1. Поняття, предмет і елементи нормативно-правового регулювання організації і діяльності МВС України.

2. Удосконалення існуючої нормативно-правової бази організації і діяльності МВС України.

3. Удосконалення нормотворчої діяльності МВС України та стадій нормотворчого процесу.

4. Удосконалення нормативно-правових актів МВС України шляхом посилення вимог до їх якості.

5. Проблемні аспекти правого поля діяльності МВС та шляхи подолання на державному рівні.

Список використаної літератури.

1. Поняття, предмет і елементи нормативно-правового регулювання організації і діяльності МВС України

Поняття нормативно-правового акту МВС України розкривається в Положенні про порядок розроблення, затвердження, перегляду, скасування та реєстрації нормативних актів з питань пожежної безпеки. У ньому це визначення формулюється таким чином:

«Під поняттям нормативний акт розуміється офіційний документ із певних питань, який видано (затверджено) відповідним уповноваженим на те органом і якому надано силу правових норм, обов’язкових для виконання».

Нормативно-правові акти МВС України розглядаються нами, в основному, як юридичні засоби адміністративно-правового регулювання діяльності міліції. ОВС в процесі адміністративної (виконавчої, управлінської) діяльності здійснюють загальноуправлінські, спеціальні і забезпечувальні функції. Адміністративно-правова діяльність, як один із основних напрямків діяльності міліції полягає в захисті прав і свобод людини і громадянина, підтримці правопорядку і громадської безпеки, забезпечених шляхом контролю (нагляду) за будь-якими особами, об’єктами або процесами, їхньої охорони і реалізації адміністративної юрисдикції [9, с.158].

До суттєвих ознак нормативно-правових актів центральних органів виконавчої влади відносяться: прояв при виданні нормативно-правових актів адміністративно-управлінських функцій центральних органів виконавчої влади, які обумовлюються їх управлінською природою, що дозволяє відмежовувати їх від інших видів і в першу чергу від актів органів, які володіють елементами владної компетенції; видання відомчих нормативно-правових актів центральними органами виконавчої влади, що дозволяє точно встановити місце відомчих актів в системі законодавства, відмежовуючи їх від інших управлінських органів; здійснення відомчими нормативно-правовими актами функцій забезпечення реалізації актів вищестоящих органів, що є проявом правовиконавчої (правозабезпечувальної) природи відомчих актів і відображають специфіку їх призначення у механізмі правового регулювання.

Таким чином, запропонована характеристика нормативно-правових актів центральних органів виконавчої влади як специфічних юридичних засобів впливу на певну галузь суспільних відносин значно більше відповідає цілям дослідження, чим традиційна характеристика нормативно-правових актів як актів – документів правотворчості. Відповідно до викладеного, визначення поняття нормативно-правового акта центрального органу виконавчої влади може набути такого змісту – це правозабезпечувальний нормативний акт, що видається центральними органами виконавчої влади з метою реалізації актів вищої юридичної сили, і який виступає як юридичний засіб організації оптимального функціонування очолюваних ними систем і упорядкування діяльності у відповідних галузях суспільних відносин[13, c. 25-26].

Звідси спробуємо виділити найбільш загальні і вагомі ознаки нормативно-правового акту МВС України:

Нормативний акт МВС України має державно-владний характер, обов’язковий для виконання, і має юридичну природу. Він приймається від імені держави, є засобом владного впливу. Владність актів обумовлена суттю державного управління, характером взаємин між МВС України і керованим об’єктом, що визначаються як відносини влади — підпорядкування. МВС України виступає від імені держави і в її інтересах. Нормативні акти МВС України можуть видаватися як по відношенню до підлеглих, так і не підлеглих безпосередньо об’єктів. У ньому виражена владна природа виконавчої влади держави. Особливість правового характеру нормативного акту МВС України проявляється в тому, що в ньому міститься державно-владне юридичне вирішення управлінських питань в сфері внутрішніх справ. Владний характер актів МВС України знаходить своє відображення в таких формулюваннях, як «наказую», «установити», «зобов’язати» і інше.

Нормативно-правовий акт МВС України підзаконний. Підзаконність акту МВС України означає, що за юридичною чинністю він нижче закону і розпоряджень вищого органу управління, він повинен відповідати змісту, формі і порядку прийняття встановленим вимогам.

Акти МВС України повинні прийматися відповідно до Конституції України, законів України, нормативно-правових актів вищих органів державної влади, вони також не можуть суперечити рішенням суду. У той же час підзаконність нормативно-правових актів МВС України не означає їх «меншу» юридичну обов’язковість для учасників правовідносин.

Нормативно-правовий акт МВС України приймається в односторонньому порядку і носить імперативний характер. Тільки одна сторона в управлінні може прийняти юридично-владне офіційне рішення. Акти можуть прийматися не тільки без згоди, але і всупереч бажанню осіб, яким вони адресовані. Це обумовлено тим, що законодавцем вирішення відповідних питань віднесено до компетенції МВС України, що є офіційною інстанцією, наділеною самостійно вирішувати питання в сфері внутрішніх справ. Якість односторонності акту зберігається і при виданні його кількома органами виконавчої влади.

Всі нормативно-правові акти МВС України — акти односторонні.

Одночасно варто мати на увазі, що за останні роки у вітчизняному праві й управлінській практиці МВС України з’явився новий вид актів, який стосується договірних зв’язків, що виникають між окремими суб’єктами управління, в тому числі і за участю МВС України. Такі акти отримали найменування адміністративно-правових договорів (угод).

Сутність і зміст таких актів має потребу в спеціальному вивченні й осмисленні, оскільки договірні зв’язки ґрунтуються на рівності сторін, а сутність виконавчої влади допускає імперативність односторонніх юридично-владних волевиявлень[6, c. 47-48].

Нормативні акти МВС України обов’язкові для виконання як для адресатів так і для безпосередніх виконавців. Адресати і виконавці не вправі оцінювати їхню обов’язковість, відмовитися від їхнього виконання, виконати такі акти тільки частково або вибірково. Слід зазначити обов’язковість акту і для самого МВС України. Міністерство може скасувати або змінити свої акти, але доти, поки акт не змінений або не відмінний у встановленому порядку, він має обов’язкове для цього органу значення. Виконання нормативного акта МВС України забезпечується силою державного примусу.

У випадку недотримання імперативних правових розпоряджень актів МВС України настають юридичні наслідки у вигляді, дисциплінарної або адміністративної відповідальності.

Нормативно-правовий акт приймається МВС України з тих питань, що відносяться до його компетенції, або при делегуванні нормотворчих повноважень. Розглянутий акт видається тільки уповноваженим суб’єктом і в порядку, встановленому чинним законодавством або підзаконними актами вищих органів державної влади.

Нормативно-правовий акт МВС України видається з дотриманням визначених, офіційно встановлених процедур, які передбачають порядок підготовки проекту, його обговорення, експертизи, затвердження й інше. Такий порядок, в основному, регулюється нормами адміністративного права.

Відповідно до урядової постанови державні органи виконавчої влади розробили і ввели в дію відомчі документи з цього питання. Так, наприклад, в МВС України нормотворчу діяльність регламентує вже названа Інструкція з організації нормотворчої діяльності в Міністерстві внутрішніх справ України за Наказом МВС України від 18.12.2007 р. № 485[7, c. 79-80].

За допомогою нормативно-правових актів МВС України:

1) реалізуються завдання і функції Міністерства як державного органу виконавчої влади в сфері внутрішніх справ. Нормативно-правовими актами визначаються найбільш загальні, типові правила поведінки в підконтрольній сфері всіх її учасників.

Акти МВС України входять до системи засобів державного управління, в них втілюються конкретні форми і методи державного управління сферою внутрішніх справ, забезпечується державне управління найбільш важливих напрямків життєдіяльності суспільства. Нормативний акт МВС України — це юридичний варіант управлінського рішення держави. За допомогою його прийняття орган правоохоронної системи вирішує конкретне питання, що виникає в процесі його діяльності, в інтересах реалізації завдань і функцій держави в сфері внутрішніх справ в межах своєї компетенції;

2) окреслюються конкретні завдання, права й обов’язки, повноваження і відповідальність учасників суспільних відносин в сфері правопорядку. Функція нормотворчості МВС України полягає у прийнятті, за встановленою законодавством процедурою, різного роду відомчих нормативно-правових актів (правил), що стосуються функціонування підлеглих йому підрозділів і служб, окремих категорій працівників, напрацюванню стилю і методів діяльності системи МВС України, розробці правил формування персоналу органів внутрішніх справ, вирішенні питань, пов’язаних з реалізацією службових відносин, забезпечення оперативного усунення недоліків, підтримці трудової, фінансової, службової дисципліни.

Своїми актами МВС України визначає компетенцію структурних підрозділів Міністерства (головних управлінь, управлінь, відділів і інше), регламентує порядок організації і діяльності міліції за окремими напрямками їхньої діяльності (ліцензійно-дозвільна, забезпечення безпеки дорожнього руху, діяльність паспортно-візової системи та інше);

3) у передбачених законом випадках забезпечується правове регулювання діяльності непідвідомчих підприємств, організацій, установ незалежно від форм власності, громадських об’єднань і окремих громадян;

4) формуються основні положення взаємодії між різними органами правоохоронної системи держави;

5) встановлюються, в необхідних випадках, обмеження і заборони, спеціальні обов’язки або надаються спеціальні повноваження;

6) здійснюються правоохоронні функції управлінського характеру (наприклад, встановлення певного правового режиму) і передбачаються юридичні гарантії охорони відносин в сфері правопорядку;

7) деталізуються, конкретизуються й організаційно забезпечуються норми вищої юридичної чинності з метою більш ефективної дії законів в конкретному виді діяльності;

8) здійснюється застосування норм права як підстава для видання індивідуальних актів. Маємо на увазі припинення неправомірної поведінки, застосування заходів адміністративної відповідальності до правопорушників, а також застосування заохочувальних заходів по відношенню до фізичних осіб і колективів, що відзначилися при виконанні трудового, службового або громадського обов’язку в сфері правопорядку [15, с.205-207].

2. Удосконалення існуючої нормативно-правової бази організації і діяльності МВС України

До основних ознак законності актів МВС відносяться: відповідність їх по формі та змісту актам вищої юридичної сили, а також суворе дотримання меж відомчої нормативної регламентації. Крім того розкриваються ще дві додаткові ознаки: доцільність та соціальна справедливість.

Дослідження показало, що в сучасних умовах пряме протиріччя норм, що містяться в актах МВС, нормам більшої юридичної сили – явище вкрай рідкісне. Порушення принципу підзаконності нормативно-правових актів МВС має в більшості випадків приховані форми. На основі конкретних прикладів нормативно-правових актів МВС проводиться класифікація основних порушень законності по двох групах: а) явні – які полягають у прямому протиріччі загальним нормам і що виявляються простим порівнянням тексту нормативних актів; б) неявні (приховані) – сутність яких зводиться до замаскованого обходу норм закону, що потребує аналізу змісту правових актів різноманітних рівнів по суті. У свою чергу кожна з названих груп поділяється на декілька самостійних видів. Явні порушення законності можуть відбуватися у вигляді "дії" – видання МВС норм, що протирічать актам більшої юридичної сили; і "бездіяльності" – порушення вимог оперативних норм про необхідність прийняття того чи іншого акта.

Виявлені види неявних (прихованих) порушень законності актів МВС: шляхом зміни актами МВС об¢єму правового регулювання в порівнянні з передбаченими актами більшої юридичної сили, зміни нормами міністерства поняття, що спочатку використовувалось у загальних нормах, трансформації кола суб'єктів, на який поширюється дія загальних норм; шляхом зміни актами МВС типу правового регулювання, що частіше всього виражається у розширенні вичерпних переліків відповідних підстав і "перетворенні" їх в орієнтовні; шляхом видання нормативно-правових актів МВС, прийнятих із дотриманням установлених вимог, проте такі, що містять прямо протилежні або взаємовиключні дії. Крім того, в актах даного виду зустрічається застосування елементів адміністративної регламентації до регулювання майнових відносин за участю фізичних та юридичних осіб, тобто зміна самого методу регулювання[14, c. 78-79].

Визначення поняття законності та розгляд основних її порушень дозволило автору запропонувати ряд заходів щодо забезпечення законності актів МВС. При цьому порушується питання про законодавче закріплення: механізму забезпечення відповідності нормативно-правових актів даної групи актам вищої юридичної сили та у необхідних випадках актам інших міністерств і відомств України; визначення юридичних наслідків порушень цієї відповідності; чіткого визначення повноважень органів, які б здійснювали контроль (нагляд) за законністю нормативно-правових актів як МВС, так і центральних органів виконавчої влади в цілому. Виявлені суттєві прогалини в чинному законодавстві щодо контролю за законністю актів МВС та внесені пропозиції стосовно його врегулювання. Систематизовані та обґрунтовані критерії і підстави, при невідповідності яким компетентний орган може визнати нормативно-правовий акт незаконним.

У результаті були вироблені конкретні пропозиції щодо їх удосконалення. Так, у проекті Закону України “Про нормативно-правові акти України” запропоновано відобразити юридичну природу кожного виду нормативно-правового акта держави. Доцільно закріпити за кожним з існуючих видів джерел права сферу нормативного регулювання, за межі якої вони не повинні виходити. У цьому напрямку варто зробити два кроки – заборонити центральним органам виконавчої влади видавати нормативно-правові акти загальної дії без прямого доручення вищих органів державної влади та органів, що мають елементи владної компетенції; не допускати включення в акти центральних органів виконавчої влади норм права, що встановлюють (або змінюють) правовий статус суб’єктів правовідносин – їх права, обов'язки та відповідальність.

Крім цього, необхідно закріпити суворо формалізовану процедуру підготовки та видання нормативно-правових актів (орієнтовна схема пропонується автором), яка відрізняється рядом суттєвих моментів від існуючої (введення правової експертизи проекту незацікавленим науковим закладом та інше), а також наслідки її порушення.

У цьому ж законі необхідно викласти різновиди нормативно-правових актів із вказівкою на характерні особливості змісту, що визначає вибір тієї чи іншої форми, а у Положенні про МВС дати вичерпний перелік видів нормативно-правових актів, що видає МВС, зазначивши, що вони обов’язково повинні затверджуватись, або вводитись в дію наказом та внести відповідні зміни до Інструкції з організації і порядку здійснення нормотворчої діяльності МВС України (далі – Інструкція), яка передбачає безпосереднє затвердження актів другого порядку також за допомогою грифу “затверджую”.

Щодо Інструкції вноситься пропозиція чіткого визначення прав та обов’язків посадової особи, що здійснює координацію роботи різних підрозділів з розробки нормативно-правового акта МВС, передбачивши право організатора розробки проекту проводити консультації, узгоджувальні наради, робочі зустрічі, отримувати інформаційно-аналітичні та інші необхідні матеріали, а також за потреби, залучати до підготовки проектів актів науковців, фахівців, представників недержавних організацій (у тому числі на договірній основі). Також в Інструкції доцільно ширше розкрити сутність наказу як оперативного акта та такого, що не містить спеціалізованої норми права[7, c. 80-82].

3. Удосконалення нормотворчої діяльності МВС України та стадій нормотворчого процесу

Останнім часом значно поліпшилося законодавство, що регулює суспільні відносини, пов'язані з підготовкою, реєстрацією, опублікуванням і вступом у силу відомчих нормативних актів. Таким чином, актуальним є внесення коректив до основоположних нормативних документів із правової роботи, прийняття нової концепції відомчої нормотворчості. Це дає підстави для вироблення та пропонування основних шляхів удосконалення такої діяльності. Слід зазначити, що нормотворчість МВС повинна забезпечувати утворення відомчої нормативної бази для здійснення завдань, які стоять перед міліцією, та створювати реальні умови для забезпечення конституційних та галузевих прав і свобод громадян.

В юридичній літературі неодноразово висловлювалися обґрунтовані пропозиції щодо комплексного врегулювання питань із процедури підготовки та видання нормативно-правових актів. На особливу увагу заслуговує пропозиція, згідно з якою схема нормотворчого процесу в МВС поділяється на 5 етапів [1, с. 142]:

• комплексне планування підготовки та видання нормативно-правових актів;

• здійснення підготовчих робіт;

• розроблення проекту нормативно-правового акта;

• погодження і затвердження проекту нормативно-правового акта;

• забезпечення впровадження норматив-но-правового акта.

Разом із тим деякі дослідники вважають, що у наведеній схемі відсутні такі важливі етапи, як створення робочої групи та державна реєстрація відомчих нормативних актів. Аналіз нормотворчої діяльності МВС зарубіжними та вітчизняними дослідниками відомчої науки свідчить, що особливості такої юридичної діяльності не мають кардинального характеру, оскільки нормотворчому процесу в МВС притаманні всі основні етапи правотворчого процесу (від стадії нормотворчої ініціативи або прийняття рішення про розроблення нормативного акта до його опублікування). На нашу думку, підготовка проектів нормативних актів в МВС України здійснюється у дев'ять основних етапів.

Збір, вивчення та аналіз нормативних документів, що регулюють суспільні відносини: актів законодавства; матеріалів наукових досліджень; позитивної та негативної практики застосування чинних актів; інших аналітичних, статистичних, службових матеріалів.

У сучасних умовах особливо гостро стоїть проблема удосконалення законодавства, адаптація його до законодавства Європейського Союзу. Тому потребують скасування застарілі (внаслідок розвитку суспільних відносин) нормативно-правові акти. Є необхідність усунення численності правових актів, що регулюють питання, які часто вирішуються саме на відомчому рівні; необхідно видати нормативно-правові акти з питань, регулювання яких ще не здійснене, передусім із питань регулювання діяльності підрозділів МВС, що створюються, або здійснюється на більш низькому рівні, ніж необхідно. Все це має передбачатися в щорічних планах нормотворчої роботи МВС, а також в оперативних планах із вказівкою органу, компетентного прийняти акт, і призначенням конкретного розробника проекту[3, c. 103-104].

Створення робочої групи та розроблення концепції нормативного акта, що передбачає:

• визначення мети видання акта;

• обґрунтування основних його положень;

• оцінювання можливостей альтернативного врегулювання;

• аналіз недоліків чинного правового регулювання проблеми;

• очікуваний результат прийняття акта.

Складання (відповідно до концепції) плану-проспекта і плану-графіка. В МВС України основою такої роботи є план-проспект розроблення нормативного акта, який затверджується міністром або його заступником. Планування дає можливість систематично та детально працювати над підготовкою проекту акта, всебічно враховувати всі фактори, що впливають на його зміст, а також пропозиції та зауваження, що надходять. План складається на основі пропозицій щодо розроблення нормативно-правових актів, які вносяться штабом МВС або іншими підрозділами. Нормотворчий процес починається із затвердження плану або із настанням передбаченого планом строку.

У плані-проспекті визначається структура, ідеї, основний зміст відповідних частин нормативного акта. У плані-графіку визначаються етапи і строки підготовки проекту нормативного акта, конкретні виконавці, гриф таємності.

Підготовка тексту документа — це етап, де відбувається творчий переклад закономірностей суспільного життя на мову юридичних нормативів. Зазначимо, що в літературі існує спрощена назва цього етапу — розроблення першого варіанту проекту. Але ми не згодні з цією назвою, оскільки вживання словосполучення «перший варіант» заздалегідь передбачає його недосконалість. Цей етап передбачає розроблення проекту нормативного акта суб'єктом, який забезпечує нормотворчу діяльність міліції за дорученням суб'єкта правотворчості; відіграє важливу роль у всьому процесі підготовки і видання нормативно-правових актів МВС.

Доробка проекту з урахуванням отриманих зауважень і пропозицій. Проект розглядається керівником головного підрозділу (членами робочої групи), доробляється з урахуванням його зауважень, після чого подається на рецензування у заінтересовані служби Міністерства, у науково-дослідні інститути, наукові та навчальні заклади МВС України.

Комплексна оцінка проекту і підготовка остаточного тексту проекту.

На цій стадії суб'єкт, який забезпечує нормотворчий процес, здійснює доопрацювання проекту з урахуванням отриманих зауважень і пропозицій. У разі необхідності, коли початковий варіант істотно змінений і доповнений, проект може бути поданий на повторне рецензування[8, c. 65-67].

Проекти нормативних актів із найбільш важливих питань виносяться у встановленому порядку на розгляд колегії (оперативних зборів) МВС України. Проекти найбільш важливих відомчих актів, що стосуються інтересів МВС, мають бути розглянуті на засіданнях Експертної ради з питань нормотворчої діяльності, про утворення якої вже йшлося в юридичній літературі. До речі, інституції такого типу функціонують у багатьох зарубіжних державах. Наприклад, при Правовому управлінні Головного штабу МВС Росії існує Експертна Рада МВС Росії, з питань нормотворчої роботи, персональний склад якої затверджений безпосередньо міністром внутрішніх справ.

Погодження та візування проекту нормативного акта. Для визначення доцільності прийняття документа, його обґрунтованості здійснюється погодження нормативно-правового акта як в МВС (посадовими особами, які відповідно до їх компетенції займаються питаннями, порушеними в документі) — внутрішнє, так і за його межами — зовнішнє. Масштаби погодження можуть залежати від обсягу та змісту акта, сфери його дії, кола відносин, що регулюються. Для забезпечення оптимального варіанту проекту та попередження можливих недоліків акта необхідно обов'язково враховувати зауваження широкого кола осіб.

Погодження проекту дає можливість врахувати думку відомств, діяльність яких пов'язана з вирішенням питань суміжних або аналогічних тим, які викладені у проекті. В результаті погодження досягається необхідна одноманітність у регулюванні аналогічних питань, встановлюються чіткі межі регулювання, що запобігає «втручанню» в компетенцію суміжних підрозділів. Незважаючи на те, що інколи погодження уповільнює, а подекуди й ускладнює роботу над проектом, воно необхідне для уникнення помилок у майбутньому нормативно-правовому акті.

Візування здійснюється керівниками із зазначенням дати.

Якщо готується проект нормативного акта, що має міжвідомчий характер, то він повинен бути погоджений із керівниками відповідних міністерств і відомств.

Проект обов'язково погоджується з іншими міністерствами і відомствами у випадках:

• прямого доручення вищестоящого органу, вказівки на це в актах чинного законодавства;

• обов'язковості приписів проекту для інших міністерств і відомств, підприємств, закладів, організацій або громадян;

• якщо проект стосується питань, вирішення яких входить до компетенції вищих органів державної влади України.

З метою перевірки відповідності проектів вимогам законодавства та відомчих нормативних актів всі проекти документів нормативного характеру, що подаються міністру внутрішніх справ або його заступникам, підлягають обов'язковому розгляду та візуванню в Управлінні правового забезпечення.

Візування в Управлінні правового забезпечення Головного штабу МВС України відбувається після погодження проекту з усіма заінтересованими підрозділами Міністерства внутрішніх справ, з іншими органами виконавчої влади, а за необхідності — з вищими органами державної влади. При цьому до проекту додаються всі необхідні документи, зокрема нормативні акти або інші документи, що є підставою для розроблення проекту; нормативні акти, до яких вносяться зміни проектом тощо. Після усунення всіх зауважень щодо проекту Управління правового забезпечення візує його (на першій сторінці ставиться спеціальний штамп — «юридична служба»)[12, c. 18-20].

Слід зазначити, що в чинному законодавстві чітко не встановлений процедурний порядок щодо погодження проектів міжвідомчих актів. На нашу думку, доцільно нормативно закріпити строки обов'язкового візування проекту всіма заінтересованими відомствами, а також порядок подання зауважень і пропозицій, як це, наприклад, визначено постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про підготовку проектів постанов і розпоряджень Кабінету Міністрів України». Потребує розроблення також порядок захисту прав заінтересованих міністерств у випадку неврахування поданих пропозицій.

Подання проекту на підпис. Після вивчення проекту нормативного акта і поданих із ним документів керівник відсилає проект на доопрацювання, або підписує проект, або відхиляє поданий на підпис проект.

Останнє рішення може бути прийняте у таких випадках:

• відпала необхідність прийняття акта у зв'язку з об'єктивними змінами суспільних відносин;

• прийняття акта призведе до порушення законодавства;

• проект нормативного акта прямо або побічно обмежує права, свободи та законні інтереси громадян;

• органом вищої юрисдикції прийнято аналогічний нормативний акт, який урегулює ті самі суспільні відносини, що й проект відомчого акта.

Державна реєстрація відомчого нормативного акта. З метою вирішення питань, пов'язаних із удосконаленням нормотворчої діяльності, Указом Президента України «Про заходи щодо вдосконалення нормотворчої діяльності органів виконавчої влади» від 09.02.1999 р. № 145 передбачається, що Кабінет Міністрів України запроваджує єдину систему планування, координації та контролю за нормотворчою діяльністю органів виконавчої влади.

Нормативний акт, що подається до державної реєстрації (згідно з п. 6 Рекомендацій з питань, підготовки, державної реєстрації та обліку нормативно-правових актів, затверджених наказом Міністерства юстиції України від 06.12.2002 р. № 105/5), супроводжується листом, який підписується міністром внутрішніх справ або його заступником.

Якщо нормативно-правовий акт відповідає вимогам, то реєструючий орган робить на оригіналі акта та копіях надпис про дату державної реєстрації та номер акта за державним реєстром і заносить його до державного реєстру. Оригінал зареєстрованого нормативного акта повертається до МВС України наступного дня після державної реєстрації.

Згідно з основними положеннями «Порядку скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правових актів, занесених до державного реєстру», затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 31.07.2000 р. № 32/5, Міністерство юстиції України може відмовити МВС України у реєстрації нормативного акта, якщо він:

• не відповідає Конституції України;

• обмежує права та свободи громадян або покладає на них не передбачені законодавством обов'язки;

• виходить за межі компетенції органу, який його прийняв;

• не узгоджений із заінтересованими міністерствами та відомствами, якщо таке узгодження відповідно до чинного законодавства є обов'язковим;

• викладений із порушенням правил правопису;

• не узгоджується з дорученням, наданим органу, що видав акт.

Суворе дотримання подібної схеми, закріпленої в законодавчому акті, сприятиме зниженню кількості незаконних норматив-но-правових актів МВС і поліпшенню якості проектів актів[13, c. 85-86].

4. Удосконалення нормативно-правових актів МВС України шляхом посилення вимог до їх якості

Сучасні тенденції удосконалення системи МВС України орієнтують керівників усіх рівнів ОВС на максимально повне використання можливостей правових засобів для підвищення ефективності діяльності міліції щодо захисту прав і свобод людини і громадянина, забезпечення законності і правопорядку в суспільстві, на зміцнення принципів законності в діяльності самої міліції. Досягнення цих цілей пов’язується, в першу чергу, з поліпшенням правової бази діяльності міліції [1, с.27-28].

Слід зазначити, що в останні роки зросла кількість нормативно-правових актів МВС України, які реєструються в установленому порядку. Приміром, зареєстрованими в установленому порядку, з наданням відповідних номерів, є: Інструкція про порядок обчислення стажу служби для виплати відсоткової надбавки за вислугу років особам рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ, затверджена наказом МВС України від 20 червня 2004 р. № 684; Інструкція щодо організації проходження служби працівниками органів внутрішніх справ, військовослужбовцями внутрішніх військ МВС України, які перебувають у відрядженні у складі миротворчих підрозділів МВС України та підрозділів міжнародної цивільної поліції в миротворчих місіях Організації Об’єднаних Націй, Організації з Безпеки та Співробітництва в Європі, Європейського Союзу, інших міжнародних організацій або тих, що створені на підставі двосторонніх чи багатосторонніх міжнародних договорів України, затверджена наказом МВС України від 7 грудня 2003 р. № 1490; Порядок відбору та направлення працівників органів внутрішніх справ, військовослужбовців внутрішніх військ МВС України для участі в міжнародних миротворчих операціях, затверджена наказом МВС України від 7 грудня 2003 р. № 1490; Положення про спеціальні підрозділи міліції охорони “Титан”, затверджене наказом МВС України від 25 листопада 2003 р. № 1432; Інструкція про організацію роботи з пенсійного забезпечення військовослужбовців внутрішніх військ та осіб начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ України і членів їхніх сімей, затверджена наказом МВС України 31 жовтня 2003 р. № 1276.

На думку О.В.Лавриненко, трапляються випадки, коли відомчі акти, безпідставно не реєструються у Міністерстві юстиції України, а значить зміст останніх не перевіряється на відповідність Конституції України; чинному законодавству, зокрема, на предмет того, чи не порушує або обмежує він установлені законом права, свободи й законні інтереси працівників ОВС України, або чи не покладає такий акт на них не передбачені законодавством обов’язки; чи приймається він у межах компетенції органу, що його видав; чи узгоджений із заінтересованими органами, якщо таке узгодження відповідно до чинного законодавства є обов’язковим; з дорученням, даним органу, що видав акт і т.ін. (п. 7-15 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 р. № 731)[14, c. 105-106].

Слід зазначити, що відсутність факту реєстрації такого акта в установленому порядку дуже ускладнює, а інколи на практиці фактично унеможливлює доступ користувача до ознайомлення з його змістом, внаслідок чого особа рядового і начальницького складу або звільнена зі служби не може захистити належним чином свої порушені законні права при розгляді службово-трудового спору, скарги, зокрема в суді.

Саме така ситуація спостерігається стосовно відомчих нормативно-правових актів, які, зокрема, регламентують; порядок та умови оплати праці працівників ОВС та працівників, які не мають спеціальних звань рядового і начальницького складу; порядок нарахування пенсійного забезпечення та вихідної допомоги при звільненні зі служби; порядок залучення працівників ОВС до несення служби понад установлений законодавством робочий час, у дні щотижневого відпочинку та святкові дні й надання відповідних компенсацій.

Вирішення даної проблеми — не тільки актуальне, але й непросте. А тому потребує принаймні наступного: по-перше, удосконалення порядку реєстрації нормативно-правових актів, що видаються МВС України, із метою врегулювання порядку та умов проходження працівниками служби в ОВС; по-друге, удосконалення існуючого порядку віднесення інформації, що регламентує умови проходження служби, до “інформації з обмеженим доступом” та, по-третє, аналізу чинного правового механізму витребування відомчих документів при розгляді службово-трудових спорів працівників ОВС та осіб, звільнених із служби.

Прийняття нових законів та підзаконних актів в Україні не завжди супроводжується скасуванням застарілих нормативних актів чи внесенням до них відповідних змін і доповнень. Кількість таких актів і норм постійно зростає, а належним упорядкуванням системи законодавства практично ніхто не займається. Без певної систематизації такий масив нормативних актів неможливо переглянути, важко визначити, коли та які акти з того чи іншого питання були прийняті, складно встановити коло правових норм, які зберігають силу, виявити й усунути наявні в нормативному матеріалі суперечності, неузгодженості.

Систематизація має на меті стабілізацію правопорядку, перетворення нормативно-правового регулювання на інструмент для забезпечення нормального життя суспільства та найбільш ефективного управління державними справами в інтересах особи[15, c. 216-218].

Значний за обсягом масив нормативно-правових актів системи МВС України зумовлює актуальність кодифікаційної роботи з ними. Деякі вчені висловлюють думку про те, що компетенція міліції повинна регулюватися Міліцейським кодексом. Кодекс є традиційно сталою формою кодифікаційного акта. Це — великий зведений акт, що дає змогу детально регулювати певну сферу однакових, характерних суспільних відносин. Норми кодексу, як правило, регулюють відповідні відносини і не мають потреби в конкретизації. Звідси визначена специфіка кодексів, що полягає в меншій абстрактності правових розпоряджень, а також у тому, що в них міститься більше конкретних норм.

Кодекс є формою втілення принципових засад і положень законодавства. Він дає можливість узагальнювати та систематизувати численні норми чинного законодавства за певною темою. Створення кодексів — один із ефективних шляхів вирішення проблеми ліквідації множинності актів.

Інша група вчених не поділяє цю ідею, оскільки норми такого кодексу будуть дублювати ряд норм КПК та багато норм КпАП, або «відтягувати» їх на себе, передусім у сфері адміністративної юрисдикції та застосування заходів забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення [4, с.23-25].

Таким чином, метою видання нормативно-правових актів МВС є конкретизація і деталізація загальних норм права, встановлення на основі первинних правил більш конкретних правових приписів, а їхнє призначення зводиться головним чином до організації оптимального функціонування керованих підсистем і упорядкування діяльності у відповідних сферах суспільних відносин.

Пропозиції щодо вдосконалення проекту Закону України “Про нормативно-правові акти України”:

· у ньому повинна знайти своє відображення юридична природа кожного виду нормативно-правового акта держави;

· доцільно закріпити суворо формалізовану процедуру підготовки та видання нормативно-правових актів, а також наслідки її порушення;

· закріпити види нормативно-правових актів із вказівкою на характерні особливості змісту, що визначає вибір тієї чи іншої форми.

В Інструкції з організації і порядку здійснення нормотворчої діяльності МВС України:

· необхідно чітко визначити права та обов’язки, якими наділена посадова особа, що здійснює координацію роботи різних підрозділів з розробки нормативно-правового акта МВС;

· доцільно ширше розкрити сутність наказу, як оперативного акта, яким затверджуються, скасовуються інші різновиди відомчих актів або продовжується строк їх дії та такого, що не містить спеціалізованої норми права та використовується для вирішення оперативних (у загальновживаному розумінні цього слова) завдань, що виникають перед МВС та деякі інші моменти, що викладені в тексті дисертації.

Виявлені й досліджені проблемні питання будуть сприяти вдосконаленню нормотворчої діяльності МВС, можуть бути використані при розробці нових і вдосконаленні чинних нормативно-правових актів МВС, у практичній діяльності юридичних органів, а також у судовій практиці[4, c. 28].

5. Проблемні аспекти правого поля діяльності МВС та шляхи подолання на державному рівні

Соціально-економічні та політико-правові перетворення, які здійснюються в Україні, настільки масштабні та глибокі, що незважаючи на їх непослідовність та суперечливість, неважко зробити висновок: відбувається процес оновлення Української державності. Змінюються місце і роль держави в житті суспільства, доктрина відносин держави й особистості, цінності, які захищаються та визнаються державою. На особливу увагу заслуговує розгляд функціонування державного механізму як в цілому, так і окремих його елементів як пріоритетних об'єктів вітчизняної юридичної науки, покликаної оптимізувати стратегію та тактику реформ, що здійснюються, запропонувати найбільш оптимальні шляхи їх реалізації. Одним із таких інститутів державного механізму, що потребують реформування, є міліція.

Події кінця 2004 р. переконливо засвідчили, що правоохоронні органи (у тому числі міліція) із засобу охорони закону та права трансформувалися на силовий інструмент задоволення приватних і корпоративних (політичних) інтересів. Ефективне функціонування міліції в таких умовах неможливе без належного матеріально-технічного, фінансового, кадрового, інформаційного і, перш за все, правового забезпечення. Останнє здійснюється за допомогою правового регулювання діяльності міліції, через що набуває значення актуальної юридичної проблеми і, відповідно, надає актуальності даній статті.

На нашу думку, питання правового регулювання діяльності міліції у літературі розроблене недостатньо. Окремі її сторони досліджуються у працях Ю. Соловей, А. Харитонова, Ю. Аврутіна, К. Толкачова, А. Хабібуліна, Р. Халфіна, Ю. Римаренка, Я. Кондратьева.

Важливе значення для регулювання компетенції органів внутрішніх справ мають правові норми, передбачені Конституцією України, яка має найвищу юридичну силу. Закони, інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй.

Останнім часом все більше уваги приділяється ролі міжнародних (міждержавних) угод. Найважливіші з них: Загальна декларація прав людини, прийнята Генеральною асамблеєю ООН 10.12.1948 p.; Міжнародний пакт про громадянські та політичні права, прийнятий резолюцією 2200 А (XXI) Генеральної асамблеї ООН від 16.12.1966 p.; Конвенція про захист прав людини та основних свобод від 04.11.1950 p.; Європейські конвенції про видачу правопорушників від 13.12.1957 р. та про взаємну допомогу у кримінальних справах від 20.04.1959 р. Вони ратифіковані й є обов’язковими до виконання на всій території нашої країни, всіма її державними органами, громадськими організаціями, об'єднаннями, службовими особами, громадянами України[5, c. 100-101].

Провідну роль у системі правового регулювання діяльності міліції відіграє Закон України «Про міліцію» від 20.12.1990 p., а також закони, що регламентують окремі питання та напрями діяльності міліції: «Про внутрішні війська і конвойну охорону», «Про Службу безпеки України», «Про оперативно-розшукову діяльність» та ін., деякі підзаконні акти: Указ Президента України «Про Положення про Міністерство внутрішніх справ України» від 17.10.2000 р. № 1138/2000; постанова Кабінету Міністрів України «Про утворення Державного департаменту у справах громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб» від 14.06.2000 р. № 844; Статут патрульно-постової служби міліції, затверджений наказом МВС України від 24.07.1994 р. № 404, та ін.

Крім того, органи внутрішніх справ, реалізуючи свої специфічні державновладні повноваження, від імені держави видають велику кількість юридично обов'язкових нормативних та індивідуальних актів, здійснюють нагляд за точним та неухильним виконанням цих приписів, захищають їх від порушень шляхом застосування заходів виховання, заохочення, а в разі необхідності — заходів державного примусу.

Таким чином, на сьогодні склалася і діє досить широка мережа нормативно-правових актів, окремі елементи якої не завжди відповідають вимогам системності, узгодженості, доступності. Існує внутрішня суперечливість у регулюванні тих чи інших відносин, диспропорція у співвідношенні між законами та підзаконними актами на користь останніх.

Можна погодитися з К. Толкачовим та А. Хабібуліним, які пропонують як один з шляхів удосконалення регулювання діяльності міліції часткову кодифікацію відомчого правового матеріалу. Це дозволить обмежити кількість актів, полегшити їх використання у практичній роботі і тим самим сприятиме вдосконаленню діяльності міліції на всіх рівнях [4, с. 24]. Результатом такої роботи можуть стати положення, правила, статути.

Крім цього, однією із проблем удосконалення правового регулювання діяльності міліції є забезпечення пріоритету закону в системі нормативних актів, які регламентують організацію та функціонування міліції. Саме закон, а не підзаконний акт має стати основним джерелом права у сфері діяльності міліції України. Гарантувати верховенство закону у правовому регулюванні діяльності міліції можна лише за умови глибокого переосмислення тієї ролі, яку виконує підзаконний нормативно-правовий комплекс. На думку С. Алексеева, в умовах бюрократичної системи відомчі акти набули значення первинних нормативних документів. Це зовсім не означає, що для забезпечення пріоритету закону у правовому регулюванні діяльності міліції необхідно відмовитися від підзаконної нормотворчості. Завдання полягає в тому, щоб чітко розмежувати зони «правового поля», куди закрито доступ підзаконним актам.

Напрямом удосконалення нормативно-пра-вового регулювання міліції є надання їй нової, соціальної ролі, яка б відповідала вимогам пра-вової, демократичної держави. З інструменту «силової» підтримки політичного режиму вона повинна реформуватися в соціальний інститут, який гарантує захист особистості, суспільства і держави від злочинних посягань. Забезпечення нової соціальної ролі міліції потребує більш чіткого закріплення в законі принципу її політичного нейтралітету. Високий рівень політизації українського суспільства, відсутність сталих традицій цивілізованої політичної боротьби, зростаюча поляризація політичних сил свідчить про необхідність введення більш жорсткого варіанту деполітизації міліції, ніж використовується в Законі «Про міліцію» (статті 3, 18)[5, c. 101-102].

На думку правників та політологів, політика реалізується через політичну систему суспільства як складне утворення, що охоплює суб'єктів політики, політичні норми та принципи, політичні відносини, політичні погляди, політичну свідомість та культуру, зв'язки, що об'єднують зазначені елементи. В елементах політичної системи реалізується політичне життя, політична і державна влада для досягнення тих цілей, які були задекларовані перед суспільством і заради яких народ довірив владу певній політичній силі. При цьому суб'єкти політики становлять політичну організацію суспільства, центральним елементом якої є держава, що реалізує свої політичні функції через механізм держави або державний апарат, тобто сукупність державних органів усіх рівнів.

Оскільки міліція — це невід'ємна частина державного механізму, то вона являє собою складову ланку політичної системи суспільства, отже, є суб'єктом політичної діяльності, для якого характерний відповідний соціальний та правовий статус правоохоронного органу.

В Європейському кодексі поліцейської етики зазначено, що поліція не може бути повністю незалежною від виконавчої влади, отримуючи від неї інструкції. Проте під час виконання своїх повноважень поліція не повинна отримувати жодних інструкцій політичного характеру.

Історичний досвід дозволяє виділити такі основні види практичної участі силових структур (у тому числі міліції) у механізмі політичної влади:

• інструментальний — ОВС виступають слухняним засобом (цілком або частково) державної влади в цілому або окремих органів, не виявляючи політичної самостійності;

• суб'єктивно-інструментальний, за якого, виконуючи переважно функції засобу політичного режиму, МВС (як правило, разом з іншими силовими структурами) мають частину самостійності, достатньої для впливу на владу і політичних лідерів.

Ефективність застосування сили у внутрішніх політичних конфліктах протягом XX ст. неухильно знижувалася. Але було б помилково вважати, що позитивні можливості ЇЇ застосування цілком вичерпані. Вона ще може відіграти в тих або інших конкретних умовах вирішальну роль у запобіганні або припиненні громадянської війни, кровопролитних зіткнень, роззброюванні локальних бойових формувань, сприяти відстороненню від влади криміногенних угруповань, нездатних, але амбіційних політиків, створювати передумови для проведення виборів та ін.

Що стосується розвинутих країн, то загально визнано, що застосування сили для вирішення внутрішньополітичних колізій жодних позитивних результатів не дає. Хоча зовні усувається одна із сторін і начебто боротьба зникає, насправді ж фундаментальні причини конфлікту і політичних зіткнень зберігаються. Застосування сили лише послаблює громадянський мир і злагоду, підсилює потенціал ворожнечі в суспільстві.

Широке використання міліції у внутрішньому владному конфлікті негативно впливає на політичний режим, що зумовлює посилення авторитаризму (який починає усвідомлюватися не як сукупність способів і засобів здійснення демократичних перетворень, а як діюча система зміцнення особистої влади), зростання ролі «силовиків» у внутрішній і зовнішній політиці[4, c. 29-30].

У даному випадку завдання полягає в тому, щоб не допустити перетворення силових структур загалом і міліції зокрема із засобу політичного режиму на автономну політичну силу, щоб створити правові гарантії, соціальні обмеження з метою конституційного використання цих структур. Важливими заходами в цьому напрямі можуть бути:

• заборона працівникам міліції вступати в політичні організації, обіймати в них керівні посади, брати участь у виборчих партійних кампаніях;

• заборона використання службового становища для участі в діяльності будь-яких політичних сил або в акціях на їх підтримку;

• створення правового режиму використання міліції у надзвичайних для суспільства умовах;

• рішуче подолання бюрократичних перекручень і деформацій в організаційній структурі та управлінні міліцією;

• підвищення рівня життя співробітників міліції, створення системи їх соціального захисту, матеріального благополуччя, індивідуальних стимулів.

Для здійснення переходу до демократичної моделі політичної влади МВС у пріоритетному порядку повинно забезпечуватися демократичною владою над силовими структурами. Зокрема, щоб виключити можливість антиконституційного використання силових структур потенційними диктаторами, політичними авантюристами або екстремістськими угрупованнями в боротьбі за владу [9, с 158].

Крім цього, необхідною передумовою перетворення суспільного життя відповідно до ідеалів і принципів демократії є створення ефективного механізму громадського контролю за діяльністю органів внутрішніх справ.

Перебудова діяльності органів внутрішніх справ об'єктивно потребує правової опосередкованості, оскільки будь-яка ідея поліпшення діяльності державного органу, не підкріплена правом, втрачає доцільність. Правова модель діяльності органів внутрішніх справ покликана оптимально задовольняти суспільні потреби у сфері охорони правопорядку, прав, свобод і законних інтересів громадян. У зв'язку з цим суть перебудови всього нормативно-правового механізму регулювання діяльності органів внутрішніх справ полягає у приведенні його у відповідність із потребами демократизації. Вирішення цього завдання є не тільки однією з основних умов, а й важливим стимулом перебудови діяльності органів внутрішніх справ.

Слід зазначити, що на сучасному етапі система і структура правового регулювання діяльності української міліції потребує реформування: по-перше, необхідно обов'язково перевірити весь відомчий нормативний матеріал не тільки на предмет відповідності чинному законодавству, а й з позицій внутрішньої узгодженості норм з метою виявлення й усунення прогалин та колізій; по-друге, необхідно надати міліції соціальну роль, яка відповідала б вимогам правової демократичної держави. З інструменту «силової» підтримки політичного режиму вона повинна перетворитися на соціальний інститут, який гарантує захист особистості, суспільства і держави від злочинних посягань. Сьогодні цілком логічно очікувати від нового керівництва України радикальної зміни у діяльності міліції, як це визначено законодавством України та міжнародними зобов'язаннями України у сфері служіння міліції суспільству, забезпечення захисту та реалізації законних прав і свобод громадян, а не обслуговування інтересів влади[10, c. 161-162].

Список використаної літератури

1. Арзамасов Ю. Г. Обеспечение прав человека и гражданина в нормотворческой деятельности ОВД: Дис…. канд. юрид. наук. — М., 1998. — 236 с.

2. Воронина Т. Н. Нормативные правовые акты МВД России в механизме правового регулирования деятельности ОВД: Дис…. канд. юрид. наук. -М., 2001.-205 с.

3. Горьова С. Нормотворча діяльність в умовах побудови в Україні правової держави // Право України. — 2000. — № 4. — С 103-105.

4. Гусєва К. Удосконалення нормативно-правового регулювання діяльності міліції щодо запобігання злочинам // Науковий вісник Національної академії внутрішніх справ України. — 2005. — № 6. — С. 22-30.

5. Демків Р. Проблеми вдосконалення нормативно-правового регулювання діяльності міліції України в умовах побудови правової держави // Підприємництво, господарство і право. — 2006. — № 4. — С. 100-102.

6. Лазнюк Н. В. Види нормативно-правових актів центральних органів виконавчої влади // Науковий вісник Національної академії внутрішніх справ України. – 2001. – № 3 – С. 46-53.

7. Лазнюк Н. В. Забезпечення законності нормативно-правових актів МВС України // Правничий часопис Донецького університету. – Donets’k university law journal – 2001. – № 1 (6). – С. 79-83.

8. Лазнюк Н. В. Нормативно-правові акти МВС України (теоретичні питання): Дис. канд. юрид. наук. — К, 2002. — 286 с.

9. Лазнюк Н. В. Нормативно-правові акти Міністерства внутрішніх справ України // Αктуальні проблеми міжнародних відносин – Вип. 28 (частина 3). – Κ., 2001 – С. 158-168.

10. Лазнюк Н. В. Регулятивні особливості нормативно-правових актів Міністерства внутрішніх справ України // Вісник Національного університету внутрішніх справ – Харків. 2001. – № 14. – С. 158-162.

11. Міліція як суб'єкт реалізації державної політики в Україні / За ред. Я. Ю. Кондратьева. — К, 2003.

12. Мулявка Д. Етапи нормотворчого процесу в МВС України // Підприємництво, господарство і право. — 2006. — № 12. — С. 18-20.

13. Петрова I. П., Мулявка Д. Г. Нормативно-правове регулювання організації і діяльності міліції України. — Ірпінь, 2005. — 176 с.

14. Петрова І. П. Нормативно-правове регулювання організації і діяльності міліції України: Дис. канд. юрид. наук. — К., 2004. — 214 с.

15. Політичний вимір діяльності Міністерства внутрішніх справ України / За ред. Ю. І. Римаренка, Я. Ю. Кондратьева. — К., 2003. — 292 с.

16. Соловей Ю. П. Правовое регулирование милиции в Российской Федерации. — Омск, 1993. — 426 с.

17. Шемшученко Ю. С. Теоретичні засади подолання колізій у законодавстві України // Колізії у законодавстві України: проблеми теорії і практики. — К., 1996.