль, которая была ей отведенная. Однако органом внесудовой расправы прокуратура никогда не была.

Объектом исследованияесть правовые отношения института прокуратуры в системе деления государственной власти на этапе построения правового государства.

Предметом исследованияявляются функции прокуратуры Украины, ее задача, структура прокурорской системы, основные принципы организации и деятельности прокуратуры в условиях формирования социального, правового, демократического государства.

Вопрос деятельности прокуратуры в разных направлениях рассмотрен и исследован в работах С.А. Альперта, В.С. Бабковой, Д.Г. Бакаева, А.Д. Бойкова, Ю.М. Денежного, Т.Б. Вильчик, Л.Г. Давиденка, В.В. Долежана, В.С. Зеленецького, О.Б. Зозулинского, П.М. Каркача, Г.К. Кожевникова, И.Е. Марочкина, О.Р. Михайленка, М.М. Михеенка, В.П. Пивненка, Ю.Е. Полянського, В.Я. Тация, М.В. Руденка, Н.В. Сибилёвой, Т.А. Сульженко, П.В. Шумского, Г.М. Ясинского, В.Д. Финька и других ученых Украины.

Структура работы. Работа состоит из вступления, 2 разделов, разделенных на 6 подразделов, выводов и списка использованных источников (19 названий).

Раздел 1. Правовые основы деятельности прокуратуры

1.1.Правовые функции прокуратуры

Конституция Украины провозгласила распределение государственной власти в Украине на законодательную, исполнительную и судебную. В системе государственной власти прокуратура Украины занимает особое положение, поскольку она не отнесена ни к одной из ее ветвей.

Органы прокуратуры в пределах своей компетенции разрешают вопросы, вытекающие из общепризнанных норм международного права, прежде всего в области охраны прав человека. Основным нормативным актом здесь является Всеобщая декларация прав человека, закрепившая свободу и равенство людей независимо от расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических и иных убеждений, национальной принадлежности, социального происхождения, имущественного или иного положения; их право на жизнь, личную неприкосновенность, свободное передвижение, выбор места жительства, социальное обеспечение, труд, отдых, образование, участие в культурной жизни, свободу мысли, совести, убеждений и т.д. К этим нормам относятся также Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах. Международный пакт о гражданских и политических правах. Международная конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, Конвенция об охране материнства. Конвенция о свободе ассоциаций и защите прав на их организацию. Заключительный акт по безопасности и сотрудничеству в Европе.

Прокуратура в пределах своих полномочий решает вопросы, вытекающие из заключенных Украиной межгосударственных договоров (двусторонних и многосторонних), которые представляют собой источники международного права. В соответствии с Законом «О действии международных договоров на территории Украины» заключенные и ратифицированные Украиной международные договоры составляют неотъемлемую часть национального законодательства и применяются в предусмотренном для него порядке.

Разрешение прокуратурой вопросов, вытекающих из международно-правовых норм, состоит, во первых, в защите гарантированных ими прав и свобод человека и гражданина и, во-вторых, в реализации относящихся к прокуратуре полномочий, которые касаются возбуждения и расследования уголовных дел, выдачи преступников и т.п. [7, c. 90-91]

В настоящее время, согласно Конституции Украины, на прокуратуру Украины возлагается пять функций.

Прокуратура Украины составляет единую систему, на которую возлагаются:

1) поддержание государственного обвинения в суде;

2) представительство интересов гражданина или государства в суде в определенных законом случаях;

3) надзор за соблюдением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание, досудебное следствие;

4) надзор за соблюдением законов при исполнении судебных решений по уголовным делам, а также при применении иных мер принудительного характера, связанных с ограничением личной свободы граждан;

5) надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, соблюдением законов по этим вопросам органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, их должностными и служебными лицами.

Как видим, Основной закон сузил функции надзора прокуратуры Украины по сравнению с функциями прокуратуры советских времен. Но это только на первый взгляд. В п.9 Переходных положений Конституции Украины указано: «прокуратура продолжает выполнять в соответствии с действующими законами функцию надзора за соблюдением и применением законов и функцию предварительного следствия — до введения в действие законов, регулирующих деятельность государственных органов по контролю за соблюдением законов, и до формирования системы досудебного следствия и введения в действие законов, регулирующих ее функционирование». Следовательно, ничего не изменилось, и прокурорский надзор охватывает все сферы деятельности в обществе. Сегодня много действующих законов еще предусматривают осуществление прокурорского надзора в сфере регулируемых ими отношений. Например, Кодекс законов о труде Украины, Законы Украины от 24.03.95 г. № 108/95-ВР «Об оплате труда» (ст.35), от 15.11.96 г. № 504/96-ВР «Об отпусках» (ст.27), от 02.10.96 г. № 393/96-ВР «Об обращениях граждан» (ст.29), от 16.06.92 г. № 2460-XII «Об объединениях граждан» (ст.25), от 25.06.91 г. № 1264-XII «Об охране окружающей природной среды» (ст.37), от 05.05.99 г. № 619-XIV «О металлоломе» (ст.14), от 08.02.95 г. № 39/95-ВР «Об использовании ядерной энергии и радиационной безопасности» (ст.25), от 05.03.98 г. № 187/98-ВР «Об отходах» (ст.37), от 17.12.93 г. № 3745-XII «О пожарной безопасности» (ст.39), от 30.06.93 г. № 3341-XII «Об организационно-правовых основах борьбы с организованной преступностью» (ст.26), от 05.10.95 г. № 356/95-ВР «О борьбе с коррупцией» (ст.17) и т.п. [16, c. 9-10]

Но возникает вопрос: нужен ли государству такой орган контроля как прокуратура? С переходом экономической системы нашего государства к рыночным отношениям и развитием всех форм собственности в хозяйстве, отношения в экономике вообще и хозяйственной деятельности в частности стали более сложными и многогранными. Может ли сегодня прокуратура обеспечить профессиональный контроль за соблюдением законов в сфере налогового законодательства, внешнеэкономической сфере, экологической и ядерной безопасности, сфере трудовых отношений, использовании недр, бюджетной сфере и т.д.

Разумеется, работники прокуратуры не могут иметь настолько широкий диапазон профессиональных знаний, чтобы компетентно контролировать все виды хозяйственной деятельности, да этого и не нужно. С целью контроля в системе государственных органов уже создано достаточное количество инспекций и контролирующих органов, которые имеют соответствующих специалистов.

Ознакомившись с задачами органов прокуратуры, их системой, рассмотрим теперь, какие же основные направления деятельности (функции) прокуратуры и какими способами и средствами реагирует прокурор на выявленные им нарушения закона и домогается их устранения.

1. Одним из основных направлений деятельности прокурора является надзор за соблюдением законов всеми государственными и общественными органами, предприятиями любых форм собственности, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами во время их деятельности и каждодневной жизни. Это — так называемый общий надзор прокуратуры. Установив в результате проверки заявления или жалобы граждан, юридических лиц или иным путём нарушение закона (например, незаконный приказ руководителя, постановление или распоряжение органа исполнительной власти, которым нарушен закон), прокурор вносит протест. В этом документе он требует отменить незаконные акты, прекратить незаконные действия и восстановить нарушенные права граждан или юридических лиц. Если орган или должностное лицо уклоняется от рассмотрения протеста или отказывается выполнить его требования, прокурор обращается с соответствующим заявлением в суд. Внесение прокурором протеста или заявления в суд приостанавливает действие опротестованного акта до решения вопроса о его законности судом.

В случаях, когда нарушение закона имеет очевидный характер и может причинить существенный ущерб гражданам, государству, иным субъектам, прокурор наделён правом внести правонарушителю либо вышестоящему относительно него органу или должностному лицу письменное предписание. Оно подлежит незамедлительному исполнению, хотя и может быть обжаловано вышестоящему прокурору[11, c. 28-30].

В зависимости от характера нарушения закона, причин и условий, способствующих нарушению, а также его последствий, прокурор вправе внести в соответствующие органы или должностным лицам представление. В нём он требует устранить нарушения закона, а также причины и условия, ему способствующие. Представление прокурора подлежит безотлагательному рассмотрению. Он также имеет право вынести постановление о возбуждении дисциплинарного, административного и даже уголовного дела.

2. В случае выявления преступного нарушения закона (совершения преступления), прокурор возбуждает уголовное дело и направляет соответствующее постановление органу дознания либо следователю для проведения предварительного расследования. Названные органы вправе и сами возбудить уголовное дело, если обнаружат признаки преступления. С самого начала возбуждения уголовного дела и до завершения предварительного следствия вся деятельность дознавателя и следователя находится под постоянным надзором прокурора. Это так называемый надзор прокурора за соблюдением законов органами, ведущими борьбу с преступностью и другими правонарушениями.

При расследовании уголовных дел прокурор осуществляет общее руководство расследованием, координирует работу органов дознания, ведущих оперативно-розыскную деятельность, и следователя. Он имеет право давать им обязательные для исполнения указания относительно расследования преступления, отменять незаконные постановления, устранять дознавателя или следователя от расследования дела и пр. Прокурор также рассматривает и разрешает все жалобы на действия и решения органов предварительного расследования.

Кроме того, целый ряд следственных и иных действий, в частности, те из них, которые ограничивают наиболее важные права и свободы граждан, могут проводиться только с разрешения (санкции) прокурора. К таким действиям относятся арест, обыск, арест и выемка почтово-телеграфной корреспонденции (писем, телеграмм, посылок и пр.), прослушивание телефонных переговоров, помещение обвиняемого в медицинское учреждение для производства судебно-медицинской или судебно-психиатрической экспертизы, отстранение обвиняемого от должности, прекращение уголовного дела и некоторые другие. Ни одно уголовное дело, по которому проводилось предварительное следствие, не может быть направлено в суд без прокурора. Собственно, только после того, как прокурор убедится в законности и объективности предварительного расследования, он утверждает обвинительное заключение (окончательный документ предварительного следствия) и сам направляет дело суду.

3. Не менее важным направлением в деятельности прокурора является поддержание в суде государственного обвинения лиц, которым это обвинение предъявлено в результате предварительного расследования преступления. Поддерживая обвинение от имени государства, прокурор принимает активное участие в допросах подсудимых, потерпевших, свидетелей; участвует в исследовании судом иных доказательств (документов, вещественных доказательств, заключений судебных экспертиз); заявляет суду различные ходатайства и высказывает своё мнение по поводу ходатайств иных участников судебного разбирательства. Затем он выступает с обвинительной речью, в которой обосновывает своё мнение о совершённом преступлении, о виновности подсудимого, и мере его наказания. Однако прокурор поддерживает обвинение лишь при условии, что вина обвиняемого нашла своё полное подтверждение в судебном заседании. Если же она такого подтверждения собранными и исследованными в суде доказательствами не нашла, он вправе (и обязан) отказаться от обвинения[17, c. 11-12].

Прокурор принимает участие в суде не только при рассмотрении уголовных дел, но также гражданских, хозяйственных и даже административных. Он вправе вступить в судебный процесс во всех случаях, когда возникает необходимость отстаивать интересы государства, права и охраняемые законом интересы граждан и их коллективных формирований.

Если прокурор придет к обоснованному выводу, что принятое судом решение (приговор, решение, определение, постановление) является незаконным и оно ещё не вошло в законную силу, он вправе на протяжении установленного законом срока внести в вышестоящий суд (кассационную инстанцию) кассационное представление. В случае вступления решения суда в законную силу, хотя, по мнению прокурора, оно и не отвечает закону, он вправе принести надзорный протест в суд надзорной инстанции. Однако такое право предоставлено лишь прокурору области и равному ему, а также вышестоящим прокурорам.

4. Одна из основных функций прокуратуры — надзор за исполнением законов в местах содержания подозреваемых (арестованных), взятых под стражу обвиняемых, а также в местах, где признанные судом виновными в совершении преступления лица (осужденные) отбывают наказание. Перечисленным, а также лицам, к которым судом применены некоторые принудительные меры воспитательного (к несовершеннолетним) или медицинского характера, менее, чем иным гражданам, доступны возможности для защиты своих прав и законных интересов. Ведь они ограничены в свободе и содержатся в особых условиях. Поэтому задача прокурора — осуществлять надзор за тем, чтобы администрация мест лишения или ограничения свободы неуклонно соблюдала законы и правила содержания на званных лиц, в частности, за режимом их содержания, трудовым режимом, воспитательной работой, обучением, применением поощрений, взысканий и наказаний за нарушения установленных норм и порядка.

Прокурор вправе в любое время посещать места лишения свободы, знакомиться там с документами, общаться с заключёнными, принимать от них жалобы и заявления, проверять законность приказов и распоряжений администрации и пр. В случае обнаружения нарушений он принимает установленные законом меры к их устранению и привлечению виновных к ответственности.

5. Наконец, ещё одно направление в деятельности прокуратуры — надзор за соблюдением законов в Вооружённых Силах Украины, Пограничных войсках, Национальной гвардии, Службе безопасности и иных военных формированиях, размещённых на территории Украины[19, c. 117-119].

1.2. Принципы организации и деятельности прокуратуры

Важная и ответственная роль в государственной правоохранительной деятельности принадлежит прокуратуре Украины. В чём же состоят её задачи? Большинство из нас на этот вопрос может дать приблизительно следующий ответ: прокуратура ведёт борьбу с преступностью, прокуроры поддерживают в судах от имени государства обвинение лиц, совершивших преступления, и добиваются их наказания. Так ли это? И да, и нет. Действительно, одной из задач прокуратуры является борьба с преступностью, и прокурор не только вправе, но и обязан использовать все предусмотренные законом средства, чтобы виновное в совершении преступления лицо было привлечено к уголовной ответственности и понесло заслуженное наказание. Однако борьба с преступностью, поддержание обвинения в суде — лишь одна из функций прокурора, которая далеко не исчерпывает всей сущности деятельности прокуратуры.

В отличие от судей, прокуроров не избирают, а назначают. Генерального прокурора Украины назначает на пять лет Верховный Совет. Только ему он подчиняется и подотчётен. Все иные прокуроры назначаются Генеральным прокурором также на пять лет. Прокурорами (их заместителями, помощниками) и следователями прокуратур могут быть лишь граждане Украины, имеющие высшее юридическое образование, необходимые деловые и нравственные качества, а также достигшие установленного законом возраста (например, для прокуроров района (города) — не менее 25 лет)[19, c. 121].

Если проанализировать содержание п.9 Переходных положений Конституции Украины, то становится ясно, что функция надзора все еще возложена на прокуратуру. Когда будут введены в действие законы, регулирующие деятельность государственных органов по контролю за соблюдением законов, сколько этих органов и что это за органы, никому не известно. А до тех пор прокуратура имеет право, ссылаясь на указанный п.9, выполнять шестую функцию надзора, которая не предусмотрена основным содержанием Конституции.

Деятельность органов прокуратуры направлена на всемерное утверждение верховенства закона, укрепление правопорядка, главная задача которой — защита от неправомерных посягательств:

1) закрепленных Конституцией Украины независимости республики, общественного и государственного порядка, политической и экономической системы, прав национальных групп и территориальных образований;

2) гарантированных Конституцией, другими законами Украины и международными правовыми актами социально-экономических, политических, личных прав и свобод человека и гражданина;

3) основ демократического устройства государственной власти, правового статуса местных советов, органов самоорганизации населения.

Указанные задачи общего характера конкретизируются в соответствующих статьях Закона о прокуратуре и приказах Генерального прокурора Украины из отдельных направлений прокурорской деятельности.

Компетенция прокуратуры распространяется на разных субъектов соблюдения и применение законов в сфере государственного управления — Кабинет Министров Украины, министерства и другие центральные органы исполнительной власти, органы государственного и хозяйственного управления и контроля, Совет министров Автономной Республики Крым, местные советы, их исполнительные органы, военные части, политические партии, общественные организации, массовые движения, предприятия, учреждения и организации, независимо от форм собственности, подчиненности и принадлежности, должностных лиц и граждан[9, c. 24-26].

Положенными на прокуратуру функциями определяется характер ее отношений с другими органами государственной власти:

а) с органами исполнительной власти, в частности, с другими правоохранительными, а также контролирующими органами, которые являются специализированными органами контроля за выполнением законов в соответствующих сферах правовых отношений. За необходимости употребления мероприятий по возобновлению возбужденной законности, которые выходят за пределы полномочий органов вневедомственного контроля, или для решения вопроса о возбуждение уголовного дела, контролирующие органы обязаны передать соответствующие материалы проверок, которые нуждаются в прокурорском вмешательстве, к органам прокуратуры. В свою очередь, прокуратура обязана информировать контролирующие органы о мероприятиях, употребленных по результатам рассмотрения таких материалов. Прокуроры осуществляют надзор за выполнением законов правоохранительными и контролирующими органами относительно своевременного выявления ими нарушений законов и привлечение виновных лиц к ответственности.

При проведении оперативно-розыскной деятельности, дознания и досудебного следствия правоохранительные органы, согласно положениям КПК Украины, других законов, обязаны выполнять указания прокурора относительно нарушения уголовных дел и проведения расследования;

б) прокуратура и суды общей компетенции, хозяйственные суды.

В случаях нарушения закона органами или должностными лицами, на которые распространяется надзорная компетенция прокуратуры, прокурор обращается с заявлением к суду общей компетенции или хозяйственного суда с заявлением о признании недействительным правового акта, который противоречит требованиям закона.

В случаях, предусмотренных законом, прокурор представляет в суде интересы гражданина или государства путем обращения в суд с исками или заявлениями о защите прав и свобод личности, неопределенного круга лиц, прав юридических лиц, когда поднимаются интересы государства.

Прокурор также принимает участие в рассмотрении дел судами в случаях, определенных законом, вносит апелляционное, кассационное представление на судебные решения или заявления об их пересмотре по нововыявленным обстоятельствам.

Генеральный прокурор Украины имеет право вносить на рассмотрение Пленума Верховного Суда Украины прошение относительно дачи разъяснений судам по вопросам применения законов при рассмотрении криминальных, гражданских дел и дел об административных правонарушениях;

в) прокуратура и Конституционный Суд Украины. Согласно Закону «О Конституционном Суде Украины» Генеральный прокурор Украины обращается с конституционным обращением о необходимости официального толкования Конституции Украины и законов Украины для обеспечения реализации или защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина, а также прав юридического лица. Его также может быть привлечено к участию в конституционном проведении.

Решение и заключение Конституционного Суда Украины являются обязательными для выполнения всеми субъектами государственного управления;

г) прокуратура и Президент Украины. Генеральный прокурор Украины назначается на должность по согласию Верховной Рады Украины и освобождается от должности Президентом Украины.

Согласно ст. 106 Конституции Украины Президент для осуществления своих полномочий создает консультативные, совещательные и другие вспомогательные органы и службы. В состав таких органов, деятельность которых направлена на обеспечение государственной независимости и национальной безопасности, может входить по согласию и Генеральный прокурор Украины;

д) прокуратура и законодательная власть. Генеральный прокурор Украины назначается на должность по согласию Верховной Рады Украины, которая может высказать ему недоверие[10, c. 78-80].

Ознакомившись с назначением, системой, задачами, видами деятельности (функциями) прокуратуры Украины, приходим к выводу, что правоохранительная деятельность её органов направлена на всемерное утверждение верховенства закона, защиту от противоправных посягательств на наше государство, его демократическое устройство, охрану и защиту гарантированных Конституцией, иными законами Украины прав и свобод человека и гражданина[9, c. 56].

1.3. Предмет надзора и полномочия прокуратуры

Прокурорский надзор является самостоятельным, специфическим видом государственной деятельности, который должен обеспечить выполнение закона и его верховенство во всех сферах жизнедеятельности общества. Он осуществляется от лица государства — Украины, представляет и защищает общественные интересы и интересы физических и юридических лиц. По мнению некоторых ученых, прокуратура относится к контрольно-надзорной ветви власти.

В соответствии с частью первой ст.19 Закона № 1789, предметом надзора за соблюдением и применением законов является:

— соответствие актов, издаваемых всеми органами, предприятиями, учреждениями, организациями и должностными лицами, требованиям Конституции Украины и действующим законам;

— соблюдение законов о неприкосновенности личности, социально-экономических, политических, личных правах и свободах граждан, защите их чести и достоинства, если законом не предусмотрен иной порядок защиты этих прав;

— соблюдение законов, касающихся экономических, межнациональных отношений, охраны окружающей среды, таможни и внешнеэкономической деятельности.

Таким образом, работники прокуратуры проверяют любую деятельность любых лиц. В то же время в части второй ст.19 упомянутого Закона определено, что «проверка исполнения законов проводится по заявлениям и другим сообщениям о нарушениях законности, которые требуют прокурорского реагирования, а при наличии поводов — также по собственной инициативе прокурора…». Итак, прокурор имеет право осуществлять проверку при наличии заявлений и сообщений о нарушениях законов. Это могут быть заявления и сообщения о преступлениях, проверяемые в порядке согласно ст.97 УПК. Такие сообщения могут поступать от контролирующих органов, физических и юридических лиц. Что же касается собственной инициативы прокурора провести проверку, то, в соответствии с частью второй п.6 Приказа № 3, «проверки также могут проводиться по собственной инициативе прокурора при наличии данных о нарушениях закона (в частности материалы анализа состояния законности с учетом региональных проблем, материалы уголовных, гражданских и хозяйственных дел и т.п.)…». Так, проверки прокуратурой осуществляются при наличии у нее зафиксированной информации о нарушении законов определенным лицом. Если же эта информация отсутствует, то такую проверку можно расценивать как вмешательство в хозяйственную деятельность[4, c. 39-40].

Кроме того, если прокурор осуществляет проверку на основании имеющейся у него информации о нарушении законодательства, то предметом его внимания должны быть лишь документы или вещи, которые непосредственно касаются определенного нарушения. Когда работник прокуратуры в ходе проверки интересуется документами, которые никак не связаны с определенным нарушением, то такое любопытство расценивается как неправомерное вмешательство в хозяйственную деятельность.

В ст.20 Закона № 1789 закреплены полномочия прокурора при осуществлении прокурорского надзора за соблюдением и применением законов. Для осуществления проверок прокурору не нужны направления на проверку или особые пропуска, он не обязан расписываться в Журнале посещения субъектов предпринимательской деятельности контролирующими органами (Журнал регистрации проверок). Так, прокурор беспрепятственно по удостоверению, подтверждающему занимаемую должность, входит в помещение органов государственной власти, предприятий и организаций независимо от формы собственности, в воинские части. Он имеет доступ ко всем документам и материалам, необходимым для проведения проверки, в том числе к содержащим коммерческую тайну или конфиденциальную информацию. В целях проверки прокурор может в письменном виде требовать представления в прокуратуру указанных материалов и документов.

Также прокурор имеет право требовать от руководителей предприятий проведения проверок, ревизий и выделения с этой целью специалистов, экспертиз, вызывать к себе должностных лиц и граждан и требовать от них устных или письменных объяснений о нарушениях закона. Вызовы к прокурору оформляются повесткой (ст.28 Закона № 1789). Лицу, вызываемому в прокуратуру, выплачивается средний заработок за время, затраченное в связи с вызовом, за счет государственного бюджета на основании повестки с соответствующей отметкой прокуратуры. В повестке должно указываться, кто вызывается и в качестве кого (например, свидетеля), куда и к кому, день и время явки, последствия неявки.

Таким образом, из вышеизложенного следует, что:

— основанием для проверки прокурором является наличие у него информации о нарушении законодательства;

— предметом проверки должны быть вещи, документы, касающиеся информации о нарушении законодательства;

— прокурор имеет доступ в помещения при предъявлении удостоверения;

— требование о представлении в прокуратуру документов, касающихся проверки, должно быть оформлено в письменном виде;

— вызов в прокуратуру должен быть оформлен повесткой и связан с определенным нарушением закона[3, c. 53-54].

В соответствии с частью четвертой ст.8 Закона № 1789, лица, вызываемые прокурором в связи с прокурорской проверкой, обязаны являться и давать объяснения по выясняемым обстоятельствам. В случае уклонения от явки такие лица по постановлению прокурора могут быть доставлены принудительно органами милиции. Однако для того, чтобы довести факт уклонения, у прокурора должны быть доказательства об уведомлении такого лица о вызове и отсутствия уважительных причин неявки (например, болезнь, командировка и т.п.).

Следует обратить внимание на то, что прокуратура не является органом дознания, а поэтому прокурор не должен собирать доказательства по делу путем проведения проверок или допросов в связи с возбужденными уголовными делами. Особенностью прокурорского надзора является то, что прокуратура проверяет имеющуюся информацию о возможных нарушениях законодательства и в случаях подтверждения этой информации принимает соответствующие меры реагирования.

1.4. Меры прокурорского реагирования

Что должен делать прокурор при подтверждении информации о нарушении закона. Перечень мер прокурорского реагирования на нарушение закона изложен в части второй ст.20 Закона № 1789:

— протест на акт, противоречащий закону, приносится прокурором или его заместителем в выдавший его орган либо в вышестоящий орган. Это же относится и к незаконным решениям или действиям должностного лица. В протесте прокурор поднимает вопрос об отмене акта или приведении его в соответствие с законом, а также прекращении незаконного действия должностного лица. Протест прекращает действие акта и подлежит рассмотрению в десятидневный срок после его поступления. В случае отклонения протеста или уклонения от его рассмотрения прокурор обращается с заявлением в суд о признании акта незаконным;

— предписание вносится прокурором или его заместителем органу либо должностному лицу, допустившим нарушение, или вышестоящему органу, который правомочен устранить нарушение. Предписание вносится в случаях, если нарушение имеет очевидный характер и может нанести существенный ущерб интересам государства или другим лицам, если не будет немедленно устранено. Предписание исполняется незамедлительно, о чем уведомляется прокурор. В случае несогласия лица с предписанием оно может обжаловать его вышестоящему прокурору или в суд;

— представление вносится в государственный орган или общественную организацию с требованиями об устранении нарушений закона, причин и условий, способствующих нарушениям. Указанные органы не позднее чем в месячный срок должны принять соответствующие меры по устранению нарушений закона, а о последствиях уведомить про курора. Такие органы уведомляют прокурора о дне заседания рассмотрения представления, в котором прокурор вправе принять участие;

— постановление выносится прокурором или его заместителем в зависимости от характера нарушения закона должностным лицом либо гражданином. Постановление о возбуждении дисциплинарного производства или производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению должностным лицом или соответствующим органом в десятидневный срок после его поступления. Производство по уголовному делу осуществляет следователь в соответствии с УПК.

Итак, наиболее нежелательной мерой прокурорского реагирования является вынесение постановления о возбуждении уголовного дела. Это постановление можно обжаловать вышестоящему прокурору, а также в суд. Однако эта процедура, как правило, забирает достаточно много времени и денег, посему этого лучше избежать[6, c. 95-97].

В соответствии с частью первой ст.8 Закона № 1789, требования прокурора, соответствующие действующему законодательству, обязательны для всех органов, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и граждан и исполняются безотлагательно или в предусмотренные законом либо определенные прокурором сроки. Действующим законодательством Украины предусмотрена лишь административная ответственность за неисполнение требований прокурора. Так, частью второй ст.1856 КоАП определено, что оставление должностным лицом без рассмотрения протеста, предписания или представления прокурора, а также несвоевременный ответ на них влечет за собой наложение штрафа от пяти до восьми не облагаемых налогом минимумов доходов граждан. Следовательно, дабы избежать административной ответственности в случае получения перечисленных выше документов, необходимо рассмотреть их и своевременно направить на них ответы.

Согласно части первой ст.1858 КоАП, неисполнение должностным лицом законных требований прокурора о проведении проверки или ревизии деятельности подконтрольных или подчиненных предприятий либо о выделении специалистов для ее проведения или непредставлении необходимых материалов влечет за собой наложение штрафа от двух до пяти не облагаемых налогом минимумов доходов граждан. Следует обратить особое внимание на то, что требования прокурора должны быть законны. Об этом идет речь также и в части третьей ст.8 Закона № 1789: «неисполнение без уважительных причин законных требований прокурора влечет за собой предусмотренную законом ответственность». Таким образом, если требования незаконны, то и исполнять их необязательно, а значит, и ответственность не наступит. Однако незаконность таких требований еще надо доказать.

Часть вторая ст.1858 КоАП предусматривает ответственность за уклонение от явки по вызову в прокуратуру в виде наложения штрафа на граждан от трех до восьми не облагаемых налогом минимумов доходов граждан, а на должностных лиц от пяти до десяти не облагаемых налогом минимумов доходов граждан.

К тому же, как свидетельствует п.5 ст.121 Конституции Украины, на прокуратуру Украины возложена такая функция, как надзор за соблюдением прав и свобод человека органами власти, органами дознания, следствия, петенциарными органами. Поэтому основным предметом прокурорского надзора в основном является деятельность других контролирующих и правоохранительных органов. Осуществляя контроль за соблюдением законов другими органами, сама прокуратура в редких случаях может быть нарушителем прав и свобод человека. Следовательно, как только п.9 Переходных положений Конституции Украины утратит силу, прокуратура Украины станет одним из первых государственных органов, который будет выступать в защиту наших прав и законных интересов. Потому советуем читателям сначала обращаться за защитой нарушенных прав в прокуратуру, а уж потом — в суд[7, c. 92-93].

Раздел 2. Проблемы и перспективы реформирования в органах прокуратуры

2.1. Основные проблемы развития прокуратуры на нынешнем этапе

Закон Украины «О прокуратуре Украины» (ст.5) определяет основные направления в деятельности прокуроров по осуществлению надзора за точным исполнением Законов. Это, прежде всего, традиционно сложившиеся отрасли прокурорского надзора: а) надзор за соблюдением законов всеми органами, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами (общий надзор); б) надзор за соблюдением законов органами, ведущими борьбу с преступностью и другими правонарушениями и расследующими деяния, содержащие признаки преступления; в) надзор за исполнением законов в местах содержания задержанных, предварительного заключения, при исполнении наказаний и применении других мер принудительного характера, назначаемых судом; г) надзор за соблюдением законов в Вооруженных Силах и органах Службы национальной безопасности Украины.

Как показывает практика, в настоящее время состояние законности в ходе проводимого следствия остается крайне сложным. Из-за значительной текучести и недостаточной профессиональной подготовки отдельных следователей вряд ли процессуальных нарушений стало меньше.

Кто защитит конституционные права и свободы человека и гражданина в сфере уголовного судопроизводства? К сожалению, эффективных механизмов устранения процессуальных разногласий между прокурором и должностными лицами, осуществляющими предварительное расследование, в современном уголовно-процессуальном законодательстве нет.

Представляется недопустимым перенесение в сферу уголовного преследования, по существу, «общенадзорного» механизма, поскольку всё это прямо связано не только с защитой конституционных прав, но и с их ограничением и применением мер процессуального принуждения и пресечения. Полагаем, что в этой сфере механизм реагирования на нарушения закона должен носить оперативный характер.

На современном этапе общественных преобразований приоритетным, требующим особого внимания органов прокуратуры, являются:

— защита конституционных основ Украины, её целостности и безопасности, единства законности на всей территории страны;

— соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина;

— совершенствование деятельности всех звеньев прокурорской системы в области противодействия преступности. Однако в настоящее время отмечаются целенаправленные действия по вытеснению прокуратуры с конституционного правового поля [18, c. 89-90].

Отказ Украины от многовекторности во внешней политике в пользу полномасштабной евроатлантической интеграции и провозглашенный курс на вхождение к европейскому правовому пространству обусловили потребность определенного выбора в реформировании системы правоохранительных органов вообще и прокуратуры в частности.

В результате продолжительной дискуссии на эту тему среди специалистов начала доминировать мысль относительно изменения системы централизованной прокуратуры с особым государственным статусом на ее западноевропейский аналог, за которым она принадлежит к системе исполнительной или же судебной власти. Приводится и соответствующая аргументация: прокуратура Украины не вписывается в упроченную "теорию распределения власти".

Впрочем, мир знает разные подходы к определению места прокуратуры в системе органов государственной власти. Так, в одних странах прокуратура входит в состав исполнительной власти (Киргизстан, Эстония, Чехия, Польша, США, Австрия, ФРГ); в других — к судебной (Армения, Молдова, Россия, Литва, Румыния, Болгария, Бельгия, Испания) или законодательной (Венесуэла, Колумбия, Люксембург) ветвей власти, в некоторых странах вообще является самостоятельным учреждением (Беларусь, Македония, Словакия, Словения, Венгрия).

Особый государственный статус прокуратуры в Украине не является чем-то исключительным. В нашей стране, как и в любой другой, существует ряд структур и учреждений, которые не входят в ни одной из названных ветвей власти, но созданные и функционируют в соответствии с действующими Конституцией и законами государства. Среди них — Национальный банк, Счетная палата, Центральная избирательная комиссия, Высший совет юстиции, Совет национальной безопасности и обороны и т.п. Таким образом, в правовом государстве обязательно должны быть независимые органы, способные свободно контролировать соответствующие государственные структуры. Такая форма управления разрешает создать систему "сдерживаний и противовесов", которая есть крайне необходимой для Украины.

Законодательная, исполнительная и судебная власти наделенные достаточной самостоятельностью с существующим между ними определенным равновесием, но его довольно легко нарушить, если усилить любую из этих ветвей власти еще и прокурорскими функциями. Именно поэтому, на наш взгляд, прокуратура через специфическую систему сдерживаний и противовесов должна обеспечивать то естественное равновесие. Полноценность так называемой прокурорской власти допускает автономную независимость прокуроров как от законодательной, исполнительной, судебной власти, так и от региональных элит с их корпоративными интересами. Особенностью этой модели есть также необходимость обязательной законодательной гармонизации полномочий прокуратуры с полномочиями всех органов власти и управление, чтобы на правовой основе были урегулированные ее отношения со всеми ветвями власти и исключенная возможность их нарушения [17, c. 10-12].

2.2. Пути реформирования деятельности органов прокуратуры

Учитывая, что идеальной модели прокуратуры не существует и по объективным причинам существовать не может, ее реформирование должно проводиться из учета эволюционного пути становления и развития именно в нашей стране. "Новую" прокуратуру чрезвычайно тяжело создавать даже во время стабильной ситуации, а тем более в период политических и социальных преобразований. Итак лишь бы не допустить ошибок, важно, чтобы создаваемое учреждение, как и другие государственные органы, отвечала культурным и историческим традициям страны, а ее модель положительно воспринималась обществом. Именно поэтому целесообразно заимствовать позитив в деятельности прокуратур других государств, а не безоговорочно копировать их системы вообще. Изложенная позиция обусловлена также тем, что в государствах Западной Европы, США, Канаде и ряде других стран функции прокуратуры частично переданные другим правоохранительным и контролирующим органам со специальным статусом, которые и осуществляют защиту интересов государства и охраняемых законом прав и свобод граждан. В большинстве этих государств давно существует гражданское общество с эффективно функционирующими саморегуляторами: стабильным законодательством, исторически традиционным уважением к закону и ответственностью каждого перед ним, профессионализмом и авторитетом судебной власти и ее способностью влиять на состояние законности и т.п.. Сложилось это исторически на протяжении продолжительного времени, которое обусловило на определенном историческом этапе развития этих государств сужения прокурорских функций.

На сегодня не идеализируется современное состояние и эффективность деятельности органов прокуратуры Украины, но нужно учитывать тот факт, что к построению правового государства наша страна двигается не весьма быстрыми темпами.

В контексте изложенного заслуживает на поддержку позиция тех научных работников и специалистов-практиков, которые считают, что главный вектор движения Украины к правовому государству, стабильной законности и правопорядку должны направляться не на заимствованные инновации, а на формирование отечественной модели прокуратуры. Необходимо также признать, что переходной период, в котором находится Украина, является объективной реальностью, а потому в условиях незавершенности становления эффективной судебной системы поспешное сужение объема полномочий прокуратуры есть преждевременным и нецелесообразным. Т.е. современным реалиям общественной жизни в Украине наибольшей мерой отвечает независимая, единая, централизованная система органов прокуратуры многофункционального универсального типа.

Украинские реалии нуждаются в спешном заимствовании у стран с развитой демократией института независимых прокуроров. Такой прокурор должен бы назначаться Верховной Радой для расследования противоправных действий, которые могут быть содеяны Президентом, Премьер-министром или другими высшими должностными лицами государства. Подобный институт есть крайне необходимым и актуальным для Украины, так как некоторые высокопоставленные особы фактически остаются недосягаемыми для нашего правосудия. Понятно, что этот институт должны быть закреплен в Конституции и урегулированный соответствующими нормами в Законе Украины "О прокуратуре" [14, c. 72-73].

Также укажем, что в ходе реформирования и адаптации деятельности органов прокуратуры к европейским стандартам необходимо учитывать особенности исторического развития этого института в Украине и специфику национальной юридической системы, а указанный процесс должен проводиться параллельно с реформой криминального судопроизводства, правоохранительных органов и судебной системы. На наш взгляд, концептуальные основы такого реформирования должны предусматривать:

— просмотр и соответствующее корректирование действующего законодательства Украины, которое определяет функции, задача и критерии оценки деятельности органов прокуратуры;

— законодательное закрепление создания института независимых прокуроров Украины;

— доработка и принятие нового Уголовно-процессуального кодекса Украины;

— отрабатывание системы и механизмов действенного демократического гражданского контроля над правоохранительными органами Украины в целом и над органами прокуратуры в частности [19, c. 163-164].

Выводы

Таким образом, мы пришли к выводу, что основная задача прокуратуры — не допустить, упредить нарушение закона, от кого бы оно не исходило. А если все же нарушение состоялось — использовать предусмотренные законом меры и средства для его устранения. При этом в зависимости от характера нарушения и его последствий прокурор вправе (и обязан) поставить вопрос о привлечении виновных к ответственности.

Прокуратура Украины – это самостоятельный централизованный орган государственной власти, который действует в системе правоохранительных органов и является составной частью этой системы. Прокуратура не подчинена ни законодательной, исполнительной или судебной власти, поскольку её деятельность не зависит от какой – либо ветви власти, которые сформированы в государстве в соответствии с Конституцией Украины 1996 года.

Основное предназначение органов прокуратуры — надзор за точным и единообразным исполнением и соблюдением законов. В условиях, когда закон нарушается, создается почва для конфликта, органы прокуратуры должны встать на защиту закона, добиться устранения нарушений закона. В этой связи, как мы выяснили, на первый план выходит следующая функция органов прокуратуры – правозащита.

Принципы прокурорской деятельности — это выраженные в содержании правовых норм наиболее общие, руководящие положения, определяющие основы построения и деятельности прокурорских органов.

Сущность деятельности и задачи прокуратуры определяют Конституция Украины и Закон "О прокуратуре", принятый 5 ноября 1991 г. (с последующими изменениями и дополнениями). В соответствии с ними на Генерального прокурора Украины и подчинённых ему прокуроров возлагается задача по осуществлению высшего надзора за соблюдением и правильным применением законов органами исполнительной власти; органами местного и регионального самоуправления (Советами народных депутатов); воинскими частями; политическими партиями, массовыми движениями и общественными организациями, предприятиями, учреждениями и организациями независимо от форм собственности; должностными лицами; гражданами.

Как мы выяснили, под прокурорским надзором понимают деятельность специально уполномоченных должностных лиц (прокуроров) по выявлению нарушений закона и принятию мер, направленных на их устранение, в том числе таких мер, как привлечение к уголовной ответственности и уголовное преследование.

Конституция Украины определяет прокурорский надзор как высший, осуществляемый от имени государства, его верховной власти. Высший надзор обеспечивает приоритет общегосударственных интересов над местными и ведомственными. Нормы Закона о прокуратуре выражают политический и социально-правовой смысл ее деятельности, основным содержанием которой является неуклонное проведение в жизнь принципов по обеспечению законности и правопорядка. В них заключены высокие государственные требования, предъявляемые к прокуратуре в современных условиях, её ответственность перед государством и народом Украины за надлежащее осуществление высшего надзора за точным и единообразным исполнением законов и правильную постановку борьбы с преступностью.

Деятельность прокуратуры направлена на укрепление правопорядка, т. е. обеспечение такого состояния общественных отношений, которое соответствовало бы действующему законодательству. На утверждение верховенства закона направлена не только надзорная, но и другая деятельность прокуратуры (расследование преступлений, поддержание государственного обвинения, участие в рассмотрении в судах гражданских дел и дел об административных правонарушениях, участие в разработке мер по предупреждению правонарушений, работа по совершенствованию и разъяснению законодательства).

Список использованной литературы

1. Закон Украины от 05.11.91 г. № 1789-ХІІ «О прокуратуре»

2. Приказ Генеральной прокуратуры Украины от 28.10.2002 г. № 3 «Об организации работы органов прокуратуры в осуществлении надзора за соблюдением и применением законов»

3. Бабкова В. Щодо ефективності контрольної діяльності в органах прокуратури //Право України. — 2006. — № 4. — C. 52-55

4. Бессмертный А. Судебные и правоохранительные органы Украины: Пособие для подгот. к экзамену — Х. : Эспада, 2002. — 96с.

5. Бурдоль Є. Проблеми і перспективи реформування органів прокуратури України //Євроатлантикінформ. — 2007. — № 2-3. — C. 19-21

6. Васильев А. С., Иванов В. В., Корчевная Л. А., Миколенко А. И., Ромашкин С. В. Судебные и правоохранительные органы Украины: Учеб. пособие для студ. юрид. спец. вузов / А.С. Васильев (ред.), Е.Л. Стрельцов (ред.). — 5-е изд. — Х. : Одиссей, 2006. — 304с.

7. Гогусь Т. Реалізація повноважень органів прокуратури в суді //Право України. — 2007 . — № 6 . — С. 90 — 93

8. Давыденко Л. М., Мычко Н. И., Гусаров В. Н., Каркач П. М. Организация работы в органах прокуратуры: Текст лекций / Прокуратура Украины; Институт повышения квалификации Генеральной прокуратуры Украины. — Х., 1996. — 87с.

9. Давыденко Л. М., Каркач П. М., Мычко Н. И., Руденко Н. В. Органы прокуратуры Украины, Российской Федерации и США (сравнительный анализ законодательства): Учеб. пособие / Генеральная прокуратура Украины; Институт повышения квалификации. — Х. : Медиа-группа, 1999. — 76с.

10. Качалов В. Правоохранительные органы: Курс лекций / Виктор Иванович Качалов (ред.), Оксана Валентиновна Качалова (ред.). — М. : Омага-Л, 2005. — 317с.

11. Кобзарев Ф. Служба в органах прокуратуры: Лекция / Институт повышения квалификации руководящих кадров Генеральной прокуратуры. — М., 2001. — 64 с.

12. Косюта М. Основные этапы развития органов прокуратуры Украины //Юридический вестник. — 2002. — № 3. — C. 121-126

13. Кудрявцев В. Проблемні питання реформування органів прокуратури //Юридичний Вісник України. — 2006. — № 45. — C. 5

14. Мірошниченко С. Організація діяльності прокуратури із запобігання організованій злочинності //Право України. — 2006. — № 11. — С.70-73.

15. Мычко Н. Проблемы организации работы аппарата областной прокуратуры: Дис… канд. юрид. наук: 12.00.11 / Национальная юридическая академия Украины. — Х., 1995. — 192 л.

16. Мычко Н. Проблемы функций и организационного устройства прокуратуры Украины: Автореф. дис… д-ра юрид. наук: 12.00.10 / Национальная юридическая академия Украины им. Ярослава Мудрого. — Х., 2002. — 36с.

17. Сухонос В. Місце прокуратури в системі органів державної влади України, її розвиток та правове забезпечення гарантій діяльності //Право України. — 2008. — № 6. — C. 10-13

18. Сухонос В. Организационно-правовые проблемы кадрового обеспечения органов прокуратуры. — Сумы : Слобожанщина, 2000. — 220с.

19. Шандула А. Организационно-правовые проблемы общенадзорной деятельности прокуратуры/ Национальная юридическая академия Украины им. Ярослава Мудрого. — Х., 1996. — 213с.