Британський досвід конституційно-правового регулювання інституту лобіювання
Винесення на громадське обговорення Концепції проекту Закону України «Про лобіювання», яка була розроблена спеціально створеною робочою групою Міністерства юстиції України, значно активізувало полеміку щодо легітимації цього феномену в нашій державі, зокрема, з урахуванням зарубіжного досвіду його конституційно-правового регулювання. Утім, переважним предметом обговорення вітчизняною науково-експертною громадськістю є американські й німецькі зразки регламентування лобіювання та фактично не звертається увага на конституційну модель британського лобіювання. Вивчення ж цієї моделі лобіювання дозволить значно об´єктивніше підійти до легітимації лобіювання в Україні.
У дослідженні засад конституційно-правового регулювання британського лобіювання, що є метою цієї статті, автор звертався до праць О. Гая, О. Длугопольського, Л. Меєр, П. Лестера, Л. Нортона, Дж. Олдермана, Ю. Скобельциної, а також чинних актів Британського парламенту, регламентних процедур його палат, оприлюднених звітів парламентських комітетів щодо практики лобіювання та актів Кабінету Міністрів Об´єднаного Королівства.
Британське лобіювання, яке на англійський манер ще іменується «громадськими справами» (public affairs) чи «урядовими зв´язками» (government relations) [1,5], має досить вагоме історичне підґрунтя. Фактично усі ключові для становлення британської державності конституційні акти — Велика хартія вольностей 1215 p., Петиція про права 1628 р. та Білль про права 1689 р. — були прийняті монархом під консолідованим тиском спочатку представників дворянства, а згодом буржуазії [2, 11]. Таким чином, у процесі започаткування демократичних перетворень було закладено підвалини для майбутнього лобіювання у Великій Британії, основною формою якого у подальшому стало право громадян на подання до органів влади офіційних письмових клопотань — петицій.
Незважаючи на те, що право петицій було гарантоване ще Біллем про права 1689 р., по-справжньому ефективним у лобіюванні воно стало лише з XIX ст. Найпоширенішою формою реалізації цього права у цей час стало проведення різноманітних публічних зібрань громадян, за результатами яких направлялися до парламенту колективні звернення щодо законодавчого урегулювання того чи іншого питання [3, 5-6]. З цього приводу дореволюційна дослідниця Ю. Скобельцина звертає увагу на те, що фактично кожний важливий законодавчий акт розглядався Британським парламентом з урахуванням клопотань, які подавалися до нього за результатами публічних зібрань громадян. Це підтверджують і статичні дані щодо досить великої кількості внесених до парламенту петицій у цей проміжок часу. Так, з 1839 по 1843 рр. до обох його палат було направлено 94 000 петицій, з 1849 по 1848 рр. — 66 500, з 1849 по 1853 рр. — 54 900, з 1854 по 1858 рр. — 47 600 [4, 7-8].
Великий бізнес «Туманного Альбіону» у цей час пішов шляхом створення власних позапарламентських організацій, ключовими фігурами в яких були парламентські адвокати, котрі через особисте спілкування з парламентарями сприяли проведенню через законодавчий орган необхідних біллів [5, 39]. Це у свою чергу вплинуло на конституційно-правові форми регулювання лобіювання у Великій Британії, які наразі в основному зосереджені на регламентуванні поведінки парламентарів та урядовців під час їх контактування з лобістами.
Спроба обмежити корупційну складову лобіювання була зроблена Британським парламентом ще 2 травня 1695 р., коли він прийняв постанову, якою визначалося, що пропонування грошей чи будь-якої іншої матеріальної винагороди члену Парламенту за відстоювання ним інтересів третіх осіб є великим злочином і порушенням закону та знищує Конституцію. Століття потому Палата громад ухвалила іншу постанову від 22 травня 1858 р., якою визнала, що просування депутатами за певну матеріальну винагороду інтересів третіх осіб у Палаті принижує людську гідність та є несумісним із принципами Палати громад [6, 39]. Утім, обмеження парламентом лише загальним декларуванням непристойності позаправового лобіювання на фоні його інтенсифікації у законодавчому органі не мало жодного практичного ефекту.
Першим цілеспрямованим кроком у конституційно-правовому врегулюванні лобіювання стало прийняття Палатою громад 15 липня 1947 р. постанови, яка забороняла депутатам укладати будь-які угоди та отримувати гроші чи подарунки, що зобов´язують їх відстоювати позицію третіх осіб під час обговорення й прийняття Палатою актів. Ця постанова була уточнена внесеними до неї змінами Палатою громад 6 листопада 1995 р. і 14 травня 2002 р. та залишається чинною й донині. Варто звернути увагу, що Постанова 1947 р. не перешкоджає депутатам Палати громад отримувати гонорари за консультування третіх осіб з юридичних питань, практики державного управління чи парламентських процедур, але їм заборонено здійснювати будь-які дії з цих питань під час законодавчого процесу [6, 28-29].
Разом із тим вжитих заходів щодо регламентування лобіювання виявилося недостатньо. Тому Палата громад 22 травня 1974 р. прийняла постанову, якою запроваджувався спеціальний конституційно-правовий механізм контролю за законодавцями — парламентський реєстр фінансових інтересів депутатів. Відповідно до нього член Палати громад зобов´язаний задекларувати усі інтереси, які можуть вплинути на його поведінку під час законодавчої роботи, якщо вони перевищують 1 % від заробітної плати депутата. Згодом перелік цих інтересів було уточнено іншими чотирма постановами Палати громад від 12 червня 1975 р., 17 грудня 1985 р., 6 листопада 1995 р., 13 липня 1992 р. та систематизовано у Кодексі поведінки і керівних правилах поведінки членів Палати громад від 1996 р., який був переглянутий у травні 2002 р. і в липні 2005 р. [7, 2].
Усі фінансові інтереси, які підлягають внесенню депутатом до спеціальної декларації, виокремлено у такі категорії:
1)будь-яка матеріальна винагорода (гонорари, пільги, надбавки тощо);
2)будь-яке оплачуване місце роботи поза межами Палати громад, у тому числі й консультування третіх осіб з юридичних питань, практики державного управління чи парламентських процедур;
3)осіб, які надали матеріальну винагороду, організації та установи з якими співпрацював депутат відповідно до другої категорії інтересів;
4)будь-які пожертви, спонсорство та інші форми підтримки, які надані компаніями, профспілками, торговими асоціаціями, іншими організаціями та приватними особами, у тому числі й під час виборчої кампанії;
5)подарунки та інші переваги (квитки на спортивні та культурні заходи, звільнення від заборгованості, кредитні пільги, надання послуг тощо), у тому числі й які були надані членам сім´ї;
6)відрядження за кордоном та джерела витрат на них;
7)будь-яка матеріальна винагорода чи подарунки від іноземних держав, організацій та приватних осіб;
8)земельні володіння та інша приватна власність;
9)назви компаній, акціонером яких є депутат;
10) інші фінансові інтереси, які можуть вплинути на поведінку депутата, що не належать до жодної з перерахованих вище категорій [6, 11-21].
З метою оптимізації заходів щодо правового урегулювання лобіювання у жовтні 1994 р. на основі особистої ініціативи Прем´єр-міністра Дж. Мейджора було створено Комітет зі стандартів у громадському житті. Основним його завданням стало вивчення стану ефективності існуючих стандартів поведінки парламентарів, передусім системи реєстрування їхніх фінансових інтересів, та на підставі цього розроблення пропозицій щодо вдосконалення чинного законодавства з цього питання [8, 50]. Тому у 1995 р. за рекомендацією Комітету зі стандартів у Палаті громад було створено Управління парламентського комісара зі стандартів. Очолює Управління парламентський уповноважений зі стандартів, який призначається на посаду Палатою громад та є її співробітником [7,2]. Згідно з постановою Палати громад від 1 січня 2008 р. наразі на цій посаді перебуває Дж. Ліон.
До обов´язків парламентського уповноваженого належить: ведення реєстру фінансових інтересів депутатів; надання їм консультацій на конфіденційній основі у питаннях парламентської етики та роз´яснення положень Кодексу поведінки і керівних правил поведінки членів Палати громад; контроль за виконанням Кодексу поведінки та надання у разі необхідності рекомендацій щодо внесення до нього змін; реєстрація і розгляд скарг щодо неналежної поведінки депутатів та проведення на підставі них відповідних розслідувань. Уповноважений щорічно звітує перед Палатою громад про результати роботи очолюваного ним Управління. Крім того, з деталями декларації фінансових інтересів депутатів можна ознайомитися в Інтернеті на офіційному сайті Британського парламенту [15].
Проведення реформування Палати лордів не оминуло й питання підвищення прозорості під час здійснення у ній лобіювання. Першим кроком у цьому напрямі стало створення у 1995 р. на основі рекомендацій Комітету зі стандартів у громадському житті реєстру фінансових інтересів лордів [8, 50]. Значно поліпшило ефективність запровадженого реєстру розроблення у 2002 р. Комітетом зі стандартів керівних правил поведінки лордів, які були оформлені у Стандарти Палати лордів. Трохи пізніше Палатою було створено спеціальну комісію під головуванням лорда В. Мостіна, яка розробила Кодекс поведінки та реєстрування фінансових інтересів. Після доволі гострої дискусії щодо його положень Кодекс набув чинності 31 березня 2002 р. [9, 2].
Контроль за веденням реєстру фінансових інтересів відповідно до Кодексу поведінки покладено на підкомітет Комітету Палати лордів з привілеїв. У разі виявлення порушень лордами положень цього Кодексу підкомітет зобов´язаний провести з цього факту відповідне розслідування. Підставою для його відкриття є подання до підкомітету скарги щодо порушення членом Палати лордів норм Кодексу поведінки. Цікаво, що до процедури розслідування за певних обставин можуть бути долучені також лідер партії та «батіг» члена Палати лордів, стосовно якого порушено справу. Після закінчення розслідування підкомітет звітує перед усією Палатою про його результати [10]. Щодо динаміки виявлених порушень, то їх кількість порівняно невелика. Перші скарги до підкомітету були подані лише у 2004 р. Тим не менше кількість скарг та увага ЗМІ до виявлення порушень лордами норм Кодексу поведінки постійно збільшується [9, 3].
Гучний лобістський скандал, фігурантами якого стали чотири члени Палати лордів, змусив Палату переглянути існуючі правила взаємодії її членів з лобістами. Підставою для скандалу стало опублікування 25 січня 2009 р. в англійській газеті «The Sunday Times» статті про причетність чотирьох членів Палати лордів до корупційних схем під час лобіювання. З цього приводу лідер Палати лордів баронеса Р. Блейсдон зробила публічну заяву, що Палатою буде вжито усіх заходів щодо відновлення довіри громадськості до Палати лордів: було запропоновано підвищити стандарти поведінки лордів під час їх контактування з лобістами, створити посаду за аналогією з Палатою громад парламентського уповноваженого зі стандартів і привілеїв та посилити відповідальність за порушення Кодексу поведінки аж до позбавлення членства у Палаті лордів [9, 4-6].
Регламентування поведінки міністрів і урядових службовців під час їх контактування з лобістами є дещо відмінним від його парламентського аналогу та визначається низкою спеціальних актів. Так, Центральним секретаріатом Кабінету Міністрів у липні 1998 р. було розроблено Керівництво для державних службовців, яке містить конкретні поради та настанови для посадовців під час їх контактування з лобістами за різних життєвих ситуацій. Прикладом може слугувати така доволі цікава настанова: якщо у Вас є товариш, який є лобістом, то не потрібно припиняти Вашу дружбу. Якщо Ви у шлюбі з лобістом, то не треба розлучатися. Але при підготовці та прийнятті державних рішень Ви повинні зробити все, щоб дистанціюватися від їхнього впливу [1, 5].
Іншим не менш важливим актом у врегулюванні лобіювання на урядовому рівні є Міністерський кодекс 2007 p. (The Ministerial Code), який вимагає від членів Уряду бути незалежними від комерційних установ, що намагаються вплинути на політику Уряду. Для цього Кодекс містить низку обмежень, які встановлені для міністрів. Зокрема, він забороняє останнім приймати будь-які подарунки, гостинність чи послуги, що можуть поставити урядовців у залежність від третіх осіб. Це положення також поширюється і на членів їхніх сімей. Міністр може прийняти подарунок лише за умови, якщо цього вимагає певна церемонія або ж відмова може образити високоповажного дарувальника. При цьому прийнятий подарунок одразу ж стає державною власністю, а міністр зобов´язаний задекларувати усі отримані ним подарунки протягом року, вартість яких перевищує 140 фунтів стерлінгів. Проте за ним залишається право викупити його у держави за ринковою ціною [11, 13-16]. Цим, наприклад, скористався Прем´єр-міністр Великій Британії, коли викупив фарфоровий набір за 250 фунтів стерлінгів, який йому був подарований від Уряду Німеччини [1, 25].
Заповнену декларацію отриманих подарунків протягом року міністри передають до Урядового управління, яке їх систематизує та щорічно оприлюднює загальним списком. Схожі правила передбачені у Кодексі управління державної цивільної служби (The Civil Service Management Code) для урядових службовців. Деталі отримання подарунків та їх реєстрування кожне міністерство чи урядовий департамент визначає самостійно. Утім, це іноді призводить до того, наголошують британські фахівці, що відповідно до правил одного міністерства отриманий подарунок слід реєструвати, а згідно з іншим — цього можна і не робити [1, 26].
Підвищенню прозорості під час здійснення лобіювання у центральних органах виконавчої влади сприяло прийняття Британським парламентом у 2000 р. Акта «Про свободу інформації» (The Freedom оf Information Act). Згідно з його нормами урядові установи зобов´язані систематично оприлюднювати протоколи чи стенограми усіх нарад та консультацій, які були проведені за участю лобістів. Єдиним винятком інформації, яка не може бути оприлюднена, є конфіденційні відомості та комерційна таємниця [12, 4].
Зважаючи на поширення практики переходу міністрів та інших державних службовців на роботу до комерційних установ одразу ж після припинення ними своїх посадових повноважень на державній службі, у липні 2007 р. було розроблено правила, які значно обмежують бізнес-призначення посадовців. Ними насамперед передбачено обставини, за яких урядовці й державні службовці, у тому числі військовослужбовці і дипломати, зобов´язані отримати дозвіл Уряду на призначення до комерційної установи протягом двох років після припинення своїх службових повноважень. Відповідно до передбаченої правилами процедури усі заявки подаються до Департаменту з кадрового забезпечення, який потім передає їх до Консультативного комітету з комерційних призначень або до Урядового управління. Ці установи за результатами розгляду внесених до них заяв готують проекти рішень, які залежно від рангу держслужбовців, що призначаються на комерційну посаду, подаються на затвердження Прем´єр-міністру, міністру чи керівнику Департаменту [1, 27-28].
Міністри, керуючись нормами Правил про бізнес-призначення та Міністерським кодексом, зобов´язані протягом двох років після припинення своїх повноважень проконсультуватися з приводу свого працевлаштування в неурядовій установі з Консультативним комітетом з комерційних призначень. Залежно від обставин конкретної справи цей орган може встановити заборону для міністрів на призначення до комерційних установ від 6 до 18 місяців. До персонального складу Консультативного комітету входять три члени-політики, які мають стаж роботи у галузі права, та чотири члени з досвідом роботи на керівних посадах на цивільній, дипломатичній і військовій службі та у сфері бізнесу. Усі вони мають вік понад 70 років та є випускниками Оксфордського чи Кембриджського університетів [1, 28-30].
На відміну від потужного конституційно-правового регулювання поведінки парламентарів, міністрів та державних службовців під час їх залучення до лобіювання, діяльність лобістів у Великій Британії не має спеціального законодавчого регламентування. Навіть при оформленні лобістами перепусток до будинку Британського парламенту вони не виокремлюються в якусь особливу категорію та отримують перепустки фактично на тих же засадах, що й акредитовані у законодавчому органі журналісти [8, 51].
У 1991 р. з ініціативи парламентського комітету з реєстрування фінансових інтересів депутатів пропонувалося запровадити реєстр професійних лобістів при законодавчому органі. Однак через сильний опір останніх щодо цього питання не було ухвалено жодного рішення [13, 169]. Посилення невдоволення британської громадськості щодо непрозорості контактів лобістів з членами парламенту підштовхнуло лейбористський Уряд до ініціювання у 2006 р. процесу врегулювання лобіювання спеціальним законодавчим актом. Цей крок влади був задекларований однією з важливих засад започаткованої конституційної реформи [2, 94]. Але й до сьогодні питання законодавчого врегулювання британського лобіювання спеціальним законом залишається відкритим. Насамперед це зумовлено не стільки пасивністю лейбористів у впровадженні конституційної реформи, скільки наявністю у британському суспільстві також негативних настроїв щодо законодавчого врегулювання лобіювання, які не без допомоги лобістів постійно підживлюються через ЗМІ. Утім, у спеціальній доповіді комітету Палати громад дані аргументи досить предметно проаналізовано та констатовано, що вони є явно перебільшеними, а деякі з них є відверто цинічними. Зокрема, впровадження законодавчого регламентування лобіювання, на думку деяких лобістів, буде підштовхувати їх знаходити шляхи для ухилення від положень лобістського законодавства [1, 63]. Іншими аргументами проти прийняття спеціального закону про лобіювання є:
1. Високий рівень саморегуляції лобіювання за рахунок розроблених лобістськими фірмами низки корпоративних морально-етичних актів у цій галузі. На основі вказаних рекомендацій парламентського комітету з реєстрації фінансових інтересів депутатів від 1991 р. п´ятьма найбільш потужними англійськими лобістськими фірмами у 1994 р. було створено Асоціацію професійних політичних консультантів, яка є неурядовою організацією, що впроваджує високі стандарти у галузі лобіювання. Наразі до неї входить близько 60 членів-ком-паній, які зобов´язані відповідно до Кодексу поведінки Асоціації регулярно оприлюднювати інформацію про замовників (клієнтів) лобістських послуг. Зі схожими статутними завданнями та корпоративними морально-етичними актами також діють Асоціація консультантів з паблік рилейшнз та Спеціалізований інститут паблік рилейшнз [14, 2-3].
2. Уведення у дію законодавчих правил щодо лобіювання призведе до надмірної бюрократизації цього процесу, що створить організаційно-процедурні перепони доступу зацікавлених осіб до законопроектної роботи шляхом здійснення ними лобіювання на власну користь чи в інтересах третіх осіб [1, 63]. Це певною мірою може посилити корупційні ризики у галузі лобіювання та збільшити його латентність. Крім того, запровадження парламентського реєстру лобістів та клієнтів їхніх послуг призведе до зайвого перевантаження законодавчого органу та буде тягарем для Державного бюджету [12, 3-5].
Таким чином, з огляду на британську модель конституційно-правового регулювання лобіювання деякі її елементи можна адаптувати в Україні під час легітимації інституту лобіювання: 1) запровадити дієву систему декларування представниками влади подарунків чи іншої матеріальної винагороди, яку вони отримали під час свого перебування на займаній посаді та відповідне щоквартальне оприлюднення через офіційні видання і через Інтернет на офіційних сайтах органів влади цих декларацій; 2) розглянути питання щодо можливості впровадження системи саморегулювання лобіювання корпоративними морально-етичними актами лобістських об´єднань; 3) ввести обмеження для членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів влади та їхніх заступників щодо призначення протягом трьох років з дня припинення ними повноважень на посади у бізнес-структурах.
ВИКОРИСТАНІ МАТЕРІАЛИ
1. Lobbying : Access and influence in Whitehall. House of Commons, Public Administration Select Committee. First Report of Session 2008-09. — Volume I. — London, 2009. — 80 p.
2.A British Bill of Rights : Informing the debate. The Report of the Justice constitution committee. — London, 2007. — 166 p.
3.Public Petitions. Procedure Series. Revised July 2008 / House of Commons Information Office. — London, 2008. — lip,
4.Скобелъцша Ю. Свобода собраній и союзовъ/под ред. проф. И. И. Иванюкова. — СПб., 1906. — 32 с.
5.Берлинъ П. А. Политическая борьба въ парламентЪ и внЪ его. — СПб., 1906. — 49 с.
6.The Code of Conduct. The Guide to the Rules relating to the conduct of Members. Approved by The House of Commons on 13 July 2005 and 14 May 2002. — London, 2005. — 46 p.
7.Registration of donations and loans to MPs / Oonagh Gay ; Parliament and Constitution Centre. — London, 2009. — 7 p.
8.Lehmann W., Bosche L. Lobbying in the European Union: Current Rules and Practices. Working Paper / Constitutional Affairs Series. — Luxemburg, 2003. — 58 p.
9.Standards of conduct in the House of Lords / Oonagh Gay and Paul Lester ; Parliament and Constitution Centre. — London, 2009. — 14 p.
10. 77ге Code of Conduct House of Lords (from 31st March 2002) //Website Parliament United Kingdom // http://www.publications.parliament.uk/pa/ld/Idcond/ldcond.htm
11.The Ministerial Code (from 3 July 2007). — London, 2007. — 23 p.
12. Lobbying I Lucinda Maer ; Parliament and Constitution Centre. — London, 2009. — 21 p.
13. Norton P. The British Polity. — Third Edition. — New York, 1994. — 409 p.
14. APPC Response to the Public Administration Select Committee Report on Lobbying. February 2009/ The Association of Professional Political Consultants. — London, 2009. — 5 p.
15. http://www.publications.parliament.uk/pa/cm/cmregmem/memi02.htm