Вступ

Актуальність теми. В Україні, як і в усьому світі, корупцію віднесено до головних політичних, економічних і соціальних проблем. Вона визнана одним із найзагрозливіших явищ сучасності, що здатне мотивувати позанормативну діяльність органів державного управління, гальмувати економічний розвиток, нести загрозу багатьом елементам конституційного та суспільного ладу, а також національній безпеці держави. Корупція підриває засади демократичного устрою, довіру до влади, порушує принципи верховенства права, справедливості й рівності перед законом, відповідальності за вчинене діяння, чесної конкуренції, призводить до зростання тіньової економіки та падіння авторитету держави в міжнародному співтоваристві. За умови відсутності системної протидії корупції з боку держави та суспільства вона здатна до поширення та вкорінення в суспільних відносинах і в державній системі загалом [6, с. 150].

На сьогодні в Україні зафіксовано надзвичайно високий рівень корупції, визнаний не тільки вітчизняними і зарубіжними аналітиками, експертами, громадськими та міжнародними організаціями, але й навіть вітчизняними представниками вищих органів законодавчої та виконавчої влади. Про це свідчать результати дослідження міжнародної антикорупційної організації „Transparency International”, проведеного у 2015 р., де за рівнем корупції у світі Україна займає 144 місце з 176 досліджених держав. Для оцінки рейтингу України Transparency International використала вісім досліджень. Однаковий з Україною індекс, 26, отримали ще п’ять держав: Сирія, Республіка Конго, Центрально-Африканська республіка, Камерун та Бангладеш. У рейтингу 2014 року Україна посідала 152 позицію зі 183 досліджених країн, проте це не свідчить про покращення результату, оскільки минулорічний індекс України був вищим — 27 балів (що свідчить про впевнений рух країни у зворотному напрямку). Тому ефективність методів боротьби з корупцією в процесі соціальної стабілізації та інституційного становлення Української держави на-буває особливого значення, актуалізує потребу глибо-кого та комплексного їх дослідження. Таким чином, одним із найактуальніших питань сучасного розвитку України залишається нагальна необхідність посилення боротьби з корупцією та віднесення її до невід’ємної складової загальної і всеохоплюючої внутрішньої політики держави. В цьому контексті першочерговим завданням є розробка та наукове обґрунтування механізмів протидії корупції, невідкладне вивчення світового досвіду боротьби з корупцією, на предмет можливості застосування позитивних практик у цій сфері до українських реалій, а відтак вдосконалення державної антикорупційної політики.

Під антикорупційною політикою, зазвичай, розуміють розробку та здійснення послідовних дій держави (та суспільства) щодо профілактики та зменшення негативного впливу корупції, а також щодо усунення причин і умов, що сприяють її виникненню [6, с. 150].

Питання проблем та перспектив антикорупційної політики держави досліджують багато вітчизняних і зарубіжних вчених, як от: О. Маркєєва, О. Радіца, А. Брунетті, Б. Ведер, Д. Гольм, А. Дарешвар, М. Дайламі, Р. Клітгаард, В. Томас та ін. Проте потрібно зазначити, що питанню можливості імплементації у вітчизняну економічну систему, ефективних (як засвідчує міжнародний досвід) антикорупційних практик приділяється недостатня увага [26, с. 150].

Метою роботи є окреслення перспективних напрямків протидії поширення корупції та мінімізації її проявів в контексті посилення державної антикорупційної політики.

Об’єктом дослідження є корупція як дисфункціональний для перспектив економічного розвитку феномен.

Предметом дослідження стали наукові та економічні підходи до процесу формування в Україні ефективної антикорупційної стратегії. 

Розділ 1. Теоретичні засади антикорупційної стратегії в Україні

1.1. Міжнародні стандарти у сфері запобігання і протидії корупції

Ефективна боротьба проти корупції в Україні потребує належного законодавчого забезпечення, формування дієвої системи державних органів, забезпечення належного координування формування та реалізації антикорупційної політики, превентивних заходів запобігання корупції. Розбудова такої інституційної системи повинна відповідати міжнародним стандартам і передовій світовій практиці.

Україна приєдналася до міжнародного антикорупційного руху, ратифікувавши низку міжнародно-правових документів і розробивши на їхній основі національне антикорупційне законодавство. Громадянське суспільство визнало антикорупційну реформу найбільш нагальною в нашій державі, спрямовану на узгодження антикорупційного законодавства з міжнародними, зокрема європейськими стандартами.

Початком розвитку міжнародно-правового регулювання у сфері боротьби з корупцією можна вважати прийняття 15 грудня 1975 року резолюції Генеральної Асамблеї ООН 3514(ХХХ). Вказаний документ закликає уряди всіх країн вжити на національному рівні необхідних заходів щодо запобігання та протидії корупції, які вони вважатимуть доцільними, включаючи законодавчі.

Визначені резолюцією завдання уточнено та деталізовано в різних документах, прийнятих у рамках ООН. Зокрема:

• резолюція Генеральної Асамблеї ООН «Боротьба з корупцією» від 12 грудня 1996 року {А/ПЕБ/ЗІ /59);
• Декларація ООН «Про боротьбу з корупцією та хабарництвом у міжнародних комерційних операціях» 1996 р.);
• Керуючі принципи для ефективного виконання Кодексу поведінки посадових осіб з підтримання правопорядку (1989 р.);
• Міжнародний кодекс поведінки державних посадових осіб (1996 р.) містить рекомендації, дотримання яких державними посадовими особами необхідне для належного виконання ними службових обов’язків.

Зазначені документи мають рекомендаційний характер, однак вони відіграли ключову роль у підготовці міжнародно-правових актів, які закріпили міжнародні стандарти запобігання та протидії корупції.

Нині Україна є учасницею низки міжнародних договорів і конвенцій, що мають обов’язковий характер.

На сьогодні головним документом світового масштабу у цій сфері є Конвенція ООН прати корупції [1], прийнята на 58 сесії Генеральної Асамблеї ООН у жовтні 2003 року, яка встановила теоретичні основи для адаптації національного законодавства та визначила фундаментальні засади антикорупційної політики держав-учасниць цього міжнародного договору.

Так, відповідно до Конвенції кожна держава-учасниця, згідно з основоположними принципами своєї правової системи, розробляє І здійснює або проводить ефективну скоординовану політику протидії корупції, яка сприяє участі суспільства і відображає принципи правопорядку, належного управління державними справами й державним майном, чесності й непідкупності, прозорості й відповідальності.

Положеннями статті 5 Конвенції передбачено низку базових заходів для Держав-учасниць, спрямованих на запобігання корупції.

Так, відповідно до Конвенції кожна Держава-учасниця, згідно з основоположними принципами своєї правової системи, розробляє і здійснює або проводить ефективну скоординовану політику протидії корупції, яка сприяє участі суспільства і відображає принципи правопорядку, належного управління державними справами й державним майном, чесності й непідкупності, прозорості й відповідальності.

Кожна Держава-учасниця прагне встановлювати й заохочувати ефективні види практики, спрямовані на запобігання корупції, та прагне періодично проводити оцінку відповідні правові інструменти й адміністративні заходи з метою визначення їхньої адекватності з погляду запобігання корупції та боротьби з нею.

Окрім того, норми цієї Конвенції передбачають створення спеціального органу (органів), діяльність якого спрямовано на запобігання і протидію корупції, активну участь громадськості у сфері запобігання корупції, створення кодексів поведінки службовців, зміцнення незалежності судової влади, закріплення кримінальної відповідальності за корупційні правопорушення та окреслення корупційних злочинів, встановлення відповідальності юридичних осіб.

У свою чергу найбільш важливими кроками Ради Європи у боротьбі з корупцією слід вважати розробку сучасних антикорупційних стандартів, європейських антикорупційних конвенцій та створення спеціалізованого контрольного органу за дотриманням антикорупційних стандартів у державах-членах Ради Європи — Групи держав проти корупції (GRECO).

Процедура оцінювання GRECO включає збирання інформації через запитальники, візити груп експертів GRECO до країни оцінювання для збирання додаткової інформації через зустрічі з високопосадовцями, представниками організацій, включаючи неурядові, установ, що відіграють ключову роль у країні оцінювання, та написання оцінного звіту.

Приєднавшись до GRECO, Україна зобов’язалася брати участь у процесі взаємної оцінки у рамках Групи, і на сьогодні історія відносин України та GRECO складається вже з кількох результативних етапів співпраці.

Аналогічний механізм взаємної оцінки використовують для контролю за дотриманням та імплементацією положень Конвенції ООН проти корупції.

Україна у сфері запобігання та протидії корупції тісно співпрацює з Організацією економічного та соціального розвитку (ОЕСР) — міжнародна організація, членами якої на сьогодні є 34 країни. За впливом ОЕСР належить до трійки провідних світових економічних установ, поряд з Міжнародним валютним фондом і Світовим банком.

Співробітництво між Україною та ОЕСР започатковано 1997 року підписанням Кабінетом Міністрів України та ОЕСР Угоди щодо привілеїв, імунітетів і пільг, які надає ОЕСР на території України. Угоду ратифіковано Верховною Радою України у липні 1999 року (Закон України від 07 липня 1999 року № 850-XIV).

У рамках ОЕСР створено Антикорупційну мережу для країн Східної Європи і Центральної Азії, яка є однією Із зовнішніх програм ОЕСР і націлена на просування високих стандартів боротьби з корупцією в країнах, які не є членами ОЕСР, за допомогою обміну досвідом, взаємного навчання та вироблення передової практики. Для досягнення вказаної мети Мережа організовує ряд заходів, включаючи Загальні збори та семінари експертів, проведення досліджень І підготовку аналітичних звітів, а також субреґіональні ініціативи.

У рамках роботи ОЕСР 2003 року представники урядових делегацій Азербайджану, Вірменії, Грузії, Російської Федерації. Таджикистану та України схвалили Стамбульський план дій боротьби з корупцією Антикорупційної мережі для Східної Європи та Центральної Азії ОЕСР.

Основні принципи Стамбульського плану дій — розвиток ефективної і прозорої системи державної служби, посилення боротьби з хабарництвом і забезпечення чесності в бізнесі, підтримка активної участі громадськості у реформах [8].

Реалізація Стамбульського плану дій передбачає огляди національного законодавства та інститутів для боротьби з корупцією і поточний моніторинг виконання рекомендацій, що стосуються реалізації положень Конвенції ООН проти корупції та інших міжнародних стандартів, прописаних в Інструментах ОЕСР і Ради Європи. Результати обговорюють на регіональних зустрічах і публікують у відповідних доповідях.

Процедура оцінювання в рамках Стамбульського плану дій включає в себе збирання інформації через опитувальник, візити груп експертів до країни оцінювання з метою збирання додаткової інформації через зустрічі з високопосадовцями, представниками організацій, установ, що відіграють ключову роль у країні оцінювання, та написання оцінного звіту.

Стамбульський план дій не містить власних антикорупційних стандартів, однак слугує ефективною основою для комплексної цілеспрямованої реалізації наявних конвенцій, інших міжнародних стандартів І передової практики.

На виконання взятих Україною міжнародних зобов’язань та у зв’язку з необхідністю приведення положень національного законодавства до міжнародних стандартів у сфері запобігання та протидії корупції прийнято низку надзвичайно важливих законів у цій сфері, зокрема:

• щодо криміналізації всіх проявів корупційних діянь 2013 року Верховна Рада України прийняла Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо приведення національного законодавства у відповідність зі стандартами Кримінальної конвенції про боротьбу з корупцією» [2];
• щодо запровадження дієвого механізму конфіскації майна та доходів, отриманих від корупційних діянь 2013 року, Верховна Рада України прийняла Закон України «Про внесення змін до Кримінального та Кримінального процесуального кодексів України стосовно виконання Плану дій щодо лібералізації Європейським Союзом візового режиму для України» [2];
• щодо встановлення відповідальності юридичних осіб за злочини 2013 року Верховна Рада України прийняла Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо виконання Плану дій щодо лібералізації Європейським Союзом візового режиму для України стосовно відповідальності юридичних осіб» [4] ;
• щодо створення ефективної антикорупційної спеціалізації в правоохоронній системі шляхом створення законом автономного спеціалізованого органу з антикорупційних розслідувань 2014 року Верховна Рада України прийняла Закон України «Про Національне антикорупційне бюро України» [6];
• щодо комплексного реформування системи запобігання корупції відповідно до міжнародних стандартів та успішних практик іноземних держав 2014 року Верховна Рада України прийняла Закон України «Про запобігання корупції» [8].

Цей Закон став інструментом імплементації в національне законодавство положень статті б Конвенції ООН проти корупції щодо забезпечення створення та функціонування органу з питань антикорупційної політики.

Крім того, з урахуванням міжнародних стандартів основними складовими превентивної антикорупційної системи згідно із Законом є:

• правила формування та реалізації антикорупційної політики;
• антикорупційні обмеження (щодо використання службового становища, одержання подарунків, сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності, спільної роботи близьких осіб після припинення діяльності, пов’язаної з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування);
• запобігання та врегулювання конфлікту інтересів (види конфлікту інтересів, шляхи врегулювання);
• спеціальні антикорупційні інструменти (антикорупційна експертиза, спеціальна антикорупційна перевірка, Єдиний державний реєстр осіб, які вчинили корупційні або пов’язані з корупцією правопорушення, вимоги щодо прозорості та доступу до інформації;
• захист викривачів (захист осіб, які повідомляють про факти корупції від незаконного звільнення, переведення, зміни суттєвих умов трудового договору); та суміщення з іншими видами діяльності, щодо одержання дарунка (пожертви), вимог фінансового контролю тощо), дисциплінарна та цивільно-правова (за обидва види порушень);
• усунення наслідків корупційних правопорушень (скасування актів, визнання нікчемними правочинів, відшкодування збитків у судовому порядку);
• міжнародне співробітництво.

Таким чином, в умовах реформування системи запобігання корупції Україна нині сформувала законодавчу базу, яка загалом відповідає міжнародним стандартам, вироблених у міжнародних договорах, і практиці багатьох закордонних держав.

1.2. Основні принципи антикорупційної стратегії в Україні

На сьогоднішній день корупція досягла рівня, що загрожує національній безпеці України, вона є одним з основних факторів, що підриває довіру населення до влади всередині країни, а ззовні шкодить міжнародному іміджу української держави та реалізації програми Європейської інтеграції. Враховуючи системність і поширеність цього явища, заходи, які вживаються для її запобігання та припинення, не виявилися ефективними, що підтверджується динамікою змін щорічного індексу сприйняття корупції, визначеною неурядовою організацією Transparency International, згідно з яким Україна протягом 2013-2014 pp. перемістилася з 152-го на 142-е місце [10]. Ця тенденція дає можливість прийти до висновку, що в Україні відбувається формування нової концепції боротьби з корупцією, що дає можливість застосувати широкомасштабне оновлення антикорупційного законодавства та вироблення теоретичного фундаменту для здійснення антикорупційних реформ.

За результатами нового Індексу сприйняття корупції 2014 році від Transparency International Україна так і не подолала межу «корупційної ганьби». Отримавши лише один додатковий бал, в порівнянні з 2013 роком, Україна залишається в клубі тотальне корумпованих держав. 26 балів зі 100 можливих і 142 місце зі 174 позицій — такі показники України в цьогорічному Індексі сприйняття корупції (Corruption Perceptions Index) від Transparency International. Україна вчергове опинилась на одному щаблі з Угандою та Коморськими островами як одна з найбільш корумпованих країн світу [10].

Такі невтішні результати, на думку міжнародної антикорупційної спільноти, спричинені малопомітним поступом у руйнуванні корупційних схем, отриманих у спадок від всіх правлячих режимів часів незалежності України. На сучасному етапі корупція є однією з головних загроз для національної безпеки і для демократії в Україні, зокрема, корупція: гальмує соціальний прогрес, передусім, становлення демократичного громадського суспільства; заважає повноцінній реалізації прав і свобод громадян; заперечує принцип верховенства права, а її швидке поширення й надалі обумовлене недосконалістю як правових норм, так і моральних якостей вітчизняного суспільства; утискає свободу слова і преси, оскільки корумпована влада й корумпований бізнес, від яких переважно й залежать вітчизняні ЗМІ, зацікавлені в неадекватному, некоректному висвітленні мас-медіа корупційних процесів в країні; поширюється внаслідок недосконалості системи державного управління від найнижчого до найвищого рівня, яка досі дозволяє чиновникам на власний розсуд роз-поряджатися національними ресурсами; сприймається владою й переважною більшістю населення як звичне явище, а можливість її подолання викликає сумніви.

Загрозу національній безпеці корупція становить і в діях держави під час виконання нею своїх зовнішньополітичних функцій. Це призводить до падіння міжнародних рейтингів України і небажання закордонних інвесторів вкладати свої капітали в її розвиток [9].

На думку експертів, Україна з усіх пострадянських країн має найбільші шанси на успішну протидію корупції. Однак для цього потрібні комплексні та злагоджені дії як державної влади, так і громадянського суспільства, оскільки корупція має здатність легко та швидко пристосовуватися до змін у суспільстві та державі [11, с. 75]. Наслідками подальшого впливу корупції в Україні цілком можуть стати: зростання соціально-політичної напруги (в притул до реальної революційної ситуації); подальша криміналізація та тінізація економіки; підрив фінансово-економічної системи країни; девальвація моральних цінностей вітчизняного суспільства; міжнародна політична та економічна ізоляція тощо.

Саме тому життєвою необхідністю подальшого розвитку держави є запобігання і протидія корупції. Це питання є важливим і для суспільного прогресу, нормального життя та запобігання іншим викликам і загрозам. Потужний потенціал України в економічній, політичній, правовій та соціальній сферах дає змогу розраховувати на покращання анти- корупційної ситуації в нашій країні.

Відповідно до цього, основними причинами виникнення корупції в Україні можна на-звати: розшарування суспільства на бідних і багатих, нерівномірність розвитку ринкового господарства; низький рівень заробітної плати державних службовців порівняно з заробітною платою у приватному секторі; суперечності між швидкозмінними умовами ринкового господарства та чинним законодавством; суперечності між законодавчою та морально- етичною нормами підприємництва; існування законодавчих актів широкого спектра дії і наявності у державних службовців великих можливостей їх використання за власним роз-судом; часта зміна чиновницького апарату і насамперед його керівного складу; суцільний правовий нігілізм; неефективна система контролю [11, с. 76].

Вперше в Україні Антикорупційну стратегію затверджено Законом України «Про засади державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційна стратегія) на 2014-2017 роки», де відображено практичну імплементацію положень нового антикорупційного законодавства та визначено основні напрями, засади реалізації державної антикорупційної політики до 2018 року та план дій з його виконання.

Так, вказана Антикорупційна стратегія спрямована на вирішення проблемних питань за такими основними напрямами: формування та реалізація державної антикорупційної політики; запобігання корупції; покарання за корупцію та формування негативного ставлення до корупції [27].

Кожен з цих напрямів окреслює проблеми у вказаній сфері, а також визначає напрями та окреслює в загальних рисах заходи, яких потрібно вжити для їх вирішення.

Конкретні заходи щодо виконання визначених Антикорупційною стратегією завдань реалізуються шляхом прийняття та виконання державної програми, яка розробляється Національним агентством та затверджується Кабінетом Міністрів України (ст. 18 Закону України «Про запобігання корупції»).

Державна програма підлягає щорічному перегляду з урахуванням результатів реалізації визначених заходів, висновків і рекомендацій парламентських слухань щодо національного звіту про стан справ з корупцією.

З вищезазначеного переліку можна зробити висновок, що одними з найголовніших факторів корупції є: економічні, організаційні, правові відносини які відбуваються в державі. Але слід звернути на ще однин із головних факторів корупції, як «ментальність суспільства». 

Розділ 2. Сучасний стан корупції в Україні та фактори її поширення в органах державної влади

2.1. Моделі антикорупційної системи

Для того щоб виокремити проблемні питання, які залишилися поза увагою науковців, проаналізуємо більш докладно деякі з них. Ю.Г.Кальниш у науковій праці «Корупція в Україні: причини поширення та механізми протидії» зазначає, що недосконалість антикорупційного законодавства, його безсистемність, необґрунтованість та непродуманість деяких положень звичайно є причиною неефективної антикорупційної діяльності, але зауважує, що це не головна причина. На думку науковця, здебільшого проблема полягає не в недосконалості законодавчої бази стосовно протидії корупції, а в її неефективному застосуванні [2].

М.І.Мельник щодо питання антикорупційної політики зазначає, що ефективність її здійснення, а отже, і антикорупційної діяльності, залежить від наукового розуміння соціальної та правової сутності корупції, соціальних передумов корупції, причин та умов корупційних діянь, правильного визначення змісту основних корупційних процесів, закономірностей їх розвитку, а також від адекватності обраних засобів протидії корупції [3, с. 56].

У своєму дослідженні Є.В.Невмержицький пропонує поді- лити антикорупційну діяльність держави на два основних напрями. Перший — це власне боротьба з корупцією як з конкретними кримінальними або адміністративними проявами. Другий напрям — це комплекс заходів, що включає економічні, політичні, профілактичні, запобіжні, виховні й  організаційні заходи, які в комплексі націлені на те, щоб включити соціально-економічні та політичні підґрунтя корупції [4, с. 227].

Одним із останніх комплексних досліджень запобігання і протидії корупції в державному управлінні є монографія В.М.Соловйова «Запобігання і протидія корупції в державному управлінні України», в якій автор під поняттям «державна антикорупційна політика» пропонує розуміти сукупність взаємопов’язаних дій системи органів державної влади щодо розроблення та реалізації мети, завдань, принципів і стратегічних напрямів розв’язання проблеми у сфері запобігання і протидії корупції [5, с. 103].

Джеремі Поуп, один із засновників міжнародної організації «Трансперенсі Інтернешнл» (далі — ТІ), стверджує, що не можна звести весь спектр можливих дій щодо контролю над рівнем корупції до викриття та кримінального переслідування — треба, навпаки, використовувати комбінацію блокуючих заходів: покращення прозорості відносин; запобігання розвитку відносин, що можуть призвести до корупції; прозорість фінансових відносин між головними учасниками та перспективи проведення ревізії представниками незалежних відомств, не вплутаних у корумповані мережі [6, с. 40].

Водночас колишній працівник Світового банку та член ради американського відділення ТІ С.Роуз-Аккерман у своїй книзі «Корупція і держава. Причини, наслідки й реформи» визначає, що корупція є симптомом того, що в системі державного управління щось не так. Державні інститути, створені для регулювання взаємо- відносин між громадянином і державою, замість цього використовуються для особистого збагачення і надання пільг корумпованим суб’єктам господарювання [7, с. 7]. Оскільки антикорупційна політика України, незважаючи на значну кількість робіт, присвячених корупції, потребує вдосконалення та заходів підвищення ефективності, роботи попередників можуть бути використані як основа для нових напрацювань у цій сфері.

В Україні корупція проявляється, передусім, у формі зловживань в органах державної влади, яким сприяють наступні фактори: широкі дозвільно-розпорядчі повно- важення посадових і службових осіб; низька ефективність і не- відповідність правоохоронної системи та сектору безпеки новим зовнішнім і внутрішнім вимогам, демократичним і європейським прагненням України; велика кількість дозвільних документів, по- датків і зборів; плинність і тимчасовість перебування кадрів на по- садах державної служби; правовий нігілізм, відсутність ефективної просвітницької політики, спрямованої на поширення знань антикорупційного законодавства; бюрократизм на державній службі.

Науковці визначають існування у світі наступних концептальних моделей антикорупційної системи: тоталітарна, авторитарна, олігархічна, ліберальна та правова демократична [8, с. 64-66]. У СРСР свого часу було відтворено авторитарну модель анти- корупційної системи, в якій існувала вибіркова відповідальність за вказівкою «згори», як правило, представників правлячої партійної еліти [8, с. 64]. Тому закономірно, що основними вадами державного сектору незалежної України стали: погана організація, відсутність необхідного узгодження прийнятих рішень; численні затягування; відсутність у прийнятих рішень правової бази; повільність і неефективність реформ [7, с. 93-94]. У таких умовах національна антикорупційна система У країни, особливо в останні роки, остаточно трансформувалася в олігархічну модель з реалізацією відповідальності за клановим принципом «свій — чужий» [8, с. 65].

2.2. Особливості формування вітчизняної моделі антикорупційної системи

в Україні ідея розбудови правової демократичної держави поступилася місцем корупційному прагматизму та пристосуванню, які спричинили буквально розгул корупції у сфері державного управління, що підтверджується даними дослідження, проведеного соціологічною службою Центру Разумкова з 30 вересня по 8 жовтня 2014 р., і відповідно до яких 44,9% опитаних респондентів вважає, що в Україні у державній владі все охоплено корупцією [9].

Одночасно, згідно з даними рейтингу індексу сприйняття корупції «Трансперенсі Інтернешнл», Україна за підсумками 2012- 2014 рр. стабільно посідає 144-те місце серед 177 країн. Поряд із нею розташувалися такі країни, як Папуа-Нова Гвінея, Нігерія, Камерун, Центрально-Африканська Республіка, Іран, Киргизстан. Для порівняння: Польща, Угорщина, Румунія, Словаччина, Чехія й Грузія у 2015 р. досягли набагато кращого результату — 38-ме, 54-те, 69-те, 43-тє, 57-ме і 55-те місця відповідно [10].

Зазначені обставини дають змогу стверджувати, що корупція в нашій державі є корупцією кризового типу, яка породжується кризою сучасного українського суспільства і здатна її поглиблювати, маючи властивість зводити нанівець будь-які політичні, економічні, правові й моральні реформи [2]. У свідомості громадян України закріплюється уявлення про значне поширення корупції в усіх владних структурах та на всіх управлінських рівнях. Крім того, високий рівень корупції позбавляє доцільності індивідуальну антикорупційну боротьбу [11, с. 4].

В.М.Соловйов у дослідженнях питання запобігання і протидії корупції в державному управлінні звертає увагу на наступні ключові тези [5, с. 60]:

— поняття «корупція» складне, багаторівневе, системно зорганізоване соціальне явище, яке поєднує в собі різні складові, зокрема: управлінську, політичну, економічну, юридичну, соціальну, морально-етичну;

— корупція — це негативне суспільне явище, яке постійно й активно впливає на свідомість громадян та їхні особисті погляди, формує корисливі аморальні цінності, визначає корупційну субкультуру в суспільстві, руйнує суспільні відносини, зменшує ресурси та підриває довіру до держави;

— корупція охоплює вищий (елітарний), середній та низовий рівні державного управління, проникаючи в усі сфери і підсистеми суспільного життя, порушує права,

зачіпає інтереси всіх соціальних груп і прошарків суспільства, вражає політику, економі- ку, соціальну сферу, культуру;

— корупція може бути політичною, економічною, адміністративною та побутовою, може виникати організовано чи стихійно;

— корупція створила корупційну етику, що стала альтернативою морально-етичним нормам в Україні.

Кризовий і системний характер корупції в Україні вимагає впровадження послідовно спланованих та скоординованих заходів запобігання та протидії корупції, об’єднаних однією антикорупційною стратегією, успішність реалізації якої залежить від 4 складових: наявності єдиної політичної волі; належної правової бази; скоординованої, з чітко визначеними функціями та системою взаємодії, підпорядкування та зворотного зв’язку, організаційно-управлінської структури суб’єктів антикорупційної діяльності; заходів, спрямованих на формування антикорупційної суспільної свідомості та системи громадського контролю в поєднанні з активним залученням та співпрацею з міжнародними експертами та організаціями [12, с. 184].

Першим документом, який можна підвести під категорію національної антикорупційної стратегії, стала прийнята 10 квітня 1997 р. Національна програма боротьби з корупцією, затверджена Указом Президента України № 319/97. У ній вперше було зазначено, що прояви корупції негативно позначаються на забезпеченні національної безпеки держави [13]. Цікавим є положення Нацпрограми, що чинне на той час антикорупційне законодавство значною мірою дає можливість вести боротьбу з різного роду корупційними діяння- ми, тобто апріорі визнавалася відсутність антикорупційних заходів превентивного характеру. Водночас у Національній програмі вперше було акцентовано увагу на необхідності проведення кримінологічної експертизи нормативно-правових актів з метою виявлення криміногенних чинників у законодавстві та на відсутності звітності щодо боротьби з корупцією. Наголошувалося на фрагментарному характері законодавчого вдосконалення та його затягуванні.

Серед організаційно-правових заходів, зокрема, було визначено розробку і подання на розгляд Кабінету Міністрів України проекту концепції боротьби з корупцією в Україні на 1998-2005 роки, а також підготовку Кодексу поведінки державного службовця [13].

Однак суто з юридичної точки зору антикорупційними стратегіями в Україні можна вважати три документи: Концепцію боротьби з корупцією на 1998-2005 роки (Указ Президента України від 24 квітня 1998 р. № 367/981); Концепцію подолання корупції в Україні «На шляху до доброчесності» (Указ Президента України від 11 вересня 2006 р. № 742/20062); Національну анти- корупційну стратегію на 2011-2015 роки (Указ Президента України від 21 жовтня 2011 р. № 1001/2001).

У Концепції’ боротьби з корупцією на 1998-2005 роки [14] вперше на рівні нормативно-правового акта було виділено форми (види) корупційних діянь, визначено, що боротьба з проявами корупції має ґрунтуватися на поєднанні профілактичних, правоохоронних і репресивних заходів, при цьому перевага має віддаватися профілактичним заходам. Було запропоновано поділити заходи запобігання та протидії корупції на невідкладні короткострокові, у тому числі над — звичайного характеру, довгострокові та постійного характеру.

Серед профілактичних заходів Концепції виділялися соціальні, політичні, економічні, правові, економічні, організацій- но-управлінські та соціально-психологічні заходи.

Реалізація Концепції забезпечувалася насамперед шляхом урахування положень цього документа у формуванні державної антикорупційної політики, розроблення нових і вдосконалення чинних загальнодержавних та галузевих програм протидії корупції, прийняття нових законів і внесення змін до чинних нормативно- правових актів, опрацювання чіткої системи державного контролю та відповідальності за виконання положень і рекомендацій Концепції [3, с. 236-237].

Концепція подолання корупції в Україні «На шляху до доброчесності» передбачала створення дієвої системи запобігання корупції, розроблення комплексних заходів щодо протидії цьому явищу, виявлення та подолання її соціальних передумов і наслідків [4, с. 300]. У Концепції було визначено характерні риси корупції та віднесено хабарництво до найпоширеніших корупційних діянь. Акцентувалася увага на забезпеченні доброчесності в органах виконавчої влади та місцевого самоврядування, виділялися корупційні ризики в діяльності виборних органів, органах судової влади та передбачалися заходи з подолання вказаних ризиків. Окремо увага приділялася проблемам у виявленні фактів корупції інститутами громадянського суспільства та правоохоронними органами, а також пропонувалися заходи щодо підвищення ефективності їх діяльності [15].

Зрештою, Національна антикорупційна стратегія на 2011- 2015 роки стала системним і прогресивним документом, адже він визначає пріоритетні напрями антикорупційної політики, зокрема щодо виявлення та усунення умов, які сприяють або можуть сприяти виникненню корупції, а також запобігання спробам їх створення [5, с. 285].

Метою Національної антикорупційної стратегії визначено зменшення рівня корупції в Україні шляхом усунення передумов її виникнення через упровадження превентивних заходів, зміцнення режиму законності, а також формування у суспільстві нетерпимого, негативного ставлення до корупції [16]. Тобто вказаний документ у питанні антикорупційної діяльності віддає перевагу саме запобіжним та профілактичним заходам. Окремо визначено реформи, які мають позитивно сприяти антикорупційній діяльності держави, зокрема судова, податкова, адміністративна, кримінальної юстиції, удосконалення механізмів доступу громадян до публічної інформації та отримання безоплатної правової допомоги.

Також прогресивним у Національній стратегії вважається використання терміна «доброчесність» у контексті визначення її рівня щодо осіб, уповноважених на виконання функцій держави чи місцевого самоврядування [5, с. 286].

На виконання Національної антикорупційної стратегії на 2011-2015 роки Уряд України 28 листопада 2011 р. прийняв Постанову № 1240 «Про затвердження Державної програми щодо запобігання і протидії корупції на 2011-2015 роки», яка структурно відповідає Національній антикорупційній стратегії та містить перелік заходів, обсягів і джерел фінансування, очікуваних результатів, індикаторів, строків, відповідальних виконавців, а також партнерів із реалізації заходів.

Так, у 2013 р. «Трансперенсі Інтернешнл», провівши в Україні громадський моніторинг виконання вказаної Держпрограми, до основних причин її неефективного виконання віднесла відсутність належного фінансування більшості передбачених заходів, чітких індикаторів виконання завдань та заходів, належної координації дій виконавців, невідповідність окремих завдань запланованим заходам, обмеженість можливостей виконавців, низький рівень виконавської дисципліни, відсутність суспільного запиту на проведення деяких реформ, покладення відповідальності за виконання антикорупційних заходів на органи, які є враженими корупцією [17, с. 71]. Крім того, у своєму Звіті ТІ визначила низку наступних ключових рекомендацій для нашої держави, серед яких: реформування публічної служби, правоохоронних органів та судової системи, створення спеціалізованого незалежного антикорупційного органу, визначення чіткої ієрархії нормативно-правових актів, забезпечення належного регулювання адміністративно- го процесу, впровадження незалежного аудиту публічних фінансів на місцевому рівні, реформування системи політичних фінансів.

В Україні досі залишаються не реалізованими ключові реформи створення антикорупційних інституцій, реформування прокуратури й органів кримінальної юстиції, публічної служби, створення системи запобігання конфлікту інтересів, подолання корупції у державних закупівлях, запровадження механізмів запобігання політичній корупції [8,  с. 5-6]. Вважається, що успішна та серйозна антикорупційна реформа має складатися з наступних елементів: відданість політичних лідерів боротьбі з будь -якими проявами корупції; приділення особливої уваги запобіганню; прийняття комплексних антикорупційних законів; виявлення дій уряду, що є найбільш схильними до корупції; установлення належного розміру заробітної плати державним службовцям та політичним лідерам; вивчення засобів правового та адміністративного захисту; партнерство між урядом та громадянським суспільством; перетворення корупції на дуже ризиковану та неприбуткову справу [6].

Розділ 3. Шляхи запобігання і протидії корупції в державному управлінні

3.1. Аналіз міжнародного досвіду боротьби з корупцією

Для міжнародної спільноти проблема протидії корупції продовжує залишатися однією з найактуальніших. Об’єктивні фактори її розвитку свідчать про те, що корупція створює суттєву небезпеку для життєдіяльності багатьох країн світу, і на сьогодні масштаби її поширення становлять загрозу для національної безпеки будь-якої країни. Тому на сучасному етапі розвитку, коли відбуваються кардинальні зміни у міжнародному політичному та суспільному житті, змінились погляди і на проблему протидії корупції. Завдання боротьби з корупцією розглядаються нині як загальнодержавні та пріоритетні.

Зауважимо, що боротьба з корупцією вийшла з формальних меж, стала предметом постійної уваги керівництва держави, громадських організацій.

Слід зазначити, що цей процес відбувається лише в умовах свободи засобів масової інформації та активізації громадянської позиції населення [1, с. 393].

Чинники успішної протидії корупції вже давно відомі та апробовані міжнародною спільнотою. Це насамперед відкритість влади, прозорість та зрозумілість процедур прийняття державних рішень, дієві механізми контролю за діяльністю державних органів з боку громадянського суспільства, свобода слова, свобода та незалежність засобів масової інформації.

Зразковою в контексті цього питання є Національна антикорупційна стратегія Республіки Молдова, прийнята на 2011-2018 рр., упровадження якої здійснюється на системі таких принципів, як: 1) принцип дотримання прав людини; 2) принцип зміцнення національної системи непідкупності; 3) принцип пріоритетності заходів запобігання корупції; 4) принцип взаємодії з гро-мадянським суспільством і міжнародними організаціями; 5) принцип безперервності й реалістичності; 6) принцип прозорості; 7) принцип послідовності й координації зусиль [2].

На нашу думку, досить чітка й ефективна система боротьби з корупцією, яка спирається на солідну нормативно-правову базу та однозначну підтримку суспільства діє у Фінляндії. Для фінської правової системи не є характерними закони з використанням терміну «боротьба» з визначенням певного виду зло-чину. Фінський законодавець заклав принципи попередження та застереження вчинення злочинів у кожному нормативно-правовому акті, що визначають конкретну сферу діяльності, а не вид злочину. Згідно з положеннями Кримінального кодексу Фінляндії, за вчинення дій, що можуть кваліфікуватися як «корупція», передбачено санкції від штрафу до ув’язнення строком до чотирьох років у залежності від ступеня суспільної небезпеки злочину [3].

При аналізі бельгійського досвіду, можна побачити, що країна пішла не лише традиційним репресивним шляхом — установлення кримінальної відповідальності за корупційні діяння, але у ній здійснюється і попередження корупції. Так ця проблема знайшла своє відображення у межах реформи COPERNIC, зокрема, у реформі сектору фінансового контролю. Бельгія роз-ширила поняття корупції стосовно зловживання владою, не обмежуючись лише кримінальним аспектом, а й залишивши місце для таких понять, як роз’яснення норм, їх нагадування, транспарентність поведінки, що приведе до вироблення кодексу поведінки.

Якщо розглянути досвід боротьби з корупцією у Німеччині та Словаччині, то він свідчить про ефективність залучення громадськості для боротьби з корупцією. Зокрема, відомство кримінальної поліції федеральної землі Нижня Саксонія впровадило прийом анонімних повідомлень від громадян про економічні злочини. Таке рішення було прийнято за результатами пілотного проекту, під час якого за чотири місяці до вищезазначеного спецпідрозділу, який складається всього з 9 працівників прокуратури та 33 поліцейських, надійшло 184 повідомлення. Карні справи було відкрито у 124 випадках, з яких 30 % стосується справ щодо корупції [4, с. 112-113].

У боротьбі з корупцією в деяких державах активно використовуються різноманітні громадські організації. Зокрема у Швеції зазначеною проблематикою займається створена 1994 р. громадська організація «Демократичний аудит», яка об’єднує в собі провідних шведських політологів, економістів та інших науковців, які працюють над вивченням специфічних питань, пов’язаних із боротьбою з корупцією.

Разом з цим слід зазначити, що втілення в життя ефективних заходів із боротьби з корупційними проявами в окремих країнах не проходить без суттєвих проблем, подолання яких вимагає підвищення ефективності ведення боротьби з корупцією, створення дієздатних систем протидії цьому негативному явищу.

Так, не дивлячись на актуальність цього питання, у Польщі до останнього часу не приймався окремий законодавчий акт щодо корупції. Вважалося, що достатньою правовою основою для боротьби з корупцією є низка статей Кримінального кодексу, які передбачають відповідальність за різні види хабарництва та перевищення повноважень посадовими особами. Однак загрозлива для держави поширеність корупції та потреба більш повної реалізації підписаних Польщею (у зв’язку зі вступом до Європейського Союзу) міжнародно-правових угод спонукала польську владу до вжиття додаткових заходів.

Досить розгалуженим у сфері боротьби з корупцією є національне законодавство Великобританії, оскільки певні норми матеріального права, які стосуються правовідносин, що виникають унаслідок вчинення тими чи іншими посадовими особами корупційних дій, можуть міститися у різних актах. З огляду на те, що законодавство у цій сфері не є кодифікованим, існувала певна складність його застосування правоохоронними органами Великобританії. Сьогодні у цій країні відбувається оновлення антикорупційного законодавства, і перш за все скасовується парламентський імунітет від відповідальності за діяння, що містять ознаки корупційних [5].

Також, зазначимо, що важливу роль у боротьбі з корупцією відіграють Національні програми по боротьбі з корупцією, прийняті урядами багатьох держав світу. Першочергову увагу в цих програмах приділено створенню механізмів та системи ефективного контролю, в т.ч. і за роботою недержавних організацій та широкого спектру незалежних засобів масової інформації. З метою проведення ефективної політики у сфері боротьби з корупцією у більшості держав створені та діють спеціалізовані антикорупційні структури.

На нашу думку, базовою складовою успішної протидії корупційним про-явам є належне антикорупційне законодавство. У вузькому розумінні антикорупційне законодавство — це закони та інші нормативно-правові акти, які встановлюють спеціальні законодавчі положення щодо запобігання корупції, визначають ознаки корупційних правопорушень та відповідальність за їх вчинення, регулюють діяльність державних органів чи їх спеціальних підрозділів, до компетенції яких належить протидія корупції, координація такої діяльності (контроль) та нагляд за нею.

Отже, необхідність реагування на загрози і проблеми, джерелом яких є корупція, спричинило до розробки міжнародних нормативно-правових актів щодо запобігання корупційним проявам. Результатом спільних зусиль є значна кількість міжнародних документів у сфері протидії корупції, основ-ними з них є Конвенція Організації Об’єднаних Націй проти корупції, Комюніке Європейської комісії від 28 травня 2003 р. щодо комплексної політики Європейського Союзу з протидії корупції, Рамкове рішення Ради Європейського Союзу № 568 від 22 липня 2003 р. «Про боротьбу з корупцією в приватному секторі», Кримінальна конвенція про боротьбу з корупцією Ради Європи, Конвенція про цивільно-правову відповідальність за корупцію Ради Європи, Рекомендації Групи держав проти корупції (GRECO), Конвенція Ради Європи «Про відмивання, пошук, арешт та конфіскацію доходів, одержаних злочинним шляхом», Страсбурзька Конвенція про корупцію у контексті кримінального права від 27 січня 1999 р. та інші [6].

Аналізуючи результати спільних угод держав у сфері протидії корупції, слід особливу увагу звернути на Конвенцію Об’єднаних Націй щодо протидії корупції [7]. Цей юридичний акт є результатом спільних міжнародних домовленостей, в якому складені ключові положення, необхідні в практичній діяльності щодо протидії корупційним проявам.

Зазначена Конвенція містить 71 статтю та визначає ключові засади здійснення державами-учасницями політики у сфері запобігання та протидії корупції, а саме: запровадження органу або органів із запобігання та протидії корупції (ст. 6), оптимізацію функціонування публічного та приватного сектору (ст. 7 та 12), запровадження кодексів поведінки державних посадових осіб (ст. 8), забезпечення доступу громадськості до процесів протидії корупції (ст. 13), впорядкування сфери державних закупівель й управління державними фінансами (ст. 9) тощо.

Зокрема, у преамбулі цієї Конвенції вказується на необхідність реагування на загрози, які складає корупція, результатом якої є брак стабільності і безпеки суспільства, а тим самим вона приносить шкоду демократичним інституціям, етичним цінностям і справедливості, а також загрожує повноцінному розвиткові правової науки. Зокрема зазначено, що держави-учасниці цієї Конвенції, стурбовані серйозністю породжуваних корупцією проблем і загроз для стабільності й безпеки суспільств, що підриває демократичні інститути й цінності, етичні цінності й справедливість та завдає шкоди сталому розвитку й принципу верховенства права; зв’язками між корупцією та іншими формами злочинності, зокрема організованою злочинністю й економічною злочинністю, у тому числі відмиванням коштів; випадками корупції, пов’язаними з великими обсягами активів, які можуть складати значну частку ресурсів держави та які ставлять під загрозу політичну стабільність і сталий розвиток цих держав.

Крім того підкреслено, що корупція вже не є локальною проблемою, а перетворилася на транснаціональне явище, яке впливає на суспільства й економіки всіх країн, що зумовлює винятково важливе значення міжнародного співробітництва в галузі запобігання корупції та контролю за нею. Існує пере-конання, що всеосяжний і комплексний підхід є необхідним для ефективного запобігання корупції та боротьби з нею, а наявність технічної допомоги може відігравати важливу роль у розширенні можливостей держав, у тому числі через посилення потенціалу та шляхом інституційної розбудови, у галузі ефективного запобігання корупції та боротьби з нею.

Пріоритетними є рішення більш ефективно запобігати міжнародним переказам незаконно придбаних активів, виявляти й припиняти їх та зміцнювати міжнародне співробітництво в поверненні активів, при цьому підтверджуючи основоположні принципи законності в кримінальному провадженні та цивільному або адміністративному провадженні для встановлення майнових прав. Також визнано, що запобігання корупції та викорінювати її — це обов’язок усіх держав і що для забезпечення ефективності своїх зусиль у цій галузі вони повинні співпрацювати одна з одною за підтримки й участі окремих осіб і груп, які не належать до державного сектора, таких як громадянське суспільство, неурядові організації та організації, що функціонують на базі громад [8].

У зазначеному міжнародному нормативно-правовому акті наведено різні міжнародні юридичні інструменти, які мають на меті запобігати та протидіяти корупції — Міжамериканську конвенцію про боротьбу з корупцією, прийняту Організацією американських держав 29 березня 1996 р., Конвенцію про боротьбу з корупцією, яка зачіпає посадових осіб Європейських Співтовариств або посадових осіб держав — членів Європейського Союзу, прийняту Радою Європейського Союзу 26 травня 1997 р., Конвенцією про боротьбу з підкупом іноземних посадових осіб у міжнародних комерційних угодах, прийняту Організацією економічного співробітництва та розвитку 21 листопада 1997 р., Кримінальну конвенцію про боротьбу з корупцію, прийняту Комітетом міні-стрів Ради Європи 27 січня 1999 р., Цивільну конвенцію про боротьбу з корупцією, прийняту Комітетом міністрів Ради Європи 4 листопада 1999 р., та Конвенцію Африканського союзу про недопущення корупції та боротьбу з нею, прийняту главами держав й урядів Африканського союзу 12 липня 2003 р. [8].

Отже, на сьогодні цей документ є так званим базисом для приведення національного законодавства кожної держави-учасниці у відповідність до загальновизнаних методів та заходів щодо попередження та протидії корупції.

В основу зазначеної Конвенції органічно покладено дві ключові засади: заходи щодо запобігання корупції та боротьба із цим явищем. Як зазначає О.Сінчук, «сфера запобігання корупції — це система регулятивних правовід-носин, які спрямовані на попередження корупційних проявів у державі шляхом удосконалення правових норм, правових механізмів та заходів державного впливу, спрямованих на запобігання корупції як явища на різних рівнях» [9]. Проте, на її думку, сфера боротьби з корупцією — це система правоохоронних, переважно кримінально-правових та адміністративно-правових заходів, спрямованих на притягнення до відповідальності осіб, винних у вчиненні корупційних діянь, що мають на меті покарання, превенцію протиправних дій і виховання населення у дусі поваги до закону, створення в державі атмосфери нетерпимості та непримиренності до проявів корупції [9].

Як бачимо, корупція, як соціальне явище, притаманна будь-якому суспільству, будь-якій державі, жодна країна у світі сьогодні не може оголосити себе вільною від корупції. Однак окремим країнам світу вдається ефективно боротися з цим негативним явищем. Саме країни, які можна назвати порівняно вільними від корупції, та яким вдалося створити ефективний механізм протидії корупційним проявам (зокрема: Фінляндія, Данія, Нова Зеландія, Ісландія, Сінгапур, Швеція, Канада, Нідерланди, Люксембург, Норвегія, Австралія, Швейцарія, Велика Британія, Австрія, Ізраїль, США, Чилі, Ірландія, Німеччина та ін.) у більшості випадків є ініціаторами розробки міжнародних нормативно-правових актів. Усі вони мають деякі особливості в організації антикорупційної діяльності, але спільними для них є: бажання організації активної протидії корупційним проявам; створення відповідної правової бази; залучення до протидії корупційним проявам громадських організацій.

3.2. Перспективи подальшої реалізації державної антикорупційної політики

Хоча в суспільстві рівень толерантності до корупції зменшується порівняно з 2014 роком, однак державні інституції не здійснюють належного виконання необхідних заходів. Значна частка населення до цього часу не має належного розуміння явища корупції, знань про антикорупційні заходи та інституції, громадяни виправдовують факти корупції. Крім того, недостатньою є комунікація здійснення антикорупційної реформи. Досягти суттєвого прогресу в цьому напрямі можливо в разі ефективної співпраці державних органів та громадянського суспільства, а також використання попереднього позитивного досвіду проведення інформаційних кампаній, застосування сучасних освітніх технологій.

Основною проблемою в цьому блоці є відсутність проактивного підходу державних інституцій до виконання відповідних завдань, що, у свою чергу, тягне за собою інші перешкоди. Переважну більшість роботи з формування негативного ставлення до корупції в Україні здійснюють представники громадянського суспільства, натомість така діяльність не перебуває серед пріоритетів державних органів. Загальною проблемою є нерозуміння більшістю громадян сутності явища корупції, різних її вимірів, незнання сутності здійснюваних антикорупційних заходів та нерозуміння інституційної основи протидії корупції в Україні, незнання своїх прав та обов’язків, що загалом можна охарактеризувати як низьку правову свідомість громадян. У свою чергу, низька правова свідомість, незнання своїх прав створює передумови для корупційних зловживань, насамперед створюють передумови для поширення «побутової» корупції.

Не здійснюється належна підготовка осіб, що мають викладати навчальні курси чи проводити антикорупційні уроки в загальноосвітніх закладах. Загалом поширеною є ситуація, коли викладачі не володіють достатніми знаннями ані про явище корупції, ані про антикорупційні заходи, що здійснюються в Україні, тому рівень викладання таких уроків чи курсів, навіть у разі їх запровадження, залишається низькоякісним. Для подолання цієї перешкоди необхідним є здійснення належної підготовки викладачів досвідченими фахівцями у сфері протидії корупції, підготовка якісних та всеохопних інформаційно-роз’яснювальних матеріалів, а також запровадження контролю знань у викладачів, що здійснюють таке навчання.

Жодним чином не охоплена система вищої освіти, у якій також існує можливість здійснювати заходи з метою формування негативного ставлення громадян до виявів корупції. Студенти, зазвичай, мають краще розуміння механізмів функціонування державних інституцій, тому ефективність від проведення навчання щодо протидії корупції у студентському віці може бути вищою, ніж у шкільному віці. Необхідними видаються проведення відповідного дослідження, підготовка програми здійснення антикорупційного навчання для студентів вищих навчальних закладів, проведення пілотного навчання та широкомасштабне запровадження такої програми.

Недостатнім є комунікування і роз’яснення сутності й значення заходів, що здійснюються в межах антикорупційної реформи, через це в сучасному інформаційному полі громадянам складно зрозуміти сутність та вплив кроків, що здійснюються державою задля подолання корупції. Відповідно, необхідним убачається приділення більшої уваги комунікаційній складовій діяльності антикорупційних інституцій та більш активна взаємодія із засобами масової інформації.

Загалом, вирішення окреслених вище проблем полягає у проактивній позиції державних інституцій щодо проведення інформаційних, навчальних, просвітницьких заходів з питань корупції та протидії цьому явищу; забезпечення належної співпраці з громадянським суспільством у здійсненні таких заходів, оскільки громадськість має позитивний досвід проведення такої діяльності; використання сучасних технологій у ході підготовки навчальних програм і проведенні різнопланових заходів, що дасть змогу донести інформацію до різних категорій громадян та представників різних регіонів; підвищення якості та доступності інформаційних матеріалів, викладення матеріалів у доступній формі.

Реалізація державної антикорупційної політики має залишатись одним із пріоритетів для представників української влади, адже протидія корупції на сьогодні є нагальним питанням для українського суспільства. Антикорупційна політика забезпечує комплексний та системний підхід до боротьби з корупцією, а також має забезпечувати координацію дій різних інституцій.

Як засвідчує вищенаведений аналіз, політична еліта не має серйозної волі до проведення комплексної та всеохопної реалізації антикорупційних заходів, а найбільш серйозним стимулом до здійснення запланових заходів стали зобов’язання перед міжнародними партнерами України, зокрема, в рамках програми співпраці з Міжнародним валютним фондом та в рамках плану дій з лібералізації візового режиму з Європейським Союзом. Останній, зокрема, містив вимоги створення та запуску спеціалізованого правоохоронного органу, спеціалізованих інституцій з розшуку та управління незаконно здобутими активами, а також з превенції корупції, забезпечення співробітництва в рамках GRECO тощо . Слід відзначити, що заходи, виконання яких було зобов’язанням перед ЄС та МВФ, виконувались більш якісно та повноцінно.

Важливим залишається завдання не допустити послаблення створених інститутів чи механізмів. Певним чином цьому має сприяти запровадження моніторингу з боку ЄС в країнах, що виконували заходи з метою лібералізації візового режиму.

Натомість неможливо не зазначити численні спроби політичної еліти держави послабити дію антикорупційних механізмів та взяти під контроль інституції, що мають повноваження у сфері протидії та запобігання корупції. Серед них найбільш кричущими були спроби відтермінувати запуск системи електронного декларування, спроби знизити рівень незалежності Національного антикорупційного бюро, штучне стримування розширення автономності НАБУ тощо.

Таким чином, політична воля до здійснення всеохопних антикорупційних заходів залишається недостатньою, що значною мірою стримує прогрес України в зниженні рівня корупції в державі.

Реалізація повною мірою заходів, передбачених Антикорупційною стратегією та Державною програмою протягом останнього року, на який вони розраховані, 2017-го, є неможливою. Більше того, важливим моментом для врахування є те, що більшість цілей залишаються недосягнутими, а також актуальною є велика кількість проблем, у тому числі навіть тих, які були ідентифіковані значно раніше та зазначені ще в 2014 році при підготовці стратегії.

Таким чином, протягом 2017 р. у сфері формування державної антикорупційної політики основні зусилля, на думку авторів, мають бути спрямовані на розробку нової Антикорупційної стратегії, процес підготовки якої повинен бути максимально інклюзивним, із залученням представників приватного сектору, міжнародних організацій та громадянського суспільства; має базуватись на основі аналізу й досліджень щодо стану корупції в Україні; мати одночасно підготовлений чіткий імплементаційний план до стратегії, а також удосконалений механізм виділення належних ресурсів (зокрема, фінансових) для реалізації запланованих заходів.

Іншими важливими пріоритетами у сфері державної антикорупційної політики мають стати забезпечення незалежного та дієвого функціонування вже створених інституцій (НАБУ, САП, НАЗК); запуск та початок повноцінної діяльності інших установ, що мають повноваження у сфері протидії корупції (АкО/АИО, ДБР); забезпечення сталості антикорупційного законодавства та дієвості створених антикорупційних механізмів, зокрема, механізмів електронного декларування посадовців, контролю партійних фінансів та ін. Крім того, одним із найважливіших завдань залишається завершення розбудови інфраструктури притягнення до відповідальності за корупційні зловживання та створення останньої необхідної ланки — Вищого антикорупційного суду, із забезпеченням належних гарантій його незалежності, свободи від політичних впливів, прозорим процесом його формування виключно з доброчесних суддів.

Подальша ефективна реалізація державної антикорупційної політики може бути значно ускладнена в разі послаблення норм антикорупційного законодавства; обмеження повноважень та дієвості нових антикорупційних інституцій; неналежного функціонування нових антикорупційних механізмів. Отже, забезпечення їх сталості та ефективності має стати одним із пріоритетів антикорупційної політики, разом з одночасним запровадженням інших прогресивних та необхідних заходів, які детальніше були описані в кожному з розділів.

За результатами проведеного аналізу Антикорупційної стратегії та Державної програми з її реалізації можна відзначити, що ці документи мають високу якість, однак не повною мірою охоплюють запобігання та протидію корупції в деяких специфічних сферах. Крім того, існують деякі невідповідності між заходами Антикорупційної стратегії та завданнями Державної програми. Окремі блоки заходів залишились поза увагою Державної програми. Аналізуючи стан виконання Державної програми, виявили те, щонайяскравішою ілюстрацією обсягів її виконання є кількісні показники: із 210 визначених завдань виконаними є 82, частково виконаними або такими, що перебувають у процесі виконання, є 66. Кінцевий термін виконання не настав із 17 завдань, ще 66 залишаються невиконаними попри настання кінцевого терміну.

Таким чином, можна зазначити, що здійснення поставлених завдань відбувається, хоча не завжди повною мірою та у встановлені терміни. Значна кількість невиконаних та частково виконаних завдань свідчить, що не всі завдання виконуються якісно та сумлінно.

Варто акцентувати увагу на тому, що найбільш якісно та повноцінно здійснювались заходи, які, окрім Антикорупційної стратегії, були включені до вимог Плану дій з лібералізації візового режиму з ЄС та до вимог МВФ. Завдяки цьому в Україні з’явились нові інституції та нові механізми із запобігання, виявлення та протидії корупції.

Значна кількість виконаних завдань були за своєю сутність законодавчими змінами чи прийняттям підзаконних актів — і саме такі завдання переважно є виконаними. Водночас заходи із практичної їх реалізації та належна імплементація законодавства досі залишаються проблематичними.

Надзвичайно негативний вплив мав пізній запуск Національного агентства з питань запобігання корупції як інституції, що відповідає за реалізацію державної антикорупційної політики. Таким чином, НАЗК має виконувати завдання у прискореному темпі. Крім того, варто зазначити як негативний момент відсутність можливостей для належної оцінки ефективності діяльності НАЗК, а також сумніви в об’єктивності та незаангажованості деяких співробітників апарату та членів НАЗК під час виконання своїх повноважень.

Реалізація деяких заходів, передбачених Антикорупційною стратегією, зіткнулася із серйозною протидією з боку політичних лідерів, що може свідчити про відсутність реального бажання сприяти боротьбі з корупцією в Україні з боку політичної еліти.

Порівнюючи чинну Антикорупційну стратегію та Державну програму з попередніми документами у сфері державної антикорупційної політики , слід відзначити, що чинні акти є більш прогресивними, а їх реалізація відбувається в більшому обсязі.

Однак, на жаль, протягом двох років не здійснювалися належний моніторинг за виконанням Антикорупційної стратегії та Державної програми, оцінка виконання окреслених заходів, а також не здійснювалось інформування про їх виконання. Таким чином, елемент підзвітності відповідальних органів та контролю за виконанням не був дієвим. Крім того, не здійснювався перегляд Державної програми Кабінетом Міністрів, попри те, що це передбачено самою Державною програмою.

Окремо варто наголосити на неузгодженості Державної програми та інших стратегічних документів і планів заходів щодо їх реалізації, що також дає негативний ефект у ході реалізації державної антикорупційної політики.

Задля досягнення встановлених Антикорупційною стратегію цілей до кінця 2020 р. найближчим часом має відбутися перегляд Державної програми з її реалізації щодо необхідних заходів, термінів їх виконання та відповідальних органів. Крім того, потрібно провести дослідження щодо належності матеріально-технічного забезпечення органів, відповідальних за здійснення заходів, та ефективності його використання, оскільки однією із суттєвих  перешкод до повноцінної реалізації заходів є нестача матеріальних ресурсів. Не менша увага має приділятися підвищенню компетентності й професіоналізму посадових осіб, що здійснюють виконання заходів, передбачених Антикорупційною стратегією та Державною програмою. 

Висновки

Отже, в Україні корупція кризового типу вразила всі сфери суспільного життя та стала безпосередньою загрозою конституційним правам і свободам громадян. Наслідком високого рівня корупції в українському суспільстві стала зневіра людей у справедливість системи держав- ного управління та місцевого самоврядування, у чесність і по-рядність правоохоронних органів та суддів.

Вимушені констатувати, що в нашій державі фактично успішно функціонує олігархічна модель антикорупційної системи. Прийняття національних антикорупційних програм, концепцій та стратегій сприяло напрацюванню доволі масивної правової бази та досвіду у сфері боротьби з корупцією, проте її рівень в Україні продовжує залишатися неприйнятно високим, що заважає виходу українського суспільства, економіки та політики з кризового стану. Аналіз положень антикорупційних документів стратегічного рівня у розрізі від Національної програми боротьби з корупцією 1997 р. до Національної антикорупційної стратегії на 2011-2018 роки свідчить, що всі три стратегічних документи антикорупційного спрямування є структурно впорядкованими й містять характеристику корупції як суспільного явища, виділяючи її передумови й передбачаючи не лише правові заходи боротьби з корупцією, а й політичні, економічні, організаційно-управлінські і соціально-психологічні.

Упровадження цих документів планувалося здійснювати за допомогою відповідних програм, затверджених Кабінетом Міністрів України. Крім того, у методології антикорупційної політики України відбулося зміщення акценту із заходів реагування на корупційні прояви постфактум у бік заходів превентивного та профілактичного характеру, що, без сумніву, є важливим результатом вивчення питань боротьби з корупцією і слугуватиме прогресивною основою розробки подальших заходів щодо антикорупційної політики У країни.

Сьогодні на хвилі національного піднесення та в аспекті підписання Угоди про асоціацію з ЄС в Україні спостерігається високий рівень спільної рішучості Президента України, Уряду, Верховної Ради вдатися із залученням громадянського суспільства до ефективних заходів протидії та подолання корупції. Загалом вважається, що наявність на найвищому політичному рівні волі щодо безкомпромісної боротьби з корупцією є чи не найголовнішою умовою ефективної реалізації державної антикорупційної політики, втім у подальшому така політична воля має бути підкріплена конкретними заходами, спрямованими на запобігання і протидію корупції.

Загальні особливості боротьби з корупцією і методи усунення цього ганебного явища передбачають: підконтрольність державних чиновників, державних інститутів громадськості і парламенту; відкритість і прозорість прийняття рішень на усіх рівнях державної влади і місцевого самоврядування; свободу слова, свободу засобів масової інформації та їхньої реальної незалежності; можливість громадського контролю за прийняттям найважливіших економічних і політичних рішень; незалежність судової влади; збалансованість гілок влади. Однією з головних складових формування і реалізації ефективної системи боротьби з корупцією є чітка взаємодія держав, у першу чергу їх правоохоронних органів, на регіональному і міжнародному рівнях, участь у заходах боротьби з цим негативним явищем.

Проведений аналіз міжнародного досвіду щодо протидії та запобіганню корупції дозволяє сформувати уявлення про основи передової національної антикорупційної стратегії, розвиток якої необхідний у сьогоднішній Україні: сильна політична воля вищого керівництва держави до боротьби з корупцією і сформована на її основі єдина державна політика в галузі боротьби з корупцією, яка б включала комплекс заходів державного, політичного, економічного, соціального і правового характеру; організований соціальний контроль з боку громадянського суспільства за всією системою державного адміністрування і забезпечена можливість порушення в цих рамках кримінального переслідування правопорушників; незалежність судової влади; жорстка підзвітність осіб, які наділені владними повноваженнями. 

Список використаної літератури

1. Берлач А. І. Основні принципи запобігання та протидії корупції в Україні: характеристика та стан додержання / А. І. Берлач // Сучасний стан та перспективи розвитку адміністративного права та процесу : матеріали міжнар. наук.- практ. конф., 10-11 жовтня 2014 р., м. Одеса. — О. : ОДУВС, 2014. — 208 с.
2. Біленчук, П. Національна антикорупційна стратегія: сучасний стан її реалізації [Текст] / Петро Біленчук // Юридичний Вісник України. — 2018. — № 37 (14-20 вересня).- 14-15
3. Державна програма щодо запобігання і протидії корупції на 2011-2015 роки. Стан виконання: що побачила громадськість? Звіт за результатами громадського моніторингу / за заг. ред. О. Хмари, Д. Ковриженка. — К. : Transparency International Україна, 2013. — 89 с.
4. Запобігання та протидія корупції : навч. посіб. / авт. кол. : А. М. Михненко (кер. авт.. кол.), Р. П. Марчук, А. М. Мудров та ін. ; за ред. проф. А. М. Михненка. — К. : НАДУ, 2010. — 360 с.
5. Івашук Ю. П. Концептуальні засади розвитку державної антикорупційної політики / Ю. П. Івашук // Економічний вісник Донбасу. — 2013. — № 3. — С. 40-47.
6. Качкина Т. Б. Коррупция иосновные элементы стратегии про- тиводействия ей : учеб. пособие / Т. Б. Качкина, А. В. Качкин. — Улья- новск : ОАО «Областная типография «Печатный двор», 2010. — 80 с.
7. Корупція в Україні: причини поширення та механізми протидії [Електронний ресурс] / Ю. Г. Кальниш, С. В. Дрьомов, Д. Б. Клименко та ін. — К. : «ДП «НВЦ Пріоритети», 2010. — 88 с. -Режим доступу : http://sd.net.ua/2012/03/08/korupciva-v-ukravini.html
8. Кулик О.Г. Антикорупційна стратегія протидії корупційній злочинності в Україні: науковий погляд сучасника [Текст] / О. Г. Кулик // Часопис Київського університету права. — 2015. — № 3. — С. 414-416
9. Мельник М. І. Корупція — корозія влади (соціальна сутність, тенденції та наслідки, заходи протидії) : монографія / М. І. Мельник. — К. : Юрид. думка, 2004. — 400 с.
10. Невмержицький Є. В. Корупція в Україні: причини, на- слідки, механізми протидії : монографія / Є. В. Невмержицький. — К. : КНТ, 2008. — 368 с.
11. Поуп Дж. Боротьба з корупцією: елементи системи державної непідкупності / Дж. Поуп. — Рівне : ТОВ «Планета- друк», 2011. — 488 с.
12. Про затвердження Державної програми щодо реалізації засад державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційної стратегії) на 2015-2017 роки: постанова КМ України від 29 квітня 2015 року № 265 [Текст] // Урядовий кур’єр. — 2015. — 13 травня. — С. 10
13. Про Концепцію боротьби з корупцією на 1998-2005 роки : Указ Президента України від 24 квіт. 1998 р. № 367/98 // Офіц. вісн. України. — 1998. — 14 трав. — № 15. — С. 14.
14. Про Концепцію подолання корупції в Україні «На шляху до доброчесності» : Указ Президента України від 11 верес. 2006 р. № 742/2006 // Офіц. вісн. України. — 2006. — 27 верес. — № 37. — С. 9.
15. Про Національну антикорупційну стратегію на 2011-2015 роки : Указ Президента України від 21 жовт. 2011 р. № 1001/2011 // Офіц. вісн. Президента України. — 2011. — 3 листоп. — — С. 13.
16. Про Національну програму боротьби з корупцією : Указ Президента України від 10 квіт. 1997 р. № 319/97 // Офіц. вісн. України. — 1997. — 17 квіт. — № 15. — С. 11.
17. Роуз-Аккерман С. Коррупция и государство. Причины, следствия, реформы / С. Роуз-Аккерман ; пер. с англ. О. А. Алякринского. — М. : Логос, 2003. — 356 с.
18. Соловйов В. М. Запобігання і протидія корупції в державно- му управлінні України : монографія / В. М. Соловйов. — К. : Ін-т законодавства ВРУ, 2012. — 508 с.
19. Соціологічні опитування // Центр Разумкова [Електрон- ний ресурс]. — Режим доступу : http://razumkov.org.ua/ukr/ poll.php?poll id=903
20. Уряд розробив 10 антикорупційних кроків — Павло Петренко // Веб-сайт Міністерства юстиції України [Електронний ресурс]. — Режим доступу : http://www.minjust.gov.ua/news/45652