Вступ

З часу проголошення незалежності Україна стала на шлях докорінного реформування усіх сфер людської діяльності, з метою забезпечення прав і свобод людини, гідних умов її життя, піднесення української економіки та загального добробуту населення України.

Бюджет та бюджетна система загалом належать до тієї сфери життя, що безпосередньо стосується інтересів всіх і кожного. У бюджеті будь-якої країни знаходять відображення важливі економічні, соціальні, політичні проблеми життя суспільства, а також кожної людини зокрема.

Головним індикатором стану держави є бюджетна система країни. Від того наскільки правильно її побудовано залежить ефективне функціонування всієї національної економіки країни.

Бюджетна система — це сукупність державного бюджету та місцевих бюджетів, побудована з урахуванням економічних відносин, державного й адміністративно-територіальних устроїв і врегульована нормами права [2].

Правові засади функціонування бюджетної системи України, її структура і принципи визначаються Конституцією України та Бюджетним кодексом України, прийнятим у червні 2001 р. Верховною Радою України.

Бюджетна система України ґрунтується на принципах: єдності бюджетної системи України; збалансованості; самостійності; повноти; обґрунтованості; ефективності; субсидіарності; цільового використання бюджетних коштів; справедливості та неупередженості; публічності та прозорості; відповідальності учасників бюджетного процесу.

1. Необхідність реформування бюджетної системи в Україні

Роль бюджету полягає в загальнодержавному регулюванні економіки (шляхом створення умов для зростання рівня суспільного добробуту та забезпечення соціальної справедливості; стимулювання розвитку виробництва, підтримки пріоритетних для економіки галузей господарства зокрема; через впровадження економічних механізмів державного регулювання різних сфер життя країни; через сприяння макроекономічної стабілізації в рамках проведення антициклічної політики), а також у впливі на економічний розвиток адміністративно-територіальних одиниць.

Із виходом економіки країни з кризового стану особливого значення набуває саме підтримка розвитку територій. Актуальним стає побудова такої бюджетної системи, яка передбачала би справедливе вирівнювання фінансових можливостей адміністративно-територіальних одиниць, сприяла би раціональному використанню природних та трудових ресурсів, кліматичних особливостей, стимулювала розвиток виробництва з одночасним обмеженням рівня екологічного навантаження на навколишнє природне середовище, спонукала б місцеві органи влади до пошуку додаткових резервів збільшення надходжень до зведеного бюджету з їх територій; стимулювала б розвиток зовнішньоекономічної діяльності.

На необхідності проголошення курсу посилення децентралізації державного управління, а втім і бюджетних ресурсів акцентують свою увагу багато політиків, практиків та науковців, її вимагає і економічна ефективність. У цьому контексті фінансова децентралізація повинна передбачати одночасно як реальне право кожної території проводити власну соціально-економічну політику, яка б враховувала інтереси мешканців певної адміністративно-територіальної одиниці та мала на меті ефективне використання місцевих ресурсів, так і забезпечувати виконання загальнодержавних функцій та завдань органами місцевого самоврядування без протиставлення загальнодержавних та регіональних інтересів.

Система міжбюджетних відносин була досить складна і неефективна, для якої були характерні значні обсяги зустрічних грошових потоків. Так, наприклад, кошти у вигляді податків, зборів та обов’язкових платежів спочатку надходили до Державного бюджету, а потім у вигляді дотацій та субвенцій перерозподілялись на користь обласного бюджету, з якого вони надходили до районного бюджету чи міського бюджету міста обласного підпорядкування, з котрих направлялися до міських (міст районного підпорядкування), сільських, селищних та районних (районів у містах) бюджетів. Значні пропорції фінансового вирівнювання можливостей місцевих бюджетів ставили органи місцевого самоврядування в жорстку залежність від рішень «центру».

Як зазначалось вище, ситуацію погіршувало кризове становище економіки країни. Весь бюджетний механізм держави вибивало з колії щорічне невчасне ухвалення Закону України «Про Державний бюджет України на поточний рік». Це призводило до того, що місцеві органи влади стикалися постійно із ситуацією, коли всередині бюджетного року змінювався порядок фінансового вирівнювання. Зміни вводились не на решту року, а на весь рік. Проблеми, які при цьому виникали, вирішували за допомогою взаєморозрахунків. До того ж невчасне прийняття Закону України «Про Державний бюджет України на поточний рік» не передбачало будь-якої компенсації органам місцевого самоврядування за таке втручання органів державної влади в процес виконання їх бюджетів. Закон України «Про бюджетну систему України» редакції 1999 року кваліфікував недотримання термінів щодо бюджетного процесу, встановлених цим Законом, як порушення законодавства про бюджетну систему України та передбачав відповідальність посадових осіб згідно з чинним законодавством. Проте реально ця норма не діяла [11, c. 42-43].

Отже, усі наведені недоліки не сприяли ефективному функціонуванню інституту місцевих фінансів, посиленню їх ролі.

Із прийняттям Бюджетного кодексу України змінилася система методів міжбюджетних відносин. Але схема відносин між рівнями бюджетної системи не стала більш простою та прозорою. Кількість напрямків грошових потоків значно збільшилась: кілька напрямків грошових потоків від бюджетів вищих рівнів та, відповідно, у зворотному напрямку тепер мають районні бюджети та міські бюджети міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення: від обласних бюджетів, бюджету Автономної Республіки Крим та від Державного бюджету України.

Бюджетним кодексом введені поняття зведений бюджет України, зведений бюджет Автономної Республіки Крим, зведений бюджет області, зведений бюджет району, зведений бюджет міста (ст.. 6) [1].

При цьому зведений бюджет Автономної Республіки Крим включає показники бюджету Автономної Республіки Крим, зведених бюджетів її районів та бюджетів міст республіканського значення:          термін

«республіканський бюджет Автономної Республіки Крим» замінено на термін «бюджет Автономної Республіки Крим», що не відповідає його складовим.

Відповідно до положень статті 5 Бюджетного кодексу під місцевими бюджетами визнаються бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні бюджети, бюджети районів у містах та бюджети місцевого самоврядування.

Тобто аналогічно використовується термін «бюджети місцевого самоврядування» та термін «бюджети районів у містах», хоча під бюджетами місцевого самоврядування визнаються бюджети територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об’єднань. Відповідно зведений бюджет міста з районним поділом включає показники міського бюджету та бюджетів районів, що входять до його складу. Отже, на нашу думку, з метою усунення колізії у трактуванні складу місцевих бюджетів й бюджетів місцевого самоврядування у п. 3 ст. 5 Бюджетного кодексу слід внести такі зміни: вилучити слова «бюджети районів у містах», оскільки вони вже входять до складу бюджетів місцевого          самоврядування, відновити використання поняття республіканського бюджету Автономної Республіки Крим [14, c. 27].

Також потрібно ввести до теорії та практики існування бюджету термін «бюджети регіонального самоврядування», під яким би розуміли обласні та районні бюджети, оскільки визначення саме бюджетів цих рівнів відокремлено. Крім того, районні та обласні ради не мають власної фінансової бази, а, відповідно, обласні та районні бюджети не мають власних доходів. Слід підкреслити ще одну відмінність місцевого самоврядування від регіонального, яке позбавлене власних виконавчих органів. Отже, органи регіонального самоврядування — це своєрідна суміш органів місцевого самоврядування і державної влади на місцях, яка виконує значну роль у посередництві міжбюджетних відносин. Хоча із введенням в дію Бюджетного кодексу України ця роль значно скоротилася (більш повний аналіз обсягів грошових потоків між бюджетами та їх напрямку подано в попередньому розділі). За весь період існування незалежної держави не спостерігається збільшення ступеня самостійності органів місцевого самоврядування.

Відповідно Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» заборонено втручання державних органів у процес складання, затвердження і виконання місцевих бюджетів. Самостійність місцевих бюджетів гарантується власними та закріпленими за ними на стабільній основі загальнодержавними доходами, а також правом самостійно визначати напрями використання коштів місцевих бюджетів (ст. 61).

Отже, на перший погляд спостерігається декларативна незалежність органів місцевого самоврядування. Але, якщо проаналізувати більш детально, то можна зробити висновок, що існує достатня кількість виняткових випадків, передбачених цим та іншими законами, через які держава втручається у процес складання, затвердження і виконання місцевих бюджетів:

• перше протиріччя простежується в тому, що складання та виконання районних і обласних бюджетів здійснюється саме органами державної влади, а не власними виконавчими органами, які не створено;
• участь держави у формуванні доходів місцевих бюджетів через гарантування дохідної бази, достатньої для забезпечення населення послугами на рівні мінімальних соціальних потреб. Проте у випадках, коли доходи від закріплених за місцевими бюджетами загальнодержавних податків та зборів перевищують мінімальний розмір місцевого бюджету, держава вилучає із місцевого бюджету до Державного бюджету частину надлишку в порядку, встановленому законом України «Про Державний бюджет України на поточний рік» (ст. 62);
• здійснення державного контролю за легітимним, доцільним, економним та ефективним витрачанням коштів та належним їх обліком. Тобто держава надає право органам місцевого самоврядування спочатку самостійно визначати напрями використання коштів їх місцевих бюджетів, але залишає за собою право вирішувати наскільки ефективно та економно вони витрачені. Тут виникає кілька запитань. По-перше, що це за критерії ефективності витрачання коштів місцевих бюджетів та ким вони і коли запроваджені? По-друге, чому саме органи державної влади повинні давати висновок, наскільки ефективно витрачені кошти місцевих бюджетів і чому ефективність не визначається саме територіальними громадами сіл, селищ, міст — виборцями, реальними носіями влади?
• самостійність місцевих бюджетів завжди обмежувалась і продовжує обмежуватись і під час процесу затвердження їх бюджетів. Це обмеження було регламентовано Законом України «Про бюджетну систему України» та на сьогоднішній день Бюджетним кодексом України. Йдеться про існуючу залежність прийняття рішення про місцевий бюджет будь-якого рівня влади від затвердження рішення про місцевий бюджет вищого рівня влади або від ухвалення Закону України «Про Державний бюджет на поточний рік» стосовно положень щодо міжбюджетних відносин. Крім того, Законом України «Про Державний бюджет на поточний рік» можуть затверджуватись інші положення, що впливають на обсяги дохідної частини місцевих бюджетів та на розміри видатків, які необхідно здійснити (наприклад, щорічному перезатвердженню підлягають ставки плати за землю). Отже, принцип самостійності органів місцевого самоврядування стосовно складання та затвердження місцевих бюджетів, який введено Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», реально діє із значними обмеженнями [30, c. 28-29].

Таким чином, самостійність органів місцевого самоврядування є обмеженою протягом майже всіх етапів бюджетного процесу. Тому, вкрай необхідним є запровадження двох бюджетних процесів, що не збігаються в часі, зі складання, розгляду, затвердження, виконання, контролю за виконанням та розгляду звітів про виконання окремо Державного та місцевих бюджетів з використанням позитивного досвіду зарубіжних країн, які використовують цю систему.

2. Шляхи вдосконалення вітчизняної бюджетної системи та рекомендації щодо підвищення її ефективності

Бюджетна система заснована на економічних відносинах і юридичних нормах сукупності бюджетів, які розробляються, затверджуються і виконують органи державної влади і місцевого самоврядування всіх рівнів.

Сукупність всіх бюджетів, що входять до складу бюджетної системи України, є зведеним бюджетом України, який називають консолідованим бюджетом. Бюджет Автономної Республіки Крим (АРК) об’єднує республіканський бюджет та бюджети районів і міст республіканського підпорядкування АРК. До місцевих бюджетів належать обласні, міські, районні, районні в містах, селищні та сільські бюджети. Бюджет області об’єднує обласний бюджет та бюджети районів і міст обласного підпорядкування.

Сучасна модель бюджетної системи формує простір для маніпулювання фінансовими потоками, внаслідок чого бюджетні ресурси часто використовують не за призначенням, неефективно, а на окремих щаблях бюджетної системи формуються дисбаланси. Інтегрованим показником проблем глибини дисбалансів сектору публічних фінансів є сукупний дефіцит, який за 2009 р. сягнув 12 % ВВП. У 2010 р. завдяки економічному зростанню уряду вдасться лише зупинити процес поглиблення дисбалансів. Одним з ризиків для стабільності сектору є те, що уряду поки що не вдається зупинити серйозну негативну тенденцію різкого випереджаючого зростання поточних видатків бюджету порівняно з доходами, яка спостерігається в Україні з 2007 р. [6, с. 32].

Період посткризового відновлення економіки, до якого поступово переходить Україна, формує специфічні вимоги, які спонукають до змін у механізмах функціонування та устрої практично усіх складових національної економічної системи. У цьому контексті, проактивна бюджетна політика повинна:

• зводити до мінімуму втрати під час наповнення дохідної частини бюджету;
• забезпечувати багатовимірність охоплення бази оподаткування;
• передбачати прозорий вичерпний набір податкових стимулів;
• забезпечувати цільовий характер видатків;
• бути орієнтованою на досягнення мультиплікативного ефекту;
• забезпечувати оптимізацію процедур з метою мінімізації трансакційних видатків у відносинах із бюджетом;
• забезпечувати оперативне коригування обсягів бюджетних видатків.

Уже сьогодні існує повне розуміння необхідності подальшого поступального розвитку бюджетної системи України з метою її гармонізації з міжнародними та європейськими стандартами управління бюджетними коштами та наближення практики національного бюджетування до передового зарубіжного досвіду.

Необхідність внесення змін до нормативно-правових актів у бюджетній сфері насамперед зумовлена потребою розширення фінансової основи місцевого самоврядування як важливої складової частини механізму підвищення добробуту населення й економічного розвитку громад, удосконалення міжбюджетних відносин із метою забезпечення справедливого й неупередженого розподілу бюджетних ресурсів та дотримання визначених законодавством принципів збалансованості й самостійності бюджетів, підвищення ефективності використання бюджетних коштів, створення стимулів розширення й мобілізації належних бюджету доходів [4]. За ініціативою уряду в 2010 р. парламент ухвалив новий Бюджетний кодекс, в якому спробував удосконалити функціонування бюджетної системи. Вже з 2011 р. Україна має оновлену архітектуру бюджетної системи.

Структура та зміст нового Бюджетного кодексу свідчать про те, що уряд намагався уникнути революційних змін, і більшою мірою зосередився на удосконаленні попереднього варіанту документу. Однак він вносить відчутні зміни до бюджетної системи України, які відкривають нові можливості для підвищення ефективності функціонування бюджетного механізму, хоча окремі новації створюють серйозні ризики. Позитивні новації нового Бюджетного кодексу стосуються удосконалення горизонтальної структури бюджетної системи, підвищення ефективності використання бюджетних ресурсів, розширення бюджетних інструментів економічної політики.

Важливим досягненням бюджетної реформи стало зменшення ролі держави у забезпеченні регіонів коштами для розвитку і одночасне створення можливостей для самостійного пошуку джерел формування власної фінансової бази. Водночас, уряд ще не готовий провести глибинну децентралізацію бюджетної системи. Серед актуальних проблем бюджетної системи, які залишилися невирішеними, потрібно назвати відсутність регламентації функціонування Стабілізаційного фонду, невирішеність питання щодо підвищення ефективності інвестиційних видатків бюджету, неврегульованість фінансових потоків між державним бюджетом, державними бюджетними фондами та іншими квазіпублічними структурами сектору державних фінансів, відсутність достатніх обмежень щодо боргової політики уряду, значна неузгодженість бюджетної та податкової систем.

Новий Бюджетний кодекс запроваджує нові потенційно досить дієві та ефективні інструменти економічного зростання, проте існує ризик нівелювання їх ефективності через недостатню «глибину» реформ. Підвищення ефективності функціонування бюджетної системи України в середньостроковій перспективі можливе лише через подальше реформування її архітектури [6, с. 33].

Ґрунтуючись на завданнях, які постають перед бюджетною системою в умовах посткризового відновлення економіки, аналізі проблем, які їй сьогодні властиві, в ході подальшого реформування раціональним бачиться внесення таких ключових змін до архітектури бюджетної системи:

• розподілити державний бюджет на поточний та бюджет розвитку;
• структуризувати загальний фонд державного бюджету;
• продовжити бюджетну децентралізацію;
• запровадити систему збалансованих автономних фондів сектору державних фінансів;
• переглянути механізми перерозподілу загальнонаціональних податків.

Перелічені напрями змін до архітектури бюджетної системи є основними завданнями щодо стратегічного розвитку бюджетної системи, які надалі будуть уточнюватись та розширюватись відповідно до актуальних завдань сучасності й основних тенденцій розвитку суспільства в майбутньому.

Висновки

Отже, для вдосконалення функціонування бюджетної системи в Україні, необхідно здійснити таке:

• уточнити нині діючі процедури підготовки та прийняття бюджету;
• встановити процес утворення зобов’язань за платежами до бюджету та їх погашення так, щоб не припускати утворення заборгованості в бюджетній сфері;
• контролювати максимальний рівень державного боргу та гарантійних зобов’язань уряду; чітко визначити відповідальність розпорядників бюджетних коштів на всіх рівнях.

Особливо слід наголосити на необхідності встановлення жорстких заходів відповідальності за порушення бюджетного законодавства. Щодо розпорядників бюджетних коштів, які порушують бюджетне законодавство, доцільно застосовувати такі санкції:

• призупинення повноважень за асигнуваннями або управління доходами чи видатками; запровадження обмеження щодо використання бюджетних рахунків;
• скасування або призупинення бюджетних асигнувань для відшкодування незаконно витрачених коштів або вимоги їх відшкодування.

Врегулювання проблеми відповідальності учасників бюджетного процесу за повне та своєчасне фінансування, цільове використання бюджетних коштів, своєчасне повернення бюджетних позичок сприятиме підвищенню ефективності бюджетного процесу, оздоровленню державних фінансів.

Список використаної літератури

1. Бюджетний кодекс України від 21.06.2001 р., № 2542-Ш.
2. Бюджетний кодекс України від 08.07.2010 р., № 2456-VI.
3. Конституція України від 28.06.1996 р., № 254 к/96-ВР.
4. Демідків О.І. Напрями поглиблення бюджетної реформи в Україні / О.І. Демідків // Фінанси України. — 2009. — № 3. — С. 46-55.
5. Кушинова Н.Г. Стратегічні напрями розвитку бюджетної системи України / Н.Г. Кушинова, Т.О. Гринь // Сталий розвиток економіки : Всеукр. наук.-виробн. журнал. — 2010. — № 1. — С. 160-163.
6. Нова архітектура бюджетної системи України: ризики та можливості для економічного зростання / за ред. засл. екон. України Я. А. Жаліла. — К. : Вид-во НІСД, 2010. — 35 с.