Адміністративно процесуальні гарантії прав та свобод громадян

ВСТУП

РОЗДІЛ1 ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ АДМІНІСТРАТИВНО-ПРОЦЕСУАЛЬНИХ ГАРАНТІЙ ПРАВ ТА СВОБОД ГРОМАДЯН.

1.1.Поняття і особливості адміністративно-правового статусу громадян11

1.2.Місце адміністративно-процесуальних гарантій у механізмі реалізації прав та свобод громадян

1.3.Види адміністративно-процесуальних гарантій прав та свобод громадян

Висновки до розділу

РОЗДІЛ2 ХАРАКТЕРИСТИКА ОКРЕМИХ ВИДІВ АДМІНІСТРАТИВНО-ПРОЦЕСУАЛЬНИХ ГАРАНТІЙ ПРАВ ТА СВОБОД ГРОМАДЯН ТА ШЛЯХИ ЇХ УДОСКОНАЛЕННЯ

2.1.Наявність достатньої адміністративної процедури як самостійна гарантія прав та свобод громадян

2.2.Гарантії, що забезпечують динаміку адміністративного процесу відносно реалізації прав та свобод громадян

2.3.Фактори, що впливають на вирішення конкретних адміністративних справ

2.4.Зарубіжний досвід забезпечення прав та свобод громадян у державному управлінні: значення та можливості використання

Висновки до розділу 2

ВИСНОВКИ

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

ВСТУП

Актуальність теми дослідження.Розвиток національного законодавства, що регулює адміністративні процедури, відбувається, в тому числі й через удосконалення адміністративно-процесуальних норм, оскільки ефективність адміністративних процедур залежить не тільки від встановлення та закріплення матеріальних адміністративних норм, а й від існування ефективного механізму їх реалізації. Частиною цього механізму є адміністративно-процесуальні гарантії прав та свобод громадян. На сьогоднішній день чинне законодавство в частині регулювання адміністративних процедур має багато недоліків та прогалин. Серед великої кількості нерозв’язаних проблем особливе місце посідають проблеми гарантування прав та свобод громадян і окремо – реалізації адміністративно-процесуальних гарантій.

Сучасний стан гарантованості прав та свобод громадян, а також стан чинного адміністративного законодавства щодо закріплення адміністративно-процесуальних гарантій потребують їх критичного аналізу, результатом якого мають бути пропозиції з удосконалення системи адміністративно-процесуальних гарантій та розв’язання існуючих у цій сфері проблем.

Адміністративна реформа потребує наукових досліджень з питань реформи державного управління і відповідного законодавства, що обумовлює актуальність даної роботи. Що ж стосується адміністративно-процесуальних гарантій прав та свобод громадян, то їх належне закріплення в українському адміністративному законодавстві може сприяти становленню всебічно розвинутої системи захисту людини від сваволі влади в рамках державного механізму.

Таким чином, необхідність гарантування прав і свобод громадян у їх взаємовідносинах з адміністративними органами, удосконалення правового регулювання адміністративно-процедурної діяльності адміністративних органів у контексті переосмислення концепції відносин держави і людини, недостатня розробленість відповідних теоретичних положень, низка організаційно-правових проблем у забезпеченні прав та свобод громадян при здійсненні адміністративних проваджень обумовлюють актуальність обраної теми дослідження.

Зв’язок з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано відповідно до п.п.1.1.5, 1.1.6, 1.1.10 Пріоритетних напрямків наукових та дисертаційних досліджень, які потребують першочергового розроблення і впровадження в практичну діяльність органів внутрішніх справ, на період 2004 – 2009рр., затверджених наказом МВС України №755 від 05 липня 2004 р., та п.п. 3.1, 3.2, 3.3 Пріоритетних напрямків наукових досліджень Харківського національного університету внутрішніх справ на період 2006 – 2010 рр., схвалених Вченою радою Харківського національного університету внутрішніх справ 12 грудня 2005р.

Дослідження спрямоване на забезпечення реалізації заходів адміністративної реформи, передбачених Указом Президента України „Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні” №810/98 від 22 липня 1998 р. Насамперед, заходів науково-просвітницького забезпечення адміністративної реформи, що передбачає проведення науково-теоретичних і прикладних досліджень, які б сприяли поліпшенню законодавчого регулювання механізму позасудового захисту прав і свобод громадян, які порушуються органами виконавчої влади та їхніми посадовими особами, та упорядкування процедури розгляду адміністративних справ у окремому Адміністративно-процедурному (процедуральному) кодексі.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб на основі аналізу теоретичних здобутків, чинного законодавства України, узагальнення практики його реалізації з’ясувати сутність адміністративно-процесуальних гарантій прав та свобод громадян, визначити їхнє місце у механізмі реалізації прав та свобод громадян, дати науково обґрунтовані пропозиції та рекомендації щодо їх удосконалення.

Для досягнення поставленої мети в дисертації необхідно було вирішити такі основні завдання:

з’ясувати сутність і особливості адміністративно-правового статусу громадян;
розкрити зміст та структуру адміністративно-процесуального механізму забезпечення прав та свобод громадян;
визначити поняття адміністративно-процесуальних гарантій прав та свобод громадян;
здійснити класифікацію адміністративно-процесуальних гарантій прав та свобод громадян;
охарактеризувати як самостійну гарантію прав та свобод громадян наявність достатньої адміністративної процедури;
з’ясувати сутність гарантій, що забезпечують динаміку адміністративного процесу відносно реалізації прав та свобод громадян;
визначити фактори, що впливають на вирішення конкретних адміністративних справ;
здійснити аналіз зарубіжного досвіду реалізації прав та свобод громадян у державному управлінні;
виробити рекомендації щодо удосконалення системи адміністративно-процесуальних гарантій прав та свобод громадян.

Об’єктом дослідженняє суспільні відносини, які складаються з приводу забезпечення прав та свобод громадян у процесі діяльності адміністративних органів та їхніх посадових осіб.

Предмет дослідженнястановлять адміністративно-процесуальні гарантії прав та свобод громадян.

Методи дослідження.Методологічною основою дисертації є сукупність методів і прийомів наукового пізнання, застосування яких спрямовується системним підходом, що дає можливість досліджувати в єдності їх соціальний зміст і юридичну форму, здійснити системний аналіз адміністративно-процесуальних гарантій прав та свобод громадян. У роботі використано також окремі методи наукового пізнання. Зокрема, за допомогою логіко-семантичного методу поглиблено понятійний апарат (розділи 1,2), визначено сутність, особливості та значення адміністративно-процесуальних гарантій прав та свобод громадян (підрозділ 1.2). Порівняльно-правовий метод використано для розкриття сутності адміністративної процедури як самостійної гарантії прав та свобод громадян (підрозділ 2.1), дослідження особливостей зарубіжного досвіду реалізації прав та свобод громадян у державному управлінні (підрозділ2.4). Системно-структурний метод використано для аналізу адміністративно-процесуального механізму забезпечення прав та свобод громадян (підрозділ 1.2), характеристики адміністративно-процесуальних гарантій прав та свобод громадян (підрозділи 2.1, 2.2), здійснення класифікації адміністративно-процесуальних гарантій прав та свобод громадян (підрозділ 1.3). Статистичний і документальний аналіз та метод соціологічного опитування застосовувалися для вивчення недоліків правового та організаційного забезпечення адміністративно-процесуального гарантування прав та свобод громадян (підрозділи 1.3, 2.3), логіко-юридичний – при розробці науково обґрунтованих пропозицій щодо удосконалення чинних нормативних актів з питань адміністративно-процесуального гарантування прав та свобод громадян.

Науково-теоретичним підґрунтям для виконання дисертації стали наукові праці фахівців у галузі філософії, загальної теорії держави і права, теорії управління та адміністративного права, інших галузевих правових наук, у тому числі зарубіжних авторів, зокрема, В.Б.Авер’янова, О.Ф.Андрійко, О.М.Бандурки, Д.М.Бахраха, Ю.П.Битяка, В.М.Гаращука, І.П.Голосніченка, І.В.Бойко, С.В.Ківалова, В.К.Колпакова, А.Т.Комзюка, О.В.Кузьменко, І.Б.Коліушка, А.М.Куліша, Б.М.Лазарєва, Н.П.Матюхіної, О.В.Негодченка, В.І.Олефіра, В.Г.Перепелюка, В.П.Пєткова, О.П.Рябченко, Ю.М.Старилова, О.Ф.Скакун, М.М.Тищенка, Ю.О.Тихомирова, В.К.Шкарупи, Ю.С.Шемшученка та ін. Положення та висновки дисертації ґрунтуються на нормах Конституції України, законодавчих та підзаконних нормативно-правових актах, які визначають правові засади забезпечення прав та свобод громадян. Дисертант звертався також до законодавства окремих зарубіжних держав, досвід яких щодо гарантування прав та свобод громадян може бути використано в Україні. Емпіричну базу дослідження становлять аналітичні та статистичні матеріали щодо діяльності адміністративних органів, узагальнення їх практичного досвіду, політико-правова публіцистика, довідкові видання.

Наукова новизна одержаних результатівполягає в тому, що дисертація є одним із перших у вітчизняній адміністративно-правовій науці комплексних досліджень, присвячених визначенню сутності адміністративно-процесуальних гарантій прав та свобод громадян. У результаті проведеного дослідження сформульовано низку нових наукових положень і висновків, запропонованих особисто здобувачем. Основні з них такі:

–набули подальшого розвитку визначення сутності, змісту та особливостей адміністративно-правового статусу громадян України;

–дістало подальший розвиток дослідження адміністративної процедури щодо спроможності за допомогою її норм гарантувати права і свободи громадян;

–удосконалено розуміння сутності адміністративно-процесуального механізму забезпечення прав і свобод громадян як системи способів і засобів, що забезпечують необхідний порядок здійснення всіх основних прав і свобод громадян у їх взаємовідносинах з адміністративними органами;

–вперше сформульовано поняття адміністративно-процесуальних гарантій прав та свобод громадян як передбачених законодавством правових засобів та способів, що забезпечують реалізацію, охорону і захист прав та свобод громадян і спрямовані на законний хід і результати процесу;

–вперше адміністративно-процесуальні гарантії прав та свобод громадян класифіковано за джерелом їх фіксації;

–надано характеристику системи адміністративно-процесуальних гарантій прав та свобод громадян;

–здійснено характеристику факторів, які впливають на вирішення конкретних адміністративних справ, хоча й не належать до сфери процесуального регулювання.

–вперше на основі аналізу чинного законодавства та узагальнення зарубіжного досвіду сформульовано конкретні пропозиції і рекомендації, спрямовані на вдосконалення теоретико-правових засад і практики реалізації адміністративно-процесуальних гарантій прав та свобод громадян.

Практичне значення одержаних результатівполягає в тому, що вони становлять як науково-теоретичний, так і практичний інтерес:

у науково-дослідній сфері результати дослідження можуть бути основою для подальшої розробки проблем адміністративних процедур, зокрема, адміністративно-процесуальних гарантій прав та свобод громадян;
у сфері правотворчості – висновки, пропозиції та рекомендації, сформульовані в дисертації, будуть сприяти удосконаленню правового регулювання діяльності адміністративних органів, а також визначенню та врегулюванню окремим розділом проекту Адміністративно-процедурного кодексу порядку застосування адміністративно-процесуальних гарантій прав та свобод громадян;
у правозастосовній діяльності використання одержаних результатів дозволить поліпшити практику забезпечення прав та свобод громадян при їх взаємодії з адміністративними органами та їхніми посадовими особами, підвищити ефективність адміністративно-процедурної діяльності адміністративних органів;
у навчальному процесі матеріали дисертації доцільно використовувати при підготовці підручників і навчальних посібників, методичних матеріалів, проведенні занять із дисциплін „Адміністративне право”, „Адміністративний процес” з курсантами, студентами та слухачами юридичних навчальних закладів і в системі професійного навчання посадових осіб адміністративних органів.

Апробація результатів дисертації.Підсумки розробки проблеми в цілому, окремі її аспекти, одержані узагальнення і висновки було оприлюднено дисертантом на трьох науково-практичних конференціях – „Актуальні проблеми сучасної науки в дослідженнях молодих учених” (Харків, 2003), „Права граждан, правоохранительная деятельность в России и Украине: состояние и перспективы развития” (Белгород, Россия, 2003), „Забезпечення правопорядку та безпеки громадян у контексті реформування міліції громадської безпеки» (Харків, 2006), а також на спільному засіданні кафедри адміністративного права та процесу і науково-дослідної лабораторії з проблем кадрового забезпечення ОВС України Харківського національного університету внутрішніх справ.

Публікації.Основні положення та результати дисертаційного дослідження викладено у трьох статтях, опублікованих у фахових наукових виданнях, а також у трьох тезах наукових повідомлень на науково-практичних конференціях.

РОЗДІЛ 1

ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ АДМІНІСТРАТИВНО — ПРОЦЕСУАЛЬНИХ ГАРАНТІЙ ПРАВ ТА СВОБОД ГРОМАДЯН

1.1. Поняття і особливості адміністративно — правового статусугромадянина

Становлення в Україні нових суспільних відносин, необхідність їх належного правового регулювання та неспроможність чинного законодавства повною мірою забезпечити охорону і захист прав та свобод громадян зумовили проведення в Україні адміністративної реформи згідно з потребами формування демократичної правової держави.

Відповідно до зазначеної реформи, трансформації зазнає як система управління держави в цілому, так і правовий статус громадянина як об’єкта управління. Для з’ясування адміністративно-правового статусу громадян, що існує на даний момент, потрібно визначити сутність цього поняття як самостійного правового явища.

Перш за все, слід відзначити, що адміністративно-правовий статус є похідним від загального правового статусу громадянина, що являє собою одну з найважливіших політико-правових категорій, котра нерозривно пов’язана з соціальною структурою суспільства, рівнем демократії, станом законності. Юридичний статус людини та громадянина в суспільстві, державі являє собою складний та багатогранний конституційно-правовий механізм.

Слід погодитись із викладеним у загальній теорії прав людини судженням, що контакти, які виникають між державою та особою, а також взаємовідносини людей один з одним фіксуються державою в юридичній формі прав, свобод та обов’язків і, по суті, в сукупності формують основу правового статусу особи. Побудова правового громадянського суспільства неможлива в разі, якщо приватна особа не займає в його правовій системі одну з ключових позицій, якщо інтереси простого громадянина стоять нижче державних[1, с.7].

Предметом дослідження даного підрозділу дисертації буде адміністративно-правовий статус людини і громадянина, хоча законодавство у багатьох випадках чітко розмежовує ці поняття, і громадянин має більш широкий обсяг прав і свобод, ніж людина.

Конструювання поняття „адміністративно-процесуальний статус громадянина” значною мірою залежить від чіткого визначення співвідношення таких понять: „людина”, „особистість”, „громадянин”, „особа”, інших понять, що використовуються в різних правових актах, а також у юридичній літературі як синоніми.

Зазначені поняття часто не розмежовуються, вони трактуються такими, що мають однакове значення. Слід відзначити, що в певних випадках ці поняття можна розцінювати як однопорядкові, однак необхідність з’ясування їхнього змісту – об’єктивна передумова для визначення змісту й особливостей адміністративно-процесуального статусу громадянина [2, с.66]. Зауважимо, що в Конституції України законодавець пішов на розмежування прав, свобод і обов’язків людини та громадянина, що зокрема випливає із самої назви розділу другого Конституції України. Але водночас у статті 21 Конституції України зазначено, що всі люди є вільні і рівні у своїй гідності та правах [3]. Аоскільки поняття „людина” більш широке, ніж „громадянин”, і в більшості випадків охоплює його, можна говорити про певну громіздкість понять, що має місце у вітчизняній науці. Та все ж таки, не ототожнюючи ці поняття, спробуємо розкрити їх суть.

Так, правовий статус людини – це система визнаних і гарантованих державою в законному порядку прав, свобод та обов’язків, а також законних інтересів людини як суб’єкта права. Права і свободи являють собою соціальні можливості громадян, що визнані та забезпечуються державою; обов’язки – також соціальні можливості, що виражають вимогу держави до громадянина, його поведінки [4, с.238]. Законними інтересами є ті інтереси особи, які безпосередньо не охоплюються змістом встановлених законом прав і свобод, але підлягають захисту з боку держави і охороні законом. В основі прав, свобод, обов’язків та законних інтересів особи завжди лежать володіння і користування конкретними соціальними благами: соціально-економічними, духовними, політичними і особистими. Правовий статус і його юридичні гарантії – суттєва сторона правового становища, що визначається, насамперед, приналежністю особи до конкретної держави, її громадянством. З цієї точки зору розрізняють правовий статус громадян даної держави, громадян інших держав і осіб без громадянства [5, с.317]. Права громадян закріплено законодавчо, а за своєю соціально-правовою природою найбільше значення має конституційний статус особи, що, як правило, є і загальним правовим статусом, оскільки конкретизується в різних галузях законодавства (цивільному, трудовому, екологічному та ін.).

Такої конкретизації набуває правовий статус громадянина і в сфері державного управління. Громадяни як учасники адміністративних процедур наділені правами і несуть певні обов’язки, що дозволяє їм брати участь у розгляді адміністративних справ з метою реалізації своїх прав і законних інтересів та сприяти здійсненню даних процедур.

Права і обов’язки громадян у сфері державного управління є численними та багатоманітними. Конституційний принцип рівності забезпечує надання громадянам рівних прав та обов’язків у всіх сферах життя і рівні можливості їх реалізації. Однак рівноправність громадян не означає, що всі вони мають однакові права і обов’язки у сфері державного управління. Конкретне коло останніх залежить від віку, освіти, стану здоров’я, статі і т.ін. [6, с.95].

Утім при розгляді всієї сукупності прав та обов’язків громадян у сфері державного управління їх об’єднують у чотири блоки.

Перший охоплює права й обов’язки громадян, необхідні їм для участі в управлінні справами держави як безпосередньо, так і через своїх представників, а також за допомогою рівного доступу до державної служби. При цьому поняття „участь в управлінні справами держави” є надзвичайно широким і, власне кажучи, охоплює всі сфери життя країни. Разом з тим особливість даної групи прав і обов’язків громадян у державному управлінні полягає в тому, що їхня реалізація вимагає насамперед активного волевиявлення власне громадян як суб’єктів адміністративного права.

Другий блок прав і обов’язків громадян відрізняється тим, що для їхньої реалізації необхідні активна діяльність і, як мінімум, – сприяння виконавчої влади, посадових осіб органів державного управління. Справді, без підтримки, допомоги і відповідної реакції органів державного управління громадяни не в змозі реалізувати своє право на проведення зборів, мітингів, демонстрацій і інших публічних заходів, право на об’єднання для захисту своїх інтересів, право звертатися особисто, а також направляти індивідуальні і колективні звернення в державні органи й органи місцевого самоврядування, право на відшкодування державою шкоди, заподіяної незаконними діями (або бездіяльністю) органів державної влади чи їхніх посадових осіб, і т.д.

Третій блок прав і обов’язків громадян у сфері державного управління (особистих, економічних, соціальних) характерний тим, що їхня реалізація вимагає від органів виконавчої влади, посадових осіб різноманітної функціональної діяльності щодо їхнього захисту, державної гарантії, створення умов для практичного здійснення, нарешті, просто доброзичливого ставлення. Так, кожен громадянин має право на рівний захист з боку закону, на рівний захист від будь-якої дискримінації, ніхто не може бути підданий необґрунтованому арештові, затримці чи вигнанню і т.д. На підставі цих нормативних актів забезпечується захист прав громадян, наприклад, як споживачів у сфері торгівлі і надання послуг, користувачів засобами зв’язку і масової інформації, гарантуються права громадян в галузі освіти й охорони здоров’я, фізкультури і спорту.

Четвертий блок прав і обов’язків громадян у сфері державного управління пов’язаний з їхньою участю в діяльності органів виконавчої влади, наприклад, як членів науково-технічних, експертно-консультативних, координаційних рад, міжвідомчих і робочих комісій, позаштатних інспекторів, інструкторів, експертів і т.ін., у складі організацій, що діють цілком на громадських засадах, наприклад, добровільних народних дружин [7, с.124–125].

Об’єднання прав і свобод за вказаними вище блоками, запропоноване Ю.М. Козловим, не є загальновизнаним, але, на думку автора, є найбільш вдалим. Існують також інші думки щодо поділу прав і свобод. Наприклад, В.В.Зуй розмежовує права та свободи на такі, що вказують на стан громадянина в соціальній структурі держави, – виборче право, право та обов’язок на військову службу (вони пов’язуються не з народженням, а з досягненням певного віку), а також такі, що дозволяють громадянинові реалізувати права, які він має, – особисті, соціально-економічні, політичні. Сукупність останніх формує правосуб’єктність громадян.

Окрім наведених класифікацій, заслуговує на увагу поділ окремо прав та обов’язків. Так, за змістом права громадян можна розділити на:

участь у державному управлінні та соціально-політичну активність (право на державну службу; внесення пропозицій; отримання інформації та документів у встановленій формі; проведення зборів, мітингів, демонстрацій та інше);
отримання допомоги від компетентних органів (право на медичну допомогу, безкоштовне користування бібліотеками, парками, транспортом, отримання платних та інших послуг);
права, що захищаються в адміністративному, судовому порядку громадянином особисто (необхідна оборона).

Юридичні обов’язки громадян у сфері державного управління полягають у дотриманні норм адміністративного та інших галузей права. В юридичній літературі серед адміністративно-правових обов’язків виділяють два види.

Перші – так звані абсолютні обов’язки, що випливають із норм основного закону та чинних законодавчих актів України і не залежать від конкретних обставин. До них належать: дотримання Конституції та законів України; державної дисципліни; збереження інтересів держави, сприяння її могутності і авторитету, захист Батьківщини; збереження природи, історичних пам’яток та інших культурних цінностей; сплата податків; сприяння охороні громадського порядку;

Другі – відносні обов’язки, які виникають із правомірних дій, спрямованих на набуття тих чи інших прав чи їх охорону. Такі обов’язки не є постійними, наприклад, обов’язки абітурієнта, читача бібліотеки, власника зброї, транспортного засобу тощо [8, с.107–108].

Самостійну групу становлять обов’язки громадян, котрі виникають у зв’язку з правопорушенням (наприклад, сплата штрафу, відшкодування збитків).

Свою конкретизацію обов’язки громадян отримують у сфері державного управління в законах та підзаконних актах. Тому конкретний обсяг обов’язків громадян визначається чинними нормами права, а не на розсуд того чи іншого органу державного управління чи посадовою особою, що звичайно сприяє забезпеченню прав та свобод громадян. Невиконання своїх обов’язків перед суспільством та законом тягне за собою відповідальність (моральну та юридичну) [6, с.95].

На основі висловлених в адміністративно-правовій науці положень можна зробити висновок щодо тісного зв’язку соціальних ролей громадянина з його адміністративно-правовим статусом. Класифікація соціальних ролей громадянина в адміністративних процедурах дозволяє виділити конкретні види адміністративно-правового статусу громадян:

загальний, характерний для всіх видів адміністративних проваджень;
особливий (спеціальний), характерний для певних конкретних проваджень;
одиничний, характерний для конкретних учасників при конкретних обставинах.

Загальний адміністративно-правовий статус громадян, закріплений у Конституції України, є однаковим для усіх громадян України. Він передбачає рівність прав та обов’язків і є основою для набуття конкретних суб’єктивних прав. Слід звернути увагу на те, що громадянин як носій загального адміністративно-правового статусу не перебуває у трудових або службових відносинах з конкретним органом управління. До того ж між громадянином та органом не повинно бути стійкого організаційного зв’язку. За інших умов обсяг прав і обов’язків громадянина зміниться, і мову можна буде вести про суб’єкта відносин з певним статусом, наприклад, посадову особу, державного службовця чи представника влади.

Особливість громадянина як учасника адміністративно-правових відносин полягає у такому: 1) громадяни є носіями прав і обов’язків (у тому числі і адміністративно-процесуальних) в будь-якій галузі публічно-управлінської сфери (господарській, соціально-культурній, адміністративній, політичній); 2) специфіка загального статусу громадян породжує у всіх інших суб’єктів адміністративного процесу обов’язок забезпечувати додержання їхніх прав; 3) на відміну від інших суб’єктів, громадяни не є компетентними вирішувати адміністративні справи (якщо не наділені спеціальними повноваженнями, але в такому разі вони вже належать до іншої категорії суб’єктів); 4) громадяни не можуть вступати в адміністративно-правові відносини безпосередньо один з одним [9, с.367].

Що стосується питання сутності правового статусу громадянина, то в теорії відсутня одностайність з даного питання. Зокрема, існують деякі розбіжності стосовно складу елементів адміністративно-правового статусу громадян. Так, за твердженням Ю.П. Битяка, адміністративно-правовий статус громадянина України встановлюється обсягом та характером його адміністративної правосуб’єктності, котру становлять адміністративна правоздатність та адміністративна дієздатність. До складу ж адміністративно-правового статусу громадян автор відносить: 1)основні (невід’ємні) права; 2)комплекс прав та обов’язків, закріплених нормативно; 3) гарантії реалізації цих прав та обов’язків, а також механізм їх охорони державою [10, с.48]. Тим часом Ю.А.Тихомиров безпосередньо відносить правоздатність і дієздатність до елементів адміністративно-правового статусу громадян [11, с.9–11].

Автор поділяє думку вчених, зокрема Ю.А.Тихомирова, про те, що адміністративно-правовий статус можна розглядати у вузькому і широкому значенні, хоча слід сказати про відмінність у поглядах дослідників даної проблеми на їхній склад (елементи).

У вузькому значенні адміністративно-правовий статус громадянина являє собою сукупність соціальних і правових якостей громадянина як об’єкта управління. Елементами цього статусу є права, правоздатність, дієздатність, свободи, обов’язки і законні інтереси громадян.

У широкому значенні адміністративно-правовий статус включає сукупність усіх засобів, за допомогою яких визначається становище громадян в адміністративному процесі: 1) адміністративно-правовий статус у вузькому значенні; 2) правові принципи; 3) адміністративно-правові гарантії цього статусу; 4) функції, права і обов’язки інших суб’єктів адміністративно-процесуальної діяльності [11, с.9–11]. Дискусійним, на нашу думку, є віднесення останніх двох елементів до адміністративно-правового статусу громадянина в широкому значенні, що потребує додаткової аргументації. Однак характеризувати елементи адміністративно-правового статусу в даному дисертаційному дослідженні немає сенсу, оскільки цьому питанню приділяли увагу багато науковців, що втілилося в численних наукових статтях, монографіях, навчальній літературі.

Слід відзначити, що правове становище іноземних громадян та осіб без громадянства відрізняється несуттєво. Обсяг їхніх прав та обов’язків вужчий, ніж громадян України. За загальним правилом, вони користуються тими ж правами, і на них накладаються ті ж обов’язки, що й на громадян України. Відмінності пов’язані з відсутністю громадянства у цієї категорії осіб, яке є найважливішим компонентом адміністративно-правового статусу особи. Правосуб’єктність цих осіб виникає з моменту прибуття їх в Україну і, в основному, завершується після залишення її території. Адміністративно-правовий статус іноземних громадян регламентується Законом України „Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства” [12], а також міжнародними угодами. Статус осіб, що не мають громадянства, але перебувають на території України визначається законодавством України [8, с.107–108].

Зміни в адміністративно-правовому статусі громадянина відбуваються за волею законодавця, а не окремих суб’єктів, на яких він поширюється, тому зміст адміністративно-правового статусу є стабільним.

Адміністративно-правовий статус громадян значною мірою похідний від стану законодавства, що закріплює їхні права та обов’язки у сфері управління. Ця обставина означає, що удосконалення юридичної регламентації становища громадян як суб’єктів українського адміністративного права об’єктивно претендує на роль магістрального напрямку розвитку адміністративного законодавства. Разом з тим забезпечення адміністративно-правовими нормами прав, свобод, законних інтересів і обов’язків громадян, а також механізму їх реалізації передбачає необхідність багаторівневого та багатоаспектного підходу до конструювання адміністративно-правового статусу громадян [1, с.8]. Даний підхід повинен базуватися на концептуальній настанові Конституції України (ст. 3), відповідно до якої людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю[3, ст.3]. Та, зокрема, на частині другій цієї статті, де сказано, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; держава відповідає перед людиною за свою діяльність; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави [3].

Адміністративно-процесуальні норми, що регламентують правовий статус громадянина як суб’єкта адміністративно-процесуальних правовідносин, знаходять своє відображення в нормах не тільки адміністративного, а й низки інших галузей права (екологічного, земельного, фінансового та ін.). На жаль, слід відзначити деяку фрагментарність адміністративно-процесуальних норм, які регламентують адміністративно-процесуальний статус громадянина, що, у свою чергу, позначається на повноті цього статусу і, відповідно, на правовому становищі громадянина в цілому [2, с.76].

З’ясовуючи питання джерел, що містять зазначені норми, перш за все необхідно звернутися до норм Конституції України, яка являє собою базу адміністративно-правового статусу громадянина. Адже саме Конституція України визначає основоположні принципи, відповідно до яких формується політична єдність, і мають бути правильно зрозумілі завдання, що ставляться перед державою. До того ж Конституція України являє собою підґрунтя для подальшого реформування законодавства з метою становлення правової системи на демократичних засадах.

Взаємовідносини державної влади та особи базуються насамперед на конституційних засадах свободи особи, на закріплених в Конституції України основних правах та обов’язках особи, на державному визнанні її громадянином та на забезпеченні її прав. Саме тому аналіз адміністративно-правових засад статусу громадянина нерозривно пов’язаний з розглядом питання джерел прав та свобод громадян [13, с.91].

Чільне місце серед джерел адміністративно-правового статусу громадянина, безумовно, посідає Конституція України, яка містить досить широкий перелік прав та свобод. Водночас необхідно зазначити, що низка статей Конституції України базується на міжнародно-правових актах, які мають основоположний характер. Зокрема, в Конституції України відображені положення Загальної декларації прав людини, що закріплюють право на життя, на свободу та особисту недоторканність (ст.3), право на повагу гідності людини (ст. 1, 22), право на свободу пересування, вибір місця проживання (ст. 13) [3] і т.д.

Значення Конституції України як найважливішого, основного джерела правових норм про адміністративно-правовий статус громадянина важко переоцінити, оскільки конституційні права та обов’язки громадянина становлять фундаментальну, статусну категорію. Вони утворюють основоположні, первинні передумови гідного людського існування і лежать в основі конкретних та багатоманітних суб’єктивних прав громадянина, становлять джерело його активності та ініціативи, ефективний інструмент саморозвитку громадянського суспільства.

Не менше значення має і конституційне положення, яке закріплює обов’язки державних органів щодо громадянина. Найважливішою обставиною, що віддзеркалює значення Конституції України як основного джерела адміністративно-правового статусу громадянина, є також те, що в ній набули закріплення основи правового статусу інших суб’єктів адміністративно-правових відносин (органів виконавчої влади, об’єднань громадян, судових органів та ін.). Це є важливим, оскільки суб’єктивний склад у будь-якій галузі права служить визначальним елементом у конструюванні прав і обов’язків, а також у визначенні форм і методів діяльності.

Конституційний статус громадянина набув свого закріплення в другому розділі Конституції України, що має першорядне значення для регулювання правовідносин, які виникають в усіх галузях системи права України. При цьому значна частина статей, що містяться в розділі, становлять основу правового статусу громадянина в різноманітних сферах.

Дійсно, зробивши аналіз конституційних положень, можна відзначити, що її норми мають всеосяжний, універсальний характер для формування правового статусу громадянина незалежно від конкретних видів проваджень [13, с.92–93]. Зокрема, в розділі другому Конституції України закріплено конституційний статус людини та громадянина, що є основою для формування адміністративно-правового статусу.

Велике значення для адміністративно-правового статусу громадянина має, зокрема, стаття 26 Конституції України, яка встановлює можливість користуватися тими самими правами і свободами, що й громадяни України, іноземцям та особам без громадянства, які перебувають в Україні на законних підставах. Водночас закріплено положення про рівність громадян перед законом (ст. 24 Конституції України). Також необхідно відзначити статтю 29 Конституції України, що закріплює право кожної людини на свободу та особисту недоторканність, та особливо частину 2 цієї статті, де йдеться про те, що ніхто не може бути заарештований або триматися під вартою інакше як за вмотивованим рішенням суду і тільки на підставах та в порядку, встановлених законом.

Заслуговують на увагу закріплені в Конституції України норми, які мають служити задоволенню потреб громадян, зокрема право знати свої права і обов’язки (ст. 57) та право на правову допомогу (ст. 59).

Що стосується врегулювання нормами Конституції України адміністративно-правового статусу громадянина в його відносинах з органами державної влади, органами місцевого самоврядування, установами і організаціями, що безпосередньо регулюються адміністративним правом, то тут можна відзначити низку статей. Стаття 32 Конституції України встановлює право на ознайомлення в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, установах і організаціях з відомостями про себе; стаття 36 закріплює право громадян на свободу об’єднання у політичні партії та громадські організації, право на участь у професійних спілках тощо.

Суттєвим є положення, відображене в статті 38 Конституції України, про право громадян брати участь в управлінні державними справами, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Завдяки цьому праву громадянин має можливість брати участь в управлінні справами держави та формуванні державної політики. Реалізувати це право громадянин може через державну службу, а також службу в органах місцевого самоврядування, скориставшись рівним для всіх громадян правом доступу до них.

Окремо слід виділити питання щодо права направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, які зобов’язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк. Дане право закріплене в статті 40 Конституції України, що дає змогу не тільки оскаржувати дії чи бездіяльність, наприклад, незаконні рішення органів державного управління, але й вирішувати питання, які порушуються з ініціативи громадян.

Що ж стосується випадків, коли громадянин не згоден з прийнятими рішеннями чи діями органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, то стаття55 Конституції України гарантує право на оскарження в суді цих дій чи рішень, а стаття56 закріплює право на відшкодування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю вказаних органів чи посадових осіб. Сприяти задоволенню вимог громадян у цьому напрямку покликана адміністративна реформа, одним із пунктів якої є запровадження адміністративних судів.

Утім в Конституції України, окрім зазначених прав громадян, сформульовано також низку обов’язків, таких як: неухильно додержуватися Конституції України та законів України (ст.68); захищати Вітчизну, незалежність та територіальну цілісність України (ст. 65); сплачувати податки і збори (ст. 67) та інші.

Слід зазначити, що майже всі норми Конституції України, які стосуються прав, свобод та обов’язків громадян, можна віднести до джерел адміністративно-правового статусу громадянина. Дійсно, при реалізації цих прав, свобод та обов’язків громадянин досить часто вступає в адміністративно-правові відносини. Наведене вище дозволяє зробити висновок, що Конституція України є основним джерелом формування та реалізації прав, свобод та обов’язків громадян і являє собою той фундамент на якому „будується” весь адміністративно-правовий статус громадянина.

Розглянувши Конституцію України як основне джерело адміністративно-правового статусу громадянина, перейдемо до ролі органів виконавчої влади у формуванні та реалізації цього статусу. Виходячи із Конституції України та функцій виконавчої влади, кінцевим результатом здійснення державного управління є реалізація прав та свобод громадян, забезпечення їхнього захисту.

Свій вплив на правовий статус громадян органи виконавчої влади здійснюють через нормотворчість, застосування правових норм та юрисдикційну діяльність. У межах своєї компетенції вони:

а) видають правові акти, що впливають на зміст статусу громадян, тягнуть за собою набуття ними прав та обов’язків у тій або іншій сфері;

б) організовують виконання законів, які мають безпосереднє відношення до адміністративно-правового становища громадян;

в) допомагають, сприяють громадянам у реалізації їх конкретних суб’єктивних прав;

г) здійснюють охорону та захист прав і свобод громадян [14, с.8–9].

Адміністративно-правовим відносинам, що виникають під час здійснення зазначених вище видів діяльності органів виконавчої влади, притаманні певні особливості: владність, публічність, організаційна спрямованість, наявність обов’язкового суб’єкта – органу виконавчої влади або його посадової особи.

Слід зазначити, що громадяни можуть вступати в адміністративно-правові правовідносини як у добровільному порядку, так і бути залучені примусово. Та хоча громадянин є підвладною стороною в даних правовідносинах, він має право вимагати виконання державним органом своїх обов’язків.

Загалом, перед всіма державними органами і посадовими особами стоїть завдання створити необхідні умови для вільного користування громадянами своїми правами, а в разі їх порушення припинити посягання та відновити порушені права і застосувати відповідні засоби впливу до винних у таких порушеннях.

„Адміністративно-правові відносини виникають, змінюються та припиняються, як правило, на основі більш сильної волі державного органу. Ініціатором виникнення правовідносин у сфері державного управління може бути будь-яка із сторін, а також третя сторона, яка потім не бере в них участі.

Найбільш типовими адміністративно-правовими відносинами з участю громадян є такі: 1) з приводу реалізації громадянином належного йому суб’єктивного права; 2) з приводу виконання громадянином покладених на нього обов’язків; 3) з приводу порушення прав і свобод громадян; 4) з приводу скоєння громадянином протиправних дій” [14, с.8].

На жаль, у чинному законодавстві України на даний момент немає ані визначення поняття прав людини, ані офіційного тлумачення його змісту. Тому сутність даного поняття можна розкрити лише через праці вчених-юристів. Відходячи від позитивістської точки зору, що панувала в юридичній науці за радянських часів, необхідно проаналізувати різні теорії і концепції прав людини, напрацьовані в інших країнах світу.

Формування самого поняття прав людини проходить еволюційний процес від природних до соціальних прав і вже потім – до юридичних, що нормативно закріплені. Так само разом з історичним розвитком прав людини формуються і уявлення про право. Ідея прав людини переростає в теорії і концепції прав людини. Однією з них є теорія природного права, що дедалі більше знаходить підтримку серед учених-юристів в Україні, хоча незрозумілим залишається те, як забезпечити реалізацію, охорону і захист цих прав, адже в системі континентального права це забезпечує лише нормативність [15, с.11,16].

Розмежування юридичних і природних прав людини бере свій початок з римського публічного права. Проте вперше в історії людства загальнолюдські цінності були закріплені в таких законодавчих актах, як Декларація незалежності США від 4 липня 1776 р. [16, с.53–56]; Білль про права (1789–1791рр.)(перші 10 поправок до Конституції США) [17, с.71–73]; Декларація прав людини та громадянина від 26 серпня 1789 р. у Франції [18, с.85–87]. Слід погодитися з думкою Н.Ю.Хаманьової, яка вважає, що зміст розмежування органічно випливає із відмінності громадянського суспільства і держави, дозволяє відійти від одностороннього розгляду людини лише в її взаємозв’язку з державою, від звуження її самовизначення. Н.Ю.Хаманьова розглядає громадянське суспільство як сукупність суспільних відносин, в рамках яких має місце задоволення багатоманітних історично зумовлених потреб особи і реалізація її інтересів та інтересів цілих груп. Відповідно до цього, людині як такій виділяється автономне поле діяльності, де рушійною силою є індивідуальні інтереси. Їх реалізація в суспільстві спирається на природні права людини, статус же громадянина базується на правовому контакті з державою. У зв’язку з цим і формулювання норм має свою специфіку: одні стосуються будь-якої людини, що перебуває на території України, незалежно від того, чи є вона громадянином чи ні; інші стосуються тільки громадян України [19].

Юридичні права людини регламентуються державою в процесі законодавчої діяльності. Природні права людини існують об’єктивно і не залежать від волі держави. Юридичні права покликані забезпечувати природні права, охороняючи людину від сваволі держави, регулюючи відносини між людьми і їх об’єднаннями. Людині досить довести свої права, щоб спрацював механізм охорони і захисту. Юридичні можливості роблять із людини суб’єкта права, формуючи її правовий статус, дозволяючи їй активно діяти в умовах правової дійсності. Одночасно легалізація прав людини має на меті обмеження тієї влади, котра їх легалізує. Такі зміни рідкісні і бувають у випадках: революційних змін, програних воєн, легалізації новостворених держав, міжнародного тиску інших держав [20, с.23].

Необхідність проведення зазначеної на початку даного підрозділу реформи управлінської сфери діяльності держави веде до появи різноманітних поглядів учених на теорію управління в цілому. Так, зокрема, значного поширення набула думка про необхідність впровадження такої функції виконавчої влади, як надання „управлінських послуг”. Ця функція виходить з ідеї пріоритету прав людини, підконтрольності державної адміністрації громадянам та передбачає активну участь громадян у реалізації прав і свобод у сфері діяльності органів державного управління.

На думку автора, втілення в життя запропонованої новації в переліку функцій виконавчої влади зумовлено потребою подальшого удосконалення, приведення у відповідність до нових умов, що склалися в Україні, механізму правової охорони, об’єктом якої є права і свободи громадян.

Громадяни, вступаючи в адміністративно-правові відносини мають певний правовий статус. У даний час громадянин знаходиться у відносинах влади-підпорядкування з органами державного управління, тобто їхні стосунки регулюються нормами публічного права. Відносини базуються на адміністративній підпорядкованості один одному. У разі, якщо матиме місце нормативне закріплення такої функції держави, як „управлінські послуги”, цей статус зазнає суттєвих змін, адже надання послуг є сферою приватного права. Тобто стосунки громадянина з державою характеризуватимуться рівноправністю.

Певна річ, не вся діяльність органів державної влади може розглядатися як надання послуг у сфері управління, оскільки навряд чи накладення стягнення за адміністративне правопорушення можна назвати „послугою” громадянину, щодо якого застосовано заходи державного примусу. Тому матиме місце подвійність статусу громадян у стосунках із владою. З одного боку, під час реєстрації, ліцензування, сертифікації громадянин отримує послугу від держави, вони є рівними суб’єктами і виходячи з цього мають певні права і обов’язки, з другого – прийняття рішення, що обмежує або обтяжує громадянина, є державно-владним, і перелік прав і обов’язків змінюється не на його користь.

У сучасних умовах адміністративно-правовий статус громадянина у сфері державного управління істотно змінюється.

По-перше, права і свободи людини визнані вищою цінністю, а їхнє визнання, дотримання і захист – обов’язком держави.

По-друге, права і свободи людини і громадянина закріплені в Конституції України, є нормами прямої дії, в тому числі й у сфері державного управління.

По-третє, адміністративно-правовий статус громадян у сфері державного управління все більше регулюється на рівні законів, урядових актів.

По-четверте, адміністративно-правовий статус громадян стає за своїм змістом значно повнішим, багатшим, більш різнобічним, розширюється діапазон його регулювання в багатьох сферах економічного, політичного, соціального життя.

По-п’яте, значно підвищується роль суду в захисті прав громадян у сфері державного управління. Так, кожний громадянин має право звернутися зі скаргою в суд, якщо вважає, що неправомірними діями (рішеннями) чи бездіяльністю державних органів, органів місцевого самоврядування, установ, підприємств і їхніх об’єднань, суспільних об’єднань чи посадових осіб, державних службовців порушені його права і свободи [7, с.126–128].

Викладене дозволяє охарактеризувати правові норми про статус громадянина як загальні (модельні) правові ситуації, передбачені законодавцем безвідносно до конкретних життєвих ситуацій. У свою чергу, конкретні життєві умови і ситуації одержують свою правову регламентацію за допомогою правових норм, у тому числі й адміністративно-процесуальних, що деталізують правове становище громадянина в конкретних обставинах.

Адміністративно-правовий статус громадянина становить вагому і органічну частину загального правового статусу. В адміністративно-правовому статусі конкретизуються різноманітні права, обов’язки і правові гарантії з урахуванням галузевих особливостей правоздатності і дієздатності.

Громадянин як особистість знаходиться в різноманітних за конкретним змістом адміністративних відносинах, в яких завжди однією із сторін виступає державний орган чи представник цього органу. У цих правовідносинах громадянин і орган державного управління повинні мати взаємні права і нести відповідні обов’язки. Удосконалюючи адміністративне законодавство про права та обов’язки громадян, держава тим самим впливає на впорядкування адміністративно-правових відносин як способу реалізації прав та виконання встановлених законом обов’язків. У цих відносинах індивідуалізуються правові приписи, визначаються конкретні суб’єкти відносин і їхні суб’єктивні права та обов’язки.

Розглядаючи адміністративно-правовий статус громадян як сукупність прав, обов’язків, гарантій у сфері державного управління, слід зазначити, що цей статус у підсумку юридично визначається нормами права. У зв’язку з цим правовий стан особи залежить від того, наскільки досконале законодавство про права і обов’язки у сфері державного управління [1, с.8].

Ступінь конституційної регламентації правового статусу громадянина, безумовно, вимагає істотного переосмислення чинного адміністративно-процесуального законодавства і приведення його у відповідність до положень Конституції України. Тобто надалі правовий статус громадянина має набути свого відображення і розвитку у відповідних адміністративно-правових і процесуальних нормах [21, с.267–274].

1.2. Місце адміністративно-процесуальних гарантій у механізмі реалізації прав та свобод громадян

Надзвичайно важливим напрямком державної діяльності в правозахисній сфері є створення належної правової основи забезпечення прав та свобод людини і громадянина, чільне місце в якій посідають норми Конституції України. Закріплене в статті 8 Конституції України положення щодо прямої дії конституційних норм цього завдання не вирішує, оскільки потрібне законодавство, котре б їх деталізувало та закріпило процедури їх реалізації, механізм здійснення [22, с.74–75].

Перш ніж безпосередньо перейти до розгляду механізму забезпечення прав та свобод громадян у сфері виконавчої влади, слід зауважити, що Конституція України заклала і юридично закріпила концепцію взаємовідносин держави і людини, що відповідає міжнародним стандартам: 1)людина, її життя, здоров’я, честь, гідність, недоторканність та безпека визнаються найвищою соціальною цінністю (ст.3); 2)орієнтованість на загальновизнані цивілізовані демократичні цінності в галузі регулювання правового статусу людини і громадянина; 3)превалювання прав і свобод людини над її обов’язками; 4)значно зменшено кількість обов’язків; 5)встановлення так званого принципу „служіння держави людині”, а не навпаки; 6) знято багато обмежень, що стосуються прав людини, закріплено правовий порядок, який ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством; адміністративні органи та їхні посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі і в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 7)розширено і збагачено комплекс гарантій прав людини та громадянина [23, с.79]. Наведене дає змогу чітко уявити, якої стратегії будуть дотримуватися сторони у відносинах „держава – людина”.

Проте становище з правами людини і громадянина в Україні є далеко не найкращим. Адже зазначеним положенням концепції взаємовідносин держави і людини заважає втілюватися в життя низка обставин. Зокрема, для самого правового статусу особи характерними рисами є: нестабільність, недостатня соціальна і правова захищеність, слабка гарантованість, відсутність усіх необхідних механізмів забезпечення прав та свобод, бюрократизація управлінських процесів. Ситуація що склалася, є результатом глибокої соціально-економічної, політичної і духовної кризи, в якій перебуває Україна. Вже традиційним стало наведення одними з основних факторів, що впливають на статус громадянина, появу масового безробіття, падіння життєвого рівня більшості населення. Також відзначають дестабілізуючий вплив на статус особи в Україні соціальної напруженості та політичного протистояння, апогеєм яких стали „помаранчева революція”, дострокові вибори народних депутатів України 2007 року, складна криміногенна ситуація, зростання злочинності, несприятлива екологічна ситуація, яка значною мірою є наслідком аварії на Чорнобильській АЕС. За таких умов є всі підстави звернути увагу на пошук оптимальних механізмів забезпечення основних прав та свобод громадян України з урахуванням існуючих в Україні реалій [24, с.78].

Основою створення та функціонування механізму забезпечення прав та свобод громадян є Конституція України, яка розкриває суть цього механізму через такі поняття, як „гарантується”, „охороняється”, „не допускається”, „забороняється”, „забезпечується” та ін. Ці терміни передбачають активну діяльність органів виконавчої влади з реалізації прав та свобод, і використання того чи іншого зумовлено необхідністю підкреслити відповідну сторону механізму забезпечення прав та свобод громадян. Розмежування зазначених термінів не тільки є даниною законодавчій стилістиці, а й безпосередньо пов’язане і випливає із законодавчої техніки, несе відповідне змістове навантаження. Тому, як позитив, можна відзначити застосування термінології, що враховує можливості Української держави, її органів у забезпеченні прав та свобод громадян [24, с.78–79].

Необхідною умовою реалізації громадянських прав та свобод є наявність механізму їх забезпечення та гарантій, адже проголошення будь-якого права людини, навіть закріпленого відповідними актами держави і його органами, є не більше, ніж декларація. Не можна визнати обґрунтованим твердження, що організаційно-правовий механізм забезпечення прав та свобод громадян є однією з гарантій цих прав та свобод [25, с.29]. Із цього питання ми поділяємо точку зору О.Ф.Скакун [26, с. 202,206] та О.Г.Кушніренко [27, с.113], котрі розмежовують ці поняття, хоча, на нашу думку, вони є суміжними. Зокрема, О.Ф.Скакун [26, с.202,206] відзначала, що як гарантії, так і механізм забезпечення прав та свобод громадян є системами способів, що забезпечують їх реалізацію, охорону і надійний захист. Але за своїм змістовим навантаженням зазначені способи різняться, що можна довести за допомогою прикладу. Так, кожна людина має право на чисте навколишнє середовище, для забезпечення цього права створено певний механізм. І якщо встановлену главою 7 Кодексу України про адміністративні правопорушення [28] відповідальність осіб, що вчинили адміністративне правопорушення в галузі охорони природи, можна розглянути як гарантію права на чисте довкілля, то заходи профілактики, зокрема співбесіди, встановлення інформуючих знаків тощо ніяк не можна вважати гарантіями. Подальше дослідження розкриє суть гарантій та механізму забезпечення прав та свобод громадян як суміжних понять та таких, що часто сплітаються.

Виходячи з теорії права адміністративно-процесуальний механізм забезпечення прав та свобод громадян можна визначити як систему способів і засобів, що забезпечують необхідний порядок здійснення всіх основних прав та свобод громадян у їх взаємовідносинах з адміністративними органами [26, с.206]. Як стає зрозуміло зі слів „система способів і засобів”, механізм забезпечення прав та свобод громадян включає в себе складові або підсистеми, а саме: механізм реалізації, механізм охорони та механізм захисту.

Розмірковуючи над питанням механізму реалізації, ми підтримуємо точку зору О.В.Синьова, котрий вважає, що механізм реалізації прав та свобод громадян становить передбачену нормами права поведінку суб’єктів, яка дозволяє громадянину задовольнити свої потреби [15, с.28], тобто мова йде про процесуальні норми, що регулюють відносини, які виникають під час реалізації прав та свобод громадян при їх взаємодії з іншими суб’єктами процесу (адміністративними органами, громадськими організаціями, громадянами).

Аналізуючи питання механізму реалізації прав людини, Є.О.Гіда дійшов висновку, що юридичний порядок реалізації прав людини має два види:

Ініціативний – реалізація прав та свобод забезпечується самою особою, яка сама визначає порядок їх реалізації, організує їх здійснення (саме так, на думку автора, реалізується більшість політичних та особистих прав людини – свобода слова, совісті, мітингів, демонстрацій тощо). Наприклад, згідно зі статтею 35 Конституції України громадянин сам вирішує, чи буде він сповідувати яку-небудь релігію чи взагалі не буде сповідувати жодної, відправляти релігійні культи або ж вести атеїстичну пропаганду. Носію відповідного права законом надається можливість самому визначити порядок його реалізації, вживати певних організаційних заходів для його здійснення.
Процедурно-правовий – при цьому порядку закон, тією чи іншою мірою, визначає спосіб реалізації людиною своїх прав. Тобто закон встановлює певну процедуру, порядок реалізації права людини: послідовність дій самого носія прав та свобод, а також зобов’язаних суб’єктів права, зміст цих дій, виконання яких спрямовано на досягнення мети найбільш точного і повного використання певного права людини. Залежно від правозастосовної діяльності Є.О. Гіда підрозділяє цей вид порядку на:
порядок, при якому не використовується правозастосовна діяльність, тобто реалізація прав людини в галузі цивільних (майнових) відносин, коли їх здійснення відбувається шляхом укладення договорів (угод), які не потребують складання правозастосовних актів. Наприклад, реєстрація будь-якої угоди;
порядок реалізації прав людини, який включає в себе правозастосовну діяльність відповідних органів чи громадських організацій. У цьому випадку правозастосовна діяльність (застосування диспозиції) має чітко визначені процедурні форми, порядок реалізації цих прав обов’язково передбачається нормами права та характеризується прийняттям правозастосовних актів.

Правозастосовний акт – індивідуально-конкретний, державно-владний припис, винесений відповідним органом у результаті вирішення юридичної справи [29, с.36–37].

Цікаво, що низка прав та свобод не потребує механізму реалізації закріпленого нормою права. Зокрема, природні права людини, такі як право на життя, повітря, сонячне тепло і т. ін., реалізуються без спеціального механізму. Права та свободи закріплені в правових нормах (право на звернення, інформацію і т.ін.) можуть бути реалізовані через певні процедури, тобто вимагають відповідного правового механізму.

У разі наявності перешкод чи посягань на права та свободи громадян, для їх забезпечення вступають в дію адміністративно-процесуальні механізми охорони та захисту прав та свобод. Поняття „охорона” і „захист” лежать в одній площині, а саме: механізм захисту реалізується у випадку порушення прав та свобод громадян, якщо їх охорона не була забезпечена, а під механізмом охорони розуміють сукупність профілактичних заходів, що здійснюються адміністративними органами і їхніми посадовими особами, громадськими організаціями й іншими суб’єктами процесу для попередження порушень прав і свобод громадян, а також усунення різних перешкод, які заважають їх реалізації [30, с.37–38].

Отже, адміністративно-процесуальний механізм охорони прав та свобод громадян має профілактичне значення і діє до виникнення посягань. Даний механізм охорони містить процесуальні норми, що регламентують діяльність суб’єктів, спрямовану на охорону прав та свобод громадян. Цими нормами встановлюються такі процедури, як профілактика, контроль і нагляд.

Суб’єкти правової охорони прав та свобод громадян, такі як адміністративні органи, посадові особи, громадські об’єднання, наділені обов’язками щодо громадян, основним з яких є дотримання прав та свобод, надання допомоги в їх реалізації, вжиття заходів до їх охорони і захисту. Сам громадянин відповідно до статті 27 Конституції України також є суб’єктом охорони і захисту власних прав [25, с.30–31].

Адміністративно-процесуальний механізм захисту прав і свобод громадян є сукупністю заходів, які ведуть до відновлення порушених неправомірними діями адміністративних органів та їхніх посадових осіб прав і свобод громадян і відповідальності осіб, які вчинили правопорушення [26, с.206]. Самі заходи щодо забезпечення прав та свобод громадян можна визначити як шляхи їх забезпечення, а діяльність з безпосереднього захисту суспільних відносин за допомогою правових заходів – правоохоронною діяльністю.

Правові гарантії механізму захисту прав людини не можуть вважатися такими, що спрацювали повністю, в разі, якщо мало місце порушення прав особи без їх відновлення, а також юридичної відповідальності правопорушника. Засоби захисту – першочергова захисна реакція на сам замах на охоронювані права, що має на меті примусити особу виконувати зобов’язання, покладене на нього законом чи договором. Завдання юридичної відповідальності полягає в накладенні нового обов’язку, що тягне за собою для цієї особи обтяжливі наслідки матеріального чи морального характеру.

Адміністративно-процесуальний механізм забезпечення прав та свобод громадян діє в різних сферах життєдіяльності держави. Суттєвим є питання про те, що даний механізм виникає в процесі виконавчо-розпорядчої діяльності органів держави. А тому методи, за допомогою яких ці органи держави забезпечують права та свободи громадян, обумовлені характером їх виконавчо-розпорядчої діяльності. Державні органи володіють відповідними повноваженнями щодо безпосереднього захисту суб’єктивних прав та свобод громадян у державному управлінні, що мають організаційно-владний характер. Організаційно-владний характер методу, застосовуваного адміністративними органами, полягає в тому, що з питань, які стосуються громадян, вони приймають офіційне, владне, обов’язкове рішення [30, с.39–40].

Слід зазначити, що юридичною наукою, і адміністративно-правовою зокрема, в Україні не визначено достатньою мірою правову природу та зміст адміністративно-процесуального механізму забезпечення прав та свобод громадян. Об’єктивних причин тут достатньо, і однією з них, є неналежна кодифікація адміністративно-правових норм. Хоча останнім часом, з прийняттям Кодексу адміністративного судочинства, зроблено вагомий внесок у розвиток інституту адміністративної юстиції, що є механізмом захисту від незаконних дій адміністративних органів та їхніх посадових осіб.

Невід’ємною частиною адміністративно-процесуального механізму прав та свобод громадян є адміністративно-процесуальні гарантії. Для з’ясування сутності адміністративно-процесуальних гарантій прав та свобод громадян слід у першу чергу зупинитися на проблемі використання цього терміна. Справа в тому, що в законодавстві України відсутнє визначення цього поняття, хоча інколи вживаються такі терміни, як „гарантії”, гарантує”, „гарантується” (п.1 ст. 6 КАС, п.3 ст. 8 КАС, ст. 3, 8КУ), що мають один корінь. Іншими словами, термін „адміністративно-процесуальні гарантії прав та свобод громадян” не має, так би мовити, „офіційного статусу”, який, на думку дисертанта, повинен бути закріплений спочатку на доктринальному рівні, а потім – і законодавчо. Зауважимо, що питанню гарантій у науковій літературі приділяється значна увага, але, здебільшого, звертаються до загальноправових гарантій, менше приділяють уваги гарантіям процесуальним. Отож надалі ми розглянемо такі поняття, як „гарантія”, „правові гарантії”, „адміністративно-процесуальні гарантії прав та свобод”.

Як і більшість науковців, що займаються питанням гарантій, автор дослідження вважає доцільним вивчати гарантії як самостійну категорію, що має свої риси, об’єкт впливу, а також систему та механізм реалізації. Однак призначення гарантій полягає в тому, що вони не потрібні самі по собі, а є необхідними для можливості повного втілення в життя прав та свобод особи. У зв’язку з цим їх характер, система і види повинні, напевно, повніше відповідати певним формам реалізації прав та свобод, а також сприяти виконанню адміністративними органами покладених на них обов’язків і притягненню винних у порушенні цих прав та свобод до відповідальності. Зміст гарантій досить динамічний і обумовлений їх цільовою, інституційною та функціональною спрямованістю, залежить від суспільно-політичних, духовних та інших процесів, що відбуваються в країні на певних стадіях її історичного розвитку. Системний підхід до гарантій прав та свобод дозволяє правильно визначити їх поняття [32, с.96].

Насамперед зауважимо, що немає однозначного тлумачення терміна „гарантія”, хоча більшість авторів схильні використовувати одні і ті ж ознаки при формулюванні поняття гарантій. Поняття гарантій тісно межує з такими категоріями, як „захист”, „система забезпечення”, „умови”, „фактори”, у співвідношенні з якими воно набуває більш широкого чи, навпаки, вузького смислового значення.

Так, А.С.Мордовець пише: „Гарантії – це система соціально-економічних, політичних, моральних, юридичних, організаційних передумов, умов, засобів і способів, що створюють рівні можливості особистості для здійснення своїх прав, свобод та інтересів” [33, с.275]. Автор вважає, що суть гарантій полягає в системі умов, які забезпечують інтереси громадян, що базуються на основних принципах: гуманізму, справедливості, законності, доцільності, соціального порозуміння, рівності можливостей та ін. Основною функцією гарантій є виконання зобов’язань держави та інших суб’єктів у сфері реалізації прав особи, а об’єктом гарантій виступають суспільні відносини, пов’язані з охороною і захистом прав людини, задоволенням майнових і немайнових інтересів громадян.

На думку М.І.Матузова, А.В.Малько і А.С.Мордовця, гарантії являють собою соціально-політичне і юридичне явище, котре характеризує три моменти: 1) пізнавальний, що дозволяє розкрити предметні теоретичні знання про об’єкт їх впливу, отримати практичні знання про соціальну і правову політику держави; 2) ідеологічний, котрий використовується політичною владою як засіб пропаганди демократичних ідей всередині країни та за її межами; 3) практичний, який визнається інструментарієм юриспруденції, інакше кажучи, передумовою задоволення соціальних благ особи [33, с.275]

Як відомо, термін гарантія походить від французького слова garantie(від garantir) – забезпечувати [5, с.74]. Тому інколи поняття „гарантія” ототожнюється зі словом „забезпечення”, останнє, у свою чергу, означає надання чи створення матеріальних засобів; охорону кого-, чого-небудь від небезпеки; гарантування чогось [34, с.233]. Як правова категорія гарантія є одним із способів забезпечення виконання зобов’язань.

Дійсно, В.Ф.Погорілко розуміє під правовими гарантіями встановлені законом засоби забезпечення використання, дотримання, виконання і застосування норм права. Дія правових гарантій спрямована передусім на забезпечення конституційного ладу, верховенства права, Конституції і законів, утвердження правопорядку, охорону прав та свобод людини і громадянина, здійснення прямого народовладдя, державної влади і місцевого самоврядування. Вищезазначений автор відзначає поділ правових гарантій на види: нормативно-правові та організаційно-правові. У свою чергу, нормативно-правові гарантії поділяються на матеріальні і процесуальні [35, с.555].

Закріплюючи у відповідних правових нормах матеріальні гарантії – нормативні приписи, що мають на меті створити сприятливі юридичні умови для ефективного здійснення кожною особою своїх прав і свобод, держава водночас визначає конкретні форми і механізми їх реалізації та захисту, закріплюючи ці механізми у процесуальних нормах і, утворюючи, таким чином, процесуальні гарантії реалізації і захисту прав та свобод.

Матеріальні гарантії являють собою головні принципи суспільного устрою, а також загальнообов’язкові правила поведінки суб’єктів суспільних відносин – держави, її органів та посадових осіб, громадських організацій, окремих індивідів, яким вони повинні слідувати для створення належних умов ефективної реалізації прав і свобод, попередження будь-яких порушень прав і свобод, а у випадках їх порушення – для захисту і відновлення.

Процесуальні гарантії – це встановлені законом специфічні юридичні засоби процесуального забезпечення реалізації норм, які закріплюють матеріальні гарантії прав та свобод і потребують певного порядку втілення, наприклад, право на судовий захист, право на оскарження дій або бездіяльності адміністративних органів та їхніх посадових осіб, право на конституційне звернення реалізуються в процесуальній формі, яка визначена відповідними нормативними актами [36, с.138–139].

Необхідно визнати, що проблема юридичних гарантій прав і законних інтересі громадян більшою мірою привертала увагу вчених у галузі загальної теорії права, а також спеціалістів ряду галузевих наук, а стосовно сфери адміністративного процесу ця проблема, на жаль, належного висвітлення не отримала.

І.А.Галаган [37, с.124–125] та О.В.Кузьменко зауважують, що удосконалення менш розвинених процесуальних форм передбачає більш широке використання окремих елементів, запозичених з інших галузей процесуального права, особливо з кримінального та цивільного. Такого роду запозичення об’єктивно необхідні внаслідок системної спільності матеріального змісту права. Без нього не може бути і мови про розвиток тих процесуальних форм, які є менш досконалі [36, с.140].

Разом з тим адміністративний процес – це сфера, де громадянин найчастіше і на різних рівнях стикається з необхідністю здійснення, а в певних випадках – і захисту, тих чи інших своїх прав і законних інтересів. При цьому орган, який виконує державно-владні повноваження, безпосередньо втручається у сферу суб’єктивних прав громадянина, котрий був вимушений звернутися до його діяльності із застосування права через те, що на підставі норми права стосовно громадянина порушується адміністративне провадження, або через те, що норма права зобов’язує його звернутися в адміністративний орган, або, зрештою, через те, що без діяльності адміністративного органу із застосування права, громадянин не може задовольнити свої потреби. Тому наявність „різниці в силі” між двома суб’єктами адміністративно-процесуальних відносин, владна позиція органу, що є лідируючим у процесі, вимагає, щоб право передбачало гарантії, які забезпечують для іншої сторони – громадянина – можливість у ході адміністративного провадження реалізувати свої права і законні інтереси.

Ці гарантії мають бути спрямовані на забезпечення законності і обґрунтованості рішень, що приймаються, виконувати роль спеціальних „бар’єрів”, які захищають суб’єктів права від бюрократичного свавілля, і певною мірою компенсувати нерівне становище суб’єктів адміністративно-процесуальних правовідносин [2, с.165–166].

Свого часу вчені-правознавці радянської доби ставили питання про існування процесуальних гарантій суто в кримінальному та цивільному судочинстві. П.А.Лупинський розглядав процесуальні гарантії як систему правових засобів, встановлених законом для забезпечення належного здійснення правосуддя, виконання завдань судових проваджень у кримінальних та цивільних справах [5, с.72]. На даний момент сфера застосування цього поняття значно розширилась: зокрема, в часи незалежності України (період з 1991 року і дотепер) суттєво нового змісту набули взаємовідносини держава – людина, у останньої розширилося коло прав; істотний поступ у цьому напрямку зроблено з появою адміністративного судочинства. Однак саме в Кодексі адміністративного судочинства України було закладено, на нашу думку, звужене розуміння поняття адміністративного процесу. Так, даний термін вживається в значенні правовідносин, що складаються під час здійснення адміністративного судочинства, тобто діяльності адміністративних судів щодо розгляду і вирішення справ адміністративної юрисдикції (адміністративних справ) у порядку, встановленому Кодексом адміністративного судочинства України [31, ст.3].

Не вступаючи в дискусію, що точиться в науці з приводу термінології, а саме відносно співвідношення та смислового навантаження таких термінів, як адміністративний процес та адміністративна процедура [38, с.45–55; 39, с.12–19], висловимо лише точку зору, якої притримується автор дослідження. На переконання дисертанта, виходячи з етимології слова „процес” (від латинського processus – проходження, просування вперед) і думок авторів наукової та навчальної літератури термін „адміністративний процес” слід розглядати в широкому розумінні. Зокрема, О.М.Бандурка та М.М.Тищенко визначають адміністративний процес як вид юридичного процесу, що регламентує порядок розгляду і вирішення конкретних адміністративних справ, як такий, що ґрунтується на нормах адміністративно-процесуального права, діяльності виконавчих органів держави, їхніх посадових осіб, а також інших уповноважених на те суб’єктів щодо реалізації норм матеріального адміністративного права, а у низці випадків – і матеріальних норм інших галузей права [40, с.14]. Атому і „…адміністративно-процесуальні правовідносини варто розглядати як регульовані правом суспільні відносини, що складаються з приводу вирішення індивідуально-конкретних справ у сфері функціонування ланок адміністративного устрою” [41, с.154].

Наявність специфічних адміністративно-процесуальних норм і відносин дозволяє розглядати адміністративний процес як ціле та самостійне правове явище. Специфіка процесуальних норм пролягає у наступному.

Вони відрізняються від матеріальних норм своїм призначенням. Матеріальні норми регулюють права і обов’язки суб’єктів (визначають зміст виконавчої і розпорядчої діяльності у сфері публічного управління) і відповідають на запитання „що робити?”. Процесуальні норми регулюють порядок, процедуру реалізації цих прав та обов’язків (закріплюють процесуальні форми, способи і методи здійснення виконавчої і розпорядчої діяльності у сфері публічного управління) і відповідають на запитання „як, яким чином робити?”.
Процесуальні норми другорядні щодо матеріальних. Тобто вони виникають та існують лише за наявності потреби в реалізації матеріальних норм, у разі необхідності встановити обов’язкові для адміністративних органів та їхніх посадових осіб правила розгляду адміністративних справ.

Наприклад, Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади містить низку процесуальних норм, які звернені до органу, що видав акт, і визначають порядок подання нормативного акту до реєстрації. Так, стаття2 визначає, що державній реєстрації підлягають нормативно-правові акти, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер. Без виконання приписів, що містяться в нормах цього положення, не може здійснюватися реєстрація.

Конкретна адміністративно-процесуальна норма завжди є засобом реалізації кількох матеріальних норм, але забезпечує цю реалізацію тільки частково. У свою чергу, взятій окремо матеріальній нормі для повної реалізації слід взаємодіяти з групою процесуальних норм. Саме тому другорядність норм процесуальних щодо норм матеріальних не означає, що матеріальна норма породжує процесуальну.
Адміністративно-процесуальні норми забезпечують реалізацію матеріальних норм не лише адміністративного права. Зокрема, нормами цивільного законодавства встановлено, що набуття права інтелектуальної власності на винахід, корисну модель, промисловий зразок засвідчується патентом. Умови та порядок видачі патенту встановлюються законом [42, ст.462]. Саме такий порядок врегульовується адміністративно-процесуальними нормами в законах України „Про охорону прав на винаходи і корисні моделі” [43] і „Про охорону прав на промислові зразки” [44], а також у низці підзаконних актів [9, с.363–367].

Процесуальні гарантії саме в державному управлінні можна розглядати як систему правових способів та засобів, встановлених законом для забезпечення належного виконання своїх функцій органами, що мають державно-владні повноваження. З іншого боку, адміністративно-процесуальні гарантії дають усім учасникам управлінських відносин можливість реалізувати свої обов’язки і використати надані їм права. Гарантії виконання завдань державного управління і гарантії прав учасників управлінського процесу – взаємопов’язані елементи єдиної системи, в основі якої лежать норми Конституції України про відносини держави і громадянина, конституційні принципи їх взаємодії, закріплені нею права та свободи громадян.

Дещо своєрідно визначає види юридичних гарантій О.І.Харитонова. Вона також називає матеріальні і процесуальні юридичні гарантії здійснення прав, але, характеризуючи їх, відзначає, що в законодавстві певна група гарантій представлена безпосередньо у вигляді процедурно-процесуальних правил здійснення прав та свобод [45, с.71]. Таким чином, автор поєднала в одному понятті терміни „процес” та „процедура”.

Заслуговує на увагу положення, що стосується співвідношення категорій засобів та способів у структурі поняття „адміністративно-процесуальні гарантії прав та свобод громадян”. Засоби та способи являють собою поняття, близькі за своїм змістом, однак не можна стверджувати, що вони повністю збігаються. Так, суд, будучи органом охорони громадського та державного ладу, захисту прав та законних інтересів громадян, виступає як засіб, що гарантує досягнення цих цілей. Тим часом способом їх досягнення служить розгляд і вирішення конкретних справ, тобто діяльність. Засобом виступає те, що служить цілі, будучи нібито знаряддям її досягнення. А спосіб – це прийом використання засобу, шлях його реалізації. Поняття способу слід пов’язувати з певною діяльністю з використання засобу [46, с.8–11].

Адміністративно-процесуальні гарантії статусу громадянина досить різноманітні. Їх поєднує одна загальна риса: всі вони виражені, закріплені в праві. Ці гарантії безпосередньо пов’язані із застосуванням правових норм і реалізуються шляхом врегульованої належними нормативними актами діяльності адміністративних органів, органів місцевого самоврядування, посадових осіб.

Як говорить сама назва, адміністративно-процесуальні гарантії безпосередньо забезпечують процес реалізації, охорони та захисту адміністративно-правового статусу особи. Прояв та дія адміністративно-процесуальних гарантій пов’язані з характером окремого права, свободи чи обов’язку, а також з певними юридичними фактами. Особливе місце в адміністративно-процесуальних гарантіях посідає правозастосовна діяльність компетентних органів забезпечувального та охоронного характеру. Правозастосовні акти, що видаються при цьому, виступають юридичними фактами в процесі безпосередньої реалізації особою своїх прав. Даними актами приводяться в рух конкретні правовідносини, тобто виникають, змінюються чи припиняються.

Існує думка, що адміністративно-процесуальні гарантії спрямовані не тільки на здійснення прав та свобод особи, а й на правомірність виконання обов’язків і законність притягнення до відповідальності. Це пояснюють тим, що при виконанні обов’язків особа має право і повинна належним чином виконувати ті з них, які встановлені законодавством. А при притягненні до адміністративної чи дисциплінарної відповідальності громадянин має право і повинен бути притягнутий до відповідальності тільки відповідно до законодавства в рамках процесуальної процедури [32, с.97]. Така точка зору має дискусійний характер, та оскільки правомірність виконання обов’язків і законність притягнення громадян до відповідальності виходять за рамки предмета дослідження, вважаємо доречним зосередитися на засобах і способах забезпечення прав та свобод громадян.

У першу чергу, при аналізі адміністративно-процесуальних гарантій, необхідно брати до уваги правову основу прав та свобод громадян, тобто їх визначеність Конституцією України. З урахуванням цього І.Л.Бородін характеризує співвідношення конституційних та адміністративно-правових гарантій [30, с.58–59]. Застосуємо цей підхід до адміністративно-процесуальних гарантій.

Загальновизнаним є те, що основний закон є сукупністю державно-правових норм, у тому числі й тих, що являють собою конституційний статус громадянина України. Відомо також, що конституційні норми мають загальний, принциповий характер, у рамках яких висловлюється рішення держави відносно тієї чи іншої проблеми, проте вони вимагають деталізації, конкретизації. Значне місце в цьому процесі посідає адміністративно-правова деталізація з урахуванням сфери виконавчої влади. Таким чином створюються необхідні умови для адміністративно-правового статусу особи, що складається із сукупності конституційних прав громадян, а також прав у сфері державного управління, які надаються законом та підзаконними нормативними актами. Так виявляється практична реалізація прав та свобод громадян через адміністративно-правові (процесуальні) гарантії.

З великого обсягу правових гарантій слід виділити певні їх види. Найперше відзначимо конституційні гарантії, котрі є частиною механізму забезпечення дотримання, виконання, застосування і використання конституційних та інших норм права адміністративними органами та їхніми посадовими особами, органами місцевого самоврядування, іншими фізичними і юридичними особами. Конституційні гарантії мають найвищу юридичну силу, є основою правових гарантій. Як і правові, конституційні гарантії розмежовують на нормативні і організаційні. У свою чергу нормативні гарантії поділяються на матеріальні та процесуальні. Пріоритетним видом нормативних гарантій є норми-принципи, зокрема ті, які забезпечують права і свободи людини та громадянина (ст.21–64 Конституції України) насамперед щодо невідчужуваності, непорушності, невичерпності, рівності, неможливості обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина, рівності громадян, презумпції невинуватості особи, принципу неприпустимості зворотної дії закону або інших нормативних актів у часі, крім випадків, коли вони пом’якшують відповідальність особи, тощо. До нормативно-правових конституційних гарантій належать також юридична відповідальність та юридичні обов’язки, передбачені Основним Законом держави. Систему організаційних гарантій становлять: Український народ, Українська держава, органи державної влади – Верховна Рада України (ст.85, 92), Президент України (ст.102, 106), Кабінет Міністрів України та інші центральні органи виконавчої влади (ст.116), Конституційний Суд України (ст.147, 150), органи правосуддя (ст.124, 129), Уповноважений Верховної Ради з прав людини (ст.101), органи прокуратури (ст.121), місцеві державні адміністрації (ст. 118, 119), а також органи місцевого самоврядування (ст. 143, 144), Збройні Сили України, інші військові формування та правоохоронні органи держави (ст. 17), органи міжнародних організацій, членом або учасником яких є Україна (ст. 55), адвокатура (ст. 59), політичні партії і громадські організації (ст. 36, 37), ЗМІ [35, с.553].

Адміністративно-процесуальні гарантії прав та свобод громадян, що забезпечують охорону і захист реального здійснення прав та свобод людини та громадянина в суспільстві і в державі, а також контроль за дотриманням цих прав та свобод, є частиною механізму, що знаходить своє відображення в компетенції адміністративних органів і їхніх посадових осіб, на яких законодавством покладено конституційний обов’язок із дотримання і захисту прав людини [47, с.100].

Законодавство України надає широкі права всім учасникам управлінських відносин. Реалізація цих прав забезпечується відповідними процесуальними обов’язками адміністративних органів та їхніх посадових осіб. У зв’язку з цим в юридичній літературі існує думка щодо виділення як елемента юридичних гарантій не тільки нормативно-правових засобів, але і відповідної діяльності спеціальних органів держави. Свої права особи, що беруть участь у процесі, можуть здійснювати як особисто, так і за допомогою представників.

Аналіз сутності адміністративно-процесуальних гарантій прав та свобод громадян як правових засобів та способів, від дієвості яких залежить ступінь реалізації прав та свобод, виконання адміністративними органами покладених на них обов’язків і притягнення винних у порушенні цих прав та свобод до відповідальності, дозволяє виділити певні ознаки цих гарантій. Ознаки адміністративно-процесуальних гарантій прав та свобод громадянина, на які нами було акцентовано увагу, збігаються з ознаками правових гарантій, що наводяться деякими авторами, а саме:

адміністративно-процесуальні гарантії прав та свобод громадян визначаються компетенцією адміністративних органів та їхніх посадових осіб щодо вирішення питань, пов’язаних із реалізацією статусу людини чи громадянина; надання даним органам і посадовим особам необхідних повноважень;
обов’язок адміністративних органів і їхніх посадових осіб, що мають відповідні повноваження, застосовувати з метою забезпечення прав та свобод громадян комплекс заходів, закріплених в законі;
встановлення відповідальності посадових осіб адміністративних органів за невиконання чи несвоєчасне виконання обов’язків, пов’язаних з реалізацією статусу громадянина;
обов’язок уповноважених адміністративних органів і їхніх посадових осіб відновити порушені права та свободи громадян, відшкодовувати завдану їм моральну і матеріальну шкоду, добиватися притягнення винних осіб до юридичної відповідальності [32, с.97–98]. Також відзначимо, що гарантії не повинні забезпечувати реалізацію і охорону суб’єктивних прав лише самими особами, які наділені цими правами. [2, с.170].

Наступним кроком у з’ясуванні суті адміністративно-процесуальних гарантій прав та свобод громадян буде визначення принципів, на яких ці гарантії повинні базуватися. Нормотворцю під час закріплення адміністративно-процесуальних гарантій прав та свобод громадян слід зважати на принцип загальності, тобто використання для захисту прав та свобод громадян усіх засобів, що не суперечать закону.

Для забезпечення дієвості адміністративно-процесуальних гарантій прав та свобод громадян існує принцип комплексності та повноти гарантій. Діяльність адміністративних органів та їхніх посадових осіб слід скеровувати на основі цього принципу. Наступним обов’язковим принципом є їх ефективність. Тобто гарантії у будь-якому разі повинні забезпечувати особі можливість реального використання наданих законодавством благ і виконання обов’язків. Ефективність адміністративно-процесуальних гарантій прав та свобод громадян залежить, по-перше, від того, настільки названі засоби реалізують саме дану категорію прав та свобод, по-друге, від можливих порушень, по-третє, від відновлення їх у разі порушення. Розробка таких засобів – одне з основних завдань правової науки [32, с.97–98].

Отже, враховуючи все вищевикладене, адміністративно-процесуальними гарантіями слід визнати передбачені законодавством правові засоби та способи, що забезпечують реалізацію, охорону і захист прав та свобод громадян і спрямовані на законний хід і результати процесу.

Закінчуючи розгляд питання про загальну характеристику адміністративно-процесуальних гарантій прав та свобод громадян, відзначимо, що наступний підрозділ присвячений саме їх видам [48, с.164–165; 49, с.193–196].

1.3. Види адміністративно-процесуальних гарантій прав та свобод громадян

Видається, що для висвітлення характеристики адміністративно-процесуальних гарантій прав та свобод громадян слід звести такого роду гарантії в певну систему на підставі виділення конкретних критеріїв їх класифікації. Це необхідно для з’ясування механізму гарантування і удосконалення практики реалізації цих гарантій.

Із приводу системи та критеріїв класифікації адміністративно-процесуальних гарантій прав та свобод громадян в юридичній науці одностайності суджень немає. Певною мірою це обумовлено специфікою галузевих наук, у рамках яких проводились дослідження, та обмеженою кількістю ґрунтовних робіт з теорії адміністративного процесу. З-поміж наявних позицій виділимо ті, які, на наш погляд, становлять найбільший інтерес та можуть бути використані при дослідженні питання видів адміністративно-процесуальних гарантій прав та свобод громадян та їх характеристик.

Деякі автори, такі як Н.В.Вітрук [50, с.32–33], М.М.Тищенко [2, с.166–167], В.В.Іванов [51, с.74–76], взявши за критерій поділу функціональний аспект, розмежовують гарантії реалізації і гарантії охорони (захисту) прав, свобод, а також законних інтересів громадян. Адже адміністративно-процесуальні гарантії прав та свобод громадян полягають не лише у створенні ефективного механізму відновлення порушених правових норм, але і в забезпеченні такого порядку застосування норм, який максимально попереджував би можливість порушень. Тобто профілактична робота відіграє важливу роль у реалізації прав та свобод громадян при їх взаємодії з адміністративними органами та їхніми посадовими особами. На адміністративні органи покладається обов’язок не допустити порушень, помилок, обмеження прав і законних інтересів громадян, а вже потім вжити заходів для відновлення порушених прав, виправлення помилок [52, с.267].

А.С.Мордовець розглядає правовий статус особи як критерій класифікації гарантій прав та свобод громадян. У зв’язку з цим адміністративно-процесуальні гарантії прав та свобод громадян можна поділити на загальні, спеціальні та індивідуальні [33, с.281]. Загальними адміністративно-процесуальними гарантіями прав та свобод громадян слід визнати передбачені законодавством правові засоби та способи, що забезпечують реалізацію, охорону і захист прав та свобод усіх громадян України. Спеціальні та індивідуальні гарантії стосуються більш вузького кола осіб. Так, спеціальні гарантії сприяють охороні та захисту певної категорії громадян, а саме: депутатів, військових, співробітників МВС та ін.; аіндивідуальні адміністративно-процесуальні гарантії прав та свобод громадян забезпечують особі реалізацію права в конкретних життєвих обставинах і на підставі закону.

Розмірковуючи над питанням адміністративно-процесуальних гарантій прав та свобод громадян, М.М.Тищенко доходить висновку, що найбільш універсальним критерієм їх класифікації є відношення до суб’єкта реалізації. З огляду на запропоновану точку зору автор виділяє: 1)гарантії, що реалізуються безпосередньо громадянином для забезпечення своїх прав, свобод та законних інтересів; 2)гарантії, що реалізуються іншими суб’єктами адміністративного процесу в інтересах громадян [2, с.167].

Зважаючи на те, що всі норми процесуального права різноманітні за своїм предметним змістом та характером матеріально-правових відносин, О.В.Кузьменко класифікує адміністративно-процесуальні гарантії прав та свобод громадян на два види: ті засоби, якими визначається процесуальна діяльність органів виконавчої влади неконфліктного характеру з реалізації публічних інтересів; та ті, якими регламентується процесуальна діяльність органів виконавчої влади щодо розв’язання конфліктів у сфері реалізації публічних інтересів [36, с.139].

Важливість даної класифікації полягає в тому, що вона дає можливість виокремити предмет даногодослідження. Адже в теорії адміністративного права існує багато підходів до класифікації процесуальних гарантій прав та свобод громадян, що зумовлено їх різноманітністю. Ми ж досліджуємо один із їх видів, який відрізняється за своїм предметним змістом та характером матеріально-правових відносин. Таким видом є гарантії, що ними визначається процесуальна діяльність органів виконавчої влади неконфліктного характеру з реалізації публічних інтересів.

Стисло розглянемо процесуальні гарантії, якими визначається процесуальна діяльність органів виконавчої влади щодо вирішення конфліктів у сфері реалізації публічних інтересів. Дані гарантії реалізуються в процесі здійснення проваджень у справах про адміністративні правопорушення. Конфліктні провадження в адміністративному процесі є складовою частиною виконавчо-розпорядчої діяльності, способом і формою здійснення адміністративної юрисдикції компетентними органами в порядку, регламентованому законом. Ця діяльність складається із виявлення адміністративних правопорушень, збору й перевірки доказів, оформлення необхідних процесуальних документів, розгляду підвідомчих справ із винесенням відповідних постанов і контролем за їхнім виконанням.

В.В.Іванов окремо розглядає гарантії, що стосуються всього провадження у справах про адміністративні правопорушення, і гарантії законності притягнення до адміністративної відповідальності. До останніх автор відносить: нормативне закріплення й дотримання на всіх стадіях провадження процесуальних принципів; чітке визначення кола органів і посадових осіб, що мають право накладати адміністративні стягнення; законодавче закріплення обставин, що виключають адміністративну відповідальність і провадження у справі про адміністративне правопорушення; визначення в законі поняття доказів, видів їхніх джерел і правил оцінки; встановлення переліку осіб, які можуть брати участь в адміністративно-юрисдикційному процесі, визначення їхніх прав і обов’язків; законодавче закріплення переліку осіб, які мають право складати протоколи про адміністративні правопорушення; закріплення в КпАП вимог, що висуваються до змісту протоколу; закріплення вимоги про своєчасне, всебічне, повне й об’єктивне встановлення обставин кожної справи, вирішення справи в точній відповідності до законодавства; встановлення процедури оскарження постанови й перегляду справи про адміністративне правопорушення; чітке визначення порядку виконання постанови про накладення адміністративного стягнення. Як бачимо з наведеного переліку, законодавець передбачив різні гарантії дотримання закону, характерні й для всього провадження у справах про адміністративні правопорушення, і для певних його стадій [51, с.127, 128].

Гарантії, що стосуються всього провадження у справах про адміністративні правопорушення, становлять більш розгалужену систему гарантій, які передбачають реалізацію адміністративно-правового статусу громадянина. Такими гарантіями є: презумпція невинуватості в адміністративному процесі; обмеженість компетенції суб’єктів юрисдикції; гарантії реалізації майнових прав в адміністративному процесі; докази та доказування в провадженні у справах про адміністративні проступки як адміністративна гарантія; адміністративно-процесуальна реституція; право на оскарження у вищу інстанцію; реалізація права на оскарження в суд дій і рішень органів виконавчої влади та їхніх посадових осіб; процесуальні гарантії щодо ролі прокурора у конфліктних провадженнях; Уповноважений Верховної Ради України з прав людини як гарант в адміністративному процесі [36, с.147–158]. Процесуальні гарантії, якими визначається процесуальна діяльність органів виконавчої влади щодо вирішення конфліктів у сфері реалізації публічних інтересів, ґрунтовно дослідили О.В.Кузьменко [36] та В.В.Іванова [51]. Об’єктом дослідження даної роботи є другий із зазначених видів гарантій, тобто ті гарантії, якими визначається процесуальна діяльність органів виконавчої влади неконфліктного характеру з реалізації публічних інтересів.

Слід погодитися з тим, що зазначені критерії класифікації адміністративно-процесуальних гарантій прав та свобод громадян є обґрунтованими, але, зважаючи на особливості адміністративного процесу, автор вважає за необхідне виділити ще одну підставу класифікації, яка більш повно б відобразила специфіку адміністративно-процесуальних відносин і дозволила б їх систематизувати.

На нашу думку, такого роду критерієм класифікації може бути джерело фіксації гарантій. Таким чином, зазначені гарантії діляться на:

адміністративно-процесуальні гарантії прав та свобод громадян, що забезпечують належне функціонування державного управління;
адміністративно-процесуальні гарантії, що забезпечують динаміку адміністративного процесу відносно реалізації прав та свобод громадян.

Необхідність такого своєрідного поділу обумовлена низкою обставин. По-перше, реальним джерелом фіксації адміністративно-процесуальних гарантій прав та свобод громадян, тобто закріплення в адміністративно-процесуальних нормах, що регулюють відносини в усіх без винятку чи конкретних, окремо взятих провадженнях; по-друге, можливістю чіткого закріплення адміністративно-процесуальних гарантій органом чи посадовою особою вже на стадії підготовки норм, які регулюють відносини між виконавчими органами та громадянином; по-третє, здатністю розглянути сукупність гарантій комплексно, а також охопити кожне окремо взяте адміністративно-процесуальне провадження та його процесуальні стадії; по-четверте, можливістю виділити підсистеми адміністративно-процесуальних гарантій прав та свобод громадян залежно від стадій конкретного провадження. Необхідно звернути увагу ще на один важливий аспект, а саме: пов’язавши наведені вище класифікації гарантій із запропонованою, отримуємо можливість виділити підсистеми класифікації гарантій, які органічно б їх охопили.

Перед тим, як безпосередньо перейти до аналізу вищезазначеного поділу на види та характеристики окремих адміністративно-процесуальних гарантій прав та свобод громадян, слід навести ті думки, що вже існують у науці з цього приводу. Як з’ясувалось, кількість праць вчених, предметом наукових досліджень котрих були б адміністративно-процесуальні гарантії прав та свобод громадян, виявилась досить обмеженою. Основні недоліки більшості з опрацьованих автором робіт можна охарактеризувати двома тезами. Перша стосується пошуку гарантій прав та свобод громадян у їхніх відносинах з органами виконавчої влади та їхніми посадовими особами, який здійснювався лише в одному з багатьох можливих проваджень – провадженні у справах про адміністративні правопорушення; в ліпшому ж разі сферою досліджень було охоплено провадження у дисциплінарних проступках. Останнім часом ситуація змінюється на краще винятково за рахунок дослідження розвитку інституту адміністративного судочинства [31]. Друга теза – це констатація того, що існує звужений погляд на питання адміністративно-процесуальних гарантії прав та свобод громадян, результатом чого є висвітлення 3–4 гарантій [53, с.70–178] або засобів забезпечення законності [54, с.7], які, як вважають автори, мали б гарантувати права та свободи громадян у їхніх взаємовідносинах з органами виконавчої влади та їхніми посадовими особами. Цими гарантіями вважають: контроль за діяльністю органів виконавчої влади та їхніми посадовими особами, зокрема, судом; право на оскарження; прокурорський нагляд. Беззаперечна важливість даних гарантій не викликає у автора даного дослідження сумнівів, що буде відображено нижче, зокрема, при дослідженні зарубіжного досвіду забезпечення прав та свобод громадян, але стан їх гарантованості в Україні на сьогодні змушує знаходити нові підходи до вивчення цього питання.

Для всебічного з’ясування сутності адміністративно-процесуальних гарантій прав та свобод громадян зупинимось детальніше на аналізі поглядів учених, які працювали над проблемою гарантування прав та свобод громадян у державному управлінні.

У даному випадку доречно нагадати позицію М.М. Тищенка [2, с.165–166], який першим із вітчизняних учених дослідив сутність правового становища громадян та систему юридичних гарантій прав та свобод громадян в адміністративному процесі. На думку автора, слід виділити два види гарантій. Перший: гарантії, що реалізуються безпосередньо громадянином для забезпечення своїх прав, свобод та законних інтересів, які безпосередньо залежать від процесуальної активності громадянина. Такого роду активність базується на конкретних правових нормах, що регламентують його процесуальну діяльність, і, таким чином, зазначені норми набувають характеру гарантій прав та свобод громадян.

Гарантії, які реалізуються безпосередньо громадянами, здебільшого перешкоджають порушенню їхніх прав та свобод з боку органів виконавчої влади та їхніх посадових осіб, тобто мають превентивний характер. У разі ж порушення цих прав та свобод вступає в дію інша гарантія, що реалізується громадянами, – право на оскарження як в інстанційному, так і в судовому порядку.

Що стосується другого виду гарантій, які реалізуються іншими суб’єктами адміністративного процесу в інтересах громадян, то до них відносять адміністративно-процесуальний контроль; нагляд органів прокуратури; процесуальну діяльність суб’єктів, що представляють інтереси громадян (адвокат, законний представник). Крім того, М.М.Тищенко виділяє як одну з найважливіших гарантій адміністративно-процесуальні норми, що регламентують діяльність лідируючих суб’єктів процесу в їхніх взаємовідносинах з громадянами.

Особливе місце в системі гарантій посідають правові презумпції, котрі, не є, по суті, ні засобом, ні способом забезпечення прав, свобод і законних інтересів громадян, проте відіграють важливу роль в їх реалізації та охороні. До них, зокрема, відносять презумпцію невинуватості і правомірності дій та правової позиції громадян [2, с.169–170].

Розглядаючи адміністративно-процесуальні гарантії прав та свобод громадян, слід приділити увагу ще одній думці. Так, І.Л.Бородін виділяє як окремі види гарантій адміністративно-процесуальні гарантії та процедурні гарантії. Найбільш характерними серед адміністративно-процесуальних гарантії прав та свобод громадян, на думку автора, є: провадження в дисциплінарних проступках; провадження у справах про адміністративні правопорушення. Прикладом гарантій у процесі провадження у справах про адміністративні правопорушення є встановлені Кодексом України про адміністративні правопорушення пом’якшуючі та обтяжуючі вину обставини (ст. 34, 35); строки затримання (ст. 263); строки розгляду справи (ст. 277); процедура оскарження (гл. 24) і т.ін. Велике значення має надання особі, що притягується до адміністративної відповідальності, комплексу процесуальних прав: ознайомитися з матеріалами справи; давати пояснення; надавати докази; заявляти клопотання; користуватися допомогою захисника; виступати в процесі рідною мовою і користуватися послугами перекладача, якщо не володіє мовою, якою ведеться провадження (ст. 268) [30, с.59].

Інший вид – процедурні гарантії – вступають у дію при вирішенні і обговоренні індивідуальних справ позитивного характеру і виражаються у встановленні правил призначення на посаду, отримання ліцензії, призначення пенсії і т.д.

Про існування процесуальних гарантій як одного з видів юридичних гарантій висловлюється і С.В.Околіта. До таких гарантій він відносить: наявність ефективних засобів державного примусу; презумпцію невинуватості; рівність правового статусу; невідчужуваність прав та обов’язків суб’єктів; нормативно визначений принцип невідворотності покарання за порушення закону [55, с.135].

У літературі зустрічається думка, що гарантіями прав та свобод у державному управлінні є принципи адміністративного процесу або стадії здійснення державного управління безпосередньо при виконанні адміністративних процедур [56, с.97; 57, с.146].

Вивчивши запропоновані авторами точки зору з досліджуваної проблематики, відзначимо, що адміністративно-процесуальні гарантії можуть бути ефективними лише тоді, коли:

визначено в законодавстві персоніфікованих представників державної влади, відповідальних за забезпечення умов для реалізації прав і свобод;
закріплено конкретні обов’язки органів і посадових осіб, які б відповідали правам і свободам громадян;
встановлено конкретні адміністративні процедури, які вичерпно визначають порядок виконання відповідними суб’єктами управління своїх обов’язків у відносинах з громадянами;
посилено відповідальність органів і посадових осіб за невиконання ними своїх обов’язків, що призвело до порушення прав громадян [58, с.42].

Істотною умовою ефективності гарантування прав і свобод в державному управлінні є невідворотність покарання.

Розглянувши основні погляди вчених з питань гарантування прав та свобод громадян у державному управлінні, врахуємо їх при аналізі адміністративно-процесуальних гарантій відповідно до запропонованого автором поділу на адміністративно-процесуальні гарантії прав та свобод громадян, що забезпечують функціонування державного управління, та адміністративно-процесуальні гарантії, що забезпечують динаміку адміністративного процесу відносно реалізації прав та свобод громадян.

На думку здобувача, до адміністративно-процесуальних гарантій прав та свобод громадян, що забезпечують належне функціонування державного управління, можна віднести: порядок реалізації права громадян на звернення, судовий контроль, нагляд прокуратури, здійснення контролю інспекціями, радами, комісіями та ін.

До адміністративно-процесуальних гарантій, що забезпечують динаміку адміністративного процесу відносно реалізації прав та свобод громадян відносимо: гарантований правовий захист з боку суб’єктів, наділених контрольними повноваженнями (т.зв.адміністративно-процесуальний контроль); процедуру внутрішнього розгляду скарг та апеляцію в інстанційному порядку; процесуальну діяльність суб’єктів, що представляють інтереси громадян (адвокат, законний представник); визначений порядок реалізації відповідальності посадових осіб адміністративних органів; процесуальні строки; комплекс процесуальних прав (активна діяльність громадян щодо здійснення своїх прав). І на додаток зазначимо, що всі перелічені гарантії становлять окрему гарантію – наявність достатньої адміністративної процедури як самостійної гарантії прав та свобод у державному управлінні.

Слід зазначити, що частіше за все, коли авторами порушується питання про гарантування прав та свобод громадян у державному управлінні, розглядаються адміністративно-процесуальні гарантії прав та свобод громадян, що забезпечують належне функціонування державного управління, а саме: порядок реалізації права громадян на звернення, судовий контроль, нагляд прокуратури.

Незважаючи на те, що нині в Україні відсутні комплексні дослідження проблеми адміністративно-процесуальних гарантій прав та свобод громадян, а недостатня теоретична база з цієї проблематики негативно впливає як на розвиток законодавчої бази в цій сфері, так і на гарантованість прав та свобод громадян на практиці, зазначені гарантії привернули доволі значну увагу науковців.

Аналіз наявних в Україні публікацій із цього приводу показує, що зробити змістовно повне, цілеспрямоване дослідження трьох зазначених гарантій у рамках нашої дисертаційної роботи неможливо внаслідок таких причин, як: обсяг інформації, що потребує викладу, необхідність комплексного підходу до викладу матеріалу, недоцільність дублювання знань, викладених в інших роботах. Тому здобувач, дослідивши такі гарантії, як порядок реалізації права громадян на звернення, судовий контроль та нагляд прокуратури у працях інших вчених, вбачає доцільним, у рамках даного дисертаційного дослідження, коротко висвітлити ці гарантії.

Так, порядок реалізації права громадян на звернення досліджувався багатьма науковцями як у загальнотеоретичному, так і в прикладному плані. Цьому питанню присвячено роботи сучасних учених-адміністративістів: В.Б.Авер’янова [59], Ю.П.Битяка [60;61], С.В.Ківалова [62], Л.М.Липачова [63], А.В.Новикова [64], В.П. Таранухи [65], В.П.Яценко [66; 67] та багатьох інших.

Така гарантія, як порядок реалізації права громадян на звернення, набула відображення і в загальній теорії адміністративного процесу, і на законодавчому рівні, більше того, вона є конституційною. Так, стаття 40 Конституції України закріплює загальне право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, які зобов’язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк. І хоча дана стаття Конституції України є нормою прямої дії, право громадян на звернення забезпечується низкою нормативних актів, зокрема Законом України „Про звернення громадян” [68]; Кодексом України про адміністративні правопорушення [28]; Постановою Кабінету Міністрів України № 348 від 14 квітня 1997 р. „Про затвердження Інструкції з діловодства за зверненнями громадян в органах державної влади і місцевого самоврядування, об’єднаннях громадян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форм власності, в засобах масової інформації” [69]; наказом МВС України №400 від 14 квітня 2004 р. „Про порядок прийняття, реєстрації та розгляду в органах і підрозділах внутрішніх справ України заяв і повідомлень про злочини, що вчинені або готуються” [70]; наказом МВС України № 1177 від 10 жовтня 2004 р., яким затверджено Положення про порядок роботи зі зверненнями громадян і організації їх особистого прийому в системі Міністерства внутрішніх справ України [71] та ін.

Проте, незважаючи на ніби достатню нормативну базу, реалізації права на звернення громадян не достає повної та послідовної процедури, яка повинна включати: порядок подачі звернення і прийняття його до розгляду; порядок розгляду справи, в тому числі збір та надання всієї значущої інформації сторонам; слухання, що включає як формальне, так і неформальне слухання, а також адміністративний суд; порядок вирішення справи.

Погоджуючись із наведеною думкою І.В.Бойка, автор дисертації вважає за доцільне процес реалізації права громадян на звернення закріпити в законі чи кодексі про адміністративні процедури, який повинен забезпечувати громадянину можливості брати активну участь у процесі прийняття рішень щодо його прав і свобод, чітко врегулювати повноваження органу влади при прийнятті таких рішень [14, с.12].

Наступні адміністративно-процесуальні гарантії прав та свобод громадян, що забезпечують належне функціонування державного управління, спрацьовують у разі, коли громадянин, невдоволений адміністративним рішенням, звертається до органу, що не залежить від адміністрації. Однією з таких гарантій, що також досліджувалася досить ґрунтовно, є судовий контроль. Здійснюється судовий контроль у рамках адміністративної юстиції, під якою розуміють „…гарантований державою та закріплений чинним національним законодавством спеціальний спосіб захисту приватними особами своїх прав, свобод та законних інтересів від неправомірних дій (бездіяльності) та рішень суб’єктів владних повноважень (органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб), який полягає у розгляді та вирішенні публічно-правових спорів системою адміністративних судів” [38, с.45–55]. Такий спеціальний спосіб захисту прав, свобод та законних інтересів громадян виражається, зокрема, у процедурі здійснення судового контролю за діями (бездіяльністю) та рішеннями суб’єктів владних повноважень (органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб). Цей контроль випливає із принципу поділу влади і відповідно контролю гілок влади одна за одною. Що стосується основного змісту судового контролю, то В.К.Колпаков визначає його як спосіб забезпечення законності у здійсненні правової оцінки дій і рішень органів державного управління та їхніх посадових осіб. Якщо при цьому виявляються порушення законності, то судовий орган вживає відповідних заходів і притягує винних до відповідальності [72, с.669–670].

Доречно відзначити, що формальний аспект адміністративної юстиції передбачає „… наявність спеціального процесуального порядку розгляду управлінських спорів” в адміністративних судах. Тобто „розкриває порядок розгляду судами управлінських спорів, його процесуальну форму або адміністративне судочинство. …Адміністративне судочинство як гарантія судового захисту прав і свобод громадян грунтується на демократичних принципах здійснення правосуддя: незалежність суду і підпорядкованість його тільки закону, гласність і публічність судових засідань, змагальність процесу, рівність сторін перед законом і судом, можливість оскарження судових рішень тощо”. Водночас адміністративне судочинство „…характеризується наявністю власних принципів, спеціальних процесуальних правил розгляду і вирішення публічно-правових спорів, самостійним складом учасників даного виду судочинства, особливими засобами розгляду спору в суді і специфічними наслідками розгляду даного виду справ”, [73, с.33–34] що можна розглядати як гарантії прав та свобод громадян.

Захист від зловживань та помилок посадових осіб адміністративних органів гарантує право особи звернутися до адміністративного суду. Вважається, що дана матеріальна гарантія підкріплюється процесуальною, яка передбачає суворе дотримання послідовного розгляду справи [74, с.54]. У комплексі дані гарантії розглядаємо як судовий контроль.

Щодо законодавчого регулювання, то тут доречно навести конституційну норму, закріплену в статті 55 Основного Закону: „Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.” Відносно визначення повноважень адміністративних судів щодо розгляду справ адміністративної юрисдикції, порядку звернення до адміністративних судів і порядку здійснення адміністративного судочинства, то їх визначено Кодексом адміністративного судочинства України [31]. З-поміж робіт, що розкривають суть інституту адміністративної юстиції слід відзначити посібник авторського колективу А.Т.Комзюка, В.М.Бевзенка та Р.С.Мельник [38, с.45–55]. Ґрунтовні дослідження проблем здійснення судового контролю як складової частини адміністративного процесу на сьогодні проведено О.В.Кондратьєвим [75] і С.В.Ківаловим [76].

Комплекс теоретичних та практичних проблем здійснення контролю, питання, пов’язані з визначенням його сутності та дослідженням окремих видів, розглянуто в наукових працях ряду авторів, і насамперед, у роботах О.Ф.Андрійко [77–79], В.М.Гаращука [80–83], А.М.Куліша [84; 85]. Праці зазначених учених допоможуть сформувати наукову базу для кодифікації законодавства про адміністративні процедури в частині здійснення контролю з метою забезпечення прав та свобод громадян. На сьогодні достатньо уваги приділяється вивченню питань контролю як у комплексних дослідженнях, присвячених певній сфері державного управління [86; 87], так і в спеціалізованих роботах про окремі його види [88]. Проте на сьогодні існує проблема недостатньої нормованої регламентації та відсутності теоретичних розробок процедур здійснення контрольних проваджень.

Регламентація процедур контролю має не менш важливе значення, ніж будь-які інші управлінські процедури, хоча останні і потребують значно більшої оперативності, визначення доцільності та свободи розсуду керівників. Процедури контролю та їх регламентація мають значення для обох сторін контрольних відносин. Контролюючу сторону такі процедури дисциплінують, підвищують організованість і дієвість її роботи, що зрештою позитивно впливає на гарантованість прав та свобод громадян. Для сторони, яку контролюють, правове забезпечення процедур контролю позбавляє від сваволі в діях контролюючих, дозволяє уникнути їхніх непередбачуваних негативних дій.

Вирішити існуючу проблему недостатньої нормованої регламентації процедур здійснення контрольних проваджень, на думку науковців, могло б прийняття Закону України „Про державний контроль у сфері виконавчої влади”, яким би визначалися загальні процедури державного контролю, а особливості їх проведення в окремих сферах та спеціальними суб’єктами конкретизувалися б у галузевих нормативних актах [77, с.197, 208].

Як вже зазначалося, ще однією гарантією, що забезпечує належне функціонування системи державного управління, є здійснення контролю інспекціями, радами, комісіями та ін. Діяльність цих органів пов’язана з контролем та „…ретельним дослідженням тієї або іншої галузі адміністрування. Вони зазвичай складаються з незалежної спеціально створеної владної структури, що має повноваження контролювати й звітувати про роботу адміністративного органу нижчої ланки. Метою при цьому є поліпшення якості прийняття рішень через інспектування й постійний контроль”. Контроль інспекціями, радами, комісіями „…звичайно використовується для перевірок шкіл, в’язниць, лікарень і університетів”. Дані органи мають „…загальне доручення перевіряти стан справ у департаменті або відомстві, й вони дійсно залежать від скарг, що надходять. Це дозволяє їм виробити таку систему нагляду (контролю – О.П.), котру вони вважатимуть найбільш ефективною для поліпшення якості адміністрування”. Окрім інспекцій, рад та комісій, що „…досліджують різні аспекти адміністрування й виробляють рекомендації з його поліпшення, існує й інший інститут, що безпосередньо займається виробленням стандартів для представників влади нижчої ланки. Ці органи не настільки поширені й відомі, але вони відіграють позитивну роль у поліпшенні якості управління. Основна ідея полягає в тому, що певні органи, котрі спеціалізуються в певній галузі, повинні виробляти стандарти, яких потім повинні дотримуватися адміністративні органи на первинному рівні” [89, с.273].

Наступною гарантією, котрій приділялася значна увага вчених, є нагляд прокуратури за законністю у сфері адміністративно процесу.

Прокурорський нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів адміністративними органами та посадовими особами здійснюється Генеральним прокурором України і підпорядкованими йому прокурорами. Діяльність органів прокуратури спрямована на всебічне утвердження верховенства закону, зміцнення правопорядку і має своїм завданням захист від неправомірних посягань гарантованих Конституцією, іншими законами України та міжнародними правовими актами соціально-економічних, політичних, особистих прав і свобод людини та громадянина [90].

Питанням нагляду прокуратури присвятили свої праці такі вчені: А.Д.Берензон [91], І.Л.Бородін [30; 92; 93], Л.М.Давиденко [94; 95], А.М.Куліш [84; 85], М.О.Потебенько[96], М.К. Якимчук [97] та інші.

У результаті дослідження адміністративно-процесуальних гарантій прав та свобод громадян, що забезпечують належне функціонування державного управління, а саме: порядок реалізації права громадян на звернення, нагляд прокуратури, контроль та нагляд за діяльністю органів виконавчої влади та їхніми посадовими особами судом, інспекціями, радами, комісіями та ін., виконаного на основі аналізу чинного законодавства України теоретичного осмислення численних наукових праць, автор дійшов висновку про неможливість і недоцільність висвітлення цих гарантій у рамках даного дослідження. Хоча беззаперечною є необхідність і надалі розвивати і доповнювати ці гарантії, про що можна судити за кількістю наукових праць із цього питання [98, с.51–56; 99, с.164–168].

Висновки до розділу 1

1. Стосунки, що виникають між державою та особою, а також взаємовідносини людей фіксуються державою в юридичній формі прав, свобод та обов’язків і, по суті, в сукупності формують основу правового статусу особи.

Правовий статус людини – це система визнаних і гарантованих державою в законному порядку прав, свобод та обов’язків, а також законних інтересів людини як суб’єкта права. Права і свободи являють собою соціальні можливості громадян, що визнані та забезпечуються державою; обов’язки – також соціальні можливості, що виражають вимогу держави до громадянина, його поведінки. Законними інтересами виступають ті інтереси особи, які безпосередньо не охоплюються змістом встановлених законом прав і свобод, але підлягають захисту з боку держави і охорони законом. Правовий статус і його юридичні гарантії – суттєва сторона правового становища, що визначається, насамперед, приналежністю особи до конкретної держави, її громадянством.

2. Загальний адміністративно-правовий статус громадян, закріплений у Конституції України, є однаковим для всіх громадян України. Він передбачає рівність прав та обов’язків і є основою для набуття конкретних суб’єктивних прав. Слід звернути увагу на те, що громадянин як носій загального адміністративно-правового статусу не перебуває у трудових або службових відносинах з конкретним органом управління. До того ж між громадянином та органом не повинно бути стійкого організаційного зв’язку. У противному разі обсяг прав і обов’язків громадянина зміниться, і мову можна буде вести про суб’єкта відносин з певним статусом, наприклад, посадову особу, державного службовця чи представника влади. Конституційний принцип рівності забезпечує надання громадянам рівних прав та обов’язків у всіх сферах життя і рівних можливостей їх реалізації. Однак конкретне коло прав і обов’язків громадянина у сфері державного управління залежить від його віку, освіти, стану здоров’я, статі і т.ін.

Адміністративно-правовий статус громадян тісно пов’язаний з їхніми соціальними ролями. Класифікація соціальних ролей громадянина в адміністративних процедурах дозволяє виділити конкретні види адміністративно-правового статусу громадян, а саме: а) загальний, характерний для всіх видів адміністративних проваджень; б)особливий (спеціальний), характерний для певних конкретних проваджень; в)одиничний, характерний для конкретних учасників при конкретних обставинах.

3. Автор погоджується з висновками науковців щодо необхідності розгляду адміністративно-правового статусу громадян у вузькому і широкому значенні. Згідно з існуючими правовими підходами, у вузькому значенні адміністративно-правовий статус громадянина являє собою сукупність соціальних і правових якостей громадянина як об’єкта управління. Елементами цього статусу є права, правоздатність, дієздатність, свободи, обов’язки і законні інтереси громадян. У широкому значенні адміністративно-правовий статус включає сукупність усіх засобів, за допомогою яких визначається становище громадян в адміністративному процесі: 1) адміністративно-правовий статус у вузькому значенні; 2) правові принципи; 3) адміністративно-правові гарантії цього статусу; 4) функції, права і обов’язки інших суб’єктів адміністративно-процесуальної діяльності. Водночас, на думку автора, віднесення вченими останніх двох елементів до адміністративно-правового статусу громадянина в широкому значенні потребує додаткової аргументації.

4. Обсяг прав та обов’язків іноземних громадян та осіб без громадянства вужчий, ніж у громадян України, хоча за загальним правилом вони користуються тими ж правами, і на них накладаються ті ж обов’язки, що й на громадян України. Правосуб’єктність цих осіб виникає з моменту прибуття їх в Україну і в основному завершується після залишення її території.

5. Визначено, що втілення в життя „управлінської послуги” як новації в переліку функцій виконавчої влади зумовлено потребою подальшого удосконалення, приведення у відповідність до нових умов, що склалися в Україні, механізму правової охорони, об’єктом якої є права і свободи громадян. Імплементація в чинне законодавство управлінських послуг призведе до появи подвійного статусу громадян у стосунках з владою. Перелік прав та обов’язків громадян змінюватиметься залежно від того, отримує він послугу, чи відносно нього приймається державно-владне рішення.

6. Адміністративно-правовий статус громадян має набути свого відображення і розвитку у відповідних адміністративно-правових і процесуальних нормах, зокрема в Адміністративно-процедурному (процедуральному) кодексі або окремому законі.

7. Будь-яке право, закріплене відповідними актами держави, залишиться декларацією за відсутності механізму його забезпечення та гарантій. У результаті аналізу понять гарантій і механізму забезпечення прав та свобод громадян зазначається, що вони є суміжними і часто переплітаються, проте їх слід розмежовувати.

8. Адміністративно-процесуальний механізм забезпечення прав та свобод громадян варто розглядати як систему способів і засобів, що забезпечують необхідний порядок здійснення всіх основних прав та свобод громадян у їх взаємовідносинах з адміністративними органами. Система способів і засобів складається з механізму реалізації, механізму охорони та механізму захисту.

Адміністративно-процесуальний механізм реалізації прав та свобод громадян становить передбачену нормами права поведінку суб’єктів, яка дозволяє громадянину задовольнити свої потреби, іншими словами, процесуальні норми, що регулюють відносини, які виникають під час реалізації прав та свобод громадян при їх взаємодії з іншими суб’єктами процесу. Права та свободи, закріплені в правових нормах, можуть бути реалізовані через певні процедури, тобто вимагають відповідного правового механізму. Деякі права та свободи реалізуються без спеціального нормативно закріпленого механізму, зокрема, природні права людини.

Адміністративно-процесуальний механізм охорони прав і свобод громадян містить процесуальні норми, що регламентують діяльність суб’єктів процесу, спрямовану на попередження порушень прав і свобод громадян, а також усунення різних перешкод, які заважають їх реалізації. Адміністративно-процесуальний механізм захисту прав і свобод громадян реалізується у випадку порушення прав та свобод громадян, якщо їх охорона не була забезпечена.

9. Зміст гарантій є динамічним і обумовлений їх цільовою, інституційною та функціональною спрямованістю, залежить від суспільно-політичних, духовних та інших процесів, що відбуваються в країні на певних стадіях її історичного розвитку.

10. Сферу застосування поняття процесуальних гарантій слід поширити на галузь адміністративного права. Процесуальні гарантії у сфері державного управління, з одного боку, розглядаються як система правових способів та засобів, встановлених законом для забезпечення належного виконання своїх функцій органами, що мають державно-владні повноваження. З другого боку, адміністративно-процесуальні гарантії дають усім учасникам управлінських відносин можливість реалізувати свої обов’язки і використати надані їм права.

11. Поняття адміністративно-процесуальних гарантій прав та свобод громадян містить категорії „засоби”, що розглядаються знаряддям досягнення мети провадження, та „способи”, що є шляхом реалізації засобу.

12. Вперше сформульовано поняття адміністративно-процесуальних гарантій прав та свобод громадян як передбачених законодавством правових засобів та способів, що забезпечують реалізацію, охорону і захист прав та свобод громадян і спрямовані на законний хід і результати процесу.

13. Виділено критерій класифікації за джерелом фіксації гарантій, відповідно до якого адміністративно-процесуальні гарантії прав та свобод громадян діляться на:

адміністративно-процесуальні гарантії прав та свобод громадян, що забезпечують належне функціонування державного управління;
адміністративно-процесуальні гарантії, що забезпечують динаміку адміністративного процесу відносно реалізації прав та свобод громадян.

14. До адміністративно-процесуальних гарантій прав та свобод громадян, що забезпечують належне функціонування державного управління, ми відносимо: порядок реалізації права громадян на звернення, судовий контроль, нагляд прокуратури, здійснення контролю інспекціями, радами, комісіями та ін.

15. Адміністративно-процесуальними гарантіями, що забезпечують динаміку адміністративного процесу відносно реалізації прав та свобод громадян, є: гарантований правовий захист з боку суб’єктів, наділених контрольними повноваженнями (т.зв. адміністративно-процесуальний контроль); процедура внутрішнього розгляду скарг та апеляція в інстанційному порядку; процесуальна діяльність суб’єктів, що представляють інтереси громадян (адвокат, законний представник); визначений порядок реалізації відповідальності посадових осіб адміністративних органів; процесуальні строки; комплекс процесуальних прав (активна діяльність громадян щодо здійснення своїх прав). Наведені гарантії становлять окрему самостійну гарантію прав та свобод громадян – наявність достатньої адміністративної процедури.

Основні положення даного розділу відображені в низці публікацій автора дослідження [21, с.267–274; 99, с.164–168].

РОЗДІЛ 2

ХАРАКТЕРИСТИКА ОКРЕМИХ ВИДІВ АДМІНІСТРАТИВНО-ПРОЦЕСУАЛЬНИХ ГАРАНТІЙ ПРАВ ТА СВОБОД ГРОМАДЯН ТА ШЛЯХИ ЇХ ВДОСКОНАЛЕННЯ

2.1. Наявність достатньої адміністративної процедури як самостійна гарантія прав та свобод громадян

Найслабшою ланкою у механізмі забезпечення прав та свобод людини є процесуально-правові норми. Система цих норм характеризується, з одного боку, громіздкою та ускладненою регламентацією порядку дій людини, з другого – слабким регулюванням порядку і форм діяльності державних органів та їхніх посадових осіб [100, с.192]. У зв’язку з цим реалізація громадянином своїх прав, свобод та законних інтересів безпосередньо залежить від наявності достатньої адміністративної процедури, яка б гарантувала їх здійснення.

Сьогодні питанню наявності достатньої адміністративної процедури, яка б регламентувала відносини між адміністративними органами та їхніми посадовими особами і громадянами, приділяється увага здебільшого в наукових працях, хоча деякі з цих відносин врегульовано нормами права. Зокрема, процедуру розгляду справ адміністративної юрисдикції, порядок звернення до адміністративних судів і порядок здійснення адміністративного судочинства регламентує Кодекс адміністративного судочинства [31], до прийняття якого окремого інституту адміністративного судочинства у вітчизняному законодавстві не існувало.

Очевидною є необхідність подолання існуючої недооцінки ролі законів у правовій регламентації відносин між адміністративними органами і громадянами. Передумовою такого становища стало поширене уявлення про право як про будь-який офіційно оголошений акт суб’єкта державної влади, яка вважалася виразником волі „всього народу”. Завдяки цьому влада перетворювалася у найвищу, неконтрольовану і нічим не стримувану силу. Інакше кажучи, кожний суб’єкт державної, в тому числі виконавчої влади, перебував ніби не „під”, а „над” законом і, отже, отримував змогу пристосовувати правові норми під свої власні інтереси, використовувати їх на свій розсуд.

Як наслідок, право втратило функцію об’єктивного критерію розв’язання конфліктних ситуацій у взаємовідносинах між державою і особою. Ісьогодні переважна більшість питань у цій сфері вирішується, як і в минулі роки, не в законах, а в підзаконних нормативно-правових актах, насамперед у постановах Кабінету Міністрів України, а також у відомчих актах міністерств, державних комітетів та деяких інших центральних органах виконавчої влади.

Унаслідок цього з’явилася можливість порушень прав і свобод громадян з боку адміністративних органів та їхніх посадових осіб не тільки на етапі прийняття індивідуальних адміністративних актів, а ще й на рівні нормативного регламентування у підзаконних актах. Із даного приводу можна погодитися з В.Б.Авер’яновим [101, с.18–19], який вважає доцільним законодавчо позбавити більшість центральних органів виконавчої влади, крім вузького кола окремих міністерств, права видавати нормативні акти, що зачіпають права та свободи громадян. Частково це було зроблено в законі „Про Кабінет Міністрів України”, який доцільно доповнити також прийняттям законів „Про центральні органи виконавчої влади” та „Про нормативно-правові акти”.

Із врахуванням юридичної сили нормативного акту основною вимогою до конкретизуючих актів є підзаконність, тобто відповідність акту законам, що передбачає неприпустимість обмеження прав і свобод, встановлених законом, і їх розширювального тлумачення. Вирішення проблеми полягає не в обмеженні, „звуженні”, „розширенні” владного розсуду в ході нормативної діяльності, а в розробці і законодавчому закріпленні критеріїв обґрунтованості та відповідності праву критеріїв, що дозволяють встановити цю відповідність або невідповідність, а також наділенні владною компетенцією судових органів щодо виконавчої влади, що приймає неправомірні акти. У контексті сказаного підкреслимо зростання ролі процесуального забезпечення нормотворчої діяльності.

Найбільш повно зміст законодавчого забезпечення правотворчої, правозастосовної та організаційної діяльності адміністративних органів у сфері реалізації прав та свобод громадян дослідила Е.О.Олефіренко. Вона вважає, що удосконалення правотворчої діяльності органів державного управління щодо забезпечення прав та свобод громадян залежить від вирішення низки проблем. Для цього необхідно: „…обмежити права міністерств, державних комітетів та відомств, конкретизувати норми законів про права громадян та їх юридичні гарантії; підвищити якість змісту нормативних актів органів державного управління, систематизувати їх та кодифікувати, своєчасно приводити у відповідність до нових законодавчих актів; поліпшити процедури підготовки, прийняття та опублікування нормативних актів, які пов’язані з реалізацією прав та свобод громадян; законодавчо визначити порядок опублікування таких актів у джерелах, найбільш доступних населенню” [102, с.10–11].

Правове регулювання діяльності власне органів управління щодо реалізації прав громадян виражається у визначенні меж діяльності адміністративних органів та їхніх посадових осіб, а також підприємств, установ, організацій і трудових колективів у сфері здійснення виконавчої влади. Нині норми адміністративного права встановлюють правовий режим взаємовідносин суб’єктів державного управління і місцевого самоврядування, порядок здійснення організаційно-управлінської діяльності, визначають права та обов’язки особи у сфері виконавчої влади та гарантії їх реалізації. Серед норм адміністративного права значне місце відводиться нормам про відповідальність (адміністративну, дисциплінарну, матеріальну) [10, с.32]. Водночас, як правильно відзначив В.О.Січкар, невиправдано принижено роль адміністративно-правових норм у регулюванні відносин між виконавчою владою та людиною. Регламентація саме таких відносин має стати основним вектором розвитку адміністративного законодавства. Відповідно, відносини між виконавчою владою і людиною повинні стати домінуючими в предметі адміністративного права [100, с.193].

Проблема неналежного правового регламентування діяльності адміністративних органів щодо реалізації прав громадян полягає також і у відсутності чіткого визначення компетенції цих органів. Численність різного рівня нормативних актів, які закріплюють повноваження цих органів щодо створення гарантій основних прав громадян, спричиняє суттєві труднощі у користуванні ними і обумовлює необхідність систематизації та кодифікації таких актів. Оптимізація законодавства і, відповідно, ефективне правове регулювання є однією з обов’язкових умов трансформації системи управління. Потребують точного і детальнішого визначення повноваження адміністративних органів, які пов’язані із здійсненням прав, свобод та обов’язків громадян. Повноті здійснення прав і свобод громадян у зв’язку з цим відповідало б обґрунтоване розгортання норм, що регламентують компетенцію цих органів [102, с.10–11].

Оскільки процедури розглядаються як окремий предмет, а кожна з них заслуговує окремого вивчення, автор вимушений коротко, в рамках цього підрозділу, проаналізувати загальну процедуру, яка б забезпечувала реалізацію цілей, на досягнення котрих вона спрямована, та гарантувала права і свободи громадян.

Адміністративні процедури як об’єкт дослідження з’явилися у вітчизняній науці нещодавно. На доктринальному рівні концептуальні засади адміністративних процедур досить ґрунтовно розглядає В.П.Тимощук [39; 103]. Автор дає поняття адміністративних процедур, розкриває їх види, принципи, учасників та окремі елементи. Окрім В.П.Тимощука, над даною проблематикою працювали В.Б.Авер’янов [104–107], І.П.Голосніченко [108; 109], Д.Галліган [89], І.Б.Коліушко [110–113], О.С.Лагода [114], Б.М.Лазарєв [115], О.П.Рябченко [116], Ю.А.Тихомиров [117–120], В.К.Шкарупа [121; 122] та інші автори. Спираючись на роботи зазначених вчених, актуалізуємо предмет нашого дослідження (наявність адміністративної процедури як самостійна гарантія прав та свобод громадян) та розкриємо його основні положення.

Як відзначив А.Т.Комзюк, діяльність учасників адміністративно-процесуальних проваджень розвивається в часі як послідовна низка пов’язаних між собою процесуальних дій щодо реалізації їхніх прав та обов’язків. Весь процес складається з кількох фаз розвитку, що змінюють одна одну, їх прийнято називати стадіями, інколи – процедурами [123, с.632]. Слово „процедура” (від латинського procedo) означає „проходжу” або „просуваюсь” і має спільний корінь зі словом „процес” (від латинського processus) – „проходження, просування вперед”. Та, незважаючи на це, у вітчизняній літературі на доктринальному рівні закріплено два терміни „адміністративна процедура” та „адміністративний процес”. Що стосується терміна „процедура”, то найбільш близькою йому за значенням є категорія „провадження”. Співвідношення понять „процедура” і „провадження” в адміністративному процесі можна розглядати як загальне і окреме. Тобто під процедурою можна розуміти загальний встановлений порядок розгляду та вирішення справи адміністративним органом (модель провадження), а під провадженням – власне розгляд та вирішення окремої справи (тобто конкретну активну діяльність). Ґрунтуючись на цьому, В.П.Тимощук пропонує таке визначення адміністративної процедури: адміністративна процедура – це встановлений законодавством порядок розгляду та вирішення адміністративними органами індивідуальних адміністративних справ [39, с.23–24].

Розглядаючи адміністративні процедури як реальні юридичні явища, що одержують своє життя в межах адміністративного процесу, звернемо увагу на деякі аспекти, зокрема їх класифікацію на окремі види, які можна зазначити для комплексного розуміння сутності адміністративних процедур.

Існує кілька варіантів класифікації, і одним із них є поділ на безспірну (непозовну) й суперечну (позовну) за критерієм наявності чи відсутності спору у відносинах між адміністративним органом і приватною особою. Під непозовною процедурою розуміють порядок вирішення адміністративних справ, які не передбачають „юрисдикційного” розгляду спору. Спірною адміністративною процедурою є порядок розгляду та вирішення адміністративним органом спору, інакше кажучи, адміністративне оскарження.

За видом діяльності адміністративних органів адміністративні процедури поділяють на „внутрішньоапаратні” та „зовнішньоспрямовані”. У свою чергу зовнішньоспрямовані процедури, у разі коли однією із сторін відносин є приватна особа, класифікують на ”заявну” і „втручальну”. Такий поділ випливає із німецької правової доктрини і в своїй основі має суб’єкта, за ініціативою якого починається провадження. За наявності правових підстав адміністративний орган розпочинає втручальну процедуру самостійно. Початок заявної процедури вимагає подання приватною особою заяви.

Втручальні процедури класифікують за характером наслідків для приватної особи на позитивні, або сприяючі (наприклад, підготовка рішення про капітальний ремонт житлового будинку, що перебуває у державній чи комунальній власності), і негативні, або обтяжуючі (приміром, викуп земельної ділянки з мотивів суспільної необхідності)[124, с.199].

Важливість наведених класифікацій полягає в можливості на їх основі виокремити із загальної сукупності ті адміністративні процедури, котрі є предметом нашого дослідження. Відповідно до поділу за критерієм наявності чи відсутності спору у відносинах між адміністративним органом і приватною особою, такими є безспірні (непозовні) адміністративні процедури, які не передбачають „юрисдикційного” розгляду спору. За видом діяльності адміністративних органів нашу увагу привертають усі види зовнішньоспрямованих адміністративних процедур.

Усвідомивши попередньо категорію адміністративних процедур, що підлягають аналізу, з’ясуємо їх завдання. Загальними для всіх видів адміністративних процедур, на думку Д.Галлігана [89, с.275–277], є два завдання. Перше – формує напрям дій та кроки, яких адміністративні органи мають дотримуватися. Процедура включає питання, пов’язані з тим, як повинен починатися процес, хто повинен його проводити, як отримуються показники, протягом яких строків повинні бути виконані певні дії, і шляхи, котрими можна домогтися перегляду чи скасування попереднього рішення, та інші.

Загальною метою такого роду процедур є створення єдиного впорядкованого методу вирішення адміністративної справи. Та хоча процесуальні закони часто здаються досить технічними і не мають реального інтересу, все ж порядок і системний підхід при вирішенні адміністративної справи самі по собі мають велику цінність для реалізації законів. Також адміністративні процедури забезпечують засоби, за допомогою яких громадяни, учасники цих процедур, можуть розпочинати діяльність щодо отримання ліцензій, дозволів та пільг. У разі, коли адміністративна діяльність ініційована чиновниками, громадяни можуть бути спокійні, оскільки має бути дотримана певна процедура. У свою чергу ясні та чіткі процедури можуть сприяти формуванню стабільних відносин між громадянином та державою.

Другим завданням адміністративних процедур є створення інструмента, за допомогою якого загальні цінності адміністративного права, такі як справедливість, неупередженість, рівність, відкритість і прозорість, підзвітність і дотримання встановлених строків втілюються в адміністративній практиці. Зазначені цінності випливають з ідей про те, як адміністративне правління має здійснюватися в сучасному демократичному суспільстві та про те, як адміністрація повинна спілкуватися з громадянами. Прикладом може слугувати процесуальна справедливість як одна з найважливіших цінностей, що охороняються адміністративним правом. І хоча важко знайти процесуальний закон, в якому містилося б поняття справедливості, аналіз законодавства показує, що самі технічні положення безпосередньо пов’язані із забезпеченням справедливості поводження з тими, на кого поширюється дія адміністрування.

Д.Галліган зазначає, що ці два завдання, які стоять перед процедурами, є зрозумілі і відокремлені одна від одної, але водночас вони схильні перетинатися і навіть переплітатися. Одні і ті ж процедури часто відповідають обом завданням. Як приклад він наводить процедуру, пов’язану зі слуханням. З одного боку, ці процедури спрямовані на подання владі всієї інформації, що має значення у справі, для досягнення відповідного результату. Адже здебільшого особа, на яку спрямовані адміністративні дії, має значущу та корисну інформацію у справі. З другого боку, необхідність процедури слухання також пояснюється вимогою справедливого ставлення до особи, що включає відсутність упередженості, відкритість та прозорість, надання обґрунтувань. Кожна процедура може розглядатися як спрямована на конкретний результат і водночас слугує віддаленим цінностям [89, с.275–277].

Варто зазначити принципи адміністративної процедури, які застосовуються в процесі її здійснення. І справді, щоб відповідати законам або іншим правовим приписам, адміністративна процедура має базуватися на певних принципах, що визначали б її зміст. Такими принципами є: верховенство права, законності, принципи рівності учасників перед законом, публічності, ефективності, оперативності, підконтрольності, доступу до інформації, неупередженості та інші. Та оскільки правовий захист на основі лише принципів неможливий, необхідно наповнити їх зміст реальними правовими механізмами. Частиною такого механізму є адміністративні процедури, оскільки зазначені принципи здебільшого знаходять своє відображення в елементах процедур, а вони, в свою чергу, часто є способами чи засобами забезпечення прав та свобод громадян, тобто гарантіями.

У літературі виділяють суттєві ознаки, властиві адміністративним процедурам. Одна з них полягає в тому, що такі процедури стосуються тільки тих відносин, де одним з учасників є представник публічної адміністрації. Тобто йдеться про розгляд та вирішення адміністративним органом або його посадовою особою справ, які стосуються конкретних приватних осіб, що є другою стороною в цих відносинах.

Також незалежно від видів адміністративних процедур та ступеня їх нормативного врегулювання всі вони мають чотири ознаки:

Здійснюються послідовно, тобто одна операція змінює другу, утворюючи своєрідний ланцюг дій.
Розташування операцій у цьому ланцюзі має невипадковий характер. Їх послідовність визначається логікою процесуальної діяльності й здебільшого встановлюється нормативно.
Різним видам адміністративних процедур притаманні різні за характером і призначенням операції.
Кожній з операцій відповідає одна з функцій процесуальної діяльності. Завершенням операції євиконання локальної процесуальної задачі і момент реалізації матеріальних норм. Кожна з операцій є відносно самостійною і з юридичної точки зору завершеною частиною адміністративної процедури, що часто завершується оформленням процесуального документу [9, с.374–375].

Ці операції, що послідовно змінюють одна одну, виступають первинними самостійними компонентами адміністративної процедури і їх прийнято називати стадіями або елементами процедури. Відмінності у поглядах на стадії чи елементи адміністративних процедур не мають принципового характеру, незважаючи на різну назву, об’єднання чи подрібнення їх на окремі дії чи операції.

На думку здобувача, адміністративна процедура може слугувати самостійною гарантією прав та свобод громадян через наявність в її елементах положень, які містять правові засоби та способи, що забезпечують реалізацію, охорону і захист прав та свобод громадян й спрямовані на законний хід і результати процесу. По суті, сукупність таких засобів і способів в адміністративних процедурах під час розгляду та вирішення адміністративними органами та їхніми посадовими особами індивідуальних адміністративних справ і гарантує громадянину його права та свободи.

Саме тому буде доцільно розглянути елементи адміністративної процедури в контексті гарантування прав та свобод громадян. Тобто не самі елементи як такі, їх зміст та характеристику, а спроможність наявними в них способами і засобами забезпечити права і свободи громадян. З цією метою розглянемо основні елементи процедури в контексті задекларованої нами проблематики.

Адміністративна процедура, будучи загальною моделлю провадження, встановлює єдиний порядок розгляду та вирішення адміністративними органами та їхніми посадовими особами індивідуальних адміністративних справ і складається з таких елементів: початок процедури або сповіщення сторін процесу; збір та надання всієї значущої інформації сторонам; слухання, що включає як формальне, так і неформальне слухання, а також рідше адміністративний суд; вирішення справи [89, с.279]. Розгляд процедури був би не закінченим без розгляду питання апеляції та інших форм регресу.

Перша стадія, початок процедури, залежно від виду адміністративної процедури, починається: а) із звернення громадянина, що є підставою для провадження (заявна процедура); 2) безпосередньо з ініціативи адміністративного органу (втручальна процедура).

Один із важливих напрямків удосконалення адміністративно-процесуальних норм є регламентація механізму розгляду пропозицій, заяв та скарг громадян, що сприяло б зміцненню правового статусу громадянина, посиленню охорони його прав і законних інтересів, відновленню їх у разі порушення.

Відповідно до статті 1 Закону України „Про звернення громадян”, громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, посадових осіб згідно з їхніми функціональними обов’язками із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їхньої статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення [68, ст. 1]. Від наявності способів та засобів здійснення даного права багато в чому залежить реалізація тих прав і законних інтересів, яких стосувалося звернення, тож розглянемо їх.

Так, згідно з частиною 3 статті 5 вказаного Закону, звернення може бути усним. Це положення, будучи засобом захисту прав та законних інтересів громадян, гарантує досягнення цілей звернення, оскільки, наприклад, через поганий стан здоров’я або з інших об’єктивних причин особа неспроможна самостійно написати заяву. Тим часом способом їх досягнення служить розгляд і вирішення посадовою особою конкретної справи громадянина, тобто діяльність. Здебільшого усне звернення громадян використовується для оперативного вирішення того чи іншого питання, коли обставини справи не є складними і її вирішення можливе відразу після звернення.

Важливою гарантією забезпечення прав та свобод громадян є заборона переслідування громадян і членів їх сімей за подання звернення до органів державної влади, місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об’єднань громадян, посадових осіб за критику у зверненні їхньої діяльності та рішень. І так само ніхто не може бути примушений до подання власного чи підписаного колективного звернення або участі в акціях на підтримку звернень інших осіб і організацій (стаття 9 Закону).

Наступною законодавчо закріпленою гарантією (стаття 10 Закону) є заборона розголошення відомостей, що містяться у зверненні. Не допускається розголошення одержаних із звернень відомостей про особисте життя громадян без їхньої згоди чи відомостей, що становлять державну або іншу таємницю, яка охороняється законом, та іншої інформації, якщо це ущемлює права та законні інтереси громадян. Не допускається з’ясування даних про особу громадянина, які не стосуються звернення. На прохання громадянина, висловлене в усній формі або зазначене в тексті звернення, не підлягає розголошенню його прізвище, місце проживання та робота.

Відзначимо як позитив те, що в механізмі розгляду пропозицій, заяв і скарг громадян передбачено спосіб забезпечення прав громадян у разі, коли звернення було подане до адміністративного органу, який не уповноважений вирішувати дану категорію справ. У даному разі в п’ятиденний строк звернення пересилається за належністю відповідному органу чи посадовій особі, про що одночасно повідомляється громадянину, який подав звернення. У частині 3 статті 7 Закону міститься положення, що у разі, якщо звернення не містить даних, необхідних для прийняття обґрунтованого рішення органом чи посадовою особою, воно в той же строк повертається громадянину з відповідними роз’ясненнями. Відсутність даних, необхідних для прийняття обґрунтованого рішення, також включає в себе неможливість визначити компетентний орган чи посадову особу, яким слід переслати звернення за належністю, або коли звернення містить питання, які належать до компетенції різних органів [68, ст. 5,7,9,10].

До існуючих положень щодо порядку звернень громадян слід додати, закріпивши їх на законодавчому рівні, нові, що гарантували б права і свободи громадян та відповідали вимогам часу. Провадження зі звернень громадян досліджували, зокрема: А.М.Бандурка, М.М.Тищенко, [40] В.П.Тимощук [39] В.П.Яценко [66; 125; 126] та багато інших вчених, які сформулювали певні напрямки удосконалення порядку звернення громадян. Для нашої роботи мають інтерес ті з них, котрі у разі переходу їх із доктринального рівня на законодавчий, як частина адміністративної процедури, гарантували б громадянину здійснення його законних прав та свобод.

Такими слід визнати механізм реалізації, закріплений у статті 7 Закону України „Про звернення громадян”, заборони відмови в прийнятті та розгляді звернення. Як варіант, такий механізм реалізації можливий через реєстрацію звернення у день отримання відповідальним представником адміністративного органу або через канцелярію, а не працівником, який буде приймати рішення чи готувати його.

Також було б доцільно закріпити норми щодо права особи звертатися в адміністративні органи та до їх посадових осіб за допомогою нових технічних засобів зв’язку, таких як інтернет, факс-апарат тощо. Такий перш за все швидкий спосіб звернення дозволив би гарантувати рівні можливості всіх громадян для звернення. Наприклад, люди-інваліди мали б можливість, не виходячи з будинку, подати заяву чи скаргу, до того ж зменшується вплив людського фактора, тобто людина менше конфліктує з бюрократичною системою.

Для оперативного вирішення справи можна передбачити правило, за яким, у випадку особистого подання заяви, адміністративний орган відразу перевіряє повноту поданих документів та інформації, передбачених законом, і особі повідомляється орієнтовний строк, необхідний для вирішення справи [39, с.48].

У разі, коли звернення оформлене без дотримання передбачених законом вимог або особою не подано всіх документів, передбачених законом, адміністративний орган має якнайшвидше повідомити особу про необхідність усунення недоліків. У письмовому повідомленні мають бути зазначені мотиви призупинення розгляду звернення з обов’язковим правовим обґрунтуванням, вказано строк для виправлення недоліків, а також роз’яснено порядок оскарження даного рішення. Доречно було б закріпити норму, яка б зобов’язувала адміністративний орган одразу після виявлення перешкод у розгляді справи сповістити особу, що звернулася за допомогою технічних засобів, наприклад телефону, про призупинення розгляду звернення. Контактні дані громадянина мають міститися у зверненні, а з технічними можливостями органу для сповіщення особу повинні ознайомити при подачі звернення в канцелярію чи відповідальній за прийом звернень посадовій особі.

Що стосується випадків, коли підставою для початку процедури є безпосередньо ініціатива адміністративного органу, то однією з першочергових засобів гарантування прав і свобод громадян є сповіщення сторін процесу. Даний елемент процедури, тобто сповіщення, здебільшого закріплений процесуальними нормами, що регламентують певні окремі процедури. Важливість його обумовлена необхідністю забезпечити громадянину можливість реалізації прав і свобод чи захистити від неправомірного чи просто помилкового рішення.

Одразу зазначимо, хто є сторонами, що повинні бути сповіщені. Із цього приводу автор погоджується з думкою Д. Галлігана [89, с.278] і вважає, що у більшості випадків зацікавленими у результатах процедури будуть тільки ті особи, права і свободи яких безпосередньо зачіпають цими адміністративними діями: особа, що отримує привілеї, чи особа на яку покладається додатковий тягар, чи їх законні представники. Однак, окрім наведених сторін, у провадженнях з’являються й інші сторони, зацікавленість котрих не така явна, і потрібно створити механізм їх інформування або хоча б можливість отримати необхідну інформацію, наприклад, через інтернет.

Не менш актуальним стосовно проблеми дослідження постає питання змісту сповіщення. Ясно, що у всіх адміністративних провадженнях зміст сповіщення є різний, хоча слугують вони єдиній меті, якою є інформування сторін про початок провадження, для можливості останніх за необхідності підготуватися і взяти участь у провадженні. Положеннями, що мають знайти своє відображення в змісті сповіщення, є: рішення з приводу початку провадження, підстави початку провадження, його кінцева мета і нормативна база, що буде застосовуватися, дата, час і місце процедурних дій. Як свідчить практика, в даному разі цілком закономірно було б на законодавчому рівні закріпити запропонований зміст сповіщення і передбачити подальший порядок реалізації цих норм.

Окрім повідомлення про початок процедури, вкрай важливим є сповіщення громадянина й про окремі процедурні дії зокрема. Тобто про дії, в яких допускається або вимагається особиста участь громадянина, адміністративний орган повинен повідомляти його завчасно. На нашу думку, вимога особистої участі громадянина може мати місце лише увиняткових, передбачених законом випадках, за загальним же правилом, таке сповіщення про певні процедурні дії має інформативний характер і залежить від розсуду громадянина, брати участь у них чи ні. Дане положення, закріплене в законі, могло б слугувати гарантією прав та свобод громадян: проінформувавши громадянина про можливість взяти участь і висловити свою позицію в справі, адміністративний орган у той же час не застосовує примусу.

Як випливає із змісту адміністративної процедури, після сповіщення сторін, наступним елементом є збір та надання всієї значущої інформації сторонам. Цей елемент процедури передбачає отримання адміністративним органом з різних джерел необхідної інформації для виконання покладених на нього завдань та забезпечення ним інформування населення, зокрема, і сторін процедури, в тому числі для прозорості їхньої діяльності.

Так, для виконання покладених на адміністративні органи функцій ними здійснюється збирання, обробка, аналіз інформації з можливою передачею її іншим сторонам процедур, що, на нашу думку, є елементом процедури.

Автор вважає, що інформацією в адміністративній процедурі є будь-які фактичні дані, на підставі яких адміністративний орган може адекватно з’ясувати суть справи і обставини, що мають значення для правильного її вирішення.

Не можна обійти увагою твердження В.Ф.Марченка, який вбачає суперечним виділення таких окремих функцій, як „робота з інформацією” або ж „збирання, обробка, аналіз інформації, передача її іншим органам”. Збирання, обробку, передачу, зберігання, поширення та будь-які інші дії з інформацією він вважає однією з умов здійснення будь-якої діяльності. „Інформаційні потоки пронизують усі суб’єкт-об’єктні управлінські відносини, дають знання про реальний стан об’єкта управління, його потреби, є тією комунікативною ланкою, яка з’єднує суб’єкт і об’єкт управління” [124, с.110]. Таке розуміння роботи з інформацією, на думку дисертанта, можна поширити, з певними уточненнями, і на адміністративну процедуру, оскільки, дійсно, інформаційні потоки пронизують усі управлінські відносини. Вважаємо скоріше винятком виокремлення в адміністративній процедурі такого елемента, як збирання, обробка, аналіз інформації, з можливою передачею її іншим сторонам процедури. Адже змістом цього елемента є саме робота з інформацією, і кінцевою метою є отримання сторонами процедури необхідної інформації.

Отримувана інформація містить у собі свідчення і факти, необхідні для вирішення справи. З одного боку, адміністративний орган, займаючи активну позицію, з метою всебічного розгляду та об’єктивного вирішення справи здійснює збір відомостей і фактів. З другого боку, виходячи з принципу відкритості в адміністративній процедурі адміністративний орган, унаслідок покладеного на нього обов’язку, повинен інформувати заінтересовані сторони процедури; зобов’язаний оприлюднювати інформацію про повноваження та організацію діяльності відповідного органу.

Залежно від виду процедур завдання отримати інформацію покладається на адміністративний орган чи на громадянина. Якщо дивитися на речі об’єктивно, то у втручальних процедурах адміністративний орган змушений як здійснювати збір та аналіз інформації внаслідок покладених обов’язків, так і, на дотримання принципу гласності та відкритості процесу, надавати її сторонам процесу. Заявна процедура характеризується збільшенням обов’язків громадянина в частині надання інформації для вирішення справи, а у разі необхідності її отримати саме громадянин має виявляти ініціативу [39, с.59]. З цих позицій і слід розглядати такий елемент процедури, як збирання, обробка, аналіз інформації, з можливою передачею її іншим сторонам процедур.

Тож адміністративний орган для прийняття обґрунтованого та законного рішення повинен здійснювати збір, обробку та аналіз відомостей і фактів у справі. Така діяльність здійснюється адміністративним органом на власний розсуд у рамках наданих йому повноважень, що залежать від виду органу чи посадової особи.

Що стосується самої інформації, то її процесуальну форму та джерела можна, з урахуванням власних особливостей, порівняти із цивільно- та кримінально-правовими доказами. Наразі ж тільки наведемо кілька джерел, таких як: свідчення сторін процедури та інших осіб, що можуть сприяти вирішенню справи, різного роду документи, матеріальні речі, висновки експертів. Інформація може надаватися сторонами процедури, а також будь-якими громадянами, підприємствами, установами, організаціями; збирається уповноваженим розглянути справу адміністративним органом чи його посадовою особою.

Попри всю різноманітність адміністративних процедур, існують узагальнені вимоги до інформації та її отримання. Так, вважається за доцільне законодавчо врегулювати питання шляхів отримання інформації (як?) та відповідальних за це органів і посадових осіб (хто?). До самої інформації і пов’язаної з нею діяльності також висуваються вимоги, як-от: необхідність всебічного і повного розгляду інформації з метою з’ясування її об’єктивності, обов’язковість закріплення інформації в процесуальній формі, правильне закріплення цієї інформації, потреба закріплення інформації, що надається усно, тощо.

Тут необхідно підкреслити важливість інформації для вирішення справи. Адміністративний орган для виконання своїх завдань та функцій, а також реалізації наданих громадянину прав і свобод повинен використовувати всі можливі засоби, підставою для застосування яких буде отримана з різних джерел інформація.

Другою частиною такого елемента процедури, як збір та надання всієї значущої інформації сторонам, є інформування сторін процедури та зацікавлених осіб про хід провадження. Це гарантувало б громадянам можливість своїми активними діями впливати на адміністративний орган з метою об’єктивного вирішення справи. Правова необізнаність населення на даному етапі розвитку українського суспільства не дозволяє більшості громадян реалізувати свої права, і можливість отримати значущу інформацію у справі від адміністративного органу постає гарантією прав цього громадянина у загальному механізмі забезпечення прав та свобод громадян у сфері державного управління.

Від розвиненості та досконалості процедурних норм, пов’язаних з рухом справ, їх чіткості в багатьох випадках залежить гарантованість прав та свобод громадян. Щоб право громадян на інформацію було дійсно гарантованим, повинні існувати реальні нормативно закріплені засоби для її отримання. Наприклад, доречним видається законодавчо закріпити чіткий розподіл на інформацію, що адміністративний орган повинен надати в силу покладених на нього обов’язків, та інформацію, котру громадянин може отримати у разі необхідності через звернення.

Що стосується надання інформації, то воно повинно здійснюватися зручним для громадянина шляхом. Та першочергово громадянин повинен мати можливість вільно отримати інформацію щодо законодавчої бази, яка регламентує процедуру; дані про органи та посадових осіб, уповноважених розглянути справу; зразки документів. Обсяг отриманої інформації повинен дозволити громадянину самостійно, без сторонньої допомоги, звернутися в адміністративний орган.

Підсумовуючи сказане, можна відзначити, що такий елемент процедури, як збір та надання всієї значущої інформації сторонам, передбачає отримання адміністративним органом з різних джерел необхідної інформації для виконання покладених на нього завдань та забезпечення ним інформованості населення, зокрема і сторін процедури, в тому числі і для прозорості їхньої діяльності.

Третім елементом процедури є слухання, що включає як формальне, так і неформальне слухання. Слуханням є усний розгляд справи адміністративним органом у присутності інших учасників адміністративної процедури та осіб, що сприяють розгляду справи [39, с.60]. Важливість слухань обумовлена двома причинами. Перша полягає в тому, що слухання може реально прискорити та спростити адміністративну процедуру, адже на одній зустрічі можна з’ясувати позиції всіх учасників, що сприяє швидкому і всебічному розгляду справи. Другою, і більш значущою для нашого дослідження причиною є можливість для громадянина отримати більше інформації у справі і своїми активними діями вплинути на її перебіг та наслідки.

Ефективність слухань безпосередньо залежить від двох попередніх елементів, тобто від правильності сповіщення і надання всієї значущої інформації сторонам. Ці три елементи (або стадії) пов’язані між собою, і слухання без попереднього сповіщення і розкриття інформації може втратити своє процесуальне значення та перетворитися на формальність.

Залежно від рівня врегульованості адміністративна процедура може проходити за встановленим у законі порядком чи неформально. Формальне слухання здійснюється відповідно до процедури і правил викликом і опитуванням свідків, при цьому висновки робляться на основі слухань. Неформальне слухання відрізняється тільки тим, що не дотримуються процесуальні правила і, приймаючи рішення, адміністративний орган діє за власним розсудом [89, с.281–282].

Здебільшого необхідність швидкого розгляду справ, переважно за рахунок спрощення процедури, веде до виокремлення з усіх проваджень із загальним порядком розгляду неформальних процедур. У цих випадках характер справи, її простота та очевидність вирішення не вимагає проводити слухання, оскільки це недоцільно.

Відразу відзначимо, що вирішення справи за неформальною процедурою не означає повну неврегульованість відносин громадянина з адміністративним органом. Повинна бути встановлена низка обов’язкових умов, таких як надання громадянином заяви та пакету документів, достатніх для вирішення справи, щоб справа не зачіпала прав та інтересів інших осіб. Відсутність необхідності залучати до участі в провадженні інших осіб чи проводити певні процедурні дії дає можливість адміністративному органу діяти за спрощеним порядком вирішення справи.

Окрім неформальної процедури в літературі порушується питання про наявність інших умов, за яких слухання не проводиться. Як зазначає В.П.Тимощук[39, с.60–61], і здобувач погоджується з даною думкою, слухання може не проводитися, якщо заява задовольняється повністю, а заінтересованих осіб у справі немає; або всі учасники адміністративної процедури відмовилися від участі у слуханні; або вимагається негайне (невідкладне) прийняття рішення.

Під час загальної процедури, слухання, що проводиться посадовою особою адміністративного органу, повинно нею скеровуватися на досягнення результатів провадження, має бути встановлена черговість та тривалість виступів, визначені документи та речі, що підлягають розгляду, тощо. Слухання супроводжується веденням протоколу, в якому фіксуються позиції сторін адміністративної процедури, зацікавлених осіб та осіб, що сприяють розгляду справи. Протокол дозволить громадянину отримати найповнішу інформацію про суть справи, позиції учасників тощо. Має забезпечуватися право ознайомитися з протоколом, а також подавати свої зауваження щодо його змісту. Для цього можна передбачити норму, згідно з якою такі зауваження заносяться до протоколу та підписуються особами, які внесли ці зауваження. А у разі необхідності протокол слухання буде джерелом доказів, якщо адміністративний акт буде оскаржуватися в адміністративному чи судовому порядку [39, с.60–61].

Підсумовуючи, відзначимо, що в плані гарантування прав та свобод громадян, стосовно проведення слухання, слід зазначити таке: по-перше, як ішлося вище, громадянин зможе отримати більше інформації у справі; по-друге, на одній зустрічі громадянин має можливість з’ясувати позиції сторін та зацікавлених осіб; по-третє, громадянину забезпечується можливість висловити свою позицію особисто; по-четверте, своїми активними діями громадянин може вплинути на перебіг та наслідки процедури.

Результативна адміністративна процедура, за загальним правилом, завершується адміністративним актом. Хоча, ще однією факультативною стадією адміністративної процедури або одним із видів адміністративних процедур можна визнати адміністративне оскарження. Тобто оскарження рішень, дій чи бездіяльності до органу або посадової особи вищого рівня, що є формою правового захисту громадян.

Характерним для всіх наведених елементів процедури є те, що вони реалізуються у встановленому законом порядку, з дотриманням певних правил. З огляду на це робимо висновок щодо можливості законодавчого закріплення загального порядку розгляду та вирішення адміністративними органами індивідуальних адміністративних справ, тобто адміністративної процедури. Свого часу В.Д.Сорокін відзначав, що у ряді європейських країн наука адміністративного права виходить з можливості кодифікувати в першу чергу саме процесуальні норми адміністративного права, не чекаючи кодифікації матеріальних адміністративно-правових норм. Адже, на відміну від матеріального адміністративного права, законодавство про єдину адміністративну процедуру допускає одноманітність приписів відносно діяльності всіх органів державного управління. Доречно зауважити, що ще за радянських часів зазначений автор розглядає адміністративний процес не в юрисдикційному розумінні, а в його широкому тлумаченні [127, с.48].

Крім обов’язкових елементів адміністративних процедур, зупинимося на найбільш важливих положеннях, що повинні бути відображені в єдиному нормативному акті, який регламентував би відносини між адміністративними органами та їхніми посадовими особами і громадянами, як це є у багатьох європейських країнах. Наприклад, такий нормативний акт повинен регулювати порядок видання посадовими особами індивідуальних адміністративних актів, які зачіпають права та свободи громадян. При цьому слід закріпити обмеження щодо кола суб’єктів на рішення яких даний нормативний акт розповсюджується. Можливо не розповсюджувати його дію на акти вищих адміністративних органів держави, які встановлюють обов’язки для підпорядкованих їм органів та вирішують внутрішні питання службових відносин.

Загалом в такого роду нормативних актах традиційно повинно бути закріплено категорії адміністративних справ які ним врегульовуються, як-от, у справах де адміністративний орган встановлює права та обов’язки сторін, підтверджує (завіряє) яку-небудь інформацію чи здійснює реєстрацію. Можливо вказати і справи на які єдиний нормативний акт, що врегульовує адміністративні процедури не розповсюджується, наприклад, справи в органах арбітражу, про порушення норм права, трудові спори тощо. Окрім того, під їх дію не підпадають категорії справ, що регулюються спеціальним законодавством. Обов’язковими складовими такого роду нормативних актів є встановлення предметної та територіальної підвідомчості розгляду адміністративними органами індивідуально-конкретних справ у сфері державного управління, врегулювання порядку початку та ведення процесу, визначення основних процесуальних строків, закріплення правил прийняття рішення у адміністративній справі, умов і порядку виконання рішення, його оскарження, порядок відшкодування процесуальних витрат та ін.

При здійсненні проваджень адміністративні органи та їхні посадові особи зобов’язані керуватися єдиним нормативним актом про адміністративні процедури за певних умов: а) коли мова йде про конкретну адміністративну справу; б) коли в цій адміністративній справі вирішується питання про права та свободи громадян; в) коли при цьому безпосередньо застосовуються приписи загального характеру.

Порівняння В.Д.Сорокіним законодавчих актів про адміністративну процедуру окремих країн показує, що, за наявності певної різниці між ними, їх об’єднує принципово важлива риса –широке тлумачення поняття та змісту адміністративного процесу як порядку застосування матеріальних норм адміністративними органами та їхніми посадовими особами, як діяльності перш за все позитивного характеру, а не виключно юрисдикційної [127, с.49–50]

Закінчуючи дослідження адміністративних процедур відзначимо, що, незважаючи на те, що адміністративним органам та їхнім посадовим особам можуть надаватися широкі дискреційні повноваження щодо способу виконання ними своїх завдань, ці повноваження не є несумісними з дотриманням прав та свобод громадян. Досліджувані елементи процедур є способами та засобами, що гарантують громадянам їх права та свободи[128, с.21].

Необхідність правового врегулювання загального порядку відносин адміністративних органів з громадянами в Україні сьогодні не викликає сумнівів, адже громадяни вже давно потребують ефективних механізмів забезпечення своїх прав та законних інтересів у відносинах із владою. Таким захистом може стати Адміністративно-процедурний (процедуральний) кодекс, що служив би основою у розбудові правового поля у відносинах між владою і громадянами. Це особливо актуально через необхідність вирішення завдань реформування адміністративного законодавства, яке здійснюється останніми роками [129, с.257–263].

2.2. Гарантії, що забезпечують динаміку адміністративного процесу відносно реалізації прав та свобод громадян

Законодавство України, як зазначалося, не закріплює систему адміністративно-процесуальних гарантій прав та свобод громадян, хоча певні норми фактично є гарантіями, що породжує багато проблем як в теоретичному їх осмисленні, так і у практичному використанні. Донині в адміністративно-правовій літературі нема єдності думок з приводу віднесення тих чи інших адміністративно-процесуальних гарантій до конкретного виду. Безперечно, це стосується і запропонованого автором критерію відмінності, розмежування – за джерелом фіксації гарантій.

Із приводу запропонованого критерію слід окремо визначити, які гарантії формують такий вид, як адміністративно-процесуальні гарантії, що забезпечують динаміку адміністративного процесу відносно реалізації прав та свобод громадян. До таких можна віднести, перш за все, наявність достатньої адміністративної процедури як самостійної гарантії прав та свобод громадян у державному управлінні, про що вже йшлося раніше. Предметом дослідження цього підрозділу є такі гарантії: гарантований правовий захист з боку суб’єктів, наділених контрольними повноваженнями (т.зв. адміністративно-процесуальний контроль); процедура внутрішнього розгляду скарг та апеляція в інстанційному порядку; процесуальна діяльність суб’єктів, що представляють інтереси громадян (адвокат, законний представник); визначений порядок реалізації відповідальності посадових осіб адміністративних органів; процесуальні строки; комплекс процесуальних прав (активна діяльність громадян щодо здійснення своїх прав) та інші.

Для з’ясування сутності адміністративно-процесуальних гарантій, що забезпечують динаміку адміністративного процесу відносно реалізації прав та свобод громадян, слід у першу чергу зупинитись на підставі використання терміна „динаміка”. Справа в тому, що в законодавстві України відсутнє застосування термінів “динаміка” та “динаміка процесу”, що стосується адміністративно-правових відносин. Термін “динаміка” походить із технічних наук, а саме є розділом механіки. З точки зору етимології слово динаміка означає стан руху, хід розвитку, зміну чого-небудь [130, с.400]. Іншими словами, термін “динаміка” сформульовано як ступінь, характер змінюваності в розвитку, в русі якого-небудь явища під впливом діючих сил [131, с.791].

Застосування цього терміна в нашому дослідженні обумовлено низкою причин, зокрема необхідністю вираження суті і подальшої характеристики даного виду гарантій, визначення специфіки їх застосування. Спроектувавши даний термін на сферу адміністративно-правових відносин, ми розглядаємо динаміку адміністративного процесу відносно реалізації прав та свобод громадян як зміни у ході розвитку провадження, які відбуваються під впливом у даному випадку адміністративно-процесуальних гарантій, що дозволяють реалізувати надані громадянину права і свободи.

Вказані зміни спрямовані на здійснення позитивного впливу на стан гарантованості адміністративно-правового статусу громадянина. Характер та ступінь змін у ході розвитку провадження залежить від тих гарантій, що застосовуються.

Усю сукупність адміністративно-процесуальних гарантій, що забезпечують динаміку адміністративного процесу відносно реалізації прав та свобод громадян, дисертант розглядає як систему. Підставою для об’єднання їх у систему є їхня спільна риса, а саме те, що дані гарантії не впливають на процес шляхом втручання, а лише коригують його напрямок, а також усвідомлення того, що тільки за їх сукупного існування і функціонування можна реалізувати надані громадянину права та свободи. При цьому зазначені гарантії діють у тісному взаємозв’язку, органічно доповнюючи одна одну.

Звичайно, неправильно було б говорити про відсутність наукових досліджень з питань гарантування прав і свобод громадян у їх взаємовідносинах з адміністративними органами, однак з урахуванням запропонованого поділу на види слід зупинитися на їх комплексному дослідженні, щоправда, переважно через характеристику особливостей видів, зокрема, адміністративно-процесуальних гарантій, що забезпечують динаміку адміністративного процесу відносно реалізації прав та свобод громадян. Дані гарантії наведено вище, і надалі буде розкрито їх особливості.

З динамічності, як властивості державної управлінської діяльності, що реалізується адміністративними органами, випливає принцип оперативності (швидкості) процесу. Цей принцип В.Д.Сорокін розглядає як певну юридичну гарантію реалізації громадянами їхніх прав та інтересів, що охороняються законом. Тому чинним законодавством у необхідних випадках встановлюються строки, протягом яких повинні бути виконані процесуальні дії в адміністративній справі [132, с.37]. Як приклад можна назвати закріплення в законодавстві [68, ст. 17] строків розгляду скарг громадян на рішення посадових осіб, державних і громадських органів відповідними органами виконавчої влади чи місцевого самоврядування.

Критично оцінюючи ситуацію, яка склалася в Україні з гарантованістю прав та свобод громадян, зазначимо, що така адміністративно-процесуальна гарантія прав та свобод громадян, як процесуальні строки, набула великого поширення і закріплена в численних правових актах. Враховуючи необхідність розгляду питання процесуальних строків під кутом зору можливості гарантування ними прав та свобод громадян, з’ясуємо суть таких понять, як „строк” та „процесуальні строки” в адміністративному процесі.

Видається, що всі суспільні відносини існують у просторі і часі. Саме категорія часу безпосередньо пов’язана з категорією строків, які мають два значення: момент настання або виконання чого-небудь та певний проміжок часу.

Кожне провадження в рамках адміністративного процесу регламентується адміністративно-процесуальними строками, які мають велике значення для процесуальної діяльності, адже повільність є одним із суттєвих недоліків роботи адміністративних органів. А.В.Баб’яком запропоновано при обчисленні строків застосовувати правила, перевірені практикою. Цілком обґрунтованою є пропозиція, згідно з якою для врегулювання питання строків у адміністративно-процесуальному законодавстві слід використовувати правила з класичних, вже існуючих в Україні, галузей права [133, с.57–59].

У цивільно-правовій літературі зазвичай строк розглядається як юридичний факт або як один з елементів фактичного складу, з котрим закон пов’язує настання певних правових наслідків. Щодо категорії строків відмічають таке: у сфері здійснення правових відносин юридичне значення має не плин часу взагалі, а закінчення певного строку, настання певного моменту і т.ін.; строки, пов’язані з реалізацією прав та свобод громадян, встановлюються людьми; оскільки строк вже встановлено і при настанні певних, нормативно передбачених обставин, відлік цього строку почався, його плин за загальним правилом вже не залежить від волі людей [134, с.248, 250]. Під процесуальним строком розуміють передбачений законом відрізок часу, протягом якого повинна або може бути вчинена окрема процесуальна дія або сукупність дій [133, с.171].

Як і будь-яка інша діяльність, адміністративне провадження вимагає обмеження часовими рамками. І самі процедурні дії можна поділити на види залежно від строків їх реалізації. Одні з них реалізуються адміністративним органом шляхом виконання якихось разових дій (наприклад, видачі довідки) і з певним строком не пов’язані. Такі ж адміністративні провадження, як реєстраційно-паспортні або у зверненнях громадян, обмежені чіткими строками, встановленими законодавством.

Деякі автори називають строки „одним із найуразливіших елементів адміністративної процедури” [39, с.34]. Обов’язок адміністративного органу діяти без зволікань, тобто своєчасно вирішувати справу, означає не лише формальне дотримання строків, а й необхідність врахувати потреби особи у кожній конкретній ситуації. Водночас адміністративному органу має бути відведено рівно стільки часу, скільки йому необхідно (достатньо) для дотримання процесуальної форми та вирішення справи належним чином. Тому, на думку дисертанта, в адміністративному законодавстві, зокрема в майбутньому загальному законодавчому акті про адміністративні процедури або в Адміністративно-процедурному (процедуральному) кодексі, необхідно деталізувати порядок визначення строків.

Основним критерієм визначення строків повинно стати правило, згідно з яким вирішення справи повинно здійснюватися в найкоротший строк за мінімальної кількості відвідувань особою адміністративного органу. Необхідно також встановити строки інформування зацікавлених осіб про стан справи. Продовження ж строків розгляду та вирішення справи адміністративним органом у разі, якщо визначений законом строк не може забезпечити належне вирішення справи, має здійснюватися лише за згодою особи. Ці та інші строки є гарантією прав учасників процедури, адже вони знатимуть про наявний час для підготовки до таких елементів процедури, як слухання, ознайомлення з рішенням, оскарження тощо [133, с.60–62].

У літературі висловлювалась пропозиція про необхідність посилити загальне значення процесуальних строків і відповідальність суб’єктів за їх недотримання. При цьому наголошується на практичній відсутності правових наслідків при порушенні того чи іншого строку (наприклад, строку розгляду справи) [135, с.344, 358]. Недодержання встановленого в законодавстві строку слід розглядати як грубе порушення адміністративної процедури з відповідними наслідками негативного характеру для посадових осіб адміністративного органу, що його допустили, інакше ситуація з гарантованістю прав та свобод громадян буде і надалі розвиватися так, як це є сьогодні.

На думку дисертанта, до гарантій, що забезпечують динаміку адміністративного процесу відносно реалізації прав та свобод громадян, слід віднести гарантований правовий захист з боку суб’єктів, наділених контрольними повноваженнями (т.зв. адміністративно-процесуальний контроль). Реалізація контрольних повноважень даними суб’єктами полягає не тільки в обов’язковому внутрішньому та зовнішньому контролі, а більшою мірою в реагуванні на скарги приватних осіб щодо дій чи бездіяльності адміністративного органу.

З’ясовуючи сутність процесуального контролю в адміністративних провадженнях, В.Г.Перепелюк дійшов висновку щодо звуженості можливостей процесуального контролю. Автор обумовлює це принципом оперативності, на якому базується адміністративний процес. Тож на сьогодні проміжні процесуальні акти та дії можуть бути переглянуті здебільшого разом із завершальними актами (адміністративними рішеннями). Проте існують і винятки, серед яких називають такі: 1) Загальний порядок контролю. Він пов’язаний із додатковим (субсидіарним) застосуванням Закону України „Про звернення громадян” для регулювання порядку розгляду скарг на процесуальні дії та акти. 2)Спеціальний порядок оскарження окремих процесуальних дій, передбачений законодавством. Як приклад автор наводить пункт 18 порядку державної атестації загальноосвітніх, дошкільних та позашкільних закладів, де зазначено, що „…керівник навчального закладу може подати апеляцію до регіональної експертної ради у разі незгоди з висновками атестаційної комісії протягом 10 днів з моменту отримання акта експертизи” [136, п.18]. 3) Якщо процесуальний проміжковий акт вчиняється самим же проводом (адміністративним органом чи його посадовою особою – О.П.), то він сам протягом поточної стадії може переглянути таке своє рішення [41, с.197].

Розмірковуючи над питанням адміністративно-процесуального контролю, В.Г.Перепелюк робить висновок, що даний контроль „…здійснюється суто суб’єктами державного, комунального, непублічного управління. Тобто судовий контроль за проміжковими процесуальними актами не варто відносити до адміністративно-процесуального. При цьому в окремих випадках такий судовий контроль є єдино можливим. Для прикладу, розпорядження про вжиття заходів щодо забезпечення виконання рішення про захист від недобросовісної конкуренції може бути оскаржене в суді. При цьому тільки суд повинен оцінювати законність таких забезпечувальних заходів, як накладення арешту на майно, грошові суми” [41, с.198].

Ми поділяємо точку зору авторів, які вважають, що адміністративно-процесуальний контроль має бути завжди попередній, тобто проміжкові процесуальні акти та стадії виконання переглядаються окремо від адміністративного рішення по суті справи. А коли ми розглядаємо адміністративно-процесуальний контроль як гарантію прав та свобод громадян, то більшою мірою йдеться про організаційні засоби, ніж правові. Так, після проведення адміністративним органом чи його посадовою особою процесуальної дії, керівництвом даного органу вчиняються організаційні дії, спрямовані на реалізацію наданих громадянину прав та свобод, або у разі їх порушення контролюється хід службового розслідування з даного факту. Право процесуального контролю визнається за проводом та спеціально уповноваженими лідируючими суб’єктами, а право ініціювання перегляду процесуального рішення визнається за проводом і учасниками [41, с.199].

Контроль повинен не тільки виявляти дії чи бездіяльність посадових осіб адміністративних органів, що впливають на можливість реалізації громадянином наданих йому прав та свобод, а й активно, реально впливати на стан справ у цій сфері. Також відзначимо, що оскільки адміністративно-процесуальний контроль характеризується оперативністю, то він потребує мінімальних матеріальних витрат та затрат часу, пов’язаних із залученням до контрольного процесу інших суб’єктів, що здійснюють контрольну діяльність, як-от суд чи прокуратура. Коли йдеться про внутрішній контроль, окрім керівників, важлива роль у дотриманні адміністративно-процесуального законодавства належить юридичним службам і юрисконсультам адміністративних органів.

Проте й самі відносини з приводу здійснення контрольних повноважень адміністративних органів щодо приватних осіб викликають багато нарікань. Причиною цього є нерозвинене адміністративно-процедурне законодавство з проблематики саме контролю з боку публічної адміністрації за діяльністю приватних осіб, і до цієї думки схиляється все більше науковців [39]. Як приклад наведемо Закон України „Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення” [137], що закріплює за органами державної санітарно-епідеміологічної служби повноваження на здійснення державного санітарно-епідеміологічного нагляду та визначає необхідні для цього права. Натомість підприємства, установи, організації та громадяни мають цілу низку обов’язків і практично жодних прав у випадках, коли вони піддаються контролю з боку державної санітарно-епідеміологічної служби. Взагалі більшість чинних нормативних актів, які визначають порядок проведення перевірок та порядок реалізації інших контрольних повноважень адміністративних органів щодо приватних осіб, майже не містять прав та гарантій осіб, котрих перевіряють [39, с.26–27]. А враховуючи численність адміністративних органів та велику кількість зловживань, що допускаються посадовими особами цих органів, порядок контрольної діяльності вимагає законодавчого закріплення.

Одним з основних напрямків вдосконалення т.зв. адміністративно-процесуального контролю, в разі коли контролюється діяльність громадянина, можна назвати законодавче врегулювання основної форми контрольних повноважень – перевірок. Поділ перевірок на планові й позапланові має суттєве значення для визначення обсягу прав та обов’язків суб’єктів відносин контролю, адже, на відміну від планової, для проведення позапланової перевірки мають бути якісь особливі підстави (обставини). Гарантією прав приватних осіб та інструментом обмеження свавілля адміністративних органів є чітке і вичерпне визначення законом підстав проведення перевірок. Зокрема, підставою для проведення планових перевірок має бути плановий документ, наприклад, річний план-графік перевірок [39,с.27]. Окрім цього, законами, що надають повноваження на проведення перевірок, повинна бути чітко визначена періодичність їх проведення. Доречним вважаємо законодавчо обмежити тривалість перевірки, і в першу чергу це стосується планових перевірок. Стосовно ж позапланових перевірок, то оскільки вони спрямовані на перевірку окремих фактів і не мають комплексного характеру, то їх тривалість повинна бути ще меншою порівняно з плановою перевіркою.

Як елемент адміністративної процедури, що гарантує громадянину захист його прав та свобод, повинен бути закріплений обов’язок адміністративного органу попереджати про планову перевірку шляхом своєчасного надсилання або вручення письмового повідомлення про проведення перевірки. Доцільно закріпити обов’язковий зміст даного повідомлення, а саме: підстави, дату початку перевірки та її очікувану тривалість, перелік об’єктів, які будуть перевірятися, необхідні документи. Гарантією виконання зазначеного обов’язку є надання громадянину законного права відмовляти у здійсненні перевірки у разі невиконання адміністративним органом вимоги щодо повідомлення про перевірку.

Важливо, щоб законодавчо були закріплені такі елементи перевірки, як: вимога про попереднє повідомлення про планову перевірку; перелік суб’єктів контролю; вимога про узгодження часу перевірки всіма контролюючими органами, умов реалізації повноважень інспектора щодо тривалості перевірки; забезпечення „контролера” робочим місцем; відвідування приміщень, отримання інформації, витребування документів, відбір зразків; форма та зміст акта тощо. Поряд із закріпленням елементів процедури важливим є встановлення таких обов’язків інспектора: негайно пред’являти своє посвідчення на вимогу особи; повертати зразки, відібрані для перевірки; якнайшвидше повідомляти зацікавлену сторону про результати дослідження, вимірювання або взяття проб й інші.

При побудові відносин у сфері контролю важливо витримувати „золоту середину” і не лише захищати права громадян, а й забезпечувати необхідними повноваженнями адміністративні органи. Часто зробити це є дуже складно, адже для здійснення належного контролю за дотриманням вимог, скажімо, протипожежного та архітектурного законодавства у приватному секторі, існують суттєві перешкоди. При цьому чітка регламентація процедури є водночас найважливішою гарантією прав та законних інтересів громадян [39, с.29].

Специфічною формою контролю є підзвітність, основна ідея якої полягає в тому, „…що будь-який адміністративний орган повинен відповідати за свої дії перед одним або декількома адміністративними, судовими або законодавчими органами, що жодний адміністративний орган, який має повноваження й обов’язки приймати первинні адміністративні рішення, не може бути звільнений від контролю й перевірки з боку іншого органу або органів” [89, с.186]. З-поміж існуючих видів підзвітності, як-от: внутрішньої, адміністративної, судової, слідчим органам (омбудсман, інспекції, комісії), прокурору, парламентської, в контексті даного дослідження нас цікавлять перші дві. Це пояснюється тим, що внутрішня і адміністративна підзвітність здебільшого є частиною адміністративної процедури і не потребують окремого провадження, до того ж її здійснення забезпечує динаміку адміністративного процесу відносно реалізації прав та свобод громадян, а тому є адміністративно-процесуальною гарантією.

Під здійсненням внутрішньої підзвітності розуміють „… що усередині адміністративного органу чиновник, що веде яку-небудь справу, повинен пояснювати й обґрунтовувати свої дії перед іншим чиновником, звичайно старшим за посадою”. Адміністративна ж підзвітність означає підзвітність „…первинного адміністративного органу перед органом, більш високим за рівнем”. Відзначимо, що саме адміністративна підзвітність існувала за радянських часів і є нині рисою адміністративного права України [89, с.187].

Порядок внутрішньої та адміністративної підзвітності закріплено в окремих нормативних актах, що регулюють діяльність відповідних адміністративних органів. Ми вважаємо, що деякі з механізмів звітності можуть бути безпосередньо закріплені в процесуальному законодавстві, наприклад, обов’язковість звітності з певних питань, строки, умови, при яких може здійснюватися регрес адміністративної дії й відповідні до цього процедури тощо.

Деякі адміністративно-процесуальні гарантії, які в теорії адміністративного процесу закріплені на рівні принципів, а на практиці залишаються лише гучними гаслами, заслуговують на нормативне закріплення у кожному окремо взятому провадженні. Так, досить частими є заклики до відкритості та прозорості діяльності адміністративних органів, що на доктринальному рівні відповідає принципу публічності в його „західному” розумінні. Тобто відкритість засідань адміністративних органів, обговорень питань, пов’язаних з реалізацією громадянином його прав та свобод, загалом доступність інформації повинна перейти з площини теоретичних принципів до законодавчо закріплених норм, що регулюють відповідне провадження. Закріплення порядку надання інформації, порядку участі громадян у процедурі прийняття рішень могло б вирішити багато питань ще до стадії оскарження рішення адміністративного органу.

Відзначивши обов’язок адміністративних органів звітувати перед державними інституціями, неможливо оминути увагою їх обов’язок так само звітувати перед громадськістю про свою роботу. Базовий принцип відкритості і прозорості на даний час практично не забезпечений процедурами, необхідними для його реалізації. Способи забезпечення відкритості та прозорості, які за своєю суттю можуть бути віднесені до елементів процедури, достатньої для реалізації громадянином своїх прав та свобод, вже досліджувалися в попередньому підрозділі.

Із даного приводу Д. Галліган відзначає, що „… відкритість і прозорість досягаються декількома способами: через повідомлення, надання інформації, слухання; через публічне проведення адміністративних процедур у тих випадках, коли це можливо; через надання обґрунтування; через різні форми касації й оскарження, підзвітності й нагляду” [89, с.284]. Зазначені способи, щоб не стати формальними, повинні бути відображені в процесуальному законодавстві у чітко визначеній процедурі. Така ясно сформульована процедура повинна підкріплюватися нормами, що визначають підстави та шляхи здійснення апеляції.

Надзвичайно важливою адміністративно-процесуальною гарантією прав та свобод громадян є процедура внутрішнього розгляду скарг та апеляція в інстанційному порядку. Коли йдеться про апеляцію в інстанційному порядку, мається на увазі оскарження рішень, дій чи бездіяльності до органу або посадової особи вищого рівня чи спеціального апеляційного органу. „Часто саме в ході розгляду скарги відбувається перше реальне спілкування з громадянином, оскільки приватна особа раніше могла не скористатися правом бути вислуханою або адміністративний орган не забезпечив реалізації цього права, оскільки вимагалось негайне прийняття рішення. В такому разі особа отримує можливість викласти додаткові аргументи, що не були враховані під час прийняття рішення. Відповідно, в цьому випадку адміністративний орган може змінити рішення, або ж службовець роз’яснить рішення скаржнику, і тоді особа погодиться з ним і відмовиться від подальшого судового оскарження” [39, с.72].

Будучи за своєю суттю частиною інституту адміністративного оскарження, процедура внутрішнього розгляду скарг відрізняється від апеляції в інстанційному порядку лише „… більш широким спектром питань, ніж ті, котрі дають підстави для апеляції”. Вироблення особливої внутрішньої процедури розгляду скарг усередині міністерств та відомств дозволяє „…подати скаргу кожному, хто не задоволений тим, як з ним поводились” [89, с.273]. Однією з переваг процедури внутрішнього розгляду скарги є можливість оскарження в тих випадках, коли питання є малозначущим для подання апеляції на дії та рішення адміністративних органів в інстанційному порядку.

У контексті аналізу процедури внутрішнього розгляду скарг та апеляції в інстанційному порядку як адміністративно-процесуальної гарантії прав та свобод громадян відзначимо певні аспекти, що повинні знайти своє відображення в законодавстві. Першим аспектом є необхідність закріплення можливості оскарження процедурних рішень, дій та бездіяльності адміністративного органу чи його посадової особи. Ми вважаємо за необхідне визначити процедуру такого оскарження, оскільки існує ймовірність що скарга „… на процедурні рішення, дії та бездіяльність може суттєво гальмувати вирішення справи, тобто негативно позначатися на адміністративній процедурі загалом”. До того ж ефективність такого оскарження у більшості випадків буде досить низькою, адже „…поки таку скаргу розглянуть, може бути прийняте остаточне рішення у справі”. У літературі з даного приводу пропонується „…передбачити конкретні процедурні рішення, які можуть оскаржуватися, і встановити для них прискорену процедуру розгляду. Йдеться насамперед про рішення, які суттєво впливають на рух та вирішення справи (наприклад, про відмову у відводі посадової особи, про відмову в допуску до участі у провадженні заінтересованої особи)” [39, с.81].

Наступним аспектом, що вимагає належного закріплення на законодавчому рівні, є окреме оскарження поведінки службовців (службових або посадових осіб) адміністративного органу. Мова йде про оскарження таких дій службовців, як тяганина, образи або бездіяльність, як-от відмова у перевірці правильності заповнення документів, повноти пакету документів, ненадання інформації, що сприяла б громадянину в реалізації своїх прав та свобод.

Зазвичай скарги на дії чи бездіяльність посадових осіб адміністративного органу обмежуються процедурою внутрішнього розгляду скарг, а саме зверненням до безпосереднього начальника певного службовця. На нашу думку, в більшості випадків скарга безпосередньому начальнику буде дієвим засобом впливу на посадову особу адміністративного органу. Проте, як показує практика, через низку суб’єктивних причин не завжди скарга на посадову особу адміністративного органу безпосередньому начальнику дає очікуваний результат. Тому як альтернативу вважаємо доречним запозичити досвід ФРН, Польщі й Нідерландів та законодавчо передбачити створення спеціальних комісій із розгляду скарг щодо посадових осіб адміністративних органів, запорукою ефективності роботи яких буде їхня неупередженість.

На даний час підготовлено різні проекти створення системи органів боротьби з корупцією у функції яких, зокрема, входитиме обов’язок як апеляційних органів розглядати скарги на дії чи бездіяльність посадових осіб адміністративного органу. Та, враховуючи кількість і характер скарг, вважаємо доцільнішим на рівні територіальних органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування створити спеціальні дорадчі комісії з розгляду скарг на рішення, дії чи бездіяльність посадових осіб адміністративного органу. Формування таких комісій повинно відбуватися із залученням представників громадськості, правозахисних організацій, опозиційних партій у відповідній місцевій раді, незалежних експертів, чисельність яких не повинна бути меншою певного відсотка від загальної кількості членів комісії (наприклад, третина складу), яка буде залежати від кількості обслуговуваних мешканців. Певна кількість членів даної комісії, в т.ч. голова та секретар, обов’язково повинні мати юридичну освіту.

За результатами розгляду справи готується рішення комісії, що в більшості випадків має дорадчий (рекомендаційний) характер. Звичайно, рекомендаційний характер рішення комісії може позначитися на виконуваності даного рішення. Тому ми вважаємо за необхідне нормативно закріпити можливість в обґрунтованих випадках приймати обов’язкові рішення, в першу чергу тоді, коли скаржаться на дії (тяганина, образи) чи бездіяльність (відмова у перевірці правильності заповнення документів, повноти пакету документів, ненадання інформації, що сприяла б громадянину в реалізації своїх прав та свобод) посадових осіб адміністративних органів. У будь-якому разі викладені в рішенні комісії факти дозволять посадовим особам адміністративного органу переглянути власне рішення, врахувати надану комісією оцінку їхнім діям чи бездіяльності і, можливо, прислухатися до рекомендацій.

Якщо комісія відмовляє в задоволенні скарги, таке рішення є остаточним, підписується секретарем і направляється скаржникові. У разі ж, якщо комісія задовольняє скаргу, то рішення направляється уповноваженому суб’єкту для відповідного вирішення справи. Наостанку відзначимо закордонний досвід стосовно повноважень комісії, члени якої можуть наділятися правом „…заходити в будь-які приміщення органу, вимагати пояснення у службовців та інші” [39, с.81].

На нашу думку, процедура внутрішнього розгляду скарг повинна бути доповнена так званим „проханням про перегляд” рішення у справі. Даний інститут існує в окремих країнах, й ідея його імплементації у вітчизняне законодавство вже висловлювалася. Зокрема, В.П.Тимощук відзначає, що „… для забезпечення додаткових гарантій правового захисту особи доцільно передбачити механізм перегляду рішення органом, який його прийняв”. При цьому „… особа звертається до органу, що прийняв рішення, з проханням про повторний розгляд цієї справи та зміну рішення. А вже оскарження до вищого чи спеціального апеляційного органу, як правило, називається „апеляцією”. Необхідність запровадження процедури „прохання про перегляд” виникає, зокрема, в ситуації, коли орган, рішення якого оскаржується, не має вищого щодо себе органу. У такому випадку особа обмежується в правовому захисті і змушена звертатися за захистом одразу до суду. До того ж, окрім таких негативних факторів, як складність, тривалість та вартість судового процесу, немає можливості оскаржити в судовому порядку рішення на предмет доцільності, на відміну від адміністративної апеляції [39, с.73].

Зауважимо, що від загального порядку подання скарг, передбаченого розділом другим Закону України „Про звернення громадян”, процедура прохання про перегляд (надалі – скарга – О.П.) відрізняється обов’язком подати скаргу „… лише до того органу, який прийняв рішення, і саме цей орган розглядає подану скаргу”. Досить дискусійним є запропонований В.П.Тимощуком загальний порядок подання скарги, відповідно до якого громадянин „…може подати скаргу або до адміністративного органу, рішення якого оскаржується, або до вищого органу, якщо такий існує. При цьому, навіть якщо подається звичайна скарга, а не прохання про перегляд, доцільно передбачити правило, за яким органу, рішення якого оскаржується, надається певний час для направлення скарги разом зі справою вищому органові. За цей час адміністративний орган може сам іще раз перевірити справу і задовольнити скаргу та скасувати або змінити оскаржуване рішення” [39,с.73]. З одного боку, даний порядок у певних випадках дозволить громадянину реалізувати свої права та свободи швидко, за спрощеною процедурою, а з другого – надасть адміністративному органу підґрунтя для зловживань та приховування реальної ситуації зі скаргами на діяльність органу. Та незважаючи на негативні сторони, вважаємо доцільним законодавчо закріпити „прохання про перегляд” рішення у справі, при цьому чітко прописати процедуру та випадки, за яких такий перегляд рішення адміністративного органу можливий.

Аналіз процесуальних норм законодавства про персональну відповідальність посадових осіб адміністративного органу за порушення встановленого порядку розгляду пропозицій, зауважень та скарг, формально-бюрократичне ставлення до обов’язків, проступки і упущення та інші дії, що виключають можливість реалізації громадянином своїх прав та свобод, дає змогу виділити як адміністративно-процесуальні гарантії порядок реалізації відповідальності зазначених суб’єктів за вказані дії.

Специфіка порядку реалізації відповідальності посадових осіб адміністративних органів за невиконання або неналежне виконання покладених на них обов’язків, що призводить до неможливості реалізації громадянином своїх прав та свобод, обумовлена специфікою адміністративного права як галузі і полягає в тому, що така відповідальність є неоднорідною і включає в себе перелік видів відповідальності: кримінальної, адміністративної, цивільної, матеріальної, дисциплінарної. Це обумовлює й різний порядок реалізації відповідальності посадових осіб адміністративних органів. І якщо порядок кримінальної відповідальності розкрито кримінально-процесуальним (КПК) [138], а цивільної відповідальності –цивільно-процесуальним законодавством (ГК, ЦПК) [139; 140], то адміністративна, дисциплінарна та матеріальна відповідальності різняться залежно від видів процедур.

Однак порядки реалізації всіх видів відповідальності мають багато спільного. Зокрема, невідворотність притягнення особи до відповідальності, незалежно від жодних чинників. Страх особи перед неминучою, невідворотною відповідальністю є своєрідною первісною гарантією виконання посадовими особами адміністративних органів покладених на них обов’язків щодо реалізації громадянином своїх прав та свобод [57, с.144–145]. Важливим моментом тут є не тільки наявність дій чи бездіяльності з боку посадової особи адміністративного органу, що не дозволяють громадянину реалізувати свої права та свободи, санкцій за такі дії чи бездіяльність, а й механізму їх застосування.

Такий механізм майже відсутній у чинному законодавстві, де здебільшого подається лише перелік видів юридичної відповідальності [141, ст. 38; 68, ст. 24] або мінімально подано порядок відшкодування матеріальної шкоди [142, ст. 49]. Умови й обсяг відшкодування моральної шкоди, завданої посадовими особами адміністративних органів громадянам, не знайшли свого відображення в чинному законодавстві.

Частиною механізму застосування відповідальності можна назвати порядок проведення вже згадуваного вище службового розслідування [141, ст. 22], під яким розуміють діяльність спеціально утвореної, у визначених законом випадках і порядку, комісії з перевірки виконання конкретним службовцем своїх службових обов’язків чи висунутих проти нього звинувачень або підозри [143, с.69]. Деякі з положень порядку проведення службового розслідування певною мірою гарантують громадянам реалізацію їх прав та свобод. До таких можна віднести, зокрема, строк проведення розслідування: в Законі України „Про державну службу” встановлюється строк службового розслідування у два місяці [141, ст. 22]. Водночас Законом України „Про звернення громадян” закріплено більш короткий строк вирішення питань, порушених у зверненні, його тривалість не може перевищувати сорок п’ять днів [68, ст. 20]. На практиці проведення службового розслідування де-юре не припиняє дії адміністративного органу, проте де-факто вирішення питань, пов’язаних з реалізацією прав та свобод громадянина, затримується в часі через низку причин, пов’язаних з відстороненням посадової особи адміністративного органу від роботи, перевірками, зайнятістю чи необізнаністю зі специфікою праці співробітників, призначених тимчасово виконувати обов’язки замість відстороненого, тощо. Оскільки часто від результатів такого розслідування залежить можливість реалізації чи відновлення наданих громадянину прав та свобод, необхідно окрім встановлення строку проведення службового розслідування закріпити можливий порядок реалізації громадянином своїх прав під час розслідування та порядок виконання обов’язків, покладених на відсторонену від службових справ особу.

Наступною адміністративно-процесуальною гарантією, спрямованою на реалізацію права на обґрунтування своєї позиції, є можливість надавати адміністративному органу факти та аргументи у справі. Наразі право на обґрунтування своєї позиції (або бути вислуханим – О.П.) надається здебільшого в ході адміністративного оскарження, хоча було б ефективнішим надавати це право адміністративним органом до прийняття рішення. Обґрунтувати свою позицію громадянин може на свій розсуд як письмово, так і усно.

Крім того, щоб громадянин, якого стосується рішення у справі, міг надавати адміністративному органу факти та аргументи у справі, потрібно щоб він знав про існування справи і був повідомлений про своє право подати зауваження. Винятки можуть бути у випадках, коли рішення за заявою громадянина є позитивним або коли через об’єктивні обставини неможливо відкласти прийняття адміністративного акта, щоб вислухати зацікавлених громадянин, або в інших обґрунтованих випадках. У разі ж коли у справі приймається рішення, що може негативно вплинути на можливість громадянина реалізувати свої права та свободи, нормативне закріплення порядку надання адміністративному органу фактів та аргументів у справі є обов’язковим.

Суттєвим моментом тут є обов’язок адміністративного органу повідомити громадянина про право бути вислуханим, тобто про можливість донести свою позицію до посадової особи адміністративного органу. Крім того, слід нормативно закріпити правило щодо обов’язку адміністративного органу забезпечити доступ до інформації у справі та обов’язку при необхідності надати громадянину за його запитом відомості, що його цікавлять. У даному контексті ми погоджуємося з існуючою думкою, що громадянину для отримання інформації від адміністративного органу слід довести, що рішення у справі може вплинути на його можливість реалізувати свої права та свободи, і в разі доведення він повинен отримати інформацію в достатньому для такої реалізації обсязі. Можливо, доступ до інформації слід зробити ще більшим, зокрема і для широкого загалу, окрім інформації, яка містить державну або комерційну таємницю та персональні дані про громадянина. Така відкритість дозволить посилити контроль суспільства над адміністративними органами, матиме антикорупційний ефект [39, с.36]. Обов’язковими умовами надання інформації повинні бути повнота та своєчасність. Тобто громадянин повинен мати можливість використати цю інформацію до прийняття рішення адміністративним органом, і цієї інформації повинно бути достатньо для реалізації процесуальних прав та свобод громадянина.

Як окрему адміністративно-процесуальну гарантію прав та свобод громадян ми також виділяємо процесуальну діяльність суб’єктів, що представляють інтереси громадян (адвокат, законний представник), тобто можливість брати участь в адміністративній процедурі не особисто, а через представника. Інститут представництва, що знайшов своє відображення в цивільному та кримінальному процесі, не здобув належної уваги в адміністративному процесі. Наше адміністративне законодавство не передбачає загального права на представництво в адміністративній процедурі, тому в більшості випадків тут використовують положення Цивільного кодексу [39, с.36]. Хоча врегулювання певних відносин представництва, як-от порядку подання скарг, знайшло своє відображення в законодавстві. Так, скарга в інтересах громадянина за його уповноваженням, оформленим у встановленому законом порядку, може бути подана іншою особою, трудовим колективом або організацією, яка здійснює правозахисну діяльність [68, ч.5 ст.16]. Мова йде про низку випадків, коли скарги подаються громадянами, які не мають відношення до даного адміністративного провадження, чиї права й інтереси не є предметом даної скарги. Такі скарги в інтересах інших осіб подаються здебільшого родичами, знайомими, сусідами громадян, які через похилий вік і поганий стан здоров’я не мають змоги особисто направити скаргу [40, с.144]. Як приклад, законодавчо встановлена норма, що громадянин може подати скаргу особисто або через уповноважену на це іншу особу. Зокрема, скарга в інтересах неповнолітніх і недієздатних осіб подається їхніми законними представниками [68, ч. 4 ст. 16].

Іншим видом представництва в адміністративних провадженнях, не пов’язаним із позитивними моральними принципами, наведеними вище, є представництво на зразок участі адвоката у цивільному процесі. Такий представник повинен бути наділений правом спостерігати за здійсненням процесуальних дій, брати в них участь зі сторони громадянина, а також правом на отримання інформації про процесуальні дії, що здійснює адміністративний орган. Також, враховуючи особливості адміністративних проваджень, відзначимо, що представництво та надання консультацій доречне не лише юристами, а й іншими фахівцями, які обізнані в певних питаннях.

Важливо так само підкреслити значення для гарантованості прав та свобод громадянина обов’язку надати консультацію на адміністративній стадії іншою стороною, а саме адміністративним органом в особі його представника. Така консультація може стосуватися конкретної справи або ж роз’яснення законодавства. Можливо, внаслідок консультації в ході адміністративного провадження зникне необхідність в адміністративному чи судовому оскарженні рішень адміністративного органу.

Якщо ж особа діє без представника, в такому разі важливою гарантією захисту її прав та свобод є обов’язкове зазначення адміністративним органом у самому адміністративному акті засобів правового захисту. Для того щоб допомогти громадянину зорієнтуватися в разі прийняття несприятливого рішення, в ньому „має бути вказана вся інформація, необхідна для подання скарги (позову), зокрема зазначено орган, уповноважений розглянути скаргу (позов), строки для оскарження тощо. … Сама вказівка в адміністративному акті на способи та порядок його оскарження показує особі, що адміністративний орган може помилятися, і саме для цього передбачені механізми контролю за прийнятими рішеннями” [39, с.37–38].

Окрім зазначення засобів правового захисту, в самому адміністративному акті, в першу чергу в законодавстві, повинен міститися якомога повний та конкретний перелік процесуальних прав та свобод громадян. Це дозволить громадянам, без звернення по допомогу до спеціалістів у галузі права, керуючись нормами законодавства, реалізувати свої права. Такий комплекс процесуальних прав буде ефективним у випадку закріплення процесуальних прав та свобод громадян залежно від стадії адміністративного провадження. „Як це законодавець, наприклад, зробив із процесуальними правами й обов’язками особи, яка притягається до відповідальності, на стадії адміністративного розслідування” [144, с.110–111]. Безвідносно до стадій провадження доречно закріпити порядок реалізації права громадян давати пояснення і зауваження щодо змісту наданих ними документів. Як і клопотання у справі, такі пояснення і зауваження повинні додаватися до справи на всіх стадіях провадження.

Реалізація процесуальних прав буде можлива „…лише в тому випадку, коли законодавство чітко визначиться зі стадіями…” адміністративної процедури, „… та виходячи із цього спробує закріпити процесуальні права і обов’язки його учасників…” [144, с.110–111] в Адміністративно-процедурному кодексі. Менш вдалим варіантом, на нашу думку, є закріплення в повному обсязі всіх прав і обов’язків громадян, що реалізуються ними у межах провадження, в одній главі зазначеного кодексу. Тож, оскільки, як зазначалося, громадянин бере участь у провадженні не на професійній основі і здебільшого не є спеціалістом у тих сферах відносин, з приводу яких відбувається провадження, комплекс процесуальних прав громадян необхідно якомога повніше розписати у відповідних правових положеннях.

Наприклад, реалізація матеріального права на захист залежить від наявності нормативного закріплення процесуальної складової цього права, яка охоплює: „…право людини звернутися за захистом порушеного права у будь-який орган державної влади і місцевого самоврядування або громадського об’єднання у будь-якій формі; право на користування будь-якими передбаченими законом процесуальними правами і процедурами, встановленими для даної конкретної форми захисту права; право на оскарження у судовому, адміністративному або громадському порядку рішення компетентного органу з конкретної справи”. Проте „…право на захист не є захистом. Захист означає реалізацію права у конкретних життєвих ситуаціях, конкретних відносинах” [145, с.37], що вимагає від громадянина активної діяльності щодо здійснення своїх прав. О.В.Кузьменковідзначає, що саме „…активність громадян може перетворити букву закону на дійсність, подолати об’єктивні перешкоди на шляху реалізації різних прав, а так само суб’єктивні перешкоди, що перетворюють здійснення прав на формалістику” [146, с.96].

Ще однією з адміністративно-процесуальних гарантій прав та свобод громадян є „можливість брати особисту участь в адміністративній процедурі загалом та в окремих процедурних діях зокрема. Для цього адміністративний орган повинен завчасно повідомляти про дії, в яких допускається або вимагається особиста участь особи. Особливо важливим є повідомлення про початок процедури та про окремі дії у процедурі, яка розпочинається за власною ініціативою адміністративного органу” [39, с.57] Повідомлення як елемент адміністративної процедури, що сама є гарантією, вже розглядалось нами в попередньому підрозділі, стосовно ж можливості особисто брати участь в адміністративній процедурі загалом та в окремих процедурних діях зокрема, то через різноманітність проваджень така участь повинна бути передбачена у нормативних актах, що регулюють відповідне провадження.

На нашу думку, до гарантій, що забезпечують динаміку адміністративного процесу відносно реалізації прав та свобод громадян, необхідно віднести зобов’язання адміністративних органів вказувати на підстави та обставини прийняття рішень. Вважаємо за доцільне закріпити цей обов’язок у нормативній формі. Ця норма повинна містити обов’язок адміністративного органу завжди зазначати мотиви свого рішення, а не лише у випадках, коли адміністративний акт за своїм характером негативно впливає на права, свободи та законні інтереси приватних осіб. Необхідність надання фактичного та правового обґрунтування у разі прийняття „позитивного” рішення обумовлено численними скаргами на такі рішення через певний час, а також можливістю ефективного контролю за адміністративними органами. Як приклад можна навести численні скарги громадян на рішення про виділення земельних ділянок під забудову в паркових зонах, на місці стадіонів, у дворах, адже такі рішення про виділення землі є „позитивними” для забудовників та часто, з правової точки зору, бездоганними. Обов’язкова ж наявність у рішенні фактичного та правового обґрунтування підстав та обставин його прийняття змусить адміністративний орган більш ретельно готувати прийняття саме такого рішення.

Ми поділяємо точку зору В.П.Тимощука, який вважає, „що обґрунтування може бути викладене як безпосередньо в адміністративному акті, так і в документі, за допомогою якого акт доводиться до відома відповідної особи. Можливий виклад адміністративним органом мотивів на окрему вимогу особи, що має бути зроблено в письмовій формі у строк, достатній для ознайомлення з обґрунтуванням акта і для його оскарження. Письмове наведення мотивів є відправною точкою для здійснення правового контролю за діяльністю публічної адміністрації” [39, с.37].

Підсумовуючи, відзначимо, що однією з головних умов забезпечення прав та свобод громадян у взаємовідносинах з адміністративними органами та їхніми посадовими особами є додержання всіх видів гарантій прав та свобод громадян, визначених відповідними нормативними актами. При цьому адміністративні органи повинні діяти швидко, використовуючи найефективніші засоби для вирішення справи. У даному контексті вдало сформульована думка відносно необхідності „…не погіршити становище приватної особи і не „паралізувати” діяльність адміністративних органів надмірною зарегульованістю відносин між ними” [39, с.34].

Удосконалення адміністративно-процесуальних норм, які закріплюють порядок забезпечення прав та свобод громадян, є одним із пріоритетних напрямків розвитку національного законодавства. Іншими словами, здійснення прав та свобод громадян багато в чому залежить від існування ефективного механізму реалізації матеріальних адміністративних норм. Однак аналіз чинного законодавства України дає змогу зробити висновок про те, що в ньому досить вибірково й обмежено закріплені засоби та способи адміністративно-процесуального гарантування прав та свобод громадян. При систематизації законодавства України про адміністративну процедуру необхідно буде чітко закріпити процесуальні права та обов’язки сторін процедури, передбачити адміністративно-процесуальний механізм забезпечення прав та свобод громадян та їх адміністративно-процесуальні гарантії [99, с.164–168].

2.3. Фактори, що впливають на вирішення конкретних адміністративних справ

Практична реалізація адміністративними органами покладених на них обов’язків часто пов’язана із обмеженнями прав і свобод громадян, причому часто досить суттєвими. Ці обмеження можуть бути як правомірними, так і мати неправомірний характер дій органу (посадової особи). У зв’язку з цим назрілим і важливим є створення відповідних правових засад взаємовідносин між адміністративними органами і громадянами, тобто забезпечення їх належного правового регулювання. Від досконалості нормативної регламентації адміністративних процедур, їхньої чіткості, наявності розвинутої системи законодавства в багатьох випадках залежить можливість реалізації громадянином своїх прав та свобод.

Проте для належної реалізації громадянином своїх прав та свобод часто є недостатнім нормативно врегулювати адміністративні процедури, адже, як справедливо відзначає Н.М Тищенко [40, с.48], існують фактори, які, хоча й не належать до сфери процесуального регулювання, однак впливають на розгляд конкретних адміністративних справ. Так, навіть нормативно закріплене право з встановленою процедурою його здійснення може були не реалізоване через негативний вплив факторів, про які піде мова далі. А розгляд питання факторів, що впливають на вирішення конкретних адміністративних справ, у контексті нашого дослідження, обумовлений, зокрема, і тим, що самі адміністративно-процесуальні гарантії прав та свобод громадян у науковій літературі розглядаються як фактори об’єктивного порядку, котрі, будучи своєрідним процесуальним інструментом, реалізують процесуальний статус громадян. Також відзначимо, що політичними, економічними і соціальними гарантіями прав та свобод громадян вважають „…сукупність економічних, політичних і соціальних чинників (факторів – О.П.), які створюють максимум можливих на даному етапі розвитку суспільства і держави умов і передумов для реалізації прав і свобод громадян” [146, с.96].

Для з’ясування сутності факторів, що впливають на вирішення конкретних адміністративних справ, слід у першу чергу зупинитись на проблемі використання цього терміна. Справа в тому, що в законодавстві України відсутнє визначення цього поняття, до того ж у нормативних актах термін „фактор” майже не зустрічається. Лише інколи вживається термін „факторинг”, який має спільний корінь зі словом „фактор”.

Тому в контексті озвученої в назві підрозділу проблематики доречним видається дослідження терміна „фактор” як правової категорії з метою з’ясування його значення та змісту. З цієї точки зору, аналіз терміна „фактор” дає певний позитивний пізнавальний результат, зокрема дозволяє поглибити понятійний апарат.

Перш за все, зауважимо, що зазначений термін широко використовується у правовій літературі, в тому числі і в адміністративно-процесуальній. Але незважаючи на це, у науці адміністративного процесу відсутнє трактування поняття факторів, що впливають на початок, хід та вирішення адміністративних справ. Та і єдиного розуміння терміна „фактор” також не існує, хоча можна вважати, що певне спільне значення в це поняття вкладається.

У окремих випадках в юридичних тлумачних словниках поняття „фактор” (англійське„factor”)відносять до торгового [147, с.667] чи договірногоправа[148, с.652] або взагалі розглядають його як „фактори небезпеки” виникнення негативного природного впливу [149, с.155]. Увсіх цих випадках зміст терміна „фактор” було спроектовано на відповідні суспільні відносини, що суттєво відрізняються від адміністративно-правових, тому слушним вважаємо взяти за основу поняття, сформульоване в загальних тлумачних словниках. Зокрема, „Великий тлумачний словник сучасної української мови” визначає поняття „фактор” як умову, рушійну силу будь-якого процесу, явища; чинник [150, с.1314]. А словник російської мови „фактором” вважає момент, істотну обставину в якому-небудь процесі, явищі [151, с.736].

Таким чином, проаналізувавши наведені вище та інші точки зору на термін, що розглядається, констатуємо, що поняття „фактори”, що впливають на вирішення конкретних адміністративних справ, нерозривно пов’язане з поняттям процесу. Зробивши висновки із сукупності міркувань, викладених у довідковій та теоретико-правовій літературі, ми підходимо до необхідності розуміння зазначених факторів як сукупності нормативно незакріплених істотних обставин та умов, що спричиняють або впливають на перебіг конкретних адміністративних проваджень, а отже, – і на їх вирішення. Істотною ознакою таких факторів є їхня ненормативність, тобто ці фактори об’єктивного та суб’єктивного характеру, існуючи в реальності і суттєво впливаючи на адміністративні провадження, не закріплені в нормах права. Проте слід зазначити, що, незважаючи на суттєвий вплив наведених факторів, основою адміністративно-процесуальних проваджень будуть виступати процесуальні норми, що регламентують їх хід.

Для цілісного з’ясування сутності факторів, що впливають на вирішення конкретних адміністративних справ, слід зупинитися на їх видах та аналізі окремих цих факторів. Використовуючи оригінальну теоретичну модель вивчення факторів злочинності в органах внутрішніх справ, розроблену О.А.Мартиненком [152, с.230–263], застосуємо її для аналізу предметної сфери нашого дослідження. Так, із загальної сукупності факторів, що впливають на вирішення конкретних адміністративних справ, виділимо економічні, соціальні, ідеологічні, соціально-психологічні, політичні, організаційно-управлінські та правові.

Коли мова йде про економічні фактори, в першу чергу згадуються кризові явища у сфері економічних відносин. Нестабільність і розбалансованість економіки в 1990-ті роки призвела до скорочення бюджетних видатків на утримання працівників адміністративних органів, що автоматично спричинилося до негативних явищ, таких як несистематична виплата грошового утримання, несвоєчасне отримання матеріальної допомоги. Водночас скоротився обсяг заходів соціального захисту, відбулося згортання низки соціальних програм, скасування пільг з оплати житла та комунальних послуг, проїзду в громадському транспорті, зросла незабезпеченість державних службовців житлом. Погіршення матеріального забезпечення призвело до різкого зростання хабарництва та інших зловживань.

Ще одним економічним фактором, що впливає на можливість громадянина реалізувати свої права, здебільшого негативним чином, є недостатнє матеріально-технічне забезпечення адміністративних органів. Адже обов’язковою умовою належного виконання покладених на посадових осіб адміністративних органів обов’язків є наявність умов і засобів їх здійснення, тобто добре обладнаних робочих місць, приміщень, канцелярського приладдя, транспорту тощо. Тож можливості адміністративного органу багато в чому визначаються станом їх матеріально-технічної бази, рівень розвитку якої зумовлює обсяг, швидкість та якість виконуваної роботи.

В умовах недостатнього бюджетного фінансування адміністративні органи поставлені перед необхідністю якомога ефективніше витрачати надані їм державою кошти, знаходити джерела додаткового фінансування. Недостатнє та нестабільне фінансування призвело до низки негативних наслідків, одним з яких є збільшення диспропорції у використанні коштів. Бюджетне фінансування витрачається в основному на заробітну плату, покриття соціальних гарантій, що постійно скорочуються, та поточних платежів (комунальні, ремонт тощо). За залишковим принципом фінансується капітальне будівництво, забезпечення працівників профільною літературою та нормативною базою, придбання нового обладнання, оргтехніки.

Окрім того, виникло питання пошуку додаткових коштів на розвиток матеріально-технічної бази. Правомірність такого фінансування адміністративних органів із позабюджетних джерел встановлюється законодавством України. Наприклад, що стосується державних навчальних закладів, то їх фінансування регулюється Законом України „Про вищу освіту” [153, ст. 64] та низкою підзаконних актів [154; 155]. Та основним джерелом позабюджетних надходжень все ж є надання освіти на платній основі, а інші види платних послуг не можуть мати систематичний характер (через неможливість навчальних закладів підтримувати свою конкурентоздатність нарівні з комерційними структурами) [156, с.95].

На жаль, на практиці більшість адміністративних органів, зіткнувшись із недостатнім фінансуванням, намагаються вирішити цю проблему всіма доступними способами і не обов’язково правовими. Навіть рішення про призначення на певні керівні посади інколи приймаються зважаючи на можливості кандидата на посаду „вирішувати питання”, а не з професійних якостей. Тому досить часто громадянин, звертаючись до посадових осіб адміністративних органів для реалізації своїх прав та свобод, дізнається про „необхідність” зробити благочинний внесок, передплатити відомче періодичне видання, надати канцелярське приладдя тощо. Через монопольне становище адміністративних органів у можливості допомогти громадянину в реалізації його прав та свобод останній, якщо не хоче зіткнутися з бюрократичною системою, фактично зобов’язаний виконати запропоновані умови позитивного вирішення того питання, з яким він звернувся. Усе це позначається на ефективності роботи адміністративних органів і ще більше на можливості громадян реалізувати надані їм права та свободи.

Унаслідок погіршення матеріального забезпечення державних службовців з’являється ще один фактор, що впливає на вирішення конкретних адміністративних справ, – відтік кваліфікованих кадрів у недержавний сектор економіки. Як наслідок зростає некомплект кадрів, котрий у свою чергу призводить до заміщення вільних посад некваліфікованими кадрами, особами з низькими моральними якостями.

Призначення таких працівників обумовлено також і соціальними факторами, оскільки посилюється конкуренція за розширення і збереження доступу до матеріальних, культурних і соціальних благ, за досягнення прийнятного рівня життя, престижу і визнання, за використання пільг та привілеїв. В таких умовах державне управління як суспільне явище здійснюється в інтересах певних соціальних верств та груп. Тому призначення на посади „своїх” здебільшого продиктоване бажанням певного соціального прошарку отримати якомога вище місце в ієрархії державної влади і доступ до обмежених ресурсів, наприклад, землі, бюджетного фінансування тощо. Проте, окрім зазначених, є й інші соціальні фактори, як-от професія, кваліфікація, компетентність, рівень освіченості, місце проживання, вік і пропозиції можливого працевлаштування працівника адміністративного органу.

Економічні і соціальні реформи, що почалися на початку 1990–х років та продовжуються дотепер, суттєво вплинули на перебудову ідеологічних настанов і моральних цінностей. Відмова державних інститутів від функції виховання особистості та обмеження їхнього впливу на особистість заходами соціально-виховного характеру призвели до ідеологічного вакууму, тобто не було сформульовано національну ідею, пришвидшився процес сегментації суспільства, зростала мовна і територіальна (Захід – Схід) нетерпимості, індивідуальна агресивність.

Українському суспільству знадобилося кілька років щоб усвідомити, що демократія не означає відсутність загальнодержавної ідеології, а навпаки, поряд із загальнодержавною ідеологією, демократичний уклад суспільства передбачає існування низки професіональних ідеологій, ідеологій галузевих наук, мистецтва, інших сфер діяльності. Сама ж ідеологія, окрім змістоутворюючого значення, покликана виконувати функцію захисту національних і групових інтересів. Проте інтереси, зокрема державних службовців, часто відходять на другий план, натомість від службовця вимагається самовідданість, безкорисливість і підпорядкування особистої вигоди суспільним інтересам. Протиставляючи ідею служіння суспільству ідеї особистого збагачення, адміністративні органи сьогодні дочасно програють, оскільки бездоганне виконання обов’язків у більшості випадків не підкріплюється ні достатніми матеріальними благами, ні відчутною повагою з боку суспільства.

На практиці рішення даної проблеми, з одного боку, лежить у рамках створення системи соціального захисту (пільгового кредитування, пенсіонного забезпечення, безкоштовної освіти, додаткової допомоги) і матеріальної допомоги державним службовцям, що забезпечує їх моральне задоволення роботою і перешкоджає відтоку кадрів у недержавний сектор економіки [152, с.241]. З другого боку, повинна формуватися професійна культура посадових осіб із врахуванням їх особистих моральних якостей. Завданням професійної моралі є допомога працівнику зробити правильний вибір у виконанні службових обов’язків, найоптимальніше реалізувати прийняте рішення у практичній діяльності. У даний час питання етичних норм і правил поведінки посадових осіб не врегульовані нормативно-правовими актами, тому вбачається доречним розглянути можливість виробити та закріпити такі норми і правила [157, с.108–109].

При характеристиці факторів, що впливають на вирішення адміністративних справ, необхідно враховувати психологічний аспект, тобто вплив правових засобів, матеріальних та організаційних умов на формування мотивів поведінки громадян у процесі здійснення ними своїх основних прав. На дієвість гарантій, ефективність реалізації прав громадян впливають також і мотиви поведінки посадових осіб, службовців установ і організацій, кожного працівника окремо [58, с.40]. Як соціально-психологічний фактор можна назвати негативну суспільну думку щодо посадових осіб адміністративних органів. Частково це можна пояснити недосконалістю власне адміністративних органів і особистими якостями окремих співробітників, та більшою мірою – численними фактами зловживань, що стали предметом громадської уваги. У суспільстві спостерігається швидка еволюція недовіри різних категорій населення до можливості дотримання законності посадовими особами адміністративних органів. В уявленні громадськості адміністративні органи є бюрократичною структурою, котра одночасно обтяжена користолюбством, тяганиною, закрита і черства щодо рядового громадянина. Тому при вирішенні конкретних адміністративних справ громадянин намагається вести себе відповідно, тобто, так би мовити, „вирішити питання”, або взагалі відмовляється від подальших спроб отримати позитивне рішення адміністративного органу.

Вплив факторів політичного порядку на вирішення адміністративних справ можна розглянути на прикладі адміністративної реформи, стосовно якої в уряді і парламенті існує багатоманітність підходів, зокрема відносно системи адміністративних органів, їхньої штатної структури, широти повноважень, рівня самостійності, умов фінансування, кадрового забезпечення і соціальної підтримки, проте єдиної державної політики в даному напрямку немає. Цією обставиною пояснюється також поява політичних факторів, що впливають на вирішення адміністративних справ через схильність політичного керівництва приймати політичні рішення виходячи не з державних, а з власних інтересів. Унаслідок прийняття таких рішень, що часто не відповідають закону і скасовуються судом або вищестоящим адміністративних органом, в Україні з’являється два Генеральні прокурори, два начальники управління МВС тощо. Тому часто, поки суд вирішує, хто повинен обіймати ту чи іншу посаду, рядові громадяни не в змозі реалізувати надані їм права, оскільки діяльність адміністративного органу заблоковано.

Існування факторів, що впливають на вирішення адміністративних справ організаційно-управлінського характеру, обумовлене існуванням нині недосконалої за структурою і функціонально системи адміністративних органів, що проходять довгий шлях трансформації. Створення та розформування низки державних органів та служб, неоднозначність в оцінці їхніх завдань і функцій з боку держави перешкоджає розумній організації і плануванню діяльності цих адміністративних органів. Збої в організаційно-управлінській сфері мають руйнівний ефект для формування нормальної робочої атмосфери, сталих етичних основ професіональної діяльності, сприяють проявам недбалості, халатності і порушень законності.

Від рівня організації праці в адміністративних органах та управління ними залежить наскільки оптимально буде використано робочий час працівників, рівень взаємодії останніх під час виконання спільних завдань, психологічний клімат у колективі тощо. У свою чергу належна організація діяльності адміністративного органу є запорукою ефективного виконання його працівниками своїх посадових обов’язків, а це, зрештою, є фактором, що позитивно впливає на можливість реалізації громадянином своїх прав та свобод. Тут також доречно звернути увагу на важливість ролі керівника в управлінні та організації діяльності адміністративного органу як особи, здатної організувати процес праці та керувати ним [158, с.277].

До факторів організаційно-управлінського характеру належать і об’єктивна неможливість працівників адміністративних органів повністю втілити вимоги закону на практиці. Така ситуація складається внаслідок того, що діяльність посадових осіб адміністративних органів часто пов’язана з такими обсягами роботи або поставлена в такі рамки, що належно її виконати неможливо, звідси і неможливість реалізувати свої права та свободи громадянином. Іншою проблемою є відсутність особистої зацікавленості посадових осіб у результатах власної праці через неправильну її організацію та невміле управління.

Останніми із даної класифікації факторів, що впливають на вирішення конкретних адміністративних справ, є правові. Серед правових факторів слід виділити ступінь розвиненості і досконалості законодавства з точки зору юридичної техніки. Соціально зумовлене й науково обґрунтоване законодавство стає основою для реалізації громадянином його прав та свобод, а реальна дійсність постійно вимагає поліпшення змісту законодавства, вдосконалення юридичної техніки його створення.

Проте застосування закону вимагає не тільки усвідомлення, але й особистої інтерпретації його посадовою особою адміністративного органу, особливо в ускладнених і неоднозначних ситуаціях, коли норма закону не може бути застосована механічно. На практиці це неодмінно призводить до суб’єктивізму застосування норм, через що громадяни нерідко не можуть реалізувати свої права.

У контексті зазначеного вище доречно відзначити існування такого поняття, як „дискреційні повноваження” (від фр. discretionnaire– ті, що залежать від власного розсуду). Ці повноваження виникають у посадової особи адміністративного органу в разі наявності у такого працівника владних повноважень, недосконалості нормативно-правової бази і неможливості повністю втілити вимоги закону на практиці внаслідок неоднозначності ситуацій, що виникають. Дискреційними повноваженнями є спосіб реалізації публічної влади, при якому відповідний суб’єкт влади (орган чи посадова особа) застосовує дані йому в рамках закону повноваження за власним розсудом, без необхідності узгодження в якій-небудь формі своїх дій з іншими суб’єктами. Слід відзначити, що дискреційні дії не безмежні, вони окреслені рамками закону і ґрунтуються на особистому досвіді, професійній виучці і політиці міністерства чи відомства. Проте в рамках дискреційних дій наявне суб’єктивне тлумачення норм, що звичайно таїть у собі небезпеку перевищення службових повноважень, зловживання владою і дискримінації. Підсумовуючи, відзначимо, що негативною є лише неконтрольована і необмежена дискреція, котра є причиною серйозних службових правопорушень, фактів дискримінації і нерівності перед законом [152, с.254–263].

Усім факторам, що впливають на вирішення конкретних адміністративних справ, властиві певні ознаки, що знайшли відображення у понятті факторів, які впливають на вирішення конкретних адміністративних справ. Разом з тим вони мають індивідуальні та групові ознаки. Умовно фактори, що впливають на вирішення конкретних адміністративних справ, розрізняються за специфічними ознаками об’єктивного та суб’єктивного характеру. Якщо фактори об’єктивного характеру (юридичні факти, обставини, що склалися в суспільстві і т.д.) є життєвими обставинами, що існують і впливають на провадження незалежно від суб’єктів проваджень, то фактори суб’єктивного характеру (громадянство, особисте ставлення до посадових або інших осіб, що беруть участь у справі, ставлення до справи посадових осіб тощо) напряму залежать від особи, котра є суб’єктом адміністративного провадження.

Залежно від характеру впливу на статус громадянина фактори, що впливають на вирішення конкретних адміністративних справ, можна поділити на два види: а)фактори позитивного характеру, тобто ті, що допомагають громадянину реалізувати свої права та свободи або мають нейтральний характер, при цьому спонукаючи суб’єктів адміністративних проваджень до певних дій; б)фактори негативного характеру, результатом впливу яких є неналежна реалізація чи порушення прав та свобод громадянина.

До зазначених вище факторів суб’єктивного характеру, з огляду на соціальні ролі в суспільстві, слід віднести громадянство. Громадянин порівняно з іншими особами володіє певними специфічними характеристиками, які дозволяють більш чітко визначити його місце в ході здійснення адміністративно-процесуальної діяльності. У окремих випадках ці конкретизовані характеристики впливають на процесуальне становище громадян як суб’єктів адміністративного процесу.

Інститутом громадянства багато в чому опосередковуються відносини держави й особи, оскільки стосовно держави особа виступає у специфічній якості громадянина саме цієї держави, а держава, у свою чергу, адресується до нього не як до людини взагалі, а як до свого громадянина. Як державно-правовий інститут громадянство юридично визначає статус особи в суспільстві й державі, правовий зв’язок особи з державою, що поширює на громадянина юрисдикцію держави, її законів. З іншого боку, громадянство означає повне підпорядкування даної особи суверенній владі держави й захист останньою прав громадянина. Загалом, в юридичній науці громадянство розглядається як правовий зв’язок між фізичною особою й державою, найбільш характерною рисою є стабільність (як у просторі, так і у часі).

Розглядаючи ж даний інститут як фактор, що впливає на вирішення конкретних адміністративних справ, слід відзначити те, що громадянство є юридичною підставою користування правовим статусом. Так, не входячи в структуру правового статусу особи, фактор громадянства дозволяє більш чітко окреслити її положення в правовій системі конкретної держави, адміністративному процесі як галузі права, значною мірою впливає й на формування адміністративно-правового статусу громадянина [40, с.72–73]. Також тут доречним буде озвучити вихід із громадянства як іще один фактор, що може впливати на перебіг та вирішення справи. Якщо продовжити тему досліджуваних факторів, пов’язаних з громадянином як суб’єктом адміністративних проваджень, то їх можна доповнити такими факторами, що впливають на перебіг конкретних адміністративних справ, як вік, стать та стан здоров’я.

Серед різноманітних факторів, які впливають на перебіг конкретних адміністративних справ, варто виділити фактори позитивного характеру, що виникають як наслідок юридичних фактів. Під юридичним фактами розуміють передбачені в законодавстві обставини, при котрих виникають (змінюються, припиняються) конкретні правовідносини. Самі юридичні факти поділяють на події та дії, окремо виділяють також правовий стан (перебувають на військовій службі, в шлюбі, в розшуку, на посаді тощо). За характером наслідків розрізняють правоутворюючі, правоприпиняючі, провозмінюючі юридичні факти [148, с.652].

Наслідком, зокрема правоутворюючих юридичних фактів, є фактори внаслідок яких громадяни стають учасниками певних адміністративно-процесуальних проваджень. До таких факторів відносять такі:

а)володіння або користування у встановленому законом порядку окремими об’єктами власності (житловим будинком, автомобілем, катером і т.ін.). Наприклад, власник автомобіля або особа, що користується автомобілем за дорученням, повинні зареєструвати автомобіль, пройти технічний огляд, застрахувати цивільну відповідальність, оскільки автомобіль є джерелом підвищеної небезпеки і т.д. Виконання даних обов’язків приводить до участі громадянина у реєстраційних, дозвільних, приватизаційних та інших провадженнях;

б) заняття певною діяльністю. Наприклад, громадяни, що є приватними підприємцями, беруть участь у ліцензійних, земельних, екологічних, податкових провадженнях;

в) наявність підопічних. Коли громадянин є опікуном або піклувальником, на нього покладаються адміністративно-процесуальні обов’язки, пов’язані зі здійсненням специфічних функцій у даній ролі [40, с.87];

г) акти цивільного стану. Як приклад можна навести досягнення громадянином 16-річного віку і його участь у реєстраційно-паспортному провадженні.

З урахуванням характеру досліджуваних факторів, що впливають на вирішення конкретних адміністративних справ, слід відзначити, що їх поділ на види є досить умовним, адже кожен фактор є своєрідним, і їхній вплив у кожному конкретному випадку є різний. Тож надалі зупинимось на аналізі кількох факторів, що впливають на вирішення конкретних адміністративних справ. Неможливість проведення комплексного дослідження кожного фактора змушує нас підійти до питання вибірково, виходячи зі ступеня впливу того чи іншого фактора.

Треба зазначити, що у контексті нашого дослідження необхідно більше уваги приділити факторам негативного характеру, оскільки вони найбільше впливають на стан гарантованості прав та свобод громадян. Одним із таких факторів є некомпетентність державних органів та осіб, що їх представляють. Даний фактор включає в себе кілька проблем. Першою проблемою є недосконалість структури влади. Відмова від радянської системи призвела до процесу постійного реформування, завданнями якого ставилося перетворення, вдосконалення, скорочення та реорганізація державного апарату. Проте, на жаль, рішення, пов’язані зі змінами в структурі державного апарату, нерідко приймаються виходячи не із стратегічних завдань розвитку суспільства, а з суто суб’єктивних мотивів. Другою проблемою є такий же суб’єктивізм та імпровізації в формуванні внутрішньої штатної структури та особового складу адміністративних органів, що призводить до неналежної діяльності цих органів. При внесенні змін у штатний розклад адміністративних органів та призначенні чи звільненні з посад нерідко приймаються рішення, що призводять до нестабільності в апараті, невпевненості посадових осіб адміністративних органів у завтрашньому дні, змушують їх шукати інше місце роботи на випадок несподіваних змін чи скорочення структури апарату. Така ситуація не додає ефективності та дієвості діяльності адміністративних органів, адже нівелюються такі переваги державної служби, як: стабільність трудових відносин, соціальні гарантії, впевненість у кар’єрному зростанні та інші, що існували завжди [159, с.84–85].

Некомпетентність державних органів та осіб, що стоять на вершині управлінської піраміди, призводить до системної кризи у ввірених їм галузях. Яскравим прикладом таких дій є ситуація навколо Харківського міського управління ГУМВС України в Харківській області, яке 2005 р. суб’єктивним рішенням було розформоване. Особовий склад управління було переведено в інші підрозділи, при цьому співробітники перейшли на роботу з іншою специфікою, на роботу в іншій місцевості, а деякі кадри було взагалі втрачено для МВС через звільнення чи вихід на пенсію. Півтора року потому, із заміною осіб, що стоять на вершині управлінської піраміди, було прийнято рішення про створення того ж Харківського міського управління ГУМВС України в Харківській області. Новопризначений начальник даного управління для заміщення посад відповідно до штатного розкладу почав підбір нових кадрів та призначення їх на посади. Як результат знов-таки почався відтік кадрів з районних відділів міліції до управління. Не вдаючись до аналізу доцільності існування Харківського міського управління ГУМВС України в Харківській області, слід визнати існування необґрунтованих рішень управлінців найвищого рівня, що мають негативні наслідки, зокрема і відтік професіональних кадрів з адміністративних органів.

Звідси випливає наступна проблема – брак кваліфікованих кадрів. Від рівня професійної підготовки посадових осіб адміністративного органу залежать кількість допущених у процесі трудової діяльності помилок та тривалість часу на їх виправлення, швидкість виконання певних професійних завдань, можливість застосування у своїй роботі передових технологій тощо. Тільки високопрофесійний фахівець, належним чином вмотивований, здатний ефективно виконувати завдання, які перед ним ставить суспільство і держава. Утой же час за роки незалежності неуважність з боку керівництва державою до потреб більшості адміністративних органів призвела до втрати значної кількості висококваліфікованих кадрів [158,с.276]. У свою чергу відсутність в адміністративних органах професіоналів „вдарила” по можливості громадян реалізувати свої права та свободи.

Ще однією проблемою є виконання рішень влади, зокрема, виконавча дисципліна. Однак слід зауважити, що часто прийняте рішення взагалі неможливо виконати з причин економічного, технічного характеру тощо. Такі рішення приймаються через некваліфікованість осіб, що ухвалюють рішення з політичних мотивів, з популізму тощо, і виконавець просто не в змозі втілити дане рішення в життя. Як приклад можна навести соціальні закони та підзаконні акти, як-от Закон України „Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи” [160], Закон України „Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту” [161], численні інші, котрі де-юре є чинними і повинні виконуватися, а де-факто через брак фінансування є декларативними, що призводить до невдоволення владою соціально незахищених прошарків населення. Певна кількість громадян захищає свої права в судах, проте навіть ухвала суду часто не гарантує громадянину реалізацію його прав та свобод з тих же причин.

Що стосується виконавчої дисципліни, то в першу чергу відзначимо необхідність трансформації відповідальності за виконання рішень з каральних методів (наприклад, позбавлення частини заробітної плати, оскільки та складається з численних премій та надбавок, якими маніпулює керівництво адміністративного органу на власний, часто суб’єктивний розсуд) до методів економічної зацікавленості. Поки що не існує системи ефективних механізмів впливу на виконавчу владу в тому разі, коли посадові особи адміністративних органів виконують покладені на них обов’язки неналежних чином. У країнах з розвиненою демократією таким механізмом є відкритість усього, що пов’язане як з діяльністю, так і з приватним життям можновладців. Тож ефективність роботи апарату державного управління сьогодні залежить від професійної етики службовців, їхніх особистих, моральних і психологічних якостей [159, с.85–86].

Наступним фактором, що впливає на вирішення конкретних адміністративних справ, можна назвати корумпованість адміністративних органів. З-поміж різних визначень цього явища в літературі можна виокремити її основні риси, що характеризували б поняття „корупція” (від лат. conrumptus– „спільно зламані”). Корумпованою можна назвати поведінку (дію чи бездіяльність) посадової особи, яка: 1) є недобросовісною (призводить до нерівності умов „змагання” споживачів за суспільні блага чи послуги, що їх надає відповідний орган) та/або незаконною (суперечить нормам кодифікованого права); 2) спрямована на досягнення особистого зиску (включаючи зиск клану чи групи, до яких належить особа).

Для існування корупції необхідна не лише готовність посадової особи адміністративного органу отримувати зиск незаконним шляхом, а й готовність споживача послуг відповідного державного органу запропонувати „взаємоприйнятний” варіант вирішення справи, обминаючи формальні процедури, а також неспроможність суспільства ефективно боротися з такими зловживаннями. Слід визнати, що існуючі формальні процедури є заплутаними, складними і суперечливими, що погіршує можливість контролю і спокушає уникати формальних процедур як для розв’язання робочих проблем, так і заради особистого зиску.

Також дуже поширеним в Україні є корупційний лобізм, особливо це стосується правоохоронних, контролюючих і регуляторних органів, зокрема податківців, митників, пожежних тощо. У цьому контексті варто згадати так звані „комісійні” у сферах державного замовлення, ліцензування, при вирішенні кадрових питань, земельних відносин; реєстрації підприємств тощо.

В юридичній літературі деякі автори прагнули проаналізувати та запропонувати рішення існуючих проблем, що є актуальними в контексті боротьби з корупцією. Зокрема, заслуговує на увагу думка з цього приводу професора П.О.Скоблікова, який досліджував проблему корупції та організованої злочинності в Російській Федерації.

Так, автор обґрунтував ідею необхідності самостійного органу (чи служби) для боротьби з корупцією у вищих ешелонах влади. До аргументів за створення незалежного органу (служби) для боротьби з корумпованістю П.О.Скобліков відносить необхідність якомога меншої кількості в ієрархічній структурі керівників, що здатні вплинути на роботу працівників органу (служби) боротьби з корумпованістю. Наступним доводом за створення вказаного органу є зниження ефективності боротьби з корупцією тих органів, які відповідно до статті4 Закону України „Про боротьбу з корупцією” [162, ст. 4] повинні цим займатися, внаслідок низки причин, а саме: загальні підходи оцінювання керівництвом діяльності всіх підрозділів, у тому числі і боротьби з корупцією; залучення до вирішення побічних завдань, що не є основними для цих підрозділів; призначення кадрів, що не мають досвіду відповідної роботи зі „своєї команди”, внаслідок перестановок у керівництві відомства, в структуру якого входить служба боротьби з корупцією; дотримання стабільності та правонаступництва керівництва служби (уникання здійснення організаційних змін, які вимагають серйозної підготовки, що дасть результат за кілька років); загроза необґрунтованої реорганізації служби внаслідок реорганізації відомства.

Серед переваг самостійного органу для боротьби з корупцією, названих П.О.Скобліковим, вважаємо зростання соціального статусу працівників та те, що даний орган буде підпорядкований не місцевим адміністраціям, провінційним політичним лідерам, а центральній владі в державі.

Разом із аргументами за створення автономного (незалежного) органу для боротьби з корупцією є й доводи проти його створення. До таких відносять: зниження рівня взаємодії з оперативними службами того відомства, від якого відокремлюється самостійна служба; необхідність додаткового фінансування самостійної служби; у разі призначення на посаду керівника органу для боротьби з корупцією непрофесіональної або залежної людини, даний орган може перетворитися на інструмент кланової, політичної і економічної боротьби. Стосовно політичної боротьби можна впевнено говорити про неминучі спроби створити таку модель призначення керівництва служби і контролю за її діяльністю, котра дозволила б здійснювати значний вплив на службу в політичних цілях [163, с.17–34]. Крім того, не виключено, що протидія створенню такого автономного органу з боку впливових кіл з’явиться одразу з моменту висунення самої ідеї, оскільки багатьом ситуація, що склалася в країні з корупцією, є прийнятною і навіть бажаною.

Проте створення окремого органу чи служби не вирішить проблему корупції. Основними напрямками вдосконалення боротьби з таким фактором, як корупція є: внесення змін у правову базу боротьби з корупцією; зміна підходів до визначення кримінальної відповідальності за корупцію, зокрема, застосування умовного засудження; коригування критеріїв оцінки ефективності боротьби з корупцією; вилучення протиправних доходів, як один із способів боротьби.

Очевидним є той факт, що корупція продовжує залишатися в Україні одним з основних факторів, які суттєво впливають на всі сфери суспільного життя, тому кожне міністерство в межах наданих повноважень проводить роботу щодо боротьби з корупцією. Ця діяльність розгортається в різних напрямках. Так, Міністерством юстиції України було визначено як пріоритетний напрямок у роботі на 2007 рік удосконалення законодавства у сфері боротьби з корупцією та злочинністю. Стратегією реалізації пріоритету є удосконалення правового регулювання правоохоронної діяльності, запровадження ефективних інституційних механізмів боротьби з корупцією та злочинністю, удосконалення законодавчої бази у сфері боротьби з „відмиванням” доходів, отриманих злочинним шляхом.

З цією метою передбачається виконання низки заходів і завдань, а саме: опрацювання висновків експертів Ради Європи щодо ряду законопроектів та супроводження їх у Верховній Раді України, участь у розробці плану дій щодо реалізації Концепції подолання корупції в Україні „На шляху до доброчесності”, участь у розробці концептуальних засад з реформування правоохоронної системи України та підготовці пропозицій щодо реформування органів внутрішніх справ, участь у роботі Групи держав Ради Європи проти корупції, запровадження новітніх методів дослідження у сфері проведення судових експертиз з легалізації („відмивання”) грошових коштів та іншого майна, здобутих злочинним шляхом.

Виконання заходів спрямоване на створення ефективної системи органів, які гарантуватимуть захист конституційних прав громадян, викорінення причин та передумов корупційних діянь, встановлення сприятливого клімату для розвитку національного підприємництва та відновлення сталого економічного зростання [164].

У даному напрямку працюють і інші міністерства, зокрема Міністерство фінансів України відповідно до вимог постанови Кабінету Міністрів України №453 від 14 березня 2007 р. „Про затвердження Порядку використання в 2007 році коштів, передбачених у державному бюджеті для проведення заходів щодо боротьби з корупцією” [165] оголошувало проведення відкритого конкурсу на кращу пропозицію щодо реалізації бюджетної програми „Заходи по боротьбі з корупцією” серед громадських організацій [166]. З метою подолання негативної ситуації з корупцією в Україні і зміни системи управління, корупційної за своєю природою, необхідно поєднати політичну волю та послідовність у діях публічних політиків, партій і уряду, провести управлінську реформу і вдосконалити судову владу, щоб змінити структуру мотиваційної поведінки посадових осіб, а також активізувати громадянське суспільство[159, с.90].

Усе сказане дозволяє зробити висновок про потребу комплексної роботи у напрямку протидії корупції, складовими якої повинно бути удосконалення законодавства у частині боротьби з корупцією; кадрової політики; координація дій правоохоронних органів; суттєве підвищення якості діяльності судів. Що стосується останнього, то створення незалежної судової системи, яка укомплектована висококваліфікованими суддями та обслуговується професіоналами, є одним з основних завдань держави, а також одним із факторів, що позитивно вплине на вирішення конкретних адміністративних справ та гарантованість прав та свобод громадян.

Численність досліджуваних факторів не дозволяє розглянути кожен із них, тому, підсумовуючи, зазначимо як висновок те, що вдосконалення системи гарантування прав та свобод громадян неможливе без зменшення впливу на неї факторів, які впливають на вирішення конкретних адміністративних справ.

2.4. Зарубіжний досвід забезпечення прав та свобод громадян у державному управлінні: значення та можливості використання

Компаративне вивчення питання гарантування прав та свобод громадян у їх відносинах з адміністративними органами має не тільки теоретико-пізнавальний, а й прикладний характер, адже постійне реформування з середини 80-х років ХХ століття системи державного управління надало особливої актуальності проблемі запозичення зарубіжного досвіду.

Запозичення і імплементація у чинне українське законодавство вже існуючих зарубіжних здобутків у сфері гарантування прав та свобод громадян можливе, але у разі їх дієвості в сучасній українській правовій системі. А оскільки законодавство, що регулює порядок здійснення адміністративних проваджень в Україні є досить молодим, запозичення зарубіжного досвіду окремих країн, законодавство яких пройшло історичну еволюцію, вважаємо буде досить корисним.

Тож видається доцільним провести аналіз особливостей адміністративно-процесуального гарантування прав та свобод громадян у різних країнах, при цьому поділивши країни на блоки відповідно до систем права та дотримуючись принципу репрезентативності.

Особливість адміністративно-процесуального законодавства України зумовлена специфікою розвитку адміністративного права в радянський період. Нині існуюча в Україні континентальна (або романо-германська) система права виникла у Франції і являє собою сукупність правових норм, що регламентують, перш за все, організацію системи державного управління, взаємовідносини адміністративних органів, внутрішню структуру і правовий статус. Крім того, адміністративно-правові норми регулюють відносини між адміністративними установами і окремими громадянами [167, с.3].Саме з’ясування шляхів реалізації прав та свобод громадян у їх відносинах з адміністративними органами і буде предметом дослідження при аналізі континентальної системи права.

Із точки зору кодифікації законодавства і розвитку адміністративного права, з-поміж країн континентальної системи права, в контексті нашого дослідження, доцільно розглянути Францію. Для неї характерні сильна централізація і наявність, окрім загальних судів, ще й адміністративних, що відіграли вирішальну роль у формуванні норм адміністративного права. Дані адміністративні суди займаються вирішення спорів, пов’язаних з діяльністю адміністрації, а їх рішення є джерелами адміністративно-процесуального права.

Саме адміністрація з судами виробили систему гарантій прав та свобод громадян, однією з яких є право на захист. Державна рада, що є вищим адміністративним судом Франції, в 1944 р. поширила судову практику з питань захисту, яка раніше діяла лише щодо чиновника, і на всіх інших громадян, що вступають у відносини з адміністрацією. Так, будь-яким заходам, що застосовуються до громадянина, повинен передувати змагальний процес, котрий включає в себе сповіщення зацікавлених осіб, ознайомлення їх із матеріалами справи і проведення слухання справи за правилами, близькими до судових.

Окрім права на захист, громадянам для гарантування їхніх прав надається право на оскарження будь-якого рішення адміністрації чи суду навіть тоді, коли в законі спеціально сказано, що рішення не підлягає оскарженню. У таких випадках оскаржується перевищення влади адміністрацією чи постанова адміністративного суду [167, с.92–93].

У справах про перевищення влади адміністративні суди анулюють акти адміністрації, вони визнаються такими, що ніколи не діяли (не набували чинності), тобто судовою постановою встановлюється, що відносно акту діє зворотна сила. Суд зобов’язує адміністрацію усунути всі негативні наслідки його дії, відновити порушені права, відшкодувати збитки.

Існують також інші позови, за котрими адміністративні суди Франції володіють повним юрисдикційним контролем, тобто, як і за позовами про перевищення влади, повноважні їх розглядати. Такими є загальні та особливі позови. До загальних, зокрема, належать: 1) про відшкодування адміністрацією шкоди; 2) про договори між адміністрацією і приватними особами (суд може розірвати договір, присудити потерпілій стороні відшкодування, покарати винуватця); 3) про знесення споруджень, що руйнуються, а також небезпечних для здоров’я й навколишнього середовища споруд або припинення громадських робіт на таких об’єктах (суд може ухвалити рішення знести спорудження, припинити будівництво й т.д.). До особливих відносять позови: 1) пенсійні (найбільш численні); 2) щодо виборів (суд може анулювати результати виборів у місцеві представницькі органи, адміністративні установи, ради університетів і торгово-промислових палат і навіть оголосити когось вибраним); 3) податкові; 4) у кримінальних справах (суд може, наприклад, оштрафувати порушника дорожніх правил).

Оскарження перевищення адміністрацією влади вважається найбільш важливим і ефективним способом контролю судів над адміністрацією у Франції. Правом оскарження можуть скористатися громадяни як індивідуально, так і колегіально, як фізичні, так і юридичні особи. Як позитив відзначимо необов’язковість участі адвоката у справах про перевищення адміністрацією влади та невеликі витрати скаржників, тому скарг багато.

Та все ж одним із факторів, що негативно впливають на вирішення конкретних адміністративних справ, є неможливість позивача оплатити судові витрати. Для вирішення цієї проблеми було скасовано в судах стягнення гербового збору, реєстраційного мита й оплати частини судових витрат, однак у багатьох справах потрібне проведення експертизи й інших підготовчих заходів, а також участь адвокатів, що коштує чималих грошей. Вирішується проблема через часткове або повне звільнення громадян від оплати судових витрат, якщо вони доведуть, що не мають у своєму розпорядженні достатніх коштів.

Ще одним фактором, що негативно впливає на гарантованість прав та свобод громадян Франції, і тим більше іноземців, є низька правова культура населення. Більшість населення нічого не знає про можливості оскарження рішень адміністрації в судах. Для поліпшення становища при Державній раді створено інформаційне бюро для населення, опублікований довідник для учасників судового процесу. Але найбільше значення має в цьому питанні діяльність профспілок та інших громадських організацій.

На ефективність судового контролю також впливає кваліфікованість суддів, що також може бути фактором, який негативно впливає на вирішення конкретних адміністративних справ. Вирішується питання кваліфікованості судді у справі зазвичай через ретельне дослідження матеріалів справи, ґрунтовне ознайомлення із діяльністю установи. У цьому допомагають спеціалізація суду й відрядження суддів на роботу в установи, що практикується у Франції.

Актуальним є питання дієвості адміністративної юстиції, що значно знижується через тривалі строки розгляду судових справ. У низових судах вони ще в розумних межах: близько року або менше. В адміністративному суді Парижа процеси більш тривалі. У Держраді справи розглядаються протягом 2–3 років. Найшвидше розглядаються справи про перевищення влади, довше – про відновлення порушених прав і особливо довго – справи, що надійшли з нижчих судів. Вихід із ситуації, що склалася, знаходять через встановлення черговості розгляду справ залежно від їхньої терміновості, а в окремих випадках суддя має право одноосібно винести постанову про відстрочку виконання рішення адміністрації й тим самим перешкодити настанню небажаних наслідків такого виконання.

Закінчуючи тему факторів, що негативно впливають на вирішення конкретних адміністративних справ у Франції, слід відзначити відсутність у судів права на примус адміністрації до виконання їхніх рішень. Установи не виконують судові постанови різними способами: повною бездіяльністю; зривом виконання шляхом вживання нових заходів; зверненням до парламенту із проханням про затвердження адміністративних дій. Особливо важко домогтися реалізації рішення суду тоді, коли від виконання ухиляється сам уряд. У боротьбі з адміністрацією найбільшим помічником для судів є громадська думка. Часто саме громадськість змушує установи поспішити з виконанням постанови суду [167, с.103–105].

Поряд з оскарженням, де необхідні активні дії громадянина, у Франції існує і судовий контроль, що здійснюється за підсудністю як адміністративними, так і загальними судами внаслідок покладених обов’язків. Із даного приводу існує думка, що контроль адміністративних судів більш детальний, оперативний і послідовний, аніж контроль над адміністраціями загальних судів у інших країнах. Ротація службовців адміністрації та суддів, що застосовується у Франції, сприяє поліпшенню взаєморозуміння і довіри між ними. Адміністрація більше довіряє адміністративним судам ніж загальним, оскільки перші краще розбираються в роботі установ. З іншого боку, тісний зв’язок між адміністрацією і судом може негативно позначитися на об’єктивності та неупередженості суду.

Загалом, слід відзначити великий вплив судів на врегулювання адміністративної діяльності у Франції. Зокрема, адміністрація для виконання своїх рішень може діяти в межах наданих їй повноважень, і як крайній засіб має право застосувати примус, при цьому звернувшись до суду, наприклад, при виселенні квартиронаймача власником помешкання чи при висланні іноземця з країни [167, с.97–98,90].

Певним стримуючим фактором, покликаним гарантувати права громадян Франції, є відповідальність державних службовців. Окрім кримінальної, за зловживання службовим становищем у корисливих інтересах, велике практичне значення має фінансова та дисциплінарна відповідальність. У разі заподіяння матеріальної шкоди збитки відшкодовуються адміністрацією, а у разі наявності серйозної вини службовця, для нього особисто відповідальність настає у формі грошових нарахувань. Дисциплінарна ж відповідальність за порушення прав та свобод передбачає різноманітні види стягнень від моральних, таких як попередження та догана, до пов’язаних із просуванням по службі, таких як призупинення підвищення в розряді, тимчасове звільнення до 15 діб, переведення на інше місце роботи, пониження в розряді, тимчасове звільнення на строк від 6 місяців до 2 років. Недоліком системи стягнень є відсутність формулювань складів дисциплінарних правопорушень та зв’язку між проступком та дисциплінарним заходом.

Слушним у плані гарантування прав та свобод громадян є значна кількість випадків обов’язкового обґрунтування адміністративних рішень. У той же час адміністративні суди Франції завжди зобов’язані обґрунтовувати свої рішення, що робить постанову суду більш зрозумілою, а зацікавленим особам полегшує оскарження [167, с.85–86,93].

Перед тим як перейти до характеристики механізму забезпечення прав та свобод громадян в інших країнах, необхідно зауважити, що багато гарантій є схожими навіть у країнах з різними системами права, тому недоречно дублювати викладений матеріал. Виходячи з цього вважаємо за доцільне лише доповнювати вже зазначені вище гарантії, що існують у Франції. До гарантій, що знайшли своє застосування в багатьох країнах світу, можна віднести: судовий контроль як загальними судами, так і спеціалізованими адміністративними, відповідальність державних службовців, реалізація права на захист та права на оскарження. У даному разі нас не цікавить порівняння одних і тих же гарантій в різних країнах, ми зосередимо увагу на тому, які гарантії взагалі існують і наскільки ці гарантії дієві, в тому чисті і в реаліях вітчизняного сьогодення, у разі їх запозичення в законодавство України.

На відміну від Франції з її континентальною системою права, адміністративне право Сполучених Штатів Америки англосаксонської системи права більшою мірою зосередилося на „зовнішньому адміністративному праві”, тобто тій частині галузі права, яка регулює взаємовідносини установ з приватними особами [167, с.4].

Американську юриспруденцію цікавить в адміністративному процесі не установа, а більшою мірою приватна особа, її права і можливості для захисту своїх інтересів. Це обумовлено історією розвитку адміністративного права в Англії та США, адже в ході узагальнення юридичної практики були закріплені норми, що врегульовують відносини між приватними особами і державними органами. Тому питання процедур в адміністративному праві є домінуючим, а саме право слід називати „адміністративно-процесуальним”.

Що стосується гарантування прав та свобод громадян США, то важливу роль тут відіграє адміністративна юстиція. Одразу відзначимо наявність так званої квазисудової діяльності, тобто діяльності установ (адміністративних органів), що охоплюється поняттям „adjudication” – адміністративний розгляд (арбітраж). Іншими словами, адміністративні установи були наділені судовими повноваженнями щодо можливості вирішення спорів, однією зі сторін яких є державна установа, наприклад, штатні комісії з виплати компенсацій робітникам та службовцям. Однак при цьому в англо-американській правовій системі правом застосувати примус наділені виключно суди [168, с.383].

Судовий контроль над адміністрацією в США поділяється на статутний і нестатутний. Статутна форма контролю має місце тоді, коли вона передбачена законом, наприклад, при оскарженні приватною особою адміністративної дії або бездіяльності в суді. До нестатутних форм судового контролю відносять „прерогативні” накази, які були успадковані американською системою правосуддя від англійських „судів справедливості”. Прерогативні накази видаються судами на прохання апелянта, коли закон не передбачає судового нагляду. У наш час із прерогативних наказів на федеральному рівні залишилися хабеас корпус, мандамус і інджанкшн. З’явилася нова форма – декларативне судження.

Конституційно закріплена форма судового контролю хабеас корпус (переклад з латинської „ти маєш тіло”) є наказом звільнити з-під варти незаконно затриману особу й адресується судом посадовцю, що затримав особу, з вимогою доставити ув’язненого в суд і повідомити суду причину його арешту. У разі, якщо суд вирішить, що затримання було незаконним, він наказує звільнити арештованого.

Мандамус, або зобов’язуючий інджанкшн, – це наказ суду, що зобов’язує установу припинити бездіяльність і зробити те, що відповідно до закону вона повинна зробити. Інджанкшн, або заборонний інджанкшн, – це наказ суду, що забороняє посадовій особі або установі почати дії або вимагає припинити дії, які відповідно до закону вони не можуть вчиняти.

Декларативне судження – це думка суду з певного юридичного питання, здебільшого стосовно прав і обов’язків сторін у справі. Сторони можуть звернутися до суду для того, щоб довідатися про його думку з приводу предмета суперечки. Знаючи заздалегідь позицію суду, вони часто прагнуть урахувати її й відмовляються від тривалого й дорогого процесу[167, с.40–41].

Серед гарантій прав та свобод громадян важливу роль відіграють процедури, а саме наявність у них обов’язкових елементів, як-от оповіщення і слухання. Так, у V поправці до Конституції США говориться, що „ніхто не повинен бути позбавлений життя, свободи чи власності без належного судового розгляду” [17, с.72].

Ще одним досягненням у сфері гарантування прав та свобод громадян є гласність і доступність адміністративного процесу. Американці доклали багато зусиль для того, щоб зробити адміністративний процес відкритим, доступним для всіх зацікавлених осіб, для широкої громадськості, щоб захистити населення від сваволі бюрократії. Це робиться шляхом широкого інформування громадян про те, чим адміністрація займається; контролем громадян за заведеними на них справами; шляхом проведення відкритих засідань колегіальних органів і відкритих слухань в установах нормотворчих і квазисудових справ [168, с.387].

Важливим видом судово-розпорядницької діяльності адміністрації є нагляд за виконанням нормативних актів. Створення різного роду комісій та інспекцій, що займаються контролем і наглядом, та наділення відповідними повноваженнями вже існуючих установ позитивно вплинуло на ситуацію з гарантованістю прав та свобод громадян США. Так, відповідно до Закону про Федеральну торговельну комісію 1914 р. на цю комісію покладений обов’язок запобігати використанню в торгівлі „нечесних методів конкуренції”. Повноваженнями щодо усунення „нечесної практики” наділена також Національна рада з трудових відносин, Комісія міжштатної торгівлі й інші установи [167, с.26].

Основними недоліками адміністративного процесу американці вважають зазвичай тривалі строки розгляду справ, особливо квазисудових, та великі грошові витрати його учасників, що перешкоджає участі в адміністративному процесі незаможних громадян. Часто вони становлять десятки тисяч доларів, а тривалі, за участю декількох сторін процеси, коштують і того більше [167, с.37].

Адміністрація й суди Великої Британії виробили також систему гарантій прав громадян, де серед основних, як і у Франції, судовий контроль, відповідальність державних службовців, право на захист, право на оскарження. Однак є і певні особливості, зокрема у Великій Британії немає спеціальних адміністративних судів, і судові перевірки здійснюються загальними судами. Під судовою перевіркою в англо-американському праві розуміють процес розгляду судами законності адміністративних дій. Підстави для такої судової перевірки як у Франції (романо-германська система права), так і у Великій Британії (англо-американська система права), дуже подібні, а процедури принципово відмінні. У країнах Центральної й Східної Європи підхід може бути найрізноманітнішим: деякі нові демократії, в тому числі і Україна, спеціально створюють адміністративні суди, а інші використовують для цих цілей звичайні цивільні суди. В останньому випадку зазвичай створюється спеціальний розділ адміністративного права. У будь-якому разі реалізація судами контролюючої функції повинна бути спрямована на здійснення перевірки незалежно від адміністрації та на підтримання законності, при цьому не хвилюватися з приводу результативності діяльності органу, що перевіряється [89, с.70].

Поряд із зовнішнім контролем, спеціальними судами чи трибуналами у багатьох країнах світу значний потенціал має нагляд парламентських комітетів, а також поширеними є внутрішні форми контролю. Основне значення контролю за адміністративними органами, їхніми посадовими особами полягає в тому, щоб перевіряти правильність їхньої роботи й перешкоджати будь-якому незаконному або неправильному кроку [40, с.229].

Проаналізувавши державний контроль деяких зарубіжних країн та юридичну літературу з цього питання, можна погодитися з О.Ф.Андрійко, яка зробила висновок, що у кожній країні виробилася власна система державного контролю, в тому числі і парламентського. Але, незважаючи на назву та вужчі чи ширші повноваження, визначити найбільш ефективну систему контролюючих органів досить складно. Схожим у системах виконавчої влади зарубіжних країн є ієрархічність у здійсненні контролю. „Уряди країн наділені відповідними повноваженнями щодо міністерств і відомств та державних корпоративних утворень. А міністерства та відомства, в свою чергу, наділені контрольними повноваженнями щодо виконавчих органів на місцях, а також органів самоврядування, які у своїй діяльності обмежені законами” [77, с.82].

Продовжуючи тему контролю, в контексті озвученого питання зарубіжного досвіду реалізації прав та свобод громадян у державному управлінні, не можна обійти увагою інститут уповноваженого з прав людини (омбудсмана). У різних країнах цей інститут, будучи спеціальним контрольним органом, має неоднаковий обсяг контрольних повноважень, та в цілому його завдання полягає у розгляді скарг на дії адміністративних органів та посадових осіб для захисту прав і свобод громадян від зловживань та сваволі. При цьому він не залежить і не одержує вказівок від будь-якої гілки влади. Уперше інститут омбудсмана згадується в Конституції Швеції 1809 р., звідки знайшов своє поширення у багатьох країнах світу, маючи при цьому різні назви, як-от парламентський адвокат, громадський прокурор, комісар із прав людини тощо.

Зазвичай „омбудсманами” в світі називають тільки тих людей, яких безпосередньо обирає парламент, проте в окремих країнах особи, які фактично виконують функції омбудсмана, призначаються урядом. Наприклад, так відбувається у Франції, де омбудсман призначається урядом і називається медіатором [123, с.237].

Парламентський омбудсман проводить розслідування, обираючи методи за власним розсудом, у рамках, визначених нормами права тієї чи іншої країни. Завершується розслідування складанням звіту про його результати або висновком щодо обґрунтованості скарги. Зокрема, у Великій Британії омбудсман складає звіт про результати розслідування, при цьому проблемою є те, що висновки, котрі в ньому містяться, мають рекомендаційний, а не зобов’язуючий характер [169, с.433]. Тож за відсутності в омбудсмана імперативних повноважень щодо адміністративних органів дієвість його як гаранта прав та свобод громадян залежить від авторитету омбудсмана в очах цих органів. Доречно також відзначити як позитив можливість громадян у багатьох країнах подавати скарги не лише через членів парламенту, а й прямо звертатися до уповноваженого з прав людини.

Як зазначається в науковій літературі, надалі варто очікувати підвищення авторитету інституту омбудсмана в умовах розширення сфери свободи слова, преси, реального політичного та ідеологічного плюралізму, що дозволяють уповноваженому з прав людини звертатися до населення безпосередньо й тим самим впливати на суспільну думку, особливо на формування електоральних очікувань, переваг у виборчих відносинах. Однак очікування можуть бути виправданими тільки в тому разі, якщо права та свободи будуть проводитися в практику відповідними діями всіх інститутів громадянського суспільства та держави[89, с.71].

Провідну роль у системі адміністративно-процесуальних гарантій відіграє, звичайно, наявність достатньої адміністративної процедури як самостійної гарантії прав та свобод громадян. Незважаючи на те, що в Україні відсутній єдиний кодекс чи закон, який би закріпив процедуру, за якою встановлювався б упорядкований метод здійснення адміністративних справ, все ж існує певний системний підхід та порядок адміністративних проваджень. Такий порядок проваджень встановився в Україні, як і в більшості країн, історично, і, як і в більшості країн, на даному етапі розвитку суспільства постає питання перегляду підходу до адміністративних процедур. З огляду на це доречним видається розглянути зарубіжний досвід адміністративних процедур, з точки зору можливого запозичення позитивної практики закріплення в них гарантій прав та свобод громадян.

Одразу слід зауважити, що наведені в підрозділі 2.1 даної дисертації теоретичні аспекти, які стосуються елементів або стадій процедур, вже були нещодавно частково запозичені українськими вченими з європейського підходу до адміністративних процедур. Тож сама ідея адміністративних процедур в Україні є якщо і не нова, то принаймні така, що на законодавчому рівні ще не знайшла свого відображення. Зокрема, актуальним залишається питання адміністративно-процесуального кодексу, який би регулював адміністративні процедури. Кодексу, котрий зібрав би в одному законі всі узагальнені правила, що можуть бути застосовані до будь-якої адміністративної процедури.

Дане питання в країнах Західної Європи вирішується по-різному: так, у Франції та Великій Британії єдиного кодексу немає, а в Німеччині, Австрії, Італії та Іспанії кодекси існують. Відзначимо також різний рівень деталізації норм, що регулюють процедури в цих країнах.

Професор Оксфордського університету Д.Дж.Галліган, розмірковуючи над питанням необхідності адміністративно-процесуального кодексу в нових демократичних державах, у т.ч. і в Україні, обґрунтовує його важливість низкою причин. Серед них, по-перше, та, що він вносить порядок і послідовність у те, як адміністративні органи використовують свої повноваження. По-друге, перевага кодексу в тому, що не потрібно кожного разу займатися розробкою процедури з появою нових адміністративних справ; замість цього кодекс формулює загальний, установлений порядок, котрий відповідає різним видам адміністративної діяльності, що може бути доповнений або модифікований при необхідності. По-третє, адміністративно-процесуальний кодекс встановлює мінімальні стандарти, які повинні дотримуватися в усіх галузях адміністрування. Ризик полягає в тому, що без єдиного кодексу процедури будуть сильно варіюватися від контексту до контексту, при цьому одні з них можуть перевищувати вимоги загального кодексу, інші неминуче будуть недостатніми. Існування єдиного кодексу не означає, що не буде відступів від нього; у окремих галузях потрібні спеціальні або більш точні процедури, а в інших послаблення, процесуально закріплені в кодексі, будуть цілком виправданими. При цьому рівень захисту прав та свобод громадян не може бути знижено, незважаючи ні на зручність, ні на оперативність і економічність процедур, а за наявності підстав пониження ступеня гарантованості може бути оскаржено в суді. По-четверте, важливість адміністративно-процесуального кодексу полягає в тому, що це декларація загальних принципів, які повинні застосовуватися в адміністративному контексті. Це такі принципи, як відкритість і прозорість, обґрунтованість і неупередженість. Затвердження принципів є як настановою для адміністраторів, так і стандартом, відносно якого можуть бути оцінені їхні дії.

У даному разі, розглядаючи адміністративне право як систему загальноприйнятих принципів функціонування адміністративних інститутів, зазначимо, що ці принципи повинні бути відповідно відображені в нормативних актах (у законодавстві) або загальному праві (рішеннях судів), інакше втрачається сама ідея принципів як основи для побудови правової держави. Щоб не розширювати сферу досліджень, вважаємо недоцільним у рамках нашої роботи розглядати принципи адміністративно-процесуальної діяльності. Зауважимо лише, що реалізація цих принципів можлива лише за допомогою спеціально призначених для цього процесуальних способів і засобів, в тому числі й адміністративно-процесуальних гарантій.

При цьому слід визнати і певні недоліки та обмеження загального кодексу, основним із яких є те, що сам принцип узагальнення означає, що можлива неповна відповідність між загальними положеннями й конкретним адміністративним контекстом. Якщо невідповідність є серйозною проблемою, тоді в закон може бути внесено спеціальне положення, що вирішує це питання. Ще однією проблемою створення кодексу може легко стати непотрібна складність. Деякі з кодексів відрізняються надзвичайною громіздкістю й складністю розуміння, тому виникає ризик, що чиновники не будуть його застосовувати; неофіційні процедури й практики замінять багато частин кодексу. Вихід вбачається в тому, щоб кодекс був простим і ясним, при цьому законодавці повинні прагнути до золотої середини – він не має бути занадто загальним або занадто детальним.

Можна погодитися з висновком Д.Дж.Галліган, що, незважаючи на недоліки, загальний адміністративно-процесуальний кодекс є важливою частиною зрілої, добре працюючої системи адміністративного права [89, с.286–289]. Певно, такої ж думки дотримується досить багато науковців в Україні, оскільки робота над адміністративно-процесуальним кодексом ведеться вже декілька останніх років. Доречним буде зауважити, що проекти кодексу варіюються у назві, при цьому вони є схожі за своєю суттю. Тому автор не наполягає на назві „адміністративно-процесуальний кодекс”, бо через відсутність термінології в чинному законодавстві використовує даний термін, запозичивши його з теорії адміністративного процесу зарубіжних країн.

Варто звернути увагу ще на одну гарантію, що є частиною інституту дії правових актів управління, – це скасування правових актів управління та внесення в нього змін, а також призупинення дії правових актів управління. Даний інститут набув поширення в багатьох країнах світу, зокрема, Російське законодавство і відповідні адміністративно-правові норми визначили кілька способів забезпечення законності правових актів управління у разі, якщо вони не відповідають принципу законності й вимогам, що висуваються до них на етапах підготовки, видання й дії. Відзначимо, що інститут дії правових актів управління одночасно є як способом забезпечення законності правових актів управління, так і способом захисту публічних та індивідуальних інтересів громадян. Такими способами захисту прав та свобод громадян (або гарантіями), спрямованими на втрату юридичної чинності актів управління, є: 1)скасування акту управління (або внесення в нього необхідних змін або доповнень); 2) призупинення його дії або виконання.

По-суті, скасування правового акту управління являє собою спосіб здійснення контролю за його законністю, однак у контексті нашого дослідження доречно розглянути його як спосіб захисту прав та свобод громадян. Правовий акт управління може бути скасовано як органами (посадовими особами), які прийняли даний акт управління (а також вищими органами або посадовими особами), так і органами, що мають право скасувати акт управління у випадку виявлення його невідповідності принципу законності, в тому числі й судом. Російські федеральні й регіональні закони в конкретних випадках встановлюють можливість і порядок оскарження й скасування адміністративних актів. Наприклад, громадяни можуть оскаржити в суд рішення крайової, обласної адміністрації. Так, суди загальної юрисдикції й арбітражні суди (у випадку визнання недійсними індивідуальних актів управління) мають право скасування правових актів управління. Підставою для скасування акту управління чи для внесення в нього змін і доповнень у даному разі є втручання цим актом у сферу прав та свобод громадян. А у разі заподіяння шкоди адміністративним актом, російським законодавством передбачається відповідальність адміністративного органу. Зокрема, велике значення має передбачена ст. 16, 1069 ЦК РФ [170] цивільно-правова відповідальність за дії державних органів або посадових осіб цих органів за шкоду, заподіяну їхніми незаконними діями (бездіяльністю) за рахунок відповідно казни РФ, казни суб’єкта РФ або казни муніципального утворення [89, с.102–143].

Другим способом захисту прав та свобод громадян, спрямованим на втрату юридичної чинності актів управління, є призупинення їхньої дії або виконання. Призупинення акту управління є офіційним тимчасовим припиненням дії даного акту до моменту розгляду й прийняття щодо нього остаточного рішення органом, що має право скасовувати або змінювати даний акт. Залежно від результатів розгляду вповноваженим органом, акт управління або скасовується, або продовжує діяти, якщо усунуті всі протиріччя й недоліки, які в ньому були. Підстави для призупинення дії акту управління або його виконання існують досить різні, стосовно ж тематики нашого дослідження, то звичайно такими є втручання цим актом у сферу прав та свобод громадян або їх порушення.

Тут доречно навести приклад встановленого в Федеративній Республіці Німеччині порядку опротестування акту управління, де за загальним правилом позови розглядаються в судах адміністративної юстиції. Однак розгляду справи в суді має передувати розгляд органом, що видав даний акт, протесту особи, інтереси якої порушені. Мета розгляду протесту полягає в тому, щоб змусити орган, що видав акт, перевірити його з точки зору законності й доцільності. Такий протест може привести до скасування акту повністю або частково. Внесення протесту, за загальним правилом, припиняє дію акту в його опротестованій частині. Також не допускається внесення змін у адміністративний акт, що погіршують становище особи, яка внесла протест [167, с.124].

Особливістю італійської системи є те, що суперечки щодо рішень публічної адміністрації можуть розглядатися як адміністративними трибуналами (спеціалізованими органами адміністративної юстиції), так і судами загальної юрисдикції. Справи, що стосуються порушення суб’єктивних прав, розглядаються судами загальної юрисдикції, незалежно від категорії акту або способів можливого оскарження. Та у зв’язку із суворим трактуванням принципу поділу влади в Італії, можливості звичайного судді досить обмежені. Повноваження судді зводяться до можливості прийняти рішення про незастосування в даному конкретному випадку адміністративного акту, визнаного в порядку судового розгляду незаконним, і рішення покласти на відповідний орган публічної адміністрації обов’язок відшкодувати заподіяний збиток. Суддя не може анулювати або змінити акт публічної адміністрації, що послужив підставою для порушення справи.

На відміну від судів загальної юрисдикції органи адміністративної юстиції правомочні не тільки анулювати адміністративний акт, що оскаржується з причин перевищення влади, порушення компетенції або неправильного застосування закону, але й вимагати від органу публічної адміністрації прийняття певного акту [167, с.149].

Для розширення географії досліджень зарубіжного досвіду реалізації прав та свобод громадян у державному управлінні варто звернути увагу на країни Азії, зокрема Японію та Китайську Народну Республіку.

Незважаючи на певну схожість японського й західного права, правова система Японії характеризується низкою інститутів, вироблених власне японською практикою. Специфіка адміністративних процедур Японії полягає у співіснуванні традиційних і сучасних підходів у механізмі їх регулювання. Реалізація адміністративних процедур характеризується слабким ступенем формалізації, гнучкістю й переважною орієнтацією на людей, а не на організаційні структури.

Одним із пріоритетних завдань прийнятого 1994 р. Закону про адміністративну процедуру було забезпечення прозорості адміністративного процесу з метою ефективного захисту прав та свобод людини і громадянина та встановлення ефективного контролю за публічною владою. При цьому прозорість визначалася Законом як ясність для народу змісту і порядку визначення намірів адміністративних органів у процесі управління (ст.1 Закону). Тут доречно буде навести деякі з положень цього Закону, що стосуються даного дослідження. Так, при отриманні звернення з приводу одержання дозволу, ліцензії, врегулювання певної справи адміністративний орган зобов’язаний дати позитивну чи негативну відповідь, яка формується відповідно до заздалегідь визначених і оприлюднених критеріїв (ст.5 Закону).

У разі винесення негативного рішення адміністративний орган повинен мотивувати, тобто чітко і ясно викласти причини такого рішення (ст.8 Закону). Крім того, в законі чітко прописана процедура прийняття адміністративним органом негативного для заявника рішення. Негативне для заявника адміністративне рішення не вважається прийнятим законно в разі, якщо заявник не зміг надати свої заперечення. Також передбачено обов’язок адміністративного органу перед прийняттям негативного рішення письмово повідомити зацікавлену особу про зміст та обґрунтування майбутнього рішення, а також дату і місце слухання у справі з приводу конкретного звернення. Зацікавлені особи мають право доступу до всіх документів, що містяться в адміністративному досьє у даній справі. Відповідно до статті10 Закону, у разі прийняття рішення, що може завдати шкоди правам та інтересам третіх осіб, адміністрація повинна прийняти до уваги їхню думку, використовуючи при цьому всі можливі засоби, включаючи публічне слухання справи.

Адміністративні органи на вимогу зацікавлених осіб зобов’язані надати інформацію про хід розгляду отриманого ними звернення і назвати орієнтовну дату прийняття рішення щодо даного звернення (ст.9 Закону). Забезпеченню гласності та публічності адміністративного процесу також сприяє прийнятий в 1999 р. (чинний з 2001 р.) Закон про опублікування інформації, що належить адміністративним органам. Законом визначено інформацію, яка обов’язково повинна бути оприлюднена, та інформацію, питання про оприлюднення якої вирішується адміністративним органом на власний розсуд. Норми даного Закону регулюють відносини з приводу обов’язкового для адміністративних органів оприлюднення управлінської інформації за запитами зацікавлених осіб [168, с.444–446].

Характерною рисою правозастосування в Японії є освячене конфуціанством негативне ставлення японського суспільства до вирішення спорів привселюдно, в судах. Обумовлено це конфуціанською традицією, що утвердилася в японському суспільстві, за якою всі люди поділяються за ієрархічним порядком, що існує у природі, суд же урівнює всіх громадян. Уданому разі провідну роль продовжують відігравати традиційні форми примирливого посередництва й полюбовного залагоджування спорів.

Примирливі процедури, спрямовані на врегулювання спорів у сфері державного управління, з одного боку, розвантажують японську судову систему, а з другого – дозволяють громадянину реалізувати своє право швидко і економно, адже, нерідко, тривалість процесів у судах першої інстанції є непомірною, вони можуть тягнутися багато років.

Будучи одним із способів забезпечення прав та свобод громадян, примирливі процедури, як, до речі, і загальна адміністративна процедура, є гарантіями цих прав і свобод.

Один із видів мирових угод – „едан” – належатьдо досудової стадії. Перш ніж наважитися на звернення до суду, японець шукає посередників для врегулювання конфліктів. Найчастіше конфлікт врегульовується саме на цій стадії.

Для вирішення спору в сфері державного управління використовується процедура так званого адміністративного консультування, суть якої зводиться до того, що особи, котрі вважають, що їхні права порушено діями адміністративних органів, подають відповідні письмові заяви в територіальні офіси Департаменту адміністративного нагляду незалежного Агентства з адміністративного менеджменту. Для того щоб охопити системою адміністративного консультування всю територію країни, Генеральний директор Агентства з адміністративного менеджменту призначає спеціальних адміністративних консультантів, що здійснюють свою діяльність у містах і сільських населених пунктах по всій країні. Їх чисельність перевищує 4,5 тис. осіб.

У разі одержання скарги, співробітник Департаменту адміністративного нагляду направляє звернення до органу, на дію якого надійшла скарга. Таке звернення не має зобов’язуючого характеру, воно лише спонукує адміністративний орган до усунення причин скарги й полюбовного вирішення конфлікту. Сам же адміністративний консультант виступає в ролі посередника між особою, що звернулася зі скаргою, і адміністративним органом. Якщо конфлікт не вдається залагодити на досудовій стадії, скарга подається в суд. Але й у ході судового розгляду ідея примирливого посередництва продовжує панувати.

Іншою мировою процедурою є ”шотей”, відповідно до якої сторони, звернувшись у суд, можуть просити не винесення рішення, що ґрунтується на законі, а створення примирливої комісії, якій доручається запропонувати сторонам можливу мирову угоду. Як правило, до складу примирливої комісії входять два посередники й суддя. Однак суддя не бере участі в засіданнях, щоб не створилося враження, що насправді спір вирішений судовою владою.

Незважаючи на докорінні зміни умов існування, японці продовжують дотримуватися старих традицій. Зрозуміло, схильність японців до полюбовного вирішення спорів не слід переоцінювати [167, с.183–184].

Дотримуючись репрезентативності, наведемо приклад Китайської Народної Республіки, оскільки система державного управління в ній відрізняється від уже розглянутих, соціалістичними принципами побудови. Саме соціалістична система управління і визначила механізми забезпечення прав та свобод громадян КНР. Їх можна порівняти з механізмами, що існували в Україні за радянських часів, коли вся влада належала зборам народних представників (радам). І оскільки Україна відмовилася від такої системи та почала реформу адміністративного права, яка триває й дотепер, аналіз системи гарантій прав та свобод громадян в КНР є для нашого дослідження неактуальним. Відзначимо лише те, що в КНР немає спеціальної системи органів адміністративної юстиції, однак у системі судів загальної юрисдикції існують палати (колегії) в адміністративних справах. Досить ґрунтовно розроблена й процесуальна сторона розгляду цих справ.

Як позитив відзначимо наявність адміністративно-процесуального кодексу, відповідно до якого народними судами приймаються скарги із приводу конкретних дій адміністративних органів і їхніх посадових осіб, що порушують законні права й інтереси громадян. Адміністративному процесу надано змагального характеру і передбачено здійснення прокурорського нагляду за дотриманням законності в ньому [167, с.196–199].

Отже, розглянувши основні адміністративно-правові системи сучасних країн світу, визнаємо очевидною необхідність використання зарубіжного досвіду гарантування прав та свобод громадян у їх відносинах з адміністративними органами. У той же час відзначимо прагнення законодавців України пострадянського періоду врегулювати процедурні аспекти відносин органів влади з приватними особами.

Звичайно, не можна обійти увагою міжнародні стандарти та принципи забезпечення права та свобод людини. Найпрогресивніші ідеї, розроблені людством протягом багатьох століть, втілилися в основоположних міжнародних документах у зазначеній сфері. У них в юридичній формі закріплено головні гарантії прав та свобод людини і громадянина. „Права і свободи закріплені в міжнародних документах, отримують свій розвиток і деталізацію у нормах внутрішнього законодавства окремих держав, стають для них правовим орієнтиром, оскільки вони є результатом світового досвіду, кращим надбанням людства щодо забезпечення прав і свобод людини” [171, с.13]. „Зформуванням наднаціональних механізмів захисту прав і свобод проблема їхнього забезпечення перестала бути внутрішньою справою держави. Наднаціональний статус правових норм встановлює низку важливих механізмів та інститутів, покликаних забезпечити відповідальність кожної держави за порушення прав людини” [172, с.11].

Слід визнати, що розвиток адміністративно-процедурного законодавства України відбувається досить хаотично, шляхом врегулювання певної сфери відносин і як наслідок закріплення гарантій прав та свобод громадян. Чітка регламентація процедурного аспекту відносин громадянина і влади є першою і однією з найважливіших гарантій його прав та свобод. І за вкрай недостатньої кількості у вітчизняній науці ґрунтовних наукових праць із проблематики адміністративно-процедурних відносин, використання іноземних моделей державного управління і, відповідно, закріплення гарантій прав та свобод громадян є сьогодні досить актуальним. Водночас законопроектні роботи, у разі запозичення світових концепцій адміністративних процедур, повинні узгоджуватися з вітчизняною теорією, зокрема в питаннях термінології.

Висновки до розділу 2

1. Динаміка адміністративного процесу відносно реалізації прав та свобод громадян – це зміни у ході розвитку провадження, які відбуваються під впливом адміністративно-процесуальних гарантій, що дозволяють реалізувати надані громадянину права і свободи.

Підставою для об’єднання адміністративно-процесуальних гарантій, що забезпечують динаміку адміністративного процесу відносно реалізації прав та свобод громадян, у систему є їхня спільна риса, а саме те, що дані гарантії не впливають на процес шляхом втручання, а лише коригують його напрямок, а також усвідомлення того, що тільки за їх сукупного існування і функціонування можна реалізувати надані громадянину права та свободи.

2. До адміністративно-процесуальних гарантій, що забезпечують динаміку адміністративного процесу, відносимо:

– процесуальні строки.Недодержання встановленого в законодавстві строку слід розглядати як грубе порушення адміністративної процедури з відповідними наслідками негативного характеру для посадових осіб адміністративного органу, що його допустили. Процесуальний строк – це передбачений законом відрізок часу, протягом якого повинна або може бути вчинена окрема процесуальна дія або сукупність дій;

– гарантований правовий захист з боку суб’єктів, наділених контрольними повноваженнями (т.зв. адміністративно-процесуальний контроль).Реалізація контрольних повноважень суб’єктами, наділеними такими правами, полягає не тільки в обов’язковому внутрішньому та зовнішньому контролі, а більшою мірою в реагуванні на скарги приватних осіб щодо дій чи бездіяльності адміністративного органу.

Вважаємо доцільним у чинних нормативних актах, які визначають порядок здійснення адміністративно-процесуального контролю за процедурою підготовки та прийняття управлінських рішень, закріпити норму щодо необхідності переглядати проміжні процесуальні акти та стадії виконання окремо від адміністративного рішення по суті справи.

Гарантією прав приватних осіб та інструментом обмеження свавілля адміністративних органів є чітке і вичерпне визначення законом підстав основної форми контролю – проведення перевірок. Підставою для проведення планових перевірок має бути плановий документ – річний план-графік перевірок. Доречним вважаємо визначити періодичність проведення перевірок та обмежити їх тривалість, що в першу чергу стосується планових перевірок. Стосовно ж позапланових перевірок, то їх тривалість повинна бути ще меншою порівняно з плановою перевіркою. Важливо законодавчо закріпити низку елементів перевірки та обов’язків інспектора, про що йшлося в підрозділі 2.3.

Внутрішня і адміністративна підзвітність у більшості випадків є частиною адміністративної процедури і не потребує окремого провадження, до того ж її здійснення забезпечує динаміку адміністративного процесу відносно реалізації прав та свобод громадян, а тому є адміністративно-процесуальною гарантією. Для ефективного гарантування прав та свобод громадян певні механізми звітності повинні бути безпосередньо закріплені в процесуальному законодавстві, серед них: обов’язковість звітності з певних питань, строки, визначення умов, при яких може здійснюватися регрес адміністративної дії й відповідні цьому процедури, та інші.

Існуючий в теорії адміністративного процесу принцип відкритості та прозорості діяльності адміністративних органів заслуговує на нормативне закріплення в кожному окремо взятому провадженні, зокрема через встановлення порядку надання інформації, порядку участі громадян у процедурі прийняття рішень, що вирішить багато питань ще до стадії оскарження рішення адміністративного органу;

– процедура внутрішнього розгляду скарг та апеляція в інстанційному порядку, під якою розуміють оскарження рішень, дій чи бездіяльності до органу або посадової особи вищого рівня чи спеціального апеляційного органу. Дієвість процедури внутрішнього розгляду скарг та апеляції в інстанційному порядку як адміністративно-процесуальна гарантія прав та свобод громадян залежить від її нормативно-правового забезпечення, зокрема закріплення можливості оскарження процедурних рішень, дій та бездіяльності адміністративного органу чи його посадової особи та окремого оскарження поведінки службовців (службових або посадових осіб) адміністративного органу, що допускають тяганину, образи або бездіяльність, як-от відмовляють у перевірці правильності заповнення документів тощо. Також процедуру внутрішнього розгляду скарг доцільно доповнити так званим „проханням про перегляд” рішення у справі, при цьому чітко прописати процедуру та випадки, за яких такий перегляд рішення адміністративного органу можливий.

В якості альтернативи існуючій процедурі внутрішнього розгляду скарг на дії чи бездіяльність посадових осіб адміністративного органу запропоновано законодавчо передбачити створення спеціальних комісій з розгляду скарг відносно посадових осіб адміністративних органів на рівні територіальних органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування, запорукою ефективності роботи яких буде їх неупередженість;

– визначений порядок реалізації відповідальності посадових осіб адміністративних органівза невиконання або неналежне виконання покладених на них обов’язків, що призводить до неможливості реалізації громадянином своїх прав та свобод. З метою удосконалення цієї адміністративно-процесуальної гарантії прав та свобод громадян слід закріпити механізм застосування відповідальності. Частиною механізму застосування відповідальності можна назвати порядок проведення службового розслідування, а саме: встановлення строку проведення службового розслідування, закріплення можливого порядку реалізації громадянином своїх прав під час розслідування та порядок виконання обов’язків, покладених на відсторонену від службових справ особу;

– комплекс процесуальних прав (активна діяльність громадян щодо здійснення своїх прав). Дана гарантія є неоднорідною і, по суті, складається з сукупності окремих процесуальних прав. До таких, зокрема, відносимо: право на обґрунтування своєї позиції (або право бути вислуханим), відповідно до якого громадянин має право надати адміністративному органу факти та аргументи у справі. Зворотною стороною вказаного права є обов’язок адміністративного органу забезпечити доступ до інформації у справі та обов’язок при необхідності надати громадянину за його запитом відомості, що його цікавлять;

– процесуальна діяльність суб’єктів, що представляють інтереси громадян (адвокат, законний представник).Поряд з інститутом представництва, що знайшов своє відображення в цивільному та кримінальному процесі, вважаємо доцільним закріпити в законодавстві України також процесуальну діяльність суб’єктів, що представляють інтереси громадян (адвокат, законний представник). Такий представник (фахівець у певній сфері) повинен бути наділений правом спостерігати за здійсненням процесуальних дій, брати в них участь зі сторони громадянина, а також правом на отримання інформації про процесуальні дії, що їх здійснює адміністративний орган. Якщо особа діє без представника, то в такому разі важливою гарантією захисту її прав та свобод є обов’язкове зазначення адміністративним органом у самому адміністративному акті засобів правового захисту та якомога повнішого та конкретного переліку процесуальних прав та свобод громадян.

3. Необхідно подолати існуючу недооцінку ролі законів у правовій регламентації відносин між адміністративними органами і громадянами. З метою унеможливлення порушень прав та свобод громадян з боку адміністративних органів та їхніх посадових осіб вважаємо доцільним законодавчо позбавити більшість центральних органів виконавчої влади, крім вузького кола окремих міністерств, права видавати нормативні акти, що зачіпають права та свободи громадян. Основним вектором розвитку адміністративного законодавства повинна стати саме регламентація відносин між громадянином та адміністративними органами і їхніми посадовими особами. І в першу чергу потребують точного і детальнішого визначення повноваження адміністративних органів, які пов’язані із здійсненням прав, свобод та обов’язків громадян. Реалізація громадянином своїх прав, свобод та законних інтересів безпосередньо залежить від наявності достатньої адміністративної процедури, яка б гарантувала їх здійснення.

4. Співвідношення понять „процедура” і „провадження” в адміністративному процесі можна розглядати як загальне і окреме. Тобто під процедурою можна розуміти загальний встановлений порядок розгляду та вирішення справи адміністративним органом (модель провадження), а під провадженням – власне розгляд та вирішення окремої справи (тобто конкретну активну діяльність). Адміністративну процедуру визначено як встановлений законодавством порядок розгляду та вирішення адміністративними органами індивідуальних адміністративних справ. Загальною метою такого роду процедур є створення єдиного впорядкованого методу вирішення адміністративної справи.

Адміністративну процедуру доцільно розглядати як самостійну гарантію прав та свобод громадян через наявність в її елементах положень, які містять правові засоби та способи, що забезпечують реалізацію, охорону і захист прав та свобод громадян і спрямовані на законний хід і результати процесу. Саме сукупність таких засобів і способів в адміністративних процедурах під час розгляду та вирішення адміністративними органами та їхніми посадовими особами індивідуальних адміністративних справ і гарантує громадянину його права та свободи.

5. Зазначається, що адміністративна процедура, будучи загальною моделлю провадження, встановлює єдиний порядок розгляду та вирішення адміністративними органами та їхніми посадовими особами індивідуальних адміністративних справ і складається з таких елементів: початок процедури, або сповіщення сторін процесу; збір та надання всієї значущої інформації сторонам; слухання, що включає як формальне, так і неформальне слухання, а також, рідше, адміністративний суд; вирішення справи. Також необхідно удосконалити певні елементи вже існуючих адміністративних процедур, з даного приводу запропоновано низку доповнень до вже існуючих процедур.

Слід законодавчо закріпити загальний порядок розгляду та вирішення адміністративними органами та їхніми посадовими особами індивідуальних адміністративних справ. Такий порядок може бути закріплений в Адміністративно-процедурному (процедуральному) кодексі або окремому законі, що унормував би ефективний механізм забезпечення прав, свобод та законних інтересів громадян у відносинах із владою.

6. Наголошується на тому, що навіть нормативно закріплене право зі встановленою процедурою його здійснення може бути нереалізоване через негативний вплив факторів, які хоча й не належать до сфери процесуального регулювання, однак впливають на розгляд конкретних адміністративних справ.

Проведене дослідження дозволило визначити фактори, що впливають на вирішення конкретних адміністративних справ як сукупність нормативно незакріплених істотних обставин та умов, що спричиняють або впливають на перебіг конкретних адміністративних проваджень, а отже, – і на їх вирішення. Суттєвою ознакою таких факторів об’єктивного та суб’єктивного характеру, що впливають на вирішення конкретних адміністративних справ, є їхня ненормативність.

7. У роботі пропонується до факторів, що впливають на вирішення конкретних адміністративних справ, віднести такі: економічні, соціальні, ідеологічні, соціально-психологічні, політичні, організаційно-управлінські та правові.

До економічних факторів належать скорочення бюджетних видатків на утримання працівників адміністративних органів та недостатнє матеріально-технічне забезпечення власне адміністративних органів. Похідним від зазначених факторів є відтік кваліфікованих кадрів у недержавний сектор економіки. Соціальними факторами, що впливають на вирішення конкретних адміністративних справ, є: професія, кваліфікація, компетентність, рівень освіченості, місце проживання, вік і пропозиції можливого працевлаштування працівника адміністративного органу та інші. Одним із вагомих негативних соціальних факторів є призначення на посади „своїх” з метою отримання якомога вищого місця в ієрархії державної влади і доступу до обмежених ресурсів. З-поміж ідеологічних факторів виділимо відсутність загальнодержавної ідеології, професіональних ідеологій, ідеологій галузевих наук, мистецтва, інших сфер діяльності, що призвело до ідеологічного вакууму. Головним соціально-психологічним фактором, що впливає на вирішення адміністративних справ, є негативна суспільна думка щодо посадових осіб адміністративних органів. Існування політичних факторів, які впливають на вирішення адміністративних справ, обумовлене неефективною державною політикою у формуванні системи адміністративних органів, їхньої штатної структури, широти повноважень, рівня самостійності, умов фінансування, кадрового забезпечення і соціальної підтримки, внаслідок чого діяльність адміністративного органу буває заблокованою.

Постійні створення та розформування низки державних органів та служб, неоднозначність в оцінці їхніх завдань і функцій з боку держави перешкоджають розумній організації і плануванню діяльності адміністративних органів. До організаційно-управлінських факторів також відносимо об’єктивну неможливість працівників адміністративних органів повністю втілити вимоги закону в життя та відсутність особистої зацікавленості посадових осіб у результатах власної праці через неправильну її організацію та невміле управління. Серед правових факторів, що впливають на вирішення конкретних адміністративних справ, слід виділити ступінь розвиненості і досконалості законодавства з точки зору юридичної техніки та особисту інтерпретацію законодавчих норм посадовою особою адміністративного органу.

8. Обґрунтовується думка про те, що фактори, що впливають на вирішення конкретних адміністративних справ можна умовно поділити за специфічними ознаками об’єктивного та суб’єктивного характеру. Фактори об’єктивного характеру є життєвими обставинами, що існують і впливають на провадження незалежно від суб’єктів проваджень, а фактори суб’єктивного характеру напряму залежать від особи, котра є суб’єктом адміністративного провадження. Залежно від характеру впливу на статус громадян фактори можна поділити на два види: позитивного та негативного характеру.

Удосконалення системи гарантування прав та свобод громадян неможливе без зменшення дії на неї факторів, що впливають на вирішення конкретних адміністративних справ.

9. Узагальнення зарубіжного досвіду (Франції, США, Великої Британії, Японії та ін.) дає можливість сформулювати конкретні пропозиції і рекомендації, спрямовані на вдосконалення теоретико-правових засад і практики реалізації адміністративно-процесуальних гарантій прав та свобод громадян. Зокрема, це стосується визначення та врегулювання окремим розділом проекту Адміністративно-процедурного кодексу порядку застосування адміністративно-процесуальних гарантій прав та свобод громадян.

10. Запозичення та імплементація в чинне українське законодавство зарубіжних здобутків у сфері гарантування прав та свобод громадян можливе лише за умови їх дієвості в існуючій українській правовій системі. З урахуванням національних інтересів та особливостей зарубіжного досвіду основними шляхами розвитку українського законодавства повинні бути: вдосконалення адміністративної юстиції (особливо процедурних питань); врегулювання на законодавчому рівні процедурних питань відносин адміністративних органів та їхніх посадових осіб з громадянами (закріплення обов’язкових елементів процедур); закріплення системи процесуальних прав громадян; встановлення порядку притягнення посадових осіб до фінансової, дисциплінарної та інших видів відповідальності; удосконалення та розвиток квазисудової діяльності адміністративних установ (адміністративний розгляд, арбітраж); врегулювання процесуальних строків; удосконалення роботи різного роду комісій та інспекцій, що займаються контролем і наглядом; поліпшення процедури внутрішніх форм контролю; врегулювання процесуальних питань діяльності всіх учасників адміністративних процедур; запозичення досвіду примирливих процедур; створення системи територіальних офісів адміністративного консультування; залучення до національного законодавства міжнародних стандартів та принципів забезпечення прав та свобод громадян. Пріоритетним напрямком удосконалення адміністративних процедур повинно стати законодавче закріплення загального порядку розгляду та вирішення адміністративними органами індивідуальних адміністративних справ, адже, незважаючи на недоліки, загальний адміністративно-процесуальний кодекс є важливою частиною зрілої, добре працюючої системи адміністративного права

Видається важливим запозичити зарубіжний досвід створення нормальних умов, за яких відносини між адміністративними органами та їхніми посадовими особами і громадянами характеризувалися б ефективністю перших, з одного боку, а з другого – дозволили громадянину скористатися наданими йому правами та свободами. До таких умов відносимо: забезпечення гласності та доступності адміністративного процесу через інформування громадян; сформованість заздалегідь визначених і оприлюднених критеріїв діяльності адміністративних органів та їхніх посадових осіб; усунення основних недоліків адміністративного процесу, таких як тривалі строки розгляду справ та великі грошові витрати його учасників тощо.

Зазначено, що розвиток адміністративно-процедурного законодавства України відбувається досить хаотично, шляхом врегулювання певної сфери відносин і як наслідок закріплення гарантій прав та свобод громадян. Чітка регламентація процедурного аспекту відносин громадянина і влади є першою і однією з найважливіших гарантій його прав та свобод. І за вкрай недостатньої кількості у вітчизняній науці ґрунтовних наукових праць із проблематики адміністративно-процедурних відносин, використання іноземних моделей державного управління і, відповідно, закріплення гарантій прав та свобод громадян є сьогодні досить актуальним. Водночас законопроектні роботи, у разі запозичення світових концепцій адміністративних процедур, повинні узгоджуватися з вітчизняною теорією, зокрема в питаннях термінології.

Основні положення даного розділу відображені в низці публікацій автора дослідження [129, с. 257–263; 99, с. 164–168].

ВИСНОВКИ

У результаті дисертаційного дослідження, виконаного на основі аналізу чинного законодавства України і практики його реалізації, теоретичного осмислення низки наукових праць із різних галузей знань, автором запропоновано нове вирішення наукового завдання, що виявляється у визначенні сутності і поняття адміністративно-процесуальних гарантій прав та свобод громадян, характеристиці їх видів, а також шляхів удосконалення нормативного закріплення та практичного використання. Проведене дослідження дало змогу сформулювати низку висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на вирішення зазначеного завдання. Основні з них такі:

1. Вперше сформульовано поняття адміністративно-процесуальних гарантій прав та свобод громадян як передбачених законодавством правових засобів та способів, що забезпечують реалізацію, охорону і захист прав та свобод громадян і спрямовані на законний хід і результати процесу.

2. Виділено критерій класифікації за джерелом фіксації гарантій, відповідно до якого адміністративно-процесуальні гарантії прав та свобод громадян діляться на:

адміністративно-процесуальні гарантії прав та свобод громадян, що забезпечують належне функціонування державного управління;
адміністративно-процесуальні гарантії, що забезпечують динаміку адміністративного процесу відносно реалізації прав та свобод громадян.

До адміністративно-процесуальних гарантій прав та свобод громадян, що забезпечують належне функціонування державного управління, віднесено: порядок реалізації права громадян на звернення, судовий контроль, нагляд прокуратури, здійснення контролю інспекціями, радами, комісіями та ін.

Адміністративно-процесуальними гарантіями, що забезпечують динаміку адміністративного процесу відносно реалізації прав та свобод громадян, є: гарантований правовий захист з боку суб’єктів, наділених контрольними повноваженнями (т.зв. адміністративно-процесуальний контроль); процедура внутрішнього розгляду скарг та апеляція в інстанційному порядку; процесуальна діяльність суб’єктів, що представляють інтереси громадян (адвокат, законний представник); визначений порядок реалізації відповідальності посадових осіб адміністративних органів; процесуальні строки; комплекс процесуальних прав (активна діяльність громадян щодо здійснення своїх прав). Перелічені гарантії становлять окрему самостійну гарантію прав та свобод громадян – наявність достатньої адміністративної процедури.

3. Адміністративно-процесуальний механізм забезпечення прав і свобод громадян визначено як систему способів і засобів, що забезпечують необхідний порядок здійснення всіх основних прав і свобод громадян у їх взаємовідносинах з адміністративними органами. Дане поняття адміністративно-процесуального механізму забезпечення прав і свобод громадян є суміжним із поняттям адміністративно-процесуальних гарантій прав та свобод громадян, проте доцільно їх розмежовувати.

4. Набуло подальшого розвитку поняття правового статусу людини як системи визнаних і гарантованих державою в законному порядку прав, свобод та обов’язків, а також законних інтересів людини як суб’єкта права. Правовий статус і його юридичні гарантії – суттєва сторона правового становища, що визначається, насамперед, приналежністю особи до конкретної держави, її громадянством. Громадяни як учасники адміністративних процедур реалізують свої права і законні інтереси та сприяють здійсненню даних процедур. Адміністративно-правові гарантії є складовою адміністративно-правового статусу громадянина у широкому розумінні та засобами, за допомогою яких визначається становище громадян в адміністративному процесі.

Адміністративно-правовий статус громадян визначається нормами права, тому їхнє правове становище залежить від того, наскільки досконалим є законодавство про права і обов’язки у сфері державного управління. Імплементація в чинне законодавство управлінських послуг призведе до появи подвійного статусу громадян у відносинах із владою.

5. Обґрунтовано необхідність подолання існуючої недооцінки ролі законів у правовій регламентації відносин між адміністративними органами і громадянами. Реалізація громадянином своїх прав, свобод та законних інтересів напряму залежить від наявності достатньої адміністративної процедури, яка б гарантувала їх здійснення.

Необхідно законодавчо закріпити загальний порядок розгляду та вирішення адміністративними органами та їхніми посадовими особами індивідуальних адміністративних справ. Такий порядок пропонується закріпити в Адміністративно-процедурному (процедуральному) кодексі або окремому законі, що унормував би ефективний механізм забезпечення прав, свобод та законних інтересів громадян у відносинах із владою. Також необхідно удосконалити певні елементи вже існуючих адміністративних процедур, з даного приводу запропоновано низку доповнень до вже існуючих процедур.

6. Визначено, що навіть нормативно закріплене право зі встановленою процедурою його здійснення може бути нереалізоване через негативний вплив факторів, які хоча й не належать до сфери процесуального регулювання, однак впливають на розгляд конкретних адміністративних справ.

Фактори, що впливають на вирішення конкретних адміністративних справ, – це сукупність нормативно незакріплених істотних обставин та умов, що спричиняють або впливають на перебіг конкретних адміністративних проваджень, а отже, – і на їх вирішення. До таких факторів віднесені: економічні, соціальні, ідеологічні, соціально-психологічні, політичні, організаційно-управлінські та правові. Удосконалення системи гарантування прав та свобод громадян неможливе без зменшення впливу на неї цих факторів.

7. Аналіз чинного українського законодавства та узагальнення зарубіжного досвіду дозволяють сформулювати низку конкретних пропозицій і рекомендацій, спрямованих на удосконалення теоретико-правових засад і практики реалізації адміністративно-процесуальних гарантій прав та свобод громадян. Зокрема це стосується визначення та врегулювання окремим розділом проекту Адміністративно-процедурного кодексу порядку застосування адміністративно-процесуальних гарантій прав та свобод громадян.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

АнтоноваВ.П. Административно-правовой статус гражданина и человека (Седьмые „Лазаревские чтения”) // Государство и право. – 2003. – № 11. – С. 5–43.
ТищенкоН.М. Административно-процессуальный статус граждан Украины: проблемы теории и пути совершенствования / Национальная юридическая академия Украины. – Харьков: Право, 1998. – 268 с.
Конституція України від 28 червня 1998 року // Відомості Верховної Ради України, 1996. – № 30. – Ст. 141.
РумянцевО.Г. Додонов В.Н. Юридический энциклопедический словарь. – М.: ИНФРА-М., 1996. – 384 с.
Юридический энциклопедический словарь / Гл. ред. А.О.Сухарев; Редкол.: М.М.Богуславский и др. – 2-е изд., доп. – М.: Сов. энциклопедия, 1987. – 528 с.
БойкоІ.В. Адміністративно-правовий статус громадян в Україні // Проблеми законності. Вип. 34: Респ. міжвідом. наук. зб.: для викладачів, аспірантів, студентів, працівників правоохоронних органів.: Наукове видання. – Х.: Нац. юрид. акад. України. 1998. – 201с.
Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М.Козлова, Л.П.Попова. – М.: Юристъ, 2000. – 728 с.
ЗуйВ.В. Адміністративно-правовий статус громадян в Україні // Правова держава Україна: проблеми, перспективи розвитку: Короткі тези доповідей та наукові повідомлення республіканської науково-практичної конференції 9–11 листопада 1995 р. – Х.: Нац.юрид.акад.України. 1995. – 365 с.
КолпаковВ.К. Адміністративно-деліктний правовий феномен: Монографія. – К: Юрінком Інтер, 2004. – 528с.
Адміністративне право України [Підручник для юрид. вузів і фак. / Ю.П.Битяк, В.В.Богуцький, В. М.Гаращук та ін.]; За ред. Ю.П.Битяка. – Х.: Право, 2000. – 520 с.
ТихомировЮ.А. Курс административного права и процесса. – М.: Юринформцентр, 1998. – 798 с.
Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства: Закон України від 4 лютого 1994 року // Відомості Верховної Ради, 1994. – № 23. – Ст.161.
ТищенкоН.М. Нормы Конституции Украины как база административно-процессуального статуса гражданина // Проблемы законности. Вып.36: Респ. міжвідом. наук. зб.: Научное издание. – Х.: Нац. юрид. акад. Украины. 1998. – 221с.
БойкоІ.В. Правовий статус громадянина у сфері виконавчої влади: Автореф. дис… канд. юрид. наук: 12.00.07 / Нац.ун-т внутр. справ. – Х., 2001. – 19 с.
СиньовО.В. Адміністративна відповідальність за правопорушення, що посягають на права і свободи громадян: Дис. … канд. юрид. наук: 12.00.07; – Нац.ун-т внутр. справ – Х., 2001. –235 с.
Хрестоматия по всеобщей истории государства и права. Т.2. / Под ред. К.И.Батыра и Е.В.Поликарповой. – М.: Юристъ, 1996. –520 с.
Хрестоматія з історії держави і права зарубіжних країн. – ТомІІ: Навч. посіб. для юрид. вищих навч. закладів і фак.: У 2 т. / За ред. члена-кореспондента Академії правових наук України В.Д.Гончаренка. – К.: Ін-Юре, 1998. – 608 с.
Хрестоматия по всеобщей истории государства и права. Т.2 / Под ред. К.И.Батыра и Е.В.Поликарповой. – М.: Юристъ, 2002. –520 с.
ХаманеваН.Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. – М., 1997 – 216 с.
ОсятинскийВ. Введение в концепцию прав человека // Российский исторический и правозащитный журнал “Карта”. – № 12. – С. 23.
ПабатО.В. Сутність і особливості адміністративно-правового статусу громадянина // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. пр. – Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ „Магістр”, 2005. – № 1 (23). – С. 267–274.
МаньковськийЛ.П. Проблемы реализации конституционных прав и свобод граждан Украины // Проблеми законності. – Вип. 34: Республ. міжвідом. наук. зб. / Відп. ред. В.Я.Тацій. – Х.: Нац.юрид.акад.України. 1998. – С. 72–77.
ТодыкаЮ.Н., СупрунюкЕ.В. Конституционное право Украины: отрасль права и наука.– Симферополь: Таврия, 1997. – 436 с.
МінченкоМ.М. Організаційно-правові механізми забезпечення конституційних прав та свобод громадян України // Проблеми законності. – Вип. 34: Респ. міжвідом. наук. зб. / Відп. ред. В.Я.Тацій.– Х.: Нац.юрид.акад.України. 1998. – С. 77–81.
НегодченкоО.В. Забезпечення прав та свобод людини органами внутрішніх справ: організаційно-правові засади: Дис. … д-раюрид. наук: 12.00.07; – Нац.ун-т внутр. справ – Х., 2003. – 477 с.
СкакунО.Ф. Теория государства и права: Учебник. – Х: Консум; Ун‑т внутр. дел, 2000. – 704 с.
КушніренкоО.Г. Права та свободи людини та громадянина: Навч.посіб.– Х: Факт, 2001. – 440 с.
Кодекс України про адміністративні правопорушення // Відомості Верховної Ради УРСР. – 1984. – додаток до № 51. – Ст. 1122.
ГідаЄ.О. Юридичний механізм реалізації прав людини // Вісн. Луган. акад. внутр. справ МВС ім. 10-річчя незалежності України. – Луганськ, 2005. – Вип. № 1. – С. 35–42.
Бородін І.Л. Адміністративно-правові способи захисту прав та свобод людини і громадянина: Монографія. – Херсон: ОЛДІ – Плюс, 2003. – 220с.
Кодекс адміністративного судочинства України // Відомості Верховної Ради. – 2005. – № 35–36, № 37. – Ст. 446.
Мигачёв Ю.И. Понятие и виды юридических гарантий (По материалам „круглого стола”. Подгот. д-р юрид. наук Р.А.Каламкарян) // Государство и право. – 2000. – № 11. – С. 95–107.
Теорія держави і права. Курс лекцій / Під ред. Н.І Матузова й А.В.Малько. – М.: Юристъ, 1997.– 672с.
Мартиненко Б.Д. Детермінація гарантій прав і свобод людини // Держава і право: Зб.наук.пр.Юридичні і політичні науки. Вип. 34. – К.: Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2006. – 688с.
Юридична енциклопедія: В 6 т. / Редкол.: Ю.С.Шемшученко (відп. ред.) та ін. – К.: Укр. енцикл. 1998. – Т.1: А–Т. 672 с.
Кузьменко О.В. Процесуальні категорії адміністративного права: Монографія. – НАВСУ, Львів: ВАТ „Львівська книжкова фабрика „Атлас”, 2004. – 232 с.
Галаган И.А. О методологии исследования процессуальных проблем административной ответственности и о путях совершенствования законодательства в этой области // Административная ответственность и гарантии её законности: Учен. зап. Перм. ун-та. Пермь, 1972. – С.124–132.
КомзюкА.Т., БевзенкоВ.М., МельникР.С. Адміністративний процес України: Навч. посіб. – К.: Прецедент, 2007. – 531 с.
Адміністративна процедура та адміністративні послуги. Зарубіжний досвід і пропозиції для України / Автор-упорядник В.П.Тимощук. – К.: Факт, 2003. – 496 с.
Бандурка А.М., Тищенко Н.М. Административный процесс: Учебник. – Харьков: Изд-во Нац. ун-та внутр. дел, 2001. – 353 с.
ПерепелюкВ.Г. Адміністративний процес. Загальна частина: Навч. посіб. – Чернівці: Рута, 2003. – 367 с.
Науково-практичний коментар Цивільного кодексу України / За ред. В.М.Коссака. – К.: Істина, 2004. – 976 с.
Про охорону прав на винаходи і корисні моделі: Закон України від 15грудня 1993 року // Відомості Верховної Ради, 1994. – № 7. – Ст.32.
Про охорону прав на промислові зразки: Закон України від 15 грудня 1993 року // Відомості Верховної Ради, 1994. – № 7. – Ст.34.
Адміністративне право України: Підручник / За заг. ред. С.В.Ківалова. – Одеса: Юрид.літ., 2003. – 896 с.
ЮрковБ.Н. Процессуальные гарантии прав граждан при рассмотрении и разрешении судом жалоб на действия административных органов: Дис. … канд. юрид. наук: 12.00.03; –. Харьков: Харьк. юрид. ин-т, 1974. –167с.
ЦымбаренкоИ.Б. Гарантии личности в правовом государстве (По материалам „круглого стола”. Подгот. д-р юрид. наук Р.А.Каламкарян) // Государство и право. – 2000. – № 11. – С. 95–107.
ПабатО.В. Процесуальні гарантії забезпечення прав та свобод громадян в державному управлінні // Актуальні проблеми сучасної науки в дослідженнях молодих вчених: Зб. наук. пр. – Х.: Нац. ун-т внутр. справ, 2003. – С. 164–165.
ПабатО.В. Механізм забезпечення прав та свобод громадян у рамках адміністративних проваджень // Забезпечення правопорядку та безпеки громадян у контексті реформування міліції громадської безпеки: Матеріали наук.-практ. конф. Харків, 17 берез. 2006 р.: Харк. нац. ун-т внутр. справ, 2006. – С. 193–196.
ВитрукН.В. О юридических средствах обеспечения реализации и охраны прав советских граждан // Правоведение. – 1964. – № 4. – С.29–38.
ИвановВ.В. Материально-правовые и процессуальные гарантии законности привлечения к административной ответственности: Дис. … канд. юрид. наук: 12.00.07; – Одесса: Одес. нац. ун-т им. И.И.Мечникова, 2001. – 191 с.
СоловйовВ.М. До питання про гарантії забезпечення законності у державному управлінні України // Університетські наукові записки. Часопис Хмельницького ун-ту управління та права. – 2005. – №1–2 (13–14). – С. 263–267.
МельникР.С. Забезпечення законності застосування заходів адміністративного примусу, не пов’язаного з відповідальністю: Дис. … канд. юрид. наук. – Харків: Нац. ун-т внутр. справ, 2002. – 211 с.
ТараненкоО.М. Забезпечення законності в діяльності митних органів: Автореф. дис … канд. юрид. наук: 12.00.07 / Харк. нац. ун-т внутр. справ. – Харків, 2006. – 18 с.
ОколітаС.В. Справедливість та законність як принципи державно-правового регулювання: Дис. … канд. наук з держ. упр.: 25.00.02; –Укр. акад. держ. управління при Президентові України. –К., 2000. –178с.
ЕфремовА.Ф. Принципы и гарантии законности: Монография. – Самара: СамВен, 1999. – 148 с.
СолодаренкоМ.А. Гарантії та засоби забезпечення законності у державному управління: зміст і співвідношення понять // Часопис Київ. ун-ту права. – 2005. – № 4. – С. 141–147.
ОлефіренкоЕ.О. Адміністративно-правові гарантії реалізації та захисту прав і свобод громадян: співвідношення понять // Підприємство, господарство і право. – 2005. – №3. – С. 40–43.
Адміністративне право України. Академічний курс: Підручник: У 2 т.: Т. 2. Загальна частина / Ред. колегія: В.Б.Авер’янов (голова). – К.: Юридична думка, 2004. – 584 с.
Адміністративне право України: Підручник / За ред. Ю.П.Битяка. – X.: Право, 2001. – 528 с.
Адміністративне право України: Підручник / Ю.П.Битяк, В.М.Гаращук, О.В.Дьяченко та ін.; За ред. Ю.П.Битяка. – К.: Юрінком Інтер, 2006. – 544 с.
КіваловС.В., БілаР.Л. Адміністративне право України. Навч. метод. посібн.. – 2-ге вид., перероб. і доп. – Одеса: Юрид. літ., 2002. – 312 с.
ЛипачоваЛ.М.Реалізація конституційного права людини та громадянина на звернення за захистом своїх прав і свобод до Європейського Суду з прав людини: Автореф. дис … канд. юрид. наук: 12.00.02 / Київ. нац. ун-т ім. Т. Шевченка. – К., 2002. – 25 с.
НовиковА.В. Обращения граждан: Административно-процедурные вопросы: Автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.14 / Воронеж. гос. ун-т. – Воронеж, 2006. – 24 с.
ТаранухаВ.П. Звернення громадян як засіб забезпечення законності в діяльності місцевих органів виконавчої влади: Автореф. дис … канд. юрид. наук: 12.00.02 / Нац. акад. держ. податкової служби України. – Ірпінь, 2003. – 19 с.
ЯценкоВ.П. Провадження із звернень громадян в органах внутрішніх справ: теоретичний та правовий аспекти: Автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.07 / Харк. нац. ун-т внутр. справ. – Харків, 2007. – 19 с.
ЯценкоВ.П. Право звернення до органів внутрішніх справ: деякі проблеми реалізації та шляхи їх розв’язання // Вісн. Нац. ун-ту внутр. справ. – 2003. – № 23. – С. 99–103.
Про звернення громадян: Закон України від 02 жовтня 1996 року // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – № 47. – Ст. 257.
Про затвердження Інструкції з діловодства за зверненнями громадян в органах державної влади і місцевого самоврядування, об’єднаннях громадян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форм власності, в засобах масової інформації: постанова Кабінету Міністрів України №348 від 14 квітня 1997 р. // Офіційний вісник України. – 1997. – № 16 (код акту 589/1997). – Ст. 85.
Про порядок прийняття, реєстрації та розгляду в органах і підрозділах внутрішніх справ України заяв і повідомлень про злочини, що вчинені або готуються: наказ МВС України №400 від 14 квітня 2004 р. // Офіційний вісник України. – 2004. – № 19 (28.05.04). – Ст. 1366.
Положення про порядок роботи зі зверненнями громадян і організації їх особистого прийому в системі Міністерства внутрішніх справ України: наказ МВС України №1177 від 10жовтня 2004 р. // Офіційний вісник України. – 2004. – № 43 (12.11.04). – Ст. 2853.
КолпаковВ.К. Адміністративне право України: Підручник. – К.: Юрінком Інтер, 1999. – 736 с.
ПроскурнякР. Основні аспекти тлумачення сутності адміністративної юстиції як гарантії забезпечення законності // Юридична Україна. – 2006. – № 8 (44). – С. 31–34.
МартиненкоБ. Адміністративно-процесуальні гарантії в неюрисдикційних провадженнях // Юридична Україна. – 2006. – №12 (48). – С. 52–55.
КондратьєвО.В. Організаційно-правові проблеми судового контролю: Автореф. дис … канд. юрид. наук: 12.00.10 / Нац. юрид. акад. України ім. Ярослава Мудрого. – Х., 2005. – 32 с.
Кодекс адміністративного судочинства України: Науково-практичний коментар / За ред. С.В.Ківалова, О.І.Харитонової. – Х.: ТОВ „Одіссей”, 2005. – 552 с.
АндрійкоО.Ф. Державний контроль в Україні: організаційно-правові засади. – К.: Наук. думка, 2004. – 302 с.
АндрійкоО.Ф. Організаційно-правові проблеми державного контролю у сфері виконавчої влади: Дис. … д-ра юрид. наук: 12.00.07; – К., 1999. – 390 с.
АндрійкоО.Ф. Контроль в демократичній державі. Проблеми та тенденції. – К.: Наук. думка. – 1994. – 109 с.
ГаращукВ.М. Контроль та нагляд у державному управлінні: Навч. посібник. – Х.: Нац. юрид. акад. України ім. Ярослава Мудрого, 1999. – 55 с.
ГаращукВ.М. Контроль та нагляд у державному управлінні. – Х.: Фоліо, 2002. – 176 с.
ГаращукВ.М. Стандарти державного контролю: погляд на проблему // Право України. – 2002. – № 8. – С. 88–90.
ГаращукВ.М. Теоретико-правові проблеми контролю та нагляду у державному управлінні: Дис. … д-ра юрид. наук: 12.00.07; – Харків, 2003. – 412 с.
КулішА.М. Організаційно-правові засади функціонування правоохоронної системи України: Монографія: У 2-х ч. – Суми: Вид-во СумДУ, 2007. – Ч.І. – 222 с.
КулішА.М. Організаційно-правові засади функціонування правоохоронної системи України: Монографія: У 2-х ч. – Суми: Вид-во СумДУ, 2007. – Ч.ІІ. – 236с.
НастюкВ.Я. Норми митного права: теорія і практика застосування. – Х.: Факт, 2003. – 215 с.
ПєтковВ.П. Управління виховно-виправним процесом: Монографія. У 2–х ч. – Запоріжжя: ЗЮІ МВС України, 1998. – 538 с. – Ч. 1. – 278с.
Цивільний контроль за діяльністю міліції: організаційно-правові питання. Науково-практичний посібник / За заг. ред. М.І.Іншина, О.М.Музичука, Р.С.Веприцького. – Х.: Харк. нац. ун-т внутр. справ, 2008. – 206 с.
ГаллиганД., ПолянскийВ.В., СтариловЮ.Н. Административное право: история развития и основные современные концепции. – М.: Юристъ, 2002. – 410 с.
Про прокуратуру: Закон України від 05 листопада 1991 року // Відомості Верховної Ради України. – 1991. – № 53. – Ст. 793.
БерензонА.Д., МелкумовВ.Г. Работа прокурора по общему надзору (вопросы общей методики). – М.: Юрид. лит., 1974. – 144 с.
БородінІ.Л. Функціональні обов’язки прокуратури у сфері забезпечення прав людини і громадянина (загальний нагляд, представництво інтересів громадян) // Право України. – 2000. – № 7. – С. 46–48.
БородинИ.Л. Представительская функция прокуратуры // Законность. – 2001. – № 3. – С. 49–51.
ДавыденкоЛ.М., МычкоН.И. Организация работы в органах прокуратуры. Текст лекций. – Х., 1996. – 88 с.
ДавиденкоЛ., СуботінЕ., Черв’яковаО., МарочкінІ. Загальний нагляд прокуратури: минуле, сучасне, майбутнє // Право України. – 1996. – №10. – С. 23–26.
Прокуратура в Україні: Правові основи. Організаційні засади. Прокурор у судочинстві. Прокурорський нагляд. Міжнародне співробітництво: Зб. нормативних актів / Відп. ред. М.О.Потебенько; упоряд. А.В.Довбня, Є.В.Гриніченко. – К.: Юрінком Інтер, 2000. – 400с.
ЯкимчукМ.К. Проблеми управління в органах прокуратури України: теорія і практика: Монографія. – К: Ін-т держави і права ім.В.М.Корецького НАН України, 2001. – 440с.
ПабатА.В. Процессуальные гарантии обеспечения прав и свобод граждан в государственном управлении (понятие, суть, характеристика, классификация) // Права граждан, правоохранительная и правоприменительная деятельность в России и Украине: состояние и перспективы развития: Материалы междунар. науч.-практ. конф. Вып.1. – Белгород: ОНиРИО МВД России, 2003. – С.51–56.
ПабатО.В. Види адміністративно-процесуальних гарантій прав і свобод громадян // Форум права. – 2007. – №2. – С. 164–168 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www/nbuv.gov.ua/e-journals/FP/2007-2/07povisg.pdf
СічкарВ.О. Забезпечення прав та свобод людини в адміністративно-правових відносинах // Вісн. Луган. держ. ун-ту внутр. справ. – 2006. – № 2. – С. 192–200.
Авер’яновВ.Б. Забезпечення прав людини в сфері виконавчої влади // Правова держава: щорічник наукових праць. – 1999. – Вип. 9. – С.16–22.
ОлефіренкоЕ.О. Адміністративно-правові гарантії реалізації прав і свобод громадян: Автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.07 / Нац. акад. держ. податкової служби України. – Ірпінь, 2006. – 18с.
ТимощукВ.П. До проблеми правового регулювання адміністративно-процедурних відносин // Юрид. журн. – 2002. – № 5. – С. 24–28.
Державне управління: теорія і практика / За заг. ред. В.Б.Авер’янова. – К. – Юрінком Інтер,1998. – 432 с.
Адміністративне право України. Академічний курс: Підручник: У 2 т.: Т.2. Особлива частина / Ред. колегія: В.Б.Авер’янов (голова) та ін. – К.: Юридична думка, 2005. – 624 с.
Авер’яновВ.Б. Адміністративна реформа і правова наука // Право України. – 2002. – № 3. – С. 20–27.
Авер’яновВ.Б. До питання про поняття так званих „управлінських послуг” // Право України. – 2002. – № 6. – С. 125–127.
Адміністративний процес: Навч. посібник / За заг. ред. І.П.Голосніченка. – К.: ГАН, 2003. – 256 с.
ГолосниченкоИ.П. Проблемы реформирования административного законодательства // Юридическая практика. – 2000. – № 14. – С. 1–5.
КоліушкоІ.Б., Авер’яновВ.Б., ТимощукВ.П., КуйбідаР.О., ГолосніченкоІ.П. Адміністративна реформа для людини (науково-практичний нарис). – К.: Факт, 2001. – 72 с.
КоліушкоІ.Б. Виконавча влада та проблеми адміністративної реформи в Україні: Монографія. – К.: Факт, 2002. – 260 с.
КоліушкоІ.Б. Адміністративна реформа в Україні // Право України. – 1998. – № 2. – С. 10–13.
КоліушкоІ.Б., ТимощукВ.П. Управлінські послуги – новий інститут адміністративного права // Право України. – 2001. – № 5. – С. 30–34.
ЛагодаО.С. Адміністративна процедура: теорія і практика застосування: Автореф. дис … канд. юрид. наук: 12.00.07 / Нац. ун-т держ. податкової служи України. – Ірпінь, 2007. – 21 с.
Управленческие процедуры / Отв. ред. Б.М.Лазарев. – М.: Наука, 1988. – 271 с.
РябченкоО.П. Держава і економіка: адміністративно-правові аспекти взаємовідносин: Монографія / За заг. ред. О.М.Бандурки. – X.: Вид-во Ун-ту внутр., справ, 1999. – 304 с.
ТихомировЮ.А.Административное право и процесс: Полный курс. – М., 2001. – 652 с.
Административное право и процесс: Полный курс. – 2-е изд., перераб. и доп. / Под ред. Ю.А.Тихомирова. – М.: Изд-во. Тихомиров, 2005. – 697 с.
ТихомировЮ.А. О концепции развития административного права и процесса // Государство и право. – 1998.– № 1. – С. 5–14.
ТихомировЮ.А., ТалапинаЄ.В. Административные процедуры и права // Журн. Российского права. – 2002. – № 4. – С. 3–13.
ШкарупаВ.К. Доказування та докази в адміністративно-примусовій діяльності органів внутрішніх справ (міліції): Монографія. – К.: УАВС, 1995. – 163 с.
Адміністративне право України: Підручник / За ред. Ю.Ведєрнікова, В.К.Шкарупи. – К.: Центр навч. літ-ри, 2005. – 312с.
Виконавча влада і адміністративне право / За заг. ред. В.Б.Авер’янова. – К.: Видавничий Дім „Ін-Юре”, 2002. – 668 с.
Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики / За заг. ред. В.Б.Авер’янова. – К.: Факт, 2003. – 384 с.
ЯценкоВ.П. Деякі питання реалізації права громадян на оскарження до органів внутрішніх справ // Право і безпека. – 2005. – № 4/1. – С.106–108.
ЯценкоВ.П. Управлінські послуги в діяльності органів внутрішніх справ // Вісн. Одес. ін-ту внутр. справ. – 2003. – № 3. – С. 77–80.
СорокинВ.Д. Административно-процессуальное право. – М.: Юрид. лит., 1972. – 239 с.
Адміністративна процедура та контроль за діяльністю адміністративних органів в Угорщині, Польщі, Болгарії, Естонії та Албанії. – К: УАДУ, 1999. – 236 с.
ПабатО.В. Наявність достатньої адміністративної процедури як самостійна гарантія прав і свобод громадян // Вісн. Харк. нац. ун-ту внутр. справ. – Х.: Харк. нац. ун-т внутр. справ, 2007. – Вип. 37. – С.257–263.
Словарь русского языка: Т.1. А–Й / РАН, Ин-т лингвистических исследований; Под ред. А.П. Евгеньевой. – 4-е изд., стер. – М.: Русский язык, Полиграфресурсы, 1999. – 702 с.
Словарь современного русского литературного языка: Т.3. Г–Е / Ред. кол.: С.Г.Бархударов и др. – М.–Л., А.Н. СССР, 1954. – 1340 с.
СорокинВ.Д. Административный процесс и административно–процессуальное право. – СПб.: Изд-во Юрид. ин-та (Санкт-Петербург), 2002. – 474с.
Баб’якА.В. Процесуальні строки в адміністративному процесі: процедурні та юрисдикційні провадження: Монографія. – Львів: Львів. держ. ун-т внутр. справ, ВАТ „Львівська книжкова фабрика „Атлас”, 2006. – 192 с.
ГрибановВ.П. Осуществление и защита гражданскихправ. – М.: Статус, 2000. – 411 с. (Классика российской цивилистики).
КомзюкА.Т. Адміністративний примус в правоохоронній діяльності міліції в Україні: Дис. … д-ра юрид. наук: 12.00.07; – Х., 2002. – 408с.
Про затвердження Порядку державної атестації загальноосвітніх, дошкільних та позашкільних навчальних закладів: Наказ міністерства освіти і науки України № 553 від 24.07.2001 р. // Офіційний вісник України. – 2001. – №32. – Ст. 1510.
Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення: Закон України // Відомості Верховної Ради України, 1994. – № 27. – Ст.218.
Кримінально-процесуальний кодекс України // Відомості Верховної Ради України, 1961. – № 2. – Ст.15.
Цивільний процесуальний кодекс України // Відомості Верховної Ради України, 2004. – № 40–41, 42. – Ст.492.
Господарський кодекс України // Відомості Верховної Ради України, 2003. – № 18, 19–20, 21–22. – Ст.144.
Про державну службу: Закон України // Відомості Верховної Ради України, 1993. – № 52. – Ст.490.
Про місцеві державні адміністрації: Закон України // Відомості Верховної Ради України, 1999. – № 20–21. – Ст. 190.
ТаранухаВ.П. Посилення гарантій та підвищення персональної відповідальності посадових осіб місцевих органів виконавчої влади при розгляді звернень громадян // Наук. вісн. Нац. акад. внутр. справ України. – 2001. – № 5. – С. 67–73.
МиколенкоО.І. Процесуальні гарантії захисту прав потерпілого у провадженні у справах про адміністративні правопорушення // Вісн. Одес. ін-ту внутр. справ. – 2005. – № 4 (ч. 1). – С.109–113.
СлюсарК. Методи гарантування і захисту конституційних прав та свобод людини і громадянина // Право України. – 2006. – № 4. – С.35–39.
КузьменкоО.В. Гарантії в праві (адміністративно-правовий аспект) // Наук. вісн. Нац. акад. внутр. справ України. – 2004. – № 1. – С.94–103.
БарихинА.Б. Большой юридический энциклопедический словарь. – М.: Книжный мир, 2005. – 720 с.
Большой юридический словарь / Под ред. А.Я.Сухарева, В.Е.Крутских. – 2-е. изд., перераб. доп. – М.: ИНФРА-М., 2004. – 704с.
Большой словарь официальных юридических терминов / Сост. Ю.И.Фединский – М.: ЗАО „Изд-во „Экономика”, 2001. – 647с.
Великий тлумачний словник сучасної української мови / Уклад. і голов. ред. В.Т.Бусел. – К.; Ірпінь: ВТФ „Перун”, 2002. – 1440с.
ОжеговС.И. Словарь русского языка: Ок. 57000 слов / Под ред. чл.-корр. АН СССР Н.Ю. Шведовой. – 18-е изд., стереотип. – М.: Рус. яз., 1986. – 797с.
МартыненкоО.А. Детерминация и предупреждение преступности среди персонала органов внутренних дел Украины: Монография. – Х.: Изд-во Харк. нац. ун-та внутр. дел, 2005. – 468с.
Про вищу освіту: Закон України // Відомості Верховної Ради України, 2002. – №20. – Ст. 134.
Про затвердження переліку платних послуг, які можуть надаватися державними навчальними закладами: Постанова Кабінету Міністрів №38 від 20 січня 1997 р. // Урядовий кур’єр. – 1997. – № 16–17 від 30 січня 1997 р.
Про затвердження переліку платних послуг, які можуть надаватися бюджетними науковими установами: Постанова Кабінету Міністрів №1180 від 28 липня 2003 р. // Офіційний вісник України. – 2003. – №31 (15 серпня 2003 р.). – Ст. 1629.
ТодуаГ.А. Матеріально-технічна база як фактор ефективності функціонування вищих навчальних закладів системи МВС України // Право і безпека. – 2004. – Т.3, №3 – С. 92–95.
МатіосА.В. Адміністративна відповідальність посадових осіб. – К.: Знання, 2007. – 223 с.
МельникК.Ю. Основні фактори, що впливають на ефективність виконання працівниками органів внутрішніх справ своїх посадових обов’язків // Вісн. Нац. ун-ту внутр. справ. – 2005. – № 29. – С. 275–281.
КордунО.О., ВащенкоК.О., ПавленкоР.М. Особливості виконавчої влади у пострадянській Україні: Монографія / За заг. ред. О.О.Кордуна. – К.: МАУП, 2000 – 245 с.
Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи: Закон України // Відомості Верховної Ради України, 1991. – № 16. – Ст. 200.
Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту: Закон України // Відомості Верховної Ради України, 1993. – № 45. – Ст.425.
Про боротьбу з корупцією: Закон України // Відомості Верховної Ради України, 1995, – № 34, – Ст. 266.
СкобликовП.А. Актуальные проблемы борьбы с коррупцией и организованной преступностью в современной России / П.А.Скобликов. – М.: Норма, 2007. – 272 с.
Пріоритети у роботі Міністерства юстиції на 2007 рік // Веб-сайт Міністерства юстиції України. – [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.minjust.gov.ua/0/8735.
Про затвердження Порядку використання в 2007 році коштів, передбачених у державному бюджеті для проведення заходів щодо боротьби з корупцією: Постанова Кабінету Міністрів України № 453 від 14 березня 2007 р. // Офіційний вісник України. – 2007. – №21 (02 квітня 2007 р.). – Ст. 832.
Мінфін оголошує конкурс на кращі пропозиції щодо боротьби з корупцією // Офіційний веб-сайт Міністерства фінансів України. – Архів новин від 04.05.2007 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.minfin.gov.ua/control/uk/publish/article?art_id=72768&cat_id=53608.
Административное право зарубежных стран: Учебное пособие. – М.: Спарк, 1996. – 229 с.
Административное право зарубежных стран: Учебник / Под ред. А.Н.Козырина и М.А.Штатиной. – М.: Спарк, 2003. – 464 с.
Права человека: Учебник для вузов / Отв. ред. член-корр. РАН, д-р юрид. наук Е.А.Лукашева. – М.: Изд-во НОРМА (Издательская группа НОРМА–ИНФРА-М), 2001. – 573 с.
Гражданский кодекс Российской Федерации // СЗ РФ. – 2001. – № 49. – Ст. 4553.
СічкарВ.І. Використання досвіду поліціїзарубіжних країн в діяльності міліції України по забезпеченню прав та свобод людини (організаційно-правовий аспект): Автореф. дис … канд. юрид. наук: 12.00.07 / Нац. ун-т держ. податкової служби України. – Ірпінь, 2007. – 20 с.
Давиденко Л.М. Забезпечення прав і свобод громадян при здійсненні митних процедур (організаційно-правовий аспект): Автореф. дис … канд. юрид. наук: 12.00.07 / Нац. ун-т держ. податкової служби України. – Ірпінь, 2007. – 20 с.

referat-ok.com.ua

Адміністративно процесуальні гарантії прав та свобод громадян

ВСТУП

РОЗДІЛ 1

ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ АДМІНІСТРАТИВНО — ПРОЦЕСУАЛЬНИХ ГАРАНТІЙ ПРАВ ТА СВОБОД ГРОМАДЯН

1.1. Поняття і особливості адміністративно — правового статусугромадянина

1.2. Місце адміністративно-процесуальних гарантій у механізмі реалізації прав та свобод громадян

1.3. Види адміністративно-процесуальних гарантій прав та свобод громадян

Висновки до розділу 1

РОЗДІЛ 2

ХАРАКТЕРИСТИКА ОКРЕМИХ ВИДІВ АДМІНІСТРАТИВНО-ПРОЦЕСУАЛЬНИХ ГАРАНТІЙ ПРАВ ТА СВОБОД ГРОМАДЯН ТА ШЛЯХИ ЇХ ВДОСКОНАЛЕННЯ

2.1. Наявність достатньої адміністративної процедури як самостійна гарантія прав та свобод громадян

2.2. Гарантії, що забезпечують динаміку адміністративного процесу відносно реалізації прав та свобод громадян

2.3. Фактори, що впливають на вирішення конкретних адміністративних справ

2.4. Зарубіжний досвід забезпечення прав та свобод громадян у державному управлінні: значення та можливості використання

Висновки до розділу 2

ВИСНОВКИ

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

Розділи