Розділ 1Адміністративне право в процесі розвитку державного управління в Україні

1. 1. Поняття адміністративно-правових засад розвитку державного управління

1. 2. Вплив адміністративного права на розвиток відносин державного управління в Україні

1. 3. Правові акти державного управління в процесі розвитку відносин державного управління

Розділ 2 Адміністративно-правові засади забезпечення законності в процесі розвитку державного управління

2. 1. Принцип законності в процесі розвитку державного управління в Україні

2. 2. Вдосконалення державного контролю як елемент реформування системи державного управління

2.3. Громадський контроль і розвиток державного управління в Україні

ВИСНОВКИ

Список Літератури

ВСТУП

Актуальність теми. Планомірний рух України до практичного втілення ідеалів демократії та правової держави зумовлює надзвичайну важливість та підвищену актуальність проблем, що пов'язані з реформуванням як системи державного управління в Україні в цілому, так і змінами на рівні виконавчої влади. Сьогодні робляться спроби дещо відсунути на другорядні позиції науку адміністративного права від аналізу та фундаментального осмислення цих доленосних для країни питань, підмінивши її загальними і далеко не завжди коректними з юридичної точки зору міркуваннями щодо організації виконавчої влади.

З огляду на це, видається необхідним та актуальним акцентувати увагу на тій винятковій ролі, яку відіграють адміністративне право та юридична наука в процесі дослідження державного управління в Україні та його розвитку, а також у ході наукового забезпечення і практичного втілення концепції адміністративної реформи. Відносне послаблення впливу науки адміністративного права на процеси розвитку державного управління спричинило уповільнення адміністративної реформи, яке спостерігалося протягом останніх років. Наголошуючи на актуальності дослідження адміністративно-правових засад розвитку державного управління в Україні, необхідно зазначити, що сьогодні дедалі впливовішим фактором реформування державного управління виявляється саме правова складова, пов'язана із формуванням відповідної нормативно-правової бази для будь-яких організаційних чи функціональних змін у системі виконавчої влади.

Актуальність дослідження зумовлюється й низкою причин практичного характеру.

По-перше, наукове супроводження адміністративної реформи вважається пріоритетним завданням для вітчизняної юридичної науки в процесі практичного запровадження адміністративної реформи та змін у системі державного управління.

По-друге, отримані у ході дисертаційного дослідження висновки, безумовно, сприятимуть практичній законодавчій та нормотворчій діяльності у галузі адміністративно-правового забезпечення розвитку державного управління в Україні.

По-третє, процес адміністративно-правового впливу на відносини державного управління виявляє свій прямий зв'язок не тільки з практикою функціонування органів виконавчої влади та їх посадових осіб, а й з практичною реалізацією змін, що покликані підтвердити перехід до нової моделі організації та функціонування виконавчої влади в Україні.

Проблематика адміністративно-правової реформи в контексті реформування державної влади і державного управління в Україні досліджувалася у працях таких фахівців, як: В. Авер'янов, О. Андрійко, О. Батанов, Л. Біла, Ю. Битяк, Л. Воронова, Н. Воротіна, В. Гаращук, 3. Гладун, І. Голосніченко, Є. Додін, С. Дубенко, IЗалюбовська, Н. Ісаєва, Д. Калаянов, Р. Калюжний, С, Ківалов, Л. Кисіль, В. Коваленко, І. Коліушко, В. Колпаков, А. Комзюк, Б. Кормич, Т. Костецька, Ю. Крегул, О. Крупчан, Є. Кубко, О. Марцелян, В. Нагребельний, В. Настюк, Н. Нижник, М. Орзіх, О. Пасенюк, I. Пахомов, Ю. Педько, О. Петришин, В. Полюхович, М. Пухтинський, О. Рябченко, Н. Саніахметова, В. Сіренко, М. Тищенко, Ф. Фіночко, О. Фрицький, О. Харитонова, В. Цветков, Ю. Шемшученко, М. Якимчук.

Незважаючи на це, проблематика комплексного аналізу адміністративно-правових засад розвитку державного управління в Україні досі потребує свого змістовного аналізу. З огляду на вищенаведені аргументи актуальності теми дисертаційної роботи, є необхідним здійснити окреме дослідження, яке безпосередньо висвітлило б адміністративно-правові засади розвитку державного управління в сучасній Україні.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана на кафедрі адміністративного і фінансового права Одеської національної юридичної академії й узгоджена з програмою підготовки та виконання дисертаційних досліджень у галузі адміністративного права. Тема дисертаційного дослідження є частиною комплексної науково-дослідницької теми Одеської національної юридичної академії "Правові проблеми становлення і розвитку сучасної української держави" (державний реєстраційний номер 010Ш001195). Напрям дисертаційного пошуку органічно пов'язаний із визначеними в Концепції розвитку законодавства про державну службу (затверджена Указом Президента України № 140/2006 від 20.02.2006 р.) шляхами науково-юридичного забезпечення проведення адміністративної реформи в Україні.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є поглиблення теоретичної характеристики і визначення змісту адміністративно-правових засад розвитку державного управління в сучасній Україні. При застосуванні властивого для науки адміністративного права визначення поняття державного управління увага концентрується переважно на адміністративно-правовому вимірі проблематики державного управління, що дає змогу реалізовувати науковий пошук у відповідності до визначеної мети.

Досягнення поставленої мети зумовлює необхідність вирішення низки конкретних завдань:

проаналізувати теоретичну і джерельну бази адміністративно-правових засад державного управління, виявити основні підходи в сучасній науці адміністративного права щодо визначення змісту поняття "державне управління", охарактеризувати методологічні підходи до аналізу впливу адміністративного права на розвиток державного управління;

визначити теоретичну основу аналізу процесів правового регулювання відносин державного управління з точки зору науки адміністративного права, окреслити основні напрями впливу адміністративного права на розвиток і вдосконалення системи відносин державного управління;

дослідити найбільш значущі проблеми адміністративно-правового регулювання статусу суб'єктів державного управління, обґрунтувати правомірність застосування принципів демократизації не лише стосовно державного управління як такого, а й стосовно системи адміністративного права;

розкрити значення адміністративної реформи для вдосконалення системи виконавчої влади, окреслити конкретні кроки нормотворчого та законотворчого характеру щодо сприяння реалізації заходів адміністративної реформи, дослідити адміністративно-правові засади реформування державної служби в загальному процесі розвитку державного управління в Україні;

проаналізувати адміністративно-правові засади забезпечення законності в державному управлінні з точки зору утвердження принципу верховенства права та визнання незаперечної цінності прав і свобод людини та громадянина;

дослідити специфіку державного контролю у сфері виконавчої влади як одного з головних елементів реформування системи державного управління, запропонувати конкретні законодавчо-адміністративні дії щодо підвищення ефективності функціонування системи державного контролю;

обґрунтувати роль адміністративно-правового забезпечення громадського контролю над виконавчою владою та її посадовими особами в контексті розвитку державного управління в сучасній Україні.

Об'єктом дослідження є вітчизняна система державного управління, врегульована нормами адміністративного права, та процес її розвитку відповідно до напрямків адміністративної реформи в Україні.

Предметом дослідження є адміністративно-правові засади розвитку державного управління в сучасній Україні.

Методи дослідження. Основним методом дисертаційного дослідження став широко застосовуваний в науці сучасного адміністративного права метод комплексного аналізу правових явищ. Цей метод допоміг повно й системно побачити складний процес реформування державного управління в Україні, не редукуючи його до тих чи інших галузевих змін на рівні організації виконавчої влади, державної служби, управління державною службою, забезпечення прав громадян у державному управлінні тощо.

Успішність і результативність дослідження залежали водночас від адекватного застосування й інших загальнонаукових методів — компаративного, методів аналізу та синтезу юридичного матеріалу, структурного, функціонального.

Компаративний метод було застосовано як для порівняння адміністративного законодавства України та інших держав, так і для аналізу тих пропозицій, що нині висуваються у сфері нормативного забезпечення адміністративної реформи в Україні. Завдяки методам аналізу та синтезу юридичного матеріалу було висвітлено специфіку адміністративно-правових відносин та впливу норм адміністративного права на їх розвиток, в результаті чого було отримано цілісну картину реформування адміністративного права в Україні. Структурний метод дав змогу як відтворити внутрішню структуру процесу систематизації законодавства у галузі адміністративного права, так і дослідити ті об'єктивні зміни, що мають місце в системі виконавчої влади України. Функціональний метод дозволив представити специфіку функціонального впливу правових норм на розвиток управлінських відносин, удосконалення системи виконавчої влади і державного управління, організацію і розвиток інституту державної служби, забезпечення законності в державному управлінні.

Застосування зазначених методів та орієнтація на наукові принципи системності, конкретності, об'єктивності, послідовності, цілісності, доведеності висновків дозволило адекватно висвітлити всі аспекти теми дисертаційного дослідження.

Наукова новизна одержаних результатів. В дисертації вперше здійснено системний аналіз адміністративно-правових засад розвитку державного управління, охарактеризовано теоретичні та практичні підвалини адміністративно-правового забезпечення процесу реформування державного управління в Україні, запропоновано конкретні напрями вдосконалення адміністративного законодавства як основного засобу демократичної трансформації системи виконавчої влади. Науковий внесок цього дослідження полягає в такому:

уперше:

в сучасній українській юридичній літературі систематизовано й узагальнено основні підходи в науці адміністративного права щодо визначення сутності державного управління, а також науково-теоретичної інтерпретації тих змін, що нині відбуваються в Україні в системі виконавчої влади, запропоновано нові аргументи в обґрунтуванні провідної ролі адміністративного права в процесі розвитку системи державного управління, завдяки якому на нормативно-юридичному рівні встановлюються та регулюються як внутрішньо-, так і зовнішньоуправлінські відносини;

наведено авторські аргументи стосовно висновку про те,, що загальна зміна парадигми державного управління та перенесення акцентів у сфері адміністративного права на регулювання різноманітних взаємостосунків між органами державного управління і приватними особами щодо забезпечення умов для ефективної реалізації і захисту належних громадянам прав, свобод і законних інтересів не повинна тлумачитись як відмова від тієї визначальної ролі, яку відіграє адміністративне право в регулюванні державного управління;

обґрунтовано авторські пропозиції щодо забезпечення в процесі адміністративної реформи принципів верховенства права та пріоритету прав і свобод людини та громадянина як необхідних елементів гарантування законності в державному управлінні; доведено, що об'єктивною завадою в процесі розвитку адміністративного права України та втілення принципу законності в державному управлінні є численні колізії в чинному законодавстві, що породжуються відсутністю чіткої системи нормативно-правових актів і, зокрема, Закону України "Про підзаконні нормативно-правові акти";

з нових позицій висвітлено роль адміністративно-правового забезпечення громадського контролю над виконавчою владою в Україні та її посадовими особами;

удосконалено:

обґрунтування регулятивного впливу адміністративного права на реформування відносин державного управління;

визначення специфіки державного контролю у сфері виконавчої влади як одного з головних елементів розвитку державного управління, у зв'язку з чим запропоновано конкретні адміністративно-правові кроки щодо підвищення ефективності функціонування системи державного контролю;

набуло подальшого розвитку:

аналіз теоретичного і практичного змісту адміністративно-правового регулювання статусу суб'єктів державного управління, дослідження можливостей досягнення цілей демократизації державного управління і функціонування виконавчої влади завдяки запровадженню адміністративної реформи;

обґрунтування ролі адміністративної реформи в контексті удосконалення системи виконавчої влади, запропоновано конкретні заходи щодо сприяння реалізації концепції адміністративної реформи у напрямі підвищення ефективності структурної організації та функціонування органів виконавчої влади;

дослідження основ адміністративно-правового забезпечення реформування державної служби в загальному процесі демократизації державного управління в Україні.

Практичне значення одержаних результатівполягає в тому, що його положення, висновки та пропозиції можуть бути використані у:

науково-дослідницькій сфері — для подальшого теоретичного осмислення процесу реформування державного управління та адміністративного права; для подальшого розвитку науки адміністративного права і формування системного науково-теоретичного підґрунтя для забезпечення адміністративної реформи;

сфері правотворчості — для удосконалення чинного законодавства, а саме тих правових норм, що мають знайти своє закріплення в ході практичної реалізації концептуальних положень адміністративної реформи;

правозастосовній діяльності — при усуненні недоліків для підвищення рівня правових знань як посадових осіб органів виконавчої влади, так і державних службовців та окремих громадян України стосовно процесів адміністративної реформи та ролі адміністративного права у функціональній та організаційній модернізації виконавчої влади в Україні;

навчальному процесі — при викладанні курсу "Адміністративне право", при підготовці відповідних розділів підручників і навчально-методичних посібників; для підготовки та підвищення кваліфікації посадових осіб і службовців органів виконавчої влади щодо набуття нових знань стосовно адміністративно-правових основ реформування державного управління.

Апробація результатів дослідження. Основні ідеї та теоретичні положення дисертації було повідомлено у виступах на: науково-практичних конференціях "Адміністративна реформа в Україні: шлях до європейської інтеграції" (Київ, 2003); "Законодавче забезпечення реформування державного управління в Україні" (Сімферополь, 2004); "Актуальні проблеми реформування цивільного та адміністративного законодавства" (Київ, 2005); "Трансформація політики в право: різні традиції та досвіди" (Харків, 2005); "Верховенство права у процесі державотворення та захисту прав людини в Україні" (Острог, 2005, 2006, 2007); Міжнародному науково-практичному семінарі «Демократія та право: проблеми взаємовпливу і взаємозалежності» (Київ, 26 жовтня 2007 p.); "круглому столі" на тему "Шляхи оптимізації правового забезпечення реформування державної влади в Україні" (Київ, 2005).

У процесі опрацювання матеріалу результати здійсненої роботи щорічно доповідалися на засіданнях кафедри адміністративного та фінансового права Одеської національної юридичної академії, тематичних семінарах для аспірантів і викладачів кафедри з актуальних питань розвитку адміністративного права в Україні. Окремі важливі для дисертації тези та висновки були апробовані й обговорені у ході педагогічної діяльності автора.

Публікації. Основні положення та результати дисертації висвітлено у 5 статтях, 4 з яких опубліковано у наукових фахових виданнях, перелік яких затверджено ВАК України.

Структура дисертаціїзумовлена метою та завданнями дослідження, логікою викладу проблеми, методологічними принципами та методами, які використані для розробки теми. Дисертаційна робота складається зі вступу, трьох розділів, що вміщують 9 підрозділів, висновків, списку використаної літератури. Загальний обсяг дисертації становить 220 сторінок, у тому числі 29 сторінок списку використаних джерел, що вміщує 306найменувань.

Розділ 1

Адміністративне право в процесі розвитку державного управління в Україні

1. 1. Поняття адміністративно-правових засад розвитку державного управління

Загальні зміни, що відбулися в системі державної влади та державного управління України з моменту проголошення її незалежності у 1991 р. (на думку З. Павловича, їх можна навіть описати як “великомасштабні звершення” [182; с. 112]) засвідчили не лише суто декларативні наміри перейменувати відносини державного управління на демократичні, а й реальне намагання перебудувати систему державного управління у такий спосіб, щоб вона відповідала тим цінностям, які однозначно зафіксовано на найвищому конституційному рівні. У цьому сенсі не можна не згадати зміст ст. 3 Конституції України, де зазначається, що людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю, тоді як права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави [133; с. 287]. Таким чином, процес розвитку системи державного управління від самого початку новітньої історії незалежної України виявився одним із ключових елементів загального руху до демократичної, правової та соціальної держави.

Зрозуміло, що зміни в системі державного управління не могли обійти стороною адміністративне право, оскільки, як цілком справедливо зазначає І. Голосніченко, адміністративне право України є найважливішою галуззю права, яка регулює відносини у сфері здійснення державної виконавчої влади та захисту прав людини й громадянина [70; с.22]. Причому норми адміністративного права постають як правова основа побудови й ефективного функціонування найбільш активної та потужної підсистеми державного управління, якою є апарат державного управління [243; с.4]. Разом із тим така релевантність адміністративного права та державного управління пояснюється тим, що адміністративне право нерозривно пов’язане з державним управлінням, яке органічно і безпосередньо поєднане з функціонуванням виконавчої влади. Тому не можна не погодитися з думкою Г. Грянки, В. Матвійчука та Ю. Нікітіна,які пишуть, що проблеми адміністративно-правового регулювання управлінських відносин прямо пов’язані з проблемами вдосконалення виконавчої влади і державного управління, як основної правової форми реалізації цієї важливої гілки державної влади [81; с.5].

Враховуючи важливу роль адміністративного права (свого часу І. Голосніченко та В. Стефанюк абсолютно чітко зафіксували тенденцію “піднесення ролі адміністративного права” [241; с.6]) та адміністратив- но-правових відносин [75; с.43], варто погодитися з тим, що саме у сфері адміністративного права повинні відбутися ті фундаментальні та змістовні зрушення, які дозволять вивести на якісно новий щабель як систему державної виконавчої влади в Україні (не випадково, І. Коліушко пише про те, що адміністративна реформа може бути визначена як процес зміни ідеології виконавчої влади [23; с.75]), так і гарантувати надійний захист прав людини (у тому числі й шляхом розробки загальної системи адміністративно-правових актів [155; с.334]).

Нещодавно цілком свідомо в межах одного визначення було об’єднано одразу два процеси: а) зміни в системі державного управління та б) захист прав і свобод людини, оскільки, говорячи про “адміністративне право”, слід постійно пам’ятати, що визначальною у цьому словосполученні є саме друга його частина, якою є термін “право”. А будь-яке право (чи то адміністративне, чи кримінальне, чи цивільне, чи трудове) як зазначає В. Селіванов, завжди пов’язане з людиною, і завжди окреслює її невід’ємну сферу свободи [225; с.584]. Схожу думку висловлює йВ. Авер’янов, який пише, що адміністративне право за своїм глибинним призначенням має визначатися не як “право державного управління”, а як “право забезпечення і захисту прав людини” [3; с.10]. До такого ж висновку можна дійти й у разі звернення до доктринального визначення адміністративного права, яке традиційно тлумачиться як “сукупність встановлених державою правових норм, покликаних врегулювати в інтересах громадян і держави суспільні відносини управлінського характеру, які складаються у сферідіяльності органів виконавчої влади всіх рівнів, у внутрішньоорганізаційній діяльності інших державних органів, а також у процесі здійснення об’єднаннями громадян зовнішньо-владних управлінських функцій” [129; с.151]. Тобто зафіксоване явище змін на рівні самого адміністративного права, а також тих відносин державного управління, що регулюються адміністративно-правовими нормами, торкається водночас і системи органів виконавчої влади, і процесу забезпечення, і захисту прав і свобод людини та громадянина і є цілком природним і логічно обґрунтованим.

Саме тому факт розвитку державного управління, що є пов’язаний із розвитком адміністративного права та проведенням адміністратив- но-правової реформи (варто зазначити, що такі поняття, як “реформа адміністративного права” та “адміністративно-правова реформа” жодною мірою не можна вважати тотожними), змушує розглядати проблеми адміністративно-правових засад розвитку державного управління ще й як актуальні проблеми, що пов’язані із забезпеченням та захистом прав людини і громадянина в Україні. У цьому сенсі, надаючи вихідного визначення змісту поняття адміністративно-правових засад розвитку державного управління, можна зазначити, що вони являють собою сукупність адміністративно-правових норм, які визначають основні цінності, принципи, завдання, форми та методи розвитку нормотворчої і розпорядчої діяльності органів виконавчої влади з метою вдосконалення їхнього владно-організуючого впливу на відповідні суспільні відносини і процеси, а також оптимізації внутрішньоорганізаційної діяльності державних органів щодо забезпечення належного виконання покладених на них завдань, функцій і повноважень.

Звертаючись до аналізу адміністративно-правових засад розвитку системи державного управління, варто особливо наголосити на тому, що у цьому випадку йдеться не просто про сукупність інституційних, кадрових, функціональних або ж структурних змін у системі органів виконавчої влади. Схожа позиція, уявляється, є черговою спробою відтворення та реанімації колишнього, властивого радянській системі державного управління ставлення до людини як до допоміжного гвинтика, який є об’єктом управління та суцільного контролю з боку держави. На відміну від цього, порушення питання про адміністративно-правові засади розвитку державного управління в Україні стосується насамперед не держави, а людини. Іншими словами, сьогодні стала цілком очевидною зміна у ставленні до проблеми суспільного призначення адміністративного права. В результаті цього, на думку Н. Ященко, отримано принципово новий погляд на адміністративне право, що ґрунтується на домінуванні принципу утвердження і забезпечення прав людини [306; с.3]. У цьому сенсі не можна не погодитися з тим, що адміністративна реформа є однією з неодмінних умов захисту прав і свобод людини, які гарантуються Конституцією України, прав і законних інтересів юридичних осіб, інтересів суспільства [242; с.5].

Більше того, саме адміністративна реформа, на думку багатьох провідних вітчизняних фахівців, мала стати тим потужним рушієм, який спричинив і закріпив би реальні зміни в системі державного управління. Так, наприклад, З. Гладун зазначає, що успішний розвиток системи державного управління безпосередньо пов’язаний з проведенням в Україні адміністративної реформи [67; с.125]. На підтвердження цих слів можна навести також думку Ю. Битяка, який зазначає, що “нова система державного управління, необхідність якої пов’язана з комплексною перебудовою існуючої в нашій державі управлінської системи і розвитком нових важливих інститутів, має втілюватись в процесі адміністративної реформи” [27; с. 17]. У цьому з ним солідаризується В. Авер’янов, пишучи, що за своєю суттю адміністративна реформа є комплексом узгоджених між собою заходів, спрямованих на суттєве підвищення рівня керованості життєво важливих процесів у суспільстві, забезпечення і захист прав і свобод людини шляхом науково обґрунтованого створення ефективно працюючого механізму державного управління, розвитку адміністративного законодавства, покращання кадрового, інформаційно-технічного й фінанси-во-економічного забезпечення органів виконавчоївлади [7; 40]. Згідно з позицією, яку займає цей дослідник, проведення адміністративної реформи набуває пріоритетного значення в політико-правовому розвитку країни, оскільки воно безпосередньо пов’язане з якісним оновленням механізму реалізації виконавчої влади, яка посідає особливе місце серед гілок державної влади, адже забезпечує реальне втілення в життя законів та інших правових актів держави, практичне застосування всіх важелів державно-організуючого впливу на важливі процеси суспільного розвитку [4, с. 17]. Отже, як наголошує В. Авер’янов, сучасна адміністративна реформа в Україні розглядається не як новий перерозподіл владних повноважень чи чергова кадрово-структурна перестановка, а як концептуально осмислений перехід до нової “філософії” управління, що потребує проведення не часткових змін, а системного оновлення всього механізму функціонування виконавчої влади [57;с. 290].

Схожу думку висловлює і В. Опришко, зазначаючи, що адміністративна реформа постає водночас і як засіб формування нової системи виконавчої влади і державного управління, і як один із головних напрямів здійснення державно-правової реформи загалом [178; с. 13]. Так само можна послатися на ідею, яку обґрунтовує О. Пасенюк. Її суть полягає в тому, що “адміністративна реформа є складовим елементом правової реформи в Україні, спрямованої на забезпечення неухильного і якісного виконання законів та інших правових актів у правозастосовчій діяльності органів виконавчої влади, на належну реалізацію громадянами своїх прав і свобод, реальне гарантування їх охорони й захисту від порушень, послідовне подолання проявів некомпетентності, бюрократизму, безвідповідальності та корупції в діяльності державних службовців” [183; с. 3]. Схожу позицію займає І. Коліушко. Для нього адміністративна реформа – це не лише підвищення ефективності виконавчої влади, а в першу чергу переорієнтація її функцій на потреби людини [24; с. 12].

Очевидно, що така роль адміністративного права та адміністратив- но-правової реформи в процесі насправді парадигмальних змін на рівні системи державного управління змушує відмовитись від зверхнього ставлення до цієї проблематики. Тут доречно нагадати тезу І. Коліушка, виголошену ним під час проведення “круглого столу” на тему “Демократичні механізми формування відповідальної виконавчої влади в Україні” 12 листопада 2003 року. Зокрема, він зазначив, що питання адміністративної реформи не повинно відчувати на собі вплив таких чинників як “мода на адміністративну реформу” або “мода на євроінтеграцію”, оскільки як за своїми цілями, так і за своїми реальними наслідками, адміністративна реформа стосується, з одного боку, державного управління в цілому, а з іншого – кожного конкретного громадянина України [87; с. 20-21]. До того ж необхідність проведення глибокої адміністративної реформи посилюється тим, що всі спроби провести оновлення окремих елементів системи органів виконавчої влади будь-яких відчутних результатів не дали. Тобто під адміністративною реформою слід розуміти не просто певні одноразові акції, що зумовлені змінами політичної кон’юнктури, а “системний процес реформування державного управління” [122; с. 10], чи точніше кажучи – “комплекс політико-правових заходів, які полягають у структурних, функціональних та державно-службових перетвореннях, насамперед у сфері виконавчої влади, з метою перетворення її з владно-репресивного механізму на організацію, що служить суспільству, і створення на цій основі ефективної системи державного управління” [125; с. 7].

До того ж у контексті здійснюваного дослідження адміністративно-правових засад розвитку державного управління в Україні не можна принаймні побіжно не згадати про ті негативні ефекти, які сьогодні зустрічаються на цьому шляху. Наявну сьогодні ситуацію С. Ківалов описує поняттям “пробуксовки” адміністративної реформи: “Звичайно, система органів державної влади зазнала значних змін із часу початку реформи, але не відбувається докорінної перебудови системи органів державної влади, спрямованих на забезпечення власного існування та суто державних інтересів у систему органів державної влади, спрямованих на забезпечення прав і свобод громадян у державі” [114; с. 4]. Більше того, на думку цього дослідника, сьогодні перед Україною постала нагальна потреба в цілому комплексі дій (починаючи від систематизації адміністративного законодавства і закінчуючи запровадженням серйозних інституційних змін у системі державного управління), які нарешті перетворили б концепцію адміністративної реформи на реальні дії з реформування державного управління [113; 16]. Так само можна навести позицію М. Пухтинського, який пише: “Проте і досі адміністративна реформа не дала очікуваних результатів, не виправдала оптимістичних сподівань перших кроків реформації… здається, що зараз реформа знаходиться в стадії млявого затухання” [212; с. 33]. Не менше аргументів на користь того, що адміністративна реформа не лише уповільнюється, а й взагалі нагадує скоріше безсистемний броунівський рух, наводять О. Бойко-Бойчук та А. Хорунжий [48; с. 22-27]. Однак, як було зазначено вище, в силу своєї загальносуспільної ролі, подібна “пробуксовка” та “уповільнення” адміністративної реформи відображається як на системі державної виконавчої влади, так і на житті всіх без винятку громадян України, оскільки метою адміністративної реформи є не держава та апарат виконавчої влади, а людина, її права, свободи, інтереси і потреби [124; с.8].

Таким чином, зважаючи на значимість висвітлення проблематики адміністративно-правових засад розвитку державного управління, є необхідним попередній ретельний аналіз теоретичної та джерельної бази реалізованого дослідження. У цьому сенсі слід від самого початку зазначити, що як теоретична, так і джерельна база дослідження містить у собі два складових елементи, жодним з яких не можна нехтувати. Фактично зазначена подвійність вбачається уже в самому формулюванні предмета дослідження, оскільки ним є не лише процес адміністративного реформування чи сукупність нормативно-правових актів, виданих з метою сприяння забезпечення та успішного просування адміністративної реформи, а й проблематика державного управління загалом, оскільки як зауважує О. Дьомін, запорукою ефективності адміністративної реформи є той теоретичний базис, який було закладено в її основу в процесі її розробки та подальшого вдосконалення [93; с. 8]. Дійсно, важко не погодитися з тим, що дієвість адміністративно-правових засад процесу розвитку державного управління багато в чому залежить від адекватності уявлення про об’єкт розвитку, про те, чим є державне управління, які наукові концепції його організації і розвитку представлено в сучасній науці адміністративного права. Саме із цього питання і пропонується розпочати дослідження теоретичної і джерельної бази дослідження.

Загалом слід зазначити, що проблематика державного управління майже завжди була предметом доволі активних розшуків представників науково-юридичної спільноти як за радянських часів (Г. Атаманчук, Є. Блажнов, Б. Курашвілі, Б. Лазарєв, А. Омаров, В. Основін, Г. Петров, М. Піскотін, С. Студеникін, В. Юсупов, Л. Явич), так і в пострадянський період. При цьому маються на увазі не лише яскраві представники вітчизняної науки адміністративного права і державного управління (В. Авер’янов,Н. Александрова, О. Андрійко, Ю. Битяк, І. Голосніченко, Є. Додін, Р. Калюжний, А. Комзюк, С. Ківалов, В. Колпаков, О. Крупчан, Є. Кубко, Н. Нижник, М. Орзіх, О. Рябченко, М. Тищенко, Є. Харитонов, В. Цвєтков, М. Цвік, В. Шкарупа та ін.), а й цілий ряд відомих російських дослідників, які не менш активно досліджують питання державного управління, розвиток виконавчої влади та процеси адміністративно-правового впливу на процеси розвитку системи державного управління (нині, при вжитті терміна “система державного управління”, мається на увазі організаційно упорядкована сукупність суб’єктів виконавчої влади, об’єднаних спільністю цілей державно-управлінської діяльності та різних за своїм функціональним і компетенційним призначенням [296; с. 203]). Зараз ми не випадково згадано позиції щодо державного управління та оптимальних моделей його влаштування, авторство яких належить радянським дослідникам. По-перше, жодною мірою не можна погодитись з позицією тих сучасних науковців, які піддають суцільному запереченню всі ці напрацювання (такий нігілізм у галузі науки адміністративного права, на наш погляд, є некоректним і методологічно неправильним). А, по-друге, саме усвідомлення тих фундаментальних змін, які відбулися у сприйнятті та розумінні сутності державного управління у 90-х роках XX ст. дають змогу краще зрозуміти не лише загальну логіку адміністративної реформи, а й ті напрями та специфіку впливу, яка відбувається з боку адміністративного права на розвиток системи державного управління.

Багато розробок сучасних вчених-адміністративістів свідомо розбудовувались як своєрідна противага усталеному та вкоріненому в масовій свідомості за радянських часів ставленню до державного управління та адміністративного права. Тут можна згадати й положення Концепції адміністративної реформи, де прямо зазначалося таке: “Існуюча в Україні система державного управління залишається загалом неефективною, вона еклектично поєднує як інститути, що дісталися успадок від радянської доби, так і нові інститути, що сформувалися у період незалежності України. Ця система є внутрішньо суперечливою, незавершеною, громіздкою і відірваною від людей, внаслідок чого існуюче державне управління стало гальмом у проведенні соціально-економічних і політичних реформ”.

Основним пунктом критики властивого радянській юридичній науці ставлення до державного управління та адміністративного права, на який звертають увагу майже всі без винятку сучасні дослідники, є властивий їй “державоцентиризм”. Для того, щоб експлікувати сенс цього терміна, доцільно звернутися до деяких тлумачень сутності державного управління, які існують у працях згаданих вище авторів. Так, наприклад, на думку Ю. Козлова, державне управління постає як виконавча діяльність держави, що здійснюється органами державного управління чи виконавчим апаратом задля вирішення основних завдань суспільно-економічного, політичного і культурно-національного розвитку [121; с. 8]. Відповідно до дефініції Г. Петрова, державне управління – це діяльність виконавчих і розпорядчих органів державної влади, яка покликана реалізовувати закони, здійснювати керівництво та організацію господарського, культурного та оборонного будівництва [181; с. 123]. Схоже визначення можна знайти у праці В. Власова та С. Студеникіна, для яких державне управління є виконавчо-розпорядчою діяльністю уповноважених органів державної влади щодо реалізації законів в загальнодержавних інтересах [58; с. 8]. Практично таке саме розуміння державного управління пропонував В. Юсупов [304; 19]. Зрозуміло, що така наукова інтерпретація сутності державного управління (зараз свідомо не береться до уваги питання співвідношення т. зв. “широкого” та “вузького” розуміння сутності державного управління) визначала й специфіку тлумачення адміністративного права, яке розглядалося в першу чергу як допоміжний інструмент регулювання виконавчо-розпорядчої діяльності органів державної влади, що суттєво знижувало статус цієї науки.

Саме з цієї причини, паралельно з розпочатим курсом на демократизацію системи державного управління, спричиненого розпадом СРСР та проголошенням незалежності України на рівні науки адміністративного права відбулися докорінні зміни. Щоправда, заради справедливості варто зазначити, що перші такі дослідження, які ставили на меті змінити усталене в радянський період ставлення до адміністративного права, були зроблені в Україні ще в період 80-х років XX ст. Маються на увазі праці В. Цвєткова, І. Тимченко, О. Щербака, В. Сіренка, М. Корнієнка, М. Пухтинського, О. Фрицького, Є. Додіна, Р. Павловського та Л. Коваля.І це зрозуміло, адже зміни в характері державного управління, висунення до нього принципово нових вимог, мали відбутися й на “юридичному супутникові” державного управління і виконавчої влади, яким є адміністративне право [132; с. 50]. У теоретично концентрованому вигляді цю тенденцію чітко відобразив Ю. Шемшученко, який, визначаючи сутність державного управління та виходячи з факту об’єктивної і безпосередньої єдності управлінської діяльності і виконавчої влади, зазначав, що і державне управління, і виконавча влада в умовах формування правової, демократичної, соціальної держави отримали спільну ціннісну основута ціль, якою є забезпечення прав і свобод людини та громадянина [245; с. 5]. В результаті цього, на відміну від радянської “державоцентричної” моделі, отримано перехід до нової, більш гуманної моделі тлумачення як державного управління, так і адміністративного права, в основі якої лежить цінність прав людини, забезпечення її гідного та здорового існування.

Є доцільним навести й точку зору В. Сіренка. Зокрема, досліджуючи державне управління, він вказував на два типи орієнтації, які спрямовані на використання державного управління як засобу реалізації суспільних інтересів та на використання державного управління як засобу реалізації державної політичної влади. Тому, як пише В. Сіренко, зміни як на рівні державного управління, так і адміністративного права спричинені саме зміною цієї фундаментальної орієнтації, коли на заміну домінуванню інтересів держави приходить визнання незаперечної цінності людини, її прав, та законних інтересів [229; с. 11].

Дещо в іншому контексті та застосовуючи інші аргументи, це положення обґрунтовує В. Авер’янов: “Необхідність глибокого реформуванняадміністративного права об’єктивно зумовлена тим, що впродовж попередньогорадянського періоду розвиток, роль і призначення адміністративного права були істотнодеформовані. І це можна вважати цілком закономірним наслідком певної науково-правової традиції, що існувала – і продовжує існувати – з радянських часів” [12; с. 159]. Тобто, на думку цього науковця, сьогодні існує реальна потреба відмови від властивого радянській науці адміністративного права зведення ролі адміністративного права виключно як до засобу управління (це означає, що суть адміністративного права розкривається через посилання на т. зв. право адміністрування чи право управлінського впливу держави на суспільні відносини) та юрисдикційного права (коли адміністративне право характеризується яктаке, що забезпечує застосування державою у відносинах з громадянами різноманітних засобів адміністративної відповідальності та інших заходів адміністративного примусу).

Втім, як зазначалося вище, подібно до вітчизняних, такі ж саме зміни у ставленні до державного управління та ролі адміністративного права відбувались і відбуваються і в російській адміністративістиці. Так, пишучи про те, що державне управління є не чим іншим, як безпосередньою діяльністю органів виконавчої влади в господарській (економічній), соціаль-но-культурній та адміністративно-політичній сферах, Д. Овсянко наголошує на тому, що вся ця діяльність є спрямованою на забезпечення найважливіших суспільних потреб, прав і свобод громадян, гармонійного розвитку людини, її гідного існування [175; 124]. Схожу тезу можна зустріти і в праці А. Пікулькіна, який також характеризує державне управління як спосіб реалізації державною владою розпорядчо-дозвільних функцій, спрямованих на виконання законів, інших нормативно-правових актів та політичних рішень в інтересах забезпечення сталого розвитку суспільства [196; 19]. При цьому, на думку згаданого автора, в центрі процесу державного управління опиняються вже не інтереси держави, а інтереси і потреби її громадян, оскільки демократична і правова держава має своєю основною і єдиною метою сприяння якомога повнішому забезпеченню прав і свобод людини та громадянина.

Враховуючи ці докорінні зміни на науково-теоретичному рівні, слід вказати на перше і водночас основне теоретичне джерело дослідження адміністративно-правових засад розвитку державного управління, яким є праці вітчизняних фахівців у галузі адміністративного права. Причому маються на увазі не лише загальнотеоретичні дослідження адміністративногоправа та проблем організації виконавчої влади (В. Авер’янов, А. Колодій, В. Копєйчиков, Є. Кубко, В. Погорілко, О. Фрицький, В. Шаповал), а й ціла низка спеціальнихдосліджень з питань організації державного контролю(О. Андрійко, С. Ківалов, М. Орзіх), адміністративної відповідальності(Д. Лук’янець), адміністративного процесу (О. Бандурка, Є. Додін, А. Комзюк, А. Селіванов).

Разом з тим варто виділити в спеціальну групу джерел і цілу низку фахових досліджень, присвячених проблематиці державної служби в Україні. Так, на думку О. Петришина, розробка цілісної, науково-обґрунтованої концепції державної служби є невід’ємною частиною як процесів розвитку державного управління, так і реалізації в Україні адміністративної реформи [210; с. 47]. Більше того, як доводить цей автор, проголошені на конституційному рівні орієнтири соціально-орієнтованої державності прямо передбачають значну питому вагу державно-службової діяльності як в процесі реалізації адміністративної реформи, так і в загальній системі забезпечення та гарантій прав і свобод людини і громадянина [193; с. 24]. На цьому ж моменті зупиняється В. Цвєтков, який доводив, що на рівні суспільного сприйняття процесів державного управління, державні службовці фактично персоніфікують собою всю управлінську систему загалом, а отже, будь-який правовий вплив з метою зміни на систему відносин державного управління повинен включати в себе й норми, спрямовані на реформування інституту державної служби [282; с. 137]. Причому, виділяючи в окрему групу дослідження адміністративного-правових засад реформування державної служби в Україні, слід пам’ятати, що в цьому випадку в наявності ж радикальними та фундаментальними змінами, як і ті, коли мова йшла про державне управління в цілому. Звертаючись до властивого радянській науці адміністративного права тлумачення державної служби (наприклад, А. Пашерстник характеризував державну службу як трудову діяльність службовців у державних закладах у галузі управління, організації та виконання інших функцій держави та в її інтересах [187; с. 121]), можна побачити, що в її центрі завжди знаходились не інтереси і права громадян, а винятково потреби держави. Більше того, якщо згадати прогноз відомого радянського адміністративіста О. Єлістратова, то згідно з ним, в перспективі будь-яка діяльність має перетворитися на служіння інтересам загальнонародної держави [94; с. 24], хоча навіть за тих часів у науці адміністративного права формувалась й альтернативна позиція. У цьому плані варто згадати надзвичайно важливу для історії вітчизняного адміністративного права монографію І. Пахомова, в якій автор намагався аргументувати позицію, що головне призначення державної служби та її правового регулювання полягає в першу чергу не в служінні інтересам держави, а в забезпеченні інтересів і потреб суспільства в цілому, та окремих громадян держави, зокрема [185; с. 8].

За цієї причини сьогодні багато надзвичайно важливих досліджень присвячено саме питанням адміністративно-правового забезпечення реформування державної служби, проблемам відмови від властивої авторитарним і тоталітарним державам практики нехтування правами людини у сфері державного управління [146; с. 6]. Не випадково, відомий російський дослідник у галузі адміністративного права В. Манохін зазначає, що сучасні правові зміни на рівні державної служби повинні стосуватися не просто тих чи інших конкретних питань щодо її організації або нормативного врегулювання, а й державної служби, визначення її базових цінностей, цілей та тих першочергових завдань, що мають нею реалізовуватися незалежно від того, в яких саме органах державної влади ця державна служба має місце [158; с. 133].

Серед останніх праць у цьому напрямі можне назвати, безумовно, фундаментальну монографію Ю. Битяка “Державна служба в Україні: організаційно-правові засади” (2005), який, характеризуючи державну службу як “професійну діяльність, спрямовану на реалізацію компетенції відповідних державних органів та організацій, закріпленої в законах та інших нормативних актах”, зазначає, що її важливість, так само як і значущість її адміністративно-правового регулювання, значно підвищується у зв’язку з тим, що саме на державних службовцях лежить основна відповідальність щодо практичної реалізації державного управління [47; с. 19]. Більше того, як вважає цей дослідник, не буде перебільшенням твердити, що сьогодні система державної служби об’єктивно виступає основою сучасного державного будівництва [46; с.75]. В результаті цього зміни адміністративно-правових засад державного управління повинні включати в себе й комплекс адміністративно-правових мір щодо регулювання відносин у сфері державної служби. Не можна також обійти увагою монографію С. Дубенко “Державна служба і державні службовці в Україні” (1999) [91; с. 244], працю Н. Гринівецької “Державна служба як соціальний інститут” (1999) [80; с. 31], адміністративно-компаративне дослідженняЮ. Полянського та С. Озірської [176; с. 115], працю О. Петришина “Державна служба” [190; с. 168], а також цілий цикл статей цього ж автора з зазначеної проблематики [191; с. 34], дослідження В. Гомаль та В. Чукаєвої “Державна служба” (2002) [72; с. 302] та інші фахові дослідження адміністративно-правового забезпеченняреформування державної служби в Україні (враховуючи й цілу низку дисертацій, які були захищені останніми роками із цієї тематики: І. Грекова [79], А. Андрушко [38; с. 20], І. Данильєвої [84; с. 20], В. Кравця [140; с. 20], Г. Лелікова [152; с. 20], О. Литвина [153] та ін.).

Таким чином, досліджуючи теоретичну та джерельну бази аналізу питань адміністративно-правових засад розвитку державного управління, першим, на що слід звернути увагу, є ті фундаментальні роботи теоретико-методологічного характеру (адже цілком очевидно, що, наприклад, у працях В. Авер’янова, присвячених питанням розвитку адміністративного права, висвітлюються не лише суто теоретичні, а й важливі проблеми методологічного характеру), в яких висвітлюється специфіка того загального стану, в якому опинилася система державного управління в Україні внаслідок зміни типу державної влади та офіційного проголошення нових цінностей демократичної, соціальної, правової держави. Згадані вище джерела є надзвичайно значущими для цього дослідження за тієї причини, що завдяки їм з’являється можливість не лише отримати уявлення про ті чи інші напрями адміністративно-правового впливу на державну владув Україні, про специфічні нормативно-правові заходи вдосконалення тих чи інших інститутів, про впорядкування адміністративних процесів тощо, але й чітко усвідомити той загальний правовий вектор перетворень, які нині відбуваються у галузі адміністративного законодавства, а також у системі державного управління в цілому.

У цьому сенсі, варто ще раз наголосити, що говорячи про адміністративно-правові засади розвитку державного управління в Україні, необхідно тримати в полі зору відразу ж два важливих рівні дослідження. Один з них пов’язаний з аналізом безпосередніх нормативно-юридичних заходів, спрямованих на зміни тих чи інших відносин державного управління, його форм методів, управлінських зв’язків тощо, другий – стосується фундаментальних проблем впливу адміністративного права на становлення і розвиток державного управління в Україні.

Наступною важливою складовою теоретичної та джерельної бази дослідження є праці цілої низки зарубіжних авторів, які розглядають проблематику вдосконалення адміністративної діяльності та державного управління. Таке методологічне роздвоєння цих двох понять є характерною властивістю для багатьох західних учених. Так, наприклад, К. Хессе зазначає, що державне управління –це діяльність всіх органів виконавчої влади щодо реалізації загальних цілей управління суспільством і державними справами, тоді як адміністративна діяльність розкриває свій зміст як процес виконання конкретних і здебільшого технічних завдань та вирішення організаційних проблем у зв’язку з розв’язанням тих чи інших завдань, що ставляться перед державною виконавчою владою [281; с. 260]. Схоже положення зустрічається у в праці Г. Райт “Державне управління” [215; с. 10-11], хоча, коло інтересів західних науковців є значно ширшим. адже, як слушно зауважують М. Мескон та М. Альберт, державне управління як процес планування, організації, мотивації та контролю з метою формулювання і досягнення цілей держави є надзвичайно складним і багатоплановим, а тому його наукове осмислення повинно включати в себе всі його грані та рівні [38; с. 160].

Необхідно вказати на цю групу джерел, оскільки останнім часом подекуди лунає думка, що для запровадження адміністративної реформи в Україні та трансформації адміністративно-правових засад розвитку державного управління ми необхідно спиратись винятково на власний юридичний та адміністративний досвід. У цій тезі є значна частина істини, оскільки предметом реформування та змін є все ж таки система державного управління саме України, а не якоїсь іншої держави. Однак, разом із тим, досліджуючи ці процеси було б абсолютно неправильно нехтувати тим позитивним зарубіжним досвідом, який є як у науці адміністративного права, так і в практиці функціонування органів державної виконавчої влади інших країн.

До того ж серед праць західних авторів існують як класичні тексти з теорії управління (йдеться про дослідження таких авторів, як: Ч. Бернард, М. Вебер, Ф. Тейлор, А. Файоль та ін.), так і сучасні критичні розвідки та дослідження у сфері організаційно-правового забезпечення функціонуваннясистеми державного управління (Т. Аресон, Р. Барро, Д. Гринвуд, Г. Джонсон, У. Скотт, Д. Уілсон). Водночас цілком виправданим видається і звернення автора до практики функціонування окремих правових інститутів у сфері державного управління зарубіжних країн.

У цьому розумінні надзвичайно цінним джерелом може стати компаративна адмінстративістика, яка сьогодні робить перші впевнені кроки як в Росії, так і в Україні (зокрема, серед досліджень російських авторів можна назвати монографію С. Пронкіна та О. Петруніної “Державне управління зарубіжних країн” [211; с.416]).

Втім, крім суто загальнотеоретичних складових, джерельна база дослідження включає в себе і низку спеціальних досліджень, що присвячені процесу запровадження в Україні адміністративної реформи. У цьому плані можна згадати вже цитовану монографію І. Коліушка “Виконавча влада та проблеми адміністративної реформи в Україні” (2002), змістовне дослідження Я. Гонцяжа та Н. Гнидюк “Адміністративна реформа: нездійснені мрії та втрачені можливості” (2002). Так само не можна обійти увагою й численні конференції, що відбулися в Україні і були присвячені цим питанням (зокрема варто назначити науково-практичну конференцію “Адміністративна реформа в Україні: шлях до Європейської інтеграції”, відбулась у м. Києві 14-15 лютого 2003 р., за підтримки фонду Відродження, науково-практичну конференцію “Адміністративне реформування територіальних органів влади”, яка відбулась у Харкові 11 вересня 2002 р. [29; с.224]). Ці джерела важливі для цієї розвідки через дві основні причини. По-перше, вони дають надзвичайно цікавий науковий зріз в осмисленні тих процесів, які сьогодні відбуваються в Україні у сфері функціонування виконавчої влади та державного управління. По-друге, практично всі вони містять в собі аналіз чинних нормативно-правових актів, проектів тих чи інших законів, спрямованих на реформування державної влади в Україні, що дає змогу через оцінку науковою спільнотою вітчизняних юристів коригувати конкретні адміністративно-правові рішення, дії, моделі, концепції тощо.

Водночас, все, про що йшла мова вище, належить до сфери загальних або спеціальних досліджень чи то розвитку державного управління й адміністративного права взагалі, чи то окремих його частин.

Однак, оскільки предметом цього дослідження є адміністративно-правові засади розвитку державного управління в конкретних умовах становлення сучасної України, необхідно обов’язково звертатись й до того нормативно-правового матеріалу, який наразі розроблено в межах системи українського законодавства, а також до тих нормативно-правових актів, які вже прийнято, але навколо яких досі точаться суперечки.

Як приклад можна навести Закон України “Про Кабінет Міністрів України”. Як зазначав І. Коліушко, станом на початок 2005 року цей закон вісім разів приймався Верховною Радою трьох різних скликань, але стільки ж разів Президент України застосовував до нього право вето [126; с.59]. Відомо, що 21 грудня 2006 р. цей закон нарешті було прийнято Верховною Радою України [102], але практично одразу ж після цього Президент України звернувся до Конституційного Суду України щодо з’ясування конституційності його окремих положень. Більше того, навіть самі парламентарі відкрито визнали необхідність приведення окремих положень закону у відповідність до чинної Конституції України і висловили згоду на внесення до нього змін і доповнень.

У цьому сенсі цілком правий З. Гладун, коли зазначає, що за період підготовки та проведення адміністративної реформи в Україні було напрацьовано солідну правову базу, прийнято значну кількість нормативно-правових актів, які складають невід’ємну частину будь-якого дослідження проблематики розвитку державного управління в Україні [68; с.5]. Необхідно пам’ятати й про такі специфічні нормативні джерела як підзаконні акти державного управління, що приймаються органами виконавчої влади.

Тим історичним моментом, коли адміністративна реформа набула своїх чітких обрисів, слід вважати 1998 рік [27; с. 20], коли Концепцію адміністративної реформи було схвалено Указом Президента України “Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні” від 22 липня 1998 р. № 810 [254]. Концепція адміністративної реформи так і не перетворилася на безпосередню програму трансформації державного управління в Україні. Так, Я. Гонцяж та Н. Гнидюк пишуть: “Цей документ носить загальнополітичний характер і визначив головні цілі та напрями проведення реформи державного управління, але для забезпечення цілеспрямованого, системного характеру ходу реалізації його положень необхідно мати стратегічний документ, який створив би взаємозв’язки між компонентами реформування, дав змогу виробити конкретні заходи в часі та запровадив механізм упорядкування та скерування діяльності різних органів влади на проведення адміністративної реформи” [73; с. 126].

Разом із тим, не можна забувати, що в тому ж самому 1998 р. було прийнято ще один дуже важливий для розуміння внутрішньої логіки адміністративної реформи Указ Президента України “Про першочергові заходи з проведення в Україні адміністративної реформи” від 20 листопада № 1284 [264]. Серед них було названо такі, як: підготовка пропозицій щодо уточнення складу, завдань та повноважень Державної комісії з проведення в Україні адміністративної реформи, а також щодо організації роботи її постійно діючого штатного підрозділу; підготовка пропозицій щодо визначення обсягів фінансування заходів з проведення адміністративної реформи; внесення пропозицій щодо розвитку адміністративної юстиції в Україні; підготовка пропозицій щодо впорядкування системи адміністративно-територіальних одиниць України; розробка плану підготовки проектів законів та інших нормативно-правових актів з метою організаційно-правового забезпечення проведення адміністративної реформи в Україні; запровадження системи моніторингу і контролю за проведенням адміністративної реформи, забезпечення систематичного подання центральними та місцевими органами виконавчої влади відповідних аналітичних матеріалів для подальшого узагальнення; підготовка пропозицій щодо узгодження відповідних положень Закону України “Про Кабінет Міністрів України” та Концепції адміністративної реформи в Україні; розробка пропозицій щодо реструктуризації апарату Кабінету Міністрів України; розробка плану упорядкування системи міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, підготовка пропозицій щодо основних вимог до структури і змісту положень про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади; організація розроблення науково обґрунтованих критеріїв визначення оптимальної структури та чисельності працівників апаратів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади і т. д.

Серед виданих нормативно-правових актів, що були спрямовані на виконання концепції адміністративної реформи, слід згадати в першу чергу Укази Президента від 15 грудня 1999 р. “Про систему центральних органів виконавчої влади” та “Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади”. Першим із названих указів було врегульовано статус уряду та міністерств. Зокрема у ньому зазначалося, що міністерство є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади в забезпеченні впровадження державної політики у визначеній сфері діяльності. При цьому міністр як член Кабінету Міністрів України особисто відповідає за розроблення й реалізацію державної політики, спрямовує і координує здійснення центральними органами виконавчої влади заходів з питань, віднесених до його відання, приймає рішення щодо розподілу відповідних бюджетних коштів. На виконання вимог законодавства в межах наданих повноважень міністр визначає політичні пріоритети та стратегічні напрями роботи міністерства та шляхи досягнення поставлених цілей [269]. Що ж до другого указу, то ним було зроблено спробу шляхом організаційних змін удосконалити структуру органів виконавчої влади та підвищити ефективність державного управління [258]. Зокрема, відповідно до указу, ліквідовувалися Державна адміністрація морського та річкового транспорту України, Державна адміністрація автомобільного транспорту України, Державна авіаційна адміністрація України, Державний департамент тракторного та сільськогосподарського машинобудування України, Державний департамент України з виробництва та переробки дорогоцінних металів, Національна комісія з питань повернення в Україну культурних цінностей, Національне агентство з контролю за якістю та безпекою продуктів харчування, лікарських засобів та виробів медичного призначення, Державний центр страхового фонду документації України, а їх функції було покладено на відповідні галузеві міністерства.

Після цього процес запровадження адміністративної реформи дещо загальмувався. Тут доволі показовою є Постанова Верховної Ради України “Про стан реалізації адміністративної реформи стосовно вдосконалення діяльності органів виконавчої влади” від 2 листопада 2000 р., де було прямо зазначено, що стан реалізації адміністративної реформи не відповідає вимогам, що містяться в Концепції адміністративної реформи в Україні стосовно формування ефективної організації виконавчої влади як на центральному, так і на місцевому рівнях управління. Парламентарі також констатували, що в Україні станом на середину 2000 р. було зроблено лише перші кроки в питаннях реформування апарату державного управління, які подекуди не ґрунтуються на використанні науково-системних поглядів та принципів [201]. На жаль, звернення до сучасних теоретико-методологічних оцінок успішності впровадження адміністративноїреформи в Україні не дають підстав говорити про змістовні успіхи на цьому шляху, у світлі чого тематика цього дослідження набуває особливої значущості, оскільки, зважаючи на вирішальний вплив адміністративного права на розвиток і реформування відносин державного управління на даному етапі (словосполучення “на даному етапі” було свідомо вжито, оскільки на конституційному рівні засади здійснення державного управління було визначено ще у 1996 р. одночасно із прийняттям Конституції України), необхідно мати чітке уявлення про ті причини, які нині гальмують реформування державного управління, заважають реалізації адміністративної реформи.

Досліджуючи нормативну складову джерельної бази роботи, було названо лише основні її моменти і поки що багато важливих нормативно-правових актів, які врегульовують відносини державного управління та здійснюють вплив на їх розвиток, залишилися не згаданими і нерозглянутими. Цьому є дві причини: по-перше, у подальшому в дослідженні ще буде говоритися про них, по-друге, – наразі метою є лише надати загальну характеристику теоретичної і джерельної бази дослідження.

Таким чином, надаючи загального визначення поняття адміністративно-правових засад розвитку державного управління, можна зробити висновок, що вони являють собою сукупність адміністративно-правових норм, які визначають основні цінності, принципи, завдання, форми та методи розвитку нормотворчої і розпорядчої діяльності органів виконавчої влади з метою вдосконалення їхнього владно-організуючого впливу на відповідні суспільні відносини і процеси, а також оптимізації внутрішньоорганізаційної діяльності державних органів щодо забезпечення належного виконання покладених на них завдань, функцій і повноважень. Разом із тим, слід наголосити, що сам вплив з боку адміністративного права на розвиток державного управління можна розглядати у двох аспектах: і як науково-адміністративістський, і як нормативно-правовий. Тому, для того, щоби уникнути “перекосу” у бік суто нормативно-правового аспекту, слід звернути особливу увагу на ту роль, яку відіграє сучасна наука адміністративного права у розвиткові державного управління. За цієї причини було приділено увагу питанням аналізу теоретичної і джерельної основи характеристики адміністративно-правових засад розвитку державного управління в Україні. У цьому контексті необхідно вказати на такі важливі моменти.

По-перше, значний доробок у формування теоретичного фундаменту адміністративно-правового забезпечення розвитку державного управління було внесено фахівцями, що працюють у галузі адміністративного права. Тут можна виділити принаймні три групи джерел цього типу. Це дослідження вітчизняних фахівців, російських авторів та зарубіжних дослідників.

Дослідження свідомо поділено за їх національною ознакою, оскільки це накладає відбиток на характер застосування згаданих джерел у цьому дослідженні. Зрозуміло, що праці вітчизняних авторів широко висвітлюється досвід реформування державного управління саме в Україні. Більше того, значна частина визнаних в Україніфахівців-адміністративістів безпосередньо брала участь у процесі розробки (свого часу В. Титарчук окреслив його як “наукове проектування системи державного управління” [246; с.16]) та запровадження Концепції адміністративної реформи в Україні (відомо, що до складу робочої групи створеної 20 вересня 1995 року для підготовки концепції адміністративної реформи увійшли такі вчені, як: В. Авер’янов, І. Голосніченко, В. Кампо, В. Шаповал, Р. Калюжний, Ю. Крегул, В. Наумов, В. Риков, О. Андрійко, С. Дубенко).

Досвід представників російської науки адміністративного права є цінним з огляду на те, що ті умови, в яких опинилася Росія, є значною мірою схожими з вітчизняними. Тобто як в тому, так і в іншому випадку мова йде про фундаментальні зміни на рівні державного управління, про перехід від моделі “державоцентричного” до моделі “людиноцентричного” державного управління та функціонування виконавчої влади (В. Авер’янов наголошує, що нова ідеологія зміни цінностей державного управління проходить червоною ниткою через весь зміст адміністративного права [4; с.10], а інші дослідники констатують факт зміщення акцентів зі сфери побудови та організації органів державного управління виконавчої влади на сферу надання громадянам і юридичним особам публічних послуг [162; с.292]), про оптимізацію структури управлінського апарату та про загальну демократизацію державного управління, забезпечення законності в діяльності органів виконавчої влади на всіх її рівнях, про те, що О. Юлдашев цілком слушно характеризує як формування такої системи державного управління, яка була б близькою до потреб і запитів людини [299; с.282].

Нарешті, дослідження західних адміністративістів дають змогу аналізувати та адаптувати досвід процесів адміністративного реформування у цих демократичних країнах й рецепіювати відповідно до вітчизняних реалій ті ефективні механізми адміністративно-правового забезпечення реформування державного управління, які виявили свою плідність у країнах з розвиненою демократією.

По-друге, невід’ємною складовою джерельної бази дослідження є сукупність нормативно-правових актів, які готувалися, видавалися та обговорювалися як в процесі розробки Концепції адміністративної реформи в Україні, так і в ході її безпосередньої імплементації. При цьому варто особливо наголосити на тому, що йдеться не лише про сам текст та основні положення Концепції адміністративної реформи, а про всю сукупність нормативно-правових актів (включаючи й Основний Закон України), які загалом покликані сприяти реформуванню державного управління в Україні.

Процес проведення адміністративної реформи та вдосконалення системи державного управління не тільки включає в себе адміністративно-правове регулювання структури та функцій центральних органів виконавчої влади, але й пов’язаний з пошуком найефективніших шляхів адміністратив- но-юстиційного захисту прав і свобод громадян (на цей момент справедливо звертає увагу Ю. Педько [189; с.229]), з проведенням адміністративно-правових змін на рівні місцевих органів виконавчої влади (у цьому сенсі йдеться про підвищення ефективності здійснення державної політики уряду на територіальному рівні, спрямування їх діяльності на забезпечення реалізації прав і свобод громадян, розширення видів державно-управлінських послуг та підвищення їх якості; гармонійне поєднання загальнодержавних та місцевих інтересів з урахуванням особливостей територіального розвитку; сприяння становленню та розвитку місцевого самоврядування на основі його чіткого функціонального розмежування з повноваженнями виконавчої влади), з реформуванням та реорганізацією систем державної служби, налагодженням нових механізмів взаємодіїміж органами державної виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, систематизацією та подальшим удосконаленням адміністративного законодавства України.

Отже, дослідження поняття адміністративно-правових засад розвитку державного управління, а також характеристика теоретичної та джерельної бази дослідження проблематики аналізу адміністративно-правових засад розвитку державного управління в Україні, дають всі підстави для переходу до розв’язання наступного завдання, яке пов’язане з характеристикою специфіки співвідношення адміністративно-правових відносин та відносин державного управління, а також висвітленням регулятивного впливу адміністративного права на розвиток відносин державного управління.

1. 2. Вплив адміністративного права на розвиток відносиндержавного управління в Україні

Як було показано у попередньому підрозділі, адміністративне право постає як один з найбільш істотних та значимих факторів впливу на розвиток як системи державного управління в цілому, так і на процеси його реформування, з якими зіткнулась нині Україна, зокрема. Втім, якщо предметом впливу з боку адміністративного права виступають відносини державного управління (адже саме на них здійснюється вплив адміністративно-правових норм), то постає надзвичайно важливе питання щодо визначення характеру і специфіки співвідношення адміністративно-правових відносин та відносин державного управління, з одного боку, й аналізу поняття адміністративно-правового регулювання відносин державного управління – з іншого. Зазначена мета є важливою з огляду на те, що в першому підрозділі зв’язок між адміністративним правом та державним управлінням автором було доведено виключно через звернення до поняття адміністративно-правових засад розвитку державного управління, тоді як зараз ми повинні обґрунтувати це ж саме положення через виявлення можливостей регулятивного впливу з боку адміністративного права на відносини державного управління.

не можна не погодитися з тезою, що в умовах докорінних змін як системи органів державної влади України, так і політичної системи в цілому, набуває особливої актуальності проблематика аналізу державного управління та тих об’єктивних відносин, що складаються в процесі реалізації державної влади і здійснення управлінських функцій держави. Втім, як свідчить практика, в науковому середовищі на сьогодні сформувалося два базові підходи до аналізу цього кола питань.

Один із них, думається, можна визначити як державно-управлінський, а другий як адміністративно-правовий. Звісно, у цьому випадку не йдеться про категоричне розмежування таких дисциплін як наука державного управління та наука адміністративного права і про намагання виділити серед них якийсь один домінантний спосіб визначення сутності відносин державного управління. Але тим не менше внесення певної чіткості в зазначене питання, – особливо коли йдеться не про ту чи іншу сферу державного управління, а про відносини державного управління в цілому, – видається важливим і водночас актуальним завданням і для сучасної юридичної науки, і для цього дослідження.

Про значимість цього напряму досліджень пише визнаний в Україні та за її межами юрист і науковець В. Цвєтков. Зокрема, він зазначає, що державне управління не вичерпується адміністративним правом, однак при цьому не можна заперечувати і того, що “регулюючий вплив права в державному управлінні займає вирішальні позиції, а тому державне управління значною мірою є державно-правовою категорією, хоча воно не зводиться тільки до цього” [286; с. 239]. Водночас, на думку В. Цвєткова, нечіткість та невизначеність щодо різних способів розуміння державного управління часто породжує негативні ефекти як на загальнонауковому, так і на суто практичному рівні (коли мова йде про реалізацію адміністративних повноважень тими чи іншими органами державної влади) [218; с. 30]. До того ж – це є надзвичайно важливим з цього дослідження, оскільки може статися так, що в ході цього аналізу взагалі можна дійти заперечення можливостей регулятивного впливу адміністративного права на відносини державного управління, або ж висновку про незначний рівень впливу, що автоматично змусить припинити подальше дослідження, та наполягати на відсутності перспектив аналізу адміністративно-правових засад розвитку державного управління в Україні.

До питань визначення специфіки регулювання відносин державного управління вже звертались як вітчизняні, так і російські дослідники. Тут слід назвати такі імена, як: В. Авер’янов, Ю. Битяк, І. Голосніченко, С. Ківалов, А. Комзюк, Є. Кубко, В. Колпаков, Р. Калюжний, Г. Петров, Б. Лазарєв, Ю. Козлов, Д. Бахрах, Г. Атаманчук та ін. Водночас це питання неодноразово ставилось і в межах радянської правової науки (вище вже згадувалися імена таких науковців та юристів, як В. Власов, С. Студеникін, Б. Курашвілі, М. Лебедєв, М. Піскотін, Ц. Ямпольська). Зараз ми вкотре наголошуємо на цьому моменті, оскільки, чимало підходів та методологічних настанов, що були сформульовані цими дослідниками, пізніше були рецепійовані сучасними як російськими, так і українськими науковцями.

Формулюючи поточне завдання в межах цього підрозділу, зазначити, що метою є дослідити не стільки сутності та форми реалізації відносин державного управління в цілому, скільки висвітлити виключно такий вимір цієї широкої теми, як адміністративно-правові аспекти регулювання відносин державного управління. Для успішного розв’язання цієї проблеми слід вирішити такі конкретні завдання: а) охарактеризувати основні науково-теоретичні підходи до визначення сутності та специфіки відносин державного управління; б) виділити теоретичну основу аналізу процесів регулювання відносин державного управління з точки зору науки адміністративного права; в) визначити основні напрями впливу адміністративного права на розвиток і вдосконалення системи відносин державного управління. Власне, послідовне розв’язання цих завдань дасть змогу отримати повну, цілісну та об’єктивну теоретичну картину можливостей загального аналізу та наступної систематизації адміністративно-правових засад розвитку державного управління в сучасній Україні.

Явище державного управління як таке має універсальний характер. Уцьому сенсі окремими дослідниками навіть висловлюється теза, що практично всі без винятку гілки державної влади реалізують функції державного управління. Так, наприклад, на думку Г. Атаманчука, сутність державного управління розкривається через його визначення як цілеспрямованого впливу держави через систему всіх її органів на суспільні відносини [39; с.21]. Так само і в своїх більш пізніх працях він описує державне управління як “практичний, організуючий та регулюючий вплив держави на суспільну життєдіяльність людей” [41; с.38], що, власне, розширює це поняття на всі сфери реалізації державної влади. Інший російський правознавець В. Чиркін характеризує державне управління так: державне управління – це “цілісна сфера діяльності державної влади, всіх її гілок, усіх її органів, всіх посадових осіб, реалізація державної влади у всіх її формах і методах” [289; с.55]. Серед вітчизняних дослідників схоже тлумачення державного управління пропонує Н. Данилькевич, який пише, що під терміном “державне управління”мається на увазі процес управління державними справами, яке здійснюється всіма органами держави і у всіх гілках влади [85; с.20]. Так само можна навести визначення, що пропонують А. Мельник та О. Оболенський, згідно з яким “державне управління – це цілеспрямований організаційний та регулюючийвплив держави на стан і розвиток суспільних процесів, свідомість, поведінку та діяльність особи і громадянина з метою досягнення цілей та реалізації функцій держави, відображених у Конституції та законодавчих актах, шляхом запровадження державної політики, виробленої політичною системою та законодавчо закріпленої, через діяльність органів державної влади, наділених необхідною компетенцією” [159; с.32]. Щоправда, така “широка” науково-теоретична інтерпретація змісту поняття державного управління є характерною не так для представників науки адміністративного права, як для тих, чиї студії підпадають під спеціалізацію “державне управління”.

Втім, поряд з таким підходом до розуміння сутності державного управління та державно-управлінських відносин співіснує й інша методологічна позиція. Свого часу радянський дослідник Г. Петров писав, що “державне управління – це діяльність виконавчих і розпорядчих органів державної влади” [181; с.123], і будь-які спроби розширювати зміст державно-управлінських відносин призводять лише до хибних уявлень про нього. Інший, не менш визнаний авторитет у галузі адміністративного права, Ю. Тихомиров також вважає недоцільним поширювати зміст поняття “державне управління” на інші, крім виконавчої, гілки державної влади [247;с. 45]. Такої ж думки дотримується відомий вітчизняний учений-адміністративіст Л. Коваль, який пише, що державне управління – це “діяльність спеціально утворюваних органів, державно-службових посад, що складають систему органів виконавчої влади” [117; с. 28].

Не піддаючи на більш детальному аналізу того, що саме являє собою поняття державного управління з точки зору свого теоретичного змісту (тут можна згадати цикл цікавих статей А. Волощука, які безпосередньо були присвячені цій проблематиці [60; с. 185]), слід зазначити, що для дослідження це питання має важливе значення з тієї причини, що поза чітким розумінням сутності державного управління і того, що саме охоплює собою це поняття, буде вкрай складно з’ясувати як зміст відносин державного управління, так і зрозуміти, в якому відношенні до державно-управлінських відносин перебувають адміністративно-правові відносини, а також охарактеризувати адміністративно-правові аспекти регулювання відносин державного управління, та адміністративно-правового забезпеченняїх реформування.

Очевидно, що в найзагальнішому вигляді відносини державного управління можуть бути описані як суспільні відносини, які формуються з приводу реалізації державної влади та у зв’язку з необхідністю управління суспільними і державними справами (тут слід розмежувати такі поняття, як “суспільні справи” та “державні справи”, оскільки разом із проголошенням ст. 3 Конституції України людини, її життя і здоров’я найвищою соціальною цінністю, було докорінно змінено характер взаємовідносин між державою та громадянином, в результаті чого інтереси людини та суспільства було, по суті, визнано пріоритетними щодо інтересів держави, і тим більше – стосовно інтересів тієї чи іншої владної верхівки). Оскільки ці відносини врегульовуються правовими нормами, то вони характеризуються як правові відносини державного управління. Це, у свою чергу, означає, що їх учасники постають як носії суб’єктивних прав та обов’язків. Водночас саме в процесі правового регулювання відносин державного управління відбувається визначення його функціонального призначення, а також набувають своєї юридичної фіксації відповідні засоби і технології забезпечення реалізації владної волі держави [77; с. 64]. При цьому, говорячи про правове регулювання відносин державного управління, слід визнати, що з юридичної точки зору цей вплив може здійснюватись різними галузями права, серед яких одне з провідних місць належить адміністративному праву.

Щоправда, остання висловлена автором цього дослідження теза може викликати серйозні заперечення. Адже нині роль адміністративного права в регулюванні відносин державного управління дедалі набуває суто “технічного” характеру. Більше того, якщо проаналізувати загальні теоретичні зміни в тлумаченні адміністративно-правових відносин, то можна навіть стверджувати, що сучасні тенденції розвитку державної влади та державного управління входять у суперечку з властивим для радянської юридичної науки розумінням адміністративно-правових відносин, у першу чергу, як урегульованого законом володарювання органів державної влади. Однак чи можна на цій підставі стверджувати про зниження ролі адміністративного права в регулюванні відносин державного управління?

Однак такий висновок є помилковим. Сьогодні цілком виправдано говорити про “утвердження концептуально нової доктрини адміністративногоправа”, суть якої полягає в тому, що адміністративно-правові відносини інтерпретуються насамперед “переважно як публічно-сервісні відносини, тобто відносини, у межах яких і завдяки яким держава обслуговує правомірні потреби й інтереси приватних осіб” [28; с. 177]. В. Цвєтков із цього приводу зазначає, що мова йде не просто про утвердження оптимальної структури органів виконавчої влади, зміну їх субординації та скорочення апарату управління, а про докорінні зміни всієї системи адміністративно-правових відносин, а отже, й про створення принципово нової системи державного управління, яка відповідала б моделі демократичної, соціальної, правової держави [285; с. 172]. Ця ідея була чітко визначена і в Концепції адміністративної реформи, де зазначалося, що метою адміністративної реформи є поетапне створення такої системи державного управління, що забезпечить становлення України як високорозвинутої, правової, цивілізованої європейської держави з високим рівнем життя, соціальної стабільності, культури та демократії, дозволить їй стати впливовим чинником в Європі та у світі. Причому метою адміністративної реформи було названо формування системи державного управління, яка є близькою до потреб та запитів людей, а головним пріоритетом її діяльності – служіння народові, національним інтересам.

Однак разом із тим подібна загальнодержавна зміна акцентів (що, як зазначалося вище, була відображена й на конституційному рівні) жодним чином не повинна тлумачитись як відмова від адміністративно-правового регулювання відносин державного управління або як своєрідне “відсунення” адміністративного права на другорядні ролі.

Більше того, у багатьох моментах можна вказати на значне підвищення ролі адміністративно-правових відносин у процесі реформування системи державного управління в Україні (нині під поняттям адміністративно-правових відносин маються на увазі врегульовані адміністративно-правовими нормами управлінські суспільні відносини, сторони яких є носіямивзаємних прав і обов’язків, установлених і гарантованих цими правовими нормами [296; с. 33]). Для того, щоб аргументувати цю тезу, слід згадати досвід виникнення та специфіку конституювання адміністративно-правових відносин за часів радянської системи державної влади. Тоді громадяни вкрай неохоче вступали у будь-які відносини з органами державної влади. І навіть тоді, коли ці адміністративно-правові відносини все ж таки виникали, то вони мали примусовий характер (тобто їх ініціатором був саме орган державної влади), або в цих відносинах спостерігалося незаперечне домінування держави та її інтересів. По суті, схожа ситуація була свідченням як недовіри з боку громадян до органів державної влади, так і відсутності у них реальної можливості захистити свої права і свободи у всіх тих випадках, коли правопорушником виступала держава, її органи чи окремі посадові особи.

Саме тому, коли сьогодні наголошується на принципові дві пріоритету прав і свобод людини й громадянина (про його значущість у сучасних умовах становлення незалежної України пише О. Скрипнюк [233; с. 186]), то, крім усього іншого, мається на увазі й те, що громадяни можуть вільно та впевнено вступати у відносини з державою (органами державної влади) і знати, що законом (у першу чергу адміністративним правом) надійно гарантовано як самі права і свободи громадян у зазначених адміністративно-правових відносинах, так і обов’язок держави забезпечувати ці права і захищати їх від порушень. До речі, на цьому моменті зроблено особливий наголос у монографічному дослідженні В. Цвєткова, В. Селіванова та О. Скрипнюка “Державне управління і політика” (2006).

Із цієї точки зору, якість та характер адміністративно-правових відносин, які сформовано в Україні, є надійним показником рівня демократизації державної влади і державного управління. У цьому контексті варто згадати прийнятий у 2005 р. Кодекс адміністративного судочинства України, ст. 2 якого чітко зафіксувала норму про те, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб’єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень [118]. При цьому до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб’єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження. Фактично це означає, що компетенція адміністративних судів поширюється на: 1) спори фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності; 2) спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби; 3) спори між суб’єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також спори, які виникають з приводу укладання та виконання адміністративних договорів; 4) спори за зверненням суб’єкта владних повноважень у випадках, установлених законом; 5) спори щодо правовідносин, пов’язаних із виборчим процесом чи процесом референдуму.

В теорії адміністративного права, як це випливає з наведеного вище визначення, адміністративно-правові відносини (так, як це робиться і в інших галузях права: цивільному, кримінальному, конституційному, трудовому тощо) прийнято визначати як результат впливу норм цього права на суспільні відносини.

В результаті цього стає зрозумілим, що відносини державного управління природно набувають адміністративно-правової форми, хоча при цьому варто пам’ятати про два моменти. По-перше, не всі адміністративно-правові відносини з необхідністю є відносинами державного управління, і, по-друге, не всі відносини державного управління регулюються виключно нормами адміністративного права [273; с. 115-116]. Тому, застосовуючи логічну термінологію, можна сказати, що у цьому випадку між поняттями “державно-управлінські відносини” та “адміністративно-правові відносини” встановлюється відношення часткового перетинання. Втім, оскільки предметом уваги є виключно питання адміністративно-правового регулювання відносин державного управління, то в подальшому увага акцентуватиметься лише на перетинанніадміністратив-но-правового та державно-управлінського аспектів.

Наголошуючи на специфіці адміністративно-правових відносин, слід зазначити, що в сучасній науці адміністративного права прийнято виділяти такі їх характерні властивості: а) права та обов’язки сторін цих відносин пов’язані з діяльністю органів виконавчої влади; б) однією із сторін цих відносин завжди є суб’єкт адміністративної влади; в) адміністративно-правові відносини практично завжди виникають з ініціативи однієї із сторін; г) вирішення спорів між сторонами адміністративно-правових відносин може здійснюватися не лише в судовому, а й в адміністративному порядку; д) у цих відносинах відсутня рівність сторін, тобто вони знаходять своє безпосереднє вираження в юридичній нерівності їхніх учасників; е) вони можуть виникати всупереч бажанню чи згоді іншої сторони цих правовідносин. Докладніший аналіз цієї проблематики подано в фундаментальній монографії О. Харитонової “Адміністративно-правові відносини (проблеми теорії)” (2004) [280; с.152].

Необхідність адміністративно-правового регулювання відносин державного управління можна пояснити двома причинами. Перша з них має загальний характер і стосується проблеми правового регулювання будь-яких суспільних відносин (ця теза видається очевидною і достатньо ґрунтовно дослідженою у загальній теорії права), друга ж – має спеціальний характер.

Для того, щоб охарактеризувати другу причину, як цілком справедливо зазначає Є. Кубко, слід насамперед вказати на специфіку предмета регулювання адміністративного права [146; с. 3]. Йдеться про те, що до предмета адміністративного права входять відносини, які формуються: а) у ході державного управління економічною, соціально-культурною та адміністративно-політичною сферами, а також реалізації повноважень виконавчої влади, делегованих державою органам місцевого самоврядування, громадським організаціям та деяким іншим недержавним інституціям; б) у ході діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб щодо забезпечення реалізації та захисту в адміністративному порядку прав і свобод громадян, надання їм, а також юридичним особам, різноманітних адміністративних (управлінських) послуг; в) у процесі внутрішньої організації та діяльності апаратів усіх державних органів, адміністрацій державних підприємств, установ та організацій, а також у зв’язку з проходженням державної служби або служби в органах місцевого самоврядування; г) у зв’язку з реалізацією юрисдикції адміністративних судів і поновлення порушених прав громадян та інших суб’єктів адміністративного права; д) у ході застосування заходів адміністративного примусу, включаючи адміністративну відповідальність, щодо фізичних і юридичних осіб [18; с. 145]. Цю тезу чітко фіксує й Ф. Фіночко, пишучи, що “адміністративне право – це право управління…, яке регулює різноманітні відносини, великі за обсягом відносини у сфері державного управління” [272; с. 171]. Таким чином, поєднання адміністративно-правового регулювання та відносин державного управління є цілком природним і водночас необхідним для розвитку як державного управління, так і адміністративного права. Не випадково, що у визначенні предмета адміністративного права, що пропонується Є. Курінним, поняття адміністративно-правового регулюваннятісно пов’язується з реалізацією владно-управлінської діяльності [151;с. 24].

Говорячи про адміністративно-правове регулювання відносин державного управління, не можна обійти увагою ще одну принципову проблему, яку можна сформулювати так: чи справді на сьогодні в Україні існує нагальна потреба у вдосконаленні адміністративно-правового регулювання саме відносин державного управління і чи не повинно адміністративне право орієнтуватися не так на державно-управлінські відносини (як це було властивим радянській традиції розуміння адміністративного права), як на відносини, що виникають між публікно-владними органами, з одного боку, та підвладними керованими об’єктами – з одного, як на “публічно-сервісні відносини” між публічно-владними органами і приватними особами?

Відповідь на це запитання не повинна мати одностороннього характеру. Дійсно, як уже наголошувалося, в радянській традиції сприйняття адміністративного права тлумачилося переважно як засіб юридичного закріплення владного впливу держави в особі її виконавчо-розпорядчих органів на суспільство та громадянина. Тому зрозуміло, що сьогодні разом зі зміною загальної парадигми розуміння державного управління, разом з істотними трансформаціями в ставленні до сутності державного управління, про які писав В. Цвєтков [287; с. 255], набуває посилення прямо протилежна тенденція до відмови від наголосу на регулюванні управлінських відносин завдяки нормам адміністративного права.

Однак таке рішуче перенесення акцентів також може мати свої негативні наслідки. Тому, при дослідженні процес у регулюючого впливу адміністративного права на суспільні відносини важливо не вдаватися до крайнощів і не намагатися визначити певну “домінантну складову” у змісті адміністративного права (чи це управлінська, чи публічно-сервісна складова). Адже навіть тоді, коли мова йде про адміністративно-правове регулювання державно-управлінських відносин, предметом дослідження є не те, яким чином найкраще зафіксувати норми, які дозволили б органам виконавчої влади ефективно керувати економічними, соціальними, політичними та будь-якими іншими суспільними процесами, а те як розбудувати систему органів виконавчої влади у такий спосіб, щоб вони могли ефективно реалізовувати свої функції, захищати права та свободи людини і громадянина, здійснювати виконання законів та забезпечувати загальний поступ держави у напрямі реалізації цінностей права і демократії.

Іншими словами, наголошуючи на важливості адміністративно-правового регулювання відносин державного управління, не можна заперечувати роль адміністративного права в інших сферах. Йдеться лише про те, що нові умови суспільного розвитку в Україні спричинили не відмову від інституту державної влади, а лише зміну якості цього інституту, що, у свою чергу, підтверджує необхідність не відмови від адміністративно-правого регулювання відносин державного управління, а лише зміну у змісті та характері цього регулювання. У цьому плані адміністративне право може і повинно бути тим потужним чинником впливу, який дозволить реально перебудувати відносини між публічними суб’єктами владно-розпорядчих функцій та суспільством на нових фундаментальних принципах, які закріплено в Конституції України.

Таким чином, говорячи про регулятивнийвплив адміністративного права на розвиток відносин державного управління, можна виділити два основні типи державно-управлінських відносин, які потребують свого чіткого врегулювання на рівні норм адміністративного права. З одного боку, це сукупність відносин, що виникають між наділеним виконавчо-розпорядчими функціями органом державного управління і громадянами (їх об’єднаннями) та органами місцевого самоврядування. Причому у цьому випадку йдеться не тільки про взаємні права та обов’язки як громадян держави, так і органів державної виконавчої влади, що виникають у ході реалізації органами виконавчої влади та їх посадовими особами наданих їм законом повноважень, а й про деякі специфічні права, що гарантуються громадянам на рівні Конституції України і які є засобами захисту прав громадян у державному управлінні. Як приклад можна навести право громадян на звернення, яке забезпечує громадянам України можливості для участі в управлінні державними і громадськими справами, для впливу на поліпшення роботи органів державної влади і місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, для відстоювання своїх прав і законних інтересів та відновлення їх у разі порушення [214; с. 33]. Відповідно до Закону України “Про звернення громадян” від 2 жовтня 1996 р., громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об’єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов’язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення [101].

З іншого боку – це відносини в самій системі виконавчо-розпорядчих органів, між якими встановлюються субординаційні, координаційні та реординаційні зв’язки. Причому, було б неправильно намагатися принести один із зазначених напрямів впливу адміністративного права на розвиток державно-управлінських відносин у жертву іншому, оскільки метою державного управління є вплив не будь-якої, а саме системно організованої та визначеної щодо кола компетенції своїх органів державної влади на суспільні відносини.

Для того, щоб обґрунтувати це положення, можна навести такий приклад. Якщо взяти за предмет аналізу відносини між органами виконавчої влади та громадянами в частині надання управлінських послуг, то можна зазначити, що для підвищення якості надання адміністративних послуг необхідно здійснити такі дії: а) максимально децентралізувати їх надання; б) забезпечити конкурентоспроможну оплату праці вадміністративних органах, сприяти виробленню у працівників мотивації для досягнення кінцевого результату, а не формального дотримання правил; в) розробити стандарти надання адміністративних послуг; г) запроваджувати сучасні форми надання адміністративних послуг, що дасть можливість організувати отримання всіх або найбільш поширених адміністративних послуг, які надаються на певному адміністративно-територіальному рівні, в одному приміщенні; д) здійснювати оплату послуг безпосередньо на місці тощо. Водночас поряд із правовим урегулюванням та забезпеченням таких принципів надання управлінських послуг, як принцип відкритості, принцип результативності, принцип своєчасності, принцип доступності, принцип рівності усіх громадян, принцип зручності, які можуть бути юридично гарантовані через введення в дію Адміністративно-процедурногокодексу України, дуже важливо прийняти низку документів, які стосувалисяб власне органів виконавчої влади та відносин між ними (наразі доцільно згадати Закон України “Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади”, а також вже згадувану проблему приведення у відповідність до Конституції України норм Закону України “Про Кабінет Міністрів України” прийнятого наприкінці 2006 р. [102]).

Більше того, навіть сама внутрішня логіка поняття державно-управлінських відносин передбачає, що предметом системного регулювання з боку адміністративного права є не лише питання взаємодії органів виконавчої влади з громадянами та їх колективами, а й питання організації самої виконавчої влади, оскільки нечіткість у взаємодії цих органів, невизначеність їх компетенції, відсутність необхідних повноважень та мір відповідальності за їх неналежне виконання призводять до того, що спотворюється загальний механізм державного управління як процесу впливу з боку виконавчо-розпорядчих органів на ті чи інші суспільні відносини. У цьому плані на рівні адміністративного законодавства повинні бути чітко встановлені основні завдання та компетенція органів виконавчої влади. Наприклад, якщо йдеться про уряд, то до таких завдань доцільно віднести: а) забезпечення державного суверенітету та економічної самостійності України; здійснення внутрішньої та зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України; б) вжиття заходів для забезпечення прав і свобод людини та громадянина, створення сприятливих умов для вільного та гармонійного розвитку особистості; в) забезпечення проведення фінансової, цінової, інвестиційної таподаткової політики; політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування; г) розроблення і виконаннязагальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку України; ґ) забезпечення рівних умов розвитку всіх форм власності; здійснення управління об’єктами державної власності відповідно до закону; д) здійснення заходів щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки України, громадського порядку, боротьби із злочинністю; е) організація і забезпечення здійснення зовнішньоекономічної діяльності України, митної справи; є) спрямування, координація та контроль за діяльністю міністерств, інших органів виконавчої влади. Теж саме має бути зроблено й на рівні міністерств (мається на увазі чітке визначення завдань та компетенції цих органів виконавчої влади), відомств, інших органів виконавчої влади.

Таким чином, узагальнюючи здійсненного аналізу, проблем адміністративно-правового регулювання відносин державного управляння, а також впливу адміністративного права на розвиток відносин державного управління в Україні, можна вирізнити такі важливі моменти. По-перше, з огляду на те, що відносини державного управляння не можна вважити цілком тотожними адміністративно-правовим відносинам, важливо як на суто методологічному, так і на загальнотеоретичному рівні, усвідомлювати специфіку взаємозв’язку між цими двома типами відносин і не намагатися силоміць редукувати одні відносини до інших.

По-друге, загальна зміна парадигми державного управління та перенесення акцентів у сфері адміністративного права на регулювання численних та різноманітних взаємостосунків між органами державного управління і приватними особами щодо забезпечення умов для ефективної реалізації та захисту належних громадянам прав, свобод і законних інтересів не повинна тлумачитись як відома від тієї визначальної ролі, яку відіграє адміністративне право в регулюванні державного управляння. У цьому сенсі вплив адміністративного права на державно-управлінські відносини набуває свого вираження у забезпеченні нормативної основи як для взаємодії органів у системі виконавчої влади, так у їх відносинах з громадянами (їх об’єднаннями).

По третє, важливою метою адміністративного права на сучасному етапі державно-правової реформи є чітке врегулювання відносин в системі органів виконавчої влади, що дозволить не лише значно підвищити ефективність виконавчо-розпорядчої діяльності, а й установи відповідальністьза неналежне виконання чи невиконання покладених на них функціональних обов’язків. Загалом же слід відмітити, що подальше вдосконалення адміністративно-правового регулювання відносин державного управління, що відбуватиметься паралельно з процесом розвитку самого адміністративного права, виступатиме одним із потужних чинників загального процесу формування України як правової, демократичної і соціальної держави.

1. 3. Правові акти державного управління в процесі розвитку відносин державного управління

Як було зазначено вище, розвиток відносин державного управління, надання їм ознак стабільності та ефективності, вдосконалення функціонування системи органів виконавчої влади, що зумовлені загальнодержавними змінами, спрямованими на розбудову в Україні правової, соціальної та демократичної держави, ставлять перед сучасними юристами (у першу чергу в межах науки адміністративного права) низку важливих та актуальних проблем, які пов’язані з проблематикою висвітлення адміністративно-правових основ упорядкування та організації відносин державного управління, а також аналізом ролі адміністративно-правових актів у розвиткові державного управління.

Видання правових актів державного управління є однією з провідних форм реалізації функції державного управління органами виконавчої влади. Причому сам процес видання правових актів державного управління виступає не просто певним похідним результатом діяльності тих чи інших органів державної влади, наділених виконавчо-розпорядчими повноваженнями, а постає як загальний фактор упорядкування відносин державного управління та їх ефективного розвитку. Одним із перших на цьому моменті акцентував увагу Р. Васильєв, який писав, що видання правового акта державного управління дає змогу вирішити те чи інше конкретне питання у сфері реалізації функцій державного управління і водночас забезпечити встановлення, зміну чи припинення адміністративнихправовідносин [55; с. 16-17]. Про це пишуть і Б. Габричідзе та Б. Єлисєєв, які наголошують, що змістовна сторона поняття “правового акта державного управління” розкривається через усвідомлення того, що завдяки їм, по-перше, встановлюються адміністративно-правові норми, і, по-друге – виникають та змінюються адміністративно-правові відносини у сфері виконавчої влади [63; с. 235]. Більше того, як зазначає російський дослідник Б. Габричідзе, сама система правових актів державного управління є своєрідним юридично-правовим фундаментом, на якому розбудовуються всі відносини між публічно-владними органами держави та суспільством (окремими громадянами та їх організаціями, органами місцевого самоврядування) [62; с. 104].

По суті, до цей висновок про важливу роль правових актів державного управління для формування адміністративно-правових відносин у сфері державного управління можна зробити, якщо виходити із доктринального визначення поняття адміністративно-правових відносин, які характеризуються в сучаснійнауці адміністративного права як “врегульовані нормами адміністративного права суспільні відносини, в яких їх сторони (суб’єкти) взаємопов’язані та взаємодіють шляхом здійснення суб’єктивних прав і обов’язків, встановлених і гарантованих відповідними адміністративно-правовиминормами” [28; с. 178] (докладніше це питання розглядалося у попередньому підрозділі).

Тобто, оскільки правові акти державного управління встановлюють певні чіткі адміністративно-правові норми, визначають коло юридичних фактів, настання яких спричиняє виникнення адміністративних правовідносин, то цілком очевидно, що вони впливають як на розвиток, так і на загальний стан системи державного управління, а також тих специфічних відносин, що формуються у цій системі. У цьому плані доцільно згадати М. Костенникова, який наголошував, що через удосконалення системи правових актів органів виконавчої влади, через підвищення їх якості та дотримання всіх вимог, що до них висуваються, здійснюється позитивний вплив як на самі адміністративно-правові відносини, так і на всі ті суспільні відносини, які є предметом управлінського впливу з боку виконавчої влади [137; с. 9].

Таким чином, зважаючи на значущість та актуальність проблематики аналізу правових актів державного управління та їх вплив на систему відносин у сфері державного управління, а також на необхідність комплексного аналізу цього питання, у межах дослідженні ставляться такі завдання: а) охарактеризувати специфіку правових актів державного управління та визначити базові вимоги, які до них висуваються; б) проаналізувати стан забезпечення основних вимог до правових актів державного управління в Україні; в) окреслити окремі шляхи вдосконалення процесу адміністративно-правового забезпечення розвитку актів державного управління з точки зору їх впливу на впорядкування та стабілізацію відносин державного управління.

Природа та роль правових актів державного управління в цілому вже ставала предметом досліджень як російських, так і вітчизняних учених. У цьому сенсі можна назвати такі імена, як: Ю. Козлов, А. Кармолицький, А. Альохін, А. Смирнова, Ю. Боровикова, Д. Іванов, О. Кваша, Ю. Битяк, О. Харитонова, В. Колпаков, Л. Коваленко, А. Целік, В. Развадовський, В. Поліщук, Т. Кравцова, Є. Ольховський, А. Манжула, О. Рябченко та ін. Однак цікавить не так загальнотеоретичне висвітлення змісту поняття актів державного управління, як аналіз їх впорядковуючої ролі щодо процесу формування і розвитку відносин державного управління в сучасній Україні.

Як зазначалось серед наявних у сучасній науці адміністративного права підходів до визначення поняття правового акта державного управління найбільш поширеним і визнаним у науково-юридичній спільноті є той підхід, що характеризує ці акти як офіційні приписи, які засновані на законі, прийняті суб’єктом державного управління на будь-якому рівні державної ієрархії в порядку одностороннього волевиявлення і в межах його компетенції з додержанням встановленої процедури та форми [28; с. 178]. Зрозуміло, що подібні правові акти державного управління встановлюють певні юридичні факти і мають відповідні юридичні наслідки. У цьому плані стає виправданим погляд на правові акти державного управління як на спосіб впливу на відносини державного управління з метою реалізації повноважень виконавчої влади. Фіксація цього моменту є важливою з огляду на декілька причин.

По-перше, правові акти державного управління впливають на відносини державного управління не опосередковано, а безпосередньо. Тому, вживаючи таке словосполучення, як “якість відносин державного управління”, необхідно чітко усвідомлювати, що вона прямо корелює з якістю самих актів державного управління, а також із тим, наскільки забезпеченими та реалізованими виявляються основні ознаки правових актів державного управління. По-друге, видання правових актів державного управління є однією з основних функцій органів виконавчої влади, завдяки якій органами виконавчої влади здійснюються належні їм повноваження у сфері державного управління. Таким чином, зважаючи на виняткову роль правових актів державного управління, їх об’єктивний вплив на розвиток системи відносин державного управління, з одного боку, і на формування та діяльність системи адміністративно-правових відносин – з іншого, доцільно ретельніше підійти до висвітлення питання про вихідні ознаки правових актів державного управління та вимоги, що висуваються до них.

Серед загальної системи вимог до правових актів державного управління (підзаконність, офіційність, правомочність, імперативність та належне юридичне оформлення) досліджуватися лише ті, що належать до групи основних і стосуються не так юридичної форми, як тих сутнісних ознак, які дають змогу встановити якісні властивості зазначених актів. Щодо юридичної форми правових актів державного управління, то вона вже знайшла своє доволі чітке врегулювання. Так, наприклад, якщо розглядати такі нормативно-правові акти, як постанови уряду, то вони складаються з таких структурних елементів, як назва, вступна частина, постановляюча частина, додатки (у разі потреби), підпис та мають такі реквізити: порядковий реєстраційний номер, місце і дата прийняття. При цьому постановляюча частина повинна містити в собі: а) нормативні положення, правові норми; б) конкретні правила поведінки суб’єктів суспільних відносин, що становлять предмет правового врегулювання цією постановою; в) визначення виду і міри негативних правових наслідків недотримання цих правил (зокрема юридичної відповідальності); г) умови та порядок дії інших нормативних актів або їх окремих норм, які врегульовують інші правовідносини і спрямовані на вирішення питань, що виникають у зв’язку з набранням чинності цією постановою; д) у разі потреби – посилання на додатки; е) норми, пов’язані з набранням чинності постановою або її окремими положеннями, та у разі потреби – перелік суб’єктів контролю за її виконанням, приписи про необхідність прийняття нових актів тощо. Водночас проекти постанов Кабінету Міністрів України відповідно до Закону України “Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу” підлягають опрацюванню з урахуванням acquis communautaire (обов’язковому опрацюванню з дотриманням цієї вимоги підлягають проекти постанов у разі, коли цей проект за предметом правового регулювання належить до сфер, правовідносини в яких регулюються правом Європейського Союзу).

Як правило, першою і найбільш характерною властивістю правових актів державного управління є те, що всі вони мають яскраво виражений підзаконний характер. Це означає, що всі правові акти державного управління видаються виключно на основі Конституції України, законів держави і відповідно до актів вищестоящих органів виконавчої влади. Часто ця вимога набуває своєї формально-юридичної фіксації й у самому правовому акті державного управління.

Так, в наказі Міністерства промислової політики України “Про тариф за транзитне транспортування аміаку трубопроводами територією України” від 31 грудня 2003 р. зазначалося, що цей наказ видано у відповідності до постанови Кабінету Міністрів України від 1 квітня 1997 р. № 286 “Про впорядкування проведення розрахунків за транзит аміаку через територію України трубопровідним транспортом” та з метою впорядкування проведення розрахунків за транзитне транспортування аміаку трубопроводами територією України [168].

Якщо взяти іншу сферу діяльності міністерств, можна згадати наказ Міністерства закордонних справ України “Про затвердження Порядку взаємодії торговельно-економічних місій у складі закордонних дипломатичних установ України з Державною податковою адміністрацією України” від 16 лютого 2004 р., де зазначалося, що цей наказ видано відповідно до Положення про торговельно-економічну місію у складі закордонної дипломатичної установи України, затвердженого Указом Президента України від 30 квітня 1994 р. (із змінами та доповненнями), та з метою забезпечення реалізації заходів щодо посилення боротьби з приховуванням неоподаткованих доходів, відмиванням доходів, одержанихнезаконним шляхом, взаємодії з відповідними органами іноземних держав, захисту в іноземних державах економічних інтересів України у цій сфері.

Так само в наказі Міністерства освіти і науки України “Про затвердження Положення про навчальний центр при установі виконання покарань” від 12 березня 2004 р. передбачалося затвердити Положення про навчальний центр при установі виконання покарань з метою забезпечення виконання вимог Указу Президента України від 18 лютого 2002 р. № 143 “Про заходи щодо дальшого зміцнення правопорядку, охорони прав і свобод громадян” щодо відновлення системи професійно-технічної освіти засуджених, а також відповідно до ст. 11 Закону України “Про професійно-технічну освіту”.

Загалом підзаконний характер правових актів державного управління випливає із загальних властивостей самої виконавчої влади, яка за своїм функціональним призначенням спрямована на виконання конституції та законів держави [298; с. 127]. Про це ж саме пише А. Коваленко, який зазначає, що організаційно-управлінська діяльність органів виконавчої влади є засобом забезпечення функції виконання законів [115; с. 41]. Втім, варто наголосити на цьому моменті, оскільки доволі часто причиною незадовільної якості правових актів державного управління є саме їх невідповідність як Конституції, так і чинному законодавству. Зрозуміло, що у випадку, якщо йдеться про відповідність окремих актів державного управління Конституції України, діє норма ст. 150 Конституції України, яка вказує, що до повноважень Конституційного Суду України належить вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність), у тому числі актів Президента України та актів Кабінету Міністрів України. Але при цьому не можна забувати й про те, що, крім актів Кабінету Міністрів України, органами виконавчої влади видається велика кількість правових актів управління.

У цьому сенсі дуже важливим стає прийняття спеціального закону, який чітко внормував би порядок видання нормативно-правових актів в Україні та встановив гарантії забезпечення їх підзаконного характеру. Таким законом міг би стати Закон України “Про нормативно-правові акти”, проект якого свого часу вже було розроблено у Верховній Раді України, але так і не було прийнято.

Указуючи на підзаконний характер правових актів державного управління, варто пам’ятати ще про один аспект цієї проблеми. Річ у тому, що, наголошуючи на цій властивості та вимозі, йдеться не лише про дотримання відповідності нижчих правових актів вищим, а й про збереження системного характеру нормотворчої діяльності органів виконавчої влади в цілому.

У цьому сенсі всі правові акти державного управління повинні прийматися на основі Програми діяльності Кабінету Міністрів України, щорічної Державної програми економічного і соціального розвитку України, законів України, актів та доручень Президента України. До речі, ця норма міститься і в Тимчасовому регламенті Кабінету Міністрів України, де зазначається, що за пропозиціями міністерств, інших центральних органів виконавчої влади Мінюстом щороку формується орієнтовний план законопроектної роботи на наступний рік. Зазначені пропозиції готуються з урахуванням відповідних положень законів України, актів та доручень Президента України, актів Кабінету Міністрів та планів законотворчої діяльності Верховної Ради і повинні містити: а) назву законопроекту; б) обґрунтування необхідності прийняття закону (його цілі, загальна характеристика, основні положення, а також положення Програми діяльності Кабінету Міністрів України, на виконання яких спрямовується законопроект); в) обґрунтування необхідності розроблення концепції законопроекту та термін її подання до Кабінету Міністрів; г) перелік центральних органів виконавчої влади, установ та організацій, які пропонується залучити дорозроблення законопроекту; д) термін подання законопроекту Кабінетові Міністрів [208].

Іншою характерною ознакою правових актів державного управління є їх імперативний характер. Як правило, суть цієї ознаки тлумачиться як зобов’язання всіх осіб, до кого спрямовуються зазначені управлінські акти, їх виконувати. Причому в самих правових актах державного управління чітко вказуються як суб’єкти, на які покладаються певні обов’язки, так і ті дії, що їм необхідно вчинити. Так, у постанові Кабінету Міністрів України “Про забезпечення виконання державних програм соціального захисту населення, постраждалого внаслідок Чорнобильської катастрофи” від 30 грудня 2003 року було вказано: а) Міністерству фінансів здійснити в установленому порядку передачу бюджетних призначень від Міністерства з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи Міністерству праці та соціальної політики з урахуванням зміни граничної чисельності працівників цих органів; б) Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласним, Київській та Севастопольській міським державним адміністраціям вжити заходів до удосконалення структури головних управлінь (управлінь) праці та соціального захисту населення, структурних підрозділів з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, перегляду чисельності їх працівників і видатків на утримання цих підрозділів у зв’язку із зміною їх повноважень [202].

При цьому в самих актах державного управління можуть міститися норми, які передбачають установлення фіксованих заходіввідповідальності у разі ігнорування відповідними особами цих актів, їх недотримання, перешкоджання їх реалізації або їх неналежному виконанню. Втім, як свідчить досвід адміністративно-правового розвитку України, доволі часто спостерігається виникнення розбіжності між вимогою імперативності правових актів державного управління та її об’єктивним забезпеченням. У зв’язку з цим яскравою ілюстрацією є поява цілої низки актів державного управління, спрямованих на встановлення додаткових інститутів контролю або прийняття додаткових мір щодо контролю за дотриманням вимоги обов’язкової реалізації тих чи інших правових актів державного управління. Як приклад можна навести Указ Президента України “Про заходи щодо вдосконалення організації контролю за виконанням актів та доручень Президента України” від 29 березня 2000 р., в якому зазначалося, що при оцінці діяльності міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій необхідно виходити з того, що їх керівники несуть персональну відповідальність за своєчасне і повне виконання актів та доручень Президента України [253]. Водночас цим указом було визначено три основні напрями діяльності, покликані забезпечити імперативність правових актів державного управління. Зокрема, до них було віднесено: а) здійснення перевірок виконання центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині делегованих їм повноважень, їх керівниками, а також відповідними підприємствами, установами і організаціями актів та доручень Президента України, актів Кабінету Міністрів України, центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування; б) вивчення та аналіз здійснення центральними та місцевими органами виконавчої влади, їх відповідними органами і службами контрольно-наглядових функцій, узагальнення практики контрольної діяльності та внесення пропозицій щодо її вдосконалення; в) притягнення в установленому порядку до відповідальностіпосадових осіб, винних у невиконанні або несвоєчасному чи неналежному виконанні актів та доручень Президента України.

Повноваження контролю за забезпеченням імперативності правових актів управління покладено на уряд, адже у згадуваному вище Тимчасовому регламенті зазначено, що Кабінет Міністрів здійснює контроль за виконанням Конституції та законів України, актів Президента України та власних актів центральними та місцевими органами виконавчої влади, іншими підвідомчими йому органами, установами та організаціями, систематично розглядає ці питання на своїх засіданнях. Причому перелік для розгляду на засіданнях Кабінету Міністрів питань, пов’язаних з виконанням Конституції та законів України, актів Президента України та Кабінету Міністрів, а також із звітуванням керівників органів (організацій) про результати діяльності цих органів (організацій), формується на квартал Міністром Кабінету Міністрів за пропозиціями Прем’єр-міністра, Першого віце-прем’єр-міністра, віце-прем’єр-міністрів і затверджується розпорядженням Кабінету Міністрів.

Як приклад наведено указ, який було прийнято ще в 2000 р., оскільки, як свідчить досвід сучасної України, зазначена проблема не лише є невирішеною, а й багато в чому стан забезпечення вимоги імперативності правових актів державного управління погіршився. Причому в окремі періоди (маються на увазі насамперед кінець 2005 – початок 2006 р.) відсутність надійних механізмів забезпечення імперативності правових актів державного управління призвела до формування об’єктивної загрози всій системі виконавчої влади в цілому, а також стабільності забезпечення прав і свобод людини та громадянина в Україні (у першу чергу – права на гідне існування та на достатній життєвий рівень для себе і своєї родини).

Нарешті, останньою принциповою властивістю правових актів державного управління, яка дає змогу оцінювати якість їхнього впливу на формування і розвиток адміністративно-правових відносин, є вимога правомочності зазначених управлінських актів. Подекуди можна зустріти тезу про тотожність вимоги правомочності ознаці підзаконності правових актів державного управління. Але, думається, такий висновок є некоректним за тієї причини, що під правомочністю мається на увазі не відповідність актів управління вищестоящим нормативно-правовим актам, а насамперед ті властивості, що пов’язані із їх виданням. У цьому сенсі граничної ваги набуває те, щоб кожен конкретний правовий акт державного управління приймався належним органом виконавчої влади відповідно до характеру та в межах наданої йому компетенції. Тобто в правових документах, що регламентують діяльність органів виконавчої влади, завжди містяться норми, які наділяють зазначені органи нормотворчими повноваженнями. Так, у Положенні “Про Міністерство будівництва, архітектури та житлово-комунального господарства України” [268] зазначалося, що Мінбуд України у межах своїх повноважень на основі та на виконання актів законодавства видає накази, організовує і контролює їх виконання, а в разі потреби видає разом з іншими центральними та місцевими органами виконавчої влади спільні акти. У цьому аспекті стає цілком очевидною потреба чіткого визначення повноважень тих чи інших органів виконавчої влади, оскільки майже в усіх без винятку випадках установлення правомочності актів державного управління пов’язано із визначенням компетенції та прав, що надаються конкретним органам виконавчої влади. З цієї точки зору недотримання вимоги правомочності правових актів державного управління поставатиме водночас і як порушення компетенції тих органів виконавчої влади, які ці акти видали.

Таким чином, узагальнюючи результати дослідження правових актів державного управління в процесі розвитку відносин державного правління, можна зазначити, що зважаючи на безпосередній характер впливу правових актів державного управління на формування адміністративних правовідносин та загальної системи відносин державного управління в Україні, надзвичайної значущості набуває процес забезпечення якості правових актів державного управління. Не торкаючись загального комплексу мір щодо вдосконалення юридичних процедур, порядку підготовки і прийняття актів державного управління, варто наголосити на тому, що першочергова роль у цьому процесі, думається, належить забезпеченню реалізації фундаментальних вимог, які пред’являються до правових актів державного управління як-от: вимоги під законності, імперативності та правомочності.

Всі вони тісно взаємопов’язані. Втім, забезпечення кожної з них передбачає застосування спеціальних мір. У цьому розумінні найбільш загальними діяльності вдосконалення реалізації й забезпечення окреслених вимог до правових актів державного управління слід назвати: формування ефективної системи контролю за реалізацією правових актів державного управління, чітке визначення структури виконавчої влади в Україні та встановлення нормотворчої компенсації органів виконавчої влади всіх рівнів, прийняття Закону України “Про нормативно-правові акти”, який визначатиме порядок підготовки та систему узгодження правових актів державного управління.

Втім, повертаючись до вихідного формулювання об’єкта та предмета дослідження, слід звернути увагу на те, що в ході аналізу адміністративно-правових засад розвитку державного управління в Україні цікавою є не так адміністративна реформа сама по собі, або ж об’єктивні напрями впливу з боку адміністративного права на формування і розвиток відносин державного управління, як можливості, завдяки запровадженню адміністративної реформи та системи інших мір адміністративно-правового характеру, досягти цілей демократичної трансформації як системи державного управління в Україні, так і функціонування виконавчої влади. У цьому контексті є всі підстави для того, щоб перейти до висвітлення кола питань, які стосуються проблем адміністративно-правового регулювання статусу суб’єктів державного управління в сучасній Україні, а також пов’язаного із цим процесу вдосконалення системи державного управління та розвитку інституту державної служби (розглядатися лише органи виконавчої влади та державні службовці, оскільки ролі органів місцевого самоврядування як специфічних суб’єктів державного управління, є предметом окремого дослідження)

Висновки до першого розділу

Узагальнюючи результати проведеного в першому розділі дисертації аналізу ролі адміністративного права в процесі розвитку державного управління в Україні, може сформулювати наступні висновки:

1. Надаючи загального визначення поняття адміністративно-правових засад розвитку державного управління, можна зробити висновок, що вони являють собою сукупність адміністративно-правових норм, які визначають основні цінності, принципи, завдання, форми та методи розвитку нормотворчої і розпорядчої діяльності органів виконавчої влади з метою удосконалення їхнього владно-організуючого впливу на відповідні суспільні відносини і процеси, а також оптимізації внутрішньоорганізаційної діяльності державних органів щодо забезпечення належного виконання покладенихна них завдань, функцій і повноважень.

2. Вплив з боку адміністративного права на розвиток державного управління можна розглядати в двох аспектах: і як науково адміністративістський, і як нормативно-правовий. Тому, для того, щоби уникнути “перекосу” в бік суто нормативно-правового аспекту, слід звернути особливу увагу на ту роль, яку відіграє сучасна наука адміністративного прав а у розвиткові державного управління. За цієї причини особлива увага має бути приділена питанням аналізу теоретичної і джерельної основи характеристики адміністративно-правових засад розвитку державного управління в Україні. В цьому контексті значний доробок у формування теоретичного фундаменту адміністративно-правового забезпечення розвитку державного управління було внесено фахівцями, що працюють у галузі адміністративного права.

3. З позицій визначення свого змісту адміністративно-правові засади розвитку державного управління в Україні включають в себе не лише адміністративно-правове регулювання структури та функцій центральних органів виконавчої влади, але й пов’язані з пошуком найефективніших шляхів адміністративно-юстиційного захисту прав і свобод громадян, проведенням адміністративно-правових змін на рівні місцевих органів виконавчої влади, реформуванням та реорганізацією систем державної служби, налагодженням нових механізмів взаємодії між органами державної виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, систематизацією та подальшим удосконаленням адміністративного законодавства України.

4. З огляду на те, що відносини державного управління не можна вважати цілком тотожними адміністративно-правовим відносинам, важливо як на суто методологічному, так і на загальнотеоретичному рівні, усвідомлювати специфіку взаємозв’язку між цими двома типами відносин і не намагатись силоміць редукувати одні відносини до інших.

5. Загальна зміна парадигми державного управління та перенесення акцентів у сфері адміністративного права на регулювання численних та різноманітних взаємостосунків між органами державного управління і приватними особами щодо забезпечення умов для ефективної реалізації та захисту належних громадянам прав, свобод і законних інтересів не повинна тлумачитись як відмова від тієї визначальної ролі, яку відіграє адміністративне право в регулюванні державного управління. У цьому сенсі вплив адміністративного права на державно-управлінські відносини набуває свого виразу у забезпеченні нормативної основи як для взаємодії органів у системі виконавчої влади, так в їх відносинах з громадянами (їх об’єднаннями).

6. Важливою метою адміністративного права на сучасному етапі державно-правової реформи є чітке врегулювання відносин в системі органів виконавчої влади, що дозволить не лише значно підвищити ефективність виконавчо-розпорядчої діяльності, а й установити відповідальність за неналежне виконання чи невиконання покладених на них функціональних обов’язків. Загалом же слід відмітити, що подальше вдосконалення адміністративно-правового регулювання відносин державного управління, що відбуватиметься паралельно з процесом розвитку самого адміністративногоправа, виступатиме одним із потужних чинниківзагального процесу формування України як правової, демократичної і соціальної держави.

7. Зважаючи на безпосередній характер впливу правових актів державного управління на формування адміністративних правовідносин та загальної системи відносин державного управління в Україні, надзвичайної значущості набуває процес забезпечення системності правових актів державного управління, їх відповідність чинному законодавству. Не торкаючись загального комплексу мір щодо вдосконалення юридичних процедур, порядку підготовки і прийняття актів державного управління, слід наголосити, що першочергова роль в цьому процесі, на нашу думку, належить забезпеченню реалізації фундаментальних вимог, які пред’являються доправових актів державного управління як-от: вимогипідзаконності, імперативності та правомочності. Попри свій тісний зв’язок, забезпечення кожної з них передбачає застосування спеціальних мір. У цьому розумінні важливим завданням є не лише формування ефективної системи контролю за реалізацією правових актів державного управління та встановлення нормотворчої компетенції органів виконавчої влади всіх рівнів, але й обов’язкове нормативно-правове визначення порядку підготовки та дієвої системи узгодження правових актів державного управління.

Розділ 2

Адміністративно-правові засади забезпечення законності в процесі розвитку державного управління

2. 1. Принцип законності в процесі розвитку державного управління в Україні

Дослідження в попередньому розділі цього дослідження процесу розвитку державного управління в контексті демократизації системи державної влади в Україні, дало змогу зробити висновок, що, як такий, розвиток державного управління та адміністративно-правового впливу на нього включає в себе одразу декілька напрямів. Зокрема можна говорити про нормативне забезпечення розвитку системи органів виконавчої влади, інституту державної служби тощо. Дійсно, сучасний розвиток управлінських відносин в Україні з точки зору виконання органами державного управління своїх виконавчо-розпорядчих функцій ставить і перед наукою адміністративного права і перед адміністративним правом в цілому низку проблем, пов’язаних із забезпеченням базових принципів організації та функціонування системи державного управління, які закріплено в Конституції України. Виходячи зі змісту тих відносин, що відносяться до предмета адміністративного права, можна говорити про декілька груп однорідних суспільних відносин, які, за словами В. Авер’янова, складаються: а) у ході державного управління сферами економіки, соціально-культурної та адміністративно-політичної діяльності, а також у ході реалізації повноважень виконавчої влади, делегованих державою органам місцевого самоврядування, громадським організаціям та деяким іншим недержавним інституціям; б) у ході багатоманітної діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо забезпечення реалізації та захисту в адміністративному порядку прав громадян і юридичних осіб; в) у ході надання громадянам і юридичним особам різноманітних адміністративних послуг; г) у ході застосування заходів адміністративного примусу, включаючи адміністративну відповідальність щодо фізичних і юридичних осіб; ґ) у зв’язку з реалізацією юрисдикції адміністративних судів і поновленням порушених прав громадян; д) у ході внутрішньо-організаційної діяльності апаратів усіх державних органів, адміністрацій державних підприємств, установ й організацій; е) у зв’язку з проходженням державної служби або служби в органах місцевого самоврядування [5; 319].

Втім, якщо розглядати процес розвитку системи державної влади в аспекті постання України як правової, соціальної та демократичної держави, погодитися з тезою, що відносини державного управління складають одну з основних сфер, яка потребує докорінних змін. Причому, якщо аналізувати ці процеси саме в аспекті науки адміністративного права, то тоді стають очевидними й ті зміни, які об’єктивно спостерігаємо, а саме – поступова відмова від жорсткої прив’язки адміністративного права виключно до процесів управління, коли під ним мається на увазі владно-організуючий вплив на суспільні відносини.

В результаті цього в загальному масиві досліджень у галузі адміністративного права набуває особливої актуальності проблематика, що пов’язана з аналізом процесів розвитку системи регулювання відносин державного управління. Звісно, питання регулювання відносин державного управління є зашироким навіть для дисертаційного дослідження. Тому пропонується звернутися до такої важливої складової цієї теми як забезпечення принципу законності в регулюванні відносин державного управління. Така постановка питання не є випадковою. Однією з найважливіших задач, які стоять перед сучасною Україною в ході реалізації реформування системи державного управління, є забезпечення законності в системі державного управління. У цьому сенсі, як цілком справедливо зазначає М. Солодаренко, законність – це одночасно й умова, і критерій ефективності розвитку та реформування державного управління [236; с.331]. Свої аргументи на користь цього положення пропонує і В. Чиркін, який доводить, що в умовах політичних та економічних транзитів питання забезпечення законності у сфері державного управління починають відігравати значно більшу роль, ніж у звичайних умовах стабільного політико-правового та соціально-економічного розвитку [291; с.15]. В такому ж контексті це питання ще раніше порушувала О. Андрійко, яка в ході змістовного аналізу процесів розвитку виконавчої влади переконливо продемонструвала, що породжена неефективністю мір щодо забезпечення законності в державному управлінні слабкість виконавчої влади несе всій державі в цілому серйозну загрозу [36; с.30], яка актуалізується практично у всіх без винятку сферах державного управління.

Про значимість та актуальність цієї теми свідчить і те, що у щорічному зверненні Президента України до Верховної Ради України питання забезпечення законності у сфері державного управління було названо серед ключових завдань державної влади. Водночас зазначена проблема має й ознаки практичної актуальності. Так, процес державного управління стосується життя кожного без винятку громадянина. Більше того, доволі часто причиною численних порушень прав людини в Україні, різноманітних економічних, соціальних та інших негараздів є не що інше як порушення тих базових засад і принципів, які конституційно закладаються в основу регулювання відносин державного управління. В результаті спостерігаються численні порушення як окремих посадових осіб так і діяльності органів державної влади в цілому. Одним із таких фундаментальних конституційних принципів є принцип законності.

Саме тому, зважаючи на актуальність подібного дослідження, а також на його пряме відношення до розглядуваної теми, адміністративно-правові проблеми забезпечення принципу законності в регулюванні відносин державного управління. Для цього було послідовно розв’язано такі завдання: а) розкриття загального теоретичного змісту принципу законності у сфері державного управління; б) проаналізовано процес регулювання відносин державного управління з точки зору забезпечення принципу законності; в) окреслено основні проблеми, що постали сьогодні в Україні в контексті забезпечення законності в регулюванні відносин державного управління та наміченол шляхи їх вирішення.

Поняття законності в сучасній правовій науці тлумачиться одразу ж у декількох значеннях, серед яких прийнято виділяти: а) законність як метод; б) законність як принцип; в) законність як режим, завдяки якому забезпечується загальнообов’язковість юридичних норм в суспільстві і державі. Тому, характеризуючи теоретичний і практичний зміст цього терміна, Ю. Шемшученко пише, що законність – це фундаментальна юридична категорія й одночасно комплексне юридично-правове явище, що відображає правовий характер організації суспільного життя, органічний зв’язок права і влади, права і держави [300; с.498]. Водночас, як зазначає відомий російський адміністративіст Д. Бахрах, законність – це також обов’язкова наявність достатньої кількості юридичних норм високої якості, поєднана з їх суворим дотриманням усіма без винятку суб’єктами права, і в першу чергу органами виконавчої влади [43; с.601]. Так само на ролі принципу законності в процесі функціонування виконавчої влади наголошує А. Коваленко [116; с.39].

Зрозуміло, що, законність як така, відіграє одну з ключових ролей у функціонуванні всієї держави і суспільства в цілому [220; с.215]. Однак багато хто з дослідників наголошує на тому, що у сфері державного управління та адміністративно-правових відносин принцип законності, по суті, набуває визначальної ролі. Зокрема, М. Баглай та В. Туманов, описують законність як процес суворого додержання Конституції та законів, а також інших правових актів усіма органами державної влади, місцевого самоврядування, посадовими особами і громадянами [42; с.143]. Саме це, на думку згаданих дослідників, дозволяє функціонувати системі державного управління, здійснювати цілеспрямований вплив на суспільні відносини, надавати управлінські послуги (адже, як уже було зазначено, далеко не все предметне поле науки адміністративного права вичерпується відносинами управління) тощо. Водночас завдяки реалізації принципу законності налагоджується не лише система вертикального чи адміністративного впливу на суспільство та суспільні відносини з боку органів державної влади, а й формується складна мережа реординаційних зв’язків (на їх значущості наголошує В. Авер’янов [6; с.296], писали в першому розділі нашої дисертації), оскільки принцип законності поширюється не тільки на тих, для кого приймаються різноманітні нормативно-правові акти, а й на тих, хто їх приймає [276; с.118]. У цьому сенсі, говорячи про адміністративно-правові проблеми забезпечення законності в регулюванні відносин державного управління, необхідно пам’ятати про два аспекти цієї важливої теми. Адже загальним предметом правового регулювання державного управління є суспільні відносини, які формуються у сфері організації та діяльності органів державної влади [77; с.63], які, у свою чергу, стосуються як функціонування самих органів державної влади (у цьому плані надзвичайної ваги набувають правова регламентація та нормативне забезпечення організації й діяльності органів державної влади й окремих посадових осіб), так і того, в який спосіб і завдяки яким правовим механізмам ці органи державної влади впливають на суспільство та окремих громадян.

Цієї ж думки дотримуються і провідні вітчизняні вчені. Так, В. Погорілко писав, що зміст законності полягає у чіткому і всебічному визначенні статусу органів державної влади і посадових осіб, в наявності міцних конституційних основ їхньої організації й діяльності [179; с.16], що є основою як функціонування держави в цілому реалізації нею функції державного управління. Цікаву спробу розглянути функціонування державної влади та її органів через призму поняття “державне управління” робить А. Волощук [59; с.300-308]. Серед західних дослідників у цьому контексті не можна обійти увагою позицію відомого французького фахівця у галузі адміністративного права Г. Бребана, який, висвітлюючи специфіку забезпечення законності у сфері державного управління, наголошував, що цей принцип включає в себе принаймні два важливі моменти, жоден з яких не може залишатися поза увагою. Це, з одного боку, діяльність органів виконавчої влади відповідно до закону, а, з іншого – забезпечення його неухильного виконання [52; с.171]. Погоджуючись з наведеною тезою Г. Бребана, Г. Атаманчук додає до цих двох властивостей законності у сфері державного управління ще одну надзвичайно важливу з точки зору автори дослідження вимогу. Зокрема він зазначає, що помилково вважати, нібито дотримання принципу законності є своєрідною самоціллю для виконавчої влади. Насправді, законність у сфері виконавчої влади є запорукою раціональності державного управління як такого, оскільки якщо окремі органи управління не виконують приписи законів, а також не забезпечують їх реалізацію, тоді сам термін “система державного управління” просто втрачає свій сенс [40; с.120].

Втім, якщо відійти від загального розуміння поняття “законність” та висвітлити специфіку принципу законності у сфері регулювання відносин державного управління (про правомірність схожого методологічного кроку прямо пише В. Колпаков [132; с.659]), то можна зазначити, що вона ґрунтується на таких засадах: а) загальнообов’язковість законів для всіх органів державного управління та інших суб’єктів, що вступають у відносини державного управління; б) єдність у тлумаченні законів усіма суб’єктами відносин державного управління; в) неприпустимість протиставлення законності та доцільності в регулюванні відносин державного управління.

Тобто в процесі функціонування органів державної влади і насамперед її виконавчої гілки, оскільки у вузькому значенні державне управління характеризується як “самостійний вид державної діяльності, що має організуючий, виконавчо-розпорядчий, підзаконний характер, особливої групи державних органів (посадових осіб) щодо практичної реалізації функцій та завдань держави в процесі повсякденного і безпосереднього керівництва економічним, соціально-культурним та адміністратив- но-політичним будівництвом” [27; с.261], законність проявляється в тому, що всі рішення, які приймаються органами управління, повинні відповідати чинному законодавству та встановленим законом процедурам і формам, не виходити за межі компетенції цього органу, і не суперечити загальним конституційним принципам, які формують основи функціонування правової системи України. Нині вжиття поняття “правова система” припускає “правову організацію суспільства… сукупність внутрішньо узгоджених і взаємопов’язаних юридичних засобів, за допомогою яких держава справляє нормативний вплив на суспільні відносини” [177; с. 75].

Власне, вже із щойно наведеного визначення специфіки забезпечення принципу законності у сфері регулювання відносин державного управління можна вказати на одну з головних проблем, що постали в Україні на сьогодні. Незалежно від того, про яку саме сферу державного управління йде мова, необхідно погодитися з тезою, що в процесі адміністративно-правового регулювання відносин державного управління першочерговим завданням є чітке встановлення компетенції та наділення органів державної влади та їх посадових осіб державно-владними повноваженнями. У цьому сенсі обов’язковою умовою вжиття такого поняття як “законність” є факт існування самих законів, оскільки за умови виникнення правового вакууму, не тільки не можна говорити про чітке визначення правового статусу тих чи інших органів у системі виконавчої влади, але й взагалі стає неможливим вживати таке словосполучення як “відповідність дій органу влади закону”.

На жаль, як свідчить досвід сучасної України станом на початок 2007 р.(вже минуло понад вісім років із дня схвалення Концепції адміністративної реформи в Україні) багато проблем в організації та функціонуванні системи державного управління так і залишаються нерозв’язаними. У цьому плані показовим фактом видається те, що досі остаточно не врегульовано питання, які виникли внаслідок поспішного прийняття Закону України “Про Кабінет Міністрів України”. Іншими словами, майже протягом 10 років з моменту прийняття Конституції України питання законодавчого забезпечення діяльності Кабінету Міністрів України залишається остаточно неврегульованим. Численні спроби його розв’язання засвідчили існування різних бачень ролі і місця уряду в системі організації державного управління в Україні з боку Верховної Ради України і Президента України, що вже неодноразово призводило і досі продовжує призводити до невиправданого втручання з боку інших органів влади в діяльність Кабінету Міністрів України.

Іще в Концепції адміністративної реформи зазначалося, що концептуальною основою реформування уряду має бути законодавче визначення таких основоположних напрямів його діяльності, як: а) вироблення стратегічного курсу виконавчої влади щодо здійснення внутрішньої та зовнішньої політики держави, спрямованої на розвиток громадянського суспільства; б) розроблення проектів законодавчих актів та підзаконної нормативно-правової бази на виконання Конституції і законів України, актів Президента України; в) ефективне управління державними фінансами та державним майном і контроль за їх використанням; г) спрямування й координація діяльності органів виконавчої влади та її орієнтація переважно на забезпечення прав і свобод громадян та надання їм державних (управлінських) послуг. У цьому контексті слід нагадати, що в проекті Закону України “Про Кабінет Міністрів України” (№ 9100-Д від 17 лютого 2006 року) загальну компетенцію уряду пропонувалося визначити у такий спосіб, щоб було чітко зафіксовано, що діяльність Кабінету Міністрів України спрямовується на забезпечення інтересів Українського народу шляхом виконання Конституції та законів України, постанов Верховної Ради України, актів Президента України та виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, вирішення питань державного управління у сфері економіки та фінансів, соціальної політики, праці та зайнятості, охорони здоров’я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони природи, екологічної безпеки, природокористування, цивільного захисту, правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина, інших завдань внутрішньої, зовнішньої політики, національної безпеки та обороноздатності.

Як зазначив І. Коліушко, відсутність консенсусу навколо прийнятого Верховною Радою України Закону України “Про Кабінет Міністрів України” унеможливлює остаточне вирішення таких питань, як: чітке підпорядкування всіх органів виконавчої влади уряду; визначення складу і порядку формування уряду; визначення місця уряду в системі органів державної влади; визначення основних завдань уряду, його функцій та повноважень; врегулювання форм роботи уряду; впорядкування процедури прийняття урядових рішень, а також порядку організаційного, інформаційно-аналітичного та матеріально-технічного забезпечення його діяльності [126; с.244]. Разом з тим з моменту набуття чинності змін до Конституції України [95] повноваження Кабінету Міністрів України суттєво розширюються, зокрема, в частині формування системи і структури органів виконавчої влади, призначення на посади та звільнення з посад керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України, тощо. З огляду на це прийняття цього закону стало нагальною потребою не лише з точки зору функціонування виконавчої гілки державної влади, а й всієї системи державного управління в цілому. Однак, як продемонструвала практика, на жаль, сам цей закон виявився своєрідним “заручником” політичного протистояння різних гілок державної влади, внаслідок чого одразу ж після його прийняття постало питання про його вдосконалення та приведення у відповідність до Конституції України.

До того ж не можна забувати, що відсутність консенсусу щодо цього закону фактично унеможливлює прийняття й іншого, тісно пов’язаного з ним законодавчого акта, яким є Закон України “Про центральні органи виконавчої влади”, який визначив би види, основні завдання, принципи та організацію діяльності центральних органів виконавчої влади України, їх основні функції та повноваження, засади відносин з іншими органами державної влади та органами місцевого самоврядування. Нині проект цього закону вже був розроблений депутатами Верховної Ради України. Сьогодні навіть не згадується низка інших законів, які також повинні бути прийняті чи набути нової редакції (Закони України “Про державну службу”, “Про адміністративно-територіальний устрій”, “Про підзаконні нормативно-правові акти” тощо).

Звісно, значним кроком у напрямі забезпечення законності і формування законодавчої бази функціонування цілісної та відповідальної адміністративної системи стало прийняття Кодексу адміністративного судочинства України [118], який визначив повноваження адміністративних судів щодо розгляду справ адміністративної юрисдикції, порядок звернення до адміністративних судів і порядок здійснення адміністративного судочинства. Зокрема у ст. 9 Кодексу є такі важливі положення: а) суд при вирішенні справи керується принципом законності, відповідно до якого органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові й службові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; б) суд вирішує справи на підставі Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України; в) у разі невідповідності нормативно-правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов’язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу; г) якщо міжнародним договором, згода на обов’язковість якого надана Верховною Радою України, встановлені інші правила, ніж ті, що встановлені законом, то застосовуються правила міжнародного договору; д) у разі відсутності закону, що регулює відповідні правовідносини, суд застосовує закон, що регулює подібні правовідносини, а за відсутності такого закону суд виходить із конституційних принципів і загальних засад права.

Втім, прийняття Кодексу не розв’язало і не могло розв’язати всіх існуючих проблем у сфері забезпечення законності в регулюванні відносин державного управління. У цьому планіважливою складовою процесу забезпечення законності у функціонуванні органів державної виконавчої влади та їх посадових осіб уявляється, має стати й чітке закріплення відповідальності. Так, на рівні центральних органів виконавчої влади доцільно зафіксувати положення, що посадові особи центральних органів виконавчої влади несуть кримінальну, адміністративну, дисциплінарну та цивільно-правову відповідальність. При цьому, зважаючи на те, що матеріальна шкода, завдана незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю посадових осіб центральних органів виконавчої влади при здійсненні ними своїх повноважень відшкодовується за рахунок держави, варто зафіксувати в законі право держави щодо зворотної вимоги (регресу) до посадової особи центрального органу виконавчої влади, яка заподіяла шкоду. Схожа норма існує в адміністративному законодавстві деяких європейських країн. Такий досвід правового регулювання відповідальності посадових осіб центральних органів виконавчої влади матиме позитивний ефект і в Україні.

Таким чином, наголошуючи на значенні забезпечення принципу законності в регулюванні відносин державного управління, перше, на що необхідно звернути увагу з точки зору адміністративного права, є чітка законодавча регламентація форм і способів самої адміністративної діяльності, оскільки за умов правової невизначеності, недосконалості законодавчої бази не можна говорити ані про принцип, ані про метод, ані про режим законності. Більше того, якщо виходити з класичного для юридичної науки розуміння законності як “верховенства закону над іншими нормативно-правовими актами чи документами”, то і в цьому разі неточність і недосконалість законодавчого регулювання може призвести не тільки до виникнення колізій в законодавстві, а й до того, що норми найвищих державних законів (наприклад, Конституції України) не будуть реалізовуватись за причини відсутності відповідних правових механізмів.

Однак, цілком зрозуміло, що, характеризуючи актуальні адміністративно-правові проблеми забезпечення принципу законності в регулюванні відносин державного управління, необхідно говорити не лише про загальні проблеми розвитку системи адміністративного законодавства в Україні, а й про те, що багато проблем у сфері державного управління породжується відсутністю чітко визначеної ієрархічної структури нормативно-правових актів, в результаті чого на рівні відомчої адміністративної нормотворчості можуть прийматися підзаконні акти, які не тільки змінюють сферу законодавчого регулювання тих чи інших відносин, але й прямо суперечать закону, вихолощують його зміст, стають причиною порушення прав і свобод людини й громадянина. Як приклад схожої відомчої нормотворчості можна навести проблему із наданням так званих адміністративних послуг, порядок надання яких часто встановлюється тими чи іншими органами державної влади. В результаті цього доволі часто виникають такі проблеми, як: наявність не передбачених законами видів адміністративних послуг; поділ безплатної адміністративної послуги на кілька платних послуг; перекладення обов’язків адміністративних органів із збирання довідок або погодження документів на фізичних та юридичних осіб; вимагання від фізичних та юридичних осіб документів, не визначених законодавством або у не передбаченій законодавством формі; необґрунтоване справляння плати або необґрунтовано великі розміри плати за надання окремих видів адміністративних послуг; встановлення в адміністративному органі графіка приймання громадян у незручний для них час; необґрунтовано тривалий строк надання окремих послуг; обмеженість доступу до інформації, необхідної для отримання адміністративних послуг; неналежне законодавче регулювання процедурних питань надання послуг; фактичне зобов’язування фізичних та юридичних осіб отримувати супутні платні послуги; віднесення до повноважень одного органу здійснення контролю і надання відповідних послуг; відсутність стандартів надання послуг; ставлення до фізичних та юридичних осіб як до прохачів, орієнтація не на задоволення потреб особи, а на формальне дотримання процедури тощо.

Практично всі з перелічених вище проблем тією чи іншою мірою зафіксовані в Концепції розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади, схваленій Кабінетом Міністрів України 15 лютого 2006 р. [221]. Не заглиблюючись докладніше в проблематику надання адміністративних послуг та тих питань, що виникають у цій діяльності, варто зазначити, що всі без винятку проблеми, які було тут перелічено, породжуються у тому числі й за рахунок двох визначальних факторів, якими є: а) відсутність чіткого законодавства у сфері адміністративної діяльності; б) відсутність чіткої системи нормативно-правових актів, коли виникає ситуація, що на рівні підзаконних актів стає можливим обмежити чи трансформувати відповідно до власних потреб вищі законодавчі акти.

Тому, ще раз повертаючись до визначення сутності принципу законності в регулюванні відносин державного управління, варто наголосити, що його забезпечення передбачає як неухильне дотримання законів усіма органами державної влади (це, звісно, ж стає можливим за умови наявності самих цих законів), так і неможливість окремим органам державної влади чи посадовим особам змінювати приписи законів через надані їм повноваження видання підзаконних нормативно-правових актів. Тут варто вказати на граничну потребу прийняття спеціального Закону України “Про підзаконні нормативно-правові акти”, який чітко зафіксував би не тільки порядок видання та введення в дію окремих видів підзаконних нормативно-правових актів, а й закріпив би таку фундаментальні для забезпечення законності в регулюванні відносин державного управління положення: а) закон має вищу юридичну силу щодо всіх інших нормативно-правових актів, ким би вони не видавалися; б) нормативно-правові акти Президента України, органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, а також нормативно-правові акти органів Автономної Республіки Крим та їх посадових осіб є підзаконними, приймаються на основі і на виконання Конституції та законів України і не можуть суперечити їм; в) права і свободи громадян та права інших суб’єктів, передбачені відповідно до Конституції України законами, а також гарантії цих прав і свобод та основні обов’язки громадянина не можуть бути обмежені чи скасовані підзаконними нормативно-правовими актами; г) підзаконні нормативно-правові акти не можуть встановлювати порядок реалізації конституційних прав і свобод громадян, який суперечить закону та фактично обмежує ці права і свободи, а також встановлювати юридичну відповідальність за правопорушення, якщо інше не встановлено Конституцією України.

Водночас упорядкування нормотворчої діяльності різноманітних органів державної влади, що вступають в адміністративні правовідносини, дозволить суттєво знизити рівень управлінського свавілля, покласти край як невиправданим претензіям окремих органів державної влади на додаткові повноваження, так і усталеній в системі владних відносин в Україні практиці нехтування інтересами і потребами людини і громадянина. Останній момент виявляється важливим з огляду на те, що в суспільній свідомості забезпечення законності часто асоціюється з гарантованістю прав громадянина стосовно чиновницького свавілля й відсутністю зайвих адміністративних перешкод.

Поряд із побудовою загальної структури норматив- но-правових актів необхідно звернути увагу й на проблему тлумачення і застосування законів у системі органів державного управління, оскільки останнім часом дедалі частіше можне бачити, що кожен орган адміністративного управління може не лише тлумачити, а й застосовувати закони на власний розсуд, чи, виходячи з власних інтересів. Зрозуміло, що така ситуація жодною мірою не сприяє забезпеченню законності в регулюванні відносин державного управління, а наростання схожих тенденцій може призвести до відчутних негативних наслідків у загальній системі державного управління. Тому видається доцільним закріпити на законодавчому рівні не тільки процедуру офіційного тлумачення законів (це повноваження належить виключно Конституційному Суду України), а й роз’яснення законів. Ця компетенція може належати: а) Верховному Суду України, коли Пленум Верховного Суду України з метою забезпечення одноманітності і законності при здійсненні правосуддя дає судам загальної юрисдикції роз’яснення щодо застосування закону, які не можуть змінювати положень закону чи доповнювати його положеннями нового змісту; б) Верховній Раді України, яка у разі необхідності може прийняти постанову щодо роз’яснення змісту закону або окремих його положень, в якій положення самого закону не можуть змінюватись або доповнюватись; в) комітетам Верховної Ради України, які відповідно до їх компетенції з метою забезпечення більш чіткого розуміння змісту закону або окремих його положень у разі необхідності можуть давати роз’яснення закону.

Водночас, цілком очевидно, що, розглядаючи актуальні проблеми адміністративно-правового забезпечення принципу законності в державному управлінні України, не можна обійти увагою питання щодо засобів її забезпечення. Традиційно до цієї системи засобів забезпечення законності в державному управлінні прийнято відносити такі: а) контрольна діяльність у сфері державного управління з боку державних органів, органів місцевого самоврядування та громадських організацій; б) реагування органів державної влади на звернення громадян; в) здійснення спеціалізованого судового захисту порушених прав і свобод громадян у порядку адміністративного судочинства; г) притягнення до різних видів юридичної відповідальності посадових осіб органів державної влади за протиправні дії у сфері державного управління. Однак, на думку багатьох сучасних адміністративістів, у зазначеній системі провідна роль належить державному контролю в державному управлінні та функціонуванню ефективної системи адміністративної юстиції. Щоправда, щодо інституту адміністративної юстиції подекуди можна зустріти аргумент, що в законодавстві сучасних держав фактично не існує її однозначного та універсального визначення, а є лише різні модифікації адміністративної юстиції, які зорієнтовані на конкретні національні правові системи. Втім, не вдаючись до цієї полеміки, вапто б навести позицію О. Крупчана, який пише, що попри всі відмінності у тлумаченні адміністративної юстиції, всіх їх об’єднує те, що вона розглядається як одна з основних форм контролю за станом законності у сфері державного управління [143; с.85].

2. 2. Вдосконалення державного контролю як елемент реформування системи державного управління

Наголошення на значущості державного контролю в загальній системі засобів забезпечення законності в державному управлінні дає змогу зробити акцент на його визначальній цілі, яка полягає у забезпеченні злагодженої, чіткої роботи органів державної влади всіх рівнів і ланок, сумлінне і якісне виконання, раціональне використання її посадовими особами та державними службовцями, усім складом працівників наданих їм прав та відповідальне ставлення до виконання своїх обов’язків у відносинах з громадянами [28; с.348]. Цей же висновок про незаперечну роль державного контролю в процесі забезпечення принципу законності в державному управлінні можне зробити й у разі звернення до теоретичного визначення його сутності. Так, наприклад, згідно з дефініцією О. Андрійко, сутність державного контролю полягає в аналізі об’єктивної й достовірної інформації щодо ситуації у відповідній сфері, перевірці стану виконання управлінських рішень, покладених завдань та установлених нормативних приписів, нагляді за дотриманням норм і відповідних стандартів [34; с.5]. Схожий підхід до розуміння сутності державного контролю пропонує Є. Кочернін, який привертає особливу увагу саме до такого елементу державного контролю як перевірка стану виконання управлінських рішень, а також їх відповідності до чинного законодавства [139; с.10].

Разом із тим, варто зазначити, що сьогодні доволі часто йдеться насамперед про державний контроль у сфері виконавчої влади. Його специфічними ознаками є: а) в переважній більшості випадків між органом, що здійснює повноваження контролю, та підконтрольними об’єктами існують характерні адміністративні відносини підлеглості чи підвідомчості; б) об’єктом контролю у сфері виконавчої влади, як правило, є не лише питання дотримання закону, а й ефективність діяльності контрольованих об’єктів; в) доволі часто суб’єктам правового контролю надається право відміняти рішення, що були прийняти підконтрольними їм органами; г) органи контролю у багатьох випадках наділяються правом приймати рішення щодо застосування різноманітних мір впливу щодо контрольованих ними органів за припущені ними правопорушення [16; с.97]. Це пояснюється тим специфічним місцем, яке обіймає в системі державної влади виконавча влада, а також тим, що саме у сфері виконавчої влади державний контроль реалізується у всій своїй повноті. Більше того, поза відсутністю цього механізму стає вкрай сумнівним навіть сама можливість постійного та надійного забезпечення законності у цій сфері [13; с.22].

Навівши це визначення, варто від самого початку звернути увагу на один принциповий момент. Річ у тім, що поряд із поняттям контролю доволі часто вживається ще й такий термін як “державний нагляд”, який в окремих працях безпосередньо застосовується як юридичний синонім до терміна “державний контроль”. Не вдаючись до ґрунтовного аналізу цього питання, доцільно насамперед погодитися з тим, що між державним наглядом та державним контролем є багато спільних рис. Але навіть з огляду на це, не можна забувати, що ці терміни все ж таки позначають різні правові явища. Так, за словами О. Андрійко, контроль є більш широкою категорією, ніж нагляд, оскільки він включає в себе ще й перевірку виконання рішень [34; с.6]. За цієї причини спроба обмежити державний контроль виключно функцією державного нагляду спричиняє невиправдане звуження змісту державного контролю. Ще менш виправданою видається спроба редукувати поняття “державного контролю” до процесу моніторингу уповноваженими законом органами державної влади процесів реалізації управлінських рішень, оскільки для моніторингу характерним є не так здійснення різноманітних перевірок та ревізій (які невід’ємні від державного контролю), як застосування методів спостереження та аналізу, що, у свою чергу, дає підстави характеризувати моніторинг державного управління як пасивну форму забезпечення законності у цій сфері.

Досліджуючи контрольну функцію як один з найпоширеніших і дієвих способів забезпечення законності, прийнято виділяти декілька видів державного контролю, або, точніше – одразу ж декілька підходів до класифікації зазначених форм контролю. У цьому сенсі, як справедливо зазначає А. Коваленко, з позиції відношення суб’єкта контрольної діяльності до виконавчої влади можна говорити про зовнішній (коли цим суб’єктом є органи законодавчої, судової влади чи громадські організації) та внутрішній (коли контроль за дотриманням законності здійснюється самими органами виконавчої влади у межах своєї системи) контроль. Залежно від того, на якій стадії діяльності об’єктів контролю відбувається процедура контролю, виокремлюють попередній, поточний та контроль результатів діяльності. Щодо самої процедури здійснення контролю, то це може виглядати як заслуховування звітів, отримання інформації чи окремих повідомлень, перевірка, експертиза, координація діяльності різних органів, розгляд скарг тощо. І, насамкінець, стосовно формально-юридичного аспекту здійснюваного державою контролю за законністю у сфері виконавчої влади, він може бути реалізованим у чотирьох основних формах, а саме: парламентській, прокурорській, судовій та адміністративній [115; с.360].

При цьому слід зазначити, що у зв’язку з розвитком інституту адміністративної юстиції дедалі частіше вітчизняні дослідники звертаються до висвітлення такого виду судів загальної юрисдикції, як адміністративні суди. У контексті цього слід згадати праці Ю. Педька [188; с.208], Р. Куйбіди [25], Ю. Георгієвського [66; с.185], О. Костенко [297], В. Стефанюка [240]. Так само чимало праць щодо аналізу цієї теми вийшло в Росії. На підтвердження цієї тези достатньо навести слова такого авторитетного дослідника-адміністративіста, як Ю. Старилов. У передмові до своєї монографії “Адміністративна юстиція” (2001) він писав, що надзвичайне зростання наукової уваги до питань адміністративної юстиції пояснюється не так певною теоретичною кон’юнктурою, як глибинним усвідомленням того, що поза формуванням і розвитком адміністративної юстиції неможливе ані реформування системи державного управління, ані реформування адміністративного права [238; 7-8].

Втім, у межах цього дослідження автор свідомо обмежується виключно проблематикою державного контролю у сфері виконавчої влади. Більше того, концентрується увага саме на внутрішньому контролі в сфері виконавчої влади, оскільки, як зазначалося вище, при аналізі явище державного управління воно досліджувалося саме у контексті діяльності та розвитку виконавчої влади в Україні.

На сьогодні можна говорити про наявність у системі органів виконавчої влади цілої низки спеціальних органів, до компетенції яких належить реалізація контрольної функції. Наприклад, відповідно до Закону України “Про державну контрольно-ревізійну службу” від 26 січня 1993 р., головним завданням державної контрольно-ревізійної служби є здійснення державного контролю за витрачанням коштів і матеріальних цінностей, їх збереженням, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і звітності в міністерствах, відомствах, державних комітетах, державних фондах, бюджетних установах, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують кошти з бюджетів усіх рівнів та державних валютних фондів, розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому [97]. Разом з тим, згідно зі ст. 8 цього закону, Головне контрольно-ревізійне управління України, контрольно-ревізійні управління в Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі виконують такі функції: 1) організують роботу контрольно-ревізійних підрозділів в Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі по проведенню ревізій і перевірок, узагальнюють наслідки документальних ревізій і перевірок й у випадках, передбачених законодавством, повідомляють про них органам законодавчої та виконавчої влади; 2) проводять ревізії та перевірки фінансової діяльності, стану збереження коштів і матеріальних цінностей, достовірності обліку й звітності в міністерствах, відомствах, державних комітетах та інших органах державної виконавчої влади, в державних фондах, в бюджетних установах, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують кошти з бюджету та з державних валютних фондів; 3) проводять ревізії та перевірки правильності витрачання державних коштів на утримання місцевих органів державної виконавчої влади, установ і організацій, що діють за кордоном і фінансуються за рахунок державного бюджету; 4) проводять ревізії та перевірки повноти оприбуткування, правильності витрачання і збереження валютних коштів; 5) здійснюють контроль за усуненням недоліків і порушень, виявлених попередніми ревізіями та перевірками; 6) розробляють інструктивні та інші нормативні акти про проведення ревізій та перевірок; 7) здійснюють методичне керівництво і контроль за діяльністю підпорядкованих контрольно-ревізійних підрозділів, узагальнюють досвід проведення ревізій та перевірок і поширюють його серед контрольно-ревізійних служб, розробляють пропозиції щодо удосконалення контролю. Так само контрольна функція щодо дотримання антимонопольного законодавства України покладається відповідними законами на Антимонопольний комітет України.

Однак, специфіка організації виконавчої влади (мається на увазі принцип вертикальної побудови її органів) передбачає не лише реалізацію контролю за тими чи іншими сферами суспільного життя, а й контроль у сфері самої виконавчої влади. Нині ця сфера діяльності органів виконавчої влади ще не знайшла свого належного нормативного підтвердження, оскільки норми, що містяться у чинних нормативно-правових актах (йдеться про локальні компетенційні акти про конкретні міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх підлеглі ланки) часто мають в собі лише загальне посилання на необхідність здійснення контролю і не містять при цьому посилання на функціональні та процесуальні механізми реалізації цього контролю. При цьому варто зазначити відразу ж декілька важливих проблем адміністративно-правового забезпечення реалізації державного контролю у сфері виконавчої влади.

По-перше, чимала кількість питань породжується фактом триваючих суперечок навколо Закону України “Про Кабінет Міністрів України”, в якому має бути чітко визначена реалізація його контрольних функцій стосовно міністерств та інших центральних органів виконавчої влади щодо виконання актів законодавства України та усунення недоліків у роботі зазначених органів. Причому на сьогодні ця проблема ускладнюється ще й тим, що до питання про реалізацію контрольних функцій уряду над діяльністю міністерств долучається суто політичний аспект, оскільки, згідно з чинною конституційною реформою, керівники міністерств можуть бути представниками від різних політичних сил, які утворили парламентську коаліцію, що доволі гостро ставить питання про можливості адекватного та ефективного реагування уряду на діяльність окремих міністрів та очолюваних ними міністерств. До того ж досі немає чіткої ясності щодо співвідношення таких понять, як “політичний діяч” та “політична посада” [35; с.285].

По-друге, як цілком справедливо наголошує О. Андрійко, у процесі реформування законодавства з питань контролю у сфері виконавчої влади значної уваги потребують спеціалізовані органи контролю, які діють в системах міністерств та інших центральних органів виконавчої влади [37; с.211]. Нині відповідно до постанови Кабінету Міністрів України “Про затвердження Типового положення по урядовий орган державного управління” від 22 лютого 2000 р., урядовий орган, створений у складі міністерства чи іншого центрального органу виконавчої влади: у межах своєї компетенції бере участь в реалізації державної політики у відповідній підгалузі або сфері діяльності центрального органу виконавчої влади; здійснює в установленому порядку управління окремими підгалузями або сферами діяльності, зокрема в межах, визначених центральним органом виконавчої влади, управління майном підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління центрального органу виконавчої влади; виконує відповідно до законодавства контрольно-наглядові функції у відповідній підгалузі або сфері діяльності. При цьому зазначені органи мають право здійснювати контроль, проводити перевірки та інспекції з питань, що належать до його компетенції [205].

Варто також зазначити, що окремі кроки щодо вдосконалення системи контролю за діяльністю органів виконавчої влади стосовно виконання доручень Президента України були зроблені в середині 2000 р. Відповідно до прийнятої 21 серпня 2000 р. постанови Кабінету Міністрів України “Про затвердження Типового положення про відділ контролю апарату обласної, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій”, відділ контролю є структурним підрозділом апарату обласної, Київської та Севастопольської міської держадміністрації, який утворюється головою відповідної держадміністрації з метою здійснення контролю за виконанням актів та доручень Президента України, Кабінету Міністрів України, актів центральних органів виконавчої влади, розпоряджень і доручень голови держадміністрації.

У своїй діяльності з питань здійснення контролю відділ безпосередньо підпорядковується голові обласної, Київської та Севастопольської міської держадміністрації, з інших питань – керівникові апарату держадміністрації. При цьому основними завданнями відділу є: а) здійснення контролю за виконанням законів України, актів та доручень Президента України, Кабінету Міністрів України, актів центральних органів виконавчої влади, розпоряджень і доручень голови відповідної обласної, Київської та Севастопольської міської держадміністрації, а також аналізу причин виникнення порушень у виконанні вимог зазначених документів і внесення пропозицій щодо їх усунення; б) підготовка інформаційних, довідкових та інших матеріалів з питань виконання актів та доручень Президента України, Кабінету Міністрів України, актів центральних органів виконавчої влади, розпоряджень і доручень голови відповідної держадміністрації; в) інформування голови обласної, Київської та Севастопольської міської держадміністрації про стан виконання актів та доручень Президента України, Кабінету Міністрів України, актів центральних органів виконавчої влади, розпоряджень і доручень голови відповідної держадміністрації структурними підрозділами обласної, Київської та Севастопольської міської держадміністрації, районними, районними у містах Києві та Севастополі держадміністраціями та органами місцевого самоврядування в частині делегованих їм повноважень органів виконавчої влади; г) підготовка проектів розпоряджень і доручень голови відповідної обласної, Київської та Севастопольської міської держадміністрації з питань, що належать до компетенції відділу.

Наступним кроком, спрямованим на впорядкування контрольної діяльності у сфері виконавчої влади, стало прийняття постанови Кабінету Міністрів України “Про затвердження Типового положення про структурний підрозділ з контролю апарату міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади” від 26 грудня 2003 р., де було зазначено, що структурний підрозділ з контролю апарату міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади утворюється керівником відповідного міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади з метою здійснення контролю за виконанням законів України, актів та доручень Президента України, Кабінету Міністрів України, наказів та інших актів міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади і доручень керівництва центрального органу виконавчої влади. При цьому на виконання своїх функцій підрозділ з контролю має право: а) проводити в структурних підрозділах апарату центрального органу виконавчої влади, його територіальних органах, підприємствах, установах та організаціях, що належать до сфери його управління, перевірки з виконання актів законодавства, наказів і доручень керівництва центрального органу виконавчої влади; б) одержувати необхідну інформацію, а в разі потреби – відповідні документи від структурних підрозділів апарату центрального органу виконавчої влади, його територіальних органів, підприємств, установ та організацій, що належать до сфери його управління; в) перевіряти повноту усунення порушень, виявлених попередніми перевірками; г) одержувати від структурних підрозділів апарату центрального органу виконавчої влади, його територіальних органів, підприємств, установ та організацій, що належать до сфери його управління, письмові та усні пояснення з питань, що виникають під час перевірки виконання актів законодавства, наказів і доручень керівництва центрального органу виконавчої влади; д) залучати в установленому порядку спеціалістів структурних підрозділів апарату центрального органу виконавчої влади, його територіальних органів, підприємств, установ та організацій, що належать до сфери його управління, науковців та інших спеціалістів для проведення перевірки та вжиття необхідних заходів щодо оперативного усунення порушень у виконанні актів законодавства, наказів і доручень керівництва центрального органу виконавчої влади [207].

Втім, сьогодні ці спеціалізовані органи контролю часто мають не лише різну назву та коло повноважень, а й різний статус. Саме тому видається цілком виправданою пропозиція тих фахівців, які наполягають на необхідності прийняття спеціального законодавчого акта (наприклад, Закон України “Про контрольні інспекції в органах виконавчої влади”), який чітко закріпив би принципи формування та діяльності цих органів, визначив їх підвідомчість та характер їх контрольних повноважень. Більше того, говорячи про проблеми контролю у сфері виконавчої влади, не можна залишити осторонь і таку надзвичайно важливу проблему як координація реалізації контрольних функцій. Адже у сфері державного контролю адміністративне право повинно забезпечити надійний баланс двох важливих складових цього процесу. З одного боку, йдеться про контрольні повноваження органів виконавчої влади, а з іншого – про захист прав об’єктів адміністративного контролю, а також уникнення негативних феноменів тотального контролю, який нищить будь-яку ініціативу в системі виконавчої влади, сприяє підвищенню рівня бюрократизації апарату виконавчої влади. В результаті цього доцільно розпочати роботу над розробкою узагальнюючого законодавчого акта “Про державний контроль у сфері виконавчої влади”. Прийняття схожого акта виглядає доцільним й за тієї причини, що сьогодні в Україні явно бракує нормативної основи балансування в системі державної влади, внаслідок чого дисбаланс повноважень у бік законодавчої влади (як це має місце в Україні після запровадження конституційної реформи) може призвести до того, що сама виконавча влада стане об’єктом невнормованого контролю збоку інших гілок державної влади, окремих державних органів чи посадових осіб. Тобто в запропонованому автором дослідження законодавчому акті необхідно чітко як визначити засади внутрішнього контролю у сфері виконавчої влади, так і передбачити елементи зовнішнього контролю над її діяльністю в цілому (та безпосередньо – окремих органів виконавчої влади), які можуть здійснюватися щодо неї. При цьому, подальший розвиток нормативної бази не тільки не повинен обмежуватися виключно такими традиційними інститутами державного контролю як контроль з боку судової влади, контроль з боку уповноважених органів парламенту та президентський контроль, а й вмішувати норми щодо громадського контролю за діяльністю органів виконавчої влади.

Цей останній момент відіграє особливо важливу роль, оскільки загальнотеоретичне поняття контролю так чи інакше передбачає наявність специфічного зв’язку, коли контролюючий орган не тільки перевіряє стан об’єкта контролю, а й може відповідним чином реагувати на ті негативні або проблемні моменти, що виявляються в самому процесі контролю.

У цьому сенсі йдеться про виникнення реординаційного зв’язку, коли на основі адміністративних імпульсів, що даються взнаки у ході контрольної діяльності, суб’єкти державного контролю отримують можливість адекватно реагувати на них. Втім, як свідчить практика функціонування виконавчої влади в зарубіжних країнах, державний контроль може органічно поєднуватися з громадським контролем, що по суті й гарантує ефективний розвиток системи державного управління в цілому.

Більше того, окремі інститути громадського контролю можуть використовуватися вищими органами виконавчої влади в процесі перевірки діяльності нижчих адміністративних ланок. Спробу прийняття схожого законодавчого акта про основи громадського контролю за діяльністю органів виконавчої влади була зроблена і в Україні.

Втім, розроблений законопроект (№ 6246) мав значну кількість недоліків. Чи не головним із них була спроба авторів-розробників штучно обмежити коло громадських організацій, що можуть здійснювати контроль за діяльністю органів виконавчої влади, через запровадження обов’язкової державної реєстрації права на здійснення такої діяльності. На сьогодні чинне законодавство дозволяє об’єднанням громадян (без будь-яких винятків) одержувати від органів державної влади інформацію, необхідну для виконання своїх статутних завдань, звертатися до них із відповідними пропозиціями, представляти і захищати інтереси своїх членів у державних та громадських органах (ст. 20 Закону України “Про об’єднання громадян”); громадянин при розгляді його звернення органами державної влади, місцевого самоврядування та їх посадових осіб, має право користуватися послугами представника трудового колективу або організації, яка здійснює правозахисну функцію, оформивши це уповноваження у встановленому законом порядку (ст. 18 Закону України “Про звернення громадян”). Представництво інтересів громадян у суді юридичними особами (без винятків для об’єднань громадян) допускається цивільним процесуальним законодавством (гл. 12 та 14 ЦПК України). Таким чином, спроба запровадження додаткової державної реєстрації суб’єктів громадської контрольної діяльності тільки б звузила можливості застосування цього інституту (докладніше проблематика громадського контролю за діями органів виконавчої влади та їх посадовими особами розглядатиметься в наступному підрозділі.

Іншим важливим моментом у контексті реформування основоположних принципів реалізації контролю у сфері виконавчої влади є питання щодо прозорості виконавчої влади. Не заглиблюючись спеціально у цю складну і надзвичайно важливу проблему, варто наголосити лише на тому, що сьогодні навіть в системі органів самої виконавчої влади залишається чимало штучно утворених відомчих перешкод, які значно ускладнюють здійснення контролю (як зовнішнього, так і внутрішнього) щодо діяльності тих чи інших органів виконавчої влади.

Отже, проблема державного контролю у сфері виконавчої влади є однією з найактуальніших у ході дослідження способів та аналізу шляхів забезпечення законності в процесі розвитку державного управління. У межах цього підрозділу розглядається тільки однин з аспектів цієї теми, що пов’язаний з питаннями внутрішнього державного контролю у сфері виконавчої влади. Однак навіть на цьому матеріалі було виявлено цілу низку важливих завдань адміністративно-правового характеру, які мають реалізовуватися у ході подальшого розвитку системи державного управління.

Говорячи про удосконалення адміністративно-правового забезпечення законності у сфері виконавчої влади шляхом посилення ефективності внутрішнього державного контролю, слід мати на увазі, що зазначені дії спрямовуються не так на зміцнення адміністративної вертикалі, як на створення такої моделі реалізації виконавчої влади, коли вона буде здатна контролювати як безпосереднє функціонування своїх окремих структурних елементів, так і перевіряти якість, повноту і своєчасність виконання тих рішень, які суто й визначають зміст функціонування виконавчої влади в Україні. Як і в багатьох інших випадках, розв’язання цієї мети пов’язане з вдосконаленням нормативно-правової бази.

Загальною проблемою, що знаходиться нині у сфері нормативного забезпечення державного контролю у сфері виконавчій владі, є систематизація та уніфікація тих підзаконних нормативних актів, які на сьогодні врегульовують відносини щодо здійснення державного контролю.

Виконання цього завдання можна досягти завдяки прийняттю Законів України “Про державний контроль в сфері виконавчої влади” та “Про контрольні інспекції в органах виконавчої влади”. З пропозиціями щодо необхідності прийняття цих законів вже виступали провідні вітчизняні юристи. Разом з тим, наголошуючи на вдосконаленні нормативно-правової бази, було б помилковим досліджувати ці проблеми поза загальним контекстом реформування та вдосконалення адміністративного законодавства України. У цьому сенсі ефективність державного контролю у сфері виконавчої влади багато в чому залежить від прийняття Закону України “Про центральні органи виконавчої влади”, а також від якнайшвидшого усунення всіх сумнівів щодо конституційності норм вже прийнятого Закону України “Про Кабінет Міністрів України” [102].

Паралельно із цим існує нагальна потреба в досягненні загального балансу в системі органів державної влади, оскільки з урахуванням конституційних змін сьогодні сформовано об’єктивну загрозу надмірного розширення контролю над діями виконавчої влади з боку парламенту. Причому всі зазначені напрями законотворчої діяльності повинні мати своїм основоположним принципом: вдосконалення державного контролю у сфері виконавчої влади повинно сприйматися законодавцем не як певна самоціль, а як засіб забезпечення ефективності функціонування виконавчої влади, чия діяльність спрямовується насамперед на задоволення потреб та законних інтересів людини, захист її прав і свобод.

Саме тому, необхідно звернутися до аспекту аналізованої теми, який пов’язаний із зовнішнім контролем збоку суспільства й окремих громадян над діяльністю органів виконавчої влади та її посадових осіб. Однак, як засвідчують динаміка та характер реформ у сфері регулювання відносин державного управління, це питання заслуговує на своє спеціальне і більш глибоке дослідження.

2.3. Громадський контроль і розвиток державного управління в Україні

Приступаючи до аналізу сформульованої проблеми, слід зазначити, що серед сучасних юристів-науковців, які займаються проблемами адміністративного права, співіснують два прямо протилежні погляди на питання аналізу контролю над виконавчою владою з боку громадських організацій. Відповідно до першого з них, питання громадського контролю над процесом функціонування органів виконавчої влади та здійснення ними повноважень державного управління складає невід’ємну частину загальних адміністративно-правових досліджень проблематики контролю у сфері державного управління і посідає рівноправне місце разом із питаннями внутрішнього контролю й контролю збоку органів місцевого самоврядування. У цьому плані поняття законності в системі державного управління тлумачиться широко, оскільки воно включає в себе не лише внутрішній контроль у сфері виконавчої влади та зовнішній контроль над виконавчою владою збоку інших органів державної влади та окремих посадових осіб, а й такі види контролю законності як контроль збоку об’єднань громадян (відповідно до ст. 1 Закону України “Про об’єднання громадян” від 16 червня 1992 р., об’єднанням громадян є добровільне громадське формування, створене на основі єдності інтересів для спільної реалізації громадянами своїх прав і свобод [105]) та контроль з боку органів місцевого самоврядування (відповідно до Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” від 21 травня 1997 р., місцеве самоврядування в Україні – це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади – жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста – самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України [103]).

Згідно з іншим зі згаданих підходів, питання громадського контролю над органами державного управління та їх посадовими особами не входять до предмета адміністративного права, оскільки у цьому випадку органи державного управління, і насамперед – виконавчої влади, виступають не суб’єктами, а об’єктами контролю, що, у свою чергу, вже не дозволяє відносити цю форму контролю до загальної системи засобів забезпечення принципу законності у державному управлінні.

Тут свідомо акцентувалася увага на цій розбіжності, оскільки залежно від того, яка саме позиція буде обійматися, слід зробити чіткий висновок щодо включення або виключення тематики контролю з боку громадських організацій над діями виконавчої влади зі сфери адміністративно-правової науки. Коректнішою та науково більш плідною є все ж таки перша позиція. При цьому, якщо спиратися на визначення предмета адміністративного права, як його тлумачить К. Бєльський [45; с.20], тоді слід погодитися, що адміністративне право не є, так би мовити, “внутрішнім” правом виконавчої влади, а включає в себе регулювання значно ширшого кола відносин, у тому числі й контроль над адміністрацією, а також правовідносини, які формуються в процесі захисту громадян від сваволі адміністративної влади.

Саме тому, продовжуючи аналіз, і поширюючи його на питання громадського контролю над органами виконавчої влади в державному управлінні Україні, думається що тим самим автор не тільки не виходить за межі тематики адміністративного права, але навпаки, надаємо самому поняттю адміністративного права більш сучаснішого звучання, яке кореспондує як позиції багатьох провідних фахівців, так і тому його розумінню, яке було подано в Концепції адміністративної реформи.

цілком свідомо згадано про Концепцію адміністративної реформи, оскільки вже на її рівні всі зміни в системі органів виконавчої влади, власне, виходили за межу організаційно-функціональних трансформацій центральних органів виконавчої влади та місцевих державних адміністрацій. У цій Концепції йшлося насамперед про формування сучасної системи державного управління. А це означає, що в ній мають поєднуватися не тільки вимоги ефективності та прозорості функціонування, а й сама ця система повинна бути здатною до широкої співпраці із суспільством, адже тільки за цих умов можна говорити про служіння державної виконавчої влади суспільству, а не навпаки – про служіння суспільства інтересам держави та її посадових осіб. У цьому сенсі процес адміністративної реформи є одночасною адаптацією системи державного управління до таких форм існування та функціонування, коли у своїй діяльності вона має враховувати факт існування громадянського суспільства, з яким повинна вміти співпрацювати. На жаль, до останнього часу проблема взаємодії виконавчої влади та громадянського суспільства майже не ставала предметом адміністративно-правової уваги вітчизняного законодавця. Водночас саме поняття “громадського контролю” над діями виконавчої влади сприймалося не так, як певна реальність функціонування будь-якої сучасної адміністративної системи (незалежно від того, чи то йдеться про систему виконавчої влади в цілому, чи лише про її окремі рівні та ланки), а як загальнотеоретичне положення, яке ніхто не прагнув реалізувати чи забезпечити в адміністративно-правовій сфері.

Наскільки виправдним є таке зверхнє ставлення до цієї проблеми? Адже, можливо, і справді автор намагається ввести до сфери цього адміністративно-правового дослідження проблем забезпечення законності в державному управлінні певні зайві та невластиві адміністративному праву елементи?

Думається, зазначене негативне ставлення до проблематики громадського контролю над діями органів виконавчої влади є не лише невиправданим ані з теоретичної, ані з практичної точки зору, але й несе пряму загрозу перспективам розвитку державного управління в цілому. Говорячи про ті загрози, які сьогодні заважають ефективному розвиткові та демократизації адміністративно-правових відносин, В. Чиркін чітко вказував на те, що виконавчій владі найбільшою мірою (порівняно з органами інших гілок державної влади) загрожує небезпека замикання на саму себе, коли вона відособлюється від суспільства, та його потреб, що в свою чергу породжує такі ефекти, як авторитаризм у сфері виконавчої влади, корупцію, бюрократизацію, безконтрольність [289; с.207]. На цей же момент звертає увагу Н. Осипова, пишучи про “руйнівний характер” тих загроз, які виникають у сфері виконавчої влади і можуть дуже швидко пошириться на всю державну владу в цілому [180; с.112]. Цю ж тезу в контексті аналізу процесів демократизації системи державної влади в Україні аргументує А. Француз [274; с.404]. Дійсно, про яку “парадигмальну зміну” в державному управлінні та адміністративному праві можна говорити, якщо до сьогодні не створено гарантії ефективного контролю збоку громадськості над діями органів виконавчої влади? Сьогодні свідомо не треба вдаватися до аналізу таких явищ як бюрократизм та корупція у сфері виконавчої влади, оскільки значною мірою вони вже неодноразова ставали предметом уваги вітчизняних науковців.

Тут доречно згадати праці таких авторів, як В. Цвєтков, М. Мельник, Н. Осипова, Л. Багрій-Шахматов, В. Шакун, М. Бесараб, С. Марченко, В. Скрипнюк, А. Француз та ін. До того ж, якщо йдеться про корупцію, то ці правопорушення мають ознаки не адміністративних правопорушень, а кримінальних, і відповідно врегульовуються нормами не адміністративного, а кримінального права [217; с.155]. Хоча, як слушно зазначає С. Рогульський, це не означає, що немає адміністративних заходів боротьби з корупцією. Більше того, саме завдяки розробці системи адміністративно-правових заходів, як доводить цей автор, можна розбудувати надійні запобіжники виникнення та розповсюдження корупції в державі [219; с.253].

Отже, на сьогодні в усіх без винятку розвинених демократичних країнах громадський контроль над діями органів виконавчої влади посідає одне з ключових місць у системі забезпечення законності у сфері державного управління. Причому в багатьох випадках саме це поняття набуває своєї безпосередньої конкретизації на рівні законів та інших нормативно-правових актів, які лежать в основі врегулювання відносин між органами виконавчої влади та їх посадовими особами, з одного боку, і громадськими організаціями (або іншими інститутами громадянського суспільства) – з іншого. Нині в Україні поняття “цивільний контроль” стосовно функціонування окремої групи органів виконавчої влади вживається лише в Законі України “Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави” від 19 червня 2003 р. [96], де його визначено як комплекс здійснюваних відповідно до Конституції і законів України правових, організаційних, інформаційних заходів для забезпечення неухильного дотримання законності й відкритості в діяльності всіх складових частин Воєнної організації та правоохоронних органів держави, сприяння їхній ефективній діяльності і виконанню покладених на них функцій, зміцненню державної та військової дисципліни. Водночас ст. 6 цього закону серед суб’єктів цивільного контролю називає не лише Верховну Раду України, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Президента України, Раду національної безпеки і оборони України, Кабінет Міністрів України, центральні та місцеві органи виконавчої влади в межах повноважень, визначених законом, органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, прокуратуру України, судові органи України, а й громадян України та громадські організації, утворювані відповідно до Конституції України для здійснення та захисту прав і свобод громадян та задоволення їхніх політичних, економічних, соціальних, культурних інтересів, а також засоби масової інформації. Втім, цілком очевидно, що зазначений закон стосується доволі специфічної сфери і жодним чином не може закласти основи реалізації та забезпечення громадського контролю.

Серед інших законів, в яких встановлюються окремі повноваження та права громадських організацій у сфері здійснення громадського контролю, можна назвати Закон України “Про захист прав споживачів” від 12 травня 1991 р. [100], який ст. 26 надає право громадським організаціям споживачів здійснювати контроль за дотриманням прав громадян як споживачів, проводити незалежну експертизу та випробування продукції, разом з відповідними органами державної влади здійснювати контроль за якістю продукції тощо, Закон України “Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності” від 15 вересня 1999 р. [106], Закон України “Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону” від 22 червня 2000 р. [109], Закон України “Про індексацію грошових доходів населення” від 3 липня 1991 р. (в частині унормування участі громадськості у контролі над зміною рівнів заробітної плати) та інші нормативно-правові акти.

Однак в Україні вже давно назріла потреба у прийнятті спеціального Закону України “Про основи громадського контролю”. Звісно, що в цілому поняття “громадський контроль” є значно ширшим, ніж поняття “громадський контроль у сфері виконавчої влади”. У цьому сенсі можливі два шляхи розв’язання цієї проблеми. З одного боку, цілком може існувати спеціальний закон, який врегульовував би механізми та порядок реалізації громадського контролю у сфері виконавчої влади (з урахуванням специфіки функціонування саме цієї групи органів державної влади), з іншого боку — питання громадського контролю над діями та рішеннями органів виконавчої влади можуть бути врегульовані окремою частиною загального закону, присвяченого громадському контролю над органами державної влади. Вище вже згадувався один із поданих на розгляд до Верховної Ради України законопроектів і висловлювалися окремі зауваження щодо нього (насамперед у частині норм щодо державної реєстрації суб’єктів громадського контролю). Тому зараз варто докладніше розглянути ті норми, які мали б врегулювати правовідносини у сфері громадського контролю над діями органів державної виконавчої влади.

Перше, на що варто звернути увагу, є саме поняття громадського контролю. Що ж саме мається на увазі, коли поряд з державним контролем (це питання було нами розглянуто у попередньому підрозділі) виділяється ще й громадський контроль? Серед існуючих сьогодні в юридичній науці дефініцій громадського контролю у сфері виконавчої влади, найоптимальнішою видається та, що тлумачить його як здійснення правових, організаційних, інформаційних заходів для забезпечення неухильного дотримання органами державної виконавчої влади (Кабінет Міністрів України, міністерства, державні комітети, інші центральні органи виконавчої влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації) положень Конституції, законів України, інших нормативно-правових актів з метою сприяння їхній ефективній діяльності і виконання покладених на них функцій, захисту прав, свобод, інтересів громадян. У цьому визначенні не тільки надається характеристика напрямів здійснення громадського контролю, а й міститься важливе посилання на його цілі.

Зазначений момент у випадку функціонування органів виконавчої влади видається важливим з огляду на те, що до сьогодні серед учених, які займаються проблемами адміністративного права, доводиться чути аргументи, суть яких зводиться до того, що будь-яке зовнішнє втручання громадськості в дії та управлінський процес, який реалізується органами виконавчої влади, здатен лише зашкодити функціонуванню цього професійного механізму. В результаті ця теза часто використовується для того, щоб заперечувати можливості будь-якого недержавного контролю над діями виконавчої влади, а отже, й будь-яких недержавних засобів забезпечення законності в сфері виконавчої влади та державного управління. Для того, щоб сучасне адміністративне право не стало на шлях повернення до старих авторитарних зразків організації виконавчої влади та її взаємодії із суспільством, необхідно пам’ятати, що сам термін контрольне “втручання” з боку громадськості в дії виконавчої влади” є коректним лише частково.

Тобто йдеться про те, що громадський контроль має на меті не перешкоджання реалізації функцій органів виконавчої влади, а навпаки – підвищенню ефективності цієї діяльності, яка за умов “гуманізації адміністративного права” має своєю головною метою забезпечення прав окремих громадян свобод та законних інтересів та суспільства в цілому. Таким чином, можна зробити висновок, що здійснення громадського контролю над органами виконавчої влади повинно забезпечувати: а) становлення і розвиток громадянського суспільства та зміцнення конституційного правопорядку в державі, здійснення органами державної виконавчої влади визначених Конституцією України функцій у сфері захисту прав, свобод та законних інтересів громадян України; б) дотримання законності в діяльності всіх органів державної виконавчої влади; в) створення умов, які унеможливлювали б використання органів виконавчої влади для обмеження прав і свобод громадян, або в інтересах, політичних партій, громадських організацій; г) попередження та недопущення порушень конституційних прав і свобод, захист законних інтересів громадян України; ґ) своєчасне, повне і достовірне інформування суспільства про діяльність органів виконавчої влади, забезпечення її відповідності вимогам Конституції і законів України. Тут не беруться до уваги всі ті випадки, коли діяльність органів виконавчої влади має ознаки державної таємниці, або ж якщо інформація про цю діяльність може зашкодити інтересам національної безпеки, оскільки ці моменти чітко врегульовані чинним законодавством України.

Зрозуміло, що реалізація названих функцій громадського контролю як одного із засобів забезпечення законності у сфері виконавчої влади є можливою лише тоді, коли суб’єкти цієї контрольної діяльності мають певні нормативно визначені права і повноваження. Не претендуючи на вичерпний перелік цих прав, доцільно закріпити на рівні спеціального закону такі з них: насамперед, це право запитувати та отримувати від органів виконавчої влади будь-яку інформацію, документи тощо, які не містять державної таємниці. Це означає, що суб’єкти громадського контролю повинні мати право запитувати та отримувати необхідну інформацію, документи щодо будь-якої юридичної особи, громадянина України, або фізичної особи, яка знаходиться на території України, незалежно від того, чи порушені їх права, свободи, або інші інтереси. Водночас суб’єктам громадського контролю має бути гарантоване право проводити самостійно та брати участь у проведенні перевірок інформації, документів про порушення об’єктами громадського контролю Конституції України, законів України, інших нормативно-правових актів, прав, свобод, інтересів громадян. Такі перевірки можуть проводитися суб’єктами громадського контролю самостійно, або за участю відповідних державних органів та органів місцевого самоврядування.

Друге коло прав суб’єктів громадського контролю пов’язане з врегулюванням механізмів їх взаємодії з органами виконавчої влади. Як видається, доцільно зафіксувати на ріні закону такі права суб’єктів громадського контролю, як: а) право вносити до об’єктів громадського контролю пропозиції, звернення, подання, клопотання щодо здійснення заходів для усунення порушень чинного законодавства, відновлення порушених прав, свобод, інтересів громадянина, забезпечення ефективності та прозорості діяльності органів виконавчої влади; б) право звертатися до посадових осіб об’єктів громадського контролю з пропозицією, зверненням, поданням про відміну виданих ними актів нормативно-правового або іншого характеру, про зупинення вчинення ними дій (бездіяльності), які порушують чинне законодавство, права, свободи, інтереси громадян, законодавство щодо ефективності та прозорості діяльності органів виконавчої влади; в) право оскаржувати неправомірні дії (бездіяльність) та акти об’єктів громадського контролю, які стосуються прав, свобод, інтересів громадянин, забезпечення ефективності та прозорості діяльності органів виконавчої влади; г) відвідувати органи виконавчої влади з врахуванням обмежень, встановлених режимом секретності; д) право брати участь у перевірках діяльності об’єктів громадського контролю, які проводяться іншими державними органами; е) право бути невідкладно прийнятими посадовими, службовими особами органів виконавчої влади, які стосуються здійснення громадського контролю.

І нарешті, третє коло прав, які логічно закріпити на норматив- но-законодавчому рівні, –це права суб’єктів громадського контролю у їх взаємовідносинах з громадянами. Маються на увазі такі права: а) право зустрічатися з громадянами, права, свободи, інтереси яких порушені, для отримання необхідної інформації, матеріалів, надавати їм необхідну правову допомогу; б) право брати участь у проведенні прийому громадян посадовими, службовими особами об’єктів громадського контролю, знайомитися з інформацією, документами, іншими матеріалами, які стосуються прийому громадян; в) право звертатися до посадових, службових осіб органів виконавчої влади з клопотанням про притягнення до відповідальності осіб, винних у порушенні законодавства України, у зниженні ефективності та прозорості діяльності об’єктів громадського контролю, у порушенні прав, свобод, інтересів громадян; г) право інформувати громадян, у тому числі через засоби масової інформації, про результати здійснення громадського контролю.

Разом із тим, як відомо, реалізація будь-яких прав повинна супроводжуватись встановленням відповідних юридичних гарантій. Тому, в запропонованому законі слід чітко зафіксувати норму про те, що з метою забезпечення діяльності суб’єктів громадського контролю та створення належних умов здійснення громадського контролю органи виконавчої влади, їх посадові, службові особи мають сприяти суб’єктам громадського контролю в одержанні необхідної інформації, документів тощо і надавати допомогу у виконанні їхніх повноважень.

Причому у випадку звернення суб’єктів громадського контролю, органи виконавчої влади повинні включати їх до складу консультативних, дорадчих, постійних, тимчасових комісій, або інших органів, які створюються об’єктами громадського контролю з питань, які пов’язані із завданнями громадського контролю. Фактично це означатиме, що відповідальність за порушення законодавства про громадський контроль нестимуть особи, винні у вчиненні таких порушень, як: необґрунтована відмова від надання відповідної інформації, документів, матеріалів тощо; надання інформації, документів, матеріалів тощо, що не відповідають дійсності; несвоєчасне надання інформації, документів, матеріалів тощо; навмисне приховування інформації, документів, матеріалів тощо; несвоєчасний розгляд запиту, рішення (висновку), звернення (подання), клопотання суб’єкта громадського контролю; примушення до поширення або перешкоджання поширенню певної інформації, документів, матеріалів тощо, а також цензура; безпідставна відмова від поширення певної інформації, документів, матеріалів тощо; навмисне знищення інформації, документів, матеріалів тощо; необґрунтоване віднесення окремих видів інформації, документів, матеріалів тощо до категорії відомостей з обмеженим доступом; не включення представників суб’єкта громадського контролю до складу консультативних, дорадчих, постійних, тимчасових комісій, або інших органів, які створюються об’єктами громадського контролю з питань, які пов’язані із завданнями громадського контролю; перешкоджання представникам суб’єкта громадського контролю у здійсненні громадського контролю; втручання в роботу суб’єкта громадського контролю, що перешкоджає здійсненню громадського контролю.

Обґрунтовуючи доцільність прийняття закону «Про основи громадянського контролю», слід наголосити, що в контексті здійснення контролю за системою виконавчої влади цей закон повинен надати можливість громадським організаціям, які відповідають необхідним вимогам, здійснювати громадський контроль: а) за актами органів виконавчої влади та місцевого самоврядування щодо їх відповідності законодавству, щодо їх впливу на ефективність та прозорість діяльності виконавчих органів та органів місцевого самоврядування; б) за організацією та проведенням прийому громадян в органах виконавчої влади та місцевого самоврядування.

Водночас видається доцільним включення до структури цього закону окремого розділу, в якому містилися б норми, що забезпечують громадський контроль за використанням коштів Державного та місцевих бюджетів. Як відомо, високоефективним та одночасно простим вирішенням цього завдання є звітування усіх органів виконавчої влади, що отримують кошти з Державного та місцевих бюджетів. Оскільки власником бюджетних коштів є народ, то і звітувати ці організації повинні перед громадянами, надаючи детальні звіти про товари та послуги, придбані за бюджетні кошти, та про ціни, за якими їх було придбано.

Загалом, питання звітності про виконання державного та місцевих бюджетів на сьогодні врегульовані Бюджетним кодексом України, зокрема ст.ст. 58 — 62, якими встановлюються загальні вимоги щодо звітності про виконання Державного бюджету України, складання місячного, квартального та річного звітів про виконання закону про Державний бюджет України, розгляду звіту про виконання закону про Державний бюджет України, а також ст. 80, якою встановлюються періодичність, структура та терміни подання звітності про виконання місцевих бюджетів. Статтею 28 цього ж Кодексу – “Доступність інформації про бюджет” – встановлюються загальні вимоги щодо оприлюднення інформації про державний та місцеві бюджети України. Однак при цьому не можна не звернути увагу на те, що наразі існує гостра потреба нормативно-правової конкретизації строків оприлюднення різних видів інформації про бюджети різних рівнів, оприлюднення звітності про використання бюджетних коштів окремих розпорядників та одержувачів таких коштів, переліку відповідних друкованих та інформаційних видань, структури та змісту інформації про державний та місцеві бюджети тощо.

Таким чином, нормативне врегулювання процедур громадського контролю щодо діяльності органів виконавчої влади (як було зазначено вище, це може набути своєї юридичної формалізації через прийняття відповідного закону) дає змогу сформувати правову основу як для ефективної взаємодії органів виконавчої влади з громадянським суспільством в цілому, так і врегулювати низку надзвичайно важливих питань, що стосуються адміністративно-правових основ забезпечення законності у сфері державного управління. Намагання протиставити громадський і державний контроль є хибним та малопродуктивним шляхом. Як свідчить адміністративно-правова практика зарубіжних країн, розвиток адміністративного права та системи державного управління завжди відбувається як комплексно спрямована система заходів, які охоплюють не тільки питання вдосконалення державного контролю над дотриманням законності у сфері виконавчої влади, а й дають відповіді на важливі проблеми, пов’язані із становленням надійних механізмів громадського контролю.

Більше того, можливість контролювати дії органів виконавчої влади та визначати ефективність їх функціонування не лише через інститут звернень, а й завдяки іншим правовим інститутам, не тільки не послабить державне управління в Україні, а навпаки – підсилить його за рахунок зближення позицій суб’єктів та об’єктів державного управління, а також завдяки розбудові системи зворотних зв’язків, що завжди дає можливість оцінювати державне управління не лише з точки зору намірів, а й з позиції конкретних, досягнутих у процесі державного управління, результатів.

Висновки до третього розділу

1. Процес демократизації державного управління в Україні нерозривно пов’язаний із забезпеченням принципу законності в державному управлінні, а також наявністю належної законодавчої бази, яка чітко визначила б як загальну структуру, так і основні та можливі делеговані повноваження органів виконавчої влади. Адже саме законодавче врегулювання відносин державного управління є запорукою як однакового застосування закону, так і неухильності його застосування. У цьому сенсі нагальною потребою є остаточне врегулювання всіх суперечок щодо конституційності Закону України “Про Кабінет Міністрів України”, оскільки зі змістом цього закону пов’язані й інші закони щодо організації діяльності інших органів виконавчої влади. Об’єктивною завадою в процесі розвитку адміністративного права України та втілення законності в державному управлінні є численні колізії в чинному законодавстві, що породжуються відсутністю чіткої системи нормативно-правових актів. Розв’язання цієї проблеми можливе через прийняття Закону України “Про підзаконні нормативно-правові акти”. Врахування зазначених положень дає змогу покращати стан забезпечення законності в регулюванні відносин державного управління, а також вирішити ряд важливих проблем у сфері адміністративного права.

2. Важливою проблемою забезпечення законності в процесі державного управління є тлумачення і застосування законів у системі органів державного управління, оскільки існує ситуація, коли зазначені органи не лише тлумачать, а й застосовують закони на власний розсуд. Така ситуація становить істотну загрозу забезпеченню законності в регулюванні відносин державного управління. Тому видається доцільним закріпити на законодавчому рівні процедуру офіційного роз’яснення законів. Ця компетенція може належати: а) Верховному Суду України, коли Пленум Верховного Суду України з метою забезпечення одноманітності й законності при здійсненні правосуддя дає судам загальної юрисдикції роз’яснення щодо застосування закону; б) Верховній Раді України, яка у разі необхідності може прийняти постанову щодо роз’яснення змісту закону або окремих його положень; в) комітетам Верховної Ради України, які відповідно до їх компетенції з метою забезпечення більш чіткого розуміння змісту закону або окремих його положень у разі необхідності можуть давати роз’яснення закону. Суб’єктами ініціативи щодо роз’яснення законів можуть бути Президент України, депутати парламенту України, Уповноважений з прав людини Верховної Ради України, органи виконавчої влади, правоохоронні органи, органи місцевого самоврядування, громадські об’єднання та організації.

3. Проблема державного контролю у сфері виконавчої влади є однією з найактуальніших у ході дослідження способів та аналізу шляхів забезпечення законності в процесі розвитку державного управління. Наголошуючи на вдосконаленні адміністративно-правового забезпечення законності у сфері виконавчої влади шляхом посилення ефективності внутрішньо-державного контролю, слід мати на увазі, що зазначені дії повинні спрямовуватися насамперед на створення такої моделі реалізації виконавчої влади, коли вона здатна контролювати як безпосереднє функціонування своїх окремих структурних елементів, так і перевіряти якість, повноту і своєчасність виконання тих рішень, які визначають зміст функціонування виконавчої влади в Україні. Розв’язання цієї мети пов’язане з вдосконаленням нормативно-правової бази. Головним завданням у цьому напрямі, як уявляється, є систематизація та уніфікація тих підзаконних нормативних актів, які на сьогодні врегульовують відносини щодо здійснення державного контролю.

4. Подальший розвиток виконавчої влади передбачає налагодження ефективної взаємодії органів цієї гілки державної влади з інститутами громадянського суспільства, яке повинно отримати забезпечені на нормативно-правовому рівні важелі контролю за діяльністю органів виконавчої влади всіх рівнів. У цьому контексті видається доцільним прийняття спеціального законодавчого акта (а не лише концепції сприяння органами виконавчої влади розвиткові громадянського суспільства), який визначив би основи взаємодії органів виконавчої влади та громадянського суспільства. У цьому законі необхідно зафіксувати: а) право об’єднань громадян та інших інститутів громадянського суспільства брати участь зазначених у розробленні та обговоренні проектів нормативно-правових актів з питань, що стосуються суспільно-економічного розвитку держави, прав і свобод людини та громадянина; б) право здійснювати контроль за діяльністю органів виконавчої влади щодо розв’язання проблем, які мають важливе суспільне значення, у формі громадського моніторингу підготовки та виконання рішень, експертизи їх ефективності, подання органам виконавчої влади експертних пропозицій; в) право ініціювати створення консультативно-дорадчих та експертних органів, рад, комісій, груп для забезпечення врахування громадської думки у формуванні та реалізації державної політики; г) право брати спільно з органами виконавчої влади участь в процесі підготовки та перепідготовки кадрів, спільного навчання державних службовців, визначення їх кваліфікаційного рівня та атестації.

5. Нормативно-правове врегулювання процедур громадського контролю щодо діяльності органів виконавчої влади дає змогу сформувати правову основу як для ефективної взаємодії органів виконавчої влади з громадянським суспільством загалом, так і врегулювати цілу низку надзвичайно важливих питань, що стосуються адміністративно-правових основ забезпечення законності у сфері державного управління. Важливим кроком розвитку системи громадського контролю за діяльністю органів виконавчої влади є прийняття закону “Про основи громадського контролю”, в якому містилися б норми, що гарантують громадянам і громадським організаціям право здійснювати контроль за діяльністю органів виконавчої влади та їх видатками, що передбачені Державним бюджетом України.

6. При підготовці відповідного законопроекту необхідно закріпити правові норми забезпечення діяльності суб'єктів громадського контролю та створення належних умов здійснення громадського контролю, у зв’язку з чим доцільно законодавчо встановити що: а) органи виконавчої влади, їх посадові, службові особи сприяють суб’єктам громадського контролю в одержанні необхідної інформації, документів тощо і надають допомогу у виконанні їхніх повноважень; б) органи виконавчої влади зобов’язані розглядати запити, звернення, рішення, клопотання суб'єктів громадського контролю та у встановлений термін повідомляти про результати розгляду та вжиті заходи; в) при зверненні суб’єктів громадського контролю, органи виконавчої влади повинні включати їх до складу консультативних, дорадчих, постійних, тимчасових комісій або інших органів, які створюються об’єктами громадського контролю з питань, що пов’язані із завданнями громадського контролю.

7. Важливим елементом громадського контролю за витрачанням коштів Державного бюджету органами виконавчої влади є забезпечення оприлюднення інформації про їх витрачання. Тому необхідно законодавчо закріпити норму, що організації, які входять до системи виконавчої влади і отримують державне фінансування, зобов’язані щорічно складати детальний звіт про витрати коштів, отриманих з Державного бюджету. Цей звіт має містити повний перелік придбаних товарів, робіт і послуг, їхній обсяг, ціну та загальну суму (за винятком випадків, передбачених законом «Про державну таємницю»). Водночас доцільно законодавчо закріпити норму, згідно з якою організації, які отримують державне фінансування, зобов’язані щорічно складати консолідовані звіти про витрачання державних коштів за напрямками витрат, за формою, затвердженою вищим органом виконавчої влади. Зазначені детальні та консолідовані звіти організацій, які отримують державне фінансування, повинні підлягати обов’язковому розміщенню на інтернет-сторінках Кабінету Міністрів України, відповідних органів виконавчої влади, обласних державних адміністрацій, а також бути доступними громадянам (фізичним та юридичним особам) у формі витягів, що надаються у чітко визначений термін (цей термін не повинен перевищувати 10 — 15 діб), на підставі зареєстрованого письмового звернення і на безоплатній основі.

ВИСНОВКИ

Підсумовуючи результати, проведеного в дисертації дослідження адміністративно-правових засад розвитку державного управління в Україні, ми повинні насамперед з’ясувати те, наскільки повно нам вдалося висвітлити сформульовані у вступі завдання, а також охарактеризувати рівень відповідності послідовності аналізу визначених на початку питань із логічною структурою роботи. Перше принципове для успішного дослідження коло проблем, було пов’язане із визначенням взаємозв’язків та теоретико-практичних кореляційміж трансформаціями на рівні сучасного адміністративного права України й процесом розвитку державного управління.

Для цього нами було спочатку досліджено поняття адміністративно-правових засад розвитку державного управління, теоретичну і джерельну базу аналізу адміністративно-правових засад розвитку державного управління. При цьому було чітко визначено ті загальні теоретичні параметри щодо вжитку самого поняття “державне управління” (адже, відомо, що доволі часто різні точки зору на роль адміністративного права в реформуванні системи державного управління породжуються саме змістовними розбіжностями між прибічниками “широкого” та “вузького” підходів до інтерпретації сутності державного управління), а також охарактеризовано специфіку співвідношення між адміністративним правом та державним управлінням.

Аналіз науково-правових аспектів впливу адміністративного права та адміністративно-правових відносин на відносини державного управління, що дало можливість не тільки встановити систему спільних властивостей та розбіжностей між сферами реалізації адміністративно-правових відносин та відносин державного управління, а й охарактеризувати роль та значення того впливу, який мають норми адміністративного права на формування і розвиток відносин державного управління.

Завершальна частина цього етапу дисертаційного дослідження стосувалася висвітлення специфіки ролі правових актів державного управління на розвиток відносин державного управління. Власне, всі ці три кола питань було розглянуто у першому розділі дослідження.

На підставі узагальнення, зібраного у першому розділі дослідження матеріалу, ми отримали можливість перейти від загальнотеоретичних питань співвідношення адміністративного права і державного управління до конкретніших проблем розвитку державного управління в контексті демократизації системи державної влади в Україні. При цьому безпосереднім предметом нашого аналізу стали адміністративно-правові проблеми регулювання статусу окремих суб’єктів державного управління в процесі розвитку системи органів державного управління. З цією метою ми повинні були викласти суть процесу демократизації системи державного управління з точки зору реформування адміністративного права. Від успішності цього аналізу напряму залежало не лише встановлення зрозумілого зв’язку між двома процесами демократизації (з одного боку, на рівні виконавчої влади, а з другого – на рівні адміністративного права), а й визначення того смислу, який може вкладатися в такі терміни, як “демократизація” та “гуманізація” виконавчої влади і адміністративного права. Зазначений аналіз було проведено в двох аспектах. По-перше – з точки зору реалізованої в Україні адміністративної реформи, змін у системі організації і функціонування системи органів виконавчої влади, по-друге, – з позиції розвитку системи державної служби. Якщо ми звернемося до системи адміністративно-правових норм у їх відношенні до процесу державного управління, то перше із чим ми обов’язково стикатимемось – це питання функціонування виконавчої влади (органів виконавчої влади та їх посадових осіб) та проблеми організації державної служби.

Втім, як було наголошено у вступі, дослідження адміністративно-правових засад розвитку державного управління в сучасній Україні не повинно залишатись виключно на рівні наукової теорії або ж навіть на рівні адміністративної реформи загалом. Саме тому третє коло завдань, які ми визначили в якості пріоритетних цілей нашого дисертаційного дослідження, стосувалося однієї з ключових, проблем втілення розвиткового потенціалу адміністративного права в галузі державного управління, якою є проблема забезпечення принципу законності в системі державного управління. У ході вирішення цієї дослідницької проблеми нами було послідовно проаналізовано сутність та зміст принципу законності в державному управлінні, актуальні проблеми вдосконалення державного контролю як елемента реформування системи державного управління, а також проблематику громадського контролю над виконавчою владою та її посадовими особами в аспекті розвитку державного управління в сучасній Україні.

Таким чином, як бачимо, всі без винятку завдання, які були визначені нами на самому початку дисертаційної розвідки, набули своєї розробки в ході проведеного дослідження. Це дає підстави стверджувати про повноту дисертаційного аналізу. Разом із тим у праці не було змінено й загальну логічну послідовність розв’язання дисертаційних завдань, що є достатньою основою для висновку про відповідність логічної побудови роботи, тим завданням, які є необхідними складовими змісту дисертаційної теми. Також слід відмітити, що в ході дослідження ми не лише застосовували окреслені у вступі наукові методи аналізу, а й намагалися ретельно додержуватися таких методологічних вимог, як послідовність, цілісність, об’єктивність, неупередженість викладу, поєднання теоретичних та практичних аспектів розглядуваної нами теми.

Водночас, крім суто формального виміру оцінки здійсненого дослідження, маємо зазначити, що поданий в роботі матеріал дає обґрунтовані підстави для формулювання низки положень, які можуть бути охарактеризовані як підсумкові щодо всієї роботи загалом.

1. Змістовний аналіз поняття адміністративно-правових засад розвитку державного управління в Україні дозволяє охарактеризувати їх як сукупність адміністративно-правових норм, які визначають основні цінності, принципи, завдання, форми та методи розвитку нормотворчої і розпорядчої діяльності органів виконавчої влади з метою вдосконалення їхнього владно-організуючого впливу на відповідні суспільні відносини і процеси, а також оптимізації внутрішньоорганізаційної діяльності державних органів щодо забезпечення належного виконання покладених на них завдань, функцій і повноважень. Водночас надана в дисертації характеристика теоретичної та джерельної бази дослідження дає можливість висновувати, що значний доробок у формування теоретичного фундаменту в обґрунтуванні адміністративно-правових засад розвитку державного управління було внесено в першу чергу фахівцями, що працюють у галузі адміністративного права. При цьому можна виділити принаймні три групи джерел даного типу: дослідження вітчизняних фахівців, російських авторів та зарубіжних дослідників. Безумовно, що праці вітчизняних авторів максимально широко застосовують досвід розвитку державного управління саме в Україні, оскільки велика частина визнаних у нас фахівців-адміністративістів безпосередньо брала участь в процесі розробки та запровадження Концепції адміністративної реформи в Україні. Досліджуючи проблеми висвітлення адміністративно-правових засад розвитку державного управління, на нашу думку, не можна оминути увагою праці російських та зарубіжних адміністративістів, оскільки перші з них дають можливість усвідомити різноманітні шляхи розв’язання проблем у сфері реформування виконавчої влади та державного управління у посттоталітарних умовах, а другі – пропонують ті чи інші моделі ефективної організації та функціонування системи державного управління, як вони діють в сучасних розвинених державах світу. Разом із тим важливою складовою джерельної бази аналізу дисертаційної теми є сукупність нормативно-правових актів, які готувались, видавались та обговорювались як в процесі розробки Концепції адміністративної реформи в Україні, так і в ході її безпосередньої імплементації. Причому ми маємо на увазі не лише основні положення Концепції адміністративної реформи, а вся сукупність нормативно-правових актів, які в цілому покликані сприяти розвиткові та реформуванню державного управління в Україні.

2. Оскільки відносини державного управління не є цілком тотожними адміністративно-правовим відносинам важливо чітко усвідомлювати специфіку взаємозв’язку між цими двома типами відносин, а також охарактеризувати вплив адміністративного права та відносини державного управління. В дисертації доводиться, що сьогодні ми спостерігаємо тенденцію загальної зміни парадигми державного управління та перенесенняакцентів у сфері адміністративного права на регулювання різноманітних взаємостосунків між органами державного управління і приватними особами щодо забезпечення умов для ефективної реалізації і захисту належних громадянам прав, свобод і законних інтересів. У цьому сенсі вплив адміністративного права на державно-управлінські відносини набуває свого виразу у забезпеченні нормативної основи для взаємодії елементів у системі органів виконавчої влади та у їх відносинах з громадянським суспільством. Це, в свою чергу, дає підстави висновувати, що основною метою адміністративного права на сучасному етапі державно-правової реформи, є юридичне врегулювання відносин у системі органів виконавчої влади, що дозволить підвищити ефективність виконавчо-розпорядчої діяльності та встановити відповідальність за неналежне виконання покладених на них функціональних обов’язків. Таким чином, подальше вдосконалення адміністративно-правового регулювання відносин державного управління, яке відбувається паралельно з процесом реформування самого адміністративного права, нині виступає одним із потужних чинників розвитку України як правової, демократичної і соціальної держави.

3. Характеризуючи специфіку впливу правових актів державного управління на розвиток відносин державного управління, слід пам’ятати про безпосередній характер впливу правових актів державного управління на формування правовідносин в сфері державного управління, а отже, й про необхідність забезпечення якості актів державного управління. На нашу думку, першочергова роль в цьому процесі належить забезпеченню реалізації фундаментальних вимог, що пред’являються до правових актів державного управління, якими є вимоги підзаконності, імперативності та правомочності. Незважаючи на їх тісний зв’язок, забезпечення кожної з них передбачає застосування спеціальних мір. У цьому сенсі найбільш загальними напрямами діяльності вдосконалення системи забезпечення окреслених вимог до правових актів державного управління слід назвати: формування ефективної системи контролю за реалізацією правових актів державного управління, чітке визначення структури виконавчої влади в Україні, юридичне встановлення нормотворчої компетенції органів виконавчої влади всіх рівнів, прийняття Закону України “Про нормативні правові акти”, який би визначив порядок підготовки та систему узгодження правових актів державного управління.

4. Наведені у дослідженні аргументи дозволяють дійти висновку, що адаптація загальної моделі демократизації до процесів розвитку державного управління й адміністративного права в Україні, є коректною та методологічно плідною. Фундаментальною властивістю цього процесу є змістовна переорієнтація всієї структури та ціннісних координат як державного управління, так і адміністративного права. З точки зору свого змісту ця трансформація постає як реальне втілення в практику всіх без винятку адміністративних правовідносин принципів верховенства права, визнання незаперечної цінності прав і свобод людини та громадянина.

В результаті цього державне управління з “управляння людьми” перетворюється на “управління для людей”, а адміністративне право з карального права, стає правом захисту прав, свобод та законних інтересів. У цьому сенсі, аналізуючи специфіку сучасного стану державно-правового розвитку України, можна стверджувати про органічний взаємозв’язок одразу ж трьох процесів, якими є: демократизація державного управління, демократизація адміністративного права та демократизація адміністративногозаконодавства.

5. Зважаючи на те, що виконавча влада є основним суб’єктом державного управління, а також на її виключну роль в контексті становлення і розвитку адміністративного права, цілком виправдано висновувати, що головним об’єктом адміністративної реформи є саме виконавча влада та демократизація системи органів виконавчої влади. Власне, на рівні сучасної вітчизняної моделі організації та функціонування виконавчої влади існує ціла низка специфічних проблем, які стоять на заваді розвиткові системи державного управління загалом. Частина з них може бути вирішена шляхом проведення організаційних змін (мається на увазі оптимізація структури органів виконавчої влади). Однак, як ми вважаємо, головним засобом удосконалення функціонування системи органів виконавчої влади в сучасній Україні має стати розробка і запровадження юридично вивіреної, законодавчої основи її реформування, яка б мала відношення до уряду, центральних органів виконавчої влади та місцевих державних адміністрацій. Значущість такої праці пояснюється в першу чергу тим, що процес змін на рівні системи виконавчої влади є своєрідною серцевиною адміністративної реформи і виступає надійним індикатором того, наскільки ефективно відбуваються процеси демократизації державного управління. До того ж акцентування виключно на організаційних аспектах цієї теми (як це притаманно науці державного управління) вже довело те, що численні дії щодо “оптимізації структури” органів виконавчої влади в Україні виявились малоефективними й такими, що не тільки не знизили рівень бюрократизації виконавчої влади, а навпаки – лише підвищили його.

6. У контексті загального аналізу впливу адміністративного права на реформування державного управління в Україні слід особливо наголосити, що в таких умовах надзвичайного значення набувають питання адміністративно-правового регулювання управління державною службою, оскільки підвищення рівня складності адміністративних структур та адміністративних відносин передбачають формування логічно цілісної системи правових норм, які б визначали основні параметри та характеристики процесу управління державною службою.

На сьогодні одним із основних органів у системі органів управління державною службою є Головне управління державною службою України, на яке безпосередньо покладається завдання забезпечення функціональногоуправління державною службою, а також здійснення функціонального обстеження органів виконавчої влади та організації в них державної служби. Але, якщо ми розглядатиме цю проблему не лише в суто формально-юридичному плані, а й в організаційно-функціональній площині, стає очевидним, що одним із основних питань адміністративно-правового регулювання державного управління в сучасній Україні, є чітке розмежування між суто адміністративними та політичними аспектами, оскільки доволі часто в процесі видання нормативно-правових актів управління державною службою домінуючими виявляються не показники адміністративної успішності реалізації управлінських повноважень органами виконавчої влади, а мотиви політичної доцільності.

7. Звернення до теоретичного змісту принципу законності в системі державного управління змушує нас висновувати про необхідність існування належної законодавчої бази, яка чітко визначила б як загальну структуру, так і основні повноваження органів державної виконавчої влади. Це пояснюється тим, що законодавче врегулювання відносин державного управління, є запорукою як однакового застосування закону, так і неухильності цього застосування. У цьому сенсі нагальною потребою на нашу думку, є зняття всіх суперечок щодо конституційності Закону України “Про Кабінет Міністрів України”, з введенням в дію якого пов’язані й інші закони щодо організації діяльності інших органів виконавчої влади. Разом із тим об’єктивною вадою в процесі розвитку адміністративного права України та втілення конституційного принципу законності в державному управлінні є численні колізії в чинному законодавстві, що породжуються відсутністю чіткої системи нормативно-правових актів. Урахування зазначених положень дозволить покращати стан забезпечення законності в регулюванні відносин державного управління, а також вирішити низку проблем у сфері адміністративного права.

8. Проблема державного контролю у сфері виконавчої влади є однією з найактуальніших в ході дослідження способів забезпечення законності в процесі реформування державного управління. При цьому, говорячи про вдосконалення адміністративно-правового забезпечення законності в сфері виконавчої влади шляхом посилення ефективності внутрішнього державного контролю, маємо пам’ятати, що зазначені дії спрямовуються насамперед на створення такої моделі реалізації виконавчої влади, коли вона буде здатна контролювати як безпосереднє функціонування своїх окремих структурних елементів, так і перевіряти якість, повноту і своєчасність виконання тих рішень, які визначають зміст функціонування виконавчої влади в Україні. Разом із тим, загальною проблемою в сфері нормативного забезпечення державного контролю у сфері виконавчої влади є систематизація та уніфікація тих підзаконних нормативних актів, які наразі врегульовують відносини щодо здійснення державного контролю. Це завдання можна досягнути завдяки прийняттю Законів України “Про державний контроль в сфері виконавчої влади” та “Про контрольні інспекції в органах виконавчої влади”. Хоча, наголошуючи на вдосконаленні нормативно-правової бази, було б помилковим досліджувати ці проблеми поза загальним контекстом реформування та вдосконалення адміністративного законодавства України. У цьому сенсі ефективність державного контролю у сфері виконавчої влади напряму залежить від прийняття закону “Про центральні органи виконавчої влади”.

9. Важливою складовою адміністративно-правового забезпечення законності в сфері державного управління є нормативне врегулювання процедур громадського контролю над діями органів виконавчої влади, яке формує правову основу як для ефективної взаємодії органів виконавчої влади з громадянським суспільством, так і врегульовує низку надзвичайно важливих питань, що стосуються адміністративно-правових основ забезпечення законності в сфері виконавчої влади. У цьому плані є відчутною потреба у прийнятті спеціального Закону України “Про основи громадського контролю”. Разом із тим таке твердження не повинно перетворитись на конкуренцію між державним контролем та громадським контролем у сфері виконавчої влади, оскільки реформування адміністративного права та системи державного управління відбувається як комплексно спрямована система заходів, що охоплюють питання вдосконалення державного контролю над дотриманням законності в сфері виконавчої влади та дають відповіді на важливі проблеми пов’язані із становленням надійних механізмів громадського контролю. Більше того, можливість контролювати дії органів виконавчої влади та визначати ефективність їх функціонування не лише через інститут звернень, а й завдяки іншим правовим інститутам лише посилює виконавчу владу за рахунок зближення позицій суб’єктів та об’єктів державного управління, а також завдяки розбудові системи зворотних зв’язків, що уможливлює оцінку державного управління з точки зору конкретних суспільно значущих результатів її діяльності.

10. Необхідним фактором функціонування системи громадського контролю за органами виконавчої влади в Україні є контроль за витрачанням коштів Державного бюджету органами виконавчої влади. У цьому сенсі, важливо через внесення відповідних змін до чинного законодавства або через прийняття спеціального закону (цей закон може мати назву “Про громадський контроль за витрачанням бюджетних коштів органами державної влади і місцевого самоврядування”) забезпечити оприлюднення інформації про витрачання коштів Державного бюджету органами виконавчої влади. Тому автором обґрунтовується конкретна пропозиція законодавчо закріпити норму, що організації, які входять в систему виконавчої влади й отримують державне фінансування, зобов’язані щорічно складати детальний звіт про витрати коштів, отриманих з Державного бюджету. Цей звіт має містити повний перелік придбаних товарів, робіт і послуг, їх обсяг, ціну та загальну суму (за винятком випадків передбачених законом “Про державну таємницю”). Водночас вважаємо доцільним законодавчо закріпити норму, згідно якої організації, які отримують державне фінансування, зобов’язані щорічно складати консолідовані звіти про витрачання державних коштів за напрямками витрат, за формою, затвердженою вищим органом виконавчої влади. Зазначені детальні та консолідовані звіти організацій, які отримують державне фінансування, повинні підлягати обов’язковому розміщенню на Інтернет сторінках Кабінету Міністрів України, відповідних органів виконавчої влади, обласних державних адміністрацій, а також бути доступними всім без винятку фізичним та юридичним особам у формі витягів, що надаються у чітко визначений термін (на нашу думку, цей термін не повинен перевищувати 10 — 15 діб), на підставі зареєстрованого письмового звернення і на безоплатній основі.

Звісно, що у цьому дослідженні висвітлено лише адміністративно-правові засади розвитку державного управління в Україні, що, зрештою, залишає багато питань, які можуть в подальшому досліджуватись як наукою державного управління, так і іншими галузями юридичної науки. Втім, як ми прагнули показати, що саме адміністративне право виступає на сьогодні тим ключем, який здатен розв’язати фундаментальні, найбільш значущі питання у сфері державного управління в Україні, його демократизації, наближення до високих стандартів розвинених світових держав. Більше того, на нашу думку, зміни на рівні адміністративного права здатні бути тією надійною базою, яка дозволить внести стабільність й планомірність у розвиток як державного управління, так і правової системи України в цілому.

Список використаних джерел

1. Авер’янов В. Б.Адміністративна реформа в Україні: напрями перетворень на рівні центральних органів виконавчої влади // Вісник державної служби України. – 1998. – № 4. – С. 61-66.
2. Авер’янов В. Б.Адміністративна реформа і правова наука // Право України. – 2002. – № 3. – С. 20-27.
3. Авер’янов В. Б.Адміністративне право України: аспекти реформування // Право України. – 1998. – № 8. – С. 8-13.
4. Авер’янов В. Б.Актуальні питання реформування адміністративного права // Право України. – 1999. – № 8. – С. 8-11.
5. Авер’янов В. Б.Зміна домінант у доктринальному тлумаченні предмета адміністративного права // Правова держава: Щорічник наукових праць Ін-ту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2005. – Вип. 16. – С. 317-325.
6. Авер’янов В. Б.Методологічні засади реформування українського адміністративного права // Правова держава: Щорічник наукових праць Ін-ту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2001. – Вип. 12. – С. 292-300.
7. Авер’янов В. Б.Органи виконавчої влади в Україні. – К.: Ін Юре, 1997. – 48 с.
8. Авер’янов В. Б.Організація виконавчої влади і права людини в світлі адміністративної реформи // Вісник державної служби України. – 1997. – № 4. – С. 60-65.
9. Авер’янов В. Б.Проблеми організації виконавчої влади // Правова держава: Щорічник наукових праць Ін-ту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України. – К., 1996. – Вип. 7. – С. 20-29.
10. Авер’янов В. Б.Реформування українського адміністративного права: черговий етап // Право України. – 2000. – № 7. – С. 6-8.
11. Авер’янов В. Б.Формування і нормативне втілення нової доктрини адміністративного права – закономірність українського правотворення // Правова держава: Щорічник наукових праць Ін-ту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України. – К., 2000. – Вип. 11. – С. 201-208.
12. Авер’янов В. Б.Шляхи формування нової доктрини українського адміністративного права // Правова держава: Щорічник наукових праць Ін-ту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2006. – Вип. 17. – С. 158-166.
13. Авер’янов В. Б., Андрійко О. Ф. Виконавча влада і державний контроль. – К.: Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 1999. – 48 с.
14. Авер’янов В. Б.,Андрійко О. Ф., Нагребельний В. П., Коваленко В. Л. Проблеми реформування державного управління та адміністративного права // Правова держава: Щорічник наукових праць Ін-ту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 1999. – Вип. 10. – С. 47-71.
15. Авер’янов В. Б., Андрійко О. Ф., Полюхович В. І., Хорощак Н. В., Коваленко В. Л., Педько Ю. С. Проблеми розвитку адміністративного законодавства // Правова держава: Щорічник наукових праць Ін-ту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України. – К., 2004. – Вип. 15. – С. 138-148.
16. Авер’янов В.Б., Денисов В.Н., Сіренко В.Ф. Законодавство: проблеми ефективності. – К.: Наукова думка, 1995. – 232 с.
17. Авер’янов В. Б., Коліушко І. Б., Андрійко О. Ф., Голосніченко І. П., Коваленко В. Л. Державне управління та адміністративне право в сучасній Україні: актуальні проблеми реформування. – К.: УАДУ, 1999. – 52 с.
18. Авер’янов В.Б.Державне управління у змісті предмета адміністративного права // Вісник Академії правових наук України. – 2004. – № 2(37). – С. 139-149.
19. Авер’янов В., Лук’янець Д., Педько Ю. Кодекс адміністративного судочинства: необхідність і шляхи усунення концептуаль- но-понятійних вад // Право України. – 2006. – № 3. – С. 7-12.
20. Агранофф Р.Напрями адміністративної реформи // Ресурси розвитку. Адміністративна реформа в Україні. – К.: Логос, 2002. – С. 227-249.
21. Административноеправо / Под ред. Л. Л. Попова. – М.: Юристъ, 2002. – 697 с.
22. Административноеправо Украины / Под. ред. Ю. П. Бытяка. – Х.: Право, 2003. – 576 с.
23. Адміністративнареформа – історія, очікування та перспективи / Упоряд. В. П. Тимощук. – К.: Факт, 2002. – 100 с.
24. Адміністративнареформа в Україні: міфи та реалії: Матер. “круглого столу” (14 лютого 2000 р., м. Київ). – К.: УНЦПД, 2000. – 72 с.
25. Адміністративнаюстиція: європейський досвід та пропозиції для України / Авт.-упоряд. Р. О. Куйбіда. – К.: Факт, 2003. – 535 с.
26. Адміністративнеправо України / За ред. Ю. П. Битяка. – К.: Юрінком Інтер, 2005. – 544 с.
27. Адміністративнеправо України / За ред. Ю. П. Битяка. – Х.: Право, 2001. – 528 с.
28. Адміністративнеправо України. Академічний курс / Відп. ред. В. Б. Авер’янов. – К.: Вид. “Юридична думка”, 2004. – Т. 1. – 584 с.
29. Адміністративнереформування територіальних органів влади: Матеріали наук.-практ. конф. – Х.: Магістр, 2002. – 224 с.
30. Адміністративне судочинство в Україні. – К.: СІАЗ, 2005. – Вип. 1. – 64 с.
31. Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. – М.: Изд-во “Зерцало”, 1996. – 680 с.
32. Алехин А. П.,Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. Сущность и основные институты административного права. – М.: “ТЕИС”, 1994. – Ч. 1. – 280 с.
33. Андрійко О. Ф. Адміністративна реформа і державний контроль у системі органів виконавчої влади // Правова держава: Щорічник наукових праць Ін-ту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України. – К., 2001. – Вип. 12. – С. 300-308.
34. Андрійко О. Ф.Державний контроль: теорія і практика. – К.: Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 1999. – 23 с.
35. Андрійко О. Ф.Деякі проблеми адміністративної реформи в Україні // Правова держава: Щорічник наукових праць Ін-ту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України. – К., 2002. – Вип. 13. – С. 284-289.
36. Андрійко О. Ф.Контроль у демократичній державі: проблеми і тенденції. – К.: Наук. думка, 1994. – 116 с.
37. Андрійко О. Ф.Розвиток законодавства про державний контроль у сфері виконавчої влади в Україні // Правова держава: Щорічник наукових праць Ін-ту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України. – К., 2000. – Вип. 11. – С. 209-216.
38. Андрушко А. В.Виникнення трудових правовідносин з державними службовцями: Автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.05 / Київський націон. ун-т ім. Тараса Шевченка. – К., 2003. – 20 с.
39. Атаманчук Г.В.Государственное управление: проблемы методологии правового исследования. – М.: Юрид.лит., 1975. – 240 с.
40. Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности государственного управления. – М.: Юрид.лит., 1990. – 352 с.
41. Атаманчук Г. В.Теория государственного управления. – М.: Юрид. лит., 1997. – 400 с.
42. Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного права. – М.: Изд-во “БЕК”, 1998. – 519 с.
43. Бахрах Д. Н.Административное право России. – М.: Изд-во “НОРМА”, 2000. – 640 с.
44. Белкин А. А., Гумерова Л. Ш. Понятие и особенности правового статуса органа советского государственного управления // Государственное управление и право: История и современность. – Л.: Изд-во ЛГУ, 1984. – С. 5-14.
45. Бельский К. С.К вопросу о предмете административного права // Государство и право. – 1997. – № 11. – С. 18-27.
46. Битяк Ю.Конституційно-правові засади становлення і розвитку державної служби в Україні // Вісник Академії правових наук України. – 1998. – № 2(13). – С. 75-82.
47. Битяк Ю. П.Державна служба в Україні: організаційно-правові засади. – Х.: Право, 2005. – 304 с.
48. Бойко-Бойчук О., Хорунжий А. Практикум ефективної влади (Стратегії впровадження адміністративної реформи на місцевому рівні). – Миколаїв: Атол, 2002. – 188 с.
49. Бородін І.Про сутність адміністративної юстиції // Право України. – 2000. – № 2. – С. 15-17.
50. Бояринцева М.Адміністративно-правовий статус громадян: до питання про склад елементів // Право України. – 2002. – № 8. – С. 21-25.
51. Бровко Н. В., Григорян С. А., Соколова Ю. А. Административное право. –Ростов-н/Д.: Изд-во “Феникс”, 2002. – 288 с.
52. Брэбан Г.Французкое административное право. – М.: Прогресс, 1988. – 487с.
53. Вакарін С. І.Реформа державного управління: резерви підвищення ефективності влади // Державно-правова реформа в Україні: Матер. наук.-практ. конф. – К.: ІЗ ВРУ, 1997. – С. 202-205.
54. Василенко И. А.Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. – М.: Логос, 2001. – 200 с.
55. Васильев Р. Ф.Правовые акты органов управления. – М.: Юрид.лит., 1970. – С. 16-17.
56. Венедиктов В. С., Іншин М. І., Клюєв О. М. Організаційно-правові засади сучасної державної служби в Україні. – Х.: Вид-во Нац. ун-ту внутр. справ, 2004. – 172 с.
57. Виконавчавлада і адміністративне право / За заг. ред. В. Б. Авер’янова. – К.: Видавн. Дім “Ін Юре”, 2002. – 668 с.
58. Власов В., Студеникин С. Советское административное право. – М.: Госюриздат, 1959. – 536 с.
59. Волощук А. М.Державне управління та реалізація окремих функцій державної влади // Держава і право: Зб. наук. пр. Юридичні і політичні науки. – К.: Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2003. – Вип. 19. – С. 300-308.
60. Волощук А. М.Концептуальні підходи до визначення змісту поняття державного управління // Держава і право: Зб. наук. пр. Юридичні і політичні науки. – К.: Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького, 2002. – Вип. 17. – С. 185-193.
61. Волощук А. М.Поняття державного управління і сучасна наука адміністративного права // Бюлетень Міністерства юстиції України. – 2004. – Вип. 2-3. – С. 98-107.
62. Габричидзе Б. Н.Основы государственной власти современной России. – М.: Дашков и К, 2003. – 365 с.
63. Габричидзе Б. Н., Елисеев Б.П.Российское административное право. – М.: НОРМА-ИНФРА·М, 1998. – 607 с.
64. Габричидзе Б. Н., Чернявский А. Г. Служебное право. – М.: Дашков и К., 2003. – 620 с.
65. Гаврилишин Б.Реформи в керівництві держави // Адміністративна реформа в Україні. – К.: KM Academia, 1998. – С. 121-122.
66. Георгієвський Ю. В.Адміністративна юстиція: Дис. … канд. юрид. наук: 12.00.07 / Націон. юрид. акад. України ім. Ярослава Мудрого. – Х., 2003. – 185 арк.
67. Гладун З. С.Адміністративне право України. – Тернопіль: Економічна думка, 2001. – 152 с.
68. Гладун З. С.Проблеми адміністративної реформи в Україні. – Тернопіль: ТАНГ, 2001. – 30 с.
69. Глазунова Н. И.Государственное (административное) управление. – М.: ТК Велби, Изд.“Проспект”, 2006. – 560 с.
70. Голосніченко І.Значення адміністративного права в умовах демократичних перетворень суспільства // Право України. – 1998. – № 11. – С. 21-22.
71. Голосніченко І.Проблеми кодифікації норм, що встановлюють адміністративну відповідальність // Право України. – 2002. – № 10. – С. 20-24.
    1. Гомаль В. П., Чукаєва В. О. Державна служба. – Дніпропетровськ: Наука і освіта, 2002. – 302 с.
72. Гонцяж Я., Гнидюк Н. Адміністративна реформа: нездійснені мрії та втрачені можливості. Як знайти конструктивний шлях до реалізації основних компонентів адміністративної реформи? – К.: Міленіум, 2002. – 136 с.
73. Гордієнко Л. Ю.Основи теорії державного управління. – Х.: ХДЕУ, 2000. – 160 с.
74. Горьова С.Класифікація норм адміністративного права: проблеми методології // Право України. – 1998. – № 12. – С. 43-46.
75. Государственнаяслужба / Под ред. В. Г. Игнатова. – М.: ИКЦ “Мар-Т”, 2004. – 528 с.
76. Государственноеуправление: основы теории и организации: В 2 т. / Под ред. В. А. Козбаненко. – М.: Статут, 2002. – Т. 2. – 592 с.
77. Граждан В. Д.Теория управления. – М.: Гардарики, 2006. – 416 с.
78. Греков І. П.Особливості правового регулювання праці державних службовців: Автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.05 / Нац. ун-т внутр. справ. – Х., 2003. – 19 с.
79. Грінівецька Н. М. Державна служба як соціальний інститут: проблеми концептуального аналізу. – К.: ФАДА, ЛТД, 1999. – 31 с.
80. Грянка Г. В., Матвійчук В. К., Нікітін Ю. В. Адміністративне право України. – К.: Азимут-Україна, 2004. – 144 с.
81. Гудошников Л.М., Жданов А.А., Козырин А.Н. Административное право зарубежных стран. – М.: Изд-во “Спарк”, 1996. –229 с.
82. Гурней Б.Введение в науку управления. – М.: Изд-во “Прогресс”, 1969. – 432 с.
83. Данильєва І. Є.Принципи організації та функціонування державної служби в Україні: Автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.07 / Ін-т законодавства Верховної Ради України. – К., 2005. – 20 с.
84. Данилькевич Н.И.Административное право Украины. – Днепропетровск: ДНУ, 2001. – 168 с.
85. Дахова І.Поняття виконавчої влади та її місце в державному механізмі України // Право України. – 2002. – № 12. – С. 23-27.
86. Демократичнімеханізми формування відповідальної виконавчої влади в Україні. – К.: УНЦПД, 2003. – 40 с.
87. Державнеуправління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики / За ред. В. Б. Авер’янова. – К.: Факт, 2003. – 384 с.
88. Державнеуправління:теорія і практика / За заг. ред. В. Б. Авер’янова. – К.: Юрінком Інтер, 1998. – 432 с.
89. Державотворенняі правотворення в Україні: досвід, проблеми, перспективи / За ред. Ю. С. Шемшученка. – К.: Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2001. – 656 с.
90. Дубенко С. Д.Державна служба і державні службовці в Україні. К.: Ін Юре, 1999. – 244 с.
91. Дюрягин И. Я. Право и управление. – М.: Юрид. лит., 1981. – 168 с.
92. Дьомін О.Роль адміністративної реформи у державотворенні на сучасному етапі // Адміністративна реформа в Україні: Шлях до європейської інтеграції: Зб. наук. пр. – К.: ООО “АДЕФ- Україна”, 2003. – С. 8-13.
93. Елистратов А.И.Административное право. – М.-Л.: Госиздат, 1929. – 368 с.
94. “Про внесення змін до Конституції України”: Закон України від 8.12.2004 р. // Відомості Верховної Ради України. – 2005. – № 2. – Ст. 44.
95. “Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави”: Закон України від 19.06.2003 р. // Відомості Верховної Ради України. – 2003. – № 46. – Ст. 366.
96. “Про державну контрольно-ревізійну службу”: Закон України від 26.01.1993 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1993. – № 13. – Ст. 110.
97. “Про державну податкову службу в Україні”: Закон України від 4.12.1990 р. // Голос України. – 1991. – 12 січ.
98. ЗаконУкраїни “Про державну службу” від 16.12.1993 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1993. – № 52. – Ст. 490.
99. “Про захист прав споживачів”: Закон України від 12.05.1991 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1991. – № 30. – Ст. 379.
100. “Про звернення громадян”: Закон України від 2.10.1996 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – № 47. – Ст. 256.
101. “Про Кабінет Міністрів України”: ЗаконУкраїнивід 21.12.2006 р. // Офіційний вісник України. – 2007. – № 6. – Ст. 207.
102. “Про місцеве самоврядування в Україні”: Закон України від 21.05.1997 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1997. – № 24. – Ст. 170.
103. “Про місцеві державні адміністрації”: ЗаконУкраїнивід 9.04.1999 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1999. – № 20. – Ст. 190.
104. “Про об’єднання громадян”: Закон України від 16.06.1992 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1992. – № 34. – Ст. 504.
105. “Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності”: Закон України від 15.09.1999 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1999. – № 45. – Ст. 397.
106. “Про систему оподаткування”: Закон України від 25.06.1991 р. // Офіційний вісник України. – 1991. – № 39. – Ст. 510.
107. ЗаконУкраїни “Про судоустрій України” від 7.02.2002 р. // Офіційний вісник України. – 2002. – № 10. – Ст. 441.
108. “Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону”: Закон України від 22.06.2000 р. // Відомості Верховної Ради України. – 2000. – № 40. – Ст. 338.
109. Зіллер Ж.Політико-адміністративні системи країн Європейського Союзу. Порівняльний аналіз. – К.: Основи, 1996. – 420 с.
110. Исполнительнаявласть в Российской Федерации / Отв. ред. Ю. Тихомиров. – М.: Изд-во “БЕК”, 1996. – 269 с.
111. Кампо В. М., Нижник Н. Р., Шльоер Б. П. Становлення нового адміністративного права України. – К.: Видавн.Дім “Юридична книга”, 2000. – 60 с.
112. Ківалов С. В., Біла Л. Р. Адміністративне право України. – Одеса: Юрид.літ-ра., 2002. – 312 с.
113. Ківалов С. В., Залюбовська І. К. Парламентський контроль за діяльністю органів виконавчої влади в Україні. – Одеса: Юрид. літ-ра”, 2004. – 152 с.
114. Коваленко А. А.Розвиток виконавчої влади в Україні на сучасному етапі: теорія та практика. – К.: Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2002. – 512 с.
115. Коваленко А. А.Чи маємо достатнє забезпечення законності в сфері виконавчої влади? // Людина і влада. – 2001. – № 1-2. – С. 39-44.
116. Коваль Л. В.Адміністративне право: Курс лекцій. – К.: Вентурі, 1998. – 208 с.
117. Кодексадміністративного судочинства України від 6.07.2005 р. // Відомості Верховної Ради України. – 2005. – № 35-36, № 37. – Ст. 446.
118. Кожемякин А. К.Административное право в современной России. – Ростов-н/Д.: Феникс, 2003. – 164с.
119. Козлов Ю. М.Административные правоотношения. – М.: Юрид. лит-ра”, 1976. – 184 с.
120. Козлов Ю. М.Советское административное право. – М.: Знание, 1984. – 208 с.
121. Коліушко І. Адміністративна реформа в Україні // Право України. – 1998. – № 2. – С. 10-14.
122. Коліушко І. Б.Проблеми правового забезпечення адміністративної реформи // Правова держава: Щорічник наукових праць Ін-ту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2002. – Вип. 13. – С. 241-248.
123. Коліушко І. Б., Авер’янов В. Б., Тимощук В. П., Куйбіда Р. О., Голосніченко І. П. Адміністративна реформа для людини: Науково-практичний нарис. – К.: Факт, 2001. – 72 с.
124. Коліушко І.Виконавча влада та проблеми адміністративної реформи в Україні. – К.: Факт, 2002. – 260 с.
125. Коліушко І.Проблеми правового забезпечення адміністративної реформи // Адміністративна реформа в Україні: Шлях до європейської інтеграції: Зб. наук. пр. – К.: ООО “АДЕФ-Україна”, 2003. – С. 59-63.
126. Коліушко І., Голосніченко І. До проблеми відмежування адміністративних проступків від проступків, що підпадають під юрисдикцію суду // Право України. – 2001. – № 3. – С. 39-42.
127. Коліушко І., Тимощук В. Управлінські послуги – новий інститут адміністративного права // Право України. – 2001. – № 5. – С. 30-34.
128. Коломоєць Т. О.Адміністративне право України. – Запоріжжя: ЗДУ, 2001. – 207 с.
129. Колпаков В.Адміністративно-деліктна законотворчість: поняття і функції // Право України. – 2002. – № 6. – С. 25-31.
130. Колпаков В.Адміністративно-деліктне право у юридично-галузевій парадигмі // Право України. –2002. – № 4. – С. 17-21.
131. Колпаков В. К.Адміністративне право України. – К.: Юрінком Інтер, 1999. – 736с.
132. Конституціїі конституційні акти України. Історія і сучасність. – К.: Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2001. – 400 с.
133. Конституційнеправо України / За ред. В. Я. Тація, В. Ф. Погорілка, Ю. М. Тодики. – К.: Український центр правничих студій, 1999. – 376 с.
134. КонституціяУкраїни – Основний Закон суспільства, держави, людини. – К.: Вид. УАДУ, 1997. – 154 с.
135. Кордун О.О., Ващенко К. О., Павленко Р. М. Особливості виконавчої влади в пострадянській Україні. – К.: МАУП, 2000. – 248 с.
136. Костенников М. В.Правовые акты органов исполнительной власти, их разработка и принятие. – М.: Щит-М, 2000. – 109 с.
137. Котюк В. О.Теорія права: Курс лекцій. – К.: Вентурі, 1996. – 208 с.
138. Кочернин Е.А. Основы государственного и управленческого контроля. – М.: Филинъ, 2000. – 384 с.
139. Кравець В. Р.Атестація державних службовців в Україні: Автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.07 / Одеська національна юридична академія. – Одеса, 2004. – 20 с.
140. Кравчук Л. М.Держава і влада: досвід адміністративної реформи. – К.: ІВЦ “Інтелект”, 2001. – 192 с.
141. Крегул Ю. І.Правове забезпечення державного управління. – К.: КНЕУ, 2005. – 208 с.
142. Крупчан О.Запровадження адміністративної юстиції // Вісник Академії правових наук України. – 1998. – № 2(13). – С. 83-88.
143. Крупчан О. Д.Організація виконавчої влади. – К.: Вид-во УАДУ, 2001. – 132 с.
144. Кубко Е. Б.Введение в теорию государственно-правовой организации социальных систем. – К.: Юрінком Інтер, 1997. – 192 с.
145. Кубко Є.Про предмет адміністративного права // Право України. – 2000. – № 5. – С. 3-6.
146. Курашвили Б. П. Очерк теории государственного управления. – М.: Наука, 1987. – 294 с.
147. Курашвили Б. П.Типология структурных связей в аппарате государственного управления // Формы государственного управления / Под ред. Б. М. Лазарева. – М.: Ин-т гос-ва и права АН СССР, 1983. – С. 16-24.
148. Курінний Є. В.Предмет адміністративного права України: тенденції трансформації в умовах реформування. – Дніпропетровськ: Юридична академія МВС України, 2002. – 92 с.
149. Курінний Є. В.Предмет і об’єкт адміністративного права України. – Дніпропетровськ: Ліра ЛТД, 2004. – 340 с.
150. Курінний Є.Межі та поняття предмета адміністративного права України // Право України. – 2002. – № 10. – С. 24-28.
151. Леліков Г. І.Організаційно-правові засади формування і функціонування державної служби в Україні: Автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.07 / Національна юридична академія України ім. Ярослава Мудрого. – Х., 1999. – 20 с.
152. Литвин О. В.Адміністративно-правове регулювання статусу державного службовця в Україні: Автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.07 / Національна академія ДПС України. – Ірпінь, 2006. – 19 с.
153. Лук’янець Д. М.Форми реалізації виконавчої влади в сучасній Україні // Правова держава: Щорічник наукових праць Ін-ту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2006. – Вип. 17. – С. 177-182.
154. Майборода Д. І.Правові акти управління: поняття, особливості, класифікація // Держава і право: Зб. наук. пр. Юридичні і політичні науки. – К.: Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2005. – Вип. 28. – С. 329-335.
155. Маклаков В. В. Конституционное право зарубежных стран: Общая часть. – М.: Волтерс Клувер, 2006. – 896 с.
156. Маннинг М., Парисон Н. Реформа государственной службы. – М.: Всемирный банк, 2002. – 84 с.
157. Манохин В.М.Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. – М.: Юристъ, 1997. – 296 с.
158. Мельник А. Ф., Оболенський О. Ю., Расіна А. Ю., Гордієнко Л. Ю. Державне управління. – К.: Знання-Прес, 2003. – 343 с.
159. Мескон М. Х., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента. – М.: Дело ЛТД, 1994. – 702 с.
160. Миколенко О. І. Питання систематизації законодавства про заходи адміністративного примусу // Правова держава: Щорічник наукових праць Ін-ту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України. – К., 2002. – Вип. 5. – С. 180-183.
161. Миколенко О. І.Щодо доцільності використання в науці адміністративного права та в законодавстві України терміна “управлінські послуги” // Держава і право: Зб. наук. пр. Юридичні і політичні науки. – К.: Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2005. – Вип. 30. – С. 292-296.
162. Мицкевич Л.А.Понятие государственного управления в административном праве Германии // Государство и право. – 2002. – № 6. – С. 85-90.
163. “Про затвердження Положення про порядок проведення Головдержслужбою перевірок”:Наказ Головного управління державної служби України // Офіційний вісник України. – 2000. – № 22. – Ст. 918.
164. “Про затвердження Порядку проведення функціонального обстеження органів виконавчої влади”:Наказ Головного управління державної служби України від 29.07.2005 р. // Офіційний вісник України. – 2005. – № 33. – Ст. 2005.
165. “Щодо затвердження Положення про порядок розгляду звернень громадян в органах державної податкової служби України”:Наказ Державної податкової адміністрації України від 27.02.2004 р. // Юридична газета. – 2004. – 8 квіт.
166. “Про затвердження Інструкції про порядок розгляду пропозицій, заяв, скарг і організації особистого прийому громадян в органах внутрішніх справ, внутрішніх військах, вищих закладах освіти, установах, організаціях і на підприємствах системи МВС України”:Наказ Міністерства внутрішніх справ України від 10.06.1998 р. // Офіційний вісник України. – 1998. – № 32. – Ст. 431.
167. “Про тариф за транзитне транспортування аміаку трубопроводами територією України”:Наказ Міністерства промислової політики Українивід 31.12.2003 р. // Офіційний вісник України. – 2004. – № 3. – Ст. 151.
168. “Про затвердження Інструкції про порядок розгляду пропозицій, заяв, скарг і прийняття за ними рішень в Управлінні державної охорони України”: Наказ Управління державної охорони України від 4.10.2002 р.// Офіційний вісник України. – 2002. – № 41. – Ст. 1918.
169. Напрямиреформування адміністративного права (за матер. 2-ої націон. наук.-теорет. конф.) // Право України. – 2000. – № 8. – С. 35-36.
170. Неумивайченко Н.Особливості виникнення, зміни та припинення трудових правовідносин державних службовців: Автореф. … канд. юрид. наук. Спеціальність 12.00.05 – трудове право; право соціального забезпечення. – Х., 2002. – 20 с.
171. Нижник Н., Мосов С. Про співвідношення державного управління і виконавчої влади // Вісник УАДУ. – 2000. – № 4. – С. 23-29.
172. Нижник Н. Р.,Машков О. А. Системний підхід в організації державного управління. – К.: Вид-во УАДУ, 1998. – 160 с.
173. Оболонский А.В.Бюрократия для ХХIвека? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия. – М.: Дело, 2002. – 168 с.
174. Овсянко Д. М.Административное право. – М.: Юрист, 1995. – 304с.
175. Озірська С.М., Полянський Ю.Д. Системи державної служби європейських країн: Велика Британія, Російська Федерація, Україна, Французька Республіка: Наук.-аналіт. дослідж. – К.: Вид-во УАДУ, 1999. – 168 с.
176. Оніщенко Н. М.Правова система: проблеми теорії. – К: Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2002. – 352 с.
177. Опришко В.Державно-правова реформа в Україні: основні напрями // Право України. – 1998. – № 1. – С. 11-16.
178. Органидержавної влади України / За ред. В. Ф. Погорілка. – К.: Інститут держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2002. – 592с.
179. Осипова Н.Особливості руйнівного характеру розширеного відтворення корупції // Вісник Академії правових наук України. – 2002. – № 1(28). – С. 106-116.
180. Основысоветского государственного права и советское строительство. – Л.: Лениздат, 1961. – 274 с.
181. Павлович З. А.Закон України “Про державну службу”: проблеми його удосконалення та соціальної справедливості // Правова держава: Щорічник наукових праць Ін-ту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 1997. – Вип. 8. – С. 112-115.
182. Пасенюк О.Реформування адміністративного права – важливий напрям правової політики // Право України. – 1998. – № 7. – С. 3-6.
183. Пахомов І.Конституція України і виконавча влада // Право України. – 2002. – № 9. – С. 38-40.
184. Пахомов І. М.Адміністративно-правові питання державної служби в СРСР. – К.: Вид-во Київськ. ун-ту, 1971.– 128 с.
185. Пахомов І.Чи потрібна поспішність у реформуванні адміністративного права? // Право України. – 1999. – № 2. – С. 98-99.
186. Пашерстник А.Е.К вопросу о советской государственной службе // Вопросы советского административного права. – М.: Изд-во АН СССР, 1949. – С. 112-121.
187. Педько Ю. С.Становлення адміністративної юстиції в Україні. – К.: Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2003. – 208 с.
188. Педько Ю. С.Функції адміністративної юстиції на сучасному етапі адміністративно-правової реформи в Україні // Держава і право: Зб. наук. пр. Юридичні і політичні науки. – К.: Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2001. – Вип. 12. – С. 229-234.
189. Петришин А.В.Государственная служба. Историко-теоретические предпосылки, сравнительно-правовой и логико-понятийный анализ. – Х.: Факт, 1998. –168 с.
190. Петришин О. В.Державна служба як стрижневий інститут держави: загальнотеоретичний підхід // Державна служба і громадянин: реалізація конституційних прав, свобод та обов’язків. – Х.: ХФ УАДУ, 2000. – С. 19-25.
191. Петришин О. В.Загальна теорія державної служби як напрямок державно-правових досліджень // Конституція України – основа модернізації держави та суспільства: Матер. наук. конф. (21-22 червня 2001 р., Харків). – Х.: Право, 2001. – С. 282-284.
192. Петришин О.Державна служба в Україні: особливості загальної теорії // Вісник Академії правових наук України. – 2001. – № 2(25). – С. 34-41.
193. Петришин О., Коліушко І. Основні напрямки реформування законодавства про державну службу // Вісник Академії правових наук України. – 1998. – № 4(15). – С. 92-103.
194. Петрушенко Л. А.Принцип обратной связи. – М.: Мысль, 1967. – 276 с.
195. Пикулькин А. В.Система государственного управления. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2001. – 399 с.
196. Полешко А.Проблеми забезпечення адміністративної реформи в Україні // Право України. – 2002. – № 12. – С. 43-50.
197. Полюхович В. Адміністративно-правовий захист особи у відносинах з органами державної влади // Право України. – 2003. – № 5. – С. 41-46.
198. Полюхович В. І.Особливості правового захисту прав платників податків при здійсненні адміністративного оскарження рішень органів державної податкової служби в Україні // Правова держава: Щорічник наукових праць Ін-ту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України. – К., 2000. – Вип. 11. – С. 227-231.
199. Понікаров В. Д., Веретельник Л. К. Адміністративне право: конспект лекцій. – Х.: Вид-во ХДЕУ, 2004. – 100 с.
200. ПостановаВерховної Ради України “Про стан реалізації адміністративної реформи стосовно вдосконалення діяльності органів виконавчої влади” від 2.11.2000 р. // Урядовий кур’єр. – 2000. – 21 листоп.
201. “Про забезпечення виконання державних програм соціального захисту населення, постраждалого внаслідок Чорнобильської катастрофи”: Постанова Кабінету Міністрів Українивід 30.12.2003 р. // Офіційний вісник України. – 2003. – № 52. – Т. 1. – Ст. 2821.
202. “Про затвердження Програми запровадження системи управління якістю в органах виконавчої влади”: ПостановаКабінету Міністрів України від 11.05.2006 р. // Офіційний вісник України. – 2006. – № 20. – Ст. 1435.
203. “Про затвердження Програми розвитку державної служби на 2005–2010 роки”: ПостановаКабінету Міністрів України від 8.06.2004 р. // Офіційний вісник України. – 2004. – № 23. – Ст. 1554.
204. “Про затвердження Типового положення про урядовий орган державного управління”: ПостановаКабінету Міністрів України від 22.02.2000 р. // Офіційний вісник України. – 2000. – № 8. – Ст. 317.
205. “Про затвердження Типового положення про відділ контролю апарату обласної, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій”: ПостановаКабінету Міністрів Українивід 21.08.2000 р. // Офіційний вісник України. – 2000. – №34. – Ст.1443.
206. “Про затвердження Типового положення про структурний підрозділ з контролю апарату міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади”: ПостановаКабінету Міністрів України від 26.12.2003 р. // Офіційний вісник України. – 2004. – № 52. – Т. 1. – Ст. 2806.
207. “Про Тимчасовий регламент Кабінету Міністрів України”: ПостановаКабінету Міністрів Українивід 5.06.2000 р. // Офіційний вісник України. – 2000. – № 24. – Ст. 994.
208. “Про упорядкування структури апарату центральних органів виконавчої влади, їх територіальних підрозділів та місцевих державних адміністрацій”: ПостановаКабінету Міністрів України від 12.03.2005 р. // http./www. zakon1. rada.gov.ua
209. Проблемизабезпечення адміністративної реформи в Україні: Матеріали “круглого столу” // Право України. – 2002. – № 12. – С. 43-50.
210. Пронкин С. В.,Петрунина О. Е. Государственное управление зарубежных стран. – М.:Аспект Пресс, 2001. – 416 с.
211. Пухтинський М.Концептуальні та прикладні аспекти здійснення адміністративної реформи в Україні // Адміністративна реформа в Україні: Шлях до європейської інтеграції. Зб. наук. пр. – К.: ООО “АДЕФ-Україна”, 2003.– С. 33-35.
212. Рабінович П.Загальна концепція правової реформи в Україні: до характеристики вихідних засад // Вісник Академії правових наук України. – 1998. – № 1(12). – С. 15-24.
213. Рабінович П.Право громадян на звернення: проблема та шляхи ефективізації здійснення // Вісник Академії правових наук України. – 1997. – № 3(10). – С. 33-39.
214. Райт Г.Державне управління. – К.: Основи, 1994. – 191 с.
215. Редкоус В. М.Административное право Российской Федерации. – М.: ЮИМГУПС, 2000. – 259 с.
216. Редька А. І.Деякі питання практики застосування Закону України “Про боротьбу з корупцією” // Бюлетень законодавства і юридичної практики України. – 1998. – № 1. – С. 153-159.
217. Реформуваннядержавного управління в Україні: проблеми і перспективи. – К.: Оріяни, 1998. – 364 с.
218. Рогульський С. С.Адміністративно-правові заходи боротьби з корупцією в Україні // Держава і право: Зб. наук. пр. Юридичні і політичні науки. – К.: Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2001. – Вип. 12. – С. 251-256.
219. Розова Т. В., Барков В. Ю. Специфіка становлення громадянського суспільства в Україні. – Одеса: Юрид. літ-ра, 2003. – 336 с.
220. РозпорядженняКабінету Міністрів України “Про схвалення Концепції розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади” від 15.02.2006 р. // Офіційний вісник України. – 2006. – № 7. – Ст. 376.
221. РозпорядженняКабінету Міністрів України “Про залучення представників молодіжних громадських організацій до роботи на громадських засадах в центральних органах виконавчої влади” від 14.02.2002 р. // http./www. zakon1. rada.gov.ua
222. Россинский Б. В.Административное право: Словарь-справочник. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2000. – 271 с.
223. Рябов Г.Політологічна теорія держави. – К.: Тандем, 1996. – 240 с.
224. Селіванов В. М.Право і влада суверенної України: методологічні аспекти. – К.: Видавн. Дім “Ін Юре”, 2002. – 724 с.
225. Селіванов В.Політико-юридичні передумови і характерні ознаки процесу демократичної трансформації українського суспільства // Вісник Академії правових наук України. – 1998. – № 3(14). – С. 3-15.
226. Селіванов В.Правова реформа і методологія дослідження фундаментальних проблем юридичної науки // Вісник Академії правових наук України. – 1998. – № 4(15). – С. 3-17.
227. Серьогіна С. Г.Теоретично-правові та організаційні засади функціонування інституту президентства в Україні. – Х.: Ксілон, 2001. – 280 с.
228. Сиренко В. Ф.Интересы – власть – управление. – К.: Наукова думка, 1991. – 156 с.
229. Сиренко В.Ф.Проблема интереса в государственном управлении. – К.: Наук.думка, 1980. –180 с.
230. Сиренко В.Ф., Цветков В.В., Кубко Е.В.Аппарат государственного управления: интересы и деятельность. – К.: Наук.думка, 1993. –166 с.
231. Скрипнюк В. М.Інститут державних секретарів і перспективи розвитку виконавчої влади в Україні // Право України. – 2001. – № 10. – С. 16-19.
232. Скрипнюк О. В.Соціальна, правова держава в Україні: проблеми теорії і практики. – К.: Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького, 2000. – 600 с.
233. Словарьадминистративного права / Отв. ред. И. Л. Бачило, Н. Г. Салищева, Н. Ю. Хаманева. – М.: Фонд “Правовая культура”, 1999. – 320 с.
234. Словська І.Механізм захисту прав людини – основоположний принцип сучасного українського конституціоналізму // Право України. – 2001. – № 9. – С. 15-17.
235. Солодаренко М. А.Державне управління: взаємозв’язок законності та ефективності // Держава і право: Зб. наук. пр. Юридичні і політичні науки. – К.: Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2005. – Вип. 29. – С. 324-331.
236. Сорокин В. Д.Метод правового регулирования. Теоретические проблемы. – М.: Юрид. лит-ра, 1976. – 142 с.
237. Старилов Ю. Н.Административная юстиция. Теория, история, перспективы. – М.: Изд-во “НОРМА”, 2001. – 304 с.
238. Стефанюк В. Адміністративне право та адміністративно-правовий захист // Право України. – 2001. – № 12. – С. 3-5.
239. Стефанюк В. С.Правова обумовленість запровадження адміністративної юстиції в Україні: Дис. … канд. юрид. наук: 12.00.07 / Київ. націон. ун-т ім. Тараса Шевченка. – К., 2000. – 185 арк.
240. Стефанюк В., Голоснічнко І., Михеєнко М. Інститут адміністративної відповідальності юридичних осіб: проблеми теорії та практики // Право України. – 1999. – № 9. – С. 6-9.
241. Судовапрактика у справах про адміністративні правопорушення (2003–2005 рр.) / За заг. ред. В. Т. Маляренка. – К.: Юрисконсульт, 2006. – 498 с.
242. Сущенко В. Д., Колпаков В. К., Столовий В. П. Адміністративне право: Теоретична частина. – К.: НАВСУ, 2000. – 152 с.
243. Тацій В., Тодика Ю. Функціонування державної влади в аспекті конфліктології // Право України. – 1997. – № 8. – С. 29-34.
244. Теоретичнізасади вирішення проблем державного управління в Україні / За заг. ред. Ю. С. Шемшученка, В. Б. Авер’янова. – К.: Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 1995. – 24 с.
245. Титарчук В.Вдосконалення державного апарату (окремі аспекти) // Право України. – 1999. – № 3. – С. 15-17.
246. Тихомиров Ю. А.Курс административного права и процесса. – М.: Юринформцентр, 1998. – 798 с.
247. Тихомиров Ю.Современная теория административного права // Государство и право. – 2004. – № 11. – С. 10-18.
248. Трещетенкова Н.Ю.Государственная служба Польши // Государственная служба в зарубежных странах. – М.: ИНИОН РАН, 1996. – С. 63-88.
249. “Про вдосконалення діяльності державних органів, роботи державних службовців та підвищення ефективності використання бюджетних коштів”: Указ Президента України від 11.02.2000 р. // Офіційний вісник України. – 2000. – № 7. – Ст. 262.
250. “Про Державну комісію з проведення в Україні адміністративної реформи”: Указ Президента України від 7.07.1997 р. // Урядовий кур’єр. – 1997. – 10 лип.
251. “Про деякі питання впорядкування статусу державних службовців”: Указ Президента України від 11.06.2001 р. // Офіційний вісник України. – 2001. – № 24. – Ст. 1070.
252. “Про заходи щодо вдосконалення організації контролю за виконанням актів та доручень Президента України”: Указ Президента України від 29.03.2000 р. // Офіційний вісник України. – 2000. – № 13. – Ст. 516.
253. “Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні”: Указ Президента України від 22.07.1998 р. // Офіційний вісник України. – 1999. – № 21. – Ст. 943.
254. “Про заходи щодо забезпечення конституційних прав громадян на звернення”: Указ Президента України від 19.03.1997 р. // Урядовий кур’єр. – 1997. – 25 берез.
255. “Про заходи щодо реалізації Стратегії реформування системи державної служби в Україні на 2000–2001 роки”: Указ Президента України від 26.07.2000 р. // Офіційний вісник України. – 2000. – № 30. – Ст. 1260.
256. “Про заходи щодо реалізації Стратегії реформування системи державної служби в Україні на 2002 рік”: Указ Президента України від 19.11.2001 р. // Офіційний вісник України. – 2001. – № 47. – Ст. 2058.
257. “Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади”: Указ Президента України від 15.12.1999 р. // Урядовий кур’єр. – 1999. – 17 груд.
258. “Про Комплексну програму підготовки державних службовців”: Указ Президента України від 9.11.2000 р. // Офіційний вісник України. – 2000. – № 46. – Ст. 1982.
259. “Про Концепцію розвитку законодавства про державну службу”: Указ Президента України від 20.02.2006 р. // Офіційний вісник України. – 2006. – № 8. – Ст. 421.
260. “Про Координаційну раду з питань державної служби при Президентові України”: Указ Президента України від 21.03.2000 р. // Офіційний вісник України. – 2000. – № 12. – Ст. 451.
261. “Про обов’язкову спеціальну перевірку відомостей, що подають кандидати на зайняття посад державних службовців”: Указ Президента України від 19.11.2001 р. // Офіційний вісник України. – 2001. – № 47. – Ст. 2057.
262. “Про персональну відповідальність керівників центральних та місцевих органів виконавчої влади”: Указ Президента України від 13.11.2002 р. // Урядовий кур’єр. – 2002. – 15 листоп.
263. “Про першочергові заходи з проведення в Україні адміністративної реформи”: Указ Президента України від 20.11.1998 р. // Урядовий кур’єр. – 1998. – 22 листоп.
264. “Про підвищення ефективності системи державної служби”: Указ Президента України від 11.02.2000 р. // Офіційний вісник України. – 2000. – № 7. – Ст. 263.
265. “Про Положення про Головне управління державної служби України”: Указ Президента України від 2.10.1999 р. // Офіційний вісник України. – 1999. – № 40. – Ст. 1985.
266. “Про Положення про Державну комісію з проведення в Україні адміністративної реформи”: Указ Президента України від 2.10.1997 р. // Урядовий кур’єр. – 1997. – 9 жовт.
267. “Про Положення про Міністерство будівництва, архітектури та житлово-комунального господарства України”: УказПрезидента України від 19.12.2005 р. // Офіційний вісник України. – 2005. – № 52. – Ст. 3256.
268. “Про систему центральних органів виконавчої влади”: Указ Президента України від 15.12.1999 р. // Урядовий кур’єр. – 1999. – 17 груд.
269. “Про стратегію реформування системи державної служби в Україні”: Указ Президента України від 14.04.2000 р. // Офіційний вісник України. – 2000. – № 16. – Ст. 665.
270. Управлінськіаспекти державної служби / За заг. ред. В. А. Рач. – Луганськ: Вид-во СНУ, 2000. – 156 с.
271. Фіночко Ф.Витоки адміністративного права // Вісник Академії правових наук України. – 2003. – № 4(35). – С. 171-177.
272. Фіночко Ф.Предмет адміністративного права: дискусійна проблематика // Вісник Академії правових наук України – 2005. – № 3(42). – С. 113-119.
273. Француз А. Й.Конституційно-правові основи демократичного розвитку політичної системи сучасної України: Концептуальний та нормативний аналіз. – К.: Логос, 2006. – 516 с.
274. Француз А. Й.Складні адміністративні системи організаційно-правові засади управління. – Рівне: Таля, 2001. – 176 с.
275. Фридинский С.П.Законность нормотворчества как условие обеспечения прав и свобод человека и гражданина // Права человека в России и правозащитная деятельность государства:Сб. матер.Всероссийской науч.-практ. конф., 12 мая 2003 г. / Под ред. В.Н.Лопатина. – СПб.: Изд-во “Юридический центр Пресс”, 2003. – С. 118-123.
276. Фрицький О. Ф. Конституційне право України. – К.: Юрінком Інтер, 2002. – 536 с.
277. Футей Б.Потрібен кодекс честі для українських чиновників // Урядовий кур’єр. – 1997. – 6 верес.
278. Хантингтон С.Третья волна. Демократизация в конце ХХ века. – М.: РОССПЭН, 2003. – 368 с.
279. Харитонова О. І.Адміністративно-правові відносини (проблеми теорії). – Одеса: Юрид. літ-ра”, 2004. – 328 с.
280. Хессе К.Основы конституционного права ФРГ. – М.: Юрид. лит-ра, 1981. – 386 с.
281. Цвєтков В. В.Бюрократична деформація свідомості державних службовців та боротьба з бюрократизмом // Правова держава: Щорічник наукових праць Ін-ту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України. – К.: Ін Юре, 1998. – Вип. 9. – С. 136-143.
282. Цвєтков В. В.Демократизація апарату державного управління в процесі модернізації українського суспільства // Правова держава: Щорічник наукових праць Ін-ту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України. – К., 2001. – Вип. 12. – С. 282-291.
283. Цвєтков В. В.Питання розвитку науки управління і вдосконалення управлінської діяльності // Правова держава: Щорічник наукових праць Ін-ту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України. – К., 1999. – Вип. 10. – С. 72-87.
284. Цвєтков В. В., Горбатенко В. П. Демократія – Управління – Бюрократія: у контексті модернізації українського суспільства. – К.: Інститут держави і права ім. В. М. Корецького, 2001. – 248 с.
285. Цвєтков В. В., Кресіна І. О., Коваленко А. А. Суспільна трансформація і державне управління в Україні: політико-правові детермінанти. – К.: Концерн “Видавничий Дім “Ін Юре”, 2003. – 496 с.
286. Цвєтков В.Державне управління: теорія, методологія, практика // Вісник Академії правових наук України. – 2003. – № 3(33)–3(34). – С. 254-272.
287. Четвериков В. С.Административное право. – М.: Новый Юрист, 1998. – 286 с.
288. Чиркин В. Е.Государственное управление. – М.: Юристъ, 2002. – 320 с.
289. Чиркин В. Е.Государствоведение. – М.: Юристъ, 1999. – 400 с.
290. Чиркин В.Е.Основы государственной власти. – М.: Юристъ, 1996. – 112 с.
291. Чуб О.Конституційні засади права громадян України на звернення // Вісник Академії правових наук України. – 2006. – № 1(44). – С. 76-82.
292. Шамхалов Ф.Основы теории государственного управления. – М.: Изд-во “Экономика”, 2003. – 518 с.
293. Шаповал В.Конституція України як форма адміністративного права // Право України. – 2000. – № 1. – С. 13-15.
294. Шаповал В. М. Конституція і виконавча влада. – К.: Юрінком Інтер, 2004. – 80 с.
295. Шкарупа В. К., Коваль М. В., Савчук О. П., Самофалов Л. П., Мацелик М. О. Адміністративне право України. – Ірпінь: Національна академія ДЕС України, 2005. – 248 с.
296. Шостенко О. І.Особливості запровадження адміністративної юстиції в Україні в контексті світової адміністративної теорії та практики: Дис. … канд. юрид. наук: 12.00.07 / Національна академія внутрішніх справ України. – К., 2004. – 191 арк.
297. Энциклопедическийюридический словарь / Под ред.В.Е.Крутских. – М.: ИНФРА-М, 1999. – 368 с.
298. Юлдашев О. Х.Людина як мета реформування і аргумент його принципів // Держава і право: Зб. наук. праць Ін-ту держави і права ім. В. М. Корецького АН України. – К., 2001. – Вип. 12. – С. 282-289.
299. Юридичнаенциклопедія: В 6 т. / Гол. редкол. Ю. С. Шемшученко. – К.: Українська енциклопедія, 1999. – Т. 2. – 768 с.
300. Юридичнаенциклопедія: В 6 т. / Голова редкол. Ю. С. Шемшученко. – К.: Українська енциклопедія, 1999. – Т. 1. – 744 с.
301. Юридичнийсловник-довідник / За ред. Ю. С. Шемшученка. – К.: “Феміна”, 1996. – 696 с.
302. Юсупов В. А.Теория административного права. – М.: Юрид. лит-ра, 1985. – 160 с.
303. Юсупов В.А., Волков Н.А.Научные основы государственного управления в СССР. – Казань: Изд-во Казан.ун-та, 1972. – 98 с.
304. Янюк Н.Адміністративно-правове регулювання відповідальності посадових осіб // Вісник Львівського університету. Сер. юридична. – 2002. – Вип. 37. – С. 283-287.
305. Ященко Н.Перспективи реформування адміністративного права України // Право України. – 1998. – № 9. – С. 3-4.