Атестаційні провадження

ЗМІСТ

ПЕРЕЛІК УМОВНИХ СКОРОЧЕНЬ

ВСТУП

РОЗДІЛ 1. АТЕСТАЦІЯ ЯК ФОРМА ДІЯЛЬНОСТІ

ПУБЛІЧНОЇ АДМІНІСТРАЦІЇ

1.1. Місце атестації серед форм діяльності публічної адміністрації

1.2. Види державних атестацій та їх особливості

1.3. Правові засади проведення атестацій

Висновки до розділу 1

РОЗДІЛ 2. АТЕСТАЦІЙНІ ПРОВАДЖЕННЯ В СИСТЕМІ

АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРОЦЕСУ

2.1. Місце атестаційних проваджень у структурі адміністративного процесу

2.2. Принципи атестаційних проваджень

2.3. Суб’єкти атестаційних проваджень

2.4. Стадії атестаційних проваджень

Висновки до розділу 2

РОЗДІЛ 3. ПОРЯДОК РЕАЛІЗАЦІЇ АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВИХ НОРМ ЩОДО АТЕСТУВАННЯ ОСОБОВОГО СКЛАДУ ОРГАНІВ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

3.1. Критерії оцінювання діяльності особового складу органів внутрішніх справ

3.2. Особливості проведення атестування особового складу органів внутрішніх справ

3.3. Процедура оскарження та опротестування висновків атестації особового складу органів внутрішніх справ

Висновки до розділу 3

ВИСНОВКИ

ДОДАТКИ

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

ВСТУП

Актуальність теми. Державна влада не може реалізовуватися сама по собі, вона виявляється через певні дії, які мають відповідну зовнішньо виражену форму, тобто будь-яка діяльність публічної адміністрації має зовнішнє оформлення змісту цієї діяльності. Зміст діяльності публічної адміністрації спрямований на задоволення загальних публічних інтересів. Одним з видів діяльності публічної адміністрації є визначення рівня відповідності вимогам основних стандартів, що висуваються державою до певних об’єктів, який виявляється через систему атестацій.

Атестація в перекладі з латинської означає процес оцінювання кого-небудь або чого-небудь відповідно до встановлених стандартів. Під час атестації визначається кваліфікація, рівень знань, відповідність обійманій посаді, здатність до роботи, ділові та інші якості фізичних осіб; аналіз й оцінка робочих місць; компетентність юридичних осіб; оцінка рівня розвитку науково-технічного потенціалу установ, результатів їх наукової діяльності; перевірка відповідності матеріально-технічної бази, нормативної та нормативно-технічної документації, організаційних заходів, спрямованих на забезпечення стабільності якісних показників будь-якого предмета, що виробляється; якості продукції тощо.

Атестаційна діяльність у сфері публічного управління регламентована процесуальними нормами та реалізується через специфічні атестаційні провадження, що є структурною частиною адміністративного процесу, має відповідний зміст та особливості, які полягають у регламентації процесуальної діяльності щодо визначення відповідності стандартам, встановленим державою, об’єкта, який атестується. Дане провадження не має на меті вирішення конфлікту, що виникає у зв’язку з виконанням своїх обов’язків об’єктом, тобто воно належить до групи публічно-сервісних проваджень, якими охоплюється публічно-правова процесуальна діяльність щодо задоволення загальних публічних інтересів.

На жаль, недосконалість правового регулювання під час проведення атестації ущемляє права фізичних та юридичних осіб, не дає можливості об’єктивно оцінити реальний рівень відповідності вимогам основних стандартів, які висуваються державою до визначених об’єктів, що призводить до зниження рівня професійної придатності й подальшого функціонування відповідних об’єктів.

Водночас адміністративно-процесуальна теорія сьогодні не забезпечена ґрунтовними положеннями, на яких ґрунтується атестаційне провадження. Відсутні поняття атестаційного провадження, не визначена система суб’єктів, які забезпечують атестаційну діяльність. До того ж донині не проведено комплексного дослідження атестаційних проваджень як окремого виду адміністративного процесу. Фундаментальні роботи до цього часу відсутні. Сучасні дослідження (В.Р.Кравця, О.В.Кузьменко) висвітлювали цю проблему фрагментарно.

Дана робота підготовлена з урахуванням досліджень, які проводили такі вчені: В.Б.Авер’янов, Д.М. Бахрах, Ю.П. Битяк, І.А. Галаган, В.А. Глозман, І.П.Голосніченко, В.М. Горшеньов, Р.А. Калюжний, Л.В. Коваль, М.В. Коваль, В.К.Колпаков, Т.О. Коломоєць, В.І. Курілов, Б.Д. Лебін, В.М. Марчук, М.Я.Масленніков, І.В. Панова, В.П. Пєтков, Н.Г. Саліщева, В.Д. Сорокін, С.С.Студенікін, Ю.О. Тихомиров, М.М. Тищенко, В.К. Шкарупа та ін.

Водночас не було проведено комплексного дослідження атестаційних проваджень як окремого виду адміністративного процесу, а відсутність монографічної літератури свідчить як про складність питання, так і про недостатню увагу до нього вчених-правознавців.

Таким чином, недостатня теоретична розробленість обраної теми, її незаперечлива наукова значимість та актуальність зумовлюють потребу в проведенні поглибленого дослідження цього явища.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана відповідно до планових досліджень МВС України (“Пріоритетні напрями фундаментальних і прикладних досліджень навчальних закладів і науково-дослідних установ МВС України на 2005–2010 роки”) і Київського національного університету внутрішніх справ (“Основні напрями наукових досліджень Київського національного університету внутрішніх справ на 2005–2010 роки”). Її проблематика безпосередньо стосується Концепції адміністративної реформи в Україні, впровадженої Указом Президента України від 22 липня 1998 року № 810, і теми Інституту держави і права ім.В.М.Корецького НАН України “Проблеми адміністративно-правового забезпечення реформування державного управління (адміністративної реформи) в Україні” (№ 0102U001602).

Мета і завдання дослідження.Головна мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб на основі аналізу чинного законодавства, наукових досліджень, вітчизняного досвіду здійснити теоретичний аналіз атестаційних проваджень у структурі адміністративного процесу, а також запропонувати обґрунтовані пропозиції щодо вдосконалення правових норм, які регулюють досліджувані відносини.

Мета дослідження зумовила такі завдання:

визначити місце атестації серед форм діяльності публічної адміністрації;
здійснити поділ атестацій на види та дослідити їх особливості;
визначити правові засади проведення атестацій;
розкрити сутність, зміст, структурні особливості атестаційних проваджень;
визначити місце атестаційних проваджень у структурі адміністративного процесу;
дослідити принципи атестаційних проваджень;
розглянути особливості суб’єктів атестаційних проваджень, їх компетенцію та повноваження;
здійснити поділ та дати характеристику стадіям атестаційних проваджень;
розглянути особливості проведення атестацій щодо особового складу ОВС як контрольний захід професійної придатності у сфері публічного управління;
визначити основні критерії оцінювання професійної придатності особового складу ОВС;
визначити поняття “професійна підготовка” та “підвищення кваліфікації” особового складу ОВС;
дослідити процедуру оскарження та опротестування висновків атестації особовим складом ОВС;
розробити пропозиції щодо вдосконалення законодавства, яким регламентовано атестаційне провадження.

Об’єкт дослідження– суспільні відносини, що виникають при проведенні атестацій у системі публічного управління.

Предметом дослідженняє теоретичні проблеми нормативно-правового регулювання та практична реалізація атестаційних проваджень.

Методи дослідження. У дисертації використано сукупність різних методів дослідження. Основним методом, який застосовано при здійсненні дисертаційного дослідження, є загальнонауковий діалектичний метод, що дозволив проаналізувати чинне законодавство та практику його застосування щодо різних видів атестацій (підрозділи 1.2, 1.3, 2.3, 2.4, 3.2 та ін.). За допомогою логіко-семантичного методу визначено сутність атестацій та їх особливості (підрозділи 1.1, 3.1 та ін.). Методи класифікації, групування і системно-структурний метод застосовано для визначення видів державних атестацій, стадій атестаційних проваджень, суб’єктів атестаційних проваджень, видів критеріїв оцінки персоналу ОВС. У процесі дослідження використано методи системного (підрозділи 1.2, 2.1, 2.3, 2.4 та ін.) та структурно-функціонального аналізу при розгляді місця і ролі атестації серед форм діяльності публічної адміністрації, а також місця атестаційних проваджень у структурі адміністративного процесу (підрозділи 1.1, 2.1 та ін.). Під час роботи над дисертаційним дослідженням проведено аналіз наукової літератури та нормативних актів, які стосуються теми дослідження, що дає можливість стверджувати про його об’єктивність і обґрунтованість. Використано результати попередніх розробок і публікацій автора.

Емпіричну базу дослідження становлять результати узагальнення судової практики розгляду справ про поновлення на службі за рішенням судів працівників ОВС за період 2003–2007 років (розглянуто 50 справ), статистичні дані МВС України про результати атестування у різних підрозділах особового складу ОВС за 2007 рік, а також узагальнені дані анкетування особового складу ОВС (проанкетовано 1384 особи рядового та начальницького складу ОВС Київської і Кіровоградської областей).

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є одним з перших в Україні комплексних наукових досліджень атестаційних проваджень як складової частини адміністративного процесу, в якому ретельно проаналізовано їх зміст, принципи та структуру.

Наукова новизна дисертації характеризується тим, що в поданій роботі вперше:

визначено поняття “атестації” як форми діяльності публічної адміністрації – це юридично значуща форма діяльності, яка використовується публічною адміністрацією для визначення рівня відповідності вимогам основних стандартів, які висуваються державою до визначених об’єктів, необхідних для подальшого функціонування;

визначено поняття “форми публічного управління” – зовнішній вираз діяльності публічної адміністрації, здійснений в рамках режиму законності в межах компетенції, щодо задоволення публічних інтересів;

запропоновано класифікацію видів атестацій у системі публічного управління: 1) залежно від об’єкта: а) атестація фізичних осіб; б) атестація юридичних осіб; в) атестація предметів, технічного обладнання; г) атестація діяльності; д) атестація тварин; е) атестація виробництва; 2) залежно від управлінської стадії: а) первинна (чергова) атестація; б) періодична атестація; в)позачергова атестація; 3) залежно від мети проведення: а) кваліфікаційна атестація; б) після закінчення іспитового терміну; в) при просуванні по службі, визначенні розмірів заробітної плати або переході до іншого структурного підрозділу; г) за клопотанням власника об’єкта атестації;

виділено такі групи проваджень:а)публічно-сервісні; б)адміністративно-деліктні; в) адміністративно-судові;

виділено ознаки, завдяки яким здійснюється угруповання адміністративних проваджень у структурі адміністративного процесу: 1)фіксована нормативно-правова основа, яка регламентує окрему групу проваджень; 2) відповідне коло суб’єктів, яким надано право здійснювати процесуальну діяльність щодо певної групи проваджень; 3) визначена форма процесуальної діяльності, яка притаманна відповідній групі проваджень;

виділено групи суб’єктів атестаційних проваджень та їх особливості: а)суб’єкти атестаційної юрисдикції; б) допоміжні суб’єкти (ті, які допомагають готувати матеріали атестації, подають за вимогою додаткові матеріали); в) особи, які зацікавлені у результатах атестації;

запропоновано зміни та доповнення до Закону України “Про державну службу”; до наказу МВС України “Про затвердження інструкції про порядок проведення атестацій особового складу МВС України”; до проекту Кодексу “Про поведінку державних службовців України”;

запропоновано розробити Закон України “Атестація в системі публічного управління”, в якому передбачити глави: загальне розуміння атестації; перелік об’єктів та суб’єктів, які повинні проходити атестацію; принципи проведення атестації; завдання атестації; обов’язки суб’єктів проведення атестацій і обов’язки тих, хто підлягає атестації.

Результатами дослідження є удосконалення:

принципів атестаційних проваджень, до яких належать: верховенство права, законність, об’єктивна істина, гласність, гуманізм, демократизм, загальність атестації, принцип національної мови, об’єктивність проведення атестації, комплексність проведення атестації, колективність прийняття рішення, обґрунтованість прийнятого рішення, дієвість атестації;

стадій атестаційних проваджень: 1) відкриття справи про атестацію, здійснення атестаційно-організаційних дій; 2) розгляд атестаційної справи та прийняття рішення щодо атестації; 3) оскарження та опротестування прийнятого рішення; 4) виконання рішення за результатами проведення атестації;

поняття “принципи атестаційних проваджень” – це вихідні положення та теоретичні ідеї, які визначають механізм, завдання, функції об’єктів, відносно яких проводиться атестація;

понять “культура діяльності особового складу ОВС”, “професіоналізм особового складу ОВС” та “професіонал”.

Набуло подальшого розвитку:

поняття “адміністративне провадження”, в якому уточнюється, що однорідна група індивідуально-конкретних справ, котрі регламентуються відповідним колом нормативно-правових актів, якими визначається відповідна компетенція та конкретне коло суб’єктів, котрим надано право розглядати зазначені справи та приймати рішення в межах визначеної компетенції відповідно до встановленої процесуальної форми;

поняття “атестаційне провадження”, в якому уточнюється, що це самостійний вид проваджень в адміністративному процесі, котрий становить собою регламентовану адміністративно-процесуальними нормами діяльність уповноважених органів, під час якої вирішуються питання про ідентифікацію, інвентаризацію або встановлення міри відповідності об’єктів атестаційної системи оціночним критеріям, необхідним для подальшого функціонування у визначеній сфері.

Практичне значення одержаних результатів полягає у створенні концептуальних основ атестаційного провадження. Зроблені при цьому висновки та надані пропозиції можуть бути використані для подальшого дослідження проблем правової регламентації атестаційної діяльності в Україні.

У правозастосовній діяльності використання одержаних результатів дозволить поліпшити проведення атестації персоналу ОВС і щорічну оцінку їх діяльності. Надані пропозиції можуть бути використані як основа методичного забезпечення діяльності суб’єктів атестаційних проваджень.

У навчальному процесі – положення дисертації, теоретичні висновки, рекомендації та їх аргументація можуть бути використані при підготовці підручників та навчальних посібників, методичних матеріалів з дисциплін “Адміністративне право”, “Адміністративний процес” (акт впровадження у навчальний процес Київського національного університету внутрішніх справ від 14 травня 2007року) (додаток А).

У практичній діяльності – для вдосконалення порядку та особливостей проведення атестування, процедури оскарження та опротестування висновків атестації; основних критеріїв оцінки якості діяльності особового складу ОВС, методик їх здійснення (акт впровадження в практичну діяльність від 25листопада 2006 року №50/11547 Солом’янського районного управління Головного управління МВС України в м. Києві (додаток Б); для вдосконалення атестаційного листа, який складається на осіб рядового та начальницького складу ОВС України при проведенні атестацій (акт впровадження в практичну діяльність від 30 листопада 2006 року № 938 Департаменту Державної служби охорони при МВС України) (додаток В).

Апробація результатів дисертації. Дисертаційне дослідження обговорено на засіданні кафедри адміністративного права і процесу Київського національного університету внутрішніх справ. Основні ідеї, положення та висновки узагальнено і сформульовано у дисертації, оприлюднено у доповідях і виступах дисертанта на всеукраїнських науково-теоретичних, науково-практичних конференціях, зокрема: “Українське адміністративне право: сучасний стан і перспективи реформування” (20–22 травня 2005року, м. Сімферополь, Ялта), “Актуальні проблеми розвитку адміністративного законодавства в Україні” (30 листопада – 1 грудня 2006 року, с. Глибівка, Київська обл.), “Проблеми систематизації законодавства України про адміністративні правопорушення” (7–8грудня 2006 року, м. Сімферополь, Ялта), “Адміністративне право і процес: шляхи вдосконалення законодавства і практики” (22 грудня 2006 року, м. Київ, Київський національний університет внутрішніх справ).

Публікації.Основні положення, висновки, пропозиції і рекомендації, сформульовані у дисертації, знайшли відображення у шести наукових публікаціях, з яких – чотири у фахових виданнях, перелік яких затверджено ВАК України, та двох у тезах виступів на наукових і науково-практичних конференціях.

РОЗДІЛ 1

Атестація як форма діяльності публічної адміністрації

1.1. Місце атестації серед форм діяльності публічної адміністрації

Процес побудови в Україні демократичної правової держави потребує встановлення та реалізації головних завдань щодо забезпечення прав і свобод людини, безпосередньо пов’язаних з необхідністю вдосконалення механізму правового регулювання в певних сферах суспільних відносин, що вимагає спеціальних заходів для підтримання нормального життя людей та існування державних інститутів. За таких умов концептуальна роль відводиться державі, її механізму, від якого вимагається організованість, чіткість діяльності та узгоджена взаємодія всіх його елементів.

Державна влада не може реалізовуватись сама по собі. Вона має бути представлена (виражена) в певних діях, які сприймаються як такі, що містять державно-владні накази керуючого впливу.

Такі дії являють собою: по-перше, чітко виражені в реальній дійсності вольові положення держави; по-друге, дії, що здійснюють конкретні суб’єкти, які відображають інтереси держави (суб’єкти, наділені державно-владними повноваженнями); по-третє, дії, які реально відчувають численні державні та громадські структури, а також фізичні особи.

Якщо застосувати цей підхід до виконавчої влади, то цілком справедливим буде висновок, що вона міститься i виявляється у діяльності публічної адміністрації, а суб’єктами, в чиїх діях вона представлена, будуть органи виконавчої влади, які, у свою чергу, поширюють її вплив за допомогою інших виконавчо-розпорядчих органів [1, с. 207–208].

Викладена позиція дає змогу визначити сутність такої юридичної категорії, як форми державного управління.

В адміністративно-правовій літературі відсутня єдина концепція щодо розуміння зазначеної правової категорії. Так, під формами державного управління розуміються види дій органів управління відповідно до їх зовнішнього вираження [2,с.149–154]. З цим визначенням можна погодитися, але воно не враховує конкретної диференційованої характеристики форми діяльності публічних органів.

Поширеною є думка, відповідно до якої під формою управління розуміють зовнішньо виражену дію публічного органу, посадової особи, яка здійснюється в рамках його компетенції та має відповідні наслідки [3,с.168–187]. Це визначення також не дає розгорнутої та диференційованої характеристики поняття, його призначення.

Нерідко висловлюється точка зору, згідно з якою форми державної управлінської діяльності треба розуміти як усю сукупність дій, здійснюваних у процесі функціонування виконавчих органів, посадових осіб, у тому числі й тих, що не мають прямого юридичного впливу [4, с. 212–214]. Такий підхід дозволяє ширше та конкретніше визначити поняття адміністративно-правових форм діяльності публічних органів, але тільки органів виконавчої влади, звужуючи перелік суб’єктів, які здійснюють державно-владні повноваження, шляхом використання відповідної форми.

Організаційні форми адміністративної влади і форми державного управління мають підпорядковані відношення, що зумовлює родовидову структуру розуміння зазначених термінів.

На думку Д.М. Овсянка, формою управління називається зовнішнє виражена дія органу виконавчої влади або її посадової особи, яка здійснюється в рамках своєї компетенції [5, с. 63].

Таке визначення не відрізняється по суті від наведеного вище. Вважається недоцільним розгляд дій органу виконавчої влади ( яким може бути, наприклад, колективний орган – Уряд) та посадової особи органу виконавчої влади (яким може бути голова, керівник або його заступник) як рівнозначних: це органи, що мають різні статути.

Водночас Д.М. Бахрах уважає, що організаційною формою адміністративної влади є апарат держаного і муніципального управління [6, с. 124–125].

А.П. Коренєв зазначає, що форма державного управління є об’єктивованим вираженням сутності діяльності органів та посадових осіб, які здійснюють управління. Оскільки завдяки формам практично реалізуються задачі та функції управління, то в залежності від того, які форми використані, в значній мірі залежить успіх управлінської діяльності. Вибір управління передбачає доцільне виконання функцій управління, досягнення мети управління з найменшими затратами сил, засобів та часу [7, с. 155].

Відомий вчений-адміністративіст Б.М. Габрічидзе пропонує власне бачення змісту форми державного управління, під яким він розуміє “сукупність дій та правових актів (постанов, розпоряджень, наказів, інструкцій, положень, правил тощо), які служать здійсненню, реалізації цілей, задач, функцій та повноважень, які належать у відповідності до законодавства суб’єктам адміністративного права” [8, с. 232].

Академік С.В. Ківалов зазначає, що форма державного управління – це зовнішній прояв конкретних дій, які здійснюються органами державного управління для реалізації поставлених перед ними завдань. Управлінська діяльність державних органів й органів місцевого самоврядування, на його думку, здійснюється в певних формах, кожна з яких обумовлена специфічними завданнями й функціями управління і має особливий зміст. Форми управління покликані забезпечувати найбільш цілеспрямоване виконання функцій управління та досягнення цілей управління з найменшими затратами сил, засобів і часу; від форм управління залежать успіх управлінської діяльності [9, с. 176].

Професор В.Б. Авер’янов переконаний, що саме через форми державного управління відбувається реалізація компетенції органів. За формами можна дійти висновків про те, що і яким чином здійснюється в державних органах відповідно до їх компетенції. Правильне розуміння форм управлінської діяльності сприяє глибшому усвідомленню змісту цієї діяльності. Крім того, ефективність реалізації влади багато в чому залежить від правильного використання арсеналу форм діяльності. Вміле поєднання різних форм сприяє вдосконаленню організації управління, його впливу на суспільні процеси.

За В.Б. Авер’яновим, під формами державного управління слід розуміти відмінні за своїм характером та наслідками способи зовнішнього вираження діяльності органів виконавчої влади [10, с. 276–277].

С.Т. Гончарук уважає, що виконавча влада реально виявляється в конкретних діях її суб’єктів, які виражають зміст і характер управлінського впливу щодо самих різних управлінських ситуацій. Такі дії мають своє зовнішнє відображення і, як правило, певне правове вираження. Власне, вони і виступають формами управлінської діяльності.

Отже, С.Т. Гончарук у поняття форми державного управління вкладає такий зміст: це зовнішнє організаційно-правове вираження конкретних однорідних дій органів виконавчої влади та інших суб’єктів державного управління, що здійснюються ними в межах їх компетенції з метою виконання поставлених перед ними управлінських завдань і функцій. Це зовнішній прояв функціонального змісту управлінської діяльності [11, с. 64].

На думку Ю.П. Битяка і В.В. Зуя, зміст управлінської діяльності полягає у цілеспрямованому впливі суб'єктів управління на об'єкти управління. Управлінська діяльність втілюється в життя через різні за характером дії органів управління та посадових осіб.

Ці автори стверджують, що правильне розуміння проблеми державного управління сприяє більш глибокому розумінню її змісту, що проявляється у виконанні управлінських функцій.

Поняття форми управління багатозначне, оскільки управління має багато форм. Ю.П.Битяк і В.В. Зуй вважають, що форма державного управління – це зовнішнє вираження конкретних дій державного органа, його структурних підрозділів і посадових осіб (службовців), здійснюваних у процесі виконавчої діяльності й спрямованих на реалізацію функцій керування [12, с. 90–91].

В.К. Колпаков та О.В. Кузьменко вважають, що у найзагальнішому вигляді під формою управлінської діяльності слід розуміти той чи інший спосіб зовнішнього вираження (оформлення) змісту державно-управлінської діяльності.

Форми управлінської діяльності визначаються помітною самостійністю й універсальністю щодо конкретних галузей і сфер державного управління. Між ними немає жорсткої залежності та взаємозумовленості. Через це одні й ті самі форми успішно застосовуються в різних галузях [13, с. 199–201].

Наведені точки зору не відрізняються глобальними підходами щодо розуміння форм державного управління. Водночас основним призначенням держави є задоволення публічних інтересів, що можуть бути реалізовані завдяки прозорій та чіткій діяльності публічної адміністрації, яку розуміють якоргани виконавчої влади та інші органи державно-управлінської структури, органи місцевого самоврядування.

Дослідження форм державного управління неможливо здійснювати поза межами загального розуміння предмета адміністративного права, яке на сьогодні проходить активний процес реформування як провідної галузі публічно-правового регулювання взаємостосунків між державою та людиною, що є загальноприйнятим стандартом у демократичних країнах світу [14, с. 40].

Започаткувавши оновлені підходи до змісту адміністративного права, видатний український вчений В.Б. Авер’янов зазначає, що адміністративне право – це класичний зв’язок фундаментальної (профілюючої) галузі так званого публічного права. Публічність адміністративного права означає, що воно регулює відносини, які забезпечують загальні, сукупні або, інакше кажучи, публічні інтереси в суспільстві [15, с. 8].

За допомогою засобів [16,с.326] адміністративного права (норми, відносини, законодавство, компетенція суб’єктів) “… здійснюється зовнішнє вираження і юридичне оформлення публічного інтересу в управлінні, де публічний інтерес – це інтерес соціальної спільності, що визнаний і задоволений державою. Визначення публічності інтересу здійснюється шляхом його правового (юридичного) забезпечення (фіксації в нормах і встановленні механізму реалізації). Визначення інтересів публічними є умовою й гарантом існування і розвитку відповідних спільностей. Визнання публічними управлінських інтересів перетворює їх носіїв на суб’єкти публічного управління” [14, с. 32].

Таким чином, предметом адміністративного права є правові відносини, які складаються у сфері діяльності публічної адміністрації щодо задоволення публічних інтересів.

У зв’язку з розвитком Європейських стандартів у системі управління, відновленням пріоритетів щодо задоволення потреб громадянина стосовно управлінської діяльності, нині доцільніше використовувати термін “форми публічного управління” замість давно відомої категорії “форми державного управління”.

Сьогодні ст. 3 Кодексу адміністративного судочинства України [17] запроваджено в правове поле поняття “публічна служба”, під якою розуміють діяльність на державних політичних посадах, професійну діяльність суддів, прокурорів, військову службу, альтернативну службу, дипломатичну службу, іншу державну службу, службу в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.

Отже, публічна служба здійснюється публічними органами (публічною адміністрацією), які використовують форми публічного управління. Таким чином, під зазначеним терміном ми розуміємо зовнішній вираз діяльності публічної адміністрації, здійснений в рамках режиму законності в межах компетенції, щодо задоволення публічних інтересів.

У сфері діяльності публічної адміністрації використовується велика кількість форм публічного управління, які мають відмінності в характері, юридичній силі, ролі в управлінському процесі, що робить актуальною проблему їх класифікації.

Донині адміністративно-правова наука не має загальноприйнятої класифікації форм управлінської діяльності. Залежно від того, який критерій покладено в основу класифікації, з’являється нове бачення цього інституту та його структури.

З огляду на різноманітність управлінської діяльності, С.Т. Гончарук виділяє такі основні форми публічного управління:

видання управлінських актів;
вчинення інших юридично значущих управлінських дій;
укладання адміністративно-правових договорів;
здійснення організаційних заходів;
матеріально-технічні операції [11, с. 64].

А.П. Коренєв називає такі форми управління:

а) за змістом: правоустановчі й правозастосовні;

б) за цілеспрямованістю: внутрішні й зовнішні;

в) за способом вираження: словесні й конклюдентні [7, с. 156].

Ю.Н. Козлов пропонує таку класифікацію:

а) за ступенем юридичного вираження: основні й ті, які на них ґрунтуються;

б) за досягнутим результатом: позитивне регулювання й реакція на негативне явище;

в) за обсягом: загальнообов’язкові або адресовані конкретному об’єкту;

г) за спрямованістю: можливість впливу на суспільні відносини у сфері державного керування або на діяльність підлеглого управлінського персоналу;

д) за суб’єктами: односторонньо виражені, двох- або багатосторонні;

е) за юридичним змістом: дозвільні, заборонні, пропозиційні [18, с. 225–226].

На думку В.Б. Авер’янова [10, с. 277–278], Ю.П. Битяка, Д.М. Бахраха [19, с.151],розрізняють дві групи форм управління – неправові й правові.

Неправові форми управлінської діяльностібезпосередньо не пов’язані з виданням юридичних актів, у результаті їхнього застосування не виникають адміністративно-правові відносини. Традиційно неправовими формами управління вважаються організаційні дії й матеріально-технічні операції. Звичайно, вони здійснюються в рамках чинного законодавства, але часто така діяльність регламентується правом лише загалом. Головна їх особливість полягає в тому, що вони не викликають безпосередньо юридичних наслідків.

Правовиминазивають такі форми, які безпосередньо викликають правові наслідки, пов’язані із встановленням і застосуванням норм права. Серед правових форм виділяють:

1) видання правових актів управління;

2) укладання угод (договорів);

3) здійснення інших юридично значущих дій [6, с. 92].

На нашу думку, поділ форм діяльності на правові та неправові є доречною, але з певними умовностями.

Насправді, всі форми публічного управління – правові (нормативні акти, видання індивідуальних актів управління, укладання адміністративних договорів тощо) і неправові (здійснення організаційних дій, наради, семінари тощо; матеріально-технічні дії) – у певному розумінні є правовими, оскільки мають відповідну юридичну базу, засновану на правових актах і приписах, без яких не можуть виникнути, функціонувати та застосовуватися на практиці. Правові основи закладені в будь-якій з названих форм, незалежно від того, належать вони до групи правових або не правових у існуючій класифікації. Але це не означає відсутності розмежування між ними. Воно існує, і має вагомі та суттєві розбіжності. Головне у тому, що при безпосередньому застосуванні вони не мають юридичних наслідків, та прямо не пов’язані з здійсненням юридично значущих дій, хоча впливають на вказані наслідки та дії, і є нерідко їх умовою або передумовою [8, с. 232].

В.К.Колпаков та О.В. Кузьменко вважають, що найпоширенішими є дві класифікації форм публічного управління:

1) за значенням наслідків, які виникають у результаті використання тієї чи іншої форми, виділяють правові та неправові форми публічного управління;

2) за способом реалізації методів управління виділяють такі форми:

видання нормативних актів управління (встановлення норм права, адміністративна правотворчість);
видання ненормативних актів управління (застосування норм права, видання індивідуальних актів управління, актів застосування норм права, адміністративне розпорядництво);
укладання адміністративних договорів;
здійснення юридично значущих дій;
провадження організаційних дій;
виконання матеріально-технічних операцій [13, с. 202].

Таку ж думку щодо класифікації форм публічного управління поділяє С.В.Ківалов [9, с. 178–179].

Остання класифікація, на наш погляд, є найбільш змістовною та ґрунтовною, тому, досліджуючи місце атестації серед форм діяльності публічної адміністрації, ми беремо за основу саме цю класифікацію.

Атестація є правовою формою діяльності, оскільки спричиняє відповідні правові наслідки. Ця правова категорія характеризується послідовними юридично значущими діями, регламентованими процесуальними нормами.

Явище атестації активно досліджується у науковій літературі, але підходи до розуміння цього терміна суттєво відрізняються один від іншого. Розглянемо їх докладніше.

Деякі вчені під атестацією розуміють спосіб перевірки компетентності та фаховості кадрів, але існує декілька підходів щодо такого її розуміння:

по-перше, через процес оцінювання результативності діяльності службовця за певний період часу, через заходи, які проводяться в системі державної служби для визначення рівня професійної підготовки і відповідності службовця займаній посаді, а також для вирішення питання про присвоєння службовцю кваліфікаційного розряду;

по-друге, як метод оцінювання персоналу організації, де керівник періодично оцінює ефективність виконання посадових обов’язків за допомогою стандартних критеріїв;

по-третє, як процедуру визначення кваліфікації, рівня знань, практичних навиків, ділових якостей працівника та встановлення ступеню їх відповідності займаній посаді.

Так, Б.Д. Лебін, характеризує атестацію як порядок встановлення кваліфікації фахівця, тобто визначення оцінки за виконання ним роботи (одноразової або за певний період, цикл), чи володіє він необхідними знаннями, досвідом і навичками для виконання конкретних обов’язків [20, с. 112].

Є.І. Войленко вважає, що атестація – це визначення кваліфікації працівника з метою перевірки відповідності його займаній посаді, а також його просування службовими сходинками [21, с. 28].

Схоже визначення атестації наводить В.І. Курілов. На його думку, атестація означає визначення кваліфікації, рівня знань працівника, відгук про його здатність до роботи, ділові та інші якості. Але він зауважує, що це широкий підхід щодо розуміння атестації, та наводить вузьке, на його думку, розуміння цієї форми. Так, атестація працівників у вузькому розумінні – це проведена підприємством, установою, організацією в спеціальній організаційно-правовій формі періодична перевірка ділових і політичних якостей певних категорій працівників з метою постійного підвищення їх ділової кваліфікації й ідейно-політичного рівня, а також поліпшення підбора й розміщення кадрів [22, с. 7–8].

До того ж наведена точка зору викликає великий сумнів щодо можливого існування атестації працівника у широкому та вузькому розумінні, оскільки в основі такого поділу лежить обсяг компетенції фізичної особи, що не дає можливості розмежувати атестацію як форму діяльності публічної адміністрації на види. Наведена класифікація, на наш погляд, поділяє на види атестацію працівника щодо якості виконання своїх функцій.

Російський професор І.Ш. Кілясханов під атестацією розуміє адміністративно-правову процедуру оцінювання професійної відповідності державного службовця займаній державній посаді, спрямованої на удосконалення державної служби та розвитку внутрішнього потенціалу особи, яка атестується. Вона зобов’язує, за висновками проведеної процедури, вжити встановлених законодавством адміністративно-правових заходів і сприяє ефективному розвиткові професійного та особистісного потенціалу кадрів [23, с.206]. Це поняття підміняє зміст категорій “атестація” та “атестаційне провадження”.

Водночас адміністративіст В.М. Марчук розуміє під атестацією визначення кваліфікації працівника, яка полягає в оцінюванні його роботи та характеристиці політичних і ділових здібностей. Атестація має на меті підвищення ефективності праці й відповідальності за доручену справу, стимулювання постійного зростання рівня ділової кваліфікації, ініціативи, підвищення ідейно-політичного рівня [24, с. 43–44].

На наш погляд, власне правова категорія “атестація” не може визначити кваліфікацію працівника. Саме зовнішньо виражені дії публічної адміністрації з’ясовують та визначають кваліфікаційний рівень працівника, який відображає загальні підходи до професійних вимог того чи іншого об’єкта атестацій та утворює загальну картину професійного рівня підготовки фахівців, які реалізовують потреби суспільства та задовольняють публічні інтереси. Зовнішньо виражена діяльність щодо проведення атестації може мати внутрішню спрямованість, що полягає у вдосконаленні внутрішньої структури персоналу, але вона випливає із загальних зовнішніх потреб, спрямованих на задоволення загальних інтересів, у тому числі й щодо вдосконалення внутрішньої структури.

Вчений В.А. Глозман під атестацією розуміє обов’язковий елемент певних трудових правовідносин, опосередкованих у специфічній, заснованій на демократичних принципах (гласність, об’єктивність, періодичність, охорона трудових прав працівників), адміністративно-трудовій процесуальній формі перевірки ділових якостей працівника.

На основі атестації адміністрація приймає важливі правові й організаційні рішення (відповідність працівника займаній посаді, підвищення або пониження в посаді, заохочення, звільнення з роботи, підвищення окладу), спрямовані на підвищення ефективності праці в усіх сферах суспільної і виробничої діяльності.

Атестація проводиться з метою найбільш раціонального використання фахівців, підвищення якості їх праці й відповідальності за доручену справу і повинна сприяти подальшому поліпшенню підбора й розміщення кадрів, підвищенню їх ділової кваліфікації й ідейно-політичного рівня [25, с. 46].

У багатьох енциклопедичних словниках тлумачення терміна атестація також зводиться до перевірки якості компетенції службовців.

Так, “Юридичний енциклопедичний словник” під редакцією А.Я. Сухарєва визначає атестацію як визначення кваліфікації працівника з метою перевірки відповідності його займаній посаді. Проводиться для найбільш раціонального використання фахівців, підвищення ефективності їх праці й відповідальності за доручену справу, сприяє подальшому поліпшенню підбора й вихованню кадрів, підвищенню їх ділової кваліфікації й ідейно-політичного рівня [26, с. 25–26].

В іншому юридичному словнику атестація (від лат. attestatio – свідчення, підтвердження) тлумачиться як перевірка та оцінка ділової кваліфікації працівників на предмет їх відповідності займаній посаді або здійснюваній роботі. Метою атестації є найбільш раціональне використання кадрів, підвищення ефективності їх праці [27, с. 161].

Отже, ми дійшли висновку, що за своєю сутністю атестація фізичних осіб – це:

по-перше, перевірка ділових якостей працівників;
по-друге, важливий захід для розміщення, використання і виховання кадрів;
по-третє, стимулом для професійного зростання працівників;
по-четверте, можливість формувати резерв кадрів на висування з найбільш здатних і перспективних працівників;
по-п’яте, захід, що сприяє розробленню спеціальних методик для визначення якостей, необхідних працівникам різних категорій, а також кращому плануванню перепідготовки кадрів, підвищенню їх професійної кваліфікації.

Для атестації характерним є те, що вона:

проводиться відносно працівників, які працюють у державних установах, організаціях тощо;
суб’єктами атестації є працівники певної категорії;
проводиться періодично;
здійснюється у спеціальній організаційно-правовій формі;
є цінною для підбора й розміщення кадрів.

Атестація працівників дозволяє значно підвищити почуття відповідальності й рівень професійних знань тих, кого атестують; зменшити кількість недипломованих фахівців, багато з яких після атестації вступають до спеціальних навчальних закладів; підвищити продуктивність й ефективність праці; поліпшити роботу з резервом кадрів на висування; виявити недоліки в організації роботи; активізувати не тільки професіональну, а й виховну роботу керівників, фахівців тощо [16, с. 9–10].

Таким чином, атестація фізичних осіб – це діючий юридичний засіб перевірки ділових якостей працівників. Вона активно впливає на раціональний підбір, розміщення й використання кадрів, підвищення рівня організаторської роботи, стимулює ріст професійної майстерності й морального розвитку особистості. Сучасний керівник повинен глибоко розбиратися у сфері своєї діяльності, в її організації, володіти методами боротьби за високу продуктивність праці, умінням працювати з людьми. Для нього важливими є такі якості, як діловитість, здатність бачити перспективу, енергія і наполегливість, а також підприємливість.

За допомогою проведення атестації фізичних осіб підвищується ефективність праці в усіх сферах суспільної та виробничої діяльності. Крім того, у державі збільшується кількість спеціалістів високої кваліфікації, які досконало володіють сучасними методами управління, почуттям нового, бачать перспективу розвитку і знаходять найбільш ефективні шляхи вирішення проблем, що виникають.

Учені А.Я. Кібанов й І.Б. Дуракова вважають, що на практиці склалося три типи атестацій за приналежністю до сфер діяльності персоналу: атестація державних службовців, атестація персоналу організацій основної ланки управління й атестація наукових і науково-педагогічних працівників.

Атестація державного службовця– оцінка рівня професійної підготовки і відповідності державного службовця займаній посаді державної служби, у тому числі з метою вирішення питання про присвоєння державному службовцеві кваліфікаційного розряду.

Атестація наукових і науково-педагогічних працівників– процедура присудження вчених ступенів кандидата й доктора наук, а також присвоєння вчених звань професора, доцента і старшого наукового співробітника за фахом. Вчені ступені можуть присуджуватися, а вчені звання – присвоюватись особам, які мають глибокі професійні знання і наукові досягнення у певній галузі науки.

Атестація персоналу організацій основної ланки управління– процедура визначення кваліфікації, рівня знань, практичних навичок, ділових і особистісних якостей працівників, якості праці та її результатів і встановлення їхньої відповідності (невідповідності) займаній посаді [28, с. 221].

Є.А. Борисова стверджує, що атестація персоналу (оцінка відповідності займаній посаді) – процедура систематичної формалізованої оцінки відповідно до заданих критеріїв відповідності діяльності конкретного працівника чітким стандартам виконання роботи на даному робочому місці на даній посаді за визначений період часу. Процедура атестації повинна бути оформлена відповідно до законодавчих вимог і локальних нормативних документів компанії [29, с. 11–13].

Дослідивши точки зору щодо розуміння атестації як однієї з ефективних форм управління кадрами, що є важливим чинником для подальшого підвищення їх професійного зростання, ми можемо з упевненістю стверджувати, що не можна звужувати цю форму тільки до вказаної процедури, оскільки вона має значно ширший зміст, ніж той, що викладається у наведених дефініціях.

Інший зміст у розуміння атестації як форми публічного управління вкладають науковці, які під нею розуміють процедуру по оцінюванню умов праці, робочих місць, відповідності державним стандартам загальноосвітніх шкіл, вищих навчальних закладів тощо.

Так, Л.А. Шевчук, А.Ф. Колесов, досліджуючи атестацію робочих місць за умовами праці, визначають, що вона проводиться на підприємствах і в організаціях незалежно від форм власності та господарювання, де технологічний процес, використовуване обладнання, сировина та матеріали є потенційними джерелами шкідливих і небезпечних виробничих факторів, що можуть несприятливо впливати на стан здоров’я працюючих, а також на їх нащадків як тепер, так і в майбутньому [30, с. 4].

Відповідно до Положення про порядок проведення атестації робочих місць за умовами праці, атестація робочих місць за умовами праці – це система аналізу й оцінки робочих місць для проведення оздоровчих заходів, ознайомлення працюючих з умовами праці, сертифікації виробничих об’єктів для підтвердження або скасування права надання компенсацій і пільг працівникам, зайнятим на важких роботах і роботах зі шкідливими й небезпечними умовами праці [31, с. 13].

Робоче місце за умовами праці оцінюється з урахуванням впливу на працівників усіх факторів виробничого середовища і трудового процесу, передбачених гігієнічною класифікацією праці, сукупних факторів технічного й організаційного рівня умов праці, ступеня ризику пошкодження здоров’я.

Отже, ми дійшли висновку, що атестація робочих місць за умовами праці – це комплексна оцінка всіх факторів виробничого середовища і трудового процесу, супутніх соціально-економічних факторів, що впливають на здоров’я і працездатність працівників у процесі трудової діяльності.

Існує також атестація підприємств (наприклад, торгівлі та громадського харчування). Під час ринкових перетворень, що здійснюються у сфері торгівлі й громадського харчування, не вдалося уникнути негативних виявів, а саме: перепрофілювання багатьох підприємств на підприємства з неторговельними цілями або з реалізацію більш вигідних товарів, скасування самообслуговування, значних порушень правил торгівлі, санітарних вимог, продажу недоброякісних товарів.

З метою упорядкування діяльності в галузі торгівлі та громадського харчування і підвищення рівня обслуговування населення було прийнято рішення про проведення атестації підприємств торгівлі та громадського харчування. Це означає, що кожен суб'єкт господарювання у сфері торгівлі й громадського харчування повинен здійснювати свою діяльність у суворій відповідності із законодавчими й іншими нормативними актами, рішеннями місцевих органів виконавчої влади, професійними вимогами до працівників галузі, організації торговельного процесу, матеріально-технічного оснащення об’єкта, що атестується.

Атестація суб’єктів господарювання спрямована на забезпечення захисту прав споживачів, безпеки їх життя і здоров’я, майна, упорядкування підприємницької діяльності й підвищення рівня обслуговування споживачів. Під атестацією розуміється обстеження відповідності можливості суб’єкта господарювання здійснювати функції, зазначені в заявці [32, с. 4–5].

Крім вищезазначених видів атестацій, законодавством України виділено та регламентовано такі:

Державна атестація науково-дослідних (науково-технічних) установ– це комплекс заходів, спрямованих на оцінку рівня розвитку науково-технічного потенціалу установ, результатів їх наукової діяльності.

Усі науково-дослідні організації (установи), що атестуються, розподіляються на декілька груп (категорій) за ознакою раціонального використання науково-технічного потенціалу та за характером діяльності, зокрема:

а) організації (фундаментального, науково-технічного, проектно-впроваджувального спрямування), що можуть визначати та впливати на державну науково-технічну політику;

б) організації, що формують перспективну та науково-технічну політику галузі;

в) організації, що формують перспективну та науково-технічну політику розвитку певного напряму і можуть бути головними для досліджень, розробок, упроваджень конкретних видів наукової, технічної, проектної продукції;

г) організації, що ведуть роботи, пов'язані з розробкою окремих складових частин комплексів, пристроїв, вузлів техніки та виконання разових замовлень [33; 34].

Атестація виробництва–це комплексна перевірка відповідності матеріально-технічної бази, нормативної та нормативно-технічної документації, рівня професійної підготовки персоналу, організаційних заходів, спрямованих на забезпечення стабільності якісних показників будь-якого предмета, що виробляється [35; 36].

Атестація лабораторій–визнання компетентності лабораторії за критеріями атестації [37].

У теорії публічного управління існують більш широкі погляди на поняття атестації, але вони не мають подальшого наукового розвитку та обґрунтування..

Наприклад, А.Я. Сухарєв під атестацією (від лат. attestatio – свідчення) розуміє визначення кваліфікації працівника, якості продукції, робочих місць, рівня знання осіб, які навчаються [38, с. 39].

В.С. Шестак визначає атестацію як комплексний правовий засіб контролю [39, с. 74].

Д.В. Лученко визначає цю діяльність, як “… спосіб контролю” [40, с. 67].

О.В. Кузьменко визначає атестаційну систему як нормативно регламентований порядок встановлення фактичних даних про визначені об’єкти, що має на меті їх індифікацію, встановлення ступеня відповідності оціночним критеріям, необхідним до подальшого функціонування у визначеній сфері [41, с.14–17].

Не наполягають вчені й на тому, що атестація – це зовнішня форма діяльності. Отже, державна влада не може реалізовуватися сама по собі, вона виражається через певні дії, які мають зовнішньо виражену форму, тобто будь-яка діяльність публічної адміністрації має зовнішнє вираження (оформлення) змісту цієї діяльності.

Зміст діяльності публічної адміністрації дуже широкий, але, як ми вже зазначали, в загальному значенні спрямований на задоволення публічних інтересів.

Одним з видів діяльності є визначення рівня відповідності основним стандартам, які висуваються державою до визначених об’єктів. Ця діяльність має певні юридичні наслідки, водночас зовнішній вияв цієї діяльності має також юридичний наслідок.

Ми не поділяємо думки деяких вчених (В.С.Шестак, Д.В.Лученко) про те, що атестація – це контрольна діяльність. Сфера функціонування атестаційних відносин значно виходить за межі контрольної діяльності публічної адміністрації, яка складається з трьох елементів:

перевірки фактичного результату діяльності підконтрольних суб’єктів у порівняно з очікуваними, прогнозованими, запланованими результатами;
перевірки шляхів і способів досягнення цього результату на відповідність вимогам норм права, моралі, ділової і моральної етики та доцільності;
прийняття за результатами відповідних заходів як організаційно-заохочувального, так і негативного характеру [42, с. 235].

Водночас атестація дорогоцінного каміння [43] – це проведення діагностичних та інших операцій з метою встановлення індивідуальних характеристик каменя, визначення торгової назви каменя.

Таким чином, суто оцінні вияви атестаційної діяльності не зовсім вписуються в концепцію контрольної природи атестації.

Отже, атестація – це юридично значуща форма діяльності, яка використовується публічною адміністрацією для визначення рівня відповідності вимогам основних стандартів, що висуваються державою до визначених об’єктів, необхідних до подальшого їх функціонування [44, с. 312–317].

Атестаційні відносини у сфері публічного управління мають неоднорідний характер, оскільки в певних випадках об’єктом атестації є документація, технічне обладнання, засоби вимірювальної техніки, робочі місця, тобто те, що в жодному разі не може бути стороною цих відносин.

До того ж будь-яка документація, обладнання, тварина має власника, який, відповідно до державних вимог, зобов’язаний вступати в адміністративно-правові атестаційні відносини і який несе передбачену законодавством відповідальність за невиконання державно-владних велінь щодо обов’язкової атестації (рис. 1.1).

Водночас суб’єкт володіння чи компетентна особа може, за власним бажанням, ініціювати проведення атестації і вступити в зазначені відносини. Проте в цьому випадку власні інтереси щодо отримання результатів атестації співпадають з публічними інтересами, оскільки держава проводить у відповідній формі дії по визначенню рівня відповідності основним стандартам об’єкта, який атестується і підлягає державній регламентації. Наприклад, атестація виробництва молока, молочної сировини, молочних продуктів суб’єкта господарювання здійснюється державою для захисту споживчого ринку від неякісної продукції, яка може зашкодити здоров’ю громадян.

Таким чином, ми дійшли висновку, що незалежно від того, який суб’єкт ініціює атестацію об’єкта, майже завжди головною метою її є задоволення загальних публічних інтересів у системі публічного управління.

Крім того, будь-яка атестація проходить у межах та спосіб, визначений державою. Невідповідність вимогам процесуальних норм спричиняє реакцію держави у вигляді скасування рішень атестаційних комісій та інших суб’єктів атестування, притягнення до відповідальності винних за порушення вимог, які висуваються до проведення атестацій.

1.2. Види державних атестацій та їх особливості

У системі публічного управління існує велика кількість різноманітних видів атестацій, яким притаманні певні ознаки та особливості .

Для встановлення однорідних зв’язків між ними та виокремлення характерних ознак, які дадуть нам можливість здійснити повний та ґрунтовний аналіз відповідного явища, необхідно здійснити їх класифікацію.

Підхід до вирішення цього питання залежить від вибору критерію, на основі якого здійснюватиметься класифікація. Цей вибір зумовлений, насамперед, потребами практики. Сьогодні в теорії адміністративного процесу відсутній єдиний підхід щодо систематизації атестацій, хоча були здійснені спроби класифікувати їх на основі чинного законодавства.

О.В. Кузьменко класифікує види атестацій таким чином:

1) фізичні особи: посада; спеціальність; фах; вчене звання; здібності (наприклад, цілительські); рід занять (нетрадиційна або народна медицина); учні; суб’єкти певного роду діяльності (приміром, діяльності з генетичними ресурсами, селекційної); кандидати на здійснення певного виду діяльності;

2) виробництва: харчової продукції; імунобіологічних препаратів; переробка продуктів; спирту, алкогольних напоїв та тютюнових виробів;

3) право здійснення окремих видів діяльності: господарської діяльності; селекційної діяльності; здійснення торгівельних операцій; проведення космічної діяльності;

4) підприємства, установи, лабораторії, служби, їх підрозділи та робочі місця, системи структурних підрозділів, об’єднані за функціональним спрямуванням;

5) навчальні заклади (загальноосвітні, дошкільні, позашкільні, вищі);

6) племінні тварини (велика рогата худоба, пасіки тощо);

7) предмети неорганічного походження: торгові партії природного каміння; дорогоцінне та напівдорогоцінне каміння [41, с.14].

В основу зазначеної класифікації покладено видові особливості. На наш погляд, представлена система має узагальнений характер і не відображає проблему призначення самої атестації. На основі детального аналізу монографічних робіт можна стверджувати, що в теоретичній площині відсутні узагальнені класифікаційні угруповання атестацій. Дослідивши атестаційну систему, ми дійшли висновку, що атестації можна класифікувати таким чином:

1) залежно від об’єкта атестації:

а) атестація фізичних осіб;

б) атестація юридичних осіб;

в) атестація предметів, технічного обладнання;

г) атестація діяльності;

д) атестація тварин;

е) атестація виробництва;

2) залежно від управлінської стадії, на якій здійснюється атестація:

а) первинна (чергова) атестація;

б) періодична атестація;

в) позачергова атестація;

3) залежно від мети проведення атестацій:

а) кваліфікаційна атестація;

б) атестація після закінчення іспитового терміну;

в) атестація при просуванні по службі, визначенні розмірів заробітної плати або переході до іншого структурного підрозділу;

г) атестація за клопотанням власника об’єкта атестації [45, с. 34–40].

Розглянемо зазначені види атестацій.

І. Атестації фізичних осіб можна поділити на:

1. Атестацію державних службовців.

Ефективність діяльності державного апарату залежить від результатів діяльності кожного державного службовця. Саме тому зростає значення оцінювання діяльності державних службовців, що сьогодні є однією з важливих проблем публічного управління. Важливим способом оцінювання професійних якостей державних службовців є їх атестація, яка відіграє важливу роль у вдосконаленні кадрового потенціалу, створенні оновленого, потужного і дієздатного державного апарату, становленні професійної, політично нейтральної та авторитетної державної служби.

Атестація державних службовців покликана забезпечити реальне функціонування механізму просування службовця по службових сходинках, підтримку стабільності державної служби, попередження і припинення корупції і корупційних діянь у державній службі.

Сутність атестації державних службовців характеризується її завданнями. Відповідно до чинного законодавства, основним завданням атестації є встановлення відповідності службовця займаній посаді (визначення рівня професійної підготовки). Проте це не єдине завдання, що можна вирішити шляхом проведення атестації. До завдань атестації державних службовців належать:

дотримання на практиці принципів державної служби;

забезпечення законності в системі функціонування державної служби;

формування професійного кадрового персоналу державних органів;

виявлення потенційних можливостей державного службовця з метою підвищення його по службі;

застосування до державного службовця заходів щодо стимулювання, покращення дисципліни та відповідальності;

забезпечення реального функціонування механізму просування службовця по службових сходах;

підтримка стабільності державної служби;

стимулювання рівня підвищення кваліфікації та професіоналізму службовців;

попередження та боротьба з правопорушеннями і корупцією в системі державної служби [46].

2. Атестацію наукових і науково-педагогічних працівників.

Атестація здійснюється ВАК України, Міністерством освіти і науки України, науковими, науково-дослідними, науково-виробничими організаціями і вищими навчальними закладами відповідно до спеціальних регламентуючих документів, затверджених постановами Уряду України.

Є.І. Войленко вважає, що атестація науково-педагогічних працівників – це присудження у встановленому порядку наукових ступенів і присвоєння вчених звань [21, с. 28].

Б.Д. Лебін також зазначає, що присудження наукового ступеня є атестацією. Водночас, на його думку, не можна вважати атестацією науково-педагогічних кадрів порядок присвоєння вчених звань, сформований ще в перші роки Радянської влади [20, с. 115].

Ми не поділяємо таку думку. У результаті проведеного аналізу законодавства [47 – 49] ми дійшли висновку, що порядок присвоєння наукових звань та вчених ступенів є атестацією, оскільки здійснюється на основі проведення експертизи дисертаційних робіт й аналізу атестаційних справ здобувачів на видачу дипломів доктора та кандидата наук як результату оцінки фахових знань і досягнень у певній галузі науки та у педагогічній діяльності.

Рішення щодо присудження вченого ступеня приймає ВАК України, яка, відповідно до вимог законодавця, готує атестаційний висновок.

Атестаційні колегії приймають рішення щодо присвоєння наукового звання. Тобто законодавець безапеляційно визначає цю процедуру атестацією професійного рівня науковців, хоча вона є виключенням у загальній системі атестації, тому що не має ознак повторності, які характерні для будь-яких видів атестацій.

3. У системі публічного управління виокремлюють службовців, які за статусом не є державними службовцями, тому третьою групою серед атестації фізичних осіб є інші суб’єкти публічних відносин.

Метою проведення атестації є раціональне розміщення кадрів і їх ефективне використання. Атестація інших суб’єктів публічних відносин виступає юридичною основою для просувань по службі, нагороджень, визначення розмірів заробітної плати, а також пониження в посаді й звільнення. Атестація спрямована на поліпшення якісного складу персоналу, визначення ступеня завантаження працівників і використання його за спеціальністю, удосконалення стилю і методів керування персоналом. Вона має на меті вишукування резервів зростання підвищення продуктивності праці й зацікавленості працівника в результатах своєї праці і всієї організації, найбільш оптимальне використання економічних стимулів і соціальних гарантій, а також створення умов для більш динамічного і всебічного розвитку особистості.

До атестації інших суб’єктів публічних відносин можна віднести атестацію лікарів, рятувальників, інженерів, архітекторів, капітанів морських портів, адвокатів та ін. Коротко розглянемо деякі з них:

Атестація лікарівпроводиться з метою підвищення відповідальності за ефективність і якість роботи, більш раціональної розстановки фахівців з огляду на їх професійну майстерність, досвід та складність виконуваних робіт. Атестація є важливою формою морального та матеріального стимулювання, спрямованою на удосконалення діяльності закладів охорони здоров’я щодо подальшого поліпшення надання медичної допомоги населенню.

Основним завданням атестації є визначення рівня професійної підготовки лікарів, оцінка трудової діяльності, можливості подальшого використання спеціалістів, підвищення їх кваліфікації.

Встановлюються такі види атестації:

атестація на визначення знань і практичних навиків з присвоєнням (підтвердженням) звання “лікар-спеціаліст";
атестація на присвоєння кваліфікаційної категорії;
атестація на підтвердження кваліфікаційної категорії.

Атестація на присвоєння (підтвердження) кваліфікаційних категорій проводиться комісіями, що створюються при МОЗ України (Центральна атестаційна комісія), МОЗ Автономної Республіки Крим, управліннях охорони здоров’я обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, санітарно-епідеміологічних станціях Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя, Центральній санітарно-епідеміологічній станції на водному транспорті, Центральній санітарно-епідеміологічній станції на залізничному транспорті тощо.

Особи, яким присвоєна кваліфікаційна категорія, проходять атестацію на її підтвердження не рідше одного разу в п’ять років. За бажанням спеціаліста, атестація на присвоєння кваліфікаційної категорії може бути проведена і через менший строк, але не раніше ніж через один рік з моменту попередньої атестації.

Атестації на визначення знань і практичних навичок з присвоєнням звання “лікар-спеціаліста” з конкретної лікарської спеціальності підлягають особи, які закінчують навчання в інтернатурі, клінічній ординатурі або аспірантурі з цієї спеціальності.

Зазначена атестація з присвоєнням (підтвердженням) звання “лікар-спеціаліст” має передувати зайняттю особою лікарської посади в закладах охорони здоров’я, що відповідає цій спеціальності, або здійсненню медичної практики за цією спеціальністю на підприємницьких засадах [50].

Атестація рятувальниківпроводиться з метою визначення рівня професійної, фізичної підготовки, обсягу знань, умінь і практичних навичок рятувальників, у тому числі надавати першу медичну допомогу, знання ними аварійно-рятувальної справи і тактики ліквідації аварій та НС, а також придатності особового складу за станом здоров’я до виконання аварійно-рятувальних робіт [51; 52, ст. 11].

Атестація судді проводиться кваліфікаційними комісіями суддів у формі кваліфікаційної співбесіди або повторного (додаткового) іспиту протягом усього періоду їх професійної діяльності для визначення рівня фахової підготовленості професійних суддів.

Сутність атестації суддів у формі кваліфікаційної співбесіди полягає у перевірці знань професійного судді, встановленні рівня його кваліфікаційної підготовленості, здатності судді підвищувати свій фаховий рівень і здійснювати правосуддя, у тому числі в судах більш високого рівня [53].

Атестацію адвокатів проводить кваліфікаційно-дисциплінарна комісія, завданням якої є визначення рівня професійних знань осіб, які мають намір здійснювати адвокатську діяльністю, та вирішення питань про дисциплінарну відповідальність адвокатів [54].

Серед атестації юридичних осіб можна виділити:

1. Державну атестацію науково-дослідних (науково-технічних) установ.

Державна атестація науково-дослідних (науково-технічних) установ — це комплекс заходів, спрямованих на оцінку рівня розвитку науково-технічного потенціалу установ, результатів їх наукової діяльності.

Атестації підлягають науково-дослідні (науково-технічні) установи всіх форм власності, що внесені або претендують на внесення до Державного реєстру наукових установ, яким надається підтримка держави.

Організаційно-методичне забезпечення державної атестації науково-дослідних (науково-технічних) установ покладається на Державний комітет з питань науки та інтелектуальної власності, а науково-дослідних (науково-технічних) установ Національної академії наук та галузевих академій наук— на їх президії [55].

2.Атестацію навчальних закладів.

Відповідно до Порядку державної атестації загальноосвітніх, дошкільних та позашкільних навчальних закладів, затвердженого наказом Міністерства освіти і науки України від 24 липня 2001 року № 553, атестація навчальних закладів є основною формою контролю за їх діяльністю незалежно від форм власності і проводиться з метою забезпечення реалізації єдиної державної політики у сфері дошкільної, загальної середньої та позашкільної освіти.

Основними завданнями атестації навчальних закладів є оцінка:

реального стану організації та здійснення навчально-виховного процесу, позаурочної виховної, корекційно-відновної, реабілітаційної та лікувальної роботи з урахуванням заявленого статусу та специфіки навчального закладу;

відповідності навчально-виховних досягнень учнів (вихованців) вимогам навчальних програм, забезпечення їх виховання і розвитку, підготовки до продовження навчання або наступної трудової діяльності;

умов роботи навчального закладу; матеріально-технічної, науково-методичної, навчально-виробничої, культурно-спортивної, корекційно-відновлюваної, лікувально-оздоровчої бази; санітарно-гігієнічних норм; можливостей здійснення загальної середньої освіти, дошкільної та позашкільної освіти; реалізації навчально-виховних програм закладу і перспектив його розвитку;

забезпечення навчання та використання української мови, задоволення освітніх потреб у вивченні російської та інших мов національних меншин України;

якісного складу та професійної майстерності керівних і педагогічних працівників;

ефективності управління навчальним закладом [56].

3. Атестацію підприємств, установ, служб.

Серед атестації підприємств та установ можна виділити атестацію спеціалізованого металургійного переробного підприємства, атестацію у державній метрологічній системі, атестацію аварійно-рятувальних служб.

Атестація спеціалізованого металургійного переробного підприємства проводиться згідно з вимогами Закону України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо операцій з металобрухтом)” від 16 листопада 2000 року № 2114-ІІІ [57].

Підприємство атестується на основі довідки про відповідність спеціалізованого підприємства вимогам до спеціалізованого металургійного переробного підприємства, передбачених нормативно-правовими актами.

Закон України “Про металобрухт” визначає вимоги до підприємства, а також до суб’єктів підприємницької діяльності, які займаються металобрухтом. Атестація цих підприємств проводиться для того, щоб визначити, чи відповідає дана організація цим вимогам.

Отже, основні вимоги до спеціалізованого металургійного підприємства такі:

дана організація повинна мати кваліфікованих спеціалістів, відповідне устаткування, засоби екологічної безпеки;

суб’єкти підприємницької діяльності, які здійснюють операції з металобрухтом, повинні забезпечити контроль за вибуховою, пожежною, екологічною та радіаційною безпекою відповідно до законодавства;

воно має здійснювати всі операції, пов’язані з металобрухтом, відповідно до законодавства [58].

Атестація у державній метрологічній системі –документальне засвідчення органом з атестації компетентності та права заявника проводити калібрування засобів вимірювальної техніки або вимірювання.

Атестація проводиться з метою визначення й офіційного підтвердження готовності заявників до проведення метрологічних робіт. Проведення атестації спрямоване на підвищення рівня проведення метрологічних робіт з метою захисту громадян і національної економіки від наслідків недостовірних результатів вимірювань.

Атестація здійснюється на проведення таких метрологічних робіт:

калібрування засобів вимірювальної техніки для інших підприємств, організацій та для фізичних осіб та / або для власних потреб цих підприємств та організацій;

вимірювання у сфері або поза сферою поширення державного метрологічного нагляду.

Необхідність проведення атестації метрологічних центрів і територіальних органів та вимірювальних лабораторій на проведення вимірювань поза сферою поширення державного метрологічного нагляду визначається відповідними метрологічними центрами, територіальними органами, підприємствами й організаціями [59].

Атестації аварійно-рятувальних служб підлягають державні, комунальні, аварійно-рятувальні служби громадських організацій та аварійно-рятувальні служби підприємств, установ та організацій, рятувальники, які працюють на контрактній основі, а також громадяни України, які вирішили стати рятувальниками і пройшли професійний відбір та підготовку.

Атестація аварійно-рятувальних служб проводиться з метою перевірки:

ступеня готовності служб до проведення аварійно-рятувальних робіт у разі виникнення НС на об’єктах і територіях;

можливості залучення служби до ліквідації конкретних НС та окремих їх наслідків згідно з державним класифікатором НС;

можливості виконання службою робіт із запобігання виникненню та мінімізації наслідків НС (профілактичних робіт) на потенційно небезпечних об’єктах, що нею обслуговуються;

оснащення служби технікою, спорядженням, службовими приміщеннями та майном, необхідними для проведення аварійно-рятувальних робіт;

наявності навчально-методичної бази для спеціальної підготовки особового складу;

наявності нормативно-правових та керівних документів, які регламентують діяльність аварійно-рятувального формування [51].

4. Серед атестаціїорганізаційних структур державних органів управління виділимо:

а) атестацію відділів ВБТК підприємств-виробників МІБП.

Атестація ВБТК–це комплексна перевірка відповідності матеріально-технічної бази, метрологічного забезпечення, нормативної та нормативно-технічної документації, рівня професійної підготовки персоналу, організаційних заходів, спрямованих на здійснення контролю за якістю МІБП. Атестація ВБТК здійснюється як планова (один раз на три роки), новостворених ВБТК підприємств-виробників МІБП, діючих ВБТК при освоєнні виробництва нового МІБП, атестація ВБТК при виявленні невідповідності МІБП показникам якості, побічної та неспецифічної дії МІБП [60];

б) атестацію лабораторій, наприклад на:

атестацію лабораторій з контролю якості та безпеки лікарських засобів, які є юридичною особою або структурним підрозділом суб’єкта господарювання. Вони здійснюють контроль якості та безпеки лікарських засобів (крім медичних імунобіологічних препаратів) незалежно від їх форм власності та підпорядкування.

Атестацію цих лабораторій здійснює Державна служба лікарських засобів і виробів медичного призначення на добровільних засадах [61].

Атестація лабораторії – визнання компетентності лабораторії стосовно організації контролю якості та безпеки при виробництві лікарських засобів.

Основою для проведення атестації лабораторії заявника є наказ Державної служби [62,ст.3], яким визначено мету, об’єкт, терміни обстеження та призначено інспектора або групу інспекторів. Рівень відповідності лабораторії встановленим критеріям у межах заявленої галузі атестації визначається при обстеженні матеріально-технічної бази, системи якості, документації, кваліфікації персоналу лабораторії. У разі потреби може бути проведена експериментальна перевірка якості досліджень лабораторії у спосіб і терміни, визначені інспектором за результатами обстеження;

атестацію санітарних лабораторій підприємств і організацій на право проведення санітарно-гігієнічних досліджень факторів виробничого середовища і трудового процесу для атестації робочих місць за умовами праці.

Так, атестація санітарних лабораторій підприємств і організацій передбачає:

розгляд та гігієнічну експертизу поданих матеріалів;

ведення журналу реєстрації санітарних лабораторій підприємств, організацій, які подали заяви для атестації на право проведення санітарно-гігієнічних досліджень факторів виробничого середовища і трудового процесу;

складання висновку санітарно-гігієнічної експертизи;

перевірку фактичного стану санітарної лабораторії підприємства, організації на відповідність поданим матеріалам про атестацію;

складання акта перевірки;

підготовку листів-запрошень (телефонограм, телефаксів) підприємствам й організаціям на засідання атестаційної комісії;

оформлення протоколу атестаційної комісії за розглянутими питаннями (форма довільна);

видачу свідоцтва за формою, затвердженою цим наказом, або листа з обґрунтованою відмовою в атестації.

Допускається атестування санітарної лабораторії підприємства, організації на право проведення окремих видів санітарно-гігієнічних досліджень факторів виробничого середовища і трудового процесу [63];

в) атестацію засобів випробувань, предметів, технічного обладнання:

Атестації засобів випробувань, що використовуються під час обов’язкової сертифікації продукції поширюється на засоби випробувань, які застосовуються під час обов’язкової сертифікації харчових продуктів і продовольчої сировини в системі сертифікації УкрСЕПРО.

Атестація обладнання проводиться з метою забезпечення достовірності й відтворюваності результатів випробувань продукції.

Основними завданнями атестації обладнання є:

визначення точнісних характеристик обладнання;
встановлення відповідності визначених точнісних характеристик обладнання вимогам нормативних документів на продукцію, яка випробовується, та методикам випробувань відповідно до галузі акредитації лабораторії;
перевірка відповідності обладнання вимогам безпеки й охорони навколишнього середовища.

Атестації підлягають технічні засоби, які використовуються під час випробувань продукції з метою її обов’язкової сертифікації і призначені для:

відтворення умов випробувань (температури, відносної вологості, атмосферного тиску, параметрів мереж живлення тощо);
відтворення факторів, які повинні діяти на продукцію під час випробувань згідно з нормативними документами на цю продукцію і методиками її випробувань;
контролю нормованих параметрів і характеристик продукції за альтернативною ознакою [64];

г) атестацію космічної діяльності, селекційної діяльності, торговельних операцій.

Атестацію космічної діяльностіпроводять представники Національного космічного агентства України, Міністерства оборони України та інших органів виконавчої влади відповідно до їх компетенції.

Щоб пройти атестацію, об’єкти космічної діяльності, стандарти та нормативні документи повинні відповідати правилам космічної діяльності в Україні, якими регулюється порядок:

ліцензування космічної діяльності;
сертифікації та реєстрації об’єктів космічної діяльності;
організації, виконання та забезпечення космічних запусків і польотів;
нагляду і контролю за безпекою космічних запусків і польотів та експлуатації космічної техніки;
охорони довкілля в процесі космічної діяльності;
проведення пошукових, аварійно-рятувальних робіт у космічній галузі;
проведення службового розслідування інцидентів та надзвичайних подій;
будівництва, експлуатації, утримання та ремонту споруд і обладнання об’єктів наземної інфраструктури;
навчання персоналу об’єктів космічної діяльності;
реалізації заходів щодо захисту космічної діяльності від незаконного втручання в цю діяльність [65];

д) атестацію тварин, що включає в себе такі види:

1. Атестація жеребців-плідників для племінного використання.

Атестацію жеребців-плідників для племінного використання проводить атестаційна комісія Міністерства аграрної політики України.

Приплід, отриманий від жеребців, на яких немає свідоцтва про атестацію, не вважається племінним, не реєструється в державних племінних книгах і не може випробовуватись на іподромах.

Головним завданням атестаційної комісії Мінагрополітики є атестація і допущення до відтворення плідників вищої племінної (генетичної) якості, використання яких забезпечувало б прогрес порід.

Для атестації жеребців з метою племінного використання встановлюються такі вимоги:

походження з цінних маточних родин;
високі показники власної робочої продуктивності;
гармонійна тілобудова, міцна конституція, відповідність промірних показників стандарту породи;
неноровливість [66].

2. Атестація бджолорозплідників, бджолиних сімей.

Атестація племінних бджолорозплідників здійснюється атестаційною комісією з метою підвищення ефективності їх участі в породному районуванні бджіл, а також у роботах з удосконалення продуктивних і племінних якостей бджолиних сімей, порід, які розмножуються відповідно до умов клімату і медозбору відповідних зон районування і вимог інтенсивних технологій виробництва продукції бджільництва.

Атестації підлягають племінні бджолорозплідники, які належать фізичним і юридичним особам, незалежно від форм власності, і в яких продукція, що виробляється (бджолосім’ї і бджолині матки), є чистопородною. При цьому оцінюються якість і кількість племінної та іншої продукції, що виробляється.

Продуктивні й племінні якості бджолиних сімей,племінних бджолорозплідників повинні відповідати встановленим державою вимогам. Зазначений вид атестації проводиться за плановим порядком один раз на три роки. Її проводять атестаційні комісії Міністерства агропромислового комплексу Автономної Республіки Крим, головних управлінь сільського господарства і продовольства облдержадміністрацій та управління сільського господарства і продовольства Севастопольської міської держадміністрації.

Атестаційна комісія вивчає ці показники за останні три роки, рівень, методи та ефективність селекційної роботи й виведення маток.

Атестацію проводять у відповідності з мінімальними вимогами до продуктивності бджолиних сімей [67].

е) атестації виробництва, до якої належать:

Атестація виробництва молока, молочної сировини і молочних продуктів – процедура оцінки відповідності вимогам нормативних документів санітарно-епідеміологічного, ветеринарно-санітарного та технічного стану виробництва молока, молочної сировини і молочних продуктів.

Суб’єкти господарювання всіх форм власності (крім особистих селянських господарств, фізичних осіб), які здійснюють виробництво молока, молочної сировини і молочних продуктів, підлягають атестації на відповідність обов’язковим вимогам нормативно-правових актів.

Об’єктами атестації виробництва молока, молочної сировини і молочних продуктів є нормативна документація на продукцію, а також технологічне обладнання, засоби вимірювальної техніки та контролю, випробувальне обладнання.

Дія атестата може бути тимчасово зупинена органом, що його видав, у разі порушення виробником вимог нормативно-правових актів про якість і безпеку молока, молочної сировини та молочних продуктів.

Підставами для переатестації виробництва молока, молочної сировини і молочних продуктів є:

зміни, пов’язані з упровадженням суб’єктом господарювання нового виду діяльності;
зміна місцезнаходження суб’єкта господарювання;
закінчення строку дії атестата.

Атестат виробництва молока, молочної сировини і молочних продуктів може бути анульований у разі порушення вимог законодавства у сфері виробництва зазначеної продукції, невиконання розпорядження відповідного органу про усунення порушень умов виробництва.

Атестат виробництва молока, молочної сировини і молочної продукції видається відповідним територіальним органом виконавчої влади з питань аграрної політики.

Атестація виробництва молока, молочної сировини і молочної продукції проводиться один раз на п’ять років.

Порядок проведення атестації виробництва молока, молочної сировини і молочних продуктів та форма атестата затверджуються центральним органом виконавчої влади з питань аграрної політики разом з центральним органом виконавчої влади з питань технічного регулювання та споживчої політики.

Виробництво та переробка молока, молочної сировини і молочної продукції без атестата виробництва забороняються.

Особисте селянське господарство, фізичні особи, які утримують корів, овець, кіз, буйволиць чи кобил для виробництва молока, молочної сировини, повинні мати довідки установи ветеринарної медицини за місцем утримання тварин [68].

Атестація виробництва підприємств, що здійснюють переробку, утилізацію або знищення вилученої з обігу неякісної та небезпечної продукції –офіційне підтвердження наявності необхідних і достатніх умов виробництва певної продукції, які забезпечують стабільність виконання заданих у нормативних документах вимог.

Атестація виробництва здійснюється з метою оцінки можливостей підприємства забезпечувати переробку, утилізацію або знищення вилученої з обігу неякісної та небезпечної продукції відповідно до вимог, встановлених нормативно-правовими актами та нормативними документами щодо поводження з окремими видами речовин, матеріалів та предметів, охорони навколишнього природного середовища, а також на відповідність чинним санітарним і пожежним нормам, правилам та нормативам екологічної безпеки.

Атестація виробництва організується і проводиться державними центрами стандартизації, метрології та сертифікації.

Об’єктами перевірки виробництва є такі:

1) наявність у достатній кількості виробничого персоналу для забезпечення додержання технологічних процесів та виконання робіт, пов’язаних з переробкою, утилізацією або знищенням вилученої з обігу продукції;

2) організація і функціонування системи технічного контролю;

3) контроль за переробкою, утилізацією або знищенням вилученої з обігу продукції;

4) контроль за додержанням технологічних процесів;

5) стан метрологічного забезпечення;

6) оснащення випробувальної лабораторії (у разі її наявності). Підприємство може здійснювати випробування продукції на відповідність вимогам нормативних документів у акредитованій власній або сторонній (за договором) випробувальній (вимірювальній) лабораторії;

7) стан обладнання виробничих приміщень;

8) забезпечення умов пакування, зберігання, маркування та транспортування;

9) наявність протоколів випробувань продукції, що виготовляється в результаті переробки, утилізації або знищення вилученої з обігу продукції [69].

Атестація виробництв, які здійснюють переробку продуктів лову, в Україні проводиться територіальними органами із сертифікації – Державним центром стандартизації, метрології і сертифікації Державного комітету України з питань технічного регулювання та споживчої політики.

Атестація виробництв, які здійснюють переробку продуктів лову, проводиться відповідно до ст. 4 Закону України “Про рибу, інші водні живі ресурси та харчову продукцію з них” за ініціативи суб’єкта господарської діяльності, що виготовляє харчову продукцію з них.

Атестація виробництва здійснюється з метою оцінки можливостей підприємства-виробника забезпечити відповідність харчової продукції усім обов’язковим вимогам, установленим чинними законодавчими актами України, нормативно-правовими актами та нормативними документами на конкретний вид продукції.

Об’єктами атестації є:

технічна документація на продукцію та її виробництво;

технологічне обладнання;

засоби вимірювальної техніки, контролю, випробувальне обладнання та система їх перевірок;

порядок реєстрації результатів контролю та випробувань, складання, затвердження та зберігання протоколів випробувань;

порядок формування та позначення партій харчової продукції [70].

Атестація виробництва спирту етилового, коньячного і плодового, алкогольних напоїв та тютюнових виробівпроводиться акредитованими в державній системі сертифікації органами із сертифікації харчової продукції і продовольчої сировини з обов’язковим залученням представників Держспецмонополії України за їх поданням.

Допускається за рішенням акредитованого органу із сертифікації харчової продукції і продовольчої сировини здійснювати атестацію виробництва виробів органом із сертифікації систем якості, при цьому вся відповідальність за обґрунтованість видачі атестата виробництва виробів залишається за органом із сертифікації харчової продукції і продовольчої сировини.

Атестація виробництва виробів проводиться за ініціативою підприємства, що їх виготовляє.

Атестація виробництва виробів здійснюється з метою оцінки можливостей підприємства-виробника забезпечити їх відповідність обов’язковим вимогам, що встановлені чинними законодавчими актами України щодо забезпечення життя та здоров’я людей, охорони навколишнього природного середовища, а також відповідність санітарним, пожежним, екологічним нормам і правилам [71].

Атестація виробництв ВІП –комплексна перевірка відповідності матеріально-технічної бази, нормативної та нормативно-технічної документації, рівня професійної підготовки персоналу, організаційних заходів та обладнання, спрямованих на забезпечення стабільності якісних показників кожного ВІП, що виробляється.

Атестація виробництва здійснюється планово (один раз на три роки) для новостворених виробництв ВІП. Позаплановоздійснюється атестація для виробництв, на яких виявлені невідповідності ВІП показникам якості та ВІП побічної та / або неспецифічної дії.

Безпосередньо атестацію виробництв ВІП організовує і здійснює уповноважена установа [72].

Залежно від управлінської стадії, на якій здійснюється атестація, виділяють компетенційну; періодичну; позачергову атестацію.

Кожен вид атестацій має свої підстави для проведення відповідно до управлінських стадій.

У різних службах ці види атестацій проводяться по-різному. Наприклад, для атестації аварійно-рятувальних служб компетенційна атестація проводиться при створенні служб після їх реєстрації; періодична (чергова) атестація проводиться не рідше ніж один раз на п’ять років; позачергова атестація проводиться при реорганізації служб, при їх перепрофілюванні, у разі незадовільної оцінки при перевірці готовності служби до дій за призначенням та проходженням періодичної атестації, а також у разі групового нещасного випадку з рятувальниками [51].

Для рятувальників компетенційна атестація проводиться після закінчення відповідної підготовки осіб, які виявили бажання стати рятувальниками; періодична – не рідше одного разу на три роки для підтвердження професійного рівня, а також при присвоєнні рятувальнику відповідного класного звання; позачергова – при зміні профілю та роботи, при підвищенні відповідної кваліфікації, після усунення недоліків, виявленних попередньою атестацією, та додаткової підготовки рятувальника згідно з рекомендаціями комісії [52].

Залежно від мети проведення, виділяють такі види атестації:

кваліфікаційну атестацію;

атестацію після закінчення іспитового терміну;

атестацію при просуванні по службі, визначенні розмірів заробітної плати або переході до іншого структурного підрозділу;

за клопотанням власника об’єкта атестації.

Кваліфікаційна атестація є обов'язковою для всіх і проводиться не рідше одного разу на два роки для керівного складу і не рідше одного разу на три роки для фахівців й інших службовців.

Атестація після закінчення іспитового терміну проводиться з метою вироблення обґрунтованих рекомендацій з використання працівника, який атестується, на основі результатів його трудової адаптації на новому робочому місці.

Атестація при просуванні по службі проводиться з метою виявлення потенційних можливостей працівника і рівня його професійної підготовки для заняття більш високої посади з урахуванням вимог нового робочого місця і нових обов’язків.

Атестація при переході до іншого структурного підрозділу проводиться в тих випадках, коли відбувається істотна зміна посадових обов'язків і вимог, пропонованих [22, с. 221–223].

Здійснивши детальний аналіз видів атестацій в системі публічного управління, ми дійшли висновку, що на сьогодні в державі відсутній єдиний підхід до проведення атестації за певними напрямками діяльності, що значно ускладнює здійснення регулюючих функцій у державно-правовому механізмі. Крім того, будь-яка атестація повинна відповідати принципам демократичної держави, а її результати – сприяти підвищенню ефективності якості праці та виготовлення промислових товарів. Харчові продукти повинні виготовлятися в межах стандартів, визначених державою. Єдиний концептуальний підхід до згаданого явища дозволить упорядкувати зазначені функції і дасть можливість Україні увійти до Європейського Союзу у якості правової високорозвинутої держави з високим рівнем економіки та соціальної забезпеченості громадян, спрямованої на реалізацію прав і свобод людини та громадянина.

1.3. Правові засади проведення атестацій

Юридичні норми становлять основу будь-якої правової діяльності. Вони є змістом державно-правових актів різної юридичної сили та визначають критерії правомірної поведінки суб’єктів цієї діяльності.

Отже, нормативну основу проведення атестацій становить система юридичних норм, за допомогою яких вони проводяться. Такі норми містяться, як правило, в правових актах різної юридичної природи та сили.

В адміністративно-правовій теорії існує кілька підходів до поділу нормативних актів на певні групи.

Так, В.К. Колпаков [1, с. 230] акти публічного управління поділяє таким чином:

1) за юридичними властивостями – на нормативні (правоустановчі, загального характеру), ненормативні (індивідуальні, правозастосовчі, правовиконавчі, приватні адміністративні акти, акти реалізації норм адміністративного права);

2) за межами дії (дія актів у просторі і часі): такі, що діють у часі на всій території без обмежень; такі, що діють на всій території протягом визначеного терміну; такі, що діють на частині території без обмежень у часі;

3) за характером компетенції органів, що видають акти: загального (акти Президента України, Кабінету Міністрів України, місцевих державних адміністрацій); галузевого (акти управління галузевих міністерств, комітетів, відомств, а також керівників відділів і служб місцевих державних адміністрацій); функціонального управління (акти функціональних органів управління);

4) за місцем органів, що приймають акти, в їх загальній ієрархії.

Л.В. Коваль [73, с. 88] акти державного управління за адресатом їх надходження поділяє на зовнішні та внутрішні (внутрішньоорганізаційні); за рівнем самостійності – на основні, що мають “самостійну” юридичну силу, та залежні (вторинні); за змістом їх мети – на установчі, регулятивні, контрольні; за масштабом дії – на акти територіального характеру й акти галузевого значення або на стратегічні й тактичні; за формою – на офіційні (що публікуються в офіційних виданнях) і неформальні (нефіксовані, усні); за причинно-наслідковою ознакою – на ініціативні, запрограмовані (“пов’язані”) й акти, що викликаються настанням юридичних подій тощо.

Д.Н. Бахрах [74] акти державного управління групує за юридично значущими ознаками: за юридичним змістом (нормативні, індивідуальні, загальні акти, мішані акти); за колом осіб, на які поширюються норми (акти загального значення, міжвідомчі акти, внутрішньовідомчі); за суб’єктами, які прийняли адміністративні акти (акти органів виконавчої влади; акти суб’єктів влади, що не знаходяться в системі апарату виконавчої влади; акти громадських організацій, котрим делеговані державновладні повноваження); за формою – акти письмові, усні, конклюдентні; за функціональною роллю – планові з фінансових питань, методичного характеру, з кадрових питань, обліку, постачання та інших загальних функцій.

Стосовно регламентації змісту та процедури проведення атестацій важливу роль відіграють закони України, постанови Кабінету Міністрів України та накази центральних і місцевих органів виконавчої влади.

Таким чином, система актів, що містять нормативні основи проведення атестацій, така:

1) Конституція України;

2) закони України;

3) постанови Кабінету Міністрів України;

4) акти центральних органів виконавчої влади.

Конституція України. На основі ст. 8 Конституції України [75] визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.

Зі змістом Конституції України пов’язується її юридична чинність. Норми Конституції є основними для всіх інших галузей права, їм не можуть суперечити звичайні закони, міжнародні угоди, всі підзаконні акти. Велике значення мають також обов’язковість прийняття законів, передбачених Конституцією, дій органів держави і громадян, до компетенції яких належить проведення атестації, відповідно до положень Конституції, яка може бути змінена лише конституційно правомочним органом.

Статтею 43 визначається, що держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності, реалізовує програми професійно-технічного навчання, підготовки і перепідготовки кадрів відповідно до суспільних потреб.

Кожен має право на належні, безпечні та здорові умови праці, на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом.

Закони України. У системі публічного управління напрям діяльності щодо проведення атестації регламентовано великою кількістю законів України, прийнятих Верховною Радою України та підписаних Президентом України у різний проміжок часу. Але ступінь регламентації цього виду діяльності у зазначених законах України різний.

Так, у законах України “Про космічну діяльність” від 15 листопада 1996 року [65]; “Про театр та театральну справу” від 31 травня 2005року [76]; “Про архітектурну діяльність” [77] від 20 травня 1999 року; “Про ветеринарну медицину” від 25 червня 1992 року [78]; “Про електроенергетику” від 16 жовтня 1997року [79]; “Про аварійно-рятувальні служби” від 14 грудня 1999року [52]; “Про народні художні промисли” від 21 червня 2001року [80] тощо зазначено, що працівники цих напрямів діяльності повинні (можуть) проходити чергову та позачергову атестацію, порядок проведення якої регламентовано нормативними актами України.

У другій групі законів України атестації приділено більше уваги. Так, у Законі України “Про професійно-технічну освіту” від 10 лютого 1998 року [81] вказано на необхідність проведення атестації та визначаються наслідки за результатами проведення атестації, але не регламентується процедура проведення цього явища.

Третя група законів України детальніше визначає поняття та порядок проведення атестації у певних сферах діяльності.

Так, Закон України “Про службу в органах місцевого самоврядування” від 7 червня 2001 року [82] ст. 17 регламентує атестацію посадових осіб місцевого самоврядування.

Цим Законом (ст. 3) передбачено, що посади, на які особи призначаються сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України. Проте поняття “інша процедура” нормативно не визначена. Викликає сумнів можливість якісного підходу до призначення фахівців на зазначені посади, якщо законодавець вказує необхідність виконання дії, але не розписує її.

Закон України “Про молоко та молочні продукти” від 24 червня 2004 року [68] визначає правові та організаційні засади забезпечення якості й безпеки молока і молочних продуктів для життя та здоров’я населення і довкілля під час їх виробництва, а також проведення атестації виробництва молока та молочної продукції.

У статті 1 зазначено, що атестація – це процедура оцінки відповідності вимогам нормативних документів санітарно-епідеміологічного, ветеринарно-санітарного та технічного стану виробництва молока, молочної сировини і молочних продуктів.

Статтею 11 визначено суб’єктів господарювання, які підлягають атестації, об’єкти та порядок проведення атестації виробництва молока та молочної продукції.

Зазначений Закон також регламентує межі проведення атестації виробництва молока, молочної сировини і молочної продукції, яка проводиться один раз на п’ять років.

Також ст. 11 передбачено порядок проведення атестації виробництва молока, молочної сировини і молочних продуктів та форму атестата, який затверджується центральним органом виконавчої влади з питань аграрної політики разом з центральним органом виконавчої влади з питань технічного регулювання та споживчої політики. Виробництво та переробка молока, молочної сировини і молочної продукції без атестата виробництва забороняються.

У статті 12 зазначено, що інформація про атестовані суб’єкти господарювання всіх форм власності, які здійснюють виробництво та переробку молока, молочної сировини і молочних продуктів, заноситься до реєстру, що ведеться центральним органом виконавчої влади з питань аграрної політики, з присвоєнням кожному суб’єкту господарювання реєстраційного номера.

Закон України “Про рибу, інші водні ресурси та харчову продукцію з них” від 6 лютого 2003 року [83] у ст. 1 розкриває зміст поняття атестації виробництва. Відповідно до цієї статті, атестація виробництва – це офіційне підтвердження органом із сертифікації наявності необхідних та достатніх умов, які забезпечують дотримання встановлених нормативно-правовими актами та нормативними документами вимог до конкретного переробного виробництва.

Важливе значення для деталізації явища атестації має ст. 5, в якій зазначаються об’єкти та порядок проведення атестації переробного виробництва.

Виробництво суб’єктів господарювання, які здійснюють переробку продуктів лову, підлягає в установленому порядку атестації на відповідність обов’язковим вимогам, встановленим нормативно-правовими актами та нормативними документами.

Водночас у деяких законах України взагалі не визначено поняття та порядок проведення атестації.

Як ми вже зазначали, основним призначенням одного з видів атестації є оцінювання ділових, особистісних, моральних якостей службовця; удосконалення діяльності щодо підбору, підвищення кваліфікації, розстановки державних службовців.

Отже, один з основних законів України, яким визначено інститут державної служби, не встановлює та не регламентує атестацію державних службовців і процедуру проведення зазначеної діяльності. За відсутності нормативно-правової регламентації цього явища, Кабінет Міністрів України видав Постанову “Про затвердження Положення про проведення атестації державних службовців” від 28 грудня 2000 року [46]. Водночас група народних депутатів звернулася з поданням до Конституційного Суду України щодо неконституційності зазначеної Постанови.

На думку суб’єкта права, Конституція України та Закон України “Про державну службу” від 16 грудня 1993 року [84] не наділили Кабінет Міністрів України правом перевіряти фахові та особистісніякості державних службовців органів законодавчої, виконавчої, судової влади шляхом проведення їх атестації.

Конституційний Суд, намагаючись обґрунтувати своє рішення, апелював до різних аргументів, зокрема, до того, що “Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади”, який у своїй діяльності керується також і актами Президента України, в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов’язковими до виконання (частина перша ст. 117); що державна служба є єдиною за своїми основами, і що атестація державних службовців окремих органів прямо передбачена деякими законами. Крім того, Конституційний Суд України вважає, що Кабінет Міністрів України, затвердивши Положення про проведення атестації державних службовців, по суті, не встановив атестацію як елемент державної служби, а лише виходячи з єдиної природи державної служби регламентував порядок проведення атестації державних службовців.

З цього приводу суддя Конституційного Суду України В.М. Шаповал висловив свою думку і зазначив, що в Законі України “Про державну службу” відсутні питання стосовно атестації державних службовців, а сам термін “атестація” (“атестація державних службовців”) взагалі не вживається. Натомість Кабінет Міністрів України замість використання права законодавчої ініціативи самостійно видав дану Постанову і фактично заповнив прогалини в законі України “Про державну службу”. Видавши оспорювану Постанову, Кабінет Міністрів України сам встановив інститут атестації та визначив його загальний зміст [85, с. 187–188].

З окремою думкою В.М. Шаповала можна не погодитися, оскільки у правовому полі до цієї події існувало та існує безліч нормативно-правових актів, якими визначений інститут атестації та атестаційне провадження в окремих галузях, а Кабінет Міністрів України як вищий орган виконавчої влади компетентний узагальнювати будь-яку діяльність в системі виконавчої влади та узагальнювати видові провадження [86]. Отже, ми цілком погоджуємося та поділємо рішення Конституційного Суду України із зазначеного питання.

На нашу думку, необхідно негайно виправити зазначену прогалину в законодавстві шляхом внесення доповнень до Закону України “Про державну службу”, а саме доповнити його розділом шостим “Атестація державних службовців” та ст. 30 “Загальні особливості атестації державних службовців”, ст.31 “Порядок проведення атестації державних службовців”, ст. 32 “Оскарження рішення атестації державних службовців”.

В умовах реформування системи публічного управління, яка ґрунтується на концептуальних засадах адміністративної реформи, основним напрямом є удосконалення діяльності публічних органів щодо задоволення інтересів суспільства.

Саме спрямованість держави на забезпечення оптимальних умов правового регулювання зумовлює нормативний спосіб зміцнення законності, забезпечення прав і свобод громадян.

Ось чому сьогодні єдиний підхід до упорядкування різної діяльності з боку держави є першочерговим завданням.

На основі вищевикладеного, на наш погляд, необхідно передбачити у проекті Кодексу “Про поведінку державних службовців України” главу “Порядок проведення атестації в системі публічного управління”, а також розробити Закон України “Атестація в системі публічного управління”, в якому передбачити глави:

“Загальне розуміння атестації”;

“Перелік об’єктів та суб’єктів, які повинні проходити атестацію”;

“Принципи проведення атестації”;

“Завдання атестації”;

“Обов’язки суб’єктів проведення атестацій і обов’язки тих, хто підлягає атестації тощо”.

Постанови Кабінету Міністрів України. Атестаційна діяльність органів публічного управління дуже щільно регламентована постановами Кабінету Міністрів України. Сьогодні існує більше п’ятдесяти нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, які регулюють зазначений напрям діяльності. Основними з них є постанови Кабінету Міністрів України: “Про затвердження складу президії Вищої атестаційної комісії” від 1 липня 2002 року № 913 [87]; “Про затвердження Правил атестації дорогоцінного каміння, дорогоцінного каміння органогенного утворення, напівдорогоцінного каміння” від 6 вересня 2000 року № 1396 [43];“Про перелік окремих видів проектних та будівельно-монтажних робіт, інженерних вишукувань для будівництва, надання інжинірингових та інших послуг, які потребують відповідної атестації виконавця” від 6 квітня 1998 року № 451 [88]; “Про порядок проведення атестації державних службовців органів виконавчої влади” від 14 серпня 1996року №950 [89]; “Про затвердження Порядку державної атестації системи внутрішньо-фірмового експортного контролю, створеної суб'єктом здійснення міжнародних передач товарів” від 17 липня 2003 року № 1080 [90]; “Про затвердження Положення про атестацію наукових працівників” від 13 серпня 1999 року № 1475 [91]; “Про затвердження Порядку проведення атестації посадових осіб митної служби” від 25 грудня 2002 року № 1984 [92]; “Про затвердження Типового положення про проведення атестації посадових осіб місцевого самоврядування” від 26 жовтня 2001 року № 1440 [93] тощо.

Такий обсяг нормативно-правових актів ускладнює загальні підходи до розуміння та процесу проведення атестації за різними напрямами. Ці обставини підтверджують нашу думку про необхідність прийняття єдиного нормативно-правового акта, яким має регламентувати процес проведення державної атестації в Україні та визначати загальні засади атестаційної системи.

Розглянемо деякі акти Кабінету Міністрів України, які, на наш погляд, детально визначають порядок проведення атестації, та проаналізуємо їх.

У Постанові Кабінету Міністрів України “Про ліцензування, атестацію та акредитацію навчальних закладів” від 12 лютого 1996 року № 200 [46] зазначено, що атестація професійно-технічних навчальних закладів, навчальних підрозділів підприємств, установ, організацій, незалежно від їх підпорядкування та форм власності, є складовою системи державного контролю за якістю підготовки робітничих кадрів та службовців і спрямована на визначення спроможності навчального закладу здійснювати освітню діяльність на рівні державних вимог (стандартів).

Атестація державних професійно-технічних навчальних закладів здійснюється планово один раз на десять років.

Атестація може здійснюватися позапланово за рішенням органу державного управління освітою.

Суб’єктами атестації є лише ліцензовані професійно-технічні навчальні заклади.

Атестованим вважається професійно-технічний навчальний заклад, якщо атестовані 75 і більше відсотків напрямів (професій, спеціальностей), за якими здійснюється підготовка, перепідготовка та підвищення кваліфікації робітничих кадрів та службовців.

Атестований професійно-технічний навчальний заклад отримує свідоцтво про атестацію встановленого зразка.

Зразок свідоцтва про атестацію затверджує Мінестерство науки і освіти.

Крім цього, у Постанові Кабінету Міністрів України “Про затвердження Положення про проведення атестації державних службовців” від 28 грудня 2000 року № 1922 [46] зазначено, що з метою підвищення ефективності діяльності державних службовців та відповідальності за доручену справу в державних органах один раз на три роки проводиться їх атестація, під час якої оцінюються результати роботи, ділові та професійні якості, виявлені працівниками при виконанні службових обов’язків, визначених типовими професійно-кваліфікаційними характеристиками посад і відображених у посадових інструкціях, що затверджуються керівниками державних органів відповідно до Закону України “Про державну службу” та інших нормативно-правових актів.

Атестації підлягають державні службовці усіх рівнів, у тому числі ті, які внаслідок організаційних змін обіймають посади менше ніж один рік, якщо їх посадові обов’язки не змінилися.

Не підлягають атестації державні службовці патронатної служби, а також ті, які перебувають на займаній посаді менше ніж один рік (крім державних службовців, посадові обов’язки яких не змінилися).

Для організації та проведення атестації наказом керівника державного органу утворюється атестаційна комісія.

Залежно від кількості державних службовців і специфіки державного органу, в якому вони працюють, може утворюватися декілька комісій.

Комісія повинна забезпечувати об’єктивний розгляд і професійну оцінку діяльності державного службовця, який атестується, зокрема щодо виконання покладених на нього службових обов’язків, а також принциповий підхід до підготовки рекомендацій для подальшого використання його досвіду і знань у роботі державного органу.

На основі всебічного аналізу виконання основних обов’язків, складності виконуваної роботи та її результативності комісія приймає одне з таких рішень:

“відповідає займаній посаді”;

“відповідає займаній посаді за умови виконання рекомендацій щодо підвищення кваліфікації з певного фахового напряму, набуття навичок роботи на комп’ютері тощо”;

“не відповідає займаній посаді”.

Атестованими вважаються державні службовці, визнані комісією такими, що відповідають займаній посаді, або відповідають займаній посаді за певних умов.

З приводу вищевикладеного виникає питання: чому державні службовці не підлягають атестації? Цим виключенням ущемляються загальні права, якими наділені державні службовці. Тобто одна категорія державних службовців повинна проходити атестацію щодо відповідності займаній посаді, а інша – має безпідставні умовності й дозволи. На наш погляд, всі особи, які мають статус державного службовця без виключення повинні проходити атестацію.

Постанова Кабінету Міністрів України “Про порядок проведення атестації працівників керівного складу державних підприємств” від 27серпня 1999 року № 1571 [95] передбачає, що атестація працівників керівного складу державних підприємств проводиться з метою підвищення ефективності діяльності зазначених працівників. Під час атестації оцінюються їх ділові та професійні якості, виконання ними посадових обов’язків, зазначених у професійно-кваліфікаційних характеристиках їх посад, а також нормативно-правових актах.

Атестація працівників керівного складу державних підприємств проводиться один раз на три роки.

До складу атестаційної комісії входять керівники структурних підрозділів, їх заступники, провідні фахівці органу управління майном, керівники об’єднань, державних підприємств, філіалів, відповідні фахівці, а також представники галузевого об’єднання профспілок, профспілкових комітетів державних підприємств і організацій та місцевих державних адміністрацій.

Рішення атестаційної комісії приймається відкритим голосуванням у відсутності працівника, який проходить атестацію.

На основі всебічної оцінки професійного рівня працівників керівного складу, їх ділових якостей, виконання посадових обов’язків, визначених професійно-кваліфікаційними характеристиками їх посад, і досягнутих результатів атестаційна комісія приймає одне з таких рішень:

“відповідає займаній посаді”;

“рекомендується до резерву на вищу посаду”;

“відповідає займаній посаді за умови виконання рекомендацій комісії з повторною атестацією через рік”;

“не відповідає займаній посаді”.

Атестованими вважаються працівники, визнані атестаційною комісією такими, що відповідають займаній посаді, рекомендуються до резерву на вищу посаду або відповідають займаній посаді за умови виконання рекомендацій комісії.

Постанова Кабінету Міністрів України “Про затвердження Положення про державну атестацію науково-дослідних (науково-технічних) установ”від 7 квітня 1998 року № 469 [55].

Згідно з цією постановою атестації підлягають науково-дослідні установи всіх форм власності, які внесені або претендують на внесення до Державного реєстру наукових установ, яким надається підтримка держави.

Організаційно-методичне забезпечення державної атестації науково-дослідних (науково-технічних) установ покладається на Міністерство освіти і науки, а науково-дослідних (науково-технічних) установ Національної академії наук та галузевих академій наук— на їх президії.

Атестація включає:

анкетування науково-дослідних (науково-технічних) установ;

галузеву експертизу зазначених установ з перевіркою в разі потреби анкетних відомостей;

міжгалузеву експертизу та визначення рейтингу науково-дослідних (науково-технічних) установ.

Постанова Кабінету Міністрів України “Про затвердження Положення про Вищу атестаційну комісію України” від 27 березня 1996 року № 352 [96].

Вища атестаційна комісія реалізує державну політику в галузі атестації наукових і науково-педагогічних кадрів вищої кваліфікації, присудження наукових ступенів і присвоєння вченого звання старшого наукового співробітника.

Основними завданнями ВАК є такі:

участь у формуванні й реалізації разом з іншими центральними органами державної виконавчої влади та науковими організаціями державної політики щодо перспектив розвитку науки і техніки, кадрового потенціалу України з урахуванням рівня світового науково-технічного прогресу;

керівництво роботою з атестації наукових кадрів вищої кваліфікації (присудження наукових ступенів і присвоєння вченого звання старшого наукового співробітника);

державний контроль за діяльністю спеціалізованих учених рад та якістю атестації наукових і науково-педагогічних кадрів вищої кваліфікації.

Вищу атестаційну комісію очолює голова, який призначається відповідно до законодавства.

Здійснивши аналіз нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, ми дійшли висновків, що в зазначених документах відсутній єдиний підхід до вживання термінології стосовно атестації: в одних документах використовується термін “процедура проведення атестації”, в інших – “правила проведення атестації” та “порядок проведення атестації”, “атестаційна діяльність”.

Необережне використання термінів призводить до невизначеності поняття категорії, що досліджуємо, та її обсягів, тому для з’ясування змісту вказаних дефінієнтів треба, на наш погляд, звернутися до теоретичних концепцій і теорій.

Теоретики адміністративного права активно розробляють поняття процесу і процедури. Так, С.М. Махіна визначає такі ключові засади, на яких вона ґрунтується у дослідженні проблематики адміністративного процесу: “1)процедура – первинний елемент процесу; 2)сукупності деяких однопорядкових процедур утворюють провадження; 3)процес – сукупність самостійних окремих процедур та процедур, котрі у своїй сукупності утворюють провадження [97, с. 11]”.

Р.С. Алімов виділяє такі ознаки процедури: по-перше, це впорядковані, послідовні дії; по-друге, всі ці дії спрямовані на досягнення певної мети (оформлення, виконання, здійснення, обговорення і т.д. якої-небудь справи). Як зазначає автор, “сутність, субстанцію … будь-якої процедури, складають дії суб’єктів” [98, с. 10].

Такі висновки є і в монографічному дослідженні російського фахівця І.М.Лазарєва, присвяченому адміністративній процедурі. Останній, зокрема, детермінує адміністративну процедуру, як “… урегульовану адміністративно-процесуальними нормами правозастосовчу діяльність огранів виконавчої влади, спрямовану на реалізацію своїх повноважень у взаємовідносинах з непідпорядкованими їм громадянами, організаціями, і не пов’язану з розглядом спорів чи застосуванням заходів примусу [99, с. 53]”.

Отже, ми дійшли висновку, що саме “процедура” як правова категорія більш доцільна для характеристики та особливостей проведення атестації. Тому пропонуємо до зазначених нормативно-правових актів внести зміни і вживати словосполучення “процедура проведення атестації”.

Акти центральних органів виконавчої влади. Центральні органи виконавчої влади, якими затверджені положення про проведення різного виду атестацій, можна розмежувати за метою проведення такого виду діяльності.

Так, накази, якими затвердженні положення про проведення атестації з перевірки кваліфікаційного, професійного рівня фізичних осіб, можна віднести до першої групи.

До таких нормативно-правових актів належать: наказ Міністерства освіти і науки “Про затвердження Типового положення про атестацію педагогічних працівників” від 2 грудня 1993 року № 176 [100]; наказ Міністерства аграрної політики “Про затвердження Положення про атестацію осіб, які займаються тренінгом, випробуваннями та суддівством випробувань племінних коней верхових, рисистих і ваговозних порід на іподромах України, і присвоєння їм кваліфікаційних звань та Положення про атестацію” від 20 серпня 2002 року №237 [101]; наказ Державної судової адміністрації України “Про затвердження Положення про порядок кваліфікаційної атестації суддів” від 4 серпня 2006 року № 80 [53]; накази МОЗ “Про атестацію біологів, зоологів, ентомологів, які працюють у закладах та установах охорони здоров'я” від 25 червня 2003 року №281 [102], “Про запровадження системи атестації стоматологів із залученням фахових організацій” від 25 квітня 2005 року № 192 [103]; наказ Міністерства з питань надзвичайних ситуацій “Про затвердження Інструкції про порядок атестування осіб офіцерського складу” від 14 жовтня 1998 року № 656/3096 [104]; накази Міністерства аграрної політики “Про проведення атестації працівників, які виконують спеціальні роботи, пов'язані з племінними (генетичними) ресурсами у рибництві” від 3 серпня 2004 року № 279/63 [105]; “Про проведення атестації державних службовців центрального апарату Міністерства аграрної політики України” від 9листопада 2001 року № 333 [106]; наказ МОЗ “Про проведення атестації директорів державних підприємств” від 30 жовтня 2001року №438 [107].

Для зазначених нормативно-правових актів характерна загальна процедура щодо проведення конкретних дій з перевірки професіоналізму працівників.

Так, дослідивши накази центральних органів виконавчої влади цієї групи, можна узагальнити зміст, особливості та порядок проведення атестації. Визначено, що атестація фізичних осіб – це діючий юридичний засіб перевірки ділових якостей працівників, їх відповідності займаній посаді, залежно від напряму діяльності.

Усі види зазначених атестацій ґрунтуються на принципах демократизму, загальності, всебічності, систематичності, колегіальності, доступності та гласності, безперервної освіти і самовдосконалення, морального і матеріального заохочення.

Атестація здійснюється на основі комплексної оцінки рівня кваліфікації професійної майстерності працівників, а також методом проведення тестувань.

Атестації не підлягають працівники, які мають стаж безпосередньої роботи до 1–3 років, перебувають на довготривалому лікуванні, працівники, які мають необхідний стаж безпосередньої роботи й раніше проходили атестацію та прийняті на роботу в поточному році.

За працівниками, які перебувають у відпустках у зв’язку з вагітністю, пологами і догляду за дитиною (ст. 179 Кодексу законів про працю України)[108] зберігається кваліфікаційна категорія, звання, чинність яких продовжується після виходу на роботу до наступної атестації на загальних підставах. Час перебування в таких відпустках вилучається з міжатестаційного періоду.

Зазначені види атестацій працівників поділяються на чергову та позачергову.

Чергова атестація проводиться один раз у три-п’ять років згідно з графіком, складеним безпосередньо за місцем їх роботи.

Позачергова атестація проводиться не раніше ніж через рік з дня видання органом публічного управління наказу за підсумками атестації після попередньої атестації для осіб, які:

виявили бажання підвищити раніше встановлену їм кваліфікаційну категорію (для працівників, для яких не передбачені кваліфікаційні категорії,— підвищити посадовий оклад (ставку заробітної плати));

порушили питання про присвоєння їм звання;

знизили в міжатестаційний період рівень своєї професійної діяльності (за наявності аргументованого подання керівника).

Для осіб, які раніше не атестувались, позачергова атестація допускається за умови роботи в даній установі, закладі не менше року.

Атестація працівників проводиться атестаційними комісіями, що створюються при закладах, установах в яких вони працюють, а також при місцевих органах публічного управління, міністерствах і відомствах України, яким підвідомча дана організація.

Підготовка матеріалів до розгляду атестаційною комісією, ведення діловодства покладаються на секретаря атестаційної комісії.

Рішення атестаційної комісії приймається відкритим голосуванням більшістю голосів від числа присутніх на засіданні членів.

Рішення оформляється протоколом, що підписують голова і всі члени комісії, які брали участь у засіданні.

Фахівці, які працюють у закладах та установах охорони здоров’я, підпорядкованих відомствам, що не мають своїх атестаційних комісій, проходять атестацію в атестаційних комісіях системи МОЗ України відповідно до вимог цього Положення.

Центральна атестаційна комісія:

1) проводить атестацію фахівців закладів охорони здоров’я, а також наукових та науково-педагогічних працівників вищих медичних навчальних закладів освіти 3–4-го рівнів акредитації, вищих навчальних закладів післядипломної освіти, науково-дослідних медичних установ, які підпорядковані МОЗ України;

2) вирішує питання легалізації посвідчень про наявність кваліфікаційних категорій, виданих за межами України;

3) розглядає скарги на рішення атестаційних комісій на місцях з питань присвоєння кваліфікаційних категорій;

4) здійснює методичне керівництво роботою атестаційних комісій в Україні.

Члени атестаційної комісії входять до її складу на громадських засадах.

У проведенні атестації повинні брати участь не менше двох третин кількості членів комісії. Рішення ухвалюється більшістю голосів присутніх. При рівності голосів голос голови комісії є ухвальним.

Установлюються такі види атестації для стоматологів:

атестація на визначення знань і практичних навичок з присвоєнням (підтвердженням) звання “лікар-спеціаліст";

атестація на присвоєння (підтвердження) кваліфікаційної категорії.

Атестація на визначення знань та практичних навичок з присвоєнням (підтвердженням) звання “лікар-спеціаліст” проводиться в комісіях, що створюються при вищих медичних закладах освіти 3–4-го рівнів акредитації та закладах післядипломної освіти під головуванням та за безпосередньої участі представників атестаційних комісій Всеукраїнської громадської організації “Асоціація стоматологів України” [103].

Атестування осіб офіцерського складу регламентується Наказом Міністерства з питань надзвичайних ситуацій “Про затвердження Інструкції про порядок атестування осіб офіцерського складу”.

Статтею 2 визначається, що атестація осіб офіцерського складу проводиться у разі:

підвищення або пониження на посаді;

звільнення з військової служби через службову невідповідність;

закінчення строку контракту (не пізніше, ніж за три місяці);

проходження військової служби протягом 4 років на одній посаді;

відкомандирування до державних органів і організацій та інших військових формувань [104].

Підставами для призначення кваліфікаційної атестації судді, передбаченими Наказом Державної судової адміністрації України “Про затвердження Положення про порядок кваліфікаційної атестації суддів” є:

вимоги закону щодо присвоєння кваліфікаційного класу судді, призначеного на посаду вперше;

закінчення встановленого законом строку перебування судді у відповідному кваліфікаційному класі;

зайняття суддею посади в суді вищого рівня;

подання про дострокове присвоєння судді кваліфікаційного класу, про присвоєння більш високого кваліфікаційного класу судді, заява судді про обрання суддею безстроково або про переведення до суду вищого рівня;

рішення про застосування до судді дисциплінарного стягнення;

заява судді про поновлення кваліфікаційного класу [53].

Атестацію адвокатів, як зазначено в Указі Президента України “Про Положення про кваліфікаційно-дисциплінарну комісію адвокатури”, проводить атестаційна палата кваліфікаційно-дисциплінарної комісії, яка:

розглядає заяви осіб, які мають намір займатися адвокатською діяльністю;

допускає осіб або відмовляє їм у допуску до складання кваліфікаційних іспитів;

приймає кваліфікаційні іспити;

ухвалює рішення про видачу або відмову у видачі свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю [54].

Наступною групоюнормативно-правових актів є документи, які регламентують порядок проведення атестацій щодо оцінювання відповідності, якості продукції.

До таких нормативно-правових актів належать: наказ Міністерства фінансів “Про затвердження Правил атестації торгових партій природного каміння, яке має однакові характеристики і призначення” від 6 грудня 2000 року № 313 [109]; наказ МОЗ “Про затвердження Порядку проведення атестації та акредитації лабораторій з контролю якості та безпеки лікарських засобів” від 30 січня 2004 року № 130/8729 [37]; наказ Міністерства аграрної політики “Про затвердження Порядку проведення атестації виробництва молока, молочної сировини і молочних продуктів суб’єктів господарювання” від 21 січня 2005 року № 23/1 [101]; наказ Міністерства економіки “Про затвердження Методичних рекомендацій про атестацію об’єктів роздрібної торгівлі та порядок віднесення їх до певних атестаційних категорій” від 19 вересня 2002 року № 276 [111].

Особливістю зазначених атестацій є те, що вони проводяться за результатами проведених професійних експертиз.

Підсумковим моментом проведення цього виду атестації є атестат якості на відповідну продукцію. Атестати на торгові партії продукції складаються лише особами, які мають відповідну кваліфікацію.

Наприклад, в атестаті на торгову партію природного каміння [109] повинна бути відображена обов’язкова інформація, а саме:

реєстраційний номер документа, який відповідає порядковому номеру в журналі реєстрації атестатів суб’єкта підприємницької діяльності;

дані про особу, що склала атестат;

власна назва каменя;

торгова назва каменя, її реєстраційний номер і дата реєстрації (за умови попередньо виконаної у встановленому порядку реєстрації);

дані про походження каменя;

класифікаційні позиції та класифікаційні ознаки каменя, визначені відповідно до чинного нормативного акта (за умови його наявності);

розбірливий підпис особи, відповідальної за складання атестата, завірений печаткою;

дата проведення атестації.

До третьої групи документів можна віднести накази, які регулюють проведення атестації представників фауни України. Наприклад, накази Міністерства аграрної політики “Про проведення атестації жеребців-плідників для племінного використання в 2006 році” від 5 квітня 2005 року № 126 [66]; “Про затвердження Технологічних вимог до проведення селекційно-племінної роботи в галузі бджільництва, проведення атестації пасік і видачі племінних свідоцтв (сертифікатів)” від 20 вересня 2000року № 185/83 [67], “Про проведення атестації та допуску до використання бугаїв-плідників для відтворення маточного поголів’я” від 14 листопада 2003року № 403/112 [112], “Про затвердження Положення про атестаційну комісію Міністерства аграрної політики України з атестації жеребців-плідників для племінного використання” від 18 березня 2003 року № 69 [113], “Про проведення атестації та допуску до використання бугаїв-плідників для відтворення маточного поголів'я” від 10 листопада 2004 року № 410/9 [114]; “Про внесення змін до наказу Міністерства аграрної політики України від 05.04.2005 № 126 “Про проведення атестації жеребців-плідників для племінного використання в 2006 році” від 20 травня 2005 року № 218 [115].

Для зазначених видів атестацій характерним є те, що, наприклад, атестація племінних бджолорозплідників здійснюється атестаційною комісією з метою підвищення ефективності їх участі в породному районуванні бджіл, а також у роботах з удосконалення продуктивних і племінних якостей бджолиних сімей, порід, які розмножуються відповідно до умов клімату і медозбору відповідних зон районування і вимог інтенсивних технологій виробництва продукції бджільництва.

До складу атестаційних комісій залучаються представники органів виконавчої влади, спеціалісти селекційних центрів, учені наукових установ та інші фахівці.

Відповідно до Положення про атестацію жеребців-плідників для племінного використанні Міністерство аграрної політики України створює атестаційну комісію міністерства з атестації жеребців-плідників для племінного використання.

Головним завданням атестаційної комісії є атестація і допущення до відтворення плідників вищої племінної (генетичної) якості, використання яких забезпечувало б прогрес порід.

У своїй роботі атестаційна комісія керується Конституцією України, законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, Міністерства аграрної політики України.

Засідання атестаційної комісії є правомочним, якщо на засіданні присутні не менше две третини від її складу.

Атестаційна комісія приймає рішення про видачу свідоцтва про атестацію жеребця для племінного використання або відмову в його видачі. Держава здійснює контроль за даним видом діяльності.Також у цьому положенні зазначається склад атестаційної комісії.

До четвертої групи актів центральних органів виконавчої влади можна віднести накази, які регламентують атестацію юридичних осіб. До таких нормативно-правових документів належать: наказ МОЗ України “Про затвердження Порядку визначення установ з проведення атестації та експертизи в галузі народної і нетрадиційної медицини” від 23 серпня 2002 року № 324 [116]; наказ Міністерства освіти і науки “Про проведення атестації наукових установ та організацій, що здійснюють маркетингові та прикладні соціологічні дослідження” від 19 лютого 1998 року № 121/2561 [117], “Про затвердження Положення про державну атестацію вищих закладів освіти” від 22 травня 1996року №165 [118]; “Про затвердження Порядку державної атестації загальноосвітніх, дошкільних та позашкільних навчальних закладів” від 24 липня 2001 року № 553 [119]; “Про затвердження Типового положення про атестацію середніх загальноосвітніх, позашкільних, дошкільних закладів освіти і закладів освіти для громадян, які потребують соціальної допомоги та реабілітації” від 5березня 1996 року № 66 [120].

Під час проведення атестацій юридичних осіб аналізується науково-технічний потенціал та ефективність його використання, оцінюється рівень наукових досліджень та практична їх цінність, фінансово-економічна діяльність науково-дослідних установ та організацій.

Основними завданнями атестації є:

визначення реального потенціалу юридичної особи, відповідності фахової підготовки працівників державним стандартам і вимогам;

отримання об’єктивної інформації про стан і тенденцію розвитку відповідно до основних призначень юридичної особи;

посилення відповідальності юридичних осіб (державних) за ефективне використання фінансових і матеріальних ресурсів;

створення єдиних організаційних і методологічних підходів у оцінці результатів роботи державних юридичних осіб.

Водночас держава суворо контролює процес проведення атестацій та виконання висновків атестацій. З цього приводу приймаються правові акти управління, що регламентують контрольну діяльність. Так, наказ Міністерства освіти і науки “Про затвердження складу експертної комісії з проведення державної атестації науково-дослідних установ, підпорядкованих Міністерству освіти і науки” від 30 вересня 2002 року № 533 для проведення атестаційної експертизи інспекція за участю органу публічного управління закладом освіти створює експертну комісію, до якої можуть бути залучені члени фахових рад, працівники органів публічного управління освітою, представники замовників спеціалістів, провідні фахівці вищих закладів освіти.

Експертна комісія у своїй роботі керується законодавством України, нормативними і розпорядчими документами з питань діяльності закладів освіти та робочою програмою і працює безпосередньо у закладі освіти не більше 20 днів. Програмно-методичне забезпечення атестаційної експертизи розробляється і затверджується інспекцією.

Таким чином, явище атестації має різноманітний спектр регулювання різних видів діяльності. Одні з них більш детально визначені законодавцем, для інших взагалі відсутній порядок регламентації.

Водночас здійснення діяльності з визначення відповідності стандартам якості продукції, відповідності займаним посадам, рівня акредитації навчальних закладів тощо відіграє важливу роль у підвищенні рівня публічного управління, якості надання управлінських послуг населенню, сертифікації продукції. Усе це обумовлює підвищений рівень вимог до проведення атестації.

Тому удосконалення всієї системи проведення атестаційної діяльності у сфері публічного управління є нагальною потребою сьогодення.

Висновки до розділу 1

Підсумовуючи результати дослідження атестації в системі діяльності публічної адміністрації, ми дійшли таких висновків.

Зважаючи на публічно-правові тенденції, розвиток інституту прав та свобод людини, запровадження європейських стандартів у теоретико-правові засади державності, ми визначили “форми публічного управління”, під якими слід розуміти зовнішній вираз діяльності публічної адміністрації, здійснений в рамках режиму законності в межах компетенції, щодо задоволення публічних інтересів.

Державна влада не може реалізовуватися сама по собі, вона виражається через певні дії, які мають зовнішню форму, тобто будь-яка діяльність публічної адміністрації має зовнішнє вираження (оформлення) змісту цієї діяльності. Зміст діяльності публічної адміністрації дуже широкий, але в загальному значенні спрямований на задоволення публічних інтересів. Одним з видів діяльності є визначення рівня відповідності основним стандартам, які висуваються державою до визначених об’єктів. Ця діяльність має певні юридичні наслідки, водночас зовнішній її вияв також має також юридичний наслідок.

Атестація– це юридично значуща форма діяльності, яка використовується публічною адміністрацією для визначення рівня відповідності вимогам основних стандартів, що висуваються державою до визначених об’єктів, необхідних для подальшого їх функціонування.

Не менш важливою є проблема класифікації атестації.

Отже, на основі детального аналізу атестаційної системи, ми дійшли висновку, що різні види атестації можна класифікувати таким чином:

1) залежно від об’єкта на, на:

а) атестацію фізичних осіб;

б) атестацію юридичних осіб;

в) атестацію предметів, технічного обладнання;

г) атестацію діяльності;

д) атестацію тварин;

е) атестацію виробництва;

2) залежно від управлінської стадії, на якій здійснюється атестація, на:

а) первинну (чергову) атестацію;

б) періодичну атестацію;

в) позачергову атестацію.

3) залежно від мети проведення атестацій, на:

а) кваліфікаційну атестацію;

б) атестацію після закінчення іспитового терміну;

в) атестацію при просуванні по службі, визначенні розмірів заробітної плати або переході до іншого структурного підрозділу;

г) за клопотанням власника об’єкта атестації.

У правовому аспекті атестація являє собою правовий інститут, що складається із системи правових норм (матеріальних і процесуальних), що регулюють відносини, котрі виникають під час підготовки, проведення атестації та прийняття відповідних рекомендацій. У цьому контексті слід звернути увагу на недостатнє законодавче регулювання атестації державних службовців. Так, у Законі України “Про державну службу” відсутня стаття, яка має регулювати відповідні питання атестації, незважаючи на те, що атестація належить до основ державної служби, які повинні бути визначені на законодавчому рівні.

Тому сьогодні необхідно негайно усунути зазначену прогалину в законодавстві шляхом внесення доповнень до Закону України “Про державну службу”, а саме доповнити його розділом VІ “Атестація державних службовців” та ст. 30 “Загальні особливості атестації державних службовців”, ст. 31 “Порядок проведення атестації державних службовців”, ст. 32 “Оскарження рішення атестації державних службовців”.

У проекті Кодексу “Про поведінку державних службовців України” необхідно передбачити Главу V “Порядок проведення атестації в системі публічного управління” та розробити Закон України “Атестація в системі публічного управління”, в якому передбачити такі глави:

1. “Загальне розуміння атестації”;

2. “Перелік об’єктів та суб’єктів, які повинні проходити атестацію”;

3. “Принципи проведення атестації”;

4. “Завдання атестації”;

5. “Обов’язки суб’єктів проведення атестацій і обов’язки тих, хто підлягає атестації” та ін.

РОЗДІЛ 2

Атестаційні провадження

в системі адміністративного процесу

2.1 Місце атестаційних проваджень у структурі адміністративного процесу

Сьогодні в Україні розгалужується та удосконалюється сфера державної діяльності. Очевидно, що безліч матеріальних норм права у сфері публічного управління, які його встановлюють та регулюють, не можуть реалізовуватися без відповідного процесуального механізму, визначеного процесуальними нормами.

Нині адміністративний процес як правове явище посідає важливе місце серед процесуальних інститутів у сфері публічного управління. Проте його сутність і правову природу не завжди розглядають однозначно. Час і значні зміни в житті держави виявили непереконливість деяких поглядів на адміністративний процес, інші ж можуть служити теоретичною базою для подальшої оптимізації й удосконалення нормативного регулювання в цій сфері.

Учений С.С. Студенікін зауважував, що адміністративний процес – це сукупність визначених правил, на підставі яких здійснюється виконавчо-розпорядницька діяльність [121,с.44]. Зі здійсненням діяльності виконавчих органів пов’язував адміністративний процес і А.Є.Луньов [122,с. 432].

Упродовж багатьох років полеміка про поняття адміністративного процесу відбувалася між представниками двох головних шкіл. Такі вчені-адміністративісти й теоретики, як Д.Н.Бахрах, В.М.Горшенєв, А.П.Коренєв, О.В.Кузьменко, В.М.Манохін, В.Д.Сорокін, Н.М.Тищенко та ін., тлумачать адміністративний процес у широкому розумінні.

Інша група вчених трактує його у вузькому розумінні, тобто пов’язує з державноюправоохоронноюфункцією (А.П. Клюшніченко, Н.Г. Саліщева, А.В.Самойленко, М.І. Піскотін). Процес при цьому ототожнюється зі здійсненням правосуддя у цивільних, кримінальних й адміністративних справах.

Дослідимо, як розуміють поняття “адміністративний процес” вищезазначені вчені.

Найпослідовніше відстоювала свою позицію про звуження меж адміністративного процесу Н.Г. Саліщева. На її думку, адміністративний процес являє собою регламентовану законом діяльність щодо розв’язання спорів, які виникають між сторонами адміністративних правовідносин, що не перебувають між собою у відносинах службового підпорядкування, а також щодо застосування примусових заходів [123,с. 13, 16].

Суто юрисдикційний характер адміністративного процесу підкреслювали В.С.Тадевосян і М.І.Пискотін, вважаючи останній процесом розгляду спору про право адміністративне [124,с. 130–131].

Дещо ширше визначає адміністративний процес А.П. Клюшніченко, розуміючи під ним порядок здійснення державними органами специфічної діяльності щодо застосування адміністративного примусу, розгляду скарг, протестів, представлень, заяв і розв’язання спорів, пов’язаних з управлінською сферою [125, с. 37].

Прикладом найкатегоричнішої позиції з цього питання є висловлювання А.В.Самойленка, котрий підкреслював, що рамки адміністративного процесу мають логічно замикатися порядком застосування примусових заходів [126,с. 7].

Отже, вихідною позицією для визначення поняття адміністративного процесу у вузькому розумінні висувався його юрисдикційний характер.

Недоцільність такого підходу можна довести низкою обставин, про які зазначають О.М.Бандурка та М.М.Тищенко.

По-перше, юрисдикційна діяльність являє собою лише частину виконавчо-розпорядницької діяльності, здійснюваної державними органами й організаціями.

По-друге, зведення адміністративного процесу до розгляду лише деяких категорій справ, що мають юрисдикційний характер, означає заперечення адміністративно-процесуального, управлінського характеру організаційної діяльності органів управління.

По-третє, обмеження функцій адміністративного процесу виконанням юрисдикційних завдань фактично виводить за його рамки розгляд і розв’язання інших індивідуальних справ позитивного характеру, що загалом становлять значну його частину.

По-четверте, звуження рамок адміністративного процесу лише юрисдикційною діяльністю, по суті, ототожнює його з кримінальним і цивільним процесами, з чим не можна погодитись.

По-п’яте, поділ адміністративного процесу на сам процес й адміністративне провадження як рівні складові призводить до неправильного визначення суті цих правових явищ, оскільки провадження щодо конкретної категорії адміністративних справ є складовою частиною процесу, тобто вони співвідносяться як конкретне й загальне.

По-шосте, адміністративний процес є формою застосування системи адміністративно-правових норм, більше того, він обслуговує не лише галузь матеріального адміністративного права, а й матеріальні норми інших галузей права, наприклад, земельного [127, с. 7].

“Відповідно до широкого тлумачення, – пише В.М. Марчук, – під адміністративним процесом розуміється порядок діяльності всіх органів державного управління щодо здійснення їх компетенції, порядок вирішення всіх справ, що виникають в процесі управління, застосування при цьому норм матеріального, головним чином, адміністративного права. Це значить, що адміністративне провадження як поняття охоплює весь процес виконавчо-розпорядчої діяльності і інколи діяльність інших державних органів, які беруть участь у вирішенні адміністративних (управлінських) справ”. Тут поняття “управлінський процес” і “адміністративний процес” ототожнюються.

Водночас вчений визначив свою позицію щодо відокремлення управлінського процесу, під яким розумілася технологія управлінської діяльності, відповідна технологічна послідовність дій, етапів, стадій, яка об’єктивно приводить до реалізації управлінського циклу: від збору інформації і визначення мети діяльності до здійснення управлінського рішення в натурі [128, с. 68–69].

На погляд М.Я. Масленнікова, адміністративний процес – це врегульована адміністративно-процесуальними нормами правовстановча та правозастосовна діяльність органів державного управління, а у визначених законом випадках – й інших органів та їх посадових осіб, громадських організацій та їх представників щодо реалізації норм адміністративного права й вирішення індивідуально-конкретних справ, які виникають із відносин управлінського (службового) підпорядкування. Предметом правового регулювання в адміністративному процесі є правовідносини, пов’язані з управлінським (службовим) підпорядкуванням, що складаються при реалізації завдань державного управління [129, с. 21].

З наведеним твердженням у повному обсязі погодитися не можна, тому що у визначених законом випадках правовстановну процесуальну діяльність здійснювали громадські організації та їх представники. Правотворчість завжди була прерогативою публічних органів влади. Громадські організації мали в деяких випадках право лише застосовувати норми адміністративного права.

Професор Д.М. Бахрах вважає, що адміністративний процес подібний до таких юридичних процесів, як кримінальний, цивільний, законодавчий, бюджетний. Причому дослідник ототожнює його з окремим видом управлінської діяльності з визначеними особливостями, але який має ознаки юридичного процесу. Він характеризує адміністративний процес залежно від повноважень органів виконавчої влади, що використовується при вирішенні найрізноманітніших справ. Відповідно до цього, Д.М. Бахрах поділяв адміністративний процес на три частини: процес адміністративної правотворчості, правонадільний, тобто оперативно-розпорядчий процес, та адміністративно-юрисдикційний процес. До того ж три названі різновиди адміністративного процесу можна поділити на більш дрібні частини – адміністративні провадження [130, с. 154–156].

На сучасному етапі більшість авторів, які досліджують адміністративний процес, схиляються до думки про сприйняття його широкого тлумачення. В.К.Колпаков зазначає, що дослідження показали, що широка концепція найповніше відповідає сучасним уявленням про адміністративний процес, посилаючись на юридичну практику, де склалися і використовуються поняття законодавчого, бюджетного, земельного, правозастосовчого процесів, які не вписуються в юрисдикційне розуміння цього явища. Різні концепції щодо визначення адміністративного процесу автор пояснює етапами розвитку наукових знань про адміністративний процес [1, с. 315].

М.М. Тищенко розглядає адміністративний процес як струнку систему, що включає в себе як різновиди процесів (адміністративно-установчий, адміністративно-правотворчий, адміністративно-правозастосовчий та адміністративно-контрольний), так і елементи, з яких складаються зазначені процеси, що мають динаміко-часову і предметну характеристики (адміністративно-процесуальні провадження, процесуальні стадії), а також характеристику відповідної атмосфери розгляду адміністративного діяння (процесуальний режим) [131, с. 9-10].

О.В. Кузьменко вважає, що адміністративний процес – це урегульована адміністративно-процесуальними нормами діяльність уповноважених суб’єктів, спрямована на реалізацію норм відповідних матеріальних галузей права під час розгляду і вирішення індивідуально-конкретних справ [132, с. 164].

На наш погляд, широке розуміння змісту адміністративного процесу відповідає сучасним реаліям правового життя і всебічно регламентує процесуальну частину діяльності публічної адміністрації, у тому числі й у частині проведення різних видів атестацій.

Переважно публічно-правовий характер адміністративно-процесуальної діяльності зумовлює структуру адміністративного процесу значно складнішу, в порівнянні з процесами кримінальним і цивільним.

Адміністративний процес як складне поліструктурне явище охоплює велику кількість окремих проваджень, які реалізуються через певні індивідуально-конкретні справи.

Проте вчені-адміністративісти неоднозначно підходять до розуміння понять “адміністративний процес” та “адміністративне провадження”. Суперечливими є також підходи щодо структури адміністративного процесу.

Так, засновник теорії юрисдикційного адміністративного процесу Н.Г.Саліщева розмежовує поняття “адміністративний процес” та “адміністративне провадження”, визначає адміністративний процес як вужче поняття порівняно з провадженням, а його зміст прирівнює до понять “цивільний процес” і “кримінальний процес”.

Адміністративне провадження, на думку Н.Г. Саліщевої, охоплює всі сторони діяльності державного апарату: від підготовки і видання актів управління і до матеріально-технічних дій. Воно охоплює широке коло суспільних відносин у сфері державного управління і за своїм змістом може бути поділено на три види: а)провадження, пов’язане із здійсненням завдань внутрішньої організації апарату управління; б)провадження, що опосередковує взаємовідносини даного державного органу з іншими державними органами, установами, підприємствами, які не входять у його систему; в)провадження у справах, пов’язаних з відносинами між громадянами чи громадськими організаціями та виконавчо-розпорядчими органами. Відмінність між процесом і провадженням полягає також у тому, що провадження регулюється за допомогою організаційних норм, які становлять певну групу норм матеріального адміністративного права [123, с. 9].

Водночас професор В.К. Колпаков виділяє три види адміністративного процесу:

адміністративно-правотворчий процес – діяльність публічної адміністрації з прийняття нормативних адміністративних актів у порядку, встановленому адміністративно-процесуальною формою;

адміністративно-правонаділяючий (оперативно-розпорядчий) процес– діяльність суб’єктів державної виконавчої влади з прийняття та виконання оперативно-розпорядчих, правонаділяючих та інших правозастосовчих актів, спрямованих на організацію виконання законів та інших правових актів, здійснювана в адміністративно-процесуальній формі;

адміністративно-юрисдикційний процес – діяльність суб’єктів державно-виконавчої влади, спрямована на вирішення суперечок між різними суб’єктами, а також застосування заходів адміністративного та дисциплінарного примусу, здійснювана в адміністративно-процесуальній формі [13, с. 284].

Ю.М. Козлов усю адміністративно-процесуальну діяльність поділяє на адміністративно-процедурну та адміністративно-юрисдикційну. Такої думки дотримуються Л.Л. Попов [133, с. 390], а також український адміністративіст І.П.Голосніченко [134, с. 22].

П.І. Кононов вирізняє два види адміністративного процесу: адміністративно-розпорядчий та адміністративно-охоронний [135, с. 23–24].

Адміністративно-розпорядчий процес, на думку автора, – це врегульована адміністративно-процесуальними нормами діяльність з вирішення індивідуальних юридичних справ, здійснювана її учасниками в межах своєї компетенції та спрямована на реалізацію їх суб’єктивних юридичних прав і обов’язків на основі відповідних матеріальних норм різних галузей права, а адміністративно-охоронний процес – це врегульована адміністративно-процесуальними нормами діяльність компетентних адміністративних органів з вирішення індивідуальних юридичних справ, що виникають у зв’язку з охороною та захистом прав і свобод фізичних та юридичних осіб, із забезпеченням безпеки держави, суспільства та правопорядку. П.І. Кононов розрізняє у ньому адміністративно-примусовий та адміністративно-захисний підвиди.

М.М. Тищенко поділяє адміністративний процес на окремі процеси: адміністративно-установчий, адміністративно-правотворчий, адміністративно-правозастосовний та адміністративно-контрольний [136].

ПрофесорВ.Б.Авер’янов пропонує поділяти сукупність адміністративнихпроваджень на дві групи – юрисдикційні та неюрисдикційні [10, с. 478].

На думку В.Г. Розенфельда та Ю.М. Старілова, адміністративний процес складається з трьох видів: правозастосовного, адміністративно-договірного, адміністративно-юрисдикційного [137, с.65–68].

І.В. Панова поділяє адміністративний процес також на три види: адміністративно-нормотворчий, адміністративно-правозастосовний, адміністративно-юрисдикційний [138, с. 135–146].

Отже, найважливішими елементами структури адміністративного процесу є адміністративно-процесуальні провадження. Вони співвідносяться з адміністративним процесом як категорії конкретного й загального і входять до його структури як відособлений елемент [127, с. 13].

Провадження – складова процесу, процес є сукупністю проваджень. Якщо процес – це поняття широке, яке охоплює юридично значущу діяльність публічної адміністрації, то провадження – це вже діяльність, пов’язана з вирішенням певної, порівняно вузької групи однорідних справ. Як відомо, у Цивільному процесуальному та Кримінально-процесуальному кодексах термін “провадження” використовується у двох значеннях: для позначення стадій процесу і порядку розгляду окремих категорій справ. У КУпАП, поряд з провадженням у справах про адміністративні правопорушення (розділ IVКУпАП), у розділі V“Виконання постанов про накладення адміністративних стягнень” міститься дев’ять параграфів, які регламентують порядок виконання постанов з кожного виду стягнень. Кожен з цих параграфів має найменування “провадження у виконанні постанови про…”. Однак, по суті, в них йдеться про стадії адміністративного провадження.

Розглянемо, що розуміють науковці під змістом адміністративного провадження як виду адміністративного процесу.

Ю.М. Козлов детермінує провадження як нормативно врегульований порядок здійснення процесуальних дій, який забезпечує законний та обов’язковий розгляд і вирішення індивідуальних адміністративних справ, об’єднаних спільністю предмета [139, с.73].

П.І. Кононов, не надаючи власної дефініції поняттю адміністративного провадження, вказує лише, що у структурі адміністративного процесу, залежно від сутності, способів та результатів вирішення індивідуальних справ, можуть бути виокремлені різні адміністративні провадження.

Розглядаючи адміністративне провадження як частину адміністративного процесу, В.К.Колпаков визначає його як особливий вид адміністративної діяльності щодо вирішення справ певної категорії на підставі загальних та спеціальних процесуальних норм [13, с. 277].

З.Спільник під адміністративним провадженням розуміє частину адміністративного процесу, що об’єднує групу однорідних процесуальних правовідносин, які відрізняються предметною характеристикою, для розгляду і вирішення яких встановлена певна процедура, що завершується оформленням отриманих результатів у відповідних документах [140, с. 423–425].

Теоретики права стверджують, що провадження – це якісно однорідна група процесуально-процедурних дій щодо владної реалізації будь-яких відособлених матеріально-правових норм. Такі дії об’єднуються кінцевою метою, потребами професійної спеціалізації праці щодо правозастосування, міркуваннями стосовно підвищення ефективності правового регулювання [141, с.461].

Дослідивши наведені дефініції адміністративного провадження, ми дійшли висновків, що під адміністративним провадженням слід розуміти однорідну групу індивідуально-конкретних справ, що регламентуються відповідним колом нормативно-правових актів, якими визначається відповідна компетенція та конкретне коло суб’єктів, котрим надано право розглядати зазначені справи та приймати рішення в межах визначеної компетенції відповідно до встановленої процесуальної форми.

Представники теорії адміністративного та процесуального права у переважній більшості випадків проводять і подальший класифікаційний поділ проваджень. Так, провадження щодо розгляду конкретної справи вони поділяють на певні стадії, які, у свою чергу, поділяють на етапи, дії тощо. Означені логічні операції, на думку низки вчених, є продовженням класифікації адміністративного процесу [142, с. 749].

Погодитись з такою думкою не можна. Адже відокремлення “всередині” провадження щодо розгляду конкретної справи певних стадій, етапів чи елементарних дій не має нічого спільного зі здійсненням класифікації адміністративного процесу.

При класифікації адміністративного процесу відбувається послідовний логічний поділ загального поняття на види або групи. Так, наприклад, адміністративний процес поділяється на конфліктні та неконфліктні групи, які об’єднують відповідні провадження. Тобто йдеться про родове поняття та його різновиди на різних рівнях конкретизації [132, с. 211].

Класифікація адміністративних проваджень безпосередньо залежить від підходів до змісту та особливостей структури адміністративного процесу.

В.Д. Сорокін виділяє такі види адміністративних проваджень:

з прийняття нормативних актів державного управління;

з пропозицій та заяв громадян і звернень організацій про реалізацію наданих їм прав у сфері державного управління;

щодо організаційних справ у апараті державного управління;

у справах про застосування примусових заходів у сфері державного управління [143, c. 76].

М.Я. Масленніков виокремлює три види проваджень у сфері адміністративної юрисдикції:

в органах адміністративної юрисдикції першої інстанції;

прискорене;

в органах адміністративної юрисдикції другої інстанції [144, с. 18].

Зазначені провадження він називає загальними, уточнюючи, що вони здійснюються стосовно громадян (фізичних та посадових осіб) за правилами КУпАП.

Крім того, М.Я. Масленніков виділяє особливі види проваджень, до яких відносить провадження щодо господарюючих суб’єктів, які здійснюються на основі спеціальних нормативно-правових актів у справах про порушення: митних правил; земельного законодавства (здійснюється органами по земельних ресурсах та землеустрою); земельного законодавства (здійснюється органами охорони природних ресурсів); земельного законодавства; ліцензійної діяльності на транспорті; правил дорожнього руху; санітарних правил; у галузі будівництва; антимонопольного законодавства; прав споживачів; законодавства про рекламу; правил сертифікації та стандартизації; правил рибоохорони; прав і законних інтересів інвесторів на ринку цінних паперів; у сфері виробництва та обігу етилового спирту, алкогольної та спиртовмісної продукції; стосовно юридичних осіб за порушення законодавства про вибори та референдум і, нарешті, провадження у справах про порушення податкового законодавства [144, с. 18–23].

Д.М. Бахрах зазначає, що поділ адміністративного процесу на провадження обумовлює формування інститутів адміністративно-процесуального права (наприклад, інститут дисциплінарного, приватизаційного провадження) [145, с.15].

Із загальної теорії держави і права відомо, що формування інститутів передбачає наявність взаємопов’язаних юридичних норм, які регулюють невелику групу видових родинних відносин. Інститут – складова частина, ланка галузі. Їх розмежування полягає у тому, що інститут регулює не всю родову сукупність суспільних відносин, а лише їх окремі сторони [141, с. 334]. Відповідно до цього, можна не погодитися з думкою Д.М. Бахраха щодо твердження про існування окремих інститутів адміністративно-процесуального права, які зведені до провадження по певних індивідуальних справах, оскільки вони не можуть бути представлені як вид адміністративного процесу.

Водночас можемо впевнено стверджувати, що адміністративно-процесуальна діяльність конкретизується й об’єктивується у рамках конкретних адміністративних проваджень.

Так, О.В. Кузьменко пропонує відокремлювати неконфліктні провадження, в яких відсутня суперечка про право, до яких вона відносить: 1) нормотворче провадження; 2)дозвільне провадження; 3) реєстраційне провадження; 4)контрольне провадження; 5)атестаційне провадження; та конфліктні провадження, у яких розглядається суперечка про право: 1) провадження у справах щодо розгляду скарг громадян в органи публічного управління; 2) дисциплінарне провадження; 3) провадження у справах про адміністративні делікти [132, с. 213–214].

На наш погляд, перед тим як відокремлювати групи адміністративних проваджень, треба визначитися, за якими критеріями можна їх об’єднати.

Для цього, на нашу думку, необхідно виділити характерні ознаки, за наявністю яких можливе відокремлення групи проваджень. Такими ознаками є:

1) фіксована нормативно-правова основа, яка регламентує окрему групу проваджень;

2) відповідне коло суб’єктів, яким надано право здійснювати процесуальну діяльність щодо певної групи проваджень;

3) визначена форма процесуальної діяльності, притаманна для відповідної групи проваджень.

Проаналізувавши всі наведені вище групи проваджень, ми дійшли висновку, що всі вони мають певні суперечності.

На наш погляд, з огляду на широке розуміння адміністративного процесу, на основі відокремлених ознак ми можемо виділити такі групи проваджень:

1) публічно-сервісні;

2) адміністративно-деліктні;

3) адміністративно-судові.

Будь-яке провадження в адміністративних справах складається з низки окремих операцій. Вивчення таких операцій у різних видах адміністративних проваджень свідчить, принаймні, про чотири притаманні їм ознаки.

По-перше, вони здійснюються послідовно, тобто одна операція приходить на зміну іншій, утворюючи своєрідний ланцюг дій.

По-друге, розташування операцій у цьому ланцюгу має невипадковий характер. Їх послідовність логічно визначена. Так, винесення постанови у справі не може передувати складанню протоколу про адмiнiстративнi правопорушення.

По-третє, різним видам адміністративних проваджень притаманні різні за характером i призначенням операції. Відрізняються вони i за ступенем урегульованості адміністративно-процесуальними нормами.

По-четверте, здійснення тієї чи іншої операції у тому або іншому провадженні визначається адміністративно-процесуальними нормами i виступає як момент реалізації матеріальних норм адміністративного права.

Ці логічні та послідовні операції прийнято називати стадіями адміністративного провадження. У підручнику “Кримінальний процес України” виділення певних частин кримінального процесу в стадії і відокремлення їх від інших ґрунтується на таких ознаках:

1) наявність завдань, властивих певній частині процесу;

2)визначене коло суб’єктів, які здійснюють на певному етапі процесуальну діяльність;

3) своєрідність процесуальної форми, в якій здійснюється процесуальна діяльність;

4) специфічний характер кримінально-процесуальних відносин;

5) наявність підсумкового процесуального акта, в якому фіксується рішення про перехід кримінальної справи в наступну стадію процесу або завершення провадження її в цілому [146, с. 12–13].

Вищеназвані ознаки дають можливість стверджувати про специфіку кримінального процесу та його системи.

Стадії існують у будь-якому адміністративному провадженні. Кожному виду адміністративних проваджень притаманні свої стадії, які не повторюються в інших видах. Саме тому через стадії, через їх аналіз характеризуються адмiнiстративнi провадження. Тобто розглянути або дати характеристику тому чи іншому адміністративному провадженню здебільшого означає проаналізувати кожну з його стадій.

Ю.П. Битяк, В.В. Богуцький та В.М. Гаращук підкреслюють, що процесуальні стадії є “… важливими органічними елементами, що характеризують структуру кожного з проваджень та адміністративного процесу в цілому” [147, с. 192].

Стадії одних видів проваджень зафіксовані в нормативному порядку, інших – не зафіксовані i являють собою специфічний результат доктринального узагальнення чинних у тій чи іншій сфері правил.

Таким чином, під процесуальною стадією слід розуміти відносно відокремлену частину адміністративного провадження, яка має власні особливості та завдання.

Існує багато точок зору правників щодо кількості стадій в окремих провадженнях, але це не має принципового значення. Стадії можна подовжувати, можна дробити на окремі дії, називати основними або допоміжними, давати їм різні назви тощо. Принципово важливим є те, що у підсумку стадії повинні повно i точно відображати цілісну картину провадження, як сукупність окремих дій або операцій, що здійснюються у процесі реалізації адміністративно-правових норм.

На думку Д.М. Бахраха, спільними для адміністративного процесу, а значить, і для кожного з адміністративних проваджень є такі стадії:

аналіз ситуації, протягом якої збирається, досліджується інформація про фактичне становище справи, про реальні факти, про існуючі проблеми. Ця інформація фіксується на матеріальних носіях у вигляді протоколів, довідок, схем, звітів тощо та лягає в основу рішень публічної адміністрації;

прийняття рішення (наказу, постанови, інструкції) у справі, в якій фіксується воля суб’єкта публічної адміністрації;

виконання рішення.

У певних випадках визнається доцільним ускладнення процедури вирішення справ публічною адміністрацією в адміністративних справах. Так, ряд проваджень має додаткові стадії: порушення справи та перегляд постанови [148, с. 153–156].

Кожна стадія має свої етапи, наповнені діями. Етапи – це сукупність дій, які реалізують внутрішньо-стадійну проміжну мету. Дія – це найменший структурний елемент адміністративного процесу [132, с. 215].

Одним із завдань нашого дослідження є вивчення змісту атестаційних проваджень та з’ясування його місця в системі адміністративного процесу.

Атестаційна діяльність у сфері публічного управління регламентована процесуальними нормами та реалізується через специфічне провадження – атестаційне. Зміст зазначеного провадження полягає у регламентації процесуальної діяльності щодо визначення відповідності встановленим державою стандартам об’єкта, який атестується.

Це провадження не має на меті вирішення конфлікту, що виникає у зв’язку з виконанням своїх обов’язків відповідного об’єкта. Тобто воно належить до групи публічно-сервісних проваджень. Зміст та особливості атестаційного провадження досліджені в монографічній роботі О.В. Кузьменко“Теоретичні засади адміністративного процесу”. На її думку, атестаційні провадження – це самостійний вид проваджень в адміністративному процесі, котрий являє собою регламентовану адміністративно-процесуальними нормами діяльність уповноважених органів, під час якої вирішуються питання про ідентифікацію, інвентаризацію або встановлення міри відповідності об’єктів атестаційної системи оціночним критеріям, необхідним для подальшого функціонування у визначеній сфері [132, с. 261].

Дійсно, атестаційне провадження визначається адміністративно-процесуальними нормами. Водночас здійснення провадження спрямоване на ідентифікацію, інвентаризацію об’єкта, але притягнення об’єкта до відповідальності, міра покарання не є змістом атестаційного провадження, а є іншим провадженням адміністративно-деліктного характеру, яке порушується за результатами висновків атестації.

Отже, атестаційне провадження належить до групи публічно-сервісних проваджень, якими охоплюється публічно-правова процесуальна діяльність щодо задоволення потреб фізичних та юридичних осіб креативного характеру [149, с. 223–230].

2.2. Принципи атестаційних проваджень

Під принципами права розуміють лише ті основні ідеї, що офіційно закріплені в нормах права. Логічним наслідком цього є твердження, що принципи можуть виявлятися тільки у змісті зазначених норм і до них не можна віднести регулюючі ідеї правосвідомості, що здобули суспільне визнання в реалізації правовідносин, але які не зафіксовані в нормативно-правових актах [150, с. 15; 151, с. 210–211].

Саме принципи визначають природу галузі права, його соціальну сутність і політичну спрямованість. Як узагальнена правова категорія, вони впливають на застосування норм матеріального права, визначають політичну й правову сутність галузі права й перспективи її розвитку.

Поняття принципів адміністративно-процесуального права неможливо усвідомити без вивчення традиційно сформованих галузей процесуального права, хоча й тут не склалося єдиної думки, унаслідок чого до їх складу включаються різні соціально-правові категорії.

До них іноді відносять загальні закріплені законом керівні положення, що мають визначальне значення для всієї системи процесуальных інститутів [152, с.20].

Основні принципи права широко, хоча не однозначно, розкриваються в плані загальної теорії держави та права. У літературі трапляється й інший підхід до поняття принципів права.

Так, В.С. Основін під принципами того або іншого явища розуміє ідеологічні установки, які виражають його сутність” [153, с. 74]. Ця точка зору не є новою. Здається, що ідеологія не є принципом права.

Не можна погодиться з думкою тих авторів, які розглядають правові принципи лише як наукову категорію. Доцільніше відносити до них ті основні положення, які закріплені в законі або випливають з його змісту. Саме принципи визначають характер галузі права, окремих її норм й інститутів. Принципи, як справедливо зазначає П.Ф. Елісейкін, є проміжною інстанцією між суспільними відносинами й нормами права. Вони трансформують зміст перших за допомогою других [154, с. 69–70].

Аналіз юридичної літератури дозволяє припустити, що основне призначення правових принципів та їх роль полягає у визначенні вихідних положень не тільки відповідних галузей права, а й діяльності державних органів, посадових осіб і громадян.

Провідні ідеї,закріплені в загальних принципах, є основоположними критеріями для учасників правових відносин, що характеризують зміст права, окремих його галузей.

Вчені-процесуалісти зазвичай зауважують, що принципами процесу можуть бути лише такі ідеї, які закріплені в нормах права. Інші допускають можливість існування принципів процесу до закріплення їх у нормах права.

Не можна визнати правильним твердження про те, що принципи процесуального права не регулюють процесуальних правовідносин, тому що судді, прокуратура й інші учасники процесу у своїй діяльності керуються тільки законом.

Цілком зрозуміло, що самі по собі принципи окремо від норм права не існують. Природно, що вони не можуть бути й регуляторами правовідносин. Але якщо зважати на те, що сама норма несе основне навантаження або заснована на принциповому положенні, то є неприпустимим протиставлення принципів правовим нормам. Щодо цього варто погодитися із твердженням В.М. Семенова про те, що принципи регулюють настільки, наскільки регулює саме право [155, с. 8]. Саме цим підкреслені не тільки правові засади процесуальних принципів, а й їх єдність із нормами права. Тому можна припустити, що процесуальні принципи застосовуються винятково через правові норми. Як їх вияв, принципи, з одного боку, істотно впливають на застосування правових норм, з іншого – самі закріплені правовими нормами. У цьому ми вбачаємо єдність, взаємозумовленість і діалектичний зв'язок принципів і правових норм.

Таким чином, адміністративно-процесуальні принципи – це ключові ідеї, на яких ґрунтується процесуальна діяльність органів публічної адміністрації та їх посадових осіб щодо розгляду індивідуально-конкретних адміністративних справ [132, с. 147].

Будь-яка атестаційна діяльність ґрунтується на загальних адміністративно-процесуальних принципах. Натомість не можна залишити поза увагою власні принципи атестаційних проваджень, які визначають суто спеціалізоване призначення конкретного виду діяльності.

Дослідимо основні та ґрунтовні ідеї атестації від загального до конкретного.

Принципи адміністративно-процесуального права вивчало багато вчених: Ю.П.Битяк, В.К.Колпаков, О.В.Кузьменко, А.М.Колодій та ін. Принципи атестаційних проваджень досліджували В.Р.Кравець, М.І.Сметанський, І.Ш.Кілясханов та ін., але вони приділяли увагу атестаційним провадженням, що визначалися вузьким профилем. Вчені, які виділяли принципи атестаційних проваджень, у своїх дослідженнях ґрунтувалися на змісті атестаційних проваджень.

Так, В.Р. Кравець серед принципів атестаційних проваджень державних службовців виділив такі:позапартійність; загальність атестації; гласність; презумпцію відповідності; колективність оцінки; періодичність (систематичність); об’єктивність оцінки; комплексність оцінки; обґрунтованість оцінки; визначеність вимог; диференціацію вимог; дієвість атестації [158, с. 18].

І.Ш. Кілясханов принципами атестації державних службовців назвав: законність, об’єктивність, гласність; всезагальність, безпристрасність, колегіальність, системність, комплексність, періодичності, дійсності [157, с. 206].

М.І. Сметанський серед принципів атестації загальноосвітніх шкіл виділив такі: гуманізація, демократизація, стандартизація, відкритість, корпоративність, погодженість [158, с. 39].

У Положенні про атестацію педагогічних працівників України зазначено, що атестація педагогічних працівниківбазується на принципах: демократизму, загальності, всебічності, систематичності, колегіальності, доступності та гласності, безперервної освіти і самовдосконалення, морального і матеріального заохочення [100].

Водночас не були досліджені загальні принципи, характерні для всіх видів атестацій в науці адміністративного процесу.

Отже, дослідивши загальні та спеціальні принципи будь-якої діяльності у сфері публічної адміністрації, ми дійшли висновку, що для процесуальної атестаційної діяльності характерними є такі принципи: верховенство права, законність, об’єктивна істина, гласність, гуманізм, демократизм, загальність атестації, принцип національної мови, об’єктивність проведення атестації, комплексність проведення атестації, колективність прийняття рішення, обґрунтованість прийнятого рішення, дієвість атестації.

Розглянемо кожен вид принципів атестаційних проваджень та доведемо, що всі вони є основними ідеями атестаційної діяльності публічної адміністрації.

Принцип верховенства правав Україні закріплений ст. 8 Конституції, відповідно до якої Конституція України має найвищу юридичну силу, а її норми є нормами прямої дії. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України та повинні відповідати їй.

Нова Конституція України закріпила нові демократичні принципи та цінності, котрі запроваджуються у практику національної правотворчості та правозастосування.

Зокрема, загальновідомим є те, що основною функцією радянської юридичної науки був, насамперед, захист інтересів держави.

Концептуальною основою сучасної правової парадигми є визнання пріоритетного місця і ролі людини та громадянина у державно-владних відносинах, що опосередковуються адміністративним правом. Тому нагальною є потреба в якісно новому розумінні призначення права та закону, відповідності їх моральним вимогам.

Принцип верховенства права означає, що свобода громадян має забезпечуватися таким правовим порядком, коли ніхто не змушує робити чогось не передбаченого законом, а людина, її права і свободи визнаються найвищою цінністю. Принцип верховенства права означає також, що не держава утворює право, а право є основою життєдіяльності та існування держави в особі її органів, посадових осіб та інших організацій [159, с. 45–46].

Принцип законності – універсальний принцип, який поширюється на всі без винятку сторони суспільного та державного життя. Стаття 1 Конституції визначає Україну як правову державу, ст. 8 закріплює державний принцип верховенства права, а ст. 6 і 9 встановлюють, що органи законодавчої, виконавчої та судової гілок влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України. Це означає, що суворе і неухильне додержання законів і підзаконних актів – це єдино припустимий варіант діяльності публічної адміністрації. Порушення чинного законодавства тягне за собою юридичну відповідальність, а незнання законів не звільняє від неї (ст. 68 Конституції України). Додержання законності необхідно розглядати як найважливішу умову і неодмінну основу ефективного проведення різних видів атестацій та забезпечення правопорядку при їх проведенні [13, с. 22].

Цей принцип фіксується у нормативних документах, які визначають правовий статус суб’єктів атестаційних проваджень, а також порядок проведення атестацій.

Законність є одним з найважливіших принципів атестаційних проваджень і характеризується як режим відповідності суспільних відносин, що виникають у цій сфері, вимогам законів та інших актів законодавства. Його реалізація в адміністративно-процесуальній діяльності ґрунтується на таких умовах:

єдність законності;

гарантування прав і свобод громадян;

неприпустимість протиставлення законності й доцільності;

невідворотність покарання за порушення законності [10, с. 479–480].

Принцип об’єктивної істини спрямований на максимально можливе виключення з атестаційного провадження проявів суб’єктивізму, однобічності в перевірці дій суб’єктів. Він покликаний забезпечити встановлення й оцінку реальних відомостей, що мають значення для винесення необхідного рішення при проведенні різних видів атестацій.

Цей принципвиражається в тому, що державні критерії якості фізичних та юридичних осіб, живих та неживих суб’єктів розглядаються в контексті їх практичного вияву, тобто такими, якими вони є насправді. Об’єктивність означає, що в процесі атестації висвітлюються тільки реальні факти (досягнення, недоліки, помилки) у діяльності кожного, відносно кого проводиться атестація.

Принцип гласностіполягає в тому, що атестаційна процедура здійснюється відкрито. Цей принцип характеризується доступністю всіх атестаційних матеріалів, демократизмом проведення оцінки, відкритістю обговорення критеріїв якості фізичних та юридичних осіб, живих та неживих суб’єктів, які проходять атестацію, всіх сторін його діяльності.

Гласність виявляється ще й у тому, що суб’єктам, які підлягають атестації, надається право ознайомлення з підготовленими на них характеристиками (для фізичних та юридичних осіб, тваринництва та бджільництва, дорогоцінного та природного каміння, харчової продукції та ін.). Вони мають можливість висувати свої заперечення по суті характеристики і підготувати пропозиції та зауваження стосовно поліпшення роботи. Результати атестації повідомляються відкрито відразу після голосування.

Принцип загальності атестаціїозначає, що вона проводиться майже в усіх державних підприємствах, установах, організаціях, незалежно від їх форм власності. Атестації підлягають фізичні та юридичні особи, виробництва, окремі види діяльності, племінні тварини тощо.

Для окремих видів атестацій встановлюються категорії осіб, які не підлягають атестації.

Так, наприклад, при проведенні атестації державних службовців відповідно до “Положення про атестацію державних службовців органів виконавчої влади” атестації не підлягають державні службовці:

а) патронатної служби;

б) які перебувають на посаді менше одного року.

Водночас чинне законодавство визначає і таких державних службовців, які проходять атестацію за власним бажанням:

а) державні службовці, призначені на посаду на певний термін;

б) вагітні жінки.

Відповідно до наказу Міністерства освіти і науки “Про затвердження Типового положення про атестацію педагогічних працівників”, не підлягають атестації педагогічні працівники:

які мають стаж безпосередньої педагогічної роботи до трьох років;

перебувають на довготривалому лікуванні.

Педагогічні працівники, які мають необхідний стаж безпосередньої педагогічної роботи й раніше проходили атестацію та прийняті на роботу в поточному навчальному році, а також ті, хто навчається у вищому навчальному закладі, атестуються за їх бажанням.

Для педагогічних працівників, які прибули із зарубіжних країн, за наявності відповідних державних міжнародних угод з Україною, у порядку винятку, з ініціативи адміністрації навчального закладу та на основі рішення атестаційної комісії можуть бути підтверджені рішення атестаційних комісій за попереднім місцем роботи.

За педагогічними працівниками, які перебувають у відпустках у зв’язку з вагітністю, пологами і доглядом за дитиною, зберігається кваліфікаційна категорія, педагогічне звання, чинність яких продовжується після виходу на роботу до наступної атестації на загальних засадах.

Принципнаціональної мови полягає в тому, що будь-яке атестаційне провадження здійснюється державною мовою.

Конституційний принцип національної мови при проведенні атестацій не знайшов свого нормативно-правового закріплення. Однак зі змісту ст. 10 Конституції випливає, що державною мовою в Україні є українська мова, тому будь-яке провадження повинно здійснюватися національною мовою. Відповідно до цього, всі необхідні документи для проведення атестації та після її закінчення (характеристики, заяви, протоколи та ін.) повинні складатися також державною мовою.

Принципоб’єктивності проведення атестації виражається в тому, що об’єкти, які атестуються, розглядаються в аспекті їх практичного вияву, тобто такими, якими вони є насправді. Об’єктивність оцінки означає, що в процесі атестації висвітлюються тільки реальні факти (результати, висновки, досягнення, недоліки, помилки, якість того, хто або що атестується).

Головною рисою принципу об’єктивності оцінки є неприпустимість упереджень до об’єктів, які атестуються. Атестація виконує головне своє призначення тільки в тому випадку, якщо її оцінка об’єктивна. Саме цей принцип повинен стати бар’єром щодо використання атестації як приводу для зведення рахунків з “небажаними” об’єктами, відповідно до яких проводиться атестація.

Принцип комплексності проведення атестаціїповинен гарантувати всебічність, принциповість й об’єктивність оцінки об’єктів.

Наприклад, для атестації фізичних осіб комплексність їх оцінки відбувається за двома основними напрямами:

а) оцінка результатів діяльності працівників (виконання посадових обов’язків, окремих доручень, ефективність прийнятих управлінських рішень, ефективність діяльності тощо);

б) оцінка особистісних якостей працівників (професійні навички, уміння формулювати свою точку зору, ініціативність, оперативність мислення, працездатність та витривалість, самостійність, відповідальність, здатність до лідерства, дисциплінованість, здатність до переговорів тощо).

Не менш важливим принципом атестації єколективність прийняття рішення. Сутність цього принципу полягає, насамперед, у тому, що процес збору, аналізу, узагальнення атестаційної інформації, розгляду відповідних якостей об’єктів та вироблення оцінки діяльності об’єктів, які атестуються, здійснюється групою висококваліфікованих осіб, авторитетних фахівців, тобто атестаційною комісією.

По-друге, колективність оцінки передбачає проведення продуктивного обміну судженнями про сильні та слабкі сторони об’єктів, які атестуються. Гласність, колективність оцінки та врахування громадської думки при проведенні атестації повинні створювати умови для реалізації важливої вимоги щодо переважної орієнтації об’єктів, які атестуються не на особисті, а на суспільні інтереси. Члени атестаційної комісії мають право на особисту думку, яку вони викладають у письмовому вигляді.

Принцип обґрунтованостіприйнятого рішення та рекомендацій атестаційної комісії є одним із найважливіших. Обґрунтувати ту чи іншу оцінку – значить довести доцільність, істинність та справедливість, переконати в тому, що вона відображає дійсні заслуги, а також наявні недоліки і помилки об’єкта, відносно якого проводиться атестація. Обґрунтованість оцінки залежить від визначеності вимог, об’єктивності оцінки та її колективності. Іншими словами, цей принцип є синтезом трьох вищеназваних принципів.

Наступним принципом є принцип гуманізму, який передбачає спрямованість усієї виховної роботи, тобто проведення атестації в даному підприємстві, установі чи організації щодо реалізації публічних інтересів та потреб.

Принцип демократизму полягає у створенні належних умов для проведення атестації, виявленні ініціативи, самостійності і творчості кожного суб’єкта, який атестується, а також у розподілі прав та обов’язків, повноважень і відповідальності між усіма учасниками атестаційного процесу.

Ступінь реалізації всіх інших принципів, а також правова значимість атестації визначаютьсяпринципом дієвості атестації, тобто “… обов’язковим застосуванням за результатами атестації організаційно-правових заходів, а в необхідних випадках – заходів відповідальності чи стимулювання”. Цей принцип полягає в тому, що висновки атестаційної комісії є основою для прийняття відповідних рішень щодо суб’єктів атестування (переважно для фізичних осіб): внесення до кадрового резерву, присвоєння чергового рангу (для державних службовців), переведення на вищу посаду, зобов’язання виконання певної умови, передбаченої комісією, звільнення з займаної посади. Атестація не забезпечить свого чільного місця в системі роботи з персоналом, якщо її результати не будуть підтверджуватися і розвиватися стимулюючими заходами. Гарантованість виконання рекомендацій атестаційної комісії – передумова досягнення всіх цілей атестації.

Стосовно відокремлюваних вченими принципів періодичності, морального та матеріального заохочення, системності тощо вихідні ідеї притаманні не всім видам атестацій та не характерні для атестаційного провадження. Так, наприклад, атестаційна діяльність щодо продуктів харчування не ґрунтується на ідеї матеріального та морального заохочення; атестаційна діяльність щодо оцінки якості природного каміння не має в своїй основі принципу періодичності тощо.

Отже, принципи атестаційних проваджень – це вихідні положення та теоретичні ідеї, які визначають механізм, завдання, функції, об’єктів, відносно яких проводиться атестація. Вони відіграють важливу роль у забезпеченні ефективності й дієвості проведення атестації.

2.3. Суб’єкти атестаційних проваджень

У загальній теорії права суб’єктом права визнається учасник суспільних відносин, який наділений правами й обов’язками та володіє двома ознаками: соціальною (участь у суспільних відносинах як відокремленого, спроможного виробляти і здійснювати єдину волю персоніфікованого суб’єкта) і юридичною (визнання правовими нормами його спроможності бути носієм прав і обов’язків, брати участь у правовідносинах) [160, с. 129–138].

Ці властивості притаманні як суб’єктам матеріальних адміністративно-правових відносин, так і суб’єктам процесуальних адміністративно-правових відносин. Тобто вони наділені правосуб’єктністю, що включає правоздатність та дієздатність.

Потенційна здатність мати процесуальні права та обов’язки у сфері діяльності публічної адміністрації (процесуальна правоздатність), реалізовувати надані права та обов’язки у сфері діяльності публічної адміністрації (процесуальна дієздатність), наявність суб’єктивних прав та обов’язків у сфері діяльності публічної адміністрації формують процесуально-правовий статус суб’єкта.

Адміністративно-процесуальна правоздатність– це здатність суб’єкта мати адміністративно-процесуальні права та обов’язки у сфері діяльності публічної адміністрації. Правоздатність з’являється з моменту виникнення суб’єкта. Якщо йдеться про фізичну особу, то з моменту народження громадянина; про юридичну – з моменту державної реєстрації підприємства, закладу, організації. Припиняється правоздатність з моменту зникнення суб’єкта, тобто з моменту ліквідації підприємства, закладу, організації, а якщо йдеться про фізичну особу, то з моменту смерті.

Адміністративно-процесуальна дієздатність– це здатність суб’єкта самостійно, свідомими діями реалізовувати надані йому адміністративно-процесуальні права і виконувати покладені на нього обов’язки. Складовою дієздатності є адміністративна деліктоздатність, тобто здатність суб’єкта нести за порушення адміністративно-правових норм юридичну відповідальність.

Однією з особливостей процесуальних адміністративно-правових відносин є те, що в них можуть брати участь суб’єкти, які не беруть участі у матеріальних адміністративно-правових відносинах, наприклад, прокурор [131, с. 40], суд [161, с. 197].

Суб’єкти адміністративного процесу залежно від своїх процесуальних функцій поділяються на: ті, які наділені владними повноваженнями, безпосередньо мають право здійснювати провадження, тобто “лідируючі суб’єкти” [162, с. 111] (їм держава надала широкі права та обов’язки); ті, які мають “зацікавлену” позицію щодо ходу наслідків у індивідуальній справі; та ті, які займають “пасивну” позицію щодо ходу та наслідків у індивідуальній справі і залучаються до участі у ній у зв’язку з тим, що це необхідно для з’ясування істини, найбільш повного і всебічного встановлення всіх обставин у справі [132, с. 174–175].

Правовий статус “лідируючих суб’єктів” у процесуальній діяльності не збігається з правовим статусом “зацікавлених” та “пасивних суб’єктів”.

У теорії адміністративного процесу деякі вчені “лідируючих суб’єктів” називають “суб’єкти процесу (провадження)”, інших – “учасники процесу (провадження)” [127, с. 51]. При цьому підкреслюють роль “лідируючих суб’єктів” процесу, оскільки без них здійснення юридичної діяльності неможливе. Незважаючи на величезну роль учасників в адміністративному процесі, остаточне юридичне рішення у справі ухвалюється все ж таки одностороннім волевиявленням лідируючого суб’єкта, який так чи інакше несе відповідальність не лише за свої правові операції, а й за дії учасників процесу [163, с. 24].

Загальні ознаки, притаманні суб’єктам адміністративного процесу, характеризують і суб’єктів окремих проваджень. Водночас останні мають специфічні особливості.

Розглядаючи специфічні особливості суб’єктів атестаційних проваджень ми дійшли висновків, що вони поділяються на:

1) суб’єкти атестаційної юрисдикції;

2) допоміжні суб’єкти (тобто ті, які допомагають готувати матеріали атестації, подають, за вимогою, додаткові матеріали);

3) особи, зацікавлені у результатах атестації.

Розглянемо окремо кожну групу суб’єктів і визначимо їх особливості та ознаки.

Суб’єктів атестаційної юрисдикціїза функціональними особливостями можна поділити на дві підгрупи:

а) ті, які за функціональним призначенням готують матеріали до атестації;

б) ті, які розглядають подані матеріали та приймають рішення щодо атестації.

До першої підгрупи суб’єктів атестаційної юрисдикції можна віднести керівників відповідних державних підприємств, установ, організацій, які готують та направляють матеріали необхідні для проведення атестації до атестаційної комісії. Якщо атестація проводиться стосовно фізичних осіб, то керівник (начальник) даної установи повинен на свого підлеглого скласти атестаційний лист.

Начальники, які складають атестації, зобов’язані:

вивчити діючий порядок атестування фізичних осіб даного підприємства;

проаналізувати професійну підготовку, а також конкретні показники роботи особи, яка атестується;

обмінятися думками зі своїми заступниками про службові й особисті якості працівника, які підлягають відображенню в атестації;

провести не менше двох індивідуальних бесід (одну— в період підготовки до атестування, другу— безпосередньо перед складанням атестації) з тим, хто атестується, з питань їх функціональних обов’язків, вдосконалення морально-ділових якостей, технічних та спеціальних знань, стилю, методів роботи й дати необхідні поради та рекомендації стосовно поліпшення особистої підготовки та відповідного кола питань, за які він безпосередньо відповідає;

на основі всебічного вивчення особистих якостей, показників, здібностей і нахилів того, хто атестується, визначити зміст атестації та висновку з неї;

власноручно скласти атестацію на підлеглого й підписати всі атестації, надруковані відповідно до кількості примірників особових справ, які ведуться на того, хто атестується; атестація, складена не власноручно, вважається недійсною;

подати атестації (у тому числі й оригінал) для отримання висновків та затвердження.

Для проходження атестації, наприклад, аварійно-рятувальних служб характерним є те, що тут відповідні служби за функціональним призначенням складають та подають до відповідної атестаційної комісії: заяву, що вміщує дані про заявника (назву, повні реквізити, перелік аварійно-рятувальних робіт, які виконує служба); свідоцтво про попередню атестацію; копію свідоцтва про державну реєстрацію; коротку пояснювальну записку з обґрунтуванням необхідності відповідної спеціалізації служби на виконання конкретних аварійно-рятувальних робіт; документи, які засвідчують наявність необхідних службових приміщень, навчально-тренувальної бази, засобів зв’язку та оповіщення, автотранспорту, іншого обладнання, майна, приладів і устаткування, необхідних для проведення аварійно-рятувальних та інших робіт за призначенням; структуру, штатний розпис аварійно-рятувальної служби, список особового складу; довідку про наявність документів, що регламентують організацію проведення аварійно-рятувальних та інших робіт за призначенням; нормативи готовності аварійно-рятувальної служби до дій за призначенням [51].

Наприклад, для атестації санітарних лабораторій підприємств, організацій характерно те, що вони повинні мати та надавати відповідну документацію на:

1) засоби вимірювальної техніки для проведення зазначених у заяві та переліку санітарно-гігієнічних досліджень;

2) кадри, які володіють методами санітарно-гігієнічних досліджень, а також працюють із засобами вимірювальної техніки;

3) приміщення для проведення санітарно-гігієнічних досліджень, обробки результатів вимірювань та досліджень згідно з нормативними документами;

4) протоколи та журнали для оформлення результатів санітарно-гігієнічних досліджень та вимірювань.

Надана документація, підписана керівником, подається до відповідної атестаційної установи на розгляд та прийняття рішення.

До другої підгрупи суб’єктів атестаційної юрисдикції відносять атестаційні комісії.

Атестаційні комісії відповідно до своїх повноважень перевіряють подані документи та матеріали про атестацію, які до них надходять, проводять атестацію та приймають відповідні рішення після її закінчення.

Правовий статус атестаційних комісій не є однаковим. За обсягами компетенції їх можна поділити на комісії:

загальнодержавної компетенції;

територіальної компетенції;

місцевої компетенції;

безпосередньої компетенції.

До комісій загальнодержавної компетенції можна віднести ВАК, яка є центральним органом виконавчої влади, підвідомчим Кабінету Міністрів України.

ВАК реалізує державну політику в галузі атестації наукових і науково-педагогічних кадрів вищої кваліфікації, присудження наукових ступенів і присвоєння вчених звань (старшого наукового співробітника).

Основними завданнями ВАК є участь у формуванні й реалізації разом з іншими центральними органами виконавчої влади та науковими організаціями державної політики щодо перспектив розвитку науки і техніки, кадрового потенціалу України з урахуванням рівня світового науково-технічного прогресу; керівництво роботою з атестації наукових кадрів вищої кваліфікації (присудження наукових ступенів і присвоєння вченого звання старшого наукового співробітника); державний контроль за діяльністю спеціалізованих вчених рад та якістю атестації наукових і науково-педагогічних кадрів вищої кваліфікації; формує мережу спеціалізованих вчених рад для захисту дисертацій у вищих навчальних закладах, академічних інститутах, галузевих науково-дослідних інститутах, проводить періодичну атестацію спеціалізованих вчених рад; затверджує за погодженням з Міністерством освіти і науки та іншими зацікавленими центральними органами державної виконавчої влади перелік спеціальностей наукових працівників; розробляє і затверджує вимоги до дисертацій та до осіб, які претендують на здобуття наукових ступенів і вченого звання старшого наукового співробітника; затверджує рішення спеціалізованих вчених рад про присудження наукового ступеня доктора наук; приймає рішення про видачу диплома кандидата наук на основі рішення спеціалізованої вченої ради про присудження наукового ступеня; оформляє і видає в установленому порядку дипломи доктора і кандидата наук, а також атестати старшого наукового співробітника; розглядає апеляції на рішення спеціалізованих учених рад щодо присудження наукових ступенів, а також учених рад щодо присвоєння вченого звання старшого наукового співробітника; здійснює у межах своїх повноважень охорону державних таємниць; бере участь у роботі міжнародних організацій та конференцій, нарад з питань підготовки й атестації наукових і науково-педагогічних кадрів вищої кваліфікації; здійснює інші повноваження, що випливають з покладених на нього завдань.

ВАК очолює голова, який призначається відповідно до законодавства. Голова ВАК має заступників, яких, як і вченого секретаря ВАК, призначає Президент України. Розподіл обов’язків між заступниками і вченим секретарем проводиться головою ВАК.

Голова ВАК несе персональну відповідальність за виконання покладених на ВАК завдань і здійснення ним своїх функцій, визначає обов’язки і ступінь відповідальності заступників голови, вченого секретаря, начальників управлінь і відділів ВАК [96].

До комісій загальнодержавної компетенції можна віднести ДАК, яка є постійно діючим органом, що забезпечує виконання державних вимог до ліцензування, атестації та акредитації вищих і професійно-технічних навчальних закладів за напрямами (спеціальностями) підготовки та перепідготовки фахівців, надання та зміни статусів цих закладів.

Основними завданнями ДАК є формування і забезпечення разом з міністерствами, які мають у підпорядкуванні навчальні заклади, виконання державних вимог щодо вищої та професійно-технічної освіти, якості підготовки фахівців і робітничих кадрів; координування і проведення ліцензування, атестації та акредитації навчальних закладів та напрямів (спеціальностей) підготовки фахівців; розгляд і прийняття рішень з питань ліцензування, атестації та акредитації навчальних закладів; координування роботи з нагляду за виконанням навчальними закладами умов провадження освітньої діяльності, на яку видана ліцензія; координування роботи з організації нострифікації документів про вищу та професійно-технічну освіту; установлення вимог та критеріїв ліцензування, атестації та акредитації навчальних закладів; розгляд апеляцій навчальних закладів за фактами порушення процедури проведення ліцензійної, атестаційної або акредитаційної експертизи; інформування громадськості про наслідки ліцензування, атестації та акредитації навчальних закладів.

Відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України “Про ліцензування, атестацію та акредитацію навчальних закладів” ДАК має право:

залучати спеціалістів науково-дослідних лабораторій та кафедр вищих навчальних закладів, підприємств, установ і організацій (за погодженням з їх керівниками) до розгляду питань, що належать до її компетенції, а також до проведення консультацій та ліцензійної, атестаційної та акредитаційної експертизи;

повертати фаховим і регіональним експертним радам матеріали про ліцензування, атестацію та акредитацію навчальних закладів для доопрацювання і додаткового вивчення;

отримувати в установленому порядку звітність про роботу фахових та регіональних експертних рад, навчальних закладів, проводити міжвідомчі наради з питань ліцензування, акредитації та атестації навчальних закладів;

зупиняти дію ліцензій чи анулювати їх у разі порушення навчальним закладом умов провадження освітньої діяльності, на яку видана ліцензія.

ДАК очолює голова Комісії— Міністр освіти і науки. До складу ДАК входять представники Мінестерства освіти та науки, міністерств та інших цнтральних органів виконавчої влади, місцевих органів виконавчої влади, провідні фахівці навчальних закладів та наукових установ [94].

До територіальних комісій можна віднести атестаційні комісії, які створюються при проведенні атестації на певній території.

Наприклад, при проведенні атестації педагогічних працівників атестаційні комісії створюються при Міністерстві освіти і науки Республіки Крим.

Атестаційні комісії при Міністерстві освіти Республіки Крим, управліннях освіти обласних, Київської, Севастопольської міських держадміністрацій відповідно до покладених на них завдань розглядає клопотання атестаційних комісій при районних (міських) органах державного управління освітою, професійних навчально-виховних закладах, вищих навчальних закладах I–II рівня акредитації, коледжах, освітніх установах підвищення кваліфікації та перепідготовки кадрів і приймає рішення про встановлення, підтвердження (не підтвердження) педагогічним працівникам кваліфікаційної категорії “спеціаліст вищої категорії” та відповідного педагогічного звання; узгоджує пропозиції атестаційних комісій при районних (міських) органах державного управління освітою щодо подовження терміну дії попередніх рішень атестаційних комісій загальноосвітніх навчальних закладів; приймає рішення і порушує клопотання перед Міністерством освіти та науки, міністерствами України про моральне заохочення атестованих педагогічних працівників; розглядає скарги педагогічних працівників на рішення атестаційних комісій при районних (міських) органах публічного управління освітою, професійних навчально-виховних закладах, вищих навчальних закладах I–II рівня акредитації, коледжах, освітніх установах підвищення кваліфікації та перепідготовки кадрів [100].

До атестаційних комісій місцевої компетенції відносять, наприклад, атестаційну комісію при районному (міському) органі публічного управління освітою, яка атестує педагогічних працівників районного (міського) методичного кабінету (центру); приймає рішення про їх відповідність (відповідність за умови, невідповідність), посаді, яку займають; встановлює, підтверджує (не підтверджує) їм одну з кваліфікаційних категорій: “спеціаліст”, “спеціаліст II категорії”, “спеціаліст I категорії”. За поданням атестаційних комісій при навчально-виховних закладах атестує педагогічних працівників на кваліфікаційну категорію “спеціаліст вищої категорії” та присвоює або підтверджує (не підтверджує) педагогічне звання; приймає рішення і порушує клопотання перед атестаційною комісією при відповідних вищих органах державного управління освітою, що мають навчально-виховні заклади, про встановлення, підтвердження (не підтвердження) педагогічним працівникам районного (міського) методичного кабінету (центру) кваліфікаційної категорії “спеціаліст вищої категорії”; у двотижневий термін розглядає скарги педагогічних працівників на рішення атестаційних комісій навчально-виховних закладів.

Для компетентного здійснення своїх повноважень атестаційна комісія при районному (міському) органі державного управління освітою може створювати експертні групи із числа фахівців тієї галузі освіти, педагогічні працівники якої атестуються [100].

До атестаційних комісій безпосередньої компетенції можна віднести комісії, які створюються у спеціалізованих установах, підприємствах, організаціях.

Наприклад, для проведення атестації педагогічних працівників створюється атестаційна комісія, до складу якої входять: голова (керівник навчально-виховного закладу, органу управління освітою), його заступник, секретар, члени комісії (заступник керівника навчально-виховного закладу, представник органу управління освітою, методичної служби, член профспілкового комітету навчального закладу або член виборного профспілкового органу відповідного рівня в районній, міській або обласній атестаційних комісіях, фахових асоціацій, голови методичних об’єднань, найбільш кваліфіковані і авторитетні педагоги, члени органів громадського самоврядування в системі освіти).

Атестаційна комісія при навчально-виховному закладі атестує і приймає рішення про відповідність (відповідність за умови, невідповідність) педагогічного працівника займаній посаді, встановлює, підтверджує (не підтверджує) одну з кваліфікаційних категорій: “спеціаліст”, “спеціаліст II категорії”, спеціаліст I категорії”, визначає відповідний посадовий оклад (ставку заробітної плати); приймає рішення і порушує клопотання перед атестаційною комісією при районному (міському) органі державного управління освітою, а для педагогічних працівників професійних навчально-виховних закладів, коледжів, технікумів, освітніх установ підвищення кваліфікації та перепідготовки кадрів— перед атестаційною комісією при відповідних вищих органах державного управління освітою, що мають зазначені навчально-виховні заклади, про встановлення, підтвердження (не підтвердження) педагогічним працівникам кваліфікаційної категорії “спеціаліст вищої категорії”, присвоєння, підтвердження (не підтвердження) педагогічного звання, а також про відповідне моральне і матеріальне заохочення (нагородження грамотою, відзначення премією тощо).

При проведенні атестації іподромуатестаційна комісія створюється при іподромі (господарстві) наказом по іподрому (господарству). До складу атестаційної комісії входять зоо- і ветспеціалісти іподрому (господарства).

Очолює атестаційну комісію керівник іподрому (господарства).

Головним завданням атестаційної комісіїє визначення професійної підготовки осіб, які мають намір брати участь у тренінгу, випробуваннях і суддівстві випробувань племінних коней рисистих, верхових і ваговозних порід у господарствах і на іподромах України, забезпечення проведення тренінгу і випробувань.

Атестаційна комісія слідкує за зростанням професійного рівня тренерського та суддівського персоналу і звертається до кваліфікаційної комісії при Міністерстві аграрної політики України з клопотанням про присвоєння чергових кваліфікаційних звань.

Особа, стосовно якої прийнято негативне рішення суддівської колегії, може звернутися зі скаргою до атестаційної комісії іподрому.

Також атестаційні комісії можна класифікувати за часом дії на: постійні, тимчасові.

Постійні атестаційні комісії – це комісії, що створюються та функціонують незалежно від суб’єкта, який атестується, потреби проведення атестації, тобто це комісії, які створені на постійній основі. До таких комісій можна віднести ВАК, ДАК, комісії, які проводять атестацію санітарних лабораторій підприємств і організацій та ін.

Тимчасові атестаційні комісії – це комісії, які створюються залежно від потреби проведення атестацій. До таких можна віднести атестаційні комісії, які здійснюють атестації робочих місць, педагогічних працівників, жеребців-плідників для племінного використання та ін.

Деякі види атестаційних проваджень передбачають участь кваліфікаційного експерта, який в межах своєї юрисдикції надає атестаційний висновок за результатами проведення атестації, наприклад, у випадку проведення атестації каміння. Але відносини у зазначеному провадженні мають цивільно-правовий характер. (Вони виходять за межі дисертаційної роботи і не розглядаються нами).

Другою групоюсуб’єктів атестаційних проваджень є допоміжні особи, які подають додаткові матеріали щодо атестації. До них можна віднести експертні комісії, експертів, інспекції, інспекторів та ін. Водночас для всіх видів атестацій характерна участь допоміжних осіб.

Розглянемо деякі види атестацій, для яких участь допоміжних осіб є обов’язковою.

Експертна комісіяє допоміжним суб’єктом при проведенні атестацій, вона (комісія) проводить атестаційні експертизи, складає висновки про їх проведення та напрявляє результати експертизи відповідним органам (наприклад, інспекціям).

Так, при атестації вищих навчальних закладів для проведення атестаційної експертизи інспекція за участі органу державного управління закладом освіти створює експертну комісію, до якої можуть залучатись члени фахових рад, працівники органів державного управління освітою, представники замовників спеціалістів, провідні фахівці вищих закладів освіти.

За результатами роботи експертна комісія складає акт атестаційної експертизи, який включає висновки з кожного напрямку (спеціальності) підготовки, доводить його до вищого закладу освіти і подає до інспекції.

У разі незгоди з процедурою проведення атестаційної експертизи вищий заклад освіти має право протягом десяти днів з дня отримання акта атестаційної експертизи подати апеляцію до інспекції. Якщо апеляція визнається мотивованою, то інспекція у погоджені із закладом освіти строки направляє експертну комісію у новому складі. Висновки повторної експертизи є остаточними.

На основі матеріалів атестаційної експертизи інспекція за участі органу державного управління освітою (засновника закладу освіти недержавної форми власності) у місячний термін готує загальні висновки та рішення і подає їх на затвердження до ДАК [118].

При проведенні атестації науково-дослідних установ експертна комісія здійснює галузеву експертизу зазначеної установи. Експертна комісія утворюється міністерством, іншим центральним органом виконавчої влади, до сфери управління яких належить науково-дослідна установа. До складу експертної комісії включаються вчені та фахівці у відповідній галузі.

Експертна комісія визначає оцінку рівня наукових досліджень та практичної цінності їх результатів; аналізує рівень науково-технічного потенціалу науково-дослідної установи та ефективність його використання; оцінює фінансово-економічну діяльність науково-дослідної установи.

Результати проведеної експертною комісією експертизи розглядаються та затверджуються колегією міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади, до сфери управління якого належить науково-дослідна установа, і подаються до Комісії Кабінету Міністрів України з питань науково-технічного розвитку України [34].

Експерт– це допоміжна особа, висококваліфікований спеціаліст, який несе відповідальність за об’єктивність і достовірність результатів атестацій.

Так, експерти залучаються при проведенні атестації зварників. Експертом є висококваліфікована особа, спеціаліст в даній галузі, атестований українським атестаційним комітетом зварників як керівник. Український атестаційний комітет зварників – незалежна компетентна організація, уповноважена Держнаглядохоронпраці України керувати підготовкою і проведенням атестації зварників [166].

Інспектор– це особа, яка здійснює обстеження та перевіряє документи, необхідні під час проведення атестації.

Наприклад, при проведенні атестації лабораторій залучається інспектор, який здійснює обстеження лабораторії, а також має право ознайомлюватися з усіма необхідними для проведення обстеження документами і одержувати від замовника необхідні відомості з питань, які належать до його компетентності; безперешкодно проводити огляд всіх приміщень лабораторії; отримувати належним чином завірені копії (ксерокопії) необхідних документів (витягів з документів); одержувати від заявника письмові пояснення з питань, що виникають під час перевірки.

Інспектор має право призупинити обстеження, якщо заявник своєчасно не виконує зобов’язань зі свого боку або створює протидію інспектору при виконанні ним службових обов’язків, і повинен негайно повідомити про це керівництво Державної служби.

Інспектор зобов’язаний дотримуватись конфіденційності щодо інформації про заявника, у т.ч. отриманої від нього під час обстеження.

Інспектор несе персональну відповідальність за об’єктивність, повноту і достовірність результатів обстеження.

Останньою (третьою) групою єособи, зацікавлені у результатах атестації.

Цю групу суб’єктів можна поділити на:

а) суб’єктів підприємницької діяльності та керівників спеціалізованих державних установ;

б) фізичних осіб, професійні якості яких є предметом атестаційної оцінки.

Що стосується зацікавлених у результатах проведення атестації осіб, то ними є, насамперед, власники продукції, виробів, предметів, тварин, яким необхідно пройти атестацію для того, щоб отримати сертифікат якості (інші види актів волевиявлення за результатами атестації) для подальшого заняття справою, а також реалізації продукції, виробів тощо. Атестація виробів проводиться за ініціативою власника об’єкта атестування, який їх виготовляє, а також керівників спеціальних державних установ, зацікавлених в врезультатах проведення атестації на їх підприємствах щодо якості продукції, яка випускється. Це так само стосується не тільки продукції, а й виробництва, документації тощо.

Наприклад,атестація спирту етилового, алкогольних напоїв та тютюнових виробів проводиться акредитованими в державній системі сертифікації органами з сертифікації харчової продукції і продовольчої сировини з обов’язковим залученням представників Держспецмонополії України за їх поданням.

Підприємство, що має намір атестувати виробництво виробів, повинно мати комплект документації– нормативну і технологічну та документацію, яка визначає склад виробів та інші відомості щодо організації контролю якості виробів, організації контролю за випуском виробів, структури відповідальності виробничого персоналу за якість виготовлення виробів та виконання робіт, системи контролю якості під час здійснення технологічного процесу, у тому числі контроль вихідних матеріалів та виробів, системи контролю за внесенням змін до технічної документації на вироби та ін.

Орган із сертифікації, який проводить атестацію виробництва, зобов’язаний протягом трьох днів з дня звернення надати заявнику зразки заявки та анкети. Підприємство, яке має намір атестувати виробництво продукції, здійснює контроль виробів та вхідних матеріалів (при потребі) у власній або сторонній (за договором) випробувальній (вимірювальній) лабораторії, акредитованій відповідно до вимог ст. 32 Закону України “Про метрологію та метрологічну діяльність”.

На основі позитивних висновків комісії орган із сертифікації харчової продукції і продовольчої сировини оформляє атестат виробництва [71].

При проведенніатестації імунобіопрепарату власник підприємства, що має намір розпочати виробництво нового імунобіопрепарату, ініціює проведення атестації. Для здійснення атестації власник підприємства повинен подати до МОЗ “Заявку на атестацію виробництва”. Готовність підприємства до виробництва імунобіопрепарату визначає комісія, склад якої визначається Міністерством охорони здоров’я, з обов’язковим залученням відповідних фахівців.

На основі позитивних висновків комісія складає “Акт про готовність підприємства до виробництва імунобіопрепарату”. У випадку виявлення порушень комісія ухвалює рішення про необхідність повторної перевірки. За результатами повторної перевірки комісія складає “Акт про готовність підприємства до виробництва імунобіопрепарату” і надсилає його підприємству.

Підприємство, яке отримало цей акт, може розпочати виробництво п’яти промислових серій препарату, які мають бути надісланіі на контроль до МОЗ. Підтвердження дії “Атестату виробництва” здійснюється МОЗ за результатами повторних перевірок підприємства та контролю серій препарату, про що робиться відмітка в “Атестаті виробництва”.

Підприємство, яке отримало “Атестат виробництва”, зобов’язане дотримуватися всіх умов, що забезпечують виробництво та стабільність якості випуску препарату; інформувати МОЗ про всі можливі модифікації препарату, зміни технологічного процесу, методи контролю, гарантійні терміни використання. Також воно має право друкувати рекламні матеріали на препарат, який має “Атестат виробництва”, брати участь у проведенні спостережень за результатами застосування препарату [165].

Атестація пасік здійснюється один раз на три роки. Її проводять атестаційні комісії Міністерства агропромислового комплексу. До складу атестаційних комісій залучаються представники органів виконавчої влади, спеціалісти селекційних центрів, учені наукових установ та інші фахівці.

Атестаційна комісія вивчає показники племінних бджолорозплідників і племінних пасік за останні три роки, рівень, методи та ефективність селекційної роботи й виведення маток.

Атестаційна комісія готує акт з висновком про відповідність племінного бджолорозплідника, пасіки тим чи іншим вимогам та пропозиції стосовно присвоєння відповідної категорії.

Підсумки атестації обговорюються з власниками й працівниками цих пасік, розробляються плани заходів щодо усунення недоліків, виявлених в їх діяльності, встановлюються терміни їх виконання, а також готуються пропозиції для Міністерства аграрної політики України. Акти атестацій зберігаються в Департаменті ринків продукції тваринництва з Головною державною племінною інспекцією Мінагрополітики України.

Для атестацій пасік особами, зацікавленими у результатах атестації, являються власники пасік [67].

Для отримання свідоцтва про атестацію жеребця для племінного використання його власник (зацікавлена особа у результатах проведення атестації) повинен подати до атестаційної комісії, яка формується з представників Мінагрополітики України, відповідні документи, які реєструються і власнику не повертаються.

Уперше допущений до відтворення жеребець використовується в одному господарстві не більше двох років, до оцінки за якістю потомків.

Після розгляду поданих коневласником документів щодо якості потомків жеребця атестаційна комісія виносить рішення про доцільність подальшого його використання.

У разі позитивного рішення атестаційної комісії коневласнику видається нове свідоцтво із зазначенням терміну подальшого племінного використання.

Рішення про видачу або відмову у видачі свідоцтва про атестацію жеребця для племінного використання приймається атестаційною комісією протягом календарного місяця з дня отримання заяви з усіма зазначеними документами [66].

До групи зацікавлених суб’єктів, якими є фізичні особи, професійні якості яких є предметом атестаційної оцінки, можна віднести державних службовців, вчителів, лікарів, тренерів, суддів та ін.

Так, при проведенні атестації державних службовців, зазначені особи мають право ознайомлюватись зі службовою характеристикою під підпис під час співбесіди, яку проводить з ним його безпосередній керівник. Під час співбесіди повинні обговорюватися позитивні й негативні результати роботи державного службовця, визначатися шляхи подолання недоліків. При цьому державному службовцю має бути надана можливість ставити питання, коментувати зауваження та висновки щодо його роботи. У разі незгоди зі змістом характеристики державний службовець може подати до атестаційної комісії відповідну заяву, зауваження або додаткові відомості.

Державний службовець, який атестується, має право брати участь у засіданні комісії, на якому розглядається питання про його атестування. У разі неявки державного службовця на засідання комісії без поважних причин, комісія має право провести атестацію за його відсутності. До поважних причин у цьому випадку можна віднести: хворобу, відпустку за сімейними обставинами, відрядження тощо. Документи, які підтверджують причину відсутності державного службовця на атестації, мають бути надані атестаційній комісії його безпосереднім керівником.

Згідно з Положенням про атестацію державних службовців рішення керівника, прийняте за результатами атестації, може бути оскаржене державним службовцем до суду. Оскільки назване Положення не передбачає більш конкретного порядку оскарження, діє загальний порядок, який передбачає, що таке рішення може бути оскаржене протягом 10 днів з дня його прийняття без урахування терміну тимчасової непрацездатності [46].

Для атестації тренерів, наїзників, жокеїв, суддів, які беруть участь у випробуваннях племінних коней верхових порід, встановлюються такі вимоги:

1. Тренер повинен мати стаж роботи з підготовки і випробувань коней не менше трьох років та підготувати коней, на яких виграно не менше 30 перших місць на іподромах; тренер має право самостійно займатися тренінгом та підготовкою коней до іподромних випробувань у гладких і бар’єрних скачках та стипль-чезах.

2. Жокей-початківець – особа, яка пройшла практичну підготовку в господарстві; має право брати участь у групових скачках, а після виграшу п’яти перших місць – у розіграшах іменних і традиційних призів на іподромах України.

3.Жокей-професіонал – особа, яка має стаж роботи з випробувань племінних коней не менше двох років і виграла не менше 30 перших місць у скачках; має право брати участь у скачках на іподромах України і за кордоном.

4. Жокей-аматор – особа віком від 16 років, яка займається тренінгом верхових коней на іподромі не менше двох сезонів; має право на участь в аматорських і, за рішенням виробничого відділу іподрому, в групових та іменних скачках, а після виграшу десяти перших місць – у розіграшах традиційних призів;

5. Суддя з випробувань верхових коней – особа, яка брала участь у роботі суддівської колегії іподрому протягом не менше двох сезонів; має право судити випробування коней в гладких, бар’єрних скачках та стипль-чезах на іподромах України [101].

Усі вищеназвані особи отримують сертифікат державного зразка після позитивного проходження атестації.

Здійснивши аналіз суб’єктів атестаційних проваджень, ми дійшли висновків, що вони мають такі особливості:

1) суб’єкти юрисдикції атестаційних проваджень за функціональною належністю можуть готувати матеріали для проведення атестацій, інші – проводити та приймати рішення щодо суб’єктів атестації. Межі компетенції суб’єктів атестаційної діяльності визначені функціональнии обов’язками, закріпленими в нормативно-правових актах;

2) для окремих видів атестаційних проваджень характерним є наявність допоміжних суб’єктів, правовий статус яких визначений законодавством України;

3) зацікавленими особами при проведенні атестації є власники установ і підприємств, стосовно яких проводиться атестація чи оцінюється якість продукції, що виробляється або добувається. Безпосередньо вони не є учасниками атестаційного провадження, але надають необхідні матеріали для здійснення атестаційної діяльності компетентними суб’єктами;

4) фізичні особи, стосовно яких проводиться атестація, мають право на активну участь у ній шляхом надання потрібної інфрмації про власні професійні якості, а також право на оскарження висновків атестації.

2.4. Стадії атестаційних проваджень

Ефективність усіх видів атестацій, насамперед, від порядку її організації та проведення.

У структурі кожного окремого провадження можна виокремити відносно відмежовані стадії, виділені в часі й логічно пов’язані в сукупності процесуальних дій (процедур), які відрізняються колом суб’єктів і закріплюються відповідними процесуальними актами.

Атестаційні провадження мають визначену структуру, представлену окремими стадіями, які являють собою нормативно визначене процесуальне утворення.

В адміністративно-процесуальній науці дослідженню стадій атестаційного провадження приділяли увагу В.Б.Авер’янов, І.П.Голосніченко, І.Ш.Кілясханов, О.В.Кузьменко, В.Д.Сорокін.

Так, В.Б. Авер’янов в атестаційному провадженні виділив такі стадії:

підготовка справи про атестацію;

розгляд атестаційної справи;

прийняття рішення щодо атестації;

оскарження прийнятого рішення;

виконання прийнятого рішення [166, с. 322].

Зазначену позицію розвивав у своєму дослідженні щодо атестації державних службовців В.Р. Кравець [156, с. 121].

Водночас дослідивши представлені погляди на структуру атестаційних проваджень, ми дійшли висновку, що відокремлені стадії зазначеного провадження розкривають зміст та особливості проведення атестації державних службовців, але не повною мірою розкривають загальний зміст атестаційних проваджень у системі діяльності публічної адміністрації. Ці провадження не обмежуються атестацією державних службовців, а мають значно ширший спектр регулювання різних видів атестацій.

Тому відповідно до особливостей адміністративно-процесуальної діяльності та нормативно-правових актів, які регулюють проведення різних видів атестацій, ми можемо виділити такі стадії атестаційного провадження:

1) відкриття справи про атестацію, здійснення атестаційно-організаційних дій;

2) розгляд атестаційної справи та прийняття рішення по атестації;

3) оскарження та опротестування прийнятого рішення;

4) виконання рішення за результатами проведення атестації [167, с. 120-123].

Розглянемо більш детально кожну стадію атестаційних проваджень.

Відкриття справи про атестацію та здійснення атестаційно-організаційних дій є початковою стадією атестаційного провадження.

Існує думка, що першою стадією провадження є стадія порушення справи [134]. Ми не поділяємо її, тому що не до всіх видів проваджень застосовується порушення справи, а тільки до тих груп, в основу яких покладено вирішення конфлікту між учасниками правовідносин. Як ми вже зазначали, атестаційні провадження до такої групи не належать, оскільки в них відсутня потреба у вирішенні конфлікту.

Водночас не зовсім слушною є пропозиція щодо назви першої стадії, як “Підготовка справи про атестацію” [166, с. 322], оскільки, на нашу думку, підготовчий етап є елементом більш значної частини провадження, яка охоплюється назвою “Відкриття справи про атестацію”.

Саме на цій стадії здійснюється збирання, вивчення, аналіз та узагальнення інформації про фізичних та юридичних осіб, предмети, технічне обладнання, тварин, діяльність, виробництво, які атестуються.

У діяльності публічної адміністрації існує дуже багато видів атестацій, тому кожна атестація матиме свої властивості її проведення на будь-якій стадії.

Так, атестація фізичних осіб (державні службовці, наукові та науково-педагогічні працівники, робочий персонал – лікарі, інженери, архітектори, рятувальники та ін.) на першій стадії атестаційного провадження характеризується тим, що на кожного працівника, який підлягає атестації, складається характеристика, а для державних службовців – службова характеристика, яка підписується його безпосереднім керівником, затверджується керівником вищого рівня і подається до комісії не пізніше, ніж за тиждень (для державних службовців), не пізніше ніж за два тижні (для інженерно-технічних працівників та спеціалістів підприємств та організацій, наукових працівників, керівників та викладачів середніх спеціальних закладів) до проведення атестації. Характеристика на керівника органу підписується керівником органу вищого рівня.

Атестаційна характеристика повинна містити:

загальні відомості (прізвище, ім’я, по-батькові, посада, стаж роботи на посаді);

відомості про професійні знання, рівень володіння державною мовою (не для всіх категорій фізичних осіб), досвід роботи за фахом;

аналіз виконання особою своїх посадових обов’язків, дотримання правил поведінки на робочому місці;

відомості про ділові якості (професійна компетентність, відповідальність, ініціативність, самостійність у роботі, оперативність у прийнятті рішень і здатність до контролю за їх реалізацією, вміння акумулювати необхідну інформацію та виділяти найголовніше, працювати з нормативно-правовими актами, іншими документами);

відомості про особисті якості (працездатність, комунікабельність, вміння керувати підлеглими, вміння налагоджувати стосунки з колегами, творчий підхід до справи, принциповість, послідовність у роботі, самокритичність;

відомості про результативність роботи;

відомості підвищення кваліфікації (види професійного навчання, які проходив працівник, або причини. з яких навчання не проводилося, використання набутих знань у роботі, здатність до самоосвіти, ставлення до професійного навчання підлеглих тощо);

відомості про можливості професійного просування по службі (за яких умов, на яку посаду, коли);

зауваження і побажання особі, яка атестується;

висновок про відповідність займаній посаді.

Кожній особі, яка проходить атестацію, надається право на ознайомлення з характеристикою під підпис під час співбесіди, яку проводить з ним його безпосередній керівник. Протягом співбесіди повинні обговорюватися позитивні й негативні результати роботи працівника, його недоліки, визначатися шляхи усунення цих недоліків. При цьому працівнику має бути надана можливість ставити питання, коментувати зауваження та висновки щодо його роботи. У разі незгоди зі змістом атестаційного листа-характеристики особа, яка атестується, може подати до атестаційної комісії відповідну заяву, зауваження чи додаткові відомості.

На першій стадії здійснюється і така важлива дія, як вироблення системи оцінювання працівника. У юридичній літературі існують різні підходи щодо такої системи. Однак єдиних дієвих критеріїв проведення такого оцінювання поки що не існує. Як правило, під час розробки таких критеріїв основна увага приділяється оцінюванню ділових й особистих якостей працівника, необхідних для виконання ним своїх посадових обов’язків.

Досить цікавим є зарубіжний досвід розв’язання такого питання, який, безумовно, заслуговує на увагу. Зокрема, під час проведення оцінювання фізичних осіб ФРН на кожного з них заповнюється характеристика, яка описує такі параметри:

кмітливість, тобто здатність швидко і диференційовано сприймати суть справи;

розумові та оцінні здібності, тобто здатність аналізувати проблеми і робити висновки;

спеціальні знання, тобто обсяг і глибину спеціальних знань;

готовність до діяльності, яка проявляється під час виконання завдань, енергію та інтенсивність;

пристосовуваність, тобто здатність пристосовуватися до нової ситуації або виконання нового завдання;

особисту ініціативність, яка виявляється в готовності й здатності знаходити проблеми за власною ініціативою;

здатність приймати рішення і втілювати їх у життя;

уміння вести переговори, тобто здатність пристосовуватись до партнера у переговорах і переконливо аргументувати свої думки;

якість виконання своїх обов’язків, тобто оцінювання придатності результатів роботи для використання (надійність, раціональність, економічність тощо);

інтенсивність роботи;

здатність висловлювати свої думки усно, письмово, перед великою аудиторією (точність і ясність викладеної інформації, обґрунтованість стилю, плавність мовлення, логічність тощо) та інше [168, с. 409–410].

Атестація навчальних закладів здійснюється шляхом проведення атестаційної експертизи. Це є домінуючим документом на першій стадії даного провадження. Атестаційну експертизу навчальних закладів державних форм власності проводить Державна інспекція навчальних закладів Міністерства освіти і науки України.

Регіональні експертні ради, з урахуванням пропозицій відділів освіти райдержадміністрацій та міськвиконкомів, складають план проведення атестаційної експертизи, який затверджується Міністерством освіти Автономної Республіки Крим, управліннями освіти і науки обласних, Київської і Севастопольської міських державних адміністрацій і доводиться до відома керівника навчального закладу не пізніше, ніж за рік до початку проведення атестації.

Для проведення атестаційної експертизи конкретного навчального закладу відповідним органом управління освітою створюється експертна комісія, до складу якої входять провідні фахівці управління (відділу) навчальних закладів й установ освіти, підприємств, організацій, які мають відповідну спеціальну освіту, високу професійну кваліфікацію, практичний досвід роботи, володіють необхідними знаннями та навичками. Склад експертних комісій не повинен перевищувати 15 осіб.

До складу експертної комісії у разі потреби можуть входити представники інших органів державного управління, регіональної експертної ради, Державної інспекції навчальних закладів Міністерства освіти і науки. У складі експертної комісії не можуть перебувати працівники навчального закладу, що атестується, або особи, які мають пряме відношення до діяльності цього навчального закладу.

Основою організації діяльності експертної комісії є робоча програма атестаційної експертизи, що складається для конкретного навчального закладу і затверджується начальником відповідного органу управління освітою. Робоча програма доводиться до відома керівника навчального закладу за місяць до початку проведення атестаційної експертизи.

Не пізніше, ніж за два місяці до проведення атестації навчальний заклад подає експертній комісії матеріали самоаналізу освітньої діяльності, що містять основні відомості про заклад: стан матеріально-технічного, кадрового і навчально-методичного забезпечення, про організацію та здійснення навчально-виховного процесу, копії навчальних планів та авторських програм тощо.

Термін роботи експертної атестаційної комісії у навчальному закладі не повинен бути більшим ніж 15 календарних днів [158, с.179–280].

Перша стадія державної атестації науково-дослідних (науково-технічних) установ включає:

анкетування науково-дослідних (науково-технічних) установ;

проведення галузевої експертизи;

проведення міжгалузевої експертизи та визначення рейтенгу науково-дослідних (науково-технічних) установ.

При проведенні анкетування науково-дослідна (науково-технічна) установа подає міністерству, іншому центральному органу виконавчої влади, Національній чи галузевій академії наук, до сфери управління яких вона належить, анкету з відомостями про діяльність установи за три попередні календарні роки.

Анкета повинна включати відомості про:

наукові та науково-технічні кадри;

організацію підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації фахівців;

організацію досліджень з певного науково-технічного напряму і про підрозділи та вчених, які забезпечують проведення цих досліджень, основні результати (опублікування монографій, статей, у тому числі за кордоном, одержання ліцензій, патентів тощо) та практичну цінність наукових результатів для окремих галузей та національної економіки в цілому, перспективи розвитку тощо;

наявність та визнання у світі наукових шкіл;

національне та міжнародне визнання наукових результатів (одержання премій, грантів, проведення конференцій тощо);

міжнародні наукові зв’язки;

матеріально-технічну та дослідно-експериментальну базу досліджень;

унікальні наукові об’єкти;

фінансово‑економічну,комерційну,господарськутазовнішньоекономічну діяльність;

інші відомості, що характеризують діяльність цієї установи.

Галузева експертиза науково-дослідних установ проводиться експертною комісією, утвореною міністерством, іншим центральним органом виконавчої влади, до сфери управління яких належить науково-дослідна (науково-технічна) установа. До складу експертної комісії входять вчені та фахівці у відповідній галузі.

У разі, якщо науково-дослідна (науково-технічна) установа не належить до сфери управління центрального органу виконавчої влади, відповідну експертизу проводить експертна комісія Міністерства освіти і науки, до складу якої включаються працівники цього Міністерства та фахівці з відповідних напрямів науково-технічних досліджень.

Експертна комісія:

визначає оцінку рівня наукових досліджень та практичної цінності їх результатів;

аналізує рівень науково-технічного потенціалу науково-дослідної (науково-технічної) установи та ефективність його використання;

оцінює фінансово-економічну діяльність науково-дослідної (науково-технічної) установи.

Результати проведеної експертною комісією експертизи розглядаються та затверджуються колегією міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади, до сфери управління якого належить науково-дослідна (науково-технічна) установа, і подаються до Комісії Кабінету Міністрів України з питань науково-технічного розвитку України.

Міжгалузева експертиза науково-дослідних (науково-технічних) установ проводиться міжгалузевою експертною групою, сформованою Комісією Кабінету Міністрів України з питань науково-технічного розвитку України.

Міжгалузева експертна група визначає:

систему функціональних ознак та критерії оцінки науково-дослідних (науково-технічних) установ з урахуванням специфіки їх діяльності;

рейтинг науково-дослідних (науково-технічних) установ з урахуванням статистичних даних (питомих показників), критеріїв оцінки та результатів галузевої експертизи.

Експертиза поданих на атестацію анкет науково-дослідних (науково-технічних) установ, які належать до сфери управління Національної чи галузевої академії наук, та визначення їх рейтингу проводиться у порядку, що встановлюється президією відповідної академії наук, яка затверджує результати експертизи з висновками щодо визначення рейтингу і подає їх до Комісії Кабінету Міністрів України з питань науково-технічного розвитку України.

На стадії відкриття справи про атестацію, здійснення атестаційно-організаційних дій при проведенні атестації суддів голова відповідного суду на суддю, який підлягає кваліфікаційній атестації, складає:

характеристику, у якій відображаються ділові та моральні якості судді, дається оцінка його професійної діяльності;

довідку про показники роботи за останніх п’ять років;

довідку про роботу судді в минулому.

Також додаються копії паспорта, трудової книжки та рішення кваліфікаційної комісії суддів про присвоєння кваліфікаційного класу, в якому перебуває суддя.

До характеристики може бути додано рішення зборів суддів суду, у якому працює суддя.

Характеристику на голову суду для кваліфікаційної атестації складає голова відповідного суду вищого рівня. До характеристики має бути додано рішення зборів суддів суду, у якому працює голова суду.

На загальних зборах відповідного суду проводиться обговорення характеристики кандидатури судді, який повинен проходити атестацію. Це обговорення фіксується у рішенні зборів цього суду.

Суддя має бути ознайомлений з характеристикою і одержати її копію не пізніше ніж за п’ятнадцять днів до проведення кваліфікаційної атестації.

На першій стадії атестації санітарних лабораторій, підприємств і організацій з метою надання їм права проведення санітарно-гігієнічних досліджень факторів виробничого середовища і трудового процесу для атестації робочих місць за умовами праці керівник санітарної лабораторії підприємства, організації направляє атестаційним комісіям такі матеріали щодо атестації санітарних лабораторій в одному примірнику:

заяву;

копію атестата акредитації лабораторії на право проведення вимірювань, здійсненої в установленому порядку відповідно до Закону України “Про метрологію та метрологічну діяльність” [169];

перелік факторів виробничого середовища та трудового процесу, які можуть досліджуватись;

відомості про засоби вимірювальної техніки, які використовуються для виконання санітарно-гігієнічних досліджень виробничого середовища і трудового процесу;

відомості про забезпеченість нормативною, методичною документацією для проведення санітарно-гігієнічних досліджень факторів виробничого середовища і трудового процесу та їх оцінки;

відомості про склад кадрів, що виконують санітарно-гігієнічні дослідження;

наказ про створення санітарної лабораторії на підприємстві, організації та положення про неї.

Санітарні лабораторії підприємств та організацій, що атестуються, зобов’язані:

нести відповідальність за об’єктивність та достовірність відомостей, викладених у поданих матеріалах;

надавати комісії додаткову інформацію, потрібну для проведення атестації;

забезпечувати умови для перевірки матеріалів про проведення атестації [63].

Можна виділити й види атестацій, на основі яких підприємство чи установа для подальшого заняття своєю діяльністю повинна отримати сертифікат або атестат якості. У такому випадку суб’єкти цього виду діяльності повинні з власної ініціативи подати заяву та необхідні документи до відповідного органу публічної адміністрації.

Так, наприклад, для проведення атестації молока, молочної сировини і молочних продуктів на стадії відкриття справи про атестацію суб’єкти господарювання подають заяву до відповідного територіального органу публічної адміністрації, в якій просять атестувати даний суб’єкт господарювання на здійснення виробництва молока, молочної сировини і молочних продуктів, а також відомості, які засвідчують, що їх технічні можливості забезпечують виробництво молока, молочної сировини і молочних продуктів відповідно до вимог нормативних документів. У цих відомостях зазначається назва (повна, скорочена), місцезнаходження, форма власності, вид діяльності, ідентифікаційний номер, банківські реквізити, орган державної реєстрації, підпорядкованість даного суб’єкта господарювання.

Після отримання відповідним територіальним органом наданих документів, він протягом трьох днів направляє їх представникам відповідних органів виконавчої влади, що входять до складу комісії, для опрацювання та підготовки відповідних висновків щодо можливості атестації виробництва молока, молочної сировини і молочних продуктів суб’єктів господарювання.

Представник відповідного органу публічної адміністрації здійснює вивчення та перевірку поданих документів відповідно до своїх повноважень, визначених ст. 14 Закону України “Про молоко та молочні продукти” [68].

Заява та відомості до заяви на право виробництва молока, молочної сировини й молочних продуктів приймаються за описом, копія якого видається заявнику з відміткою про дату прийняття документів атестаційною комісією, за підписом відповідальної особи.

Атестаційною комісією впродовж місяця перевіряються надані документи та приймаються рішення щодо перевірки суб’єктів господарювання з виїздом на місце для встановлення достовірності даних, наведених у заяві та поданих документах [68].

Для отримання свідоцтва про атестацію жеребця для племінного використання його власник на стадії відкриття справи про атестацію повинен подати до атестаційної комісії такі документи:

заяву із зазначенням місця використання;

бонітувальну картку за формою № 1-к;

докладну інформацію про випробування за робочою продуктивністю (копію картки іподромних випробувань, паспорта спортивного коня тощо);

для імпортованих жеребців— копії експортного сертифіката та сертифіката походження [66].

Існують деякі види атестацій, у яких стадія відкриття справи має спрощений вигляд, тобто не складаються і не подаються документи до органів публічної адміністрації з необхідною інформацією щодо проведення, збору необхідних документів, які передують розгляду атестаційної справи та прийняттю рішення.

До таких видів атестацій, наприклад, належить атестація пасік [67].

Наступна стадія видів проваджень, що досліджуємо, це розгляд атестаційної справи та прийняття рішення по атестації.

Основними суб’єктами розгляду справи у всіх видах атестаційних проваджень є атестаційна комісія.

Розглянемо етапи проведення даної стадії.

Керівник органу своїм наказом утворює атестаційну (експертну) комісію, визначаючи її кількісний і персональний склад. Призначається голова атестаційної комісії. Окрім голови, до складу атестаційної комісії входять секретар та члени комісії. Як правило, членами комісії є керівники структурних підрозділів, у яких проходить атестація, а також для окремих видів атестацій представники кадрової та юридичної служб (стосується атестації державних службовців). До роботи в атестаційній комісії можуть залучатися незалежні експерти. Залежно від кількості суб’єктів, щодо яких проводиться атестація, можуть створюватись кілька атестаційних комісій або атестаційна комісія у складі тільки керівника відповідного органу або органу вищого рівня (до п’яти осіб). Склад атестаційної комісії для кожного виду атестації різний.

Наприклад, при проведенні атестації жеребців-плідників атестаційна комісія створюється при Міністерстві аграрної політики України, до її складу входять провідні фахівці галузі конярства. Склад комісії, її голова та порядок роботи затверджуються наказом міністерства [113].

При проведенні атестації етилового, коньячного і плодового спирту, алкогольних напоїв та тютюнових виробів утворюється комісія експертів, склад якої затверджується керівником ЦОВ із сертифікації харчової продукції і продовольчої сировини [71].

Для проведення атестації вищих навчальних закладів освіти створюється експертна комісія, до якої можуть залучатись члени фахових рад, працівники органів державного управління освітою, представники замовників спеціалістів, провідні фахівці вищих закладів освіти.

Під час розгляду атестаційної справи атестаційна комісія зобов’язана забезпечити об’єктивний розгляд і професійне оцінювання діяльності суб’єкта, який атестується, зокрема щодо виконання покладених на нього обов’язків, а також принциповий підхід у підготовці рекомендацій для подальшого використання його досвіду і знань у роботі (для фізичних осіб).

Виділена стадія атестаційного провадження, залежно від видів атестацій, має характерні особливості.

Так, в атестації тваринництва головним завданням атестаційної комісії Міністерства аграрної політики є атестація і допущення до відтворення плідників вищої племінної (генетичної) якості, використання яких забезпечувало б прогрес порід (для жеребців-плідників). Атестаційна комісія Міністерства аграрної політики розглядає матеріали щодо атестації жеребців-плідників у вересні-грудні кожного року.

Після розгляду поданих коневласником документів щодо якості потомків жеребця (журналу розвитку молодняка) атестаційна комісія виносить рішення про доцільність подальшого його використання. У разі позитивного рішення атестаційної комісії коневласнику видається нове свідоцтво із зазначенням терміну подальшого племінного використання. Рішення про видачу або відмову у видачі свідоцтва про атестацію жеребця для племінного використання приймається атестаційною комісією протягом календарного місяця із дня отримання заяви з усіма зазначеними документами.

Підставою для відмови в атестації є:

невідповідність жеребця вимогам, які раніше зазначалися;

недостовірність інформації.

Атестація пасік здійснюється один раз на три роки. Її проводять атестаційні комісії Міністерства агропромислового комплексу Автономної Республіки Крим, Головних управлінь сільського господарства і продовольства облдержадміністрацій та управління сільського господарства і продовольства Севастопольської міської держадміністрації. До складу атестаційних комісій залучаються представники органів виконавчої влади, спеціалісти селекційних центрів, учені наукових установ та інші фахівці. Продуктивні й племінні якості бджолиних сімей, рівень виробничої діяльності племзаводів, племінних бджолорозплідників і племінних пасік повинні відповідати встановленим вимогам. Атестаційна комісія вивчає ці показники за останні три роки, рівень, методи та ефективність селекційної роботи й виведення маток. Продуктивність бджолиних сімей, виробничі показники племзаводів, племінних бджолорозплідників та племінних пасік повинні бути більші за середні показники пасік цього адміністративного району мінімум на 15–20%. Неблагополучні щодо гострих інфекційних захворювань племзаводи, племінні бджолорозплідники та племінні пасіки позбавляються права реалізовувати племінну продукцію до зняття карантину або встановлених обмеженнь. У разі хронічної інфекції такий племзавод, племінний бджолорозплідник чи племінну пасіку виключають із категорії “племзаводи” або “племінних” до повного оздоровлення і зняття карантину.

Атестацію виробництва імунобіологічних препаратів здійснює атестаційна комісія, склад якої затверджується комітетом з питань імунобіологічних препаратів Міністерства охорони здоров’я України.

До складу комісії входять представники МОЗ, установ державної санітарно-епідеміологічної служби, уповноваженої установи.

Під час атестації виробництва атестаційна комісія перевіряє:

відповідність матеріально-технічної бази виробництва;

відповідність стану виробничих та допоміжних приміщень;

укомплектованість та рівень кваліфікації персоналу виробництва;

наявність необхідного комплекту документації, встановленої технологічним регламентом або відомостями про технологію виробництва (інструкцій і методик проведення технологічного процесу та контролю МІБП у процесі виробництва), затверджених у встановленому порядку;

організацію системи контролю виробництва в ході технологічного процесу та якості продукції в цілому;

наявність у разі необхідності віварію, що відповідає існуючим вимогам;

порядок формування та позначення серій готового МІБП;

порядок формування та позначення вибірок із серій МІБП для проведення контролю якості;

порядок реєстрації результатів контролю якості.

Термін проведення атестації виробництва становить сім діб від дати її початку. Результати експертної оцінки документів, подані з метою атестації виробництва, та оцінка дотримання умов здійснення виробництва безпосередньо на виробництві, встановлених технологічним регламентом або відомостями про технологію виробництва, оформлюються актом. Акт підписується головою і членами комісії.

Другим етапом даної стадії є прийняття рішення по справі.

Так, засідання атестаційних комісій вважається правомочним, якщо на ньому присутні не менш як три чверті її складу (для всіх видів атестацій)

На основі всебічного аналізу виконання основних обов’язків, складності виконуваної роботи та її результативності комісія приймає одне з таких рішень.

Для атестації фізичних осіб:

1. “Відповідає займаній посаді”. У такому разі комісія може рекомендувати керівникові зарахувати працівника до кадрового резерву; дозволити пройти стажування на більш високій посаді; присвоїти черговий ранг (для державного службовця); встановити надбавку, передбачену законодавством, або змінити її розмір тощо.

2. “Відповідає займаній посаді за умови виконання рекомендацій щодо підвищення кваліфікації з певного фахового напряму, набуття навичок роботі на комп'ютері тощо” (неповна відповідність на посаді).

3. “Не відповідає займаній посаді”. У цьому випадку комісія рекомендує керівникові перевести працівника за його згодою на іншу посаду, яка відповідає його професійному рівню, або звільнити із займаної посади.

Голосування по результатам атестації проводиться за відсутності особи, яка атестується. Результати голосування визначаються більшістю голосів. При рівності голосів, особа, яка атестується визнається такою, яка відповідає займаній посаді.

Рішення комісії та результати голосування заносяться до протоколу засідання комісії, а оцінка працівника і рекомендації комісії – до атестаційного листа, який підписується головою та членами комісії, які брали участь у голосуванні, та зазначаєтсья дата проведення атестації. Результати атестування повідомляються одразу після проведення атестації під підпис.

Рішення по результатах атестації працівників наукових, проектних, конструкторських, технологічних організацій приймаються таємним голосуванням.

Для реалізації таємного голосування на засіданні атестаційної комісії відкритим голосуванням більшістю голосів обирається рахункова комісія зі складу присутніх членів комісії. Голосування проводиться бюлетенями. Результати голосування визначаються більшістю голосів. Якщо голосуючий не закреслив у бюлетені жодну з оцінок діяльності атестованого або закреслив обидві, бюлетень вважається дійсним та зараховується на користь працівника.

Протокол рахункової комісії з опечатаними бюлетенями долучається до протоколу засідання атестаційної комісії.

Стосовно атестації юридичних осіб.

Вищий заклад освіти визнається атестованим, якщо його потенціал відповідає заявленому статусу, а рівень підготовки випускників— державним стандартам і вимогам.

Атестованому вищому закладу освіти видається свідоцтво про атестацію встановленого зразка, про що робиться запис у Державному реєстрі закладів освіти України і надається право подавати матеріали державної атестації на розгляд ДАК для прийняття рішення про його акредитацію.

Вищому закладу освіти, в якому виявлені недоліки суттєво не вплинули на рівень підготовки випускників, може надаватись дозвіл на продовження освітньо-професійної діяльності не більше ніж на два роки, за умови розробки конкретних заходів, спрямованих на ліквідацію недоліків. Контроль за ходом ліквідації недоліків покладається на інспекцію.

Вищий заклад освіти визнається неатестованим, якщо його матеріально-технічна база, науково-методичне забезпечення і кадровий потенціал не відповідають заявленому статусу, а рівень підготовки випускників— державним вимогам і стандартам.

Неатестований заклад освіти позбавляється права на державне замовлення, його ліцензія на здійснення освітньої діяльності анулюється. Неатестований вищий заклад освіти вилучається з Державного реєстру закладів освіти України.

У разі прийняття рішення щодо визнання неатестованою окремої спеціальності (напрямку) вищий заклад освіти позбавляється права державного замовлення на цю спеціальність (напрямок), і ліцензія анулюється, про що вносяться відповідні зміни до Державного реєстру закладів освіти України.

При проведенні атестації тварин, наприклад, жеребців-плідників атестованими вважаються ті жеребці, які:

походять з цінних маточних родин;

мають високі показники власної робочої продуктивності;

мають гармонійну тілобудову, міцну конституцію, відповідають промірним показникам стандарту породи;

неноровливісті [66].

Третім етапом цієї стадії є оголошення результатів атестації.

Результати атестації оголошуються одразу після голосування.

Матеріали атестації передаються керівнику підприємства, організації для прийняття необхідного рішення.

Третьою стадією атестаційного провадження є оскарження та опротестування прийнятого рішення.

Відповідно до законодавства рішення атестаційної комісії, прийняте за результатами атестації, може бути оскаржене суб’єктами, які атестувались. Оскаржити рішення атестаційної комісії можна подавши відповідну заяву до Центральної атестаційної комісії в місячний строк з дня проведення атестації (для лікарів, біологів та ін.) Рішення центральної комісії є остаточним і може бути оскаржене до суду в разі незгоди з ним. Таке рішення може бути оскаржене протягом 10 днів з дня його прийняття без урахування терміну тимчасової непрацездатності.

У разі незгоди з процедурою проведення атестаційної експертизи вищий заклад освіти має право протягом 10 днів з дня отримання акта атестаційної експертизи подати апеляцію до інспекції. Якщо апеляція визнається мотивованою, інспекція у погоджені з закладом освіти строки направляє експертну комісію у новому складі. Висновки повторної експертизи є остаточними.

На основі матеріалів атестаційної експертизи інспекція за участю органу державного управління освітою (засновника закладу освіти недержавної форми власності) у місячний термін готує загальні висновки та рішення і подає їх на затвердження до Державної акредитаційної комісії.

Що стосується атестації виробництва підприємств, які здійснюють переробку або знищення вилученої з обігу неякісної та небезпечної продукції, то у разі незгоди з висновками комісії, за якими неможливо атестувати виробництво, підприємство має право в місячний термін надіслати до державного центру стандартизації, метрології та сертифікації заяву. Залежно від обґрунтованості цієї заяви, може бути призначена повторна атестація виробництва іншим складом комісії. Про своє рішення Державний центр стандартизації, метрології і сертифікації повідомляє заявнику протягом 10 днів з дня одержання заяви. У разі незгоди з висновками комісії після повторної перевірки, підприємство має право звернутися до Державного комітету стандартизації, метрології та сертифікації України для остаточного вирішення питання про атестацію виробництва.

Оскарження рішень кваліфікаційних комісій суддів з питань кваліфікаційної атестації здійснюється суддею або кандидатом на посаду судді до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України у п’ятнадцятиденний строк з дня одержання копії рішення.

Скарга подається через кваліфікаційну комісію суддів, яка прийняла рішення. Остання, одержавши скаргу, не пізніше, як у триденний строк, надсилає її разом з матеріалами справи до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.

Вища кваліфікаційна комісія суддів України розглядає скаргу на рішення кваліфікаційної комісії суддів протягом одного місяця з дня подання скарги і матеріалів атестації. Розгляд скарги може проводитись на засіданні комісії з викликом особи, яка подала скаргу.

За результатами розгляду скарги Вища кваліфікаційна комісія суддів України виносить одне з рішень:

залишити скаргу без задоволення;

змінити рішення і присвоїти судді відповідний кваліфікаційний клас;

залишити суддю в раніше присвоєному кваліфікаційному класі;

призначити повторний (додатковий) іспит.

Вища кваліфікаційна комісія суддів України протягом десяти днів надсилає винесене рішення особі, яка подала скаргу, та голові суду, у якому працює суддя.

Рішення Вищої кваліфікаційної комісії суддів Укпаїни з питань кваліфікаційної атестації може бути оскаржене до суду лише у разі порушення встановленого законом порядку розгляду питання [53].

Опротестувати висновки атестації можна до прокуратури, яка є наглядовим органом за дотриманням законності (ст. 121 Конституції України) [75].

Робота зі зверненнями (заявами та скаргами) громадян та юридичних осіб посідає значне місце в багатоаспектній діяльності прокуратури, про що свідчить ст. 40 Конституції України, а також закріплене у п. 2 ст. 4 Закону “Про прокуратуру” завдання прокуратури захищати гарантовані Конституцією, іншими законами України, міжнародними правовими актами соціально-економічні, політичні, особисті права і свободи людини і громадянина. При цьому слід мати на увазі, що захист у межах прокурорської компетенції прав та свобод громадян на засадах їх рівності перед законом, незалежно від національного та соціального походження, мови, освіти, відношення до релігії, політичних переконань, службового та майнового стану та інших ознак, розглядається як один із принципів організації і діяльності прокуратури (п. 3 ч. 1 ст. 6 Закону) [170].

Відповідно до ч. 1 ст. 12 Закону прокурор розглядає заяви та скарги про порушення прав громадян та юридичних осіб, крім скарг, розгляд яких віднесено до компетенції суду.

Письмові заяви та скарги, які надходять до прокуратур, розглядаються прокурорами або їх заступниками, які вирішують питання про можливість та необхідність прийняття їх до провадження в прокуратурі.

При цьому слід мати на увазі, що у зверненні має бути зазначено прізвище, ім'я, по батькові, місце проживання громадянина, викладено суть порушеного питання, зауваження, пропозиції, заяви чи скарги, прохання чи вимоги. Звернення може бути усним (викладеним громадянином і записаним посадовою особою на особистому прийомі) чи письмовим (надісланим поштою або переданим громадянином до відповідного органу, установи особисто чи через уповноважену ним особу, якщо ці повноваження оформлені відповідно до чинного законодавства). Звернення може бути подане як окремою особою (індивідуальне), так і групою осіб (колективне). Письмове звернення повинно бути підписане заявником (заявниками) із зазначенням дати. Звернення, оформлене без дотримання цих вимог, повертається заявникові з відповідними роз’ясненнями не пізніше ніж через десять днів від дня його надходження (ст. 5 Закону “Про звернення громадян”).

Органи прокуратури, їх керівники та інші посадові особи в межах своїх повноважень зобов’язані:

об’єктивно, всебічно і вчасно перевіряти заяви чи скарги;

на прохання громадянина запрошувати його на засідання відповідного органу, що розглядає його заяву чи скаргу;

відміняти або змінювати оскаржувані рішення у випадках, передбачених законодавством України, якщо вони не відповідають закону або іншим нормативним актам, невідкладно вживати заходів до припинення неправомірних дій, виявляти, усувати причини та умови, які сприяли порушенням;

забезпечувати поновлення порушених прав, реальне виконання прийнятих у зв’язку з заявою чи скаргою рішень;

письмово повідомляти громадянина про результати перевірки заяви чи скарги і суть прийнятого рішення;

вживати заходів щодо відшкодування у встановленому законом порядку матеріальних збитків, якщо їх було завдано громадянину в результаті ущемлення його прав чи законних інтересів, вирішувати питання про відповідальність осіб, з вини яких було допущено порушення, а також на прохання громадянина не пізніше як у місячний термін довести прийняте рішення до відома органу місцевого самоврядування, трудового колективу чи об'єднання громадян за місцем проживання громадянина;

у разі визнання заяви чи скарги необґрунтованою роз'яснити порядок оскарження прийнятого за нею рішення;

не допускати безпідставної передачі розгляду заяв чи скарг іншим органам;

особисто організовувати та перевіряти стан розгляду заяв чи скарг громадян, вживати заходів до усунення причин, що їх породжують, систематично аналізувати та інформувати населення про хід цієї роботи (ст. 19 Закону “Про звернення громадян”).

Залежно від змісту заяв чи скарг, керівник прокуратури може або прийняти її до свого провадження, або доручити проведення перевірки підпорядкованому працівнику (заступнику, помічнику прокурора), або надіслати звернення для перевірки та вжиття заходів підпорядкованому прокурору. З огляду на важливість питань, які містяться у зверненні, вищий прокурор може взяти його на контроль та одержати від підпорядкованої прокуратури інформацію про результати розгляду.

Рішення будь-якого виду атестації, які суперечать законам України, можуть бути опротестовані прокурором.

Протест — акт прокурорського нагляду на правовий акт підприємства, установи, організації, який суперечить закону, а також на незаконний акт або дію посадової особи, який містить мотивовану вимогу про відміну акту або приведення його у відповідність із законом, а також про припинення незаконної дії посадової особи, поновлення порушеного права.

Прокурор приносить протест органу, посадовій особі, які його видали, або до вищого органу чи посадової особи.

За необхідності, протест приноситься двом або більше органам чи посадовим особам на спільно виданий ними акт (наприклад, на рішення адміністрації та профспілкового комітету підприємства).

Прокурору надане право вибору адресата протесту: він може бути принесений до органу, який видав акт, що суперечить закону, або до вищого органу. У першому випадку протест слід вносити тоді, коли усунення порушень закону не вимагає втручання вищого органу. Необхідність вибору адресата протесту у другому випадку виникає тоді, коли порушення закону в актах мають систематичний характер, або у прокурора є підстави вважати, що орган чи посадова особа відхилять протест (наприклад, коли видання акта узгоджено з вищим органом або посадовою особою).

Принесення протесту до вищого органу або до вищої посадової особи прокурором, для якого вони не є піднаглядовими, здійснюється через вищого прокурора шляхом направлення йому акта реагування та матеріалів перевірки. У такому ж порядку надсилаються приписи, подання та постанови. Прокурору слід брати участь у розгляді протестів колегіальними органами (ст. 9 Закону).

У разі відхилення протесту або ухилення від його розгляду прокурор може звернутися із заявою до суду про визнання акта чи дії незаконними. Подача такої заяви зупиняє дію правового акта [174].

Заключною стадією атестаційного провадження є стадія виконання рішення щодо проведення атестації.

Матеріали атестації передаються керівнику підприємства, організації для прийняття рішення. Керівник, з урахуванням рекомендацій атестаційної комісії, в установленому порядку має право заохотити працівника, перевести на іншу роботу або розірвати трудовий договір. Прийняття рішення за результатами атестації – право керівника, яким він може скористатися в строк не більше ніж два місяці після атестації.

Рішення атестаційної комісії має рекомендований характер. Водночас воно має визначальне самостійне значення.

Існують такі види заохочення: подяка, виплата премії, нагорода цінним подарунком, почесною грамотою, медаллю за сумлінну працю та ін.

У результаті атестації працівник може бути визнаний таким, який не відповідає займаній посаді. При такому рішенні керівник підприємства, організації має право:

1) залишити працівника на тій самій посаді, вживши заходи для підвищення його кваліфікації, виконання ним службових обов’язків належним чином;

2) перевести на іншу роботу тільки за згодою працівника та відповідно до законодавства. Перед тим, як видати наказ про переведення, потрібно обов’язково ознайомити працівника з усіма умовами його праці на тій роботі, на яку його передбачають перевести. Згода на переведення повинна бути добровільною та конкретною;

3) звільнити. За неможливості перевести працівника при його згоді на іншу роботу або незгоді його з таким переведенням, керівник може в установленому порядку розірвати трудовий договір з таким працівником. Коли особа звільняється, то в трудовій книжці записується: ”Звільнений з роботи за результатами атестації”.

Усі інші види атестаційних проваджень на стадії реалізації рішення про проведенні атестацій отримують різні види дозволів на право здійснення певних видів діяльності (освітня, наукова та ін.), користування чи вироблення промислової продукції, вирощування племінних тварин, бджільництва тощо.

Висновки до розділу 2

Підсумовуючи результати дослідження атестаційних проваджень у системі адміністративного процесу, ми дійшли таких висновків.

Адміністративне провадження – це однорідна група індивідуально-конкретних справ, що регламентуються відповідним колом нормативно-правових актів, якими визначається відповідна компетенція та конкретне коло суб’єктів, котрим надано право розглядати зазначені справи та приймати рішення в межах визначеної компетенції відповідно до встановленої процесуальної форми.

Структура адміністративного процесу дуже складна, тому окремі провадження за змістом можна об’єднати у певні групи, яким притаманні такі ознаки:

1) фіксована нормативно-правова основа, що регламентує окрему групу проваджень;

3) визначена форма процесуальної діяльності, яка притаманна відповідній групі проваджень.

Відповідно до широкого розуміння адміністративного процесу, на основі визначених ознак можна виділити такі групи проваджень:

1) публічно-сервісні;

2) адміністративно-деліктні;

3) адміністративно-судові.

Атестаційні провадження входять до групи публічно-сервісних проваджень, якими охоплюється публічно-правова процесуальна діяльність щодо задоволення потреб фізичних та юридичних осіб креативного характеру.

Для атестаційних проваджень є характерними основоположні принципи, під якими ми розуміємо вихідні положення і теоретичні ідеї, що визначають завдання, функції, механізм суб’єктів, відносно яких проводиться атестація.

Процесуальній атестаційній діяльності притаманні такі принципи: верховенство права, законність, об’єктивна істина, гласність, гуманізм, демократизм, загальність атестації, принцип національної мови, об’єктивність проведення атестації, комплексність проведення атестації, колективність прийняття рішення, обґрунтованість прийнятого рішення, дієвість атестації.

Атестаційним провадженням притаманна система чітко визначених суб’єктів, які за обсягом компетенції можна поділити на:

1) суб’єкти атестаційної юрисдикції;

2) допоміжні суб’єкти (ті, які допомагають готувати матеріали атестації, надають за вимогою додаткові матеріали);

3) особи, зацікавлені в результатах атестації.

Суб’єкти атестаційних проваджень мають такі особливості:

1) суб’єкти юрисдикції атестаційних проваджень за функціональною належністю можуть готувати матеріали для проведення атестацій, інші – проводити та приймати рішення щодо суб’єктів атестації. Тобто межі компетенції суб’єктів атестаційної діяльності визначені функціональними обов’язками, закріпленими в нормативно-правових актах;

3) зацікавленими особами при проведенні атестації є власники установ і підприємств, відносно яких проводиться атестація, при цьому оцінюється якість продукції, що виробляється або добувається. Тобто безпосередньо вони не є учасниками атестаційного провадження, але вони надають необхідні матеріали для здійснення атестаційної діяльності компетентними суб’єктами;

4) фізичні особи, відносно яких проводиться атестація, мають право на активну участь шляхом надання потрібної інфрмації про власні, відповідні професійні якості, право на оскарження висновків атестації.

Відповідно до особливостей адміністративно-процесуальної діяльності та нормативно-правових актів, які регулюють проведення різних видів атестацій, можна виділити такі стадії атестаційного провадження:

1) відкриття справи про атестацію, здійснення атестаційно-організаційних дій;

2) розгляд атестаційної справи та прийняття рішення по атестації;

3) оскарження та опротестування прийнятого рішення;

4) виконання рішення за результатами проведення атестації.

РОЗДІЛ 3

ПОРЯДОК Реалізації адміністративно-правових норм щодо атестування особового складу органів внутрішніх справ

3.1. Критерії оцінювання діяльності особового складу органів внутрішніх справ

Будь-яка особа рядового та начальницького складу ОВС, здійснюючи свої функціональні обов’язки, насамперед, повинна мати професійні знання і вміння, високий рівень культури, певні особистісні якості.

Принцип професіоналізму особового складу ОВС є провідним началом в організації та функціонуванні ОВС. Це не тільки одна з основних вимог, що визначає формування і практичну діяльність особового складу, але й необхідна правова умова, без виконання якої неможливо отримати права на здійснення посадових повноважень.

Розуміння професіоналізму полягає в тому, що будь-яка особа рядового та начальницького складу ОВС виконує свої обов’язки на професійній основі, є компетентним працівником, якісно виконує свої повноваження, тобто має певний рівень професіоналізму.

Узагальнення різних точок зору щодо визначення сутності професіоналізму особового складу ОВС дозволяє виділити такі його ознаки:

а) компетентність особового складу ОВС – знання ними справи, наявність необхідної професійної освіти, навичок у роботі, вивчення і засвоєння передового досвіду, систематичне підвищення кваліфікації;

б) систематичне якісне виконання особовим складом ОВС різних операцій, ухвалення рішень, стабільність відносин, відчуття користі та якості виконуваної роботи;

в) змінність особового складу апарату ОВС, що забезпечує динамізм у системі ОВС, приплив до неї нових ідей, удосконалення методів та прийомів;

г) регулярне отримання особовим складом ОВС плати за свою працю, не нижчу за раніше обумовлені розміри;

д) політична нейтральність служби ОВС: особа рядового та начальницького складу ОВС повинна діяти відповідно до правових актів, службове становище забороняється використовувати в інтересах тієї чи іншої політичної партії; в ОВС забороняється створювати партійні організації, бути членом політичних партій;

е) відповідальність за невиконання чи неналежне виконання посадових обов’язків, за якість рішень, що готуються й ухвалюються: за свої протиправні дії чи бездіяльність особи рядового та начальницького складу ОВС можуть нести дисциплінарну, матеріальну, адміністративну, кримінальну відповідальність [172].

Однак, аналізуючи ці ознаки, можна дійти висновку, що поняття “професіоналізм” полягає лише в досягненні людиною високих професійних результатів на основі наявних умінь і навичок, якісного виконання службових обов’язків відповідно до посадово-кваліфікаційних вимог. Водночас непоміченою залишається наявність таких компонентів, як внутрішнє ставлення людини до своєї роботи, її психічний стан, оскільки професіоналізм – це і найвищий рівень психологічних та особистісних змін, що відбуваються в процесі тривалого виконання службових обов’язків. Саме ці зміни забезпечують якісно новий, більш ефективний рівень вирішення складних професійних завдань в особливих умовах проходження служби в ОВС.

А. Рачинський, А.А. Деркач і Н.В. Кузьміна, розкриваючи поняття професіоналізму особистості й визначаючи важливі якості особистості як вияв психологічних особливостей, необхідних для засвоєння спеціальних знань, умінь і навичок, а також досягнення суспільної ефективності у професійній діяльності, вважають, що такі якості включають властивості, пов’язані: зі здатністю працівника до самоуправління; його поведінкою в колективі; певними почуттями, мисленням; механізмом діяльності, притаманним лише певній особі [173, с. 23–38]. Таке визначення професіоналізму стосується державних службовців, але враховуючи вищесказане, ми з упевненістю можемо віднести його і до особового складу ОВС.

При визначенні професіоналізму часто мають на увазі, що діяльність особового складу ОВС відповідає певним зовні індивідуальним вимогам, які ставляться до професійної діяльності особового складу ОВС на основі кваліфікаційних вимог за посадою. Відповідність цієї діяльності чіткій системі вимог є суттєвою характеристикою професіоналізму. Достатньою передумовою є наявність зразків реальної діяльності, які відповідають цим вимогам.

Система вимог має свою ієрархічну структуру:

найпростіший рівень – вимоги до кінцевого результату діяльності;

складний рівень – система вимог до процесу отримання цього результату;

складніший рівень – система вимог до організації процесу отримання результату;

найвищий рівень – включає всі попередні вимоги, зосереджує увагу на системі вимог до критеріїв організації процесів одержання результатів (результат з певними характеристиками має бути одержаний за допомогою певних методів) [174, с. 22].

Якісно визначені ступені відповідності особи рядового та начальницького складу ОВС вимогам у своїй професійній діяльності називаються рівнями професіоналізму.

Кожний рівень професіоналізму повинен мати такий ступінь якісної визначеності, який дозволив би легко відрізняти один рівень від іншого. До послідовності цих рівнів ставиться вимога: на рівні більш високого порядку повинні зберігатися властивості більш низьких рівнів.

Професійні здібності – це індивідуальна, своєрідна структура психологічних властивостей суб’єкта професійної діяльності, що склалася в роки професійного навчання і діяльності на основі існуючих задатків, загальних і соціальних здібностей та включення їх до своєї структури. Вони виражають успішність професійного навчання і оволодіння складними елементами професійної діяльності [174, с. 27].

Професіоналізм особового складу ОВС, – це, насамперед, здатність особового складу ОВС визначати, з огляду на умови й реальні можливості, найбільш ефективні шляхи та способи реалізації поставлених перед ними завдань у межах нормативно визначених повноважень.

Відповідно до вищенаведеного, професіоналом можна вважати будь-яку особу рядового та начальницького складу ОВС, яка має високий рівень знань, що використовує у професійній діяльності, свідомо змінює і розвиває себе під час своєї роботи, вносить свій індивідуальний творчий вклад у роботу; яка знайшла своє індивідуальне призначення та підвищує престиж своєї професії в суспільстві.

У професійному розвиткові особовому складу ОВС необхідно максимально використовувати практику службової діяльності, складну систему взаємодії структур ОВС, ієрархічного підпорядкування, міжособистісних відносин, технологій оцінки (атестацій, конкурсів, просування по службі), використання різних механізмів мотивації до якісної, творчої та сумлінної праці. Постановка перед особовим складом ОВС нових, більш складних завдань, моделювання ситуацій, що вимагатимуть від нього прийняття самостійних, у тому числі інноваційних рішень, матеріальне стимулювання, поліпшення умов праці мотивуватимуть осіб рядового та начальницького складу ОВС до збагачення своїх професійних умінь, навичок і здібностей до формування потреби в службовому зростанні. Уміння, навички і знання, здобуті та збагачені у процесі практичної діяльності, стають важливою передумовою для службової кар’єри. Саме професійний розвиток сприяє виробленню в особового складу ОВС високого рівня професіоналізму.

Тому в державному органі влади важливо створити такі умови, за яких і особа рядового та начальницького складу ОВС як особистість, і держава як основний замовник послуг для населення були б взаємно зацікавлені у підвищенні професіоналізму особового складу ОВС та конкретної особи рядового чи начальницького складу, а також у підвищенні ефективності їх роботи. У такому випадку планування і реалізація кар’єри осіб рядового та начальницького складу ОВС не можуть розглядатися лише в аспекті особистих інтересів, вони мають стати справою кадрових служб ОВС, їх керівників, держави загалом.

Відповідно до принципу професіоналізму і компетентності особового складу ОВС, особи рядового та начальницького складу зобов’язані постійно підвищувати свою професійну кваліфікацію.

Для цього в системі ОВС серед осіб рядового та начальницького складу постійно проводиться професійна підготовка.

Професійна підготовка осіб рядового і начальницького складу ОВС України – це організований, безперервний і цілеспрямований процес оволодіння знаннями, спеціальними уміннями і навичками, необхідними для успішного виконання оперативно-службових завдань.

Основними завданнями професійної підготовки є:

оволодіння необхідними знаннями і спеціальними навичками для успішного виконання обов’язків з охорони громадського порядку і боротьби зі злочинністю та інших оперативно-службових завдань;

підвищення професіоналізму працівників ОВС шляхом удосконалення спеціальних навичок;

зміцнення зв’язків з населенням, забезпечення працівниками міліції прав людини під час виконання ними службових обов’язків, підвищення рівня загальної культури рядового і начальницького складу;

розвиток у працівників ОВС особистих високоморальних якостей, патріотизму і відповідальності, здібностей до ініціативних дій, сумлінного виконання професійного обов’язку.

Система професійної підготовки включає основні організаційні види навчання, які забезпечують його безперервність, а саме:

початкова підготовка;

підвищення кваліфікації;

перепідготовка;

стажування;

службова підготовка;

навчання в аспірантурі, ад’юнктурі та докторантурі;

самостійна підготовка.

Одним із видів підготовки особового складу ОВС є підвищення кваліфікації.

Підвищення кваліфікації – це вид навчання, спрямований на послідовне оволодіння новими знаннями та вдосконалення професійної майстерності, на підвищення морально-ділових якостей, вивчення найновіших досягнень науки і техніки, використання позитивного досвіду в роботі.

Особи рядового та начальницького складу ОВС направляються на навчання до інститутів, на факультети, курси підвищення кваліфікації (навчальні збори) з відривом від роботи за конкретною спеціалізацією або посадою один раз на п’ять років.

Протягом навчального року з особовим складом органів і підрозділів внутрішніх справ України проводиться навчання і за місцем служби за дисциплінами:

функціональна підготовка;

тактика дій особового складу в типових і екстремальних ситуаціях;

вогнева підготовка;

фізична підготовка;

психологічна підготовка;

загальнопрофільної (медична підготовка, засоби зв’язку і спеціальної техніки, цивільна оборона) підготовку.

На підсумкових перевірках весь рядовий і начальницький склад ОВС підтверджує свій професійний рівень шляхом проведення його тестування зі службової підготовки за встановленими нормативами і критеріями оцінки.

Працівники, які отримали незадовільну оцінку з одного з видів службової підготовки, підлягають позачерговому атестуванню для вирішення питання про доцільність їх перебування на займаних посадах та на службі в ОВС.

Результати перевірок професійної підготовки особового складу виносяться для заслуховування керівниками перевірених служб, органів і підрозділів внутрішніх справ, на засідання атестаційних комісій МВС України, ГУ МВС, УМВС, УМВСТ, органів і підрозділів внутрішніх справ.

Серед особового складу ОВС проводиться конкурс з визначення кращого за професією з метою [175]:

піднесення авторитету працівників ОВС, закріплення їх на службі;

зміцнення професійного ядра персоналу;

підвищення зацікавленості працівників ОВС у постійному вдосконаленні професійної майстерності та активізації службової діяльності;

зміцнення законності і дисципліни серед особового складу;

вивчення і розповсюдження передового досвіду в навчанні та вихованні кадрів.

До участі в конкурсі допускаються особи рядового та начальницького складу ОВС, які позитивно характеризуються по службі та в побуті, мають високі показники у службовій діяльності, за поданням їх прямих начальників. Конкурс проводиться один раз на три роки.

Кращий працівник за професією визначається в конкурсі за найбільшою сумою набраних балів з передбачених умовами конкурсу дисциплін. При рівній сумі балів у двох і більше учасників конкурсу перевага віддається тому з них, хто має кращі результати з тактики дій у типових і екстремальних ситуаціях, практичного виконання вправи зі стрільби з пістолета, фізичної підготовки.

Переможці першого етапу конкурсу нагороджуються правами начальника органу, підрозділу внутрішніх справ.

Переможці другого етапу конкурсу нагороджуються правами начальника ГУ МВС, УМВС, УМВСТ.

Переможці Всеукраїнського конкурсу з визначення кращого за професією нагороджуються МВС України грошовою премією у розмірі 3000 гривень та дипломом “Кращий за професією”.

Наряду з професійними знаннями та вміннями кожна особа рядового та начальницького складу ОВС у свій діяльності повинна ґрунтуватися на високому культурному рівні.

У найбільш загальному вигляді культура – це сукупність матеріальних і духовних надбань, які відображають рівень розвитку суспільства й людини і втілюються в результатах продуктивної діяльності. А на більш конкретному рівні культуру пов’язують зі способом людської діяльності, маючи на увазі організацію діяльності, її технологію [156, с. 131].

Слово “культура” походить від лат. сoїere – плекати, обробляти, вирощувати і насамперед воно визначало дію з обробки чого-небудь. Згодом термін “культура” дістав узагальнюючого значення і під культурою стали розуміти все створене людством, тобто культура розглядається як весь створений людиною світ, побудований над першим, природним. Оптимальним визначенням культури є специфічний спосіб організації і розвитку людської життєдіяльності, представлений у продуктах матеріальної та духовної праці, у системі норм і закладів, у духовних цінностях, у сукупності ставлення людей до природи, між собою і до самих себе. Водночас під культурою розуміють рівень освіченості, вихованості людей та рівень оволодіння будь-якою галуззю знань або діяльності. Крім того, культура характеризує особливості свідомості, поведінки й діяльності людей в конкретних сферах суспільного життя (художня культура, політична культура, культура побуту, культура праці тощо) [156].

Культура праці розглядається (у найбільш загальному аспекті) як сукупність умов, що забезпечують її високу продуктивність, безпеку й гігієну, а також рівень фахової підготовки працівника та його особистої організованості.

Різновидом культури праці є культура діяльності особового складу ОВС, яка має свої особливості. Але в юридичній літературі визначення поняття такої категорії немає. Тому, відповідно до вищевикладеного, спробуємо самостійно розкрити сутність і зміст культури діяльності особового складу ОВС.

Зауважимо, що ця діяльність характеризується, передовсім, умінням працювати творчо, ініціативно, професійно з постійним пошуком раціональніших методів і прийомів. Культура діяльності особового складу ОВС – це організованість, дисциплінованість, професійність, творча активність та відповідальність особового складу ОВС за доручену справу. Адже увесь особовий склад ОВС повинен:

по-перше, вміти раціонально організовувати свою діяльність, ефективно використовувати у роботі знання, досвід, забезпечувати належні умови праці, що в остаточному підсумку має привести до максимальної віддачі;

по-друге, навчитися працювати добросовісно, відповідально, ініціативно, а також постійно підвищуючи свою кваліфікацію;

по-третє, зробити процес самої праці активно-творчим, сприятливим для розвитку особистості.

Іншим критерієм оцінювання осіб рядового та начальницького складу ОВС є професійна підготовка та підвищення кваліфікації.

Таким чином, діяльність осіб рядового та начальницького складу ОВС оцінюється за т рівнем:

1) професійних знань та умінь;

2) професійної підготовки;

3) культури.

Так, за результатами проведеного нами анкетування, 92 % особового складу ОВС уважають одним із головних критеріїв “рівень професійних знань та вмінь”, 90% – критерій “рівень професійної підготовки”, 63% – критерій “рівень культури”, покладені в основу атестації особового складу ОВС України (додатокД).

Водночас деякі дослідники з проблем атестування діяльності працівників міліції наводять й інші критерії оцінювання посадової особи ОВС.

Так, Ю.В. Іщенко зазначає, що зміст атестації повинен відображати такі якості особи рядового та начальницького складу, яка атестується:

найбільш характерні та необхідні для служби особисті якості: дисциплінованість, дотримання законності, уміння спілкуватися з громадянами, колегами по службі, здатність працювати над усуненням особистих недоліків, авторитет у колективі та серед населення, прагнення до вдосконалення своєї діяльності та ін.;

стан здоров’я та фізична підготовленість, уміння володіти табельною зброєю та спеціальними засобами захисту, здатність переносити труднощі служби та життя;

поведінка поза службою;

основні найбільш характерні та істотні недоліки по службі та особисті недоліки;

інші моменти, які заслуговують на увагу для більш повної характеристики підлеглого;

рекомендації щодо подальшого використання по службі [176, с. 111].

Ці критерії важливі при проведенні атестації особового складу ОВС, але мають достатньо спеціалізований характер, який повинен бути підтверджений письмовими висновками фахівців (наприклад, стан здоров’я особи, яка атестується, – медичним висновком лікаря). Дуже обережно, комплексно та ретельно треба розглядати інформацію щодо поведінки об’єкта поза службою, здатності долати труднощі служби та життя.

На наш погляд, виділені нами критерії є основними при оцінюванні якостей працівника ОВС, але вони неможливі без додаткових характеристик, передбачених додатковими критеріями. Тобто атестування особового складу ОВС повинно комплексно враховувати критерії оцінювання особи.

Разом з тим, при опитуванні 29% особового складу ОВС висловились проти застосування додаткового критерію “найбільш характерні та істотні недоліки по службі та особисті недоліки”. Проте, на нашу думку, цей критерій необхідно враховувати при оцінюванні якості особового складу ОВС (додаток Д).

Отже, атестаційні комісії повинні комплексно підходити до оцінювання професійних знань та вмінь особового складу ОВС. Удосконалення цієї діяльності та врахування перелічених вище критеріїв дає можливість підвищити рівень професійної підготовки в ОВС.

3.2. Особливості проведення атестування особового складу органів внутрішніх справ

З метою вдосконалення діяльності ОВС, підвищення ефективності їх роботи, поліпшення добору, розстановки і виховання кадрів, стимулювання підвищення кваліфікації, ініціативності, творчої активності та відповідальності працівників за доручену справу проводиться атестація осіб рядового і начальницького складу ОВС. При цьому всебічно оцінюються їх ділові, професійні, моральні та особисті якості, рівень культури і здатність працювати з людьми, робляться висновки про відповідність займаній посаді і даються рекомедації щодо подальшої служби.

Головним завданням атестування особового складу ОВС є оцінювання ділових, особистісних і морально-психологічних якостей особового складу органів внутрішніх справ, їх освітнього та кваліфікаційного рівня, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, які вони обіймають, стимулювання їх творчої активності та відповідальності за стан боротьби зі злочинністю та зміцнення правопорядку, визначення перспектив їх службової кар’єри.

Наказом Міністерства внутрішніх справ України “Про затвердження Інструкції про порядок проведення атестування особового складу МВС України” від 22 березня 2005 року № 1444 [177] визначається, що начальники всіх рівнів ОВС зобов’язані забезпечити атестування на високому організаційному та правовому рівні з додержанням принциповості, гласності та об’єктивності в оцінці оперативно-службової діяльності осіб, які атестуються.

Атестації осіб рядового і начальницького складу має передувати підготовча робота (організаційні та виховні заходи, індивідуальні бесіди з тими, хто підлягає атестації) [178].

Атестування особового складу ОВС проводиться:

на кожній із займаних посад – через чотири роки;

при призначенні на вищу посаду;

при переміщенні на нижчу посаду і звільненні з ОВС, якщо переміщення по службі або звільнення проводиться після закінчення року з дня останньої атестації.

У виняткових випадках (зокрема, при скороченні штатів чи реорганізації ОВС) міністр внутрішніх справ може оголошувати атестування для всього особового складу або окремих його категорій незалежно від строку попереднього атестування.

При проведенні атестування особового складу ОВС у МВС України створюються такі атестаційні комісії, які наділені відповідною компетенцією та повноваженнями:

центральна атестаційна комісія;

комісія з атестування особового складу апарату Міністра, Головного штабу, Департаменту зв’язків з громадськістю;

комісія з атестування особового складу кримінальної міліції;

комісія з атестування особового складу міліції громадської безпеки, Департаменту Державної служби охорони при МВС України;

комісія з атестування особового складу Департаменту Державної автомобільної інспекції, Департаменту ресурсного забезпечення, управління капітального будівництва та інвестицій, Департаменту фінансових ресурсів та економіки, господарського Департаменту;

комісія з атестування особового складу слідчих підрозділів, дізнання, Державного науково-дослідного експертно-криміналістичного центру;

комісія з атестування особового складу підрозділів головного управління по боротьбі з організованою злочинністю;

комісія з атестування особового складу Департаменту роботи з персоналом та інших підрозділів апарату міністерства, де атестаційні комісії не створюються;

комісія з атестування головного управління внутрішніх військ [179].

Склад цих комісій затверджує міністр внутрішніх справ України.

Центральна атестаційна комісія проводить атестування керівників головних управлінь, самостійних управлінь та відділів центрального апарату МВС України, головних управлінь МВС України в Автономній Республіці Крим, м.Києві, Київській області, управлінь МВС України в областях, м. Севастополі та на транспорті, ректорів вищих навчальних закладів МВС України, начальників міських управлінь (відділів) обласного підпорядкування і є вищою інстанцією МВС України з розгляду спірних питань щодо атестування особового складу, не вирішених у територіальних ГУ МВС, УМВС.

Атестаційні комісії МВС України розглядають атестації керівників відповідних підрозділів головних управлінь МВС України в Автономній Республіці Крим, м. Києві та Київській області, управлінь МВС України в областях, м. Севастополі та на транспорті, навчальних закладів, що входять до номенклатури Міністерства внутрішніх справ.

До складу атестаційної комісії входять:

голова комісії – один з перших заступників міністра внутрішніх справ України, перших заступників начальника ОВС, перший проректор, заступник начальника ОВС (проректор) по роботі з особовим складом;

члени комісії – начальники структурних підрозділів органів внутрішніх справ, вищих навчальних закладів МВС, керівники підрозділів по роботі з особовим складом, штабів, підрозділів внутрішньої безпеки, працівники інспекції з особового складу, головні (старші) психологи, а також інші висококваліфіковані працівники;

секретар комісії.

У разі вибуття зі складу атестаційної комісії одного з членів до її складу включається працівник, призначений на цю посаду. За рішенням відповідних начальників, у складі атестаційної комісії можуть бути передбачені один або два заступники голови цієї комісії.

Атестування працівників, які перебувають у відрядженні в інших міністерствах та центральних органах виконавчої влади із залишенням у кадрах МВС України, крім обраних на виборні посади, проводиться у відповідних структурних підрозділах МВС України на основі характеристики, наданої відповідним міністерством, іншим центральним органом виконавчої влади.

Атестаційні листи на підлеглих складають, як правило, безпосередні начальники.

Начальники, які складають атестаційний лист, зобов’язані:

ознайомитись з порядком атестування;

проаналізувати проходження служби, професійну та спеціальну підготовку, а також конкретні показники роботи працівника;

вивчити матеріали (характеристики) на осіб, відряджених до інших міністерств та центральних органів виконавчої влади із залишенням у кадрах МВС України;

провести бесіду з працівником, який атестується, з питань проходження ним служби, підвищення рівня професійних та спеціальних знань, дати необхідні поради та рекомендації стосовно поліпшення особистої підготовки і стану справ на дорученій ділянці роботи;

ознайомитися з висновком військово-лікарської комісії на атестанта;

на підставі всебічного вивчення особистих, професійних та ділових якостей працівника, який атестується, визначити зміст атестаційного листа та висновку за ним;

скласти атестаційний лист на підлеглого і підписати всі його примірники, надруковані відповідно до кількості примірників особової справи працівника, який атестується;

провести попереднє ознайомлення працівника, який атестується, із змістом атетсаційного листа, під яким він ставить підпис.

Безпосередній начальник має право складати атестаційний лист на підлеглого за умови спільної служби з ним не менше шести місяців. Якщо на час складання атестаційного листа начальник не має шестимісячного терміну спільної служби з працівником, який атестується, то атестаційний лист складає заступник начальника або старший прямий начальник, який має термін спільної служби більше шести місяців [177].

Старші начальники зобов’язані всебічно розглянути зміст атестаційного листа, з’ясувати відповідність викладених у ньому даних становищу, що склалося у службовій діяльності особи, яка атестується, власноручно записати у відповідному розділі атестаційного листа свій висновок, скріпити його підписом та поставити дату.

На осіб рядового і начальницького складу, які отримали нове призначення з вибуттям з підлеглості попередньому начальнику або переведені за власним бажанням за три місяці й менше до початку атестування, атестаційні листи складаються за попереднім місцем служби. Вони розглядаються, затверджуються і доводяться до їх відома до вибуття з органу (підрозділу) [177].

Інструкцією “Про порядок проведення атестування особового складу МВС України” від 22 березня 2005 року регламентується порядок організації, підготовки, проведення атестування та затвердження висновку атестаційної комісії.

Так, підрозділи по роботі з особовим складом, а там, де вони не передбачені штатним розписом, заступники (помічники) начальників по роботі з особовим складом щорічно до 15 січня складають плани атестування особового складу органі та підрозділів МВС України за встановленою формою і затверджують їх у відповідних начальників. Організаційні заходи з підготовки та проведення атестування оголошуються наказами відповідних начальників і передбачають:

створення атестаційних комісій або перегляд їх складу;

доведення до особового складу планів проведення атествання;

проведення інструктивних нарад з відповідними начальниками, головами та членами атестаційних комісій, а також працівниками підрозділів по роботі з особовим складом;

вивчення умов служби та побуту осіб рядового і начальницького складу, які підлягають атестуванню. проведення з ним індивідуальних бесід;

складання у разі необхідності заліків з бойової та службової підготовки, проходження психологічного обстеження.

У разі незгоди з відомостями, відображеними в атестаційному листі, особа, яка атестується, негайно викладає свої мотивовані заперечення в окремому рапорті чи відповідному розділі першого примірника атестаційного листа і ставить під цим текстом свій підпис та дату. У таких випадках старший відносно безпосереднього начальника протягом 10 днів організовує додаткову перевірку і готує висновок по суті цих заперечень, з якими ознайомлюється атестант. При відмові атестанта від підпису начальника складається акт за підписом двох працівників служби.

Усі примірники атестаційних листів після їх розгляду старшими начальниками передаються на розгляд до атестаційної комісії. В атестаційному листі зазначаються такі відомості про атестанта;

теоретична та практична підготовленість, здатність якісно та ефективно реалізовувати на службі свої потенційні можливості;

результати службової діяльності згідно з функціональними обов’язками;

дисциплінованість, дотримання законності, принциповість у вирішенні службових питань, уміння правильно будувати свої стосунки з громадянами та колегами по службі, здатність працювати над усуненням особистих недоліків, авторитет у колективі та серед населення;

прагнення до вдосконалення службової діяльності, почуття особистої відповідальності, стійкість моральних принципів, сміливість, рішучість, організованість, здатність контролювати власні емоції, поведінка поза службою тощо;

володіння іноземними мовами, уміння навчати і виховувати підлеглих, вимогливість до них;

культура в роботі та ставлення до підвищення свого освітнього та культурного рівня;

стан здоров’я та фізична підготовленість, уміння володіти табельною зброєю, прийомами рукопашного бою, спеціальними засобами індивідуального захисту та активної оборони, здатність переносити психофізичні навантаження та труднощі служби;

основні найбільш характерні та істотні недоліки у службовій діяльності та особистій поведінці;

інші дані, які, на думку начальника, заслуговують на увагу для більш повної характеристики підлеглого.

Рекомендовано при атестуванні особового складу ОВС дотримуватися такого порядку:

атестація, як правило, повинна бути розглянута на засіданні атестаційної комісії у присутності особи, яка атестується. Атестаційна комісія має право викликати на своє засідання крім начальника, який склав атестацію, інших осіб для заслуховування їх пояснень, а також зробити запити про надання необхідних матеріалів і документів, що стосуються службової діяльності особи, яка атестується;

атестація з попередніми негативними висновками може бути розглянута за відсутності особи, яка атестується, тільки в разі її повної згоди з такими висновками, або відмови від явки на засідання атестаційної комісії, про що вона складає власноручний рапорт, який залучається до атестації, а потім разом з атестацією до особової справи;

у випадку, коли особа рядового чи начальницького складу, яка атестується, не з’явилася на засідання атестаційної комісії без поважних причин, комісія може провести атестування за її відсутності, про що робиться відповідний запис у протоколі засідання атестаційної комісії та атестаційному лист; витяг з протоколу разом з атестаційним листом долучається до особової справи;

атестації з попередніми висновками про переміщення на нижчу посаду або звільнення із ОВС подаються до атестаційної комісії разом з поданнями про переміщення чи звільнення.

Не підлягають атестуванню особи рядового і начальницікого складу жіночої статі під час перебування у відпустках у зв’язку з пологами та доглядом за дитиною, а також чоловічої статі, яким надана відпустка у зв’язку з доглядом за дитиною. Такі працівники атестуються не раніше ніж через рік після їх виходу на службу.

Особи рядового і начальницького складу, які перебувають у тривалих закордонних відрядженнях, атестуються після повернення з відрядження на загальних засадах.

Позачерговому атестуванню не підлягають працівники ОВС, строк попередньої атестації яких не перевищує одного року, крім випадків, коли працівнику попереднім атестуванням встановлено конкретний термін для усунення недоліків.

На основі всебічного розгляду показників роботи, професійної компетентності працівника і його ділових та особистих якостей комісія шляхом відкритого голосування приймає один з таких висновків:

займаній посаді відповідає;

займаній посаді не відповідає.

Водночас комісія може прийняти одну з таких рекомендацій:

заслуговує на висунення на вищу посаду (на яку саме);

заслуговує на зарахування до резерву кадрів на висунення;

заслуговує на направлення на навчання до навчального закладу системи МВС України;

підлягає переміщенню на рівнозначну посаду (на яку посаду і причини переведення);

підлягає переведенню до іншого структурного підрозділу із зазначенням мотивів переведення та обґрунтування можливої потреби в направленні на перепідготовку;

підлягає переведенню з вищої посади на нижчу з викладенням причини, на яку саме посаду доцільно призначити;

підлягає звільненню з ОВС (через службову невідповідність, за віком, станом здоров’я згідно з висновком військово-лікарської комісії чи з інших причин).

У висновку атестаційної комісії поряд з визначенням відповідності працівника, який атестується, до займаної посади і викладенням рекомендацій про його подальше службове використання може бути вказано, яких недоліків по службі та в особистій поведінці він повинен позбутися, встановлено термін для їх усунення.

Такими, які не відповідають займаним посадам, визначаються працівники, які мають хоча б один із наступних недоліків: низькі показники оперативно-службової діяльності; не забезпечують належним чином доручену ділянку роботи; не приділяють уваги підвищенню знань та професійної майстерності, бойової і фізичної підготовки; склали заліки зі службової та бойової підготовки на “незадовільно”; порушують порядок і правила, установлені законодавством України, присягою, статутами, нормативними актами Міністерства внутрішніх справ, що видаються в межах їх повноважень.

Так, за даними МВС України, у 2004–2007 роках усього підлягало атестуванню: у 2004 – 174455 працівників; у 2005 – 180394 працівника; у 2006 – 181192 працівника; у 2007 – 182362 працівника територіальних і транспортних ОВС України. Пройшли атестування: у 2004 – 169270 працівників, або 97,1%; у 2005 – 163495 працівників, або 90,6%; у 2006 – 165340 працівників, або 91,2%; у 2007 – 135477 працівників, або 98,6%. Отже, динаміка зменшення кількості працівників ОВС, які підлягають атестації та які пройшли атестацію, становить 10% порівняно з 2004 – 2007 роками.

За результатами атестації, з числа осіб, які пройшли атестацію, не відповідають займаним посадам: у 2003 – 997 працівників, або 0,5% від загальної кількості; у 2004 – 1155 працівників, або 0,6%; 2005 – 1945 працівників, або 1,1%; 2006 – 2334 працівників, або 1,7%. Динаміку збільшення кількості осіб, які не відповідають займаним посадам, становить 7%.

Таким чином, ми дійшли висновку, що проведення атестування дає можливість вдосконалити діяльність ОВС, підвищити ефективність їх роботи, поліпшити добір, розстановку і виховання кадрів, стимулювати їх прагнення до підвищення кваліфікації та підвищення відповідальності, а також визначити ступінь відповідності особи рядового чи начальницького складу посаді, яку вона обіймає, та перспективу її службового використання.

Висновки атестаційної комісії приймаються простою більшістю голосів за наявності на засіданні не менше двох третин від числа членів комісії і підписуються головою та секретарем. Підсумки глосування заносяться до протоколу засідання атестаційної комісії, який підписують голова цієї комісії і секретар. Атестаційні висновки затверджуються начальником, якому надано право прийому та звільнення працівників з ОВС, або особою, яка виконує його обов’язки.

Затверджені атестаційні листи у тижневий термін надсилаються до ОВС за місцем служби осіб, які атестувалися, для оголошення результатів. Безпосередні начальники зобов’язані одразу після отримання атестаційних листів оголосити їх результати за місцем служби особам рядового і начальницького складу, які атестувалися. Працівникам, які були відсутні на службі з поважних причин, результати оголошують відразу після їх прибуття до місця служби.

Особа, яка атестувалася, ознайомившись із рішенням, ставить під ним свій підис і дату. У разі незгоди з висновком атестаційної комісії особа рядового чи начальницького складу після засідання атестаційної комісії має право негайно або протягом 10 днів з часу оголошення рішення подати мотивований рапорт на ім’я прямого начальника, який має право прийняти за ним остаточне рішення. Розгляд рапортів та прийняття за ними рішення має бути проведено у місячний термін з дня подачі.

Начальники всіх рівнів з урахуванням висновків атестаційної комісії та рішенням начальника, який їх затвердив, повинні у двомісячний термін забезпечити реалізацію висновків атестування. Особи, рекомендовані до висунення на вищі посади, зараховуються до резерву кадрів на висунення, а особи, яким рекомендовано отримати відповідну освіту, – до списків кандидатів для вступу до навчальних закладів МВС України (табл. 3.1).

Таблиця 3.1

Результати атестування працівників ОВС за 2006 рік,

які пройшли атестування

Штатна чисельність атестованого складу

Усього підлягає атестуванню

Фактично проатестовано

Займаній посаді відповідає

Заслуговує висунення на вищу посаду

Заслуговує на зарахування до резерву кадрів на висунення

182362

137419 (75,4%)

135477

(98,6%)

132270

(97,6%)

6247

(4,7%)

4854

(3,7%)

Стосовно осіб, які за висновком атестування підлягають переміщенню на нижчі посади, переведенню по службі або звільненню з ОВС, у двомісячний термін з дня затвердження висновку атестаційної комісії приймається одне з цих рішень (табл. 3.2). Для контролю за своєчасністю реалізації висновків складаються відповідні списки.

Таблиця 3.2

Результати атестування працівників ОВС за 2006 рік,

які не пройшли атестування

Штатна чисельність атестованого складу

Усього підлягає атестуванню

Фактично проатесто-вано

Займаній посадіне відповідає

Перевести на нижчу посаду

Підлягає звільненню через службову невідповідність

182362

137419 (75,4%)

135477

(98,6%)

2334

(1,7%)

567

(0,4%)

644

(0,5%)

Після закінчення двомісячного терміну з дня затвердження висновку атестаційної комісії реалізація висновків щодо переміщення на нижчу посаду, а також звільнення з ОВС не допускається. Час відпусток та перебування на лікуванні особам рядового і начальницького складу у двомісячний термін не зараховується. Посадові особи, винні в несвоєчасній реалізації висновків атестування, несуть відповідальність згідно з Дисциплінарним статутом ОВС [180].

За даними МВС України, тільки у 2006 році з вищої посади на нижчу було переведено 567 працівників, що становить 0,4 % від загальної кількості проатестованих.

Після ознайомлення атестованого з висновками атестаційної комісії атестаційні листи у десятиденний термін пересилаються у встановленому порядку до підрозділів по роботі з особовим складом і долучаються до особових справ атестованих працівників.

Начальники та працівники підрозділів по роботі з особовим складом щорічно підводять підсумки атестування щодо осіб рядового і начальницького складу ОВС України.

Результати цих підсумків зазначаються у звіті, який надсилається до Департаменту роботи з персоналом МВС України не пізніше 25 грудня кожного року.

Водночас нормативно-правові акти МВС України не визначають чіткий порядок звітності щодо атестації спеціалізованими підрозділами.

Тому, на наш погляд, необхідно до Наказу МВС України від 22 березня 2005р.“Про затвердження Інструкції про порядок проведення атестування особового складу МВС України”додати пункти про необхідність надання відомостей про позитивний досвід роботи, недоліки, які виявлені при проведенні атестування, пропозиції, що необхідно враховувати при подальшому вдосконаленні організації проведення атестування осіб рядового і начальницького складу, а також інформацію про здійснення атестування особового складу органів та підрозділів МВС України.

Як слушно зазначає Ю.В. Іщенко, система атестування особового складу ОВС залежить як від об’єктивних, так і від суб’єктивних оцінок керівника, які відображають негативні аспекти зазначеного явища:

1) ефект ореолу: одна позитивна (негативна) риса особи є вирішальною при визначенні оцінки;

2) суб’єктивна помилка полягає в тому, що оцінка значною мірою залежить від того, як сприймає керівник того, кого він має оцінювати;

3) помилка часу: на оцінку діяльності офіцера значною мірою впливає його поведінка та робота саме напередодні атестування;

4) тенденція середньої оцінки: встановлено, що керівники, які проводять атестування особового складу, дуже рідко використовують найвищий або найнижчий рівень оцінки навіть тоді, коли така оцінка відповідає дійсності. Оцінювання проводиться у вужчому діапазоні. Повна ж шкала використовується дуже рідко;

5) вплив упередженності: упередженість керівника є однією з основних та найбільш розповсюджених помилок. Такі поняття, як національність, стать, релігія, спосіб життя, одяг, зачіска, фізична привабливість відіграють дуже велике значення у визначеності остаточності оцінки. Хоча формально вони не повинні мати впливу на оцінку діяльності підлеглого [177, с. 125–127].

Водночас у світовій практиці взагалі та в нашій країні зокрема не існує системи альтернативної атестації, тому суб’єктивного фактора уникнути неможливо, але вдосконалити систему атестування можна й необхідно.

Отже, вважаємо за необхідне запропонувати ввести до практичної діяльністї ОВС з проведення атестацій атестаційний лист нового зразка (додаток Ж), в якому враховуються основні та додаткові критерії оцінювання особового складу ОВС.

Окрім того, сучасна діяльність ОВС щодо підвищення ефективності роботи, поліпшення добору, розстановки і виховання кадрів, стимулювання підвищення кваліфікації, ініціативності, творчої активності та відповідальності працівників за доручену справу потребує сучасної та повної регламентації в єдиному нормативно-правовому акті МВС України, що визначатиме права осіб, які проходять атестацію, та межі повноважень осіб, які проводять атестацію. На наш погляд, таким актом має бути наказ МВС України “Про порядок проведення атестацій в ОВС України”, у якому слід визначити:

принципи проведення атестацій особового складу ОВС;

гарантії прав особового складу ОВС при проведенні атестацій;

стадії атестаційних проваджень в ОВС України;

процес підготовка матеріалів для проведення атестацій;

склад атестаційної комісії;

компетенція суб’єктів юрисдикції при проведенні атестацій;

критерії професійної підготовки, які висуваються до співробітників ОВС;

процедура оскарження висновків атестації в системі ОВС;

зміст атестаційного листа.

3.3.Процедура оскарження та опротестування висновків атестації особового складу органів внутрішніх справ

Процедура оскарження та опротестування висновків атестації є однією зі стадій атестаційного провадження.

У науковій та навчальній літературі цю стадію визначають як факультативну, додаткову, необов’язкову [23, с. 95; 145, с. 113].

Деякі вчені висловлюють думку, що цю стадію доцільніше назвати “перегляд постанов”, оскільки “скарга, протест – тільки процесуальні приводи для перевірки законності постанови, перегляду справи” [23, с. 135]. Це пов’язано з тим, що виникнення провадження на цій стадії залежить від волі певних осіб, які беруть участь в атестаційному провадженні. Крім того, постанову в адміністративній справі може опротестувати прокурор, що теж вестиме до стадії розгляду.

Ми не погоджуємося з наведеною пропозицією, оскільки висновки атестації ґрунтуються на рішенні атестаційної комісії, а не на постанові. Автор не враховує процедурні нюанси, пов’язані з компетенцією різних суб’єктів публічної влади щодо форми, у якій вони виносять від імені держави відповідне владне веління щодо регулювання суспільних інтересів.

Водночас ми погоджуємося із загальним висновком, що зазначеною назвою факультативної стадії не повністю охоплюється можлива процедура щодо незгоди з висновками атестаційної комісії суб’єктів, які атестуються.

Законами України регламентується процес оскарження до вищих органів та органів суду (наприклад, Закон України “Про звернення громадян”, Кодекс адміністративного судочинства України).

Так,у разі незгоди з висновком атестаційної комісії особа рядового чи начальницького складу після засідання атестаційної комісії має право негайно або протягом 10 днів з часу оголошення рішення подати мотивований рапорт на ім’я прямого начальника, який має право прийняти за ним остаточне рішення. Рапорти підлягають розгляду та прийняттю за ними рішення у місячний термін з дня подачі [177].

На основі норм (ст. 55) Конституції України кожна особа, у тому числі й працівник ОВС, має право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Тобто має право звертатися до судових органів про захист прав, свобод, власних інтересів (це також стосується висновків чи процедури проведення атестації).

У кожній країні існує свій варіант побудови системи інстанцій і перегляду судових рішень. Кожен варіант зумовлений необхідністю досягти оптимального співвідношення між двома вимогами:

1) правосудність судового рішення: система судових інстанцій у кінцевому підсумку повинна забезпечити законність і справедливість судового рішення у справі;

2) доступність і своєчасність судового рішення: система судових інстанцій не повинна бути надто громіздкою, оскільки її проходження було б дуже дорогим, а тому недоступним для сторін; остаточне судове рішення у справі має бути ухвалене якомога швидше, щоб вчасно була досягнута визначеність у спірних правовідносинах (невизначеність має негативний моральний та економічний ефект).

Обидві вимоги мають колізійний вплив на систему судових інстанцій. Правосудність судового рішення вимагає більшої кількості інстанцій, а доступність і своєчасність рішення – меншої. Система інстанцій у кожній країні залежить від того, де законодавець побачить золоту середину між обома вимогами [181, с. 6].

З огляду на те, що відповідно до змін, внесених під час “малої судової реформи” до Закону України “Про прокуратуру”, прокуратура позбавлена права опротестовувати судові рішення і згідно з Конституцією України більше не здійснює нагляд за діяльністю судів, зберігається лише можливість перегляду постанов місцевих судів головами суду вищого рівня [181, с. 95].

Запровадження в системі публічного управління європейських стандартів в умовах реалізації адміністративної реформи [182], судової реформи зумовило створення в системі судочинства спеціальних адміністративних судів [183].

Адміністративні суди відповідно до ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України [17] захищають права, свободи та інтереси фізичних осіб, права та інтереси юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб, інших суб’єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.

До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб’єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією або законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Статтею 17 Кодексу адміністративного судочинства України визначається компетенція адміністративних судів, яка поширюється на: спори фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності; спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби. Тобто суперечки працівників ОВС щодо рішення атестацій, а також процедури проведення атестацій належать до компетенції адміністративних судів.

Суперечки щодо рішення атестаційних комісій та процедур відповідно ст.18 Кодексу адміністративного судочинства України розглядаються окружними адміністративними судами. Цим судам підсудні справи, у яких однією із сторін є орган державної влади, інший державний орган, орган влади Автономної Республіки Крим, їх посадова чи службова особа, крім справ з приводу їх рішень, дій чи бездіяльності у справах про адміністративні проступки.

На основі ст. 19 цього Кодексу зазначені суперечки вирішуються адміністративним судом за місцезнаходженням відповідача. Адміністративні справи з приводу оскарження правових актів індивідуальної дії, а також дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень, які стосуються інтересів конкретної особи, вирішуються адміністративними судами за місцем проживання (перебування, знаходження) позивача.

До набрання чинності Кодексом адміністративного судочинства України у правовій системі перегляд справ щодо суперечок, які виникають з адміністративно-правових відносин, регламентував Цивільний процесуальний кодекс України від 18 липня 1963 року, що втратив чинність 1 січня 2005 року у зв’язку з прийняттям нового Кодексу [184]. Але система скарг у цивільно-правовому провадженні зводилася до принизливого оскарження щодо порушень або невиконання своїх функціональних обов’язків з боку публічних органів влади.

Сучасна система позовів до адміністративного суду дає можливість відстояти ті права, які визначаються нормами Основного Закону України шляхом подання позовної заяви до спеціалізованого суду, в тому числі щодо непогодження з рішенням атестаційної комісії, порушенням процедури проведення атестації.

Законодавець надає право громадянам (у тому числі й працівникам ОВС) на власний розсуд звертатися до вищих інстанцій або до Адміністративного суду України відносно непогодження з процесом проведення та висновками атестаційної комісії.

Стаття 99 Кодексу адміністративного судочинства України визначає строки звернення з позовом до адміністративного суду.

Визначено, що для звернення до Адміністативного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється річний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Для захисту прав, свобод та інтересів можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Якщо законом встановлена можливість досудового порядку вирішення спору і позивач скористався цим порядком, то обчислення строку звернення до Адміністративного суду починається з дня, коли позивач дізнався про рішення суб’єкта владних повноважень за результатами розгляду його скарги на рішення, дії або бездіяльність суб’єкта владних повноважень.

Стаття 104 регламентовано право на звернення до адміністративного суду осіб, у тому числі й таких, які не задоволені рішенням атестаційної комісії або процедурою проведення атестації.

Так, до Адміністративного суду має право звернутися особа з адміністративним позовом, яка вважає, що порушено її права, свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносин. Суб’єкт владних повноважень має право звернутися до Адміністративного суду у випадках, встановлених законом.

Адміністративний позов подається до Адміністративного суду у формі письмової позовної заяви особисто позивачем або його представником. Позовна заява може бути надіслана до Адміністративного суду поштою (ст. 105 Кодексу адміністративного судочинства України).

Кодексом адміністративного судочинства України регламентована процедура адміністративно-позовного провадження в адміністративних судах (розд. 3).

Якщо особа рядового чи начальницького складу ОВС не згодна з рішенням суду, вона має право оскаржити його (суду) рішення в апеляційному порядку. Апеляційний суд повинен дослідити повторно докази, розглянуті в першій інстанції, і правильно встановити на їхній основі фактичний бік справи. Помилка в питаннях права веде до незаконності судового рішення. Правильне застосування правових норм вимагає юридиної освіти і високої кваліфікації судді. Рішення апеляційної інстанції має бути остаточним і може бути переглянуте на предмет правильності.

Тому законність судових рішень має гарантуватися не однією – апеляційною – інстанцією, а й вищою інстанцією – касаційною. Можливість послідовного подвійного перегляду судового рішення на предмет законності забезпечує виправлення помилок у питанні, яке розглядалося кваліфікованими суддями касаційної інстанції. Рішення касаційної інстанції за загальним правилом має бути остаточним [181, с. 6–7].

Отже, апеляційне провадження – це перегляд судом апеляційної інстанції справи і судових рішень суду першої інстанції за апеляціями суб’єктів атестаційного провадження з мотивів неповноти встановлення фактів і неправильності оцінки доказів у справі, а також порушення норм матеріального і процесуального права судом першої інстанції [181, с. 11].

У свою чергу, касаційне провадження – перегляд судових рішень суду апеляційної інстанції, а також суду першої інстанції після перегляду їх у порядку апеляційного провадження за касаціями суб’єктів атестаційного провадження щодо застосування норм матеріального та процесуального права [181, с. 18].

Законодавець у сучасній демократичній українській державі дуже уважно ставиться до питання дотримання вимог законодавства при звільненні зі служби працівників ОВС. Недотримання цих вимог, нехтування ними призводять до порушення прав працівників ОВС та є підставою для звернення їх у подальшому до судових або вищих інстанцій інстанцій із позовами про визнання незаконними наказів про їх звільнення та поновлення на службі.

Це підтверджується статистичними даними Департаменту роботи з персоналом МВС України, основний напрям якого спрямований на зміцнення дисципліни та законності, недопущення випадків їх порушення, аналіз причин поновлення на службі за рішенням судів колишніх працівників ОВС. За результатами аналізу рішень судів та з метою упередження попущень чинного законодавства при звільненні працівників зі служби до ГУ МВС, УМВС в областях й на транспорті напрявляються інформаційні листи та аналітичні довідки.

Так, за даними МВС України, у 2003–2006 роках за рішенням судів поновлено на службі [185]:

У 2004 році – 54 працівника ОВС, з них поновлено на службі двоє працівників (3,7%), яких звільнили з ОВС за рішенням атестаційних комісій. Найбільше поновлено на службі працівників органів і підрозділів УМВС України в Одеській області – 13 (24%), УМВС України у Волинській області 7 (13%), УМВС України в Херсонській області – 5 (9%), ГУ МВС України в Криму – 4 (7,4%), УМВС України в Дніпропетровській області – 3 (5,5%), УМВС України в Донецькій області – 3 (5,5%).

По регіональних управліннях: УМВС України в Кіровоградській області – 3; ГУ МВС України в м. Києві – 2 (3,7%); УМВС України у Вінницькій області – 2 (3,7%); УМВС України в Запорізькій області – 2; УМВС України в Чернігівській області – 2 (3, %); УМВС України в Харківській області – 2 (3,7 %); УМВС України на Одеській залізниці – 2 (3,7%); ГУ МВС України в Київській області – 1; УМВС України в Закарпатській області – 1; УМВС України в Житомирській області – 1; УМВС України в Полтавській області – 1; УМВС України в Рівненській області – 1; УМВС України в Хмельницькій області – 1.

Протягом 2005 року поновлено 58 працівників ОВС, з них 4 (6,8 %) таких, яких звільнили з ОВС за рішенням атестаційної комісії, у тому числі 2% за порушення процедури проведення атестації. Аналіз свідчить, що більшість поновлених на службі є працівниками органів і підрозділів УМВС України в Одеській області – 13 (22,4%) від загальної кількості поновлених, Херсонській області – 7 (12%); Волинській області – 6 (10,3%), Донецькій області – 5 (8,6%), ГУ МВС України в Автономній Республіці Крим – 4 (6,8%), Дніпропетровській області – 3 (5,1%).

По управліннях: УМВС України в Одеській області – 13; УМВС України в Херсонській області – 7; УМВС України у Волинській області – 6; УМВС України в Донецькій області – 5; ГУ МВС України в Криму – 4; УМВС України в Дніпропетровській області – 3; УМВС України в Кіровоградській області – 2; ГУМВС України в м. Києві – 2; УМВС України у Вінницькій області – 2; УМВС України в Запорізькій області – 2; УМВС України в Чернігівській області – 2; УМВС України в Харківській області – 2; УМВС України на Одеській залізниці – 2; ГУ МВС України в Київській області – 1; УМВС України в Закарпатській області – 1; УМВС України в Житомирській області – 1; УМВС України в Полтавській області – 1; УМВС України в Рівненській області – 1; УМВС України в Хмельницькій області – 1.

2006року поновлено 62 колишні працівника, з них 5 (8%) таких, яких звільнили з ОВС за рішенням атестаційних комісій.

Більшість поновлених на службі є працівниками органів і підрозділів УМВС України в Одеській – 11 (17,7%) від загальної кількості поновлених, в Херсонській областях – 10 (16%), в ГУ МВС України в м. Києві – 8 (13%), УМВС України в Кіровоградській – 6 (10%), Волинській та Львівській – по 4 (13%), Харківській областях – 3 (4,8%).

Крім того, поновлені судами працівники ГУМВС України в Автономній Республіці Крим дві особи, УМВС України в Закарпатській, Запорізькій областях, на Південно-Західній та Придніпровській залізницях також по дві особи, ГУ МВС України в Київській області, УМВС України в Дніпропетровській, Донецькій, Рівненській, Чернігівській областях та на Львівській залізниці по одній особі.

За 10 місяців 2007 року з ОВС звільнено 8021 працівника, із них за віком – 1753 або 21,9% від загальної кількості звільнених, за станом здоров’я – 873 (10,9%), за власним бажанням – 4337 (54,1%), за негативними мотивами – 1036 (12,9%), з яких 244 – працівники, які прослужили в ОВС до трьох років. Порівняно з аналогічним періодом 2006 року майже на 10% (з 774 до 1036) у поточному році збільшилася кількість працівників, звільнених за негативними мотивами (наприклад, при проведенні атестацій)

Проведений аналіз свідчить, що протягом 2006 року за рішеннями судів поновлений на службі 61 колишній працівник органів і підрозділів внутрішніх справ, з них 6 (9,8%) таких, яких звільнили з ОВС за рішенням атестаційних комісій, у тому числі 3% за порушення процедури проведення атестації.

Більше всього поновлено, а саме 10 (16,3%) – в УМВС України в Донецькій області, по 8 (26%) – Одеській та Чернігівській областях, 7 (11,4%) – Волинській, 6 (9,8%) – Кіровоградській, по 4 (19,6%) – ГУ МВС України в Автономній Республіці Крим, м. Києві, УМВС України в Миколаївській областях, по 2 (16,3%) – УМВС України у Вінницькій, Житомирській, Закарпатській, Івано-Франківській та Львівській областях.

Із указаної кількості колишніх працівників ОВС 13 – поновлено судами у третьому кварталі поточного року (4 – УМВС України в Чернігівській, 3 – Донецькій, 2 – Волинській областях, ГУ МВС України в Автономній Республіці Крим, УМВС України у Львівській, Миколаївській, Одеській областях – по 1).

Така кількість поновлених судами колишніх працівників свідчить про недотримання на місцях вимог чинного законодавства при підготовці та реалізації відповідних матеріалів, наказів про звільнення працівників з ОВС, порушення їх законних прав та призводить до їх звернень до судових інстанцій з позовами про визнання незаконними наказів про їх звільнення з подальшим поновленням на службі.

Із загальної кількості працівників, стосовно яких судами прийнято рішення про визнання незаконними наказів про їх звільнення з ОВС за порушення процедури проведення атестації або невідповідністю рішень, винесеними атестаційними комісіями: 11 – працівники підрозділів карного розшуку, 7 – підрозділів Державної автоінспекції, 6 – служби дільничних інспекторів міліції, по 4 – слідчих підрозділів та спецпідрозділів по боротьбі з організованою злочинністю, 5 – інших підрозділів і служб.

Значну роль у забезпеченні дотримання вимог чинного законодавства при вирішенні питань про притягнення до дисциплінарної відповідальності та звільненні працівників з ОВС, а також супроводження справ у судах при розгляді позовів колишніх працівників про поновлення їх на службі відіграють юридичні служби ОВС.

Тому 2007 року Департаментом роботи з персоналом вжито заходів щодо укріплення цих служб працівниками з відповідним фаховим рівнем.

Крім того, вказівкою МВС України від 26 січня 2004 року № 1352 керівникам ГУ МВС, УМВС в областях та на транспорті було заборонено видання наказів про покарання працівників та звільнення їх зі служби у порядку виконання дисциплінарного стягнення без винесення юридичними службами штабів висновку щодо їх відповідності чинному законодавству. Упорядковано процедуру проведення атестацій в ОВС, посилено контроль за дотриманням законності при прийнятті рішень атестаційних комісій, приділено увагу створенню атестаційних комісій в системі ОВС (наказ МВС “Про затвердження інструкції про порядок проведення атестування особового складу МВС України” від 22 березня 2005 р. № 1444). Однак на практиці ця вимога ще не завжди повністю виконується, що призводить до звернень колишніх працівників до судів різних інстанцій за захистом порушеного права.

Аналіз рішень судів щодо поновлення працівників на службі свідчить, що найчастіше причинами, які спонукають суди до прийняття таких рішень є:

порушення вимог Дисциплінарного статуту ОВС в частині застосування звільнення осіб рядового і начальницького складу як виду стягнення, що є крайнім заходом дисциплінарного впливу, а не крайньої міри покарання;

порушення Інструкції про порядок проведення службових розслідувань в ОВС;

порушення оцінювання професійного рівня працівників підрозділів ОВС.

Вищеназвані підстави щодо рішення судів про поновлення працівників ОВС на службі потребують окремого дисертаційного дослідження. У нашій роботі ми розглянемо причини, на основі яких були визнані неправомірними накази про звільнення з ОВС працівників ОВС, пов’язані з порушенням принципу всебічної та об’єктивної оцінки службової діяльності працівників органів і підрозділів внутрішніх справ, їх ділових та особистих якостей.

Прикладом цього є рішення Луцького районного суду Волинської області від 18 травня 2004 року про визнання недійсним наказу УМВС України у Волинській області від 18листопада 2003 року № 92 о/с про звільнення зі служби оперуповноваженого відділення карного розшуку Ковельського МРВ Шуляра А.М. за п. 64 “д” (через службову невідповідність) Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом [185].

Підставою для звільнення Шуляра А.М. став висновок атестаційної комісії УМВС України у Волинській області від 18 листопада 2003 року [185].

Скасовуючи названий наказ, суд звернув увагу на те, що викладені в атестаційному листі дані про неякісне виконання заявником своїх службових обов’язків, неналежні показники в службовій діяльності, за що Шуляра А.М. було притягнуто до дисциплінарної відповідальності, є необ’єктивними та не відповідають фактичним даним. Встановлено, що впродовж 2003 року ним особисто було розкрито чотири злочини та ще в розкритті 19 він брав участь, розшукано 13 злочинців та безвісти зниклих громадян, розглянуто 22 заяви громадян про злочини і пригоди. Крім того, аналізуючи роботу Шуляра А.М. за 2003 рік, атестаційна комісія УМВС України у Волинській області не врахувала його перебування у черговій та навчальній відпустках, на лікуванні, що також вплинуло на рівень показників його службової діяльності. Судом також було встановлено, що за час служби Шуляр А.М. неодноразово заохочувався за сумлінне ставлення до виконання службових обов’язків.

Порушуються вимоги Інструкції про порядок проведення атестування особового складу ОВС України, затвердженої наказом МВС України від 22березня 2005 року № 181. Так, при звільненні дільничного інспектора міліції Ленінського відділу міліції Кіровоградського міського відділу УМВС України в Кіровоградській області Тарана А.В. через службову невідповідність останній не погодився з текстом атестації та висновком по ній. При цьому він подав рапорт, в якому висловив свої заперечення щодо тексту атестації. На порушення вимог п. 4.4 вказаного наказу, заступник начальника Ленінського районного відділу по роботі з особовим складом Богатирьов О.М. провів поверхово додаткову перевірку викладених заперечень. Крім того, зі змістом висновку про звільнення останнього зі служби юрисконсульт штабу УМВС України в області не погодився. Незважаючи на це, Тарана А.В. було звільнено з ОВС за п. 64 “д” (через службову невідповідність) Положення про проходження служби [185].

Не погодившись з прийнятим відносно нього рішенням, Таран А.В. звернувся до Ленінського місцевого суду м. Кіровограда з позовом на неправомірні дії посадових осіб та поновлення його на службі в ОВС. На судовому засіданні було встановлено, що безпосередній керівник Тарана А.В. – начальник відділення дільничних інспекторів міліції Ленінського відділу міліції Огарь О.В. –до атестації поставився необ’єктивно, у тексті не зазначив реальні показники роботи. Крім того, як повідомив суду Огарь О.В., Таран А.В. виконував свої обов’язки сумлінно і мав показники у службовій діяльності вищі за середні серед працівників відділення дільничних інспекторів міліції Ленінського відділу міліції. Рішенням Ленінського місцевого суду м. Кіровограда Тарана А.В. поновлено на службі в ОВС [185].

Також особа рядового чи начальницького складу, яка вважає, що атестація проводилася всупереч законодавству і яка не згодна з висновками атестаційної комісії, може подати до органу прокуратури скаргу з необхідними матеріалами атестації.

Органи прокуратури, їх керівники та інші посадові особи в межах своїх повноважень приймають відповідну скаргу, на прохання громадянина запрошують його на засідання відповідного органу, що розглядає його скаргу, відміняють або змінюють оскаржувані рішення у випадках, передбачених законодавством України, якщо вони не відповідають закону або іншим нормативним актам, невідкладно вживають заходів щодо припинення неправомірних дій, виявляють, усувають причини та умови, які сприяли порушенням, забезпечують поновлення порушених прав, письмово повідомляють громадянина про результати перевірки скарги і суть прийнятого рішення, у разі визнання скарги необґрунтованою роз'яснюють порядок оскарження прийнятого за нею рішення.

Залежно від змісту скарги, керівник прокуратури може або прийняти її до свого провадження, або доручити проведення перевірки підпорядкованому працівнику (заступнику, помічнику прокурора), або надіслати звернення для перевірки та вжиття заходів підпорядкованому прокурору. З урахуванням важливості питань, які містяться у зверненні, вищий прокурор може взяти його на контроль та отримати від підпорядкованої прокуратури інформацію про результати розгляду.

Якщо прокурор визначає, що при проведенні атестації дійсно порушувались вимоги законодавства, а рішення атестаційної комісії є протизаконними, він вносить протест на дане рішення.

Протест повинен містити: найменування органу, до якого він приноситься; дату направлення протесту; назву акта “протест”; найменування опротестованого акта (дії), вказівку на те, ким він виданий (здійснений); номер, дату його видання; викладення змісту опротестованого акта (дії) або його незаконної частини; юридичне обґрунтування протесту, тобто викладення підстав, за якими опротестований акт (дія) визнається незаконним, з обов'язковим викладенням порушеного закону (назва закону, ким та коли виданий, що в ньому говориться, де опублікований); пропозицію прокурора щодо припущеного порушення закону; посилання на те, що протест призупиняє дію опротестованого акта (якщо його не виконано або виконано частково); вимогу розглянути протест у 10-денний строк, після чого про результати розгляду має бути повідомлено прокурору; посаду та класний чин прокурора.

Викладені статистичні матеріали та наведені приклади в умовах протидії корупції у структурі МВС свідчать, що до питання всебічної та об’єктивної службової діяльності працівників ОВС України треба ставитися дуже уважно і прискіпливо, оскільки в системі загальної протидії можна скалічити долю невинної людини. Сьогодні, на жаль, кількість фактів, поновлення через суди працівників міліції на посадах порівняно з 2003 роком збільшилося на 5,3%. Отже, оцінювання професійної придатності повинно бути чітко урегульовано законодавством і не мати суб’єктивного характеру щодо прийняття рішення.

Висновки до розділу 3

На основі аналізу реалізації адміністративно-правових норм щодо атестування особового складу ОВС, ми дійшли таких висновків.

Діяльність особового складу ОВС оцінюється за певними критеріями.

Основні критерії:

рівень професійних знань та вмінь;

рівень професійної підготовки;

рівень культури.

Додаткові критерії:

1) найбільш характерні та необхідні для служби особисті якості: дисциплінованість, дотримання законності, уміння спілкуватися з громадянами, колегами по службі, здатність працювати над усуненням особистих недоліків, авторитет у колективі та серед населення, прагнення до удосконалення своєї діяльності та ін.;

2) стан здоров’я та фізична підготовленість, уміння володіти табельною зброєю та спеціальними засобами захисту, здатність долати труднощі служби та життя;

3) поведінка поза службою;

4) основні найбільш характерні та істотні недоліки по службі та особисті недоліки;

5) інші моменти, які заслуговують на увагу для більш повної характеристики підлеглого;

6) рекомендації щодо подальшого використання по службі.

Професіоналізм – це, насамперед, здатність особового складу ОВС визначати, з огляду на умови й реальні можливості, найбільш ефективні шляхи та способи реалізації поставлених перед ними завдань у межах нормативно визначених повноважень.

Професіоналом можна вважати особу рядового чи начальницького складу ОВС, яка володіє високими знаннями професійної діяльності, свідомо змінює і розвиває себе під час своєї роботи, робить свій індивідуальний творчий внесок у професію; яка знайшла своє індивідуальне призначення та підвищує престиж своєї професії в суспільстві.

Професійна підготовкарядового і начальницького складу ОВС України – це організований, безперервний і цілеспрямований процес оволодіння знаннями, спеціальними уміннями і навичками, необхідними для успішного виконання оперативно-службових завдань.

Одним із видів професійної підготовки особового складу ОВС є підвищення рівня кваліфікації.

Культура діяльності особового складу ОВС– це організованість, дисциплінованість, професійність, творча активність та відповідальність особового складу ОВС за доручену справу. Адже увесь особовий склад ОВС повинен:

по-перше, вміти раціонально організовувати свою діяльність, ефективно використовувати у роботі знання, досвід, забезпечувати належні умови праці, що в остаточному підсумку має сприяти до максимальній віддачі;

по-друге, навчитися працювати добросовісно, відповідально, ініціативно, а також постійно підвищуючи рівень своєї кваліфікацію;

по-третє, зробити процес самої праці активно-творчим, який буде сприяти розвиткові особистості.

Підвищення кваліфікації – це вид навчання, спрямований на послідовне оволодіння новими знаннями та вдосконалення професійної майстерності, підвищення морально-ділових якостей, вивчення найновіших досягнень науки і техніки, використання позитивного досвіду в роботі.

Головним завданням атестування особового складуОВС є оцінка ділових, особистих і морально-психологічних якостей особового складу ОВС, їх освітнього та кваліфікаційного рівня, фізичної підготовки на основі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, які вони обіймають, стимулювання їх творчої активності та відповідальності за стан боротьби зі злочинністю та зміцнення правопорядку, визначення перспектив їх службової кар’єри.

Сучасна діяльність ОВС потребує сучасної та повної регламентації в єдиному нормативно-правовому акті МВС України, що визначатиме права осіб, які проходять атестацію та межі повноважень осіб, які проводять атестацію. На наш погляд, таким актом має бути наказ МВС України “Про порядок проведення атестацій в ОВС України”, у якому слід зазначити:

принципи проведення атестацій особового складуОВС;

гарантії прав особового складуОВС при проведенні атестацій;

визначені стадії атестаційних проваджень в ОВС України;

підготовка матеріалів для проведення атестацій;

склад атестаційної комісії;

компетенція суб’єктів юрисдикції при проведенні атестацій;

критерії професійної підготовки, які висуваються до особового складуОВС;

процедуру оскарження висновків атестації в системі ОВС;

зміст атестаційного листа.

ВИСНОВКИ

Проведення дисертаційного дослідження надало змогу сформулювати теоретичні висновки та практичні рекомендації, спрямовані на удосконалення адміністративно-правового регулювання атестації в процесі її реалізації:

1. Атестація – це юридично значуща форма діяльності, яка використовується публічною адміністрацією для визначення рівня відповідності вимогам основних стандартів, які висуваються державою до визначених об’єктів, необхідних до подальшого їх функціонування.

2. Державні атестації розмежовано на такі групи:

залежно від об’єкта:

а) атестація фізичних осіб;

б) атестація юридичних осіб;

в) атестація предметів, технічного обладнання;

г) атестація діяльності;

д) атестація тварин;

е) атестація виробництва;

залежно від управлінської стадії, на якій здійснюється атестація:

а) первинна (чергова) атестація;

б) періодична атестація;

в) позачергова атестація;

залежно від мети проведення атестацій:

а) кваліфікаційна атестація;

б) після закінчення іспитового терміну;

в) при просуванні по службі, визначенні розмірів заробітної плати або переході до іншого структурного підрозділу;

г) за клопотанням власника об’єкта атестації.

3.Виділено такі групи проваджень:

публічно-сервісні;

адміністративно-деліктні;

адміністративно-судові.

4.Принципами атестаційного провадження є вихідні положення та теоретичні ідеї, що визначають механізм, завдання, функції суб’єктів, відносно яких проводиться атестація.

5.Виокремлено принципи атестаційних проваджень: верховенство права, законність, об’єктивна істина, гласність, гуманізм, демократизм, загальність атестації, принцип національної мови, об’єктивність проведення атестації, комплексність проведення атестації, колективність прийняття рішення, обґрунтованість прийнятого рішення, дієвість атестації.

6. Виділено ознаки, завдяки яким здійснюється угруповання адміністративних проваджень у структурі адміністративного процесу:

фіксована нормативно-правова основа, що регламентує окрему групу проваджень; відповідне коло суб’єктів, яким надано право здійснювати процесуальну діяльність щодо певної групи проваджень; визначена форма процесуальної діяльності, притаманна відповідній групі проваджень.

7. Атестаційні провадження належать до публічно-сервісних проваджень.

8. Виокремлено групи суб’єктів атестаційних проваджень:

суб’єкти атестаційної юрисдикції;

допоміжні суб’єкти (тобто ті, які допомагають готувати матеріали атестації, подають за вимогою додаткові матеріали);

особи, зацікавлені у результатах атестації.

9. Запропоновано доповнення до Закону України “Про державну службу”, а саме: доповнити зазначений Закон розділом VI “Атестація державних службовців” та ст. 30 “Загальні особливості атестації державних службовців”, ст.31 “Порядок проведення атестації державних службовців”, ст.32 “Оскарження рішення атестації державних службовців”.

10. Обґрунтовано виділення стадій атестаційних проваджень:

1) відкриття справи про атестацію, здійснення атестаційно-організаційних дій;

2) розгляд атестаційної справи та прийняття рішення щодо атестації;

3) оскарження та опротестування прийнятого рішення;

4) виконання рішення за результатами проведення атестації.

11. Діяльність особового складу ОВС оцінюється за такими критеріями:

основними:

1) рівнем професійних знань та вмінь;

2) рівнем професійної підготовки;

3) рівнем культури;

додатковими:

1) найбільш характерними та необхідними для служби особистими якостями: дисциплінованість, дотримання законності, уміння спілкуватися з громадянами, колегами по службі, здатність працювати над усуненням особистих недоліків, авторитет у колективі та серед населення, прагнення до удосконалення своєї діяльності та ін.;

2) стан здоров’я та рівень фізичної підготовленості, уміння володіти табельною зброєю та спеціальними засобами захисту, здатність переносити труднощі служби та життя;

3) поведінка поза службою;

4) основні найбільш характерні та істотні недоліки по службі та особисті недоліки;

5) інші моменти, які заслуговують на увагу для більш повної характеристики підлеглого;

6) рекомендації щодо подальшого використання по службі

12.Сформульовано дефініції “професіоналізм особового складу ОВС”, “професіонал”, “культура діяльності особовогоскладу ОВС”.

Професіоналізм– це, насамперед, здатність особового складу ОВС визначати з урахуванням умов і реальних можливостей найбільш ефективні шляхи та способи реалізації поставлених перед ними завдань у межах нормативно визначених повноважень.

Професіонал – особа рядового та начальницького складу ОВС, яка володіє високим рівнем знань професійної діяльності, свідомо змінює і розвиває себе під час своєї роботи, робить свій індивідуальний творчий внесок у професію; яка знайшла своє індивідуальне призначення та підвищує престиж своєї професії в суспільстві.

Культура діяльності особового складу ОВС – це організованість, дисциплінованість, професійність, творча активність і відповідальність осіб рядового та начальницького складу ОВС за доручену справу.

13. Запропоновано зміни до наказу МВС України “Про порядок проведення атестацій в ОВС України”, в якому повинно бути зазначено:

принципи проведення атестацій особового складу ОВС;

гарантії прав особового складу ОВС при проведенні атестацій;

стадії атестаційних проваджень в ОВС України;

порядок підготовки матеріалів для проведення атестацій;

склад атестаційної комісії;

компетенція суб’єктів юрисдикції при проведенні атестацій;

критерії професійної підготовки, які висуваються до особового складу ОВС;

процедура оскарження висновків атестації в системі ОВС;

зміст атестаційного листа.

14. Запропонованодо проекту Кодексу “Про поведінку державних службовців України” внести главу “Порядок проведення атестації в системі публічного управління”.

15.Запропоновано розробити Закон України “Атестація в системі публічного управління”, в якому передбачити глави: “Загальне розуміння атестації”; “Перелік об’єктів та суб’єктів, які повинні проходити атестацію”; “Принципи проведення атестації”; “Завдання атестації”; “Обов’язки суб’єктів проведення атестацій” і “Обов’язки тих, хто підлягає атестації”.

referat-ok.com.ua

Атестаційні провадження

Розділи