Адміністративно — наглядова діяльність міліції в Україні

Вступ

Розділ 1. МЕТОДОЛОГІЧНІ ЗАСАДИ АДМІНІСТРАТИВНО -НАГЛЯДОВОЇ ДІЯЛЬНОСТІ МІЛІЦІЇ

Загальнотеоретичні засади наглядової діяльності: співвідношення контролю та нагляду в теорії і законодавстві
Сутність адміністративного нагляду, його роль в правоохоронній діяльності міліції
Правове регулювання адміністративно-наглядової діяльності міліції
Зміст, види, форми та напрямки адміністративно-наглядової діяльності міліції
Законність адміністративно-наглядової діяльності міліції, способи її забезпечення

Розділ 2. НАГЛЯД МІЛІЦІЇ У СФЕРІ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯГРОМАДСЬКОГО ПОРЯДКУ

Сутність та зміст громадського порядку
Повноваження міліції щодо здійснення нагляду у сфері забезпечення громадського порядку
Організація адміністративно-наглядової діяльності міліції у сфері забезпечення громадського порядку

Розділ 3. НАГЛЯД МІЛІЦІЇ У СФЕРІ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ БЕЗПЕКИДОРОЖНЬОГО РУХУ

Сфера забезпечення безпеки дорожнього руху як об’єкт адміністративно-наглядової діяльності міліції
Система та повноваження суб’єктів адміністративно-наглядової діяльності міліції у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху
Форми та методи адміністративно-наглядової діяльності міліції у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху

Розділ 4. НАГЛЯД МІЛІЦІЇ ЗА ДОТРИМАННЯМ ПРАВИЛДОЗВІЛЬНОЇ СИСТЕМИ

Сутність і значення дозвільної системи у забезпеченні правопорядку
Суб’єкти адміністративного нагляду за дотриманням правил дозвільної системи
Організація наглядової діяльності у сфері здійснення дозвільної системи

Розділ 5. НАГЛЯД МІЛІЦІЇ ЗА ДОТРИМАННЯМ ПРАВИЛПАСПОРТНО-РЕЄСТРАЦІЙНОЇ СИСТЕМИ

Сутність паспортно-реєстраційної системи як об’єкта наглядової діяльності міліції
Суб’єкти наглядової діяльності міліції у сфері здійснення паспортно-реєстраційної системи
Форми нагляду міліції за дотриманням правил паспортно-реєстраційної системи

Розділ 6. АДМІНІСТРАТИВНИЙ НАГЛЯД МІЛІЦІЇ ЗА ОСОБАМИ,ЗВІЛЬНЕНИМИ З МІСЦЬ ПОЗБАВЛЕННЯ ВОЛІ

Сутність та значення адміністративного нагляду за особами, звільненими з місць позбавлення волі
Процедури адміністративного нагляду за особами, звільненими з місць позбавлення волі
Організація адміністративного нагляду за особами, звільненими з місць позбавлення волі

Висновки

Список використаних джерел

ВСТУП

Актуальність теми.Побудова в Україні правової держави, її прагнення до європейської та євроатлантичної інтеграції вимагає скорочення державного втручання у життя громадян, в діяльність організацій, що є можливим за умов розширення сфер наглядової діяльності та відповідного звуження обсягу контролю. У той же час відбувається переоцінка цінностей, зміна пріоритетів з питань взаємин держави і суспільства, держави і особистості. Демократизація суспільних відносин в Україні вимагає не лише пошуку нових форм і методів соціального обслуговування суспільства міліцією, але й нової інтерпретації виправданих практикою форм і методів її правоохоронної діяльності, зокрема, адміністративно-наглядової, що в результаті позитивно скажеться на рівні забезпечення прав, свобод та законних інтересів фізичних і юридичних осіб в Україні.

Незважаючи на те, що в наш час теорією адміністративного права досить докладно розроблено інститут способів забезпечення законності в державному управлінні, сучасний стан розвитку суспільних відносин вносить свої корективи: пішли в минуле партійний і народний контроль, деякі інші способи зазначеної діяльності, адміністративний нагляд наповнюється новим змістом, змінилися його мета та призначення, що є характерним для демократичного розвитку державності в Україні. Визнавши адміністративний нагляд самостійним науковим і правовим явищем, вчені і досі не сформували єдину точку зору щодо його місця в загальній системі способів забезпечення законності в державному управлінні. Так, одні науковці вважають, що адміністративний нагляд є одним із різновидів надвідомчого державного контролю, інші переконані, що це самостійний інститут адміністративного права, норми якого регулюють самостійний вид державної діяльності – наглядову.

Проблеми визначення поняття адміністративного нагляду, його напрямків, ролі у здійсненні правоохоронної діяльності міліції вже давно привертають увагу багатьох вчених-адміністративістів. Зокрема, в наукових працях Д. М. Бахраха, I. I. Веремеєнка, I. О. Галагана, Є. В.Додіна, О. П. Клюшніченка, О. П. Коренєва, В. М.Манохіна, М. Я.Маслєннікова, Р. С. Павловського, Л. Л. Попова, М.С. Студенікіної, Ю.О.Тихомирова, О. П. Шергіна, Ю. С. Шемшученка, К. В. Шоріної, В. А. Юсупова та ін. в 60-90-х рр. минулого століття з’ясовувалась сутність адміністративного нагляду та визначалося його місце в системі способів забезпечення законності в державному управлінні. Проте в цей час автори переважно акцентували увагу саме на контрольній функції державних органів, зокрема міліції, адміністративний нагляд розглядався як різновид контролю, як одна із форм його зовнішнього вираження. Це стосується також і праць провідних вітчизняних адміністративістів, з яких проблеми адміністративного нагляду тою чи іншою мірою досліджували В.Б.Авер’янов, О. Ф. Андрійко, О. М.Бандурка, Ю. П. Битяк, А.С.Васильєв, В. М. Гаращук, I. П. Голосніченко, Є. В. Додін, Р.А.Калюжний, Л. В. Коваль, В. К. Колпаков, А. Т.Комзюк, Н.Р.Нижник, В. Ф. Опришко, О. I. Остапенко, I. М. Пахомов, В.П.Пєтков, М. М. Тищенко, Д. П. Цвігун, В. К. Шкарупа та ін. До проблем наглядової діяльності як засобу підтримання законності і дисципліни зверталися і зарубіжні автори: Г. Бержерон, Ж. Бребан, Б.Гурне, Х. Енсен, Д. Мідор, Г. Редфорд, Р. Родес та ін.

Разом з тим єдиної теорії адміністративного нагляду, в тому числі адміністративно-наглядової діяльності міліції в адміністративно-правовій науці до нашого часу так і не вироблено. Проблеми комплексного здійснення нагляду в правоохоронній діяльності міліції в нових економічних, політичних та правових реаліях сучасності досліджені ще недостатньо.

Таким чином, необхідність зміцнення законності в суспільстві, переосмислення місця та ролі адміністративно-наглядової діяльності міліції, недостатня розробленість відповідних теоретичних положень, ряд правових проблем та суперечливих питань наглядової діяльності міліції обумовлюють актуальність обраної автором теми дослідження.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами.Дисертаційне дослідження виконано відповідно до п.5.2 Тематики пріоритетних напрямків фундаментальних та прикладних досліджень вищих навчальних закладів та науково-дослідних установ МВС України на період 2002-2005 років, затверджених наказом МВС України № 635 від 30 червня 2002 року, п.п.2.2 Головних напрямків наукових досліджень Національного університету внутрішніх справ на 2001-2005 рр.

Мета і завдання дослідження.Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб на основі аналізу теоретичних засад, правового регулювання та практичної реалізації міліцією наглядових повноважень виробити теорію адміністративно-наглядової діяльності і визначити шляхи її удосконалення.

Для досягнення поставленої мети в дисертації необхідно вирішити такі основні завдання:

– з’ясувати методологічні засади адміністративно-наглядової діяльності міліції, для чого визначити співвідношення контролю та нагляду в теорії управління, сутність адміністративного нагляду, його роль в правоохоронній діяльності міліції, охарактеризувати систему правового регулювання адміністративно-наглядової діяльності міліції, її зміст, види, форми та напрямки, а також проблеми забезпечення її законності;

– визначити повноваження міліції щодо здійснення адміністративного нагляду у сфері забезпечення громадського порядку, розглянути особливості організації адміністративно-наглядової діяльності міліції у цій сфері;

– охарактеризувати сферу забезпечення безпеки дорожнього руху як об’єкта адміністративно-наглядової діяльності, з’ясувати систему та повноваження суб’єктів наглядової діяльності міліції у цій сфері, форми та методи цієї діяльності;

– визначити суб’єктів адміністративного нагляду за дотриманням правил дозвільної системи та особливості організації їх наглядової діяльності;

– з’ясувати сутність паспортно-реєстраційної системи як об’єкта адміністративно-наглядової діяльності, визначити суб’єктів наглядової діяльності міліції у цій сфері та форми її здійснення;

– визначити сутність та значення адміністративного нагляду за особами, звільненими з місць позбавлення волі, його процедури та організаційні аспекти здійснення;

– виробити рекомендації, спрямовані на удосконалення теоретико-правових засад і практики здійснення адміністративно-наглядової діяльності міліції в Україні.

Об’єктом дослідженняє суспільні відносини, які формуються у сфері адміністративно-наглядової діяльності міліції.

Предмет дослідженнястановлять методологічні та правові засади, напрямки, форми та процедури адміністративно-наглядової діяльності міліції в Україні.

Методи дослідження.Методологічною основою дисертаційного дослідження є сукупність методів і прийомів наукового пізнання. Їх застосування обумовлюється системним підходом, що дає можливість досліджувати проблеми в єдності їх соціального змісту і юридичної форми. За допомогою логіко-семантичного методу поглиблено понятійний апарат (підрозділи 1.1, 1.2, 2.1, 3.1, 4.1, 5.1, 6.1), виокремлено окремі види, форми та напрямки адміністративно-наглядової діяльності (підрозділ 1.4). Порівняльно-правовий метод використано для дослідження особливостей нормативно-правового забезпечення адміністративно-наглядової діяльності (підрозділ 1.3), характеристики організаційних аспектів адміністративно-наглядової діяльності міліції (підрозділи 2.3, 4.3, 6.3). Системно-структурний метод використано для аналізу повноваження міліції щодо здійснення адміністративно-наглядової діяльності (підрозділи 2.2, 3.2, 4.2, 5.2, 6.3). Статистичний і документальний аналіз та метод соціологічного опитування застосовувались для визначення недоліків правового забезпечення адміністративно-наглядової діяльності міліції в Україні (розділи 1-6).

Науково-теоретичне підґрунтя для виконання дисертації склали наукові праці фахівців в галузі філософії, загальної теорії держави і права, теорії управління та адміністративного права, інших галузевих правових наук, в тому числі зарубіжних вчених. Положення та висновки дисертації ґрунтуються на приписах Конституції України, чинних законодавчих та інших нормативно-правових актів, які визначають правові засади адміністративно-наглядової діяльності міліції. Дисертант звертався також до законодавства деяких зарубіжних держав, досвід яких щодо правового регулювання адміністративно-наглядової діяльності може бути використано в Україні. Інформаційну і емпіричну основу дослідження становлять також узагальнення практичної діяльності міліції, політико-правова публіцистика, довідкові видання, статистичні матеріали.

Наукова новизна одержаних результатівполягає в тому, що дисертація є однією з перших спроб комплексно, з використанням сучасних методів пізнання, урахуванням новітніх досягнень правової науки дослідити проблемні питання адміністративно-наглядової діяльності міліції в Україні та сформулювати авторське бачення шляхів їх вирішення. В результаті проведеного дослідження вироблено теорію адміністративно-наглядової діяльності, сформульовано ряд нових наукових положень та висновків, запропонованих особисто здобувачем. Основні з них такі:

— вперше сутність адміністративно-наглядової діяльності міліції розглянута як один із напрямків скорочення державного втручання в діяльність юридичних та фізичних осіб, за рахунок звуження обсягу контролю;

— подальший розвиток одержала характеристика адміністративно-наглядової діяльності міліції як з управлінської, так із юридичної точок зору; у першому випадку адміністративний нагляд розглянуто як функцію управління, стадію управлінського циклу, у другому – як засіб забезпечення законності;

— з’ясування мети адміністративного нагляду дозволило обґрунтувати висновок про те, що нею є не тільки попередження правопорушень, а й їх виявлення та припинення, а також притягнення порушників до відповідальності;

— в новому аспекті визначено напрямки адміністративно-наглядової діяльності міліції, серед яких нормотворчість; організаційно-масова (попереджувальна) діяльність; застосування адміністративно-запобіжних заходів; застосування заходів припинення; притягнення винних до відповідальності;

— сформульовано оригінальну класифікацію видів адміністративно-наглядової діяльності міліції за такими критеріями: сферою наглядової діяльності; часом здійснення; залежно від стадій здійснення; відкритістю; джерелами нагляду; правовою кваліфікацією; кількісним складом суб’єктів нагляду; способом ініціювання;

— набула подальшого розвитку характеристика способів забезпечення законності в адміністративно-наглядовій діяльності міліції, зокрема державного контролю та нагляду прокуратури;

— удосконалено розуміння організаційних аспектів адміністративно-наглядової діяльності, до яких віднесено аналітичну роботу; прогнозування; планування; забезпечення (правове, інформаційне, кадрове, матеріально-технічне, фінансове); взаємодію та координування наглядової діяльності; контроль та нагляд за її здійсненням; коригування адміністративно-наглядової діяльності міліції;

— правові засади здійснення міліцією адміністративно-наглядової діяльності вперше проаналізовано з огляду на їх важливість з точки зору забезпечення прав і свобод громадян, а також прав і законних інтересів юридичних осіб;

— отримала подальший розвиток характеристика сфери забезпечення громадського порядку та безпеки дорожнього руху, паспортно-реєстраційної та дозвільної систем як об’єктів адміністративно-наглядової діяльності міліції, у зв’язку з чим з’ясовано систему та повноваження суб’єктів адміністративно-наглядової діяльності міліції у цих сферах, форми, методи та організаційні аспекти їх наглядової діяльності;

— вперше обґрунтовано висновок, що нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі, не є суто адміністративним, а має комплексний, тобто міжгалузевий характер;

— сформульовано ряд конкретних пропозицій та рекомендацій, спрямованих на удосконалення теоретико-правових засад і практики здійснення адміністративно-наглядової діяльності міліції в Україні, зокрема, запропоновано внести зміни і доповнення до ряду нормативних актів: законів України „Про міліцію”, „Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами”, „Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини”, „Про дорожній рух”, „Про імміграцію”, „Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі”, Статуту патрульно-постової служби міліції; Положення про Державну автомобільну інспекцію МВС; Положення про дозвільну систему; Положення про Державний департамент з питань громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб; обґрунтовано доцільність розробки та прийняття законів України „Про охорону громадського порядку” та „Про дозвільну систему”, визначено їх можливі структуру та зміст.

Практичне значення одержаних результатівполягає в тому, що:

— у науково-дослідній сфері ці результати, які в сукупності становлять теорію адміністративно-наглядової діяльності міліції, можуть бути основою для подальшої розробки проблем адміністративного нагляду;

— у правотворчості – висновки, пропозиції та рекомендації, сформульовані в дисертації, може бути використано для підготовки і уточнення ряду законодавчих та підзаконних актів в сфері адміністративно-наглядової діяльності, що буде сприяти удосконаленню правового регулювання правоохоронної діяльності міліції в цілому;

— у сфері правозастосування використання одержаних результатів дозволить поліпшити практичне здійснення міліцією адміністративно-наглядової діяльності;

— у навчальному процесі – матеріали дисертації доцільно використовувати при підготовці підручників та навчальних посібників з дисциплін „Адміністративне право”, „Адміністративна відповідальність” і „Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ”, вони уже використовуються під час проведення занять із зазначених дисциплін в Одеському юридичному інституті ХНУВС. Їх враховано також у навчально-методичних розробках, підготовлених автором та за його участю.

Особистий внесок здобувачав одержання наукових результатів, що містяться в дисертації. Дисертаційне дослідження виконано здобувачем самостійно, з використанням останніх досягнень науки адміністративного права, всі сформульовані в ньому положення і висновки обґрунтовано на основі особистих досліджень автора. У співавторстві опубліковано підручники “Адміністративне право України” (здобувач розробив главу 31); “Адміністративне право України. Академічний курс (особлива частина)” (дисертант розробив р. 3, гл. 20-22. (гл.23 – у співавторстві); „Адміністративна діяльність міліції (здобувач розробив гл.3, § 7.4-7.5, гл. 12); навчально-методичний посібник “Організація діяльності дільничного інспектора міліції” (здобувач розробив вступ, розділи ІІІ, ІV, V, IX, X); навчально-методичний посібник “Адміністративний нагляд міліції за особами, звільненими з місць позбавлення волі” (дисертантом розроблено вступ, розділ ІІ), навчально-методичний посібник “Організація контрольно-наглядової діяльності міліції за дотриманням правил дозвільної системи” (здобувач розробив передмову, розділи І, ІІ, ІІІ, VII, X); наочний посібник у схемах “Адміністративне право України (загальна частина)” (здобувачем розроблено вступ, розділ І-IV, XI). У співавторстві опубліковано наукові статті “Поняття безпеки дорожнього руху, форми та методи забезпечення”, “Паспортизація в Україні”, “Організаційно-правові основи профілактики правопорушень неповнолітніх”, “Адміністративна юстиція, як важлива гарантія реалізації прав і законних інтересів громадян”, “Проблеми адміністративно-правового забезпечення реалізації прав і свобод людини у сфері державного управління”, “Деякі проблеми розвитку інституту уповноваженого Верховної Ради України з прав людини”. В дисертації ідеї та розробки, які належать співавторам, не використовувались.

Апробація результатів дисертації.Підсумки розробки проблеми в цілому, окремі її аспекти, одержані узагальнення і висновки було оприлюднено дисертантом на більш ніж двадцяти міжнародних, всеукраїнських та регіональних науково-практичних конференціях, семінарах, „круглих столах”, таких, зокрема, як “Українське адміністративне право: актуальні проблеми реформування” (Суми, 2000); “Права людини та правоохоронна діяльність” (Одеса, 2000); “Право збройних конфліктів, права людини та правоохоронна діяльність” (Сімферополь, 2000); “Правові проблеми становлення та розвитку сучасної Української держави” (Одеса, 2001); “Боротьба з наркобізнесом: проблеми та шляхи їх вирішення” (Одеса, 2002); „Оптимизация процесса профессиональной подготовки и непрерывного совершенствования кадров органов внутренних дел” (Молдова, Кишинеу, 2002); “Українське адміністративне право: стан і перспективи реформування” (Одеса, 2003); “Участь громадськості в охороні громадського порядку” (Одеса, 2003); “PoliceSeminaronHumanRightsLawandHumanitarianPrinciples” (Московська обл., Снігірі, 2003); “Основні напрямки реформування ОВС в умовах розбудови демократичної держави” (Одеса, 2004); “Актуальні проблеми захисту правоохоронними органами майнових та особистих прав громадян” (Одеса, 2004); ІІ звітна конференція професорсько-викладацького складу Одеського юридичного інституту ХНУВС (Одеса, 2005); “Українське адміністративне право: стан і перспективи реформування” (Сімферополь, Ялта, 2005); “Управління адміністративно-політичною діяльністю у сфері захисту прав і свобод громадян та забезпечення правопорядку” (Одеса, 2005); “Социально-правовые проблемы совершенствования законодательства Украины: история, теория и практика” (Одеса, 2005); “Деліквентна поведінка дітей та молоді: сучасні технології протидії” (Одеса, 2006); ІІІ звітна конференція науково-педагогічного складу Одеського юридичного інституту ХНУВС (Одеса, 2006); “Шляхи і способи кодифікації адміністративно-деліктного законодавства в Україні” (Київ, 2006); “Державотворення та місцеве самоврядування в Україні у контексті сучасного конституційного процесу” (Одеса, 2006); “Права людини в діяльності органів внутрішніх справ України” (Євпаторія, 2006); “Проблеми правової соціалізації молоді в сучасних умовах розвитку українського суспільства” (Одеса, 2006); науково-практична конференція з нагоди першої річниці запровадження адміністративного судочинства в Україні (Київ, 2006); “Організаційно-правові засади боротьби з правопорушеннями на транспорті” (Одеса, 2006); “Шляхи вдосконалення взаємодії в організації роботи та навчання практичних працівників, курсантів та слухачів вищих навчальних закладів МВС України” (Одеса, 2006). Автор був членом робочих груп з підготовки змін та доповнень до Закону України „Про міліцію”, інших нормативно-правових актів, що регулюють діяльність органів внутрішніх справ, з використанням результатів дослідження було підготовлено і направлено до Верховної Ради України пропозиції до багатьох законів, в тому числі тих, якими вносилися зміни і доповнення до Закону України „Про міліцію”. Результати дослідження використовувалися також під час розробки навчальних програм та інших матеріалів з дисциплін „Адміністративне право”, „Адміністративна відповідальність”, „Адміністративний процес” і „Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ”, які видані в Одеському юридичному інституті ХНУВС. ………

Публікації.Основні положення та результати дисертації відображено в індивідуальній монографії„Адміністративно-наглядова діяльність міліції в Україні” (Одеса, 2006), підручнику „Адміністративна діяльність міліції. Частина особлива» / За заг. ред. О.М. Бандурки (Харкiв, 2004), навчальному посібнику «Управління адміністративно-політичною діяльністю» (Одеса, 2003), двох підручниках з адміністративного права та трьох навчальних посібниках (в складі колективів авторів), 35 наукових статтях в наукових журналах та збірниках наукових праць, а також 10 тезах доповідей на науково-практичних конференціях.

Роздiл 1Методологiчнi засади адмiнiстративно-наглядової дiяльностi мiлiцiї

1.1. Загальнотеоретичні засади наглядової діяльності:співвідношення контролю та нагляду втеорії і законодавстві

Процес побудови в Україні демократичної, соціальної, правової держави [1], головним завданням якої є утвердження і забезпечення прав та свобод людини, безпосередньо пов’язаний із необхідністю вдосконалення механізму правового регулювання суспільних відносин, що потребує від держави застосування спеціальних заходів для підтримання нормального життя людей та функціонування державних інститутів. За таких умов важлива роль відводиться контрольно-наглядовій діяльності державних, а в деяких випадках і громадських органів. Функціонування сучасного суспільства неможливо уявити без державного управління, ефективність якого забезпечується різноманітними заходами, серед яких важливе місце займають контрольно-наглядові.

Загальний характер контрольно-наглядової діяльності зумовлений, насамперед, наявністю для будь-якого виду державної діяльності управлінських аспектів і якщо для реалізації виконавчої влади управлінський аспект є переважаючим, тобто є метою цієї реалізації, то досягнення реалізації законодавчої і судової влади – законотворчість і здійснення правосуддя – також неможливе без управління. Iншими словами, управлінська діяльність є загальною функцією для всіх гілок влади і, відповідно, контрольно-наглядова діяльність, виступаючи частиною управлінської діяльності, також є для них загальною.

В юридичній літературі визначаються зміст і значення контрольно-наглядової діяльності у різноманітних аспектах. В працях В.Б. Авер’янова, О. Ф. Андрійко, О. М. Бандурки, Ю. П. Битяка, В.М. Плішкіна, О. В. Марцеляка, В. М. Гаращука вона називається однією із загальних функцій управління, розглядається як важлива умова ефективної організації управління та один із засобів забезпечення законності у сфері реалізації виконавчої влади, як перевірка правильності тих або інших дій, як один із найважливіших каналів одержання об’єктивної інформації про життя суспільства, як стадія управлінського циклу тощо [2; 3; 4; 5; 6; 7; 8; 9].

Як уявляється, контрольно-наглядову діяльність можна характеризувати або з управлінської, або з юридичної точок зору. У першому випадку йдеться про функцію управління, стадію управлінського циклу, реалізацію принципу „зворотного зв’язку” в управлінні. У другому – про засіб забезпечення законності в реалізації виконавчої влади [10, с. 9].

Відомо, що контроль є однією із найважливіших функцій держави. Його зміст полягає у спостереженні за законністю і доцільністю діяльності, наданні їй оцінки з правових, наукових, соціально-політичних, організаційно-технічних та інших позицій. Але в багатьох випадках заради забезпечення свободи громадян, підприємств, організацій, їх захисту від надмірної державної опіки контрольні повноваження суб’єктів влади обмежуються правовими актами, які надають їм можливість здійснювати тільки нагляд. А коли між перевіряючими і тими, кого перевіряють, немає організаційної підпорядкованості, зведення контролю до нагляду є необхідним для запобігання втручання в оперативну діяльність суб’єктів, які не несуть відповідальність за її наслідки [11, с. 148].

Безумовно, контроль та нагляд – основні способи забезпечення законності і дисципліни в державному управлінні. На думку дисертанта, це – подібні види державної діяльності, хоча між ними є певні суттєві відмінності, про що мова буде йти нижче. Відзначимо лише те, що зміст терміна „контроль” у тлумачних словниках розкривається за допомогою терміна „нагляд”. I навпаки, ми можемо спостерігати, як при розкритті змісту терміна „нагляд” вживається термін „контроль”. Так, в етимологічному словнику української мови „контроль, контролер, контролювати” – це „запозичення з французької мови; фр. controle є результатом спрощення давнішнього contrerole, букв. „зворотний, протилежний, подвійний рахунок”, утвореного з префікса contre – „проти” та іменника role „список, перелік, реєстр” [12, с. 558]. На відміну від терміна „нагляд”, значення якого найчастіше у словниках не розкривається [13; 14], термін „контроль” як у словниках російської, так і української мови, завжди фігурує і має однакову інтерпретацію [13, с. 126; 14, с. 318; 15, с. 271; 16, с. 259].

Порівняльно-узагальнюючий підхід до зазначених тлумачень свідчить, що „контроль” – це: 1) перевірка, облік діяльності кого‑, чого-небудь, нагляд за кимось, чимось; 2) установа або організація, що здійснює нагляд за ким-, чим-небудь або перевіряє його; 3) люди, які здійснюють перевірку; контролери. „Наглядом” є „дія за ким-, чим-небудь для контролю, забезпечення порядку і т. ін. ” [17, с. 49]. Отже, зміст терміна „контроль” розкривається за допомогою терміна „нагляд”, і, в свою чергу, при розкритті змісту терміна „нагляд” найчастіше вживається термін „контроль”. Те, що терміни „контроль” і „нагляд” є одними з найближчих один до одного за своїм значенням, підтверджує і С. I. Ожегов [16, с. 331]. У звичайному розумінні значення слів „нагляд” і „контроль” однакове: це спостереження або постійне спостереження з метою догляду, перевірки за ким-небудь (або чим-небудь), за дотриманням якихось правил [16, с. 286, 371]. У них єдина мета – забезпечення законності та дисципліни. Більше того, як контроль, так і нагляд здійснюються переважно у формі перевірки. Контролюючі і наглядові органи мають право безперешкодно відвідувати підконтрольні та піднаглядні їм об’єкти, давати тим, кого перевіряють, обов’язкові до виконання вказівки.

Аналіз юридичної літератури дозволяє зробити висновок, що принципове розмежування між поняттями „контроль” та „нагляд” у контексті державно-правової діяльності вчені-юристи зазвичай не проводять або не акцентують на цьому особливої уваги. Приміром, у колективній науковій праці „Теорія юридичного процесу” характеристика такої вимоги підтримки режиму законності як „забезпечення систематичного і постійного нагляду (контролю)” щодо діяльності державних органів та посадових осіб доповнюється розглядом умов ефективності цієї вимоги і говориться про суб’єктів, які здійснюють нагляд і контроль, про зміст контрольно-наглядової діяльності як діяльності, у якій є „суб’єкт, що наглядає, і суб’єкт піднаглядний” [18, с. 48-49]. У Великому юридичному словнику „нагляд” визначається як „контроль, що здійснюється”, вказується на існування „судового нагляду”, але пишеться, що судову владу характеризує наявність „контрольних повноважень” [19, с. 6; 385; 666]. Н.В.Вітрук серед державних органів, що здійснюють конституційний контроль, називає, зокрема, „спеціалізовані органи конституційного контролю у вигляді органів конституційного нагляду” [20, с.25]. Про співвідношення термінів „нагляд” та „контроль” говорить і М. В. Руденко, який зазначає, що „через відповідні служби, інспекції, комітети, комісії, управління, відділи держава здійснює контроль (нагляд) за додержанням правових приписів” [21, с. 29]. Автори коментаря до Закону України „Про боротьбу з корупцією” серед органів Української держави як окрему групу таких органів розрізнюють і називають „контрольні (наглядові) органи” [22, с.193]. Граматичне тлумачення даного формулювання свідчить, що в ньому терміни „контрольні” і „наглядові” розуміються як тотожні. В.Є.Чіркін зазначає, що „нагляд” – це також „контроль” [9]. I.П.Iльїнський та Б. В. Щетинін наголошують на відсутності різниці між контролем та наглядом [23, с. 42]. Iснує точка зору, що „поняття контролю і нагляду в сучасній теорії, законодавстві та практиці не розділені” [24, с. 22].

Проте варто зазначити, що в юридичній літературі наголошується також і на відмінності термінів „контроль” та „нагляд”, хоча спостерігається наявність внутрішнього протиріччя у коментарях тих науковців, які вказують на відмінність зазначених термінів. Так, існує точка зору, що „залежно від обсягу контролю розрізнюють власне контроль, у процесі котрого перевіряється законність і доцільність діяльності, і нагляд, котрий обмежується тільки перевіркою законності, при цьому втручання в оперативно-господарчу діяльність піднаглядного об’єкта не є допустимим” [25, с. 482], тобто нагляд – діяльність лише щодо „забезпечення законності” [19,с.385].

О. Ф. Андрійко, назвавши спочатку нагляд видом діяльності, близьким до контролю, тут же зазначає, що нагляд слід розглядати як окремий вид (форму) контролю, до особливостей якого належить те, що нагляд здійснюється державними органами щодо об’єктів, які їм організаційно не підпорядковані, тоді як контроль стосується підпорядкованих суб’єктів; у процесі нагляду застосовуються заходи адміністративного впливу, тоді як за результатами контролю можуть застосовуватися і заходи дисциплінарні; адміністративний нагляд здійснюється за дотриманням відповідними суб’єктами спеціальних норм і правил, тоді як контроль – за діяльністю підконтрольних об’єктів у цілому чи окремими її аспектами [8, с. 349-350].

В. М. Гаращук визнає існування певних відмінностей між контролем і наглядом, хоча одночасно і зазначає, що чинне законодавство знає випадки, коли контролюючий орган не має деяких з основних контрольних повноважень, що наближує його до нагляду (таке можна визнати за „зрізаний”, або „неповний” контроль), а в діяльності прокуратури виявляється один з елементів контролю [26, с. 82]. Так, на його думку, „контроль як форма державної діяльності відрізняється від нагляду тим, що він здійснюється повсякденно і безперервно”, а нагляд – періодично [27, с. 454]. Слід відзначити і те, що до наглядових органів вчений відносить лише прокуратуру, з чим важко погодитись.

На думку дисертанта, по-перше, нагляд так само як і контроль також здійснюється безперервно, прикладом чого є перелік наглядових повноважень працівників міліції щодо охорони громадського порядку та забезпечення громадської безпеки, які містяться у статті 11 Закону України „Про міліцію” [28]. Безперервність наглядових повноважень працівників міліції підтверджується і тим, що вони, відповідно до п. 28 ст. 10 Закону України „Про міліцію”, „на території України незалежно від посади, яку займають, місцезнаходження і часу (виділено нами – Х.Я.) в разі звернення до них громадян або службових осіб з заявою чи повідомленням про події, які загрожують особистій чи громадській безпеці, або у разі безпосереднього виявлення таких зобов’язані вжити заходи щодо попередження і припинення правопорушень, рятування людей, подання допомоги особам, які її потребують, встановлення і затримання осіб, які вчинили правопорушення, охорони місця події і повідомити про це в найближчий підрозділ міліції [28]. По-друге, крім прокуратури, і як ми відзначили вище, органів внутрішніх справ, нагляд здійснюють і різноманітні інспекції, служби, в назві яких термін „нагляд” є домінуючим (органи санітарно-епідеміологічного нагляду, пожежного нагляду, держсільтехнагляду, держнаглядупраці, держатомнагляду тощо).

Головне, на думку В. М. Гаращука, що відрізняє контроль від нагляду – „те, що контролюючий орган на відміну від наглядового, має право втручатися в оперативну діяльність підконтрольного (іноді аж до підміни собою керівного органу цього об’єкта), а також те, що контролюючі органи (але аж ніяк не наглядові) мають право самостійно притягувати винних до правової відповідальності” [27,с.455]. Втручання в оперативну діяльність підконтрольного органу та право самостійно притягати винних осіб до правової відповідальності і становлять, на думку В. М. Гаращука, основні відмінності контролю від нагляду.

З цим твердженням також важко погодитись, оскільки під час виконання службових обов’язків працівники міліції також мають право втручатися в діяльність підконтрольного та в передбачених законом випадках притягувати винних осіб до відповідальності (наприклад, в разі порушень правил експлуатації об’єктів дозвільної системи працівники міліції мають право зупиняти їх функціонування). Але є і випадки, коли органи внутрішніх справ, здійснюючи адміністративний нагляд, не можуть самостійно притягти до юридичної відповідальності особу, яка порушує, наприклад, правила адміністративного нагляду, тому що відповідно до Закону України „Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі” [29] подібні справи вирішує суд (суддя).

На думку дисертанта, про зазначену відмінність контролю від нагляду можна говорити лише за умови, якщо під наглядовим органом розуміти тільки прокуратуру. Так, відповідно до частини другої ст. 19 Закону України „Про прокуратуру” [30], прокуратурі заборонено втручатися в господарську діяльність і підміняти органи відомчого управління та контролю. До того ж тільки прокуратура поза межами відомчої (або фахової) системи має повноваження на перевірку законності дій будь-яких контролюючих органів, а в деяких випадках – суду (судді) та на правову оцінку їх діяльності. Здійснюючи нагляд у сфері державного управління (виконавчої влади), прокуратура фактично виступає і як єдиний у державі орган, що координує роботу контролюючих органів (маються на увазі спеціалізовані контролюючі органи). Зокрема, відповідно до частини третьої ст. 29 Закону України „Про прокуратуру” прокурор, здійснюючи нагляд, вживає заходів щодо узгодження дій правоохоронних органів у боротьбі зі злочинністю [30]. Але слід відзначити і те, що в деяких випадках прокуратура виконує і контрольні функції. Так, письмовий припис прокурора про усунення порушень закону, згідно зі ст. 22 Закону України „Про прокуратуру”, підлягає негайному виконанню, тобто прокурор у цьому разі фактично втручається в оперативну діяльність підприємства, організації, установи, зупиняючи протизаконний хід подій. При цьому у адресата відсутня свобода вибору поведінки, яка можлива при застосуванні прокурором інших форм реагування (наприклад, з вимогами протесту можна не погодитися і не виконувати їх).

Наведемо й інші міркування вчених щодо співвідношення досліджуваних термінів. Так, на думку О. Ф. Андрійко, „специфіка органів державного контролю полягає в тому, що вони не встановлюють загальних правил поведінки, як це робить законодавча влада, не займаються управлінською діяльністю, котра є притаманною виконавчій владі, і не розглядають спори, які виникають із конкретних цивільних, адміністративних, кримінальних та інших справ, котрі складають сферу діяльності судової влади” [31, с. 348]. Як заперечення наведеному твердженню можна привести Iнструкцію МВС України від 21 серпня 1998 р. „Про порядок виготовлення, придбання, зберігання, обліку, перевезення та використання вогнепальної, пневматичної і холодної зброї, пристроїв вітчизняного виробництва для відстрілу патронів, споряджених гумовими чи аналогічними за своїми властивостями метальними снарядами несмертельної дії, та зазначених патронів, а також боєприпасів до зброї та вибухових матеріалів” [32], наказ Міністерства освіти, МВС, Головного управління державної пожежної охорони України від 30 вересня 1998 р. № 348/70 „Про затвердження Правил пожежної безпеки для закладів, установ і організацій системи освіти України” [33] та ін., якими встановлюються загальні правила поведінки та заходи щодо контролю за їх додержанням.

Д. М. Бахрах зазначає, що „наглядова діяльність є складовою частиною державного управління. Її головне завдання – забезпечити якість продукції, послуг і безпеку громадян, суспільства, держави. Відомо, що контроль містить у собі нагляд за законністю і доцільністю діяльності, її оцінку з позицій соціально-політичних, організаційно-технічних, наукових, правових. Але в багатьох випадках заради забезпечення свободи громадян, виконання обов’язків підприємствами та організаціями, контрольні повноваження суб’єктів влади обмежуються – їм надається можливість здійснювати лише нагляд. У тих же випадках, коли між перевіряючими і тими, хто перевіряється, немає організаційної підпорядкованості, зведення контролю до нагляду потрібне для запобігання втручання в оперативну діяльність суб’єктів влади, які не відповідають за її наслідки” [34, с. 40].

Д.М. Овсянко висловлює думку про те, що нагляд є самостійним видом контрольно-наглядової діяльності, якому властиві свої особливості [35, с. 261].

Ю.П. Битяк і В.В. Зуй стверджують, що існує два види нагляду: а) нагляд, який здійснюють органи прокуратури, – загальний нагляд; б) нагляд з боку різноманітних інспекцій і служб – адміністративний нагляд [36, с. 201].

С.В. Ківалов висловлюється за те, що „нагляд буває судовий, прокурорський та адміністративний” [37, с. 310].

Л.В. Коваль, розглядаючи питання законності та дисципліни у сфері виконавчої влади, зазначив, що „контроль (нагляд) за законністю у сфері виконавчої влади здійснюється у чотирьох формах. Це контроль парламентський, прокурорський (обидва належать до вищого контролю), адміністративний, судовий” [38, с. 146].

Як зазначає Ю.П. Битяк, метою нагляду є виявлення та попередження правопорушень, усунення їх наслідків та притягнення винних до відповідальності без права втручання в оперативну та господарську діяльність піднаглядних об’єктів, зміни чи скасування актів управління [5, с. 223-224].

Нагляд і контроль розрізняються, на думку Р.I. Денисова, також і за обсягом їх діяльності: органи адміністративного нагляду обмежуються перевіркою дотримання певних правил; органи зовнішнього контролю, крім цього, займаються і питаннями господарської діяльності, виконанням планових завдань за кількісними і якісними показниками тощо [39, с. 140].

На думку дисертанта, такі ознаки, як безперервність, втручання в повсякденну (оперативну) діяльність, усунення причин та умов, що сприяють правопорушенням, застосування заходів адміністративного примусу, притягнення до адміністративної відповідальності є характерними і для органів, які здійснюють наглядову діяльність, зокрема, міліції. Більше того, про це свідчать і їх назви: органи санітарно-епідеміологічного, пожежного нагляду, держсільтехнагляду, держнаглядупраці, держатомнагляду тощо.

Слід відзначити і те, що на законодавчому рівні, на відміну від теоретичних праць, поняття контролю та нагляду найчастіше не розмежовуються. Аналіз чинного законодавства, на перший погляд, показує, що загальногалузевої синонімії не існує, оскільки законодавство дає підстави у певних випадках розрізняти контрольні та наглядові органи, наприклад, за таким критерієм як спосіб ініціювання їх діяльності. Але це не так. Наприклад, в Законі України „Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі” законодавець визначає адміністративний нагляд як систему тимчасових примусових заходів спостереження і контролю за поведінкою окремих осіб, звільнених з місць позбавлення волі. У Законі України „Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення” у ст. 39 розділу п’ятого „Державний санітарно-епідеміологічний нагляд” зазначається, що „державний санітарно-епідеміологічний нагляд – це діяльність органів, установ та закладів державної санітарно-епідеміологічної служби з контролю за дотриманням юридичними та фізичними особами санітарного законодавства з метою попередження, виявлення, зменшення або усунення шкідливого впливу небезпечних факторів на здоров’я людей та по застосуванню заходів правового характеру щодо порушників” [40]. У Законі України „Про метрологію та метрологічну діяльність” [41] в одному із його розділів „Державний метрологічний контроль і нагляд” відсутнє розмежування понять „контролю” і „нагляду”. Декрет Кабінету Міністрів України від 17 травня 1993 року „Про державний пробірний нагляд” було замінено Законом України від 18листопада 1997 року „Про державне регулювання видобутку, виробництва і використання дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння та контроль за операціями з ними”, у якому „органи державного пробірного нагляду” вже мають назву „органи державного пробірного контролю” [42].

Отже, законодавець ці терміни принципово не розрізняє, що можна оцінювати як певну тенденцію у сучасній нормотворчості української держави. Аналогічне поєднання понять „нагляду” і „контролю” має місце в більшості нормативних актів. Проте і юридична наука з її висновками, що потребують точності вживання різноманітних термінів, не дає підстав для позитивної відповіді на питання про їх синонімічність чи несинонімічність, що було з’ясовано вище.

До речі, такий стан справ властивий не лише українському законодавству. Наприклад, в листі Державного митного комітету Російської Федерації „Про фінансування заходів щодо вдосконалення системи організації державного санітарно-епідеміологічного, ветеринарно-фітосанітарного нагляду та контролю” йдеться водночас і про контроль, і про нагляд. Те ж саме має місце в Указі Президента РФ від 1994 р. „Про державний нагляд та контроль за дотриманням законодавства Російської Федерації про працю та охорону праці”.

В Україні серед державних органів є: 1) такі, що мають назву, яка вказує на їх контрольну або наглядову діяльність; 2) такі, у назві яких відсутні терміни „контроль” або „нагляд”, але вони, відповідно до своєї компетенції, можуть здійснювати: а) контрольну або наглядову діяльність; б) як контрольну, так і наглядову діяльність. Проте ні назва органу („контрольний”, „наглядовий”), ні назва повноважень („контрольні”, „наглядові”) не є універсальним критерієм розрізнення „контролю” і „нагляду” як особливих видів діяльності. Зазначені назви – це тільки формальний, а не сутнісний критерій їх розрізнення, оскільки „нагляд” органів нагляду, органів з наглядовими повноваженнями законодавець нерідко характеризує з використанням терміна „контроль”. Так, приміром, в ст. 7 Закону України „Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі” від 1 грудня 1994 року „Працівники міліції зобов’язані систематично контролювати поведінку” осіб, відносно яких встановлено адміністративний нагляд. Аналогічний висновок можна зробити і з тексту Положення про Комітет у справах нагляду за страховою діяльністю [43]. У відповідності з цим Положенням Укрстрахнагляд „здійснює контроль за платоспроможністю страховиків” (пп. 10 п. 4), „здійснює контроль за достовірністю та повнотою інформації, що надається учасниками страхового ринку” (пп. 7 п. 5). Як бачимо, назва органу – „Украстрахнагляд” припускає здійснення ним і контрольних повноважень. У свою чергу, Держнаглядохоронпраці „затверджує статути (положення), контролює додержання та приймає рішення у разі їх порушення” (пп. 21 п. 4), має право „контролювати додержання встановленого порядку допуску працівників до роботи” (пп. 9 п. 5) [43].

Отже, „нагляд” припускає „контроль”, як і „контроль” припускає „нагляд”, що зазначено як у переважній більшості наукових праць, так і в цілому ряді нормативно-правових актів, зокрема, і законодавчого рівня. Хоча сам факт одночасного співіснування в текстах нормативно-правових актів термінів „контроль” та „нагляд” і можна розглядати як формальну підставу для їх ототожнення, але реальне здійснення цих видів діяльності в наш час дає підстави стверджувати про їх відмінності.

Ще раз наведемо думку Д. М. Бахраха, з якою варто цілком погодитись. Він вважає, що в багатьох випадках заради забезпечення свободи громадян, виконання обов’язків підприємствами та організаціями контрольні повноваження суб’єктів влади обмежуються – їм надається можливість здійснювати лише нагляд [34, с.40]. Тобто, в цьому випадку підкреслюється, що наглядова діяльність порівняно з контрольною за своєю суттю є значно меншим втручанням у свободу суб’єктів, що відповідає потребам формування правової держави.

Не заперечуючи тісний взаємозв’язок нагляду і контролю, все ж, на думку дисертанта, існують об’єктивні підстави для їх розмежування, про що вище йшла мова. Таке розмежування правомірне і тоді, коли законодавець для визначення назви і регулювання повноважень тих чи інших органів використовує обидва терміни. Як вірно, на думку дисертанта, зазначає В. С. Шестак, термінологічне „ім’я” явища не змінює його природу, так само як не змінює природу явища зміна „імен”, котрі його позначають [44, с. 12]. Правовий статус будь-якого державного чи громадського органу, в першу чергу, залежить від нормативно закріплених його завдань, функцій, обов’язків, прав та відповідальності, а не від того, який термін буде домінуючим в його назві – „нагляд” чи „контроль”.

Проте варто підкреслити інше: реально існують державні органи, які в своїй діяльності поєднують елементи і контролю, і нагляду, у зв’язку з чим діяльність, яку вони здійснюють, називають контрольно-наглядовою. Разом з тим, як уявляється, в цій діяльності переважає все ж нагляд. Недарма подібна діяльність органів виконавчої влади одержала також назву адміністративний нагляд, про здійснення якого міліцією і піде мова у цій праці.

Чому актуальним є розгляд саме нагляду? Побудова в Україні правової держави, перехід на ринкові відносини, прагнення України до вступу у Євросоюз вимагає скорочення державного втручання в діяльність організацій, у життя громадян, і за цих умов обсяг нагляду має постійно розширюватися за рахунок звуження обсягу контролю. Обсяг наглядової діяльності розширюється ще й тому, що в житті суспільства збільшується роль технічних засобів, різноманітних технічних правил, нагляд за дотриманням яких – важлива умова забезпечення безпеки держави та її громадян.

Отже, враховуючи викладене, нагляд як вид державної діяльності можна визначити як сукупність безперервних дій зі спостереження за додержанням законності у відповідних суспільних відносинах, які здійснюються компетентним на те органом із застосуванням наданих йому законом (підзаконним нормативним актом) повноважень і спрямовані на попередження, виявлення і припинення порушень, а також притягнення порушників до відповідальності.

Нагляд здійснюється з метою: отримання об’єктивної та достовірної інформації про стан справ на піднаглядному об’єкті чи у певній сфері суспільних відносин; застосування заходів попередження правопорушень (в деяких випадках з правом прямого втручання в діяльність об’єкта нагляду); надання допомоги піднаглядному об’єкту у поновленні законності і дисципліни; встановлення причин і умов, які сприяють порушенню вимог правових норм; вжиття заходів щодо притягнення винних осіб до юридичної відповідальності.

Таким чином, з одного боку, нагляд є засобом адміністративного впливу, видом виконавчо-розпорядчої діяльності, а з іншого – засобом забезпечення режиму законності в державі. Нагляд забезпечує охорону відповідних суспільних відносин і матеріальних цінностей, причому, не тільки від правопорушень, але й від об’єктивно протиправних дій та стихійних явищ. Суб’єкти наглядової діяльності зобов’язані піклуватися насамперед про те, щоб не допустити, запобігти настанню шкідливих наслідків, виявити обставини, що можуть бути їх причиною, і вжити певних заходів для усунення виявлених відхилень. Iншими словами, на першому плані – прогноз, попередження, припинення, щоб не допустити настання шкоди, а на другому – застосування каральних санкцій для загальної й індивідуальної превенції правопорушень у майбутньому. Зазначене особливо актуальне для правоохоронної діяльності міліції, адміністративний нагляд у якій займає особливі місце і роль.

1.2. Сутність адміністративного нагляду, його роль вправоохоронній діяльності міліції

Проаналізувавши у попередньому підрозділі загальнометодологічні підходи до розуміння поняття „контрольно-наглядова діяльність”, охарактеризувавши співвідношення між категоріями „нагляд” та „контроль”, сформулювавши власне визначення поняття „нагляд” та з’ясувавши його мету, перейдемо до безпосереднього розгляду сутності адміністративного нагляду міліції. Відповідно до Закону України „Про міліцію”, інших законодавчих і підзаконних актів міліція здійснює контроль за виконанням громадянами, посадовими особами, підприємствами, установами, організаціями і громадськими об’єднаннями різних правил поведінки. У випадку виявлення невідповідності в діях підконтрольних суб’єктів установленому порядку працівники міліції зобов’язані на такі факти відповідним чином реагувати, використовуючи наявний в їх арсеналі досить широкий спектр організаційних і правових форм впливу для того, щоб привести управлінську систему в заданий стан, забезпечити притягнення порушників до відповідальності, усунути причини і умови, що сприяють дестабілізації урегульованих правовими нормами суспільних відносин.

Проте тільки контрольними функціями компетенція міліції не обмежується, її працівники здійснюють і цілий ряд наглядових повноважень. У такому випадку доцільніше вести мову про здійснення нагляду з боку міліції. А оскільки така наглядова діяльність регламентується нормами адміністративного права і реалізується за допомогою адміністративно-правових форм, адміністративно-правовими засобами, то вона й іменується адміністративним наглядом.

Наглядові повноваження, крім органів внутрішніх справ, виконують також різні державні інспекції. Наглядова діяльність інспекцій має на меті не лише попередження протиправних дій, усунення причин та умов, що сприяють правопорушенням, a й застосування заходів адміністративного примусу, у тому числі адміністративної відповідальності – в разі виявлення порушень загальнообов’язкових правил у сфері повноважень відповідної інспекції чи служби. До того ж згадані інспекції і служби самостійно застосовують адміністративно-примусові заходи згідно з Кодексом України про адміністративні правопорушення, спеціальними законами та положеннями про ці інспекції і служби, втручаються в межах покладених на них завдань в оперативну діяльність органів, яку перевіряють: зупиняють або забороняють роботу підприємств чи їх окремих підрозділів, агрегатів, використання сировини чи матеріалів; зупиняють операції по рахунках у банках тощо.

З огляду на ту обставину, що адміністративний нагляд здійснюють як державні інспекції (служби), так і органи міліції, варто було б зазначити, що це не одне і те ж. На думку дисертанта, міліція наділена більш широкими повноваженнями, ніж державні інспекції (служби), які здійснюють нагляд виключно у відведеній їм законом (підзаконним нормативним актом) сфері і не виходять за її межі. У свою чергу, діяльність міліції під час здійснення адміністративного нагляду досить часто стикається і навіть перетинається з діяльністю державних інспекцій (служб). У порівнянні з деякими державними інспекціями, що забезпечують громадську безпеку, міліція має більш широкий обсяг компетенції і є найбільш універсальним органом охорони громадського порядку і забезпечення громадської безпеки.

Останнім часом щодо правової природи та сутності адміністративного нагляду в юридичній літературі відсутня єдність поглядів. На думку одних вчених, наприклад, М. С. Студенікіної [45], Д.М.Бахраха [46], В. Б. Авер’янова [3; 27; 47], адміністративний нагляд є різновидом надвідомчого державного контролю, інші ж, наприклад, В. К. Колпаков [48], Ф. С. Разарьонов, С. I. Котюргін [49] стверджують і обґрунтовують у своїх роботах те, що адміністративний нагляд є самостійним видом діяльності органів виконавчої влади.

Розглянемо наведені вище та інші підходи вчених до розуміння сутності адміністративного нагляду більш детальніше. Так, М.С.Студенікіна при розгляді змісту адміністративного нагляду також співвідносить його із зовнішнім або надвідомчим контролем, оскільки і контроль, і нагляд поширюються на об’єкти, незалежно від їх відомчої підпорядкованості [45, с. 18]. Разом з тим вчена виділяє і специфічні риси адміністративного нагляду, властиві лише йому: вузькість сфери здійснюваного нагляду, яка обумовлена групою однорідних норм, правил, вимог; обмеження меж його компетенції перевіркою лише законності дій конкретного об’єкта; застосування заходів адміністративного впливу. З огляду на ці обставини, М.С.Студенікіна визначає адміністративний нагляд як „різновид надвідомчого контролю, як форму активного нагляду, що супроводжується застосуванням у певних випадках заходів адміністративно-владного характеру” [45, с. 19-20].

Д. М. Бахрах зазначає, що „адміністративний нагляд, як правило, полягає в забезпеченні виконання загальнообов’язкових норм, встановлених як законами, так і підзаконними актами, здійснюється систематично, причому, звичайно, за ініціативою його суб’єктів” [46, с. 40]. Однією із важливих особливостей адміністративного нагляду Д. М. Бахрах вважає те, що „він, як правило, пов’язаний із застосуванням адміністративного примусу” [46, с. 40].

Н. Г. Саліщева розглядає адміністративний нагляд і як специфічну форму надвідомчого контролю, і як метод діяльності органів зовнішнього державного контролю [50, с. 186]. Зміст адміністративного нагляду, на її думку, полягає в перевірці виконання встановлених державою правил і норм, що забезпечують нормальне функціонування цієї галузі управління. Для адміністративного нагляду характерне також те, що здійснюючий його орган (та або інша державна інспекція) не перевіряє всю роботу підконтрольного об’єкта, а зосереджує свою увагу лише на виконанні порівняно незначної кількості норм і правил. Органи адміністративного нагляду мають право давати обов’язкові до виконання розпорядження, робити перевірки й обстеження, видавати дозволи, розробляти спеціальні норми і правила. Як і зовнішній контроль, адміністративний нагляд „виключає можливість безпосереднього оперативного втручання в сам управлінський процес” [50, с. 180].

В. К. Колпаков визначає адміністративний нагляд як здійснення спеціальними державними структурами цільового нагляду за дотриманням виконавчо-розпорядчими органами, підприємствами, установами і організаціями та громадянами правил, передбачених нормативними актами [48, с. 675].

В. М. Гаращук зазначає, що адміністративний нагляд має за мету не лише попередження протиправних дій, усунення причин і умов, що сприяють правопорушенням, а й застосування заходів адміністративного примусу, в тому числі адміністративної відповідальності в разі виявлення порушень загальнообов’язкових правил [5, с. 223].

На думку В. Є. Шоріної, адміністративний нагляд – „це самостійна форма контролю, зміст якої єдиний, незалежний від того, якими органами нагляду здійснюється; адміністративний нагляд, подібно прокурорському, не може бути пов’язаний із втручанням у діяльність піднаглядного об’єкта або органу управління, а у випадках, коли таке втручання має місце, нагляд поступається місцем контролю” [51, с. 104; 255].

Ф. С. Разарьонов при аналізі змісту поняття „адміністративний нагляд” як методологічну основу використовує ознаку відсутності організаційної підпорядкованості у суб’єктів нагляду і піднаглядних об’єктів [52, с. 71].

Р. I. Денисов визначає адміністративний нагляд як спостереження за відповідністю виробничої та іншої діяльності колективів або окремих людей правовим розпорядженням з метою охорони конкретних управлінських суспільних відносин від усіляких посягань [39,с.12].

На думку дисертанта, яка була викладена у підручнику „Адміністративна діяльність міліції”, адміністративний нагляд відрізняється як від судового, так і від прокурорського нагляду. По-перше, тим, що лідируючими суб’єктами наглядової діяльності є структурні підрозділи виконавчої влади. По-друге, якщо головна мета судового і прокурорського нагляду– забезпечення законності в країні, то основна мета адміністративного нагляду – забезпечення безпеки громадян, суспільства, держави. По-третє, адміністративний нагляд завжди спеціалізований, спрямований на забезпечення дотримання спеціальних правил (паспортних, санітарних, ветеринарних, митних, торгівлі, дозвільної системи та ін.), а не на дотримання законності в цілому. По-четверте, адміністративний нагляд за конкретними об’єктами здійснюється систематично. Він носить ініціативний характер, проводиться головним чином не в зв’язку з надходженням заяв, скарг, сигналів, а з ініціативи самих суб’єктів влади. По-п’яте, адміністративний нагляд здійснюється, як правило, суб’єктами влади, наділеними надвідомчими повноваженнями. Iндивідуальні і колективні суб’єкти, за якими здійснюється нагляд, організаційно не підпорядковані суб’єктам влади, що їх перевіряють. По-шосте, адміністративний нагляд пов’язаний із застосуванням заходів адміністративного примусу [53, с. 88].

Беручи до уваги наведене, можна зробити висновок, що, незважаючи на відсутність єдності поглядів вчених-адміністративістів щодо сутності адміністративного нагляду, вони все ж не заперечують наявності наглядової діяльності спеціальних органів управління. Крім цього, не дістала одностайної підтримки й точка зору про те, що всі наглядові повноваження зосереджені тільки в органах прокуратури [54, с. 19].

Розглянемо більш детально відмінні риси адміністративного нагляду у порівнянні з іншими видами контрольно-наглядової діяльності, як то: з прокурорським наглядом, судовим контролем, державним контролем та громадським контролем. Так, відмінність адміністративного нагляду від прокурорського нагляду полягає, на думку дисертанта, насамперед у тому, що адміністративний нагляд є засобом реалізації виконавчої влади, у той час як прокурорський нагляд незалежний від будь-якої гілки влади, а, отже, є: по-перше, більш значущим, по-друге, може застосовуватися в тому числі і до органів, які здійснюють адміністративний нагляд, як засіб забезпечення законності в їх діяльності.

Порівнюючи адміністративний нагляд із судовим контролем, можна відзначити такі їх відмінності: по-перше, судовий контроль здійснюється не систематично, не повсякденно, як, наприклад, нагляд, а одноразово при розгляді конкретних справ (адміністративних, цивільних, кримінальних); по-друге, судовий контроль здійснюється судовими органами, які належать до судової влади, причому, на відміну від суб’єкта адміністративного нагляду, для якого наглядова діяльність є основною, судові органи здійснюють свої контрольні повноваження паралельно зі своєю основною діяльністю – здійсненням правосуддя.

Відмінність адміністративного нагляду від державного контролю полягає, насамперед, у тому, що для державного контролю характерна наявність широкого набору засобів і методів контрольної діяльності (перевірки, експертизи, ліцензування, аналіз звітних даних тощо), чого не можна сказати про адміністративний нагляд.

Громадський же контроль, на відміну від адміністративного нагляду, не належить до реалізації якоїсь гілки державної влади, а його розвиток є показником демократичності державного устрою. Органи громадського контролю можуть оцінювати діяльність підконтрольних суб’єктів як за власною ініціативою, так і за дорученням органів виконавчої влади з широкого кола питань, у тому числі й неправового характеру. Не маючи можливості втручатися в оперативно-господарську діяльність підконтрольних об’єктів, вони, проте, можуть давати оцінку доцільності прийнятих рішень. Основною особливістю діяльності органів громадського контролю сьогодні є та, що їх основним завданням внаслідок неможливості самостійного застосування примусових заходів є інформування компетентних державних органів про виявлені порушення.

Отже, як видно із наведеного, у порівнянні з конкретними видами нагляду чи контролю адміністративний нагляд має певні відмінні ознаки. Але складність полягає все-таки у виділенні загальних ознак адміністративного нагляду. На думку дисертанта, цими ознаками, крім названого, є насамперед його надвідомчий (чи позавідомчий) характер, тобто спостереження за об’єктом, який не підпорядкований йому по службі, належить до іншого відомства. Наприклад, відносини між працівником міліції та суб’єктом, який є власником вогнепальної зброї, транспортного засобу тощо. Слід відзначити і те, що ця істотна ознака адміністративного нагляду виділяється всіма українськими вченими-адміністративістами. Крім цього, варто відзначити обмежений набір засобів і методів здійснення. Ще однією важливою ознакою адміністративного нагляду є його профілактична спрямованість. В процесі адміністративного нагляду працівники міліції мають можливість виявити умови, що сприяють злочинам та іншим правопорушенням; вплинути на осіб, схильних до антигромадської поведінки з метою недопущення з їх боку протиправних діянь; вчасно припинити правопорушення і забезпечити невідворотність відповідальності порушника.

Вище було названо й інші ознаки адміністративного нагляду, характерні також для діяльності контрольних органів, а саме: можливість втручання в діяльність підконтрольних або піднаглядних суб’єктів; безперервність здійснення; оцінка дій підконтрольних або піднаглядних суб’єктів з широкого кола питань або з вузької, спеціальної їх частини; можливість поширення контрольно-наглядових повноважень на громадян; можливість здійснення контрольно-наглядових повноважень як за власною ініціативою, так і за ініціативою третіх осіб; можливість застосування заходів адміністративного примусу, у тому числі й адміністративних стягнень.

Особливо варто сказати про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі. Переважна більшість вітчизняних адміністративістів називає його одним із адміністративно-запобіжних заходів [5, с. 153; 55, с. 114; 56, с. 232], деякі вчені відносять його до заходів адміністративного припинення [57, с. 204; 58, с. 68]. У свою чергу, О. М. Бандурка вважає, що адміністративний нагляд може застосовуватись і як адміністративно-запобіжний захід, і як захід припинення, залежно від обставин застосування [59, с.32]. На думку дисертанта, адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі, не можна називати заходом, оскільки це не один захід, відповідно до ст. 1 Закону „Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі” його необхідно розглядати як систему заходів спостереження і контролю, що цілком відповідає розумінню нагляду як виду державної діяльності.

В науковій літературі існують і різні підходи до визначення поняття „адміністративний нагляд міліції”. Так, М. I. Єропкін визначає адміністративний нагляд міліції як „систематичне спостереження органів міліції за точним виконанням посадовими особами і громадянами законів та інших нормативних актів з метою забезпечення громадського порядку, попередження і припинення порушень, виявлення порушників і вжиття до них заходів громадського чи адміністративного впливу” [60, с. 89].

О. П. Клюшниченко під адміністративним наглядом міліції розуміє „спостереження апаратів міліції за точним виконанням посадовими особами й окремими громадянами правил, що регулюють громадський порядок, з метою попередження та припинення його порушень і притягнення винних осіб до відповідальності” [58, с. 25].

На думку О. П. Коренєва, „адміністративний нагляд міліції – це систематичне спостереження, контроль за точним і неухильним дотриманням посадовими особами і громадянами правил, що регулюють громадський порядок і безпеку з метою попередження, припинення порушень цих правил, виявлення порушників і притягнення їх до відповідальності або вжиття до них інших заходів впливу” [56,с.273].

Д. П. Цвігун під адміністративним наглядом міліції розуміє „систематичне спостереження підрозділів міліції та окремих співробітників, які володіють наглядовими повноваженнями, за дотриманням громадянами і посадовими особами підприємств, установ, організацій (незалежно від форм власності), а також іноземцями та особами без громадянства законів та інших нормативних актів, що регулюють відносини у сфері охорони громадського порядку та різних форм власності, забезпечення безпеки дорожнього руху та екологічної безпеки, організації роботи паспортно-реєстраційної та міграційної служби, дозвільної системи з метою попередження і припинення вчинення порушень та притягнення винних до відповідальності [61,с.40-41].

Аналіз наведених визначень поняття „адміністративний нагляд” дозволяє зробити висновок про їх в цілому синонімічний характер, за винятком того, які саме об’єкти охорони та захисту вчені беруть за основу цього поняття: громадський порядок, громадську безпеку, власність, забезпечення безпеки дорожнього руху та екологічної безпеки, організації роботи паспортно-реєстраційної та міграційної служби, дозвільної системи тощо.

Варто звернути також увагу на розуміння адміністративного нагляду міліції як складової її адміністративної діяльності, тобто врегульованої нормами адміністративного права її специфічної підзаконної державно-владної діяльності з організації та здійснення охорони прав і свобод громадян, громадського порядку, забезпечення громадської безпеки, попередження і припинення правопорушень [53,с.5]. В адміністративній діяльності міліції з точки зору її юридичних характеристик можна виділити саме адміністративно-наглядову діяльність і діяльність адміністративно-юрисдикційну, в процесі якої вирішуються індивідуальні справи у випадку виникнення спору про право, тобто конфліктної ситуації, зокрема, розглядаються справи про адміністративні правопорушення. В ході адміністративно-наглядової діяльності подібні справи не вирішуються, хоча створюються умови для їх розгляду і вирішення.

Враховуючи викладене, до специфічних ознак адміністративного нагляду міліції доцільно віднести, на думку дисертанта: 1) його надвідомчий характер, тобто спостереження за об’єктом, який не підпорядкований йому по службі і належить до іншого відомства. Наприклад, відносини між працівником міліції та суб’єктом, який є власником вогнепальної зброї, транспортного засобу тощо; 2) профілактичну спрямованість, спрямованість на забезпечення безпеки громадян, суспільства, держави. Працівники міліції під час здійснення нагляду мають можливість виявити умови, що сприяють злочинам та іншим правопорушенням, вплинути на осіб, схильних до антигромадської поведінки, з метою недопущення з їх боку протиправних діянь, вчасно припинити правопорушення і забезпечити невідворотність відповідальності порушника; 3) організуючу спрямованість, яка виявляється в упорядкуванні суспільних відносин у сфері громадського порядку і громадської безпеки; поновленні суспільних відносин, що зазнали небажаного впливу внаслідок протиправних дій; 4) загальний характер адміністративного нагляду, з одного боку, оскільки він реалізується переважною більшістю служб та підрозділів міліції у всіх підконтрольних їм сферах життєдіяльності і спеціалізований – з іншого, тому що спрямований він на забезпечення дотримання спеціальних правил (паспортної, дозвільної систем тощо); 5) ініціативний характер адміністративного нагляду, тобто він здійснюється головним чином з ініціативи самих працівників міліції, а не у зв’язку з надходженням заяв чи скарг; 6) специфічність засобів і методів здійснення адміністративного нагляду працівниками міліції, можливість застосування заходів адміністративного примусу.

Для визначення ролі адміністративного нагляду в правоохоронній діяльності міліції доцільно хоча б в загальних рисах з’ясувати саме поняття „правоохоронна діяльність”. В наш час держава реалізує безліч різних внутрішніх і зовнішніх, основних і додаткових, постійних і тимчасових функцій – економічну, соціальну, екологічну, культурну, інформаційну тощо, які становлять єдність змісту, форм і методів здійснення державної влади в певній сфері діяльності [62,с.73-74; 63, с. 51-54]. До таких функцій необхідно віднести і правоохоронну, яка знаходить своє зовнішнє вираження у правоохоронній діяльності. Найбільш часто правоохоронна діяльність розглядається як різновид правозастосування, особливістю якого є виявлення правопорушень, розгляд відповідних юридичних справ та прийняття рішень щодо застосування заходів юридичної відповідальності [64, с. 12-22]. Однак існують і інші визначення цього виду діяльності.

Аналізуючи поняття „правоохоронна діяльність”, важливо брати до уваги те, що в нього нерідко вкладається різний зміст. Так, для одних вчених зазначена діяльність – це діяльність компетентних органів щодо боротьби з правопорушеннями [65]. Для інших – це забезпечення громадського порядку в громадських місцях [66]. Треті визначають правоохоронну діяльність як „правопримусову”. Так, I.Л. Петрухін та В. Д. Ардашкін вважають, що правоохоронну діяльність здійснюють ті органи, які мають право застосовувати примусові заходи [67, с. 47-49]. Їх іще називають органами примусового підтримання правопорядку [68, с. 1]. Iнші вчені до правоохоронної діяльності відносять таку діяльність, яка здійснюється спеціально уповноваженими органами з метою охорони прав шляхом застосування юридичних засобів впливу [69, с. 4]. На думку М. I. Мельника та М. I. Хавронюка, правоохоронна діяльність у сфері боротьби зі злочинністю включає застосування передбачених законом примусових заходів до осіб, що вчиняють суспільно-небезпечні діяння, і заходів з відновлення порушених в результаті їх вчинення прав і законних інтересів юридичних і фізичних осіб [70, с. 26-27]. О. Д.Тихомиров та Ю. А. Ведерніков під правоохоронною діяльністю розуміють державно-владну діяльність, яка здійснюється в правовій формі і безпосередньо пов’язана з попередженням та профілактикою правопорушень [71, с. 168]. Таке розуміння правоохоронної діяльності, на думку дисертанта, є дещо обмеженим, оскільки відображає лише правові форми її здійснення, однак зазначена діяльність характеризується не тільки її спрямованістю на охорону права, а й різноманітністю форм впливу на потенційні і реальні загрози праву (виховна, профілактична робота тощо). При цьому правоохоронна діяльність здійснюється не лише державними органами, а й недержавними (наприклад, адвокатурою, громадськими формуваннями з охорони громадського порядку, правозахисними організаціями тощо).

На думку О. Ф. Скакун, сутність правоохоронної діяльності полягає в забезпеченні охорони конституційного ладу, прав і свобод громадян, законності і правопорядку, навколишнього природного середовища, всіх суспільних відносин, які встановлені і регулюються правом [63, с. 52].

О. М. Бандурка визначає правоохоронну діяльність, як „державну діяльність, яка здійснюється з метою охорони права спеціально уповноваженими органами шляхом застосування юридичних заходів впливу в точній відповідності із законом і при неухильному дотриманні встановленого ним порядку” [72, с. 6-8].

О. Чувильов та А. Чувильов розглядають зазначену діяльність у широкому розумінні – як діяльність усіх державних органів, що забезпечують дотримання прав і свобод громадян, їх реалізацію, законність і правопорядок; а у вузькому – як діяльність спеціально уповноважених органів з охорони права від правопорушень, що здійснюється у встановленій законом формі, згідно з компетенцією того чи іншого органу [73, с. 4].

Аналіз наведених підходів вчених до визначення сутності правоохоронної діяльності дозволяє визначити її головні ознаки, до яких доцільно віднести: 1) владний характер цієї діяльності, тому що розпорядження осіб, які її здійснюють, є обов’язковими для виконання особами, яким вони адресовані; 2) законність, оскільки: а)така діяльність може здійснюватися не будь-яким способом, а лише за допомогою застосування юридичних заходів впливу; б) застосовувані в ході її здійснення юридичні заходи впливу повинні відповідати законам або іншим правовим актам; в) вона реалізується у встановленому законом порядку, з дотриманням визначених процедур; 3)підзаконність діяльності, що передбачає здійснення повноважень у чітко регламентованих законом процесуальних (процедурних) межах і формах, які у певних випадках утворюють навіть самостійні процесуальні галузі права; 4) правозастосовний характер рішень, що приймаються, відмінність яких полягає не у встановленні нових норм права, а лише у застосуванні відповідних чинних норм правоохоронного спрямування; 5) використання примусу з метою припинення протиправної діяльності та спроб уникнути відповідальності чи перешкодити провадженню встановленої законом процедури розслідування (розгляду справи). Саме необхідність використання державного примусу, головним чином, і обґрунтовує потребу в спеціальній (правоохоронній) діяльності із застосування права; 6) суттєвою ознакою правоохоронної діяльності є і те, що її здійснення покладається, насамперед, на державні органи, що спеціально створюються для цього, хоча не виключається і можливість участі у цій діяльності окремих громадян та громадських формувань з охорони громадського порядку, що прямо передбачено Законом України „Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону” [74].

Тобто під правоохоронною діяльністю ми розуміємо державну (громадську) діяльність, яка має владний, підзаконний та правозастосовний характер і здійснюється з метою охорони громадського порядку, забезпечення громадської безпеки, попередження і припинення правопорушень, охорони, захисту і відновлення прав, свобод та законних інтересів фізичних і юридичних осіб спеціально уповноваженими на це органами (громадськими організаціями) та їх посадовими особами (окремими громадянами).

На основі з’ясування сутності правоохоронної діяльності міліції та ознак адміністративного нагляду можна охарактеризувати призначення адміністративного нагляду в правоохоронній діяльності міліції, яке, на думку дисертанта, полягає у тому, що за допомогою цього нагляду працівники міліції можуть реалізувати передбачені нормативно-правовими актами права і виконувати передбачені цими ж нормативними актами завдання та обов’язки щодо охорони громадського порядку, забезпечення громадської безпеки, охорони, захисту і відновлення прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб. Виконання зазначених завдань та обов’язків досягається самостійним затвердженням обов’язкових для виконання норм та правил, ініціюванням прийняття органами міліції нормативних актів у сфері правоохоронної діяльності, застосуванням працівниками міліції заходів попереджувального характеру, заходів припинення правопорушень та юридичної відповідальності.

Варто наголосити, що зміст терміна „нагляд” в першу чергу передбачає спостереження за ходом подій без будь-якого безпосереднього втручання в нього. В цьому плані можна говорити про профілактичний ефект „факту присутності”, коли сама наявність, наприклад, в певному громадському місці міліцейського поста або наряду утримує відповідних осіб від вчинення правопорушень. Тим самим досягається мета правоохорони за відсутності впливу на правовідносини, що свідчить про демократичний характер адміністративного нагляду. Зрозуміло, що подібне невтручання можливе лише до певних меж, якщо ж виникає реальна загроза правовідносинам, мають застосовуватися спеціальні заходи попередження і припинення правопорушень.

Таким чином, адміністративний нагляд міліції доцільно визначити як правоохоронну діяльність зі спостереження за додержанням законності організаційно не підпорядкованими об’єктами (підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами, громадянами), що здійснюється безперервно у зв’язку з виконанням ними спеціальних міжгалузевих норм, правил та вимог, з використанням комплексу адміністративних засобів впливу з метою охорони громадського порядку, забезпечення громадської безпеки, попередження і припинення правопорушень, відновлення порушених правовідносин і притягнення винних до відповідальності.

Отже, адміністративний нагляд є важливим засобом здійснення міліцією адміністративної функції щодо охорони громадського порядку, забезпечення громадської безпеки, дотримання правил дозвільної та паспортно-реєстраційної систем, а також обов’язків та обмежень, встановлених для осіб, звільнених з місць позбавлення волі.

1.3. Правове регулювання адміністративно-наглядовоїдіяльності міліції

В умовах побудови в Україні правової держави роль і значення правового регулювання діяльності правоохоронних органів, зокрема, міліції набуває особливої актуальності. Адже головною ознакою моделі правової держави є висока правова урегульованість суспільних відносин. Все це є, на думку дисертанта, суттєвим чинником, який разом із іншими факторами характеризує ступінь правової культури в демократичному суспільстві. На сучасному етапі розвитку нашого суспільства метою адміністративно-правового забезпечення реалізації прав і свобод громадян у їх взаємовідносинах з міліцією є визначення таких основних форм і напрямів діяльності структурних підрозділів та посадових осіб останньої, які забезпечували б повсякденний демократичний режим цих відносин на основі непорушності конституційних прав і свобод людини і громадянина. Подібний правовий стандарт взаємовідносин міліції і особи враховує статус останньої як такого суб’єкта управлінських відносин, перед яким виконавча влада є відповідальною за свою діяльність [75].

Практична реалізація міліцією адміністративно-наглядових повноважень часто пов’язана з певними обмеженням прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб. У зв’язку з цим важливим є створення відповідних правових засад реалізації цих повноважень, тобто забезпечення належного їх правового регулювання. Від досконалості нормативної регламентації адміністративно-наглядової діяльності міліції, чіткості правових приписів, наявності розвинутої системи законодавства та відповідних підзаконних актів у цій сфері залежить також ефективність зазначеного виду діяльності.

Про місце права та правового регулювання в організації будь-якої діяльності в державі та суспільстві, зокрема, адміністративно-наглядової, неодноразово зазначалось в науковій літературі. Так, С.С. Алексєєв відмічає: „Правовий фактор в діяльності будь-яких об’єднань людей має особливе значення з огляду на універсальний характер нормативного і юридичного інструментаря впорядкування різних організаційно-управлінських відносин” [76, c. 157]. Як обґрунтовано підкреслює Р. О. Халфіна, право регулює не тільки відносини, які виникають в процесі управління, але й саму організацію системи, структуру органів контролю, їх функції, порядок діяльності, взаємовідносини з іншими державними та громадськими організаціями [77, c. 117]. О. М. Бандурка зазначає, що правове регулювання забезпечує розподіл контрольно-наглядових повноважень між різними органами і службами, посадовими особами, встановлює між ними певні взаємовідносини [2, с. 57]. Вчений наголошує, що головне завдання управлінської діяльності полягає в тому, щоб підібрати виконавців з необхідними професійними навичками і кваліфікаційним розвитком, об’єднати їх спільні узгоджені дії, визначити для них загальні цілі, для досягнення яких наділити відповідними правами і обов’язками, створити раціональну організаційну структуру і забезпечити їх діяльність необхідними технічними і правовими умовами [2, с. 377]. Право, – підкреслює Г. Г. Зуйков, – є і засобом, основним інструментом управління соціальними об’єктами, і одночасно регулятором управлінської діяльності, що визначає правові основи організації та здійснення управління, компетенцію органів, зміст, форми і методи їх діяльності [78, с. 216]. Як зазначає К. Ф. Скворцов, правове регулювання в будь-яких сферах державної діяльності повинно торкатись не лише визначення прав і обов’язків суб’єктів правовідносин, але й побудови даної системи і, нарешті, основних питань організації діяльності її окремих частин [79, c. 32]. На думку Н. Р. Нижник: „Вивчення процесів регулювання поведінки людей за допомогою правових норм як основних способів регуляції стає способом практичної політики в суспільстві” [80, с. 57].

Правове регулювання охоплює різні сторони суспільного життя, а юридичної форми набувають основні і найважливіші види суспільних відносин у різних сферах людської діяльності, які потребують не просто законодавчої форми, а її змістовної правової наповненості. У цьому плані спеціальні юридичні знання про особливості та прояви права, правового регулювання та забезпечення, що досягаються правознавством, дозволяють свідомо і точніше розібратися у тих соціальних процесах, які піддаються юридичному впливу з боку держави і вимагають свого юридичного впорядкування з одночасним наповненням його правовим змістом.

Необхідність регламентації найважливіших питань управлінської діяльності, у тому числі й адміністративно-наглядової, підкреслюється майже усіма дослідниками даної проблематики. Як відзначає М.М. Iванов: „нагляд в організаційно-структурних утвореннях та інституціях завжди здійснюється відповідно до цілей, встановлених правом, на основі права і у правових формах” [81, c. 5]. Ми підтримуємо думку В. М. Гаращука, який справедливо зазначає, що „без відповідного нормативного закріплення та організації роботи по реалізації визначених нормативними актами напрямків, форм та способів здійснення нагляду процес відслідковування будь-яких подій у різних сферах суспільного життя буде неефективним. Більше того, він буде нелегітимним” [26, с. 310].

Таким чином, право є і засобом, і основним інструментом управління соціальними об’єктами, і одночасно регулятором управлінської діяльності. Адміністративно-наглядова діяльність міліції здійснюється на основі правових норм, які є загальнообов’язковими правилами поведінки, встановленими державою. Управлінські відносини, зокрема, наглядові регулюються сукупністю соціальних норм, що забезпечують нормальне функціонування і розвиток систем відповідно до умов їх існування. Усі норми мають однакову кінцеву мету, але їх зміст, порядок встановлення і впливу на процеси управлінської діяльності, сфера дії і механізм поширення в системі різні.

Беззаперечно, усе зазначене про роль права, правового регулювання в забезпеченні управлінських процесів стосується і адміністративно-наглядової діяльності міліції. Отже, право є важливим засобом, знаряддям, інструментом адміністративно-наглядової діяльності. Врахування цих методологічних положень дозволяє зробити висновок, що адміністративно-наглядова діяльність міліції має правовий характер, оскільки нормативно-правовими актами визначено: а) повноваження працівників міліції щодо здійснення адміністративного нагляду; б) зв’язки між суб’єктами та об’єктами адміністративно-наглядової діяльності; в) гарантії здійснення нагляду; г) систему заходів юридичного примусу в інтересах забезпечення ефективної адміністративно-наглядової діяльності; д) форми, види та напрямки адміністративно-наглядової діяльності працівників міліції; е) порядок взаємодії та координації суб’єктів адміністративно-наглядової діяльності; є) відповідальність працівників міліції за порушення вимог законності під час здійснення адміністративно-наглядових повноважень.

Слід відзначити і те, що в науковій юридичній літературі термін „правове регулювання” не дістав однозначного трактування. Варто нагадати, що термін „регулювання” походить від латинського слова regula (норма, мірило) і означає процес свідомого упорядкування, встановлення певного порядку, обов’язків. В юридичній літературі під правовим регулюванням здебільшого розуміють: процес впливу держави на суспільні відносини за допомогою юридичних норм (норм права) [82, с. 41-42]; юридичний вплив на суспільні відносини, який здійснюється за допомогою норм права і усієї сукупності правових засобів [83, с. 53]; встановлення правових норм та підпорядкування останнім відповідних суспільних відносин шляхом спрямування поведінки їх учасників [84, с. 12-13]; вплив права на суспільні відносини за допомогою певних юридичних засобів, насамперед норм права [62, с. 223]; інформаційний, ціннісно-мотиваційний і безпосередньо регулюючий вплив на суспільні відносини в межах певного простору, часу та кола осіб [85, с. 414] тощо.

Як видно із наведених дефініцій правового регулювання, більшість вчених одностайні у тому, що правове регулювання – це правовий вплив держави на суспільні відносини. Цю точку зору підтримуємо і ми. На думку дисертанта, визначаючи правове регулювання через категорію правового впливу, слід підкреслити, що останній – це досить широке поняття, яке характеризує право в дії, всі напрямки та форми впливу права на суспільне життя, в тому числі і на функціонування права як духовного фактору. I хоча остання із зазначених сторін функціонування права і правове регулювання є взаємопроникаючими, вплив права як духовного фактору не є для нього специфічним за своєю природою. Відтак, правовий вплив – це дія права на широке коло суспільних відносин, свідомість і поведінку людей за допомогою неправових (психологічних, ідеологічних та ін.) механізмів.

Однією з початкових ланок правового регулювання є юридичні норми, які складають нормативну основу, серцевину механізму правового регулювання [63, с. 541]. Правові норми є засобом регламентації адміністративно-наглядової діяльності як у структурному, так і функціональному аспектах. Дотримання правових норм гарантується авторитетом держави, забезпечується як переконанням, так і в разі потреби засобами примусу. Держава за допомогою права наділяє суб’єктів державного управління адміністративно-наглядовими повноваженнями (обов’язками і конкретними правами), в межах яких вони самостійно вирішують проблеми відповідного рівня управління. Обсяг і характер адміністративно-наглядових повноважень державного органу залежать від місця, яке він займає у системі державного управління, від масштабів і території поширення його управлінського впливу.

Норми права традиційно розглядаються як загальнообов’язкові, формально-визначені правила поведінки, які визнаються та забезпечуються державою і визначають права та обов’язки учасників суспільних відносин [86, с. 147]. Норми права містяться, головним чином, в нормативно-правових актах – офіційних документах органів державної законодавчої, виконавчої або судової влади правотворчого характеру. Норми права становлять продукт творчої діяльності, внаслідок чого не тільки відображається об’єктивна реальність, але й формуються ідеї про її доцільну зміну.

Норми права суттєво впливають на оперативність та результативність адміністративно-наглядової діяльності міліції. Вони створюють умови для відслідковування процесу перебігу подій у відповідних сферах життя суспільства і являють собою об’єктивну самостійну категорію в системі соціальних норм (норм моралі, релігії, звичаїв та ін.). Їм властиві і характерні структурні ознаки, які, насамперед, залежать від сутності адміністративного права, частиною якого вони є. Властива нормам і певна юридична своєрідність, зумовлена цілями та сферою застосування.

Цілком природно, що у досліджуваній сфері правового регулювання, як правило, використовуються компетенційні і так звані техніко-юридичні норми (нормативи, стандарти). З точки ж зору правових форм правове регулювання адміністративно-наглядової діяльності міліції знаходить відображення в спеціальних актах: законах, указах і постановах. Багато норм щодо адміністративно-наглядової діяльності міліції містять акти у формі „положення”, „статуту”, „порядку”, „інструкції”, „правил”, які передбачають завдання, права, обов’язки та відповідальність працівників міліції, а також завдання, права, обов’язки та відповідальність організацій, підприємств та установ, посадових осіб, окремих громадян, що здійснюють діяльність, за якою здійснюється адміністративний нагляд. Тому слід вказати на те, що правове регулювання адміністративно-наглядової діяльності міліції виявляється у різних формах і свідчить про його безперечну рухливість і динамічне реагування на зміни, що відбуваються у сфері правопорядку, про що детальніше мова буде йти нижче.

Адміністративно-наглядова функція міліції як самостійна правова форма закріплюється у трьох групах норм. Так, норми першої групи закріплюють систему наглядових повноважень працівників міліції (форми, види та напрямки наглядової діяльності), принципи і порядок їх реалізації, систему заходів відповідальності. Ці норми створюють передумови для ефективного здійснення адміністративно-наглядової діяльності. Норми другої групи за своїм характером є процесуальними. Ці норми визначають оптимальні варіанти наглядового процесу і безпосередньо спрямовані на забезпечення ефективності досягнення юридичного результату. Третя група норм, найширша за обсягом, визначає правила, які підлягають виконанню і за дотриманням яких здійснюється адміністративний нагляд. Тобто норми цієї групи є предметом наглядової діяльності працівників міліції, тому що вони у своїй повсякденній роботі порівнюють поведінку піднаглядного об’єкта з приписами правових норм, забезпечують відновлення порушених прав, а в разі потреби застосовують заходи юридичної відповідальності.

Правові норми, покликані регулювати адміністративно-наглядову діяльність міліції, містяться в різних за формою, характером та юридичною силою нормативно-правових актах. Як відзначає О.Ф.Скакун, правовий акт – це акт волевиявлення (рішення) уповноваженого суб’єкта права, який регулює суспільні відносини шляхом встановлення (зміни, відміни, зміни сфери дії) правових норм, а також визначення (зміни, припинення) на підставі цих норм прав і обов’язків учасників конкретних правовідносин, міри відповідальності конкретних осіб за вчинене ними правопорушення [63, с. 337]. Як форма існування юридичних норм, покликаних регулювати відносини в сфері адміністративно-наглядової діяльності міліції, нормативно-правові акти є способом фіксації їх „життя”, слугують місцем їх перебування у соціально-юридичному вимірі національної правової системи. Саме за допомогою нормативно-правових актів розкривається зміст юридичних норм, положень правозастосовної практики, а у більшості випадків також і індивідуальних приписів, рішень окремих посадових осіб.

Таким чином, за допомогою норм права забезпечується: 1) визначення системи адміністративно-наглядових повноважень; 2) розподіл наглядових функцій між підрозділами певного органу та їх працівниками; 3) закріплення системи об’єктів та предметів адміністративно-наглядової діяльності працівників міліції.

Дослідження проблеми правового регулювання адміністративно-наглядової діяльності міліції передбачає і з’ясування кола суспільних відносин, які в ній виникають, тобто визначення предмета правового регулювання. Ним охоплюються усі суспільні відносини, які об’єктивно за своєю природою можуть піддаватися нормативно-організаційному впливу і в даних соціально-політичних умовах потребують такого впливу, що здійснюється за допомогою юридичних норм та всіх інших юридичних засобів.

Оскільки суспільні відносини в сфері адміністративно-наглядової діяльності міліції, як було з’ясовано вище, регулюються переважно адміністративно-правовими нормами, правовідносини, які при цьому виникають, є також адміністративними. Особливості адміністративних правовідносин полягають, перш за все, в тому, що в них завжди беруть участь органи виконавчої влади або їх представники, наділені владними повноваженнями щодо здійснення виконавчо-розпорядчих функцій. Крім цього, адміністративні правовідносини можуть виникнути за ініціативою будь-якої із сторін, згода іншої сторони не обов’язкова. Конфлікти, спори, які виникають між сторонами таких правовідносин, вирішуються, як правило, в адміністративному порядку. Для регулювання адміністративно-правових відносин властиве юридичне панування або владні приписи, які походять від правомочного суб’єкта управління. Ці приписи носять односторонній характер, в них висловлюється воля суб’єкта управління, тому адміністративні правовідносини ще називають відносинами влади і підпорядкування. Саме такими владними суб’єктами є працівники міліції у правовідносинах, які виникають з приводу здійснення адміністративно-наглядової діяльності. Їх повноваження в зазначених правовідносинах буде проаналізовано у наступних розділах.

Таким чином, наявність специфічної групи суспільних відносин в зазначеній сфері, суб’єктами яких є працівники міліції, а об’єктами– підприємства, установи, організації, їх посадові особи та окремі громадяни, викликає необхідність їх нормативно-правової регламентації. Від змісту і характеру предмета багато в чому залежать особливості змісту правового регулювання. На його специфіку впливають також елементи суспільних відносин – статус їх суб’єктів, особливості об’єктів тощо. Головна особливість правового регулювання адміністративно-наглядової діяльності міліції обумовлена саме специфікою суб’єкта цієї діяльності, яким є міліція. На думку дисертанта, до предмета правового регулювання адміністративно-наглядової діяльності міліції можна віднести суспільні відносини, які виникають з приводу здійснення цієї діяльності, тобто відносини у сфері формування громадського порядку, забезпечення безпеки дорожнього руху, функціонування об’єктів дозвільної системи, паспортно-реєстраційної діяльності, життєдіяльності осіб, звільнених з місць позбавлення волі.

Не менш актуальним стосовно проблеми дослідження постає питання про механізм правового регулювання адміністративно-наглядової діяльності міліції. Дослідженню питань механізму правового регулювання значну увагу приділили С. С. Алексєєв [87], В.М.Корельський [88], В. В. Копєйчиков [62], М. I. Матузов, О.В.Малько [89], О. Ф. Скакун [63] та інші вчені. Поняття „механізм правового регулювання” вперше у юридичну науку ввів і розкрив його зміст С. С. Алексєєв. На думку вченого, під таким механізмом слід розуміти взяту в єдності сукупність юридичних засобів, за допомогою яких забезпечується правовий вплив на суспільні відносини [83, с. 30; 90, с. 24]. Аналізуючи механізм адміністративно-правового регулювання, В. К. Колпаков та О. В. Кузьменко зазначають, що „загальне функціонування правової системи забезпечує комплекс державно-правових механізмів, а в умовах сьогодення детермінована та діє ціла низка правових механізмів: механізм правового регулювання; механізм дії права; механізм правотворчості; механізм соціального управління; механізм правового впливу; механізм державного управління; механізм забезпечення правових режимів” [91, с. 152]. В. М. Горшеньов під механізмом правового регулювання розуміє способи впливу, реалізації права, а також проміжні ланки – правовідносини, які переводять нормативність права до впорядкованості суспільних відносин [92, с.154–155]. I.I.Веремеєнко визначає механізм адміністративно-правового регулювання у сфері охорони громадського порядку як сукупність адміністративно-правових засобів впливу на суспільні відносини із забезпечення особистої та громадської безпеки, які складаються в процесі виконавчо-розпорядчої діяльності держави, що створює правоохоронний режим [93, с. 55]. I. П. Голосніченко під механізмом адміністративно-правового регулювання розуміє сукупність адміністративно-правових засобів, за допомогою яких здійснюється вплив на відносини, що виникають у процесі реалізації виконавчої влади, а його структурними елементами визначає норми адміністративного права, адміністративно-правові відносини, акти тлумачення норм адміністративного права і акти реалізації адміністративно-правових норм і відносин [94, с. 14]. Л. В. Коваль зазначає, що у механізмі адміністративно-правового відношення беруть участь три чинники: правова норма, юридичний факт і суб’єкти. При цьому адміністративно-правове відношення, на його думку, є фактом релевантним, бо виникає, змінюється, припиняється внаслідок юридичного факту [95,с. 18].

На думку дисертанта, структурними елементами механізму адміністративно-правового регулювання є: норми адміністративного права, адміністративно-правові відносини, акти тлумачення норм адміністративного права і акти реалізації адміністративно-правових норм. Механізм правового регулювання складається з трьох стадій: 1)стадії формування і загальної дії юридичних норм, яка передбачає тісний зв’язок права з державою, єдність і взаємозв’язок права і держави за одночасної їх відносної самостійності; 2) стадії виникнення на основі юридичних фактів у конкретних суб’єктів прав та обов’язків – правовідносин як індивідуалізованої міри поведінки; 3)стадії реалізації прав та обов’язків, здійснення їх у практичній поведінці, діяльності суб’єктів права.

Важливим стосовно проблеми дослідження є питання про методи правового регулювання адміністративно-наглядової діяльності міліції. Як зазначають I. М. Погрібний та А. М. Шульга, метод правового регулювання – це сукупність юридичних способів і прийомів, які використовуються в даній сфері суспільних відносин [96, с. 14]. В юридичній літературі встановлено, що тип правового регулювання, який лежить в основі того чи іншого методу, в найбільш загальному вигляді визначає вихідні прийоми правового регулювання, можливості і межі діяльності суб’єктів права, способи їх дій на основі або загального дозволяння, або конкретних дозволів [86, с. 137].

Для правового регулювання адміністративно-наглядової діяльності істотним є метод нормативів, що знаходить свій вияв і в техніко-юридичних вимогах і стандартах, нагляд за дотриманням яких здійснюють підрозділи міліції громадської безпеки, Державної служби охорони, дозвільної та паспортно-реєстраційної системи МВС України. У цих нормативах і стандартах містяться такі імперативи, що сприяють більш ритмічній діяльності об’єктів підвищеної небезпеки (автотранспортних засобів) чи впорядкуванню обігу окремих предметів (зброя, вибухові речовини і т. ін.).

З’ясування сутності та змісту правового регулювання адміністративно-наглядової діяльності міліції неможливе без детальнішого аналізу такого поняття як „правові засоби”. У тлумачному словнику української мови слово „засіб” роз’яснюється як: 1) прийом, спосіб дії для досягнення чого-небудь; 2) знаряддя (предмет, сукупність пристосувань) для здійснення якої-небудь діяльності [13, с. 76]. Загальним для всіх понять, позначених словом „засоби”, як неважко помітити, є те, що усі вони позначають предмети і явища з точки зору їх функціонального призначення, можливості використання для вирішення яких-небудь завдань. В теорії права в поняття „правові засоби” вкладається різний зміст. Так, В. О. Хропанюк поняття „правові засоби” розглядає в контексті поняття „правовий вплив” і вважає, що „ці засоби утворюють цільний, системний юридичний механізм, що забезпечує урегульованість усієї сукупності суспільних відносин, які є предметом правового регулювання” [97, с. 244-245]. I. I. Веремєєнко механізм адміністративно-правового регулювання визначає як сукупність адміністративно-правових засобів впливу на суспільні відносини [93, с. 112]. Як зазначає С. С. Алєксєєв, застосування терміна „правові засоби” в юридичній літературі останніх років може створити враження, що мова йде про якийсь особливий клас правових явищ. Разом з тим правові засоби не утворюють якихось особливих, принципово відмінних від традиційних, зафіксованих в загальноприйнятому понятійному апараті явищ правової дійсності. Це весь діапазон правових феноменів різних рівнів з тією лише особливістю, що вони виокремлюються і розглядаються не з позицій потреб юридичної практики, а з позицій їх функціонального призначення, тих рис, які характеризують їх як інструменти вирішення певних соціальних завдань [98, с. 151].

На думку дисертанта, соціально-політичний смисл постановки проблеми про правові засоби полягає в тому, що вони є не тільки соціальною необхідністю, своєрідною об’єктивною закономірністю, але і оптимальним, адекватним умовам цивілізації способом вирішення завдань, які стоять перед суспільством, способом, що виражає соціальну цінність права як регулятора суспільних відносин.

Правове регулювання адміністративно-наглядової діяльності міліції здійснюється за допомогою таких конкретних правових засобів, як: 1) дозвіл; 2) зобов’язання; 3) заборона. Розглянемо їх більш детальніше. Так, дозвіл полягає у наданні суб’єкту права на здійснення певних дій, можливості їх вибору на власний розсуд з кількох передбачених. Прикладом здійснення правового регулювання за допомогою цього засобу може бути норма ст. 11 Закону України „Про міліцію”, яка надає право працівникам міліції перевіряти у громадян при підозрі у вчиненні правопорушень документи, що посвідчують їх особу, а також інші документи, необхідні для з’ясування питання щодо додержання правил, нагляд і контроль за виконанням яких покладено на міліцію; проводити огляд осіб, речей, що знаходяться при них, транспортних засобів і вилучати документи та предмети, що можуть бути речовими доказами або використані на шкоду їх здоров’ю тощо.

Дозволяння у праві інтерпретується через „дозволену поведінку”. Право вимагати обмежене тільки юридичною сферою, воно становить лише необхідний елемент у юридичних механізмах, які забезпечують належне виконання позитивних зобов’язань. Дозволяння набувають юридичного характеру тоді, коли вони виражені в нормах, що наділяють правомочністю. Тим самим юридичні дозволяння окреслені чіткими межами, які відокремлюють їх від свавільних дій. Так, наприклад, відповідно до п. 3. 2. 5. Iнструкції про порядок видачі міністерствам та іншим центральним органам виконавчої влади, підприємствам, установам, організаціям, господарським об’єднанням та громадянам дозволів на право відкриття та функціонування штемпельно-граверних майстерень, виготовлення печаток і штампів, а також порядок видачі дозволів на оформлення замовлень на виготовлення печаток і штампів та затвердження Умов і правил провадження діяльності з відкриття та функціонування штемпельно-граверних майстерень, виготовлення печаток і штампів міністерства та інші центральні органи виконавчої влади незалежно від наявності в них печаток з Державним Гербом України можуть виготовляти прості круглі печатки, а також різні штампи для: секретаріатів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади; секретних відділів (спецчастин); канцелярій (загальних відділів); управлінь справами; адміністративно-господарських управлінь (відділів); управлінь (відділів) кадрів; а також інших, які передбачені статутом, положенням або наказом по цих підприємствах [99].

Зобов’язання становить юридично закріплену необхідність певної поведінки в тих чи інших умовах, обставинах. Так, наприклад, відповідно до ст. 10 Закону України „Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі” до осіб, щодо яких встановлено адміністративний нагляд, за постановою суду можуть бути застосовані частково або у повному обсязі такі обмеження: а) заборона виходу з будинку (квартири) у визначений час, який не може перевищувати восьми годин на добу; б) заборона перебування у визначених місцях району (міста); в) заборона виїзду чи обмеження часу виїзду в особистих справах за межі району (міста); г) реєстрація в міліції від одного до чотирьох разів на місяць [29]. У разі застосування до конкретної особи якогось з цих обмежень вона не може ухилитися від його виконання.

Слід розрізняти динамічні та статичні зобов’язання. Так, динамічні зобов’язання опосередковуються односторонніми правовідносинами, в яких одна сторона обтяжена юридичним обов’язком виконувати активні дії, а інша має право вимагати, а у випадку невиконання має право домагання забезпечення реального виконання юридичного обов’язку. По суті, динамічні зобов’язання реалізуються через приписи уповноважених державних органів. Таким чином, динамічні зобов’язання утворюють той прошарок правової матерії, який ближче до тих частин, де право не тільки контактує з державною владою, а й „змішане” з нею, перебуває у зоні її домінування.

Статичні зобов’язання мають пасивний характер, тобто обов’язок утримуватись від певних, визначених дій. Як приклади статичних зобов’язань можна назвати заборону на перебування на земельних ділянках, в жилих та інших приміщеннях громадян без їх згоди, а також на території і в приміщеннях підприємств, установ і організацій без попереднього повідомлення про це адміністрації [28].

Заборона юридично опосередкована у заборонних нормах, які реалізуються у формі дотримання, в основному, під загрозою застосування юридичної відповідальності. Найважливіші особливості юридичних заборон виражені в їх органічному зв’язку з юридичними дозволяннями. За допомогою заборон визначаються межі дозволянь та з використанням юридичних засобів забезпечуються, гарантуються свободи поведінки суб’єктів.

Правова природа адміністративно-наглядової діяльності міліції виражається в тому, що вона здійснюється працівниками міліції у межах, визначених правовими нормами, на підставі норм права і відповідно до них. Отже, адміністративно-наглядова діяльність міліції здійснюється у чітких правових рамках, що у більшій мірі пояснюється тим, що, виконуючи наглядові повноваження, працівники міліції мають право втручатись у діяльність фізичних та юридичних осіб, давати обов’язкові для виконання приписи, а в необхідних випадках застосовувати заходи примусу та юридичної відповідальності.

Працівники міліції під час виконання наглядових функцій застосовують відповідні норми права для визначення відповідності об’єкта адміністративно-наглядової діяльності встановленим правилам (нормативам, нормам). За результатами наглядової діяльності працівник міліції приймає відповідне рішення. Це рішення може мати рекомендаційний чи примусовий характер. Отже, результати нагляду і рішення за ними реалізуються самим суб’єктом нагляду або іншим уповноваженим на це органом, посадовою особою. Нагляд при цьому через вказані в нормах права дії „проникає” у вже існуючі або такі, що лише виникають, відносини, змінює їх, приводить у відповідність з чинним законодавством або відповідними підзаконними актами. Якщо під час нагляду виявляється неправомірна поведінка об’єкта, має місце порушення правових приписів, застосовуються правоохоронні заходи. При цьому норми права відіграють як регулюючу, так і охоронну роль.

Правову природу адміністративно-наглядової діяльності міліції визначає і необхідність в детальній процедурній регламентації її здійснення, починаючи з визначення суб’єкта, його завдань і сфери діяльності, місця в структурній ієрархії органів внутрішніх справ залежно від обсягів наглядових повноважень до безпосереднього проведення адміністративно-наглядових дій – визначення об’єкта нагляду, прийняття рішення, аналіз існуючого стану, визначення методів і форм його здійснення та прийняття рішення за результатами адміністративно-наглядової діяльності.

Правове регулювання діяльності органів внутрішніх справ щодо охорони громадського порядку забезпечується значною кількістю нормативних актів, які відрізняються один від одного за багатьма ознаками – назвою, юридичною силою, порядком прийняття, набранням чинності тощо. Система нормативно-правового регулювання адміністративно-наглядової діяльності міліції становить сукупність законів та підзаконних нормативних актів, які створюють правове поле для її належної реалізації. Нормативно-правові акти, які регулюють адміністративно-наглядову діяльність міліції, слід поділити на шість взаємопов’язаних груп.

1. Конституція України [1]. Як головний юридичний акт країни Конституція закріплює і регулює найважливіші сторони життя суспільства і держави. Конституція має усі властивості закону, є частиною чинного права, але частиною особливою. Її особливість полягає в тому, що вона не просто закон, а Основний Закон. Конституція як головний елемент чинного права є і його вершиною, і його стрижнем, і базою поточної правотворчості. Вона – найбільш стабільний юридичний акт, що має найвищу юридичну силу. Зрозуміло, що Конституція безпосередньо не регулює діяльність міліції в зазначеній сфері. Однак в Конституції закріплено загальні засади діяльності державних органів, основною з яких є законність. Органи державної влади, їх посадові та службові особи визначено в ст. 19 Конституції України, зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією та законами України. Важливим є також закріплення і гарантування в Конституції основних прав і свобод громадян, з реалізацією яких дуже часто пов’язана адміністративно-наглядова діяльність міліції.

2. Міжнародно-правові акти. Це, насамперед: Загальна декларація прав людини [100], Міжнародний пакт про економічні, соціальні і культурні права” [101], Міжнародний пакт про громадянські і політичні права [102], Кодекс поведінки посадових осіб з підтримання правопорядку [103], Конвенція проти тортур та інших жорстоких, нелюдських або принижуючих гідність видів поводження і покарання [104], Звід принципів захисту усіх осіб, яких піддано затриманню або ув’язненню в будь-якій формі [105], Основні принципи застосування сили і вогнепальної зброї посадовими особами при підтримці правопорядку [106], Паризька хартія для нової Європи [107], Європейська конвенція про захист прав і основних свобод людини [108] тощо.

3. Закони України: „Про міліцію”, „Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю” [109], „Про боротьбу з корупцією” [110], „Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі”, „Про оперативно-розшукову діяльність” [111], „Про дорожній рух” [112], „Про правовий статус іноземців” [113], „Про органи і служби у справах неповнолітніх та спеціальні установи для неповнолітніх” [114], „Про ліцензування певних видів господарської діяльності” [115], „Про попередження насильства в сім’ї” [116], „Про загальну структуру і чисельність Міністерства внутрішніх справ України” [117], Кодекс України про адміністративні правопорушення [118].

4. Укази Президента України: „Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні” [119], Положення про Міністерство внутрішніх справ України [120], „Про додаткові заходи щодо зміцнення законності та правопорядку в Україні” [121], „Про додаткові заходи щодо поліпшення діяльності органів внутрішніх справ та громадських формувань з охорони громадського порядку” [122], „Про заходи щодо подальшого зміцнення правопорядку, охорони прав і свобод громадян” [123], „Про введення в дію дозвільної системи у сфері підприємницької діяльності” [124] тощо.

5. Постанови Кабінету Міністрів України, серед яких: Правила застосування спеціальних засобів при охороні громадського порядку в Україні [125], Положення про дозвільну систему [126], Правила в’їзду іноземців в Україну, їх виїзду з України i транзитного проїзду через її територію [127], Положення про порядок продажу, придбання, реєстрації, обліку і застосування спеціальних засобів самооборони, заряджених речовинами сльозоточивої та дратівної дії [128], Правила проведення державного технічного огляду автомобілів, автобусів, мототранспорту та причепів [129], Положення про Державну автомобільну інспекцію Міністерства внутрішніх справ України [130], „Про утворення Державного департаменту з питань громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб” [131] тощо.

6. Нормативні акти МВС України: Iнструкція про організацію здійснення адміністративного нагляду за особами, звільненими з місць позбавлення волі [132], накази „Про порядок контролю за прибуттям до вибраного місця проживання осіб, які звільнені з місць позбавлення волі” [133], „Про затвердження Iнструкції про порядок виготовлення, придбання, зберігання, обліку, перевезення та використання вогнепальної, пневматичної і холодної зброї, а також боєприпасів до зброї та вибухових матеріалів” [32], „Про невідкладні заходи щодо удосконалення нагляду за дорожнім рухом працівниками Державтоінспекції МВС України” [134], „Про затвердження Iнструкції про порядок видачі міністерствам та іншим центральним органам виконавчої влади, підприємствам, установам, організаціям, господарським об’єднанням та громадянам дозволів на право відкриття та функціонування штемпельно-граверних майстерень, виготовлення печаток і штампів, а також порядок видачі дозволів на оформлення замовлень на виготовлення печаток і штампів, та затвердження Умов і правил провадження діяльності з відкриття та функціонування штемпельно-граверних майстерень, виготовлення печаток і штампів” [99], „Про затвердження Iнструкції про порядок видачі суб’єктам підприємницької діяльності ліцензій на виробництво, ремонт і реалізацію спортивної, мисливської вогнепальної зброї та боєприпасів до неї, а також холодної зброї та Умов і правил здійснення діяльності по виробництву, ремонту і реалізації спортивної, мисливської вогнепальної зброї та боєприпасів до неї, а також холодної зброї” [135], „Про затвердження Положення про порядок придбання, видачі, обліку, зберігання та застосування вогнепальної зброї, боєприпасів до неї, спеціальних засобів індивідуального захисту працівниками судів і правоохоронних органів, а також особами, які беруть участь у кримінальному судочинстві” [136] тощо.

Аналіз наведених та інших нормативно-правових актів, які регулюють конкретні напрямки адміністративно-наглядової діяльності міліції, буде здійснено у наступних підрозділах роботи.

Таким чином, усю нормативну базу, якою керуються працівники міліції під час здійснення адміністративно-наглядової діяльності, умовно можна поділити на зовнішню, яка створюється формально за межами органів внутрішніх справ, але до створення якої вони мають пряме відношення, безпосередньо розробляючи або беручи участь у розробці проектів тих чи інших нормативних актів, і внутрішню, тобто відомчу нормативну базу, яка розроблена в системі МВС України. На думку дисертанта, узгодженість між зовнішніми та внутрішніми нормативно-правовими актами, які регулюють адміністративно-наглядову діяльність міліції, повинна забезпечуватись двома способами. По-перше, встановленням в законодавчих актах єдиних (загальних) для всіх працівників міліції адміністративно-наглядових повноважень. По-друге, передбаченням у підзаконних нормативно-правових актах спеціальних адміністративно-наглядових повноважень працівників міліції, послідовним проведенням ієрархічного зв’язку між ними.

Таким чином, правове регулювання адміністративно-наглядової діяльності міліції можна визначити як сукупність різних форм та методів юридичного впливу держави на суспільні відносини (норм права та інших правових засобів), якими визначаються принципи, завдання, права і обов’язки працівників міліції в зазначеній сфері, а також порядок їх реалізації.

Системний погляд на роль права в регулюванні адміністративно-наглядової діяльності міліції дозволяє зробити висновок про те, що за допомогою правових норм здобувають юридичне закріплення: 1) система повноважень працівників міліції щодо реалізації наглядових функцій; 2) форми, види, напрямки та допустимі межі адміністративно-наглядової діяльності міліції; 3) закріплення системи об’єктів та предметів адміністративно-наглядової діяльності працівників міліції; 4) розподіл наглядових функцій між підрозділами певного органу та їх працівниками; 5) основні параметри взаємодії та координації суб’єктів адміністративно-наглядової діяльності; 6) юридичний захист інтересів учасників адміністративно-наглядових відносин; 7) система заходів юридичного примусу в інтересах забезпечення стабільності суспільних відносин. Про особливості їх закріплення в конкретних напрямках адміністративно-наглядової діяльності міліції мова піде нижче.

1.4. Зміст, види, форми та напрямки адміністративно-наглядовоїдіяльності міліції

В юридичній літературі визначається зміст і значення адміністративно-наглядової діяльності у різноманітних аспектах. Її називають однією із загальних функцій управління [137], розглядають як важливу умову ефективної організації управління [138], одним із засобів забезпечення законності у сфері реалізації виконавчої влади [139], як один із найважливіших каналів одержання об’єктивної інформації про життя суспільства [39], як стадію управлінського циклу [140] тощо. Наприклад, В. Г. Афанасьєв підкреслює, що „адміністративно-наглядова діяльність як функція управління – це робота зі спостереження і перевірки відповідності процесу функціонування об’єкта прийнятим управлінським рішенням – законам, планам, нормам, стандартам, правилам, наказам; виявлення результатів впливу суб’єкта на об’єкт” [137, с. 125].

Вважаємо, що зміст адміністративного нагляду міліції можна розкрити, визначивши основні напрямки цієї діяльності. Наприклад, Д.М.Бахрах до напрямків адміністративно-наглядової діяльності відносить: 1) правотворчість; 2) організаційно-масову і матеріально-технічну діяльність; 3) спостереження за відповідними відносинами, діями, станом навколишнього середовища і матеріальними цінностями; 4) застосування різноманітних запобіжних заходів; 5) здійснення юрисдикційної діяльності та застосування примусових заходів [34,с.41].

Отже, серед напрямків адміністративно-наглядової діяльності міліції, на думку дисертанта, доцільно виділити: нормотворчість; організаційно-масову (попереджувальну) діяльність; застосування адміністративно-запобіжних заходів; застосування заходів припинення; притягнення винних до відповідальності. Розглянемо виділені напрямки більш детально.

Згідно з Конституцією, прийняття законів належить до повноважень Верховної Ради України – єдиного органу законодавчої влади у нашій державі (ст. ст. 75, 85, 91). Закони регулюють найважливіші суспільні відносини, їх підготовка і прийняття здійснюється за особливими демократичними процедурами легітимно обраним народом представницьким законодавчим органом. Крім того, повноваження щодо прийняття підзаконних нормативно-правових актів Конституція закріпила за Президентом (ст. 106), Кабінетом Міністрів України, міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади (ст. 127).

Проблеми відомчої нормотворчості вже тривалий час є предметом уваги представників різних галузей правової науки. Частіш за все ці акти одержують критичні відгуки. Представники крайнього негативного ставлення до відомчих актів взагалі не вважають їх джерелами права, принизливо називаючи „бюрократичним звичаєвим правом”, яке не передбачено і не санкціоновано законом [141, с. 20-26]. Разом з тим норми відомчих актів складають переважну більшість норм, які безпосередньо регулюють діяльність міліції в досліджуваній сфері. Закон України „Про міліцію”, інші законодавчі акти частіш за все визначають адміністративно-наглядові повноваження міліції лише в загальному вигляді, застосовувати ці норми без конкретизації часто неможливо. В цьому полягає значення відомчої нормотворчості.

Що ж стосується санкціонування відомчої нормотворчості, то в ст.4 Закону України „Про міліцію” зазначено, що нормативні акти МВС України є правовою основою діяльності міліції. Звісно, ці акти є підзаконними і повинні відповідати всім нормативним актам, які мають вищу юридичну силу. Відповідно до п. 1 Положення про Міністерство внутрішніх справ України, затвердженого Указом Президента України від 17 жовтня 2000 року № 1138, МВС України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України [120]. У п. 5 Положення про МВС України зазначено, що МВС України у межах своїх повноважень видає на основі та на виконання актів законодавства накази, організовує і контролює їх виконання. Нормативно-правові акти МВС України підлягають реєстрації в порядку, встановленому законом. У випадках, передбачених законодавством, рішення МВС України є обов’язковими для виконання центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами і організаціями та громадянами. Крім того, у Положенні про МВС України передбачено і те, що в разі потреби воно має право видавати спільні нормативні акти разом з іншими центральними та місцевими органами виконавчої влади [120].

Підрозділи і служби органів внутрішніх справ, які здійснюють адміністративний нагляд, беруть активну участь у розробці правових актів, дають свої пропозиції щодо внесення до них змін, виносять їх на розгляд компетентних органів. Нормотворча діяльність МВС забезпечує оптимальне виконання покладених на структурні підрозділи органів внутрішніх справ завдань та обов’язків. Вона здійснюється у двох формах: 1) шляхом участі у правотворчому процесі вищих та місцевих органів влади; 2) шляхом самостійного видання нормативно-правових актів. В одних випадках відповідні центральні структури міліції самі затверджують спеціальні правила (правила обладнання приміщень, де зберігається і реалізується вогнепальна зброя і набої); в інших – затверджують такі правила разом з іншими органами виконавчої влади (правила зберігання наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів); у третіх – готують проекти відповідних актів. Ми погоджуємося з висловленою в літературі думкою, що внесення пропозицій щодо підготовки різноманітних законопроектів чи участь в їх підготовці, експертизі, рецензуванні, направлення до вищих органів влади науково-обґрунтованої інформації про ефективність функціонування конкретної норми чи групи норм матеріального або процесуального права також є участю у нормотворчій діяльності [86, с. 130].

Нормотворчість становить правову форму управлінської діяльності МВС України, ГУМВС, УМВС та УМВСТ, яка здійснюється у межах їх компетенції, на основі і на виконання законів та підзаконних актів. Її основне призначення полягає у створенні правової основи управління, тобто правових норм, які встановлюють, змінюють або скасовують правові відносини, що визначають зміст форм управлінської діяльності і надають їм загальнообов’язкової сили. Iншими словами, нормотворчість у системі МВС України слід розглядати як процес створення відомчих нормативних актів при відповідному забезпеченні технологій їх підготовки та прийняття.

Як зазначалося вище, нормативні акти МВС України є підзаконними, тому що видаються на виконання певних законодавчих положень і виступають як засоби повсякденної управлінської діяльності стосовно охорони громадського порядку та громадської безпеки, охорони і забезпечення прав, свобод та законних інтересів учасників суспільних відносин. У зв’язку з цим підзаконні акти управління мають два джерела особливостей: правове й управлінське. Без правових актів не може бути державного управління як такого, водночас без останнього правова система держави втрачає своє регулююче призначення в сфері дій виконавчої влади. Ця обставина стала якщо не єдиною, то, в усякому разі, головною й основною причиною різних підходів вчених до визначення поняття підзаконних нормативно-правових актів державного управління. Наприклад, В. К. Колпаков, аналізуючи різноманітні підходи до даного аспекту проблематики, говорить про існування трьох найбільш поширених точок зору щодо розуміння правових актів державного управління. Відповідно до цього їх розуміють як форми управлінської діяльності держави, як документи, що виходять від компетентних органів, та як владні дії державних виконавчо-розпорядчих органів [48, c. 223].

Поняття „підзаконні акти в сфері адміністративно-наглядової діяльності міліції” відображає одну загальну рису їх змісту – вони базуються на законі і не повинні суперечити закону. В іншому ж підзаконні акти досліджуваної групи багато в чому різняться між собою, мають суттєві особливості і за змістом, і за юридичною силою. Причому останній зі згаданих критеріїв стосовно підзаконних актів органів внутрішніх справ пов’язаний з двома ознаками: компетенцією правотворчого органу і сферою дії акта. Найбільшу юридичну силу з-поміж відомчих актів мають акти МВС як центрального органу виконавчої влади, меншу – нормативні акти ГУМВС, УМВС областей, які мають обмежені рамки поширення (як правило, діють в межах однієї області). Недостатня визначеність правового статусу підрозділів (служб) системи органів внутрішніх справ України не дозволяє подати категоричний перелік питань, з яких керівники органів внутрішніх справ відповідного рівня можуть видавати нормативні акти, але логіка та практика функціонування системи органів внутрішніх справ свідчать про те, що, наприклад, керівники ГУМВС, УМВС та УМВСТ можуть видавати нормативні акти, які регламентують: організаційно-правові відносини в їх апаратах та питання їх взаємодії з іншими правоохоронними органами, державними, комерційними та приватними організаціями і фірмами у справі забезпечення громадського порядку та громадської безпеки на території обслуговування; організацію та удосконалення процесів управління в апаратах ГУМВС, УМВС та УМВСТ та підлеглих органах, у тому числі формування та функціонування надійної системи контролю; заходи управлінського впливу апаратів ГУМВС, УМВС та УМВСТ на систему підлеглих органів та підрозділів, безпосередньо зайнятих у сфері боротьби зі злочинністю і охорони громадського порядку; тактику виконання завдань у зв’язку з оперативною обстановкою, що склалася, наявністю сил, засобів та інших факторів, властивих області, транспортній магістралі; проведення великомасштабних заходів обласного характеру через суспільно-політичну необхідність, надзвичайні обставини, надзвичайне становище і т. ін.; ресурсне забезпечення служб, підрозділів та органів внутрішніх справ в області, транспортної магістралі для успішного виконання завдань правоохоронної діяльності та ін. [6, с. 592].

За формою нормативні акти, які видаються органами внутрішніх справ в сфері адміністративно-наглядової діяльності, можуть бути: загальними та індивідуальними. Так, загальні нормативні акти – різноманітні правила, статути, настанови, інструкції тощо – адресуються невизначеному колу піднаглядних об’єктів. У свою чергу, індивідуальні акти спрямовуються конкретним піднаглядним об’єктам.

На думку дисертанта, до індивідуальних правових актів у сфері адміністративно-наглядової діяльності міліції слід віднести: дозволи, наприклад, дозвіл на право керування транспортним засобом, дозволи на купівлю, продаж, перевезення зброї тощо; розпорядження, наприклад, розпорядження інспектора ДАI про усунення виявлених недоліків технічного стану транспортного засобу; акти-попередження, які виносяться в тих випадках, коли правопорушення ще не вчинене, але є всі передумови його вчинення (обмеження руху транспортних засобів, оплатне вилучення вогнепальної зброї тощо); індивідуальні акти припинення, що застосовуються до правопорушників (заборона руху, зупинення робіт, позбавлення права керування транспортним засобом, адміністративне затримання, огляд, вилучення тощо).

Таким чином, нормотворча діяльність МВС України та його органів на місцях в сфері адміністративно-наглядової діяльності є конкретною формою управління відповідною системою суспільних відносин. Вона полягає не тільки в заповненні прогалин правового регулювання, що виникають у результаті правотворчої діяльності вищих державних органів (Верховної Ради, Президента, Кабінету Міністрів), а й ґрунтується, насамперед, на свідомому створенні можливості більш детального регулювання відносин у певній галузі управління, зокрема, в сфері адміністративно-наглядової діяльності міліції. Отже, нормотворча діяльність у досліджуваній сфері має своїми цілями забезпечити формування нових відносин, відсутніх у поточний момент, але бажаних чи необхідних з погляду виконання перспективних завдань адміністративно-наглядової діяльності міліції.

Наступним напрямком адміністративно-наглядової діяльності міліції є організаційно-масова (попереджувальна) діяльність, яка здійснюється за допомогою методу переконання, суть якого полягає у впливі на свідомість та поведінку людей з метою формування у них правильних переконань, розуміння необхідності добровільно і сумлінно виконувати вимоги закону та інших правових норм, а зміст становить комплекс різноманітних конкретних заходів і засобів такого впливу [142, с. 4]. Переконання, яке здійснюється під час адміністративно-наглядової діяльності міліції, покликане попередити вчинення правопорушень, а також вплинути на морально нестійких членів суспільства і зміцнити в громадській думці уявлення щодо цінності і необхідності правових приписів, загальної нетерпимості до їх порушень.

В адміністративно-наглядовій діяльності міліції метод переконання реалізується, як правило, у таких формах, як: а) правове виховання; б) постійне інформування населення про стан правопорядку і боротьби з правопорушеннями; в) агітаційно-роз’яснювальна робота серед населення; г) критика антигромадських проявів; д) застосування заходів заохочення; е) робота з правопорушниками, особами з так званих груп ризику; є) поширення та популяризація передового досвіду боротьби з порушеннями громадського порядку та громадської безпеки тощо.

Суб’єкти адміністративного нагляду активно здійснюють пропаганду спеціальних знань (правил дорожнього руху, поводження з вогнепальною зброєю, спецзасобами дратівної і сльозоточивої дії та ін.), координацію і методичне керівництво відповідної діяльності піднаглядних об’єктів (навчальними установами, які навчають громадян керуванню транспортними засобами). Працівники міліції проводять експертизу транспортних засобів, дають висновки на проекти будівництва доріг, виробництва печаток і штампів т. ін. Багато наглядових служб міліції дають дозволи на заняття відповідною діяльністю (охоронною, з підготовки водіїв, відкриття автогосподарств); допуск конкретних осіб до роботи (наприклад, на підприємствах, де виготовляються і зберігаються наркотики, де використовується вогнепальна зброя); до керування транспортними засобами).

Основною формою попереджувальної діяльності працівників міліції є безпосереднє спостереження, збір та аналіз інформації про піднаглядні об’єкти. Для цього суб’єкти нагляду наділяються повноваженнями щодо вимагання відповідних довідок, звітів, пояснень та інших документів, проведення оглядів, обстежень на місцях, проведення експертиз та інвентаризацій. Систематично проводяться перевірки дотримання організаціями і громадянами відповідних правил (поведінки у громадських місцях, дорожнього руху, обігу зброї і наркотиків), технічні огляди транспортних засобів, огляди приміщень і об’єктів, які охороняються міліцією.

Сутність адміністративно-запобіжних заходів як одного із напрямків адміністративно-наглядової діяльності міліції полягає у застосуванні в передбачених законом випадках обмежень до громадян та організацій при відсутності самого факту вчинення правопорушення. Тобто ці заходи мають чітку профілактичну спрямованість, орієнтовані на захист інтересів громадської безпеки, на недопущення вчинення правопорушень. Адміністративно-запобіжними в юридичній літературі визнаються заходи, які дозволяють виявляти і не допускати правопорушення, забезпечувати громадський порядок і громадську безпеку за різних надзвичайних обставин [143, с. 10].

Ефективність застосування міліцією адміністративно-запобіжних заходів в сфері адміністративно-наглядової діяльності міліції визначається, перш за все, ступенем досягнення мети, яку має той чи інший захід [144, с. 65]. Перш за все, ці заходи покликані попереджати, відвертати правопорушення. Для заходів, що розглядаються, профілактика правопорушень є основною метою, а всі інші – додаткові. Такою додатковою метою адміністративно-запобіжних заходів можна вважати забезпечення громадського порядку і громадської безпеки за надзвичайних обставин, але і в цих випадках більш конкретною метою є недопущення вчинення правопорушень. До заходів цієї групи, які застосовуються міліцією під час здійснення адміністративно-наглядових повноважень, належать: 1) перевірка документів; 2) взяття на облік і офіційне застереження осіб про неприпустимість протиправної поведінки; 3) особистий огляд і огляд речей, вантажів, багажу, транспортних засобів, зброї і боєприпасів, різних об’єктів; 4) відвідування підприємств, установ і організацій; 5) входження на земельні ділянки, в жилі та інші приміщення громадян; 6) внесення подань в державні органи, підприємства, установи, організації, посадовим особам про необхідність усунення причин та умов, які сприяли вчиненню правопорушень; 7) тимчасове обмеження доступу громадян на окремі ділянки місцевості та об’єкти (блокування районів місцевості, окремих споруд та об’єктів); 8)обмеження (заборона) руху транспорту і пішоходів на окремих ділянках вулиць і автомобільних шляхів; 9) адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі; 10) використання транспортних засобів, а також засобів зв’язку, які належать підприємствам, установам, організаціям.

Таким чином, адміністративно-запобіжні заходи, які застосовуються міліцією в сфері адміністративно-наглядової діяльності, характеризуються різними властивостями, переслідують різну мету, мають різний характер впливу та підстави чи умови застосування. Кожен із них має свою специфіку використання в правоохоронній діяльності міліції.

Серед заходів адміністративного примусу, в тому числі і тих, що застосовуються міліцією під час здійснення адміністративно-наглядових повноважень, найбільш численними є заходи припинення. Головне призначення цих заходів полягає в тому, щоб вчасно відреагувати на ті чи інші антигромадські діяння, припинити, перервати протиправну поведінку і тим самим не допустити настання її шкідливих наслідків. Отже, найперше, що характеризує заходи адміністративного припинення, це здійснення впливу на певну протиправну ситуацію. Такий вплив може бути найрізноманітнішим, наприклад, як зазначається в правовій літературі, психологічним або фізичним, пов’язаним з особистими, організаційними чи майновими обмеженнями [56, с. 232] за допомогою адміністративно-технічних, адміністративно-санітарних, адміністративно-фінансових засобів, затримання особи чи майна [48, с. 201].

До заходів адміністративного припинення, які застосовуються працівниками міліції під час реалізації адміністративно-наглядових повноважень, слід віднести: 1) вимогу припинити протиправну поведінку; 2) доставлення порушника; 3) привід осіб, які ухиляються від явки за викликом в орган внутрішніх справ; 4) адміністративне затримання; 5) особистий огляд; 6) огляд речей; 7) вилучення речей і документів; 8) зупинку транспортних засобів; 9) відсторонення водіїв від керування транспортними засобами і огляд їх на стан сп’яніння; 10) заборону експлуатації транспортних засобів; 11) затримання і доставлення транспортних засобів для тимчасового зберігання на спеціальних майданчиках чи стоянках; 12) обмеження або заборону проведення ремонтно-будівельних та інших робіт на вулицях і шляхах; 13) зупинення і припинення діяльності об’єктів дозвільної системи; 14) адміністративне видворення іноземців за межі України; 15) застосування заходів фізичного впливу; 16) застосування спеціальних засобів; 17) застосування вогнепальної зброї.

Притягнення винних до відповідальності. Суб’єкти адміністративно-наглядової діяльності міліції в ряді випадків мають право самостійно застосовувати до винних такі адміністративні стягнення як попередження і штраф. У більшості випадків їх посадові особи можуть тільки складати протоколи про адміністративні правопорушення, проводити відповідне розслідування. Органи міліції при здійсненні адміністративного нагляду вправі ставити перед суб’єктами влади питання про притягнення до дисциплінарної відповідальності осіб, які не підпорядковані міліції. Посадові особи адміністративної служби міліції, державної автомобільної інспекції мають право також порушувати кримінальні справи у випадках виявлення ознак злочинів в діях окремих осіб.

В наш час існує чимало проблем як із закріпленням системи та видів адміністративних стягнень, так і визначенням їх мети, загальних засад та процедур застосування. Так, наприклад, норми, які регулюють адміністративну відповідальність, містяться в багатьох законодавчих актах. Такий стан справ не можна визнати нормальним, оскільки вже кодифіковане законодавство потребує ніби додаткової кодифікації. Тому в новому КпАП потрібно врахувати цей недолік і передбачити механізм, який би забезпечував концентрацію всіх норм, які регулюють адміністративну відповідальність, саме в цьому Кодексі. Iнші ж нормативні акти можуть лише встановлювати її певні особливості в тих чи інших сферах, та й то за умови, що ці особливості не можна передбачити в КпАП.

Здійснюючи адміністративний нагляд, міліція використовує правові, організаційні та правоохоронні форми діяльності. До організаційних форм можна віднести, наприклад: звертання уваги адміністрації підприємств, установ і організацій, а також громадськості на факти правопорушень або обставин, що можуть спричинити суспільно небезпечні наслідки; навчання громадян правилам і безпечному користуванню вогнепальною і газовою зброєю, перевірку знання цих правил; проведення виховної роботи і надання соціальної допомоги громадянам, що звільнилися з місць позбавлення волі, і т. ін. Організаційні форми адміністративного нагляду міліції у вигляді організаційних заходів і матеріально-технічних дій не тягнуть за собою правових наслідків, проте їх значення для реалізації наглядових функцій органів внутрішніх справ є досить великим.

Як правові форми регулятивного характеру варто розглядати діяльність щодо оформлення і видачі працівниками міліції громадянам і організаціям різних дозволів, ліцензій та інших документів, що дозволяють їм реалізувати свої суб’єктивні права в сферах, що перебувають під загальним наглядом таких міліцейських служб як дозвільна система, державна автомобільна інспекція, паспортно-реєстраційна і міграційна служба та ін.

За допомогою правоохоронних форм, що виражаються в застосуванні до фізичних і юридичних осіб примусових заходів, підрозділи міліції, що здійснюють адміністративний нагляд, усувають обставини, які загрожують суспільним відносинам, що охороняються законом, припиняють факти порушень правил поведінки, забезпечують притягнення порушників до відповідальності.

При виявленні порушень у ході здійснення адміністративного нагляду працівник міліції, вживаючи заходів до усунення виявлених відхилень від чинного законодавства, оформляє ці факти різними документами, з яких найчастіше складаються рапорт, акт чи протокол. Вид зазначених документів залежить як від посади працівника міліції в системі міліції, так і від виду виявленого порушення.

Таким чином, сутність напрямків адміністративно-наглядової діяльності міліції полягає у тому, що здійснюючи адміністративний нагляд, працівники міліції реалізують передбачені нормативно-правовими актами повноваження щодо нормотворчості, попередження та припинення правопорушень а також притягнення винних до адміністративної відповідальності.

Тепер розглянемо види адміністративно-наглядової діяльності міліції. Ми пропонуємо такі критерії класифікації адміністративного нагляду:

За сферою наглядової діяльності: нагляд загальний, тобто що здійснюється за всіма сторонами діяльності піднаглядного об’єкта, і спеціальний, тобто який здійснюється за спеціальними, окремими сторонами його діяльності.

За часом здійснення: постійний і тимчасовий. Це пояснюється тим, що для одних суб’єктів наглядова діяльність є постійною, тому що належить до функціональних обов’язків, для інших тимчасовою, оскільки здійснюється, як правило, під час виконання разових доручень в сфері правоохоронної діяльності.

За сферами, які підлягають нагляду, останній може бути: за забезпеченням громадського порядку, громадської безпеки, дотриманням правил дозвільної системи тощо. Тобто це нагляд за різними напрямками суспільних відносин, які взяті під охорону міліцією.

За відкритістю: гласний та негласний. Так, під час гласного нагляду об’єкт знає про проведення наглядових заходів. У свою чергу, під час негласної перевірки особа, яка перевіряє, таємно веде спостереження за об’єктом, що перевіряється.

За джерелами нагляду: 1) документальний, що здійснюється на підставі аналізу документів, що відображають показники діяльності піднаглядного; 2) фактичний, який здійснюється як безпосереднє спостереження за діями піднаглядного об’єкта.

За правовою кваліфікацією нагляд може бути правомірним або неправомірним. Результат правомірності чи неправомірності нагляду залежить від відповідності чи невідповідності нагляду вимогам норм як матеріального, так і процесуального права.

За кількісним складом суб’єктів нагляду він може бути одноосібним та колегіальним. Одноосібний нагляд здійснюється, наприклад, дільничним інспектором міліції за дотриманням правил зберігання об’єктів дозвільної системи. Колегіальний нагляд – це діяльність декількох уповноважених на те посадових осіб (наприклад, нагляд наряду ПМГБ за дотриманням громадського порядку під час проведення масових заходів).

За способом ініціювання нагляд може бути активним (припускає самоініціювання) або пасивним (не припускає зовнішнє ініціювання). Так, відповідно до Закону України „Про міліцію” працівники міліції за власною ініціативою мають право перевіряти у громадян при підозрі у вчиненні правопорушень документи, що посвідчують їх особу, а також інші документи, необхідні для з’ясування питання щодо додержання правил, нагляд і контроль за виконанням яких покладено на міліцію. Щодо зовнішнього ініціювання, то слід зазначити, що відповідно до п. 3 ст. 10 Закону України „Про міліцію” працівники міліції зобов’язані приймати і реєструвати заяви і повідомлення про злочини та адміністративні правопорушення, своєчасно приймати по них рішення.

Адміністративно-наглядова діяльність міліції становить процес здійснення суб’єктом адміністративного нагляду своїх наглядових повноважень. Цей процес, з одного боку, складається з ряду етапів (стадій), а з іншого, – він має свою власну функціональну структуру – сукупність його складових елементів, про що мова буде йти нижче. Так, етапами адміністративно-наглядової діяльності міліції можна назвати: 1) попередній, який полягає в аналізі усієї отриманої інформації, підготовці кадрів, виданні і доведенні правових норм (правил, нормативів тощо) до об’єктів адміністративного нагляду, вивченні прогнозів тощо. Отже, під попереднім ми розуміємо нагляд за правильністю та доцільністю підготовки управлінського рішення. Він має попереджувальне значення, оскільки під час його здійснення ставиться мета попередити прийняття піднаглядним суб’єктом неправильних і необґрунтованих рішень; 2) поточний нагляд проводиться на етапі реалізації управлінського рішення і не тільки під час відповідної стадії нагляду, але й паралельно з іншими стадіями, наприклад, з добором, розстановкою та інструктажем виконавців, забезпеченням діяльності виконавців, організацією взаємодії між виконавцями. Більше того, поточний нагляд відіграє велику організуючу роль. Він допомагає виявляти досягнення та прорахунки в процесі реалізації рішення, добиватися його повного та своєчасного виконання. Поточний етап включає в себе інспектування, спостереження, перевірки, у ході яких виявляються порушення предмету нагляду, застосовуються запобіжні заходи, відновлюється порушений порядок, вирішуються питання про притягнення винних до відповідальності тощо; 3) наступний (пасивний) нагляд включає перевірку реалізованих управлінських рішень. У результаті цього нагляду аналізуються допущені помилки, виявляються їх причини, а також узагальнюється, поширюється позитивний досвід службової діяльності кращих підрозділів та органів внутрішніх справ. Цей етап полягає в аналізі загального становища, у виявленні певних як позитивних, так і негативних тенденцій, підготовці звітів, розробці пропозицій тощо.

Здійснений аналіз видів, напрямків, форм та стадій адміністративно-наглядової діяльності міліції дозволяє розкрити зміст адміністративного нагляду як правового інституту. З цією метою спробуємо окреслити його основні елементи, якими, на думку дисертанта, є суб’єкти, об’єкти та предмет.

Суб’єкти й об’єкти адміністративно-наглядової діяльності міліції об’єднані інформаційними зв’язками, які виражаються в методах, формах і засобах її здійснення. Адміністративний нагляд включає сукупність організаційних заходів суб’єкта по визначенню об’єктів і предметів нагляду, часу його проведення, а також форм і способів здійснення. Саме організаційний напрямок є основою виділення специфічних видів та форм адміністративного нагляду [51, с. 78-118]. Отже, важливим елементом будь-яких правовідносин, зокрема тих, які складаються з приводу адміністративно-наглядової діяльності міліції, є їх суб’єкти й об’єкт.

Якщо процес управління у загальному вигляді характеризується як вплив керуючої (суб’єкт управління) системи на керовану (об’єкт управління) з метою переведення її з одного стану в інший, то адміністративний нагляд як вид управлінської діяльності також можна уявити як вплив суб’єкта адміністративного нагляду на відповідний об’єкт управління з метою переведення його в бажаний для суб’єкта адміністративного нагляду стан.

Суб’єктами адміністративного нагляду є підрозділи (служби) міліції і, відповідно, їх посадові особи, на яких покладено обов’язки щодо здійснення наглядової діяльності і надано відповідні повноваження. Особливість суб’єктів адміністративно-наглядової діяльності полягає у тому, що вони не зв’язані системою підпорядкованості з жодним із об’єктів, відносно яких здійснюється нагляд. Адміністративний нагляд реалізується тільки щодо об’єктів, які організаційно належать до інших галузевих систем, а значить, і не підлеглі органові нагляду.

Адміністративно-наглядова діяльність міліції завжди має певні об’єкт та предмет. Проблема об’єкта є найбільш дискусійною в теорії управління. Термін „об’єкт” (від лат. objectum – предмет) – це річ, предмет, об’єктом називають те, що протистоїть суб’єкту, тобто свідомості [145, с. 313]. Особливості адміністративно-наглядової діяльності міліції припускають, що суб’єкта нагляду в об’єкті цікавлять не будь-які, а тільки певні параметри його буття. Наглядова діяльність, як і будь-яка інша цілеспрямована діяльність, стосується, по-перше, лише певних об’єктів, коло яких, наприклад, може бути окреслено законом чи підзаконним актом. По-друге, суб’єкта нагляду цікавить не взагалі сам по собі той чи інший об’єкт, не будь-які, а тільки деякі параметри його функціонування, їх кількісна чи якісна сторона. Iнакше кажучи, орієнтуючись на традиційну у межах юриспруденції термінологію, суб’єкт нагляду встановлює факти поведінки чи стану об’єктів нагляду.

Об’єктами адміністративно-наглядової діяльності міліції виступають ті юридичні і фізичні особи, щодо яких здійснюється наглядова діяльність. Як ми вже зазначали, ними можуть бути будь-які підприємства, установи чи організації незалежно від відомчої належності і форм власності, а також їх посадові особи і окремі громадяни. Особливість об’єктів нагляду полягає у тому, що вони становлять складну систему урегульованих суспільних відносин, що складаються практично у всіх сферах державного управління. Про це свідчить широта кола завдань МВС України, серед яких: захист прав і свобод громадян, інтересів суспільства і держави від протиправних посягань, охорона громадського порядку і забезпечення громадської безпеки; боротьба зі злочинністю; запобігання злочинам, їх припинення, розкриття і розслідування, розшук осіб, які вчинили злочини, вжиття заходів до усунення причин і умов, що сприяють вчиненню правопорушень; реалізація державної політики з питань громадянства; проведення паспортної, реєстраційної та міграційної роботи; організація роботи, пов’язаної із забезпеченням безпеки дорожнього руху; здійснення на договірних засадах охорони майна всіх форм власності [120]. Як зазначалося, піднаглядні об’єкти не перебувають із суб’єктами в організаційних зв’язках, тобто належать до іншого відомства.

Об’єкти, щодо яких здійснюється адміністративний нагляд, на думку дисертанта, можна звести до трьох видів. По-перше, адміністративний нагляд міліції здійснюється щодо невизначеного кола осіб (фізичних і юридичних) за дотриманням ними передбачених нормативно-правовими актами загальнообов’язкових правил. До даного виду нагляду можна віднести, наприклад, діяльність міліції щодо охорони громадського порядку і забезпечення громадської безпеки, як під час чергування нарядів ППСМ, так і під час проведення масових публічних заходів. По-друге, адміністративний нагляд поширюється на визначене коло суб’єктів або спрямований на визначене коло питань, наприклад, нагляд за дотриманням посадовими особами і громадянами правил дозвільної системи, правил торгівлі, правил дорожнього руху, правил паспортно-реєстраційної системи і т. д. По-третє, адміністративний нагляд може здійснюватися за поведінкою цілком визначеного кола осіб. До їх числа належать деякі категорії громадян, звільнених з місць позбавлення волі.

Важливим для розуміння сутності адміністративно-наглядової діяльності міліції є її предмет, тобто те, що є першопричиною нагляду. Предмет – це річ, об’єкт у самому широкому значенні, усе існуюче, що має індивідуальну форму [145, с. 360]. Щодо предмета адміністративно-наглядової діяльності міліції, то до нього, на думку дисертанта, слід віднести у широкому розумінні: громадський порядок, громадську безпеку, власність. Посягання на перелічені об’єкти виражається, з одного боку, в порушенні піднаглядними підприємствами, установами, організаціями чи громадянами тих правил, норм, інструкцій, відповідно до яких вони повинні функціонувати, причому, воно може бути як винним (навмисним або необережним)– різноманітні порушення правил дорожнього руху, так і невинним – посягання особи з обмеженою дієздатністю, неповнолітнім. З іншого – джерелами небезпеки цим суспільним відносинам можуть бути не лише фізичні і юридичні особи, але й тварини – собака на вулиці, дика тварина на автошляху, що створює загрозу громадській безпеці; стихійні явища (гроза – пожежній безпеці), події техногенного характеру (вибух на підприємстві, падіння літака) тощо.

У вузькому розумінні предметом адміністративно-наглядової діяльності міліції є спеціальні правила, норми, вимоги та стандарти, обов’язок дотримуватись яких покладено на піднаглядні об’єкти.

Складові елементи предмета адміністративного нагляду мають ряд особливостей: наявність особливого порядку встановлення даних норм, правил, вимог; кожен за своїм напрямом носить загальний для всіх галузей управління характер; виконання всього комплексу встановлених правил, норм, вимог спеціального характеру є обов’язковим для всіх або багатьох як галузевих, так і міжгалузевих систем. Це фіксується в самих правилах шляхом прямої вказівки на їх обов’язковість, а також забезпечується примусовою силою держави шляхом встановлення юридичної відповідальності за їх порушення.

Крім того, особливістю предмета адміністративно-наглядової діяльності міліції є те, що він може встановлюватися на різних рівнях:

1) надвідомчому (Верховна Рада України, Президент, Кабінет Міністрів України, державні адміністрації та органи місцевого самоврядування);

2) відомчому.

Отже, на завершення можна зробити деякі висновки:

1. Зміст адміністративного нагляду міліції можна розкрити, визначивши основні напрямки цієї діяльності, серед яких: нормотворчість; організаційно-масова (попереджувальна) діяльність; застосування адміністративно-запобіжних заходів; застосування заходів припинення; притягнення до відповідальності. Структуру адміністративного нагляду як системи правовідносин складають суб’єкти, об’єкти та предмет.

2. Здійснюючи адміністративний нагляд, міліція використовує: правові, організаційні та правоохоронні форми діяльності.

3. Адміністративний нагляд міліції доцільно класифікувати за такими підставами:

1) за сферою наглядової діяльності: на загальний і спеціальний;

2) за часом здійснення: на постійний і тимчасовий;

3)залежно від стадій: на попередній, поточний і наступний;

4) за сферами, які підлягають нагляду: за громадським порядком, за громадською безпекою тощо;

5) за відкритістю: гласний та негласний;

6) за джерелами нагляду: документальний та фактичний;

7) за правовою кваліфікацією: на правомірний і неправомірний;

8) за кількісним складом суб’єктів нагляду: на одноосібний і колегіальний;

9) за способом ініціювання: на активний і пасивний.

1.5. Законність адміністративно-наглядової діяльності міліції,способи її забезпечення

В умовах побудови демократичної правової держави адміністративно-наглядова діяльність міліції повинна базуватись на безумовному дотриманні законності. Володіючи особливою компетенцією в сфері адміністративно-наглядової діяльності, працівники міліції несуть підвищену відповідальність за застосування нормативно-правових актів. На стан законності в суспільстві значною мірою впливають зміст і характер їх діяльності, висока юридична та моральна культура, турбота про впровадження в життя правових актів, які охороняють права і свободи громадян, інтереси держави. Нехтування вимогами і приписами правових норм є порушенням не лише законності, а й норм моралі, що тим більше небажано, оскільки негативно впливає на моральний стан як суспільства в цілому, так і окремих соціальних груп та індивідів. Особливий негативний вплив на громадськість справляють протизаконні дії працівників міліції. Вони підривають престиж міліції, породжують недовіру до неї. На цій основі формулюється нігілістичне ставлення населення до права, яке, в свого чергу, служить причиною порушень законності, вчинення різних правопорушень.

Слід зазначити, що з метою більшої захищеності прав громадян від неправомірних дій міліції, а також точного виконання положень Закону України „Про міліцію” самими працівниками міліції у ньому зазначено, що будь-які відхилення від установленого законом порядку взаємин міліції з населенням і окремими громадянами варто розглядати як грубе порушення службової дисципліни, які тягнуть за собою суворі заходи дисциплінарної відповідальності аж до звільнення. Дуже важливим є положення Закону України „Про міліцію”, яке встановлює взаємини міліції і громадян на рівні, гідному правової держави. Вони полягають у тому, що будь-яке обмеження громадян у їх правах і свободах міліцією допустиме лише на підставі і в порядку, передбаченому законом; у всіх випадках обмеження прав і свобод громадянина працівник міліції зобов’язаний роз’яснити йому підстави такого обмеження.

Переважна більшість працівників міліції суворо виконує вимоги законності під час реалізації адміністративно-наглядових повноважень. Разом з тим, як свідчить практика, деякі працівники міліції допускають порушення законності. Аналіз стану дисципліни в органах внутрішніх справ України за останні тринадцять років свідчить про зростання дисциплінарних проступків в цілому і за конкретними напрямками зокрема. Так, якщо у 1992 р. до дисциплінарної відповідальності було притягнуто 9,7% працівників від загальної чисельності особового складу органів внутрішніх справ, у 1993 – 11,3%, у 1996 – 15,9%, у 1999 – 16,2%, у 2001 – 17,2%, то у 2004 вже 33,8%. Тільки у першому кварталі 2005 року за фактами протиправних дій працівників міліції порушено 32 кримінальні справи.

Проведеним анкетуванням 143 працівників практичних підрозділів УМВС в Одеській області було встановлено, що найчастіше порушення вимог законності відбувається через: неузгодженість нормативно-правових актів в сфері адміністративно-наглядових повноважень – 22%; велике навантаження – 20%; надію на те, що „пронесе”, тобто безкарність – 18%; низьку дисциплінованість – 14%; незнання закону (підзаконних нормативно-правових актів) – 10%; зневажливе ставлення до нього – 8%; низьку культуру і моральну нерозвиненість працівників міліції – 6%; інші причини – 2%.

У 2005 році автором було також проведено анкетування 230 громадян в Одеській області. Відповідно до отриманих результатів, значна частина з них (близько 50%) не могла оцінити діяльність міліції, як законну. Так, на думку опитаних, порушенням законності працівниками міліції сприяє: корумпованість – 39%; перевищення влади – 30%; незнання нормативно-правових актів – 14%; відсутність належного фінансування та матеріального забезпечення– 11%; перевантаженість – 6%.

На думку дисертанта, подолання впливу негативних факторів на стан законності під час адміністративно-наглядової діяльності міліції можливе шляхом: підвищення правового і культурного рівня працівників міліції; систематичного вдосконалення їх професійної майстерності; посилення контролю з боку вищих керівників (начальників); підвищення рівня соціально-правового забезпечення працівників міліції; систематичного інформування населення про заходи, які вживаються до працівників міліції у разі неналежного виконання ними своїх обов’язків чи зловживання службовим становищем.

Особливий характер адміністративно-наглядової діяльності міліції дозволяє виокремити два напрямки забезпечення законності під час її здійснення. Так, з одного боку, працівники міліції під час виконання наглядових повноважень повинні самі суворо дотримуватись вимог законів та підзаконних нормативно-правових актів, а з іншого – вимагати від фізичних та юридичних осіб – об’єктів адміністративно-наглядової діяльності безумовного виконання законів та інших нормативно-правових актів, які регулюють певні правила, порядок та нормативи, що є предметом наглядової діяльності.

Різні аспекти законності як наукової категорії, як принципу, як методу, як гарантії, як функції досліджувались в юридичній літературі досить часто. Iстотною обставиною у даній сфері дослідження є багатосторонність і різноплановість підходів до вивчення категорії „законність”, що, у свою чергу, зумовлено складністю внутрішньої структури цього явища. Словники визначають законність як „загальноприйняте, усталене правило співжиття, норму поведінки”, що охороняється законами [14, с. 67], або як „виключне надбання правової держави, яке виражається в режимі панування закону у взаємовідносинах особистості та держави, громадянина та посадової особи (органу держави)” [146, с. 41].

Розкриваючи поняття законності, Л. С. Явич писав: „Законність в умовах демократії не зводиться лише до вимоги додержання юридичних норм і закріплених у них суб’єктивних прав та виконання юридичних обов’язків у кожному окремому випадку. Законність – це постійно діючий політико-правовий режим, така моральна атмосфера, при якій усі без винятку суспільні відносини мають законний характер, у будь-якій суспільно значущій діяльності панує закон, що виражає волю народу, кожне порушення правопорядку викликає правомірну реакцію, швидко припиняється і тягне відповідальність правопорушника” [147, с. 190]. На думку С. С. Алексєєва, поняття „законності” є збірним, оскільки включає: 1) загальнообов’язковість права; 2) ідею законності, тобто ідею, яка формується у правосвідомості [76, с. 188].

Iснують і інші визначення категорії „законність”. Так Д. М. Бахрах під законністю розуміє „неухильне виконання законів та відповідних їм інших нормативних актів органами держави, посадовими особами, громадянами та громадськими організаціями” [46, с. 157]; В. В. Лазарєв – як „порядок у відносинах людей, який базується на законах та їх суворому виконанні” [148, с. 14]; В. М. Кудрявцев – як „певний режим суспільного життя, метод державного керівництва, що полягає в організації суспільних відносин за допомогою видання і неухильного здійснення законів та інших правових актів” [149, с. 4]; В. О. Козбаненко – як „принцип, режим і метод діяльності державних органів та посадових осіб” [35, с. 473]; Д. А. Керімов – як „метод здійснення завдань держави, принцип організації і діяльності його механізму, засіб забезпечення і охорони суспільних і особистих інтересів, вимогу точного і неухильного, однакового і своєчасного виконання законів та іншихправових актів всіма учасниками суспільних відносин” [150, с. 15]; О. Ф. Скакун – як „комплексне поняття, яке обіймає усі сторони життя права – від його ролі в створенні закону до реалізації його норм в юридичній практиці” [63, с. 446]; В. М. Гаращук – як „сукупність форм і методів державного управління, які знаходять своє відображення в чинному законодавстві і за допомогою яких держава регулює взаємовідносини в суспільстві та досягається стан законослухняної поведінки об’єктів управління” [151, с. 3-4]; Л. В. Коваль – як „сукупність правил, обов’язків, дозволів, заборон, що регламентуються державою, та які створюють стан, при якому суспільне життя, всі види державної діяльності підпорядковані неухильній дії права” [38, с.145]; Р. С. Мельник – як „принцип, обов’язкову вимогу, метод, режим і стан неухильного дотримання, виконання і застосування законів та заснованих на них інших правових актів усіма учасниками суспільних відносин у всіх сферах суспільного життя” [152, с. 66]; А. А. Стародубцев – „як режим функціонування, в процесі якого забезпечується точне і неухильне додержання і виконання вимог Конституції України, законів та інших актів законодавства всіма службами і підрозділами, а також окремими працівниками в усіх напрямках, формах та методах діяльності” [153, с. 25].

Аналіз наведених визначень законності свідчить про те, що усі вони відображають реально існуючі риси і властивості цього складного і багатогранного соціального явища. Однак звідси випливає і загальний недолік зазначених дефініцій – кожна з них не відображає тих рис законності, що включені в інші визначення. На думку дисертанта, законність слід розглядати, як: 1) принцип діяльності; 2)метод діяльності; 3) режим діяльності; 4) гарантію реалізації прав, свобод та законних інтересів як працівниками державних органів, так і іншими громадянами.

Законності властиві такі характерні риси: вона виражає реальне відношення до права, до його сили, його цінності, місця в суспільному житті; характеризує правову систему; формує в правосвідомості ідею про доцільність та необхідність правомірної поведінки всіх учасників суспільних відносин (при цьому не повинно залишитися місця для сваволі); створюється особливий режим громадсько-політичного життя.

Законність адміністративно-наглядової діяльності міліції знаходить своє виявлення в таких основних вимогах: в підзаконному характері цієї діяльності; у відповідності всіх дій працівників міліції під час здійснення адміністративно-наглядової діяльності вимогам законів та інших нормативних актів, які є похідними від перших та на них ґрунтуються; у підтриманні суворої дисципліни серед працівників міліції; у невідворотності юридичної відповідальності за невиконанням вимог закону кожним працівником міліції.

Слід відзначити і те, що в науковій літературі юридичного профілю відмічається синонімічний характер категорій „законність” та „дисципліна” [139; 154 та ін. ]. Це, на думку дисертанта, пояснюється тим, що за часів радянської влади досить поширеними були дослідження питань державної дисципліни, яка у дослідженнях вчених радянського періоду мало чим відрізнялась від поняття законності [155; 156]. Не вдаючись до детального аналізу підходів науковців до їх розуміння та співвідношення, зазначимо, що законність і дисципліна невід’ємні одна від одної, адже законність можлива тільки при суворому дотриманні дисципліни усіма фізичними і юридичними особами, а дисципліна, в свою чергу, обумовлюється рамками закону. Але слід відзначити і те, що ці слова не є синонімами. Законність є зовнішнім виразом певної поведінки чи вимог, а дисципліна в свою чергу має внутрішній відтінок, тобто це дотримання правил внутрішнього розпорядку та нормативних актів про дисципліну. Крім того, вважаємо, що поняття „законність” значно ширше за поняття „дисципліна” і охоплює собою останнє.

Додержання принципу законності є основою функціонування будь-якого органу виконавчої влади, зокрема, міліції. Однак слід враховувати, що тільки вивченням положень закону неможливо досягти забезпечення високого рівня законності. Необхідні додаткові способи, здатні забезпечити виконання як управлінськими, так і виконавчими ланками положень закону. Саме таким ефективним способом є контроль. Така його властивість проявляється у тому, що на якому б етапі роботи, за яким би її напрямком не здійснювався контроль, які б безпосередні питання, що підлягають вивченню, не стояли перед органом (особою), яка його здійснює, відповідність діяльності працівників вимогам закону та підзаконних актів оцінюється обов’язково. Крім того, контроль також є одним із основних дисциплінуючих чинників поведінки працівників міліції.

Основним змістом контролю є перевірка діяльності відповідних компетентних органів та спостереження за однаковим розумінням, суворим та точним дотриманням і виконанням ними управлінських рішень, зафіксованих в нормативних актах, виявлення в діяльності підконтрольних органів виконавчої влади будь-яких відхилень від вказаних приписів, а при їх виявленні – усунення даних відхилень та поновлення порушених при цьому прав громадян та організацій, притягнення до відповідальності винних осіб. З наведеного витікає, що контроль є досить ефективним способом забезпечення законності в адміністративно-наглядовій діяльності міліції.

Основними напрямками здійснення контролю як способу забезпечення законності під час адміністративно-наглядової діяльності міліції є: додержання виконавчої та службово-трудової дисципліни; виконання передбачених нормативно-правовими актами завдань та обов’язків в сфері адміністративно-наглядової діяльності; дотримання передбачених законодавством та відповідними підзаконними нормативно-правовими актами прав, свобод та законних інтересів фізичних і юридичних осіб.

Контроль за законністю адміністративно-наглядової діяльності міліції буває двох видів: 1) зовнішній (цивільний), який здійснюють державні та громадські органи, їх посадові особи та окремі громадяни; 2) внутрішній, який здійснюють як спеціально створені підрозділи (штаби, інспекції з особового складу, внутрішня безпека, постійно діючі мобільні групи, чергові частини, підрозділи по роботі з персоналом), так і всі посадові особи, як правило керівники (начальники), для яких здійснення повсякденного контролю є одним із їх посадових обов’язків.

Кожен із наведених видів контролю має свої позитивні риси. Так, відсутність організаційної підпорядкованості між контролюючим суб’єктом і об’єктом при здійсненні зовнішнього контролю дозволяє перебороти локальні, відомчі інтереси, що можуть не співпадати з інтересами та завданнями демократичної, правової, соціальної держави, покликаної служити людині, її інтересам та суспільству в цілому. У свою чергу, особливість внутрішнього (відомчого) контролю за додержанням законності зумовлена тим, що останній є найбільш оперативним. Він дає можливість одержувати постійну інформацію про реальний стан справ у контрольованій сфері в найкоротші терміни, додає контролю постійного, систематичного характеру. Позитивною рисою відомчого контролю є також зацікавленість конкретних керівників у належному функціонуванні всіх ланок підпорядкованого йому органу. Такий суб’єктивний чинник здатний значно підсилити ефективність контролю.

Розглянемо виділені нами види контролю за адміністративно-наглядовою діяльністю міліції більш детально. Так, зовнішній контроль– це контроль надвідомчий з боку виборних органів державної влади, спеціалізованих органів та громадськості. Система зовнішнього (цивільного) контролю за адміністративно-наглядовою діяльністю міліції є складною і розгалуженою, оскільки контроль здійснюється багатьма державними та громадськими органами і посадовими особами. Крім того, обсяг контрольної діяльності, її призначення у них різний. Виходячи з цього, можна вести мову про певну систему органів (посадових осіб), які здійснюють контроль за адміністративно-наглядовою діяльністю міліції.

У чинному Законі „Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами” цивільний контроль визначено як комплекс здійснюваних відповідно до Конституції і законів України правових, організаційних, інформаційних заходів для забезпечення неухильного дотримання законності й відкритості в діяльності всіх складових частин Воєнної організації та правоохоронних органів держави, сприяння їх ефективній діяльності і виконанню покладених на них функцій, зміцненню державної та військової дисципліни [157]. У статті 6 цього ж закону зазначено, що суб’єктами цивільного контролю над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави є: Верховна Рада України; Уповноважений Верховної Ради України з прав людини; Президент України; Рада національної безпеки і оборони України; Кабінет Міністрів України; центральні та місцеві органи виконавчої влади в межах повноважень, визначених законом; органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом; прокуратура України; судові органи України; громадяни України та громадські організації, які утворюються відповідно до Конституції України для здійснення та захисту прав і свобод громадян та задоволення їх політичних, економічних, соціальних, культурних інтересів; засоби масової інформації [157].

Відразу ж відзначимо деякі із суттєвих, на думку дисертанта, недоліків щодо визначення у ст. 6 зазначеного Закону суб’єктів цивільного контролю. Так, по-перше, серед суб’єктів контролю недоцільно було називати органи прокуратури, оскільки вони здійснюють не контроль, а нагляд, про що зазначено як в Законі України „Про прокуратуру”, так і неодноразово наголошувалось в науковій літературі [158; 159]. По-друге, серед суб’єктів цивільного контролю необхідно було б вказати і міжнародні організації.

Крім того, вважаємо доцільним у Законі України „Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами” слово „цивільний” замінити на „державний”. Таку заміну ми обґрунтовуємо тим, що категорія „державний контроль” є більш широкою і буде охоплювати собою контроль за діяльністю міліції і таких суб’єктів (які, до речі, не згадано у законі), як: Служба безпеки України, інші розвідувальні органи України, які передбачено Законом України „Про розвідувальні органи України” [160], Державна контрольно-ревізійна служба України [161] та цілий ряд інспекцій (служб), які мають право здійснювати контрольно-наглядові повноваження щодо правоохоронних органів.

Розглянемо контрольно-наглядову діяльність виділених нами органів більш детально. Так, згідно зі ст. 75 Конституції України „єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент – Верховна Рада України”. У той же час Верховна Рада здійснює й інші функції, насамперед установчу та контрольну [162, c. 70]. Парламентський контроль є найвищим видом державного контролю в Україні, що зумовлено статусом Верховної Ради України (представницький орган усього народу України, єдиний орган законодавчої влади тощо) в системі органів української держави. Вихідним загальним конституційним положенням про парламентський контроль є п. 33 ст. 85 Конституції України, згідно з яким до повноважень Верховної Ради України належить: „здійснення парламентського контролю у межах, визначених Конституцією”. В окремій статті Конституції говориться про контроль Верховної Ради України за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина (ст. 101).

Верховна Рада України як єдиний орган законодавчої влади відповідно до наданих їй Конституцією України повноважень безпосередньо або через свої органи здійснює контроль за забезпеченням конституційних прав і свобод громадян України, додержанням законів та інших актів, які вона приймає, за виконанням загальнодержавних програм і бюджету, діяльністю органів, а також посадових осіб, яких вона обирає, призначає або затверджує.

Верховна Рада створює, коли вважає за необхідне, тимчасові контрольні, ревізійні, слідчі комісії з будь-якого питання своєї компетенції. Має вона і постійні контролюючі органи.

Комітети Верховної Ради на постійній основі здійснюють функції контролю за впровадженням у життя законів України, за діяльністю державних органів і організацій. Зазначені органи та організації зобов’язані виконувати вимоги комітетів, надавати їм необхідні матеріали і документи, розглядати в обов’язковому порядку рекомендації комітетів і повідомляти в установлений ними строк про результати розгляду та вжиті заходи [163].

Верховна Рада вибирає з числа депутатів відповідних спеціалістів, які включаються в постійні комісії для попереднього розгляду питань щодо контролю за діяльністю державних органів і організацій. Для забезпечення контролю за діяльністю правоохоронних органів МВС України направляє комітетам Верховної Ради України з питань законності і правопорядку такі документи: матеріали, що виносяться на розгляд колегії МВС України за підсумками роботи за квартал, півріччя, рік з питань боротьби зі злочинністю та про заходи, що вживаються для виконання рішень колегії; інформацію про хід виконання законів і постанов Верховної Ради України з питань боротьби зі злочинністю (раз на півріччя); інформацію про стан роботи з підбору, розстановки, підготовки, виховання кадрів, зміцнення дисципліни та законності в їх діяльності (раз на півріччя); статистичні дані МВС України про стан злочинності і результати боротьби з нею (раз на півріччя) [55, с. 166].

Своєрідними формами контролю з боку парламенту є і депутатський запит, тобто право народного депутата України брати участь у перевірках дотримання законності державними органами, підприємствами, організаціями та установами, об’єднаннями громадян і право народного депутата на участь у депутатському розслідуванні та інше.

У той же час, на думку дисертанта, необхідно посилити контроль за діяльністю самої Верховної Ради України, народних депутатів України, насамперед з питань відповідальності народних обранців перед виборцями за невиконання ними своїх передвиборних обіцянок, удосконалити механізм запобігання проникненню представників кримінальних структур до вищого законодавчого органу державної влади.

Уповноважений Верховної Ради України з прав людини (омбудсмен). Як свідчить зарубіжний досвід, необхідність в інституті омбудсмена з’являється тоді, коли існуючі інститути не здійснюють ефективного контролю у сфері державного управління і виникає необхідність у додаткових механізмах захисту прав і свобод громадян [164, с. 77]. За місцем у юридичному механізмі захисту прав людини омбудсмен належить до національних інститутів позасудового захисту прав людини. На відміну від прокурорських органів, оціночним критерієм у його діяльності є не тільки законність, але й справедливість, сумлінність, доцільність [165, с. 78]. Омбудсмен сприймається як своєрідний посередник між особою і органами публічної влади. Вважається, що він здійснює захист прав особи, а не веде справи щодо захисту. По суті, омбудсмен позбавлений можливості коригувати рішення відповідних органів, і його подання юридично не зобов’язують їх робити це. Однак це не зменшує ролі омбудсмена в здійсненні контролю за виконавчою владою. До того ж наглядова за своєю природою діяльність омбудсмена збігається з іншими формами парламентського контролю і нерідко ініціює їх застосування [166, с. 48].

Відповідно до Закону України „Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини” [167] останній виконує такі завдання, як: 1) захист прав і свобод людини і громадянина, проголошених Конституцією України, законами України та міжнародними договорами України; 2) додержання та повага до прав і свобод людини і громадянина; 3) запобігання порушенням прав і свобод людини і громадянина або сприяння їх поновленню; 4) сприяння приведенню законодавства України про права і свободи людини і громадянина у відповідність з Конституцією України, міжнародними стандартами у цій галузі; 5) поліпшення і подальший розвиток міжнародного співробітництва в галузі захисту прав і свобод людини і громадянина; 6) запобігання будь-яким формам дискримінації щодо реалізації людиною своїх прав і свобод; 7) сприяння правовій інформованості населення та захист конфіденційної інформації про особу [167].

Відповідно до ст. 16 Закону України „Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини” підставами для провадження справ та призначення перевірок є: 1) звернення громадян України, іноземців, осіб без громадянства чи їх представників; 2) звернення народних депутатів України; 3) власна ініціатива. На думку дисертанта, наведена стаття обмежує коло підстав для провадження справ та призначення відповідних перевірок. Як уявляється, такою підставою має бути „будь-яка інформація, незалежно від її джерела, в якій міститься інформація про порушення прав, свобод та законних інтересів фізичних і юридичних осіб”. Відповідні зміни доцільно внести до Закону України „Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини”.

Згідно з Конституцією України Президент є главою держави, гарантом її державного суверенітету, територіальної цілісності, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина. Він має досить значні контрольні повноваження, за допомогою яких і повинен забезпечувати законність у державі, державному управлінні. Президентський контроль можна спостерігати при формуванні Кабінету Міністрів України, зокрема відповідно до п. 13 Положення про МВС міністр за погодженням з Президентом України затверджує Структуру центрального апарату МВС України [120].

Характерною особливістю контрольних повноважень Президента України є здійснення ним нормотворчого контролю. Так, згідно зі ст.137 Конституції України він може зупиняти дію нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, якщо вони не відповідають Конституції та законам України. У такому разі Президент повинен водночас звернутися до Конституційного Суду України з метою визначення конституційності актів, які були ним зупинені.

Президент України контролює додержання прав і свобод людини і громадянина (ст. 102 Конституції України).

Президент України здійснює оперативне керівництво органами виконавчої влади, Кабінетом Міністрів України, міністерствами та відомствами. Він видає укази та розпорядження, що стосуються охорони громадського порядку, забезпечення громадської безпеки та боротьби зі злочинністю та зміцнення законності [121; 122; 123; 124 та ін.].

При Президентові України як консультативно-дорадчий орган діє Комісія з реформування правоохоронних органів в Україні, основними завданнями якої є: а) здійснення аналізу організації та практики діяльності правоохоронних органів в Україні та іноземних державах; б) підготовка пропозицій щодо вдосконалення та оптимізації системи правоохоронних органів в Україні, їх структури, організації діяльності з урахуванням загальновизнаних міжнародних норм і стандартів; в) організація підготовки та розгляд проектів законів, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, програм, заходів з питань удосконалення організації та діяльності правоохоронних органів, координації їх роботи щодо посилення боротьби зі злочинністю, корупцією, захисту прав і свобод громадян [168].

Важливу увагу Президент України приділяє контролю за виконанням його актів та доручень, у зв’язку з чим 29 березня 2000 року ним було видано Указ „Про заходи щодо вдосконалення організації контролю за виконанням актів та доручень Президента України” [169]. Згідно з п. 4 даного Указу „координація заходів щодо забезпечення контролю за виконанням” зазначених актів та доручень „здійснюється Головним контрольним управлінням Державного секретаріату Президента України” [169].

Кабінет Міністрів України як вищий орган в системі органів виконавчої влади наділений функцією контролю за діяльністю усіх органів виконавчої влади, зокрема і органів внутрішніх справ. Він сприяє тому, щоб ці органи в повному обсязі використовували свої повноваження, заслуховує їх звіти (де, звичайно, може йти мова і про певні статистичні дані, практику застосування заходів примусу, юридичної відповідальності тощо), доповіді та інформацію про стан речей в певних галузях державного управління. Але його контрольна діяльність, і тут можна погодитися з думкою В. Б. Авер’янова та I. Б. Коліушка [170, с. 30], має загальний характер, не зупиняючись і не спеціалізуючись на якійсь конкретній сфері, рівні чи органі.

Кабінет Міністрів України здійснює контроль за діяльністю міністерств, державних комітетів та інших центральних органів виконавчої влади, за дотриманням ними законодавства. Він сприяє тому, щоб ці органи в повному обсязі використовували свої повноваження, заслуховує їх звіти, доповіді й інформацію про виконання завдань, що стоять перед ними, про розвиток відповідних галузей тощо. Контрольні повноваження Кабінету Міністрів України закріплені в Конституції України (ст. 116).

Виконуючи контрольну функцію, Кабінет Міністрів України слідкує за виконанням своїх нормативно-правових актів, зокрема і у сфері охорони громадського порядку, забезпечення громадської безпеки та боротьби зі злочинністю [125-131].

Уряд володіє широким арсеналом засобів контролю за діяльністю державних установ, але, як свідчить практика контролю, найчастіше обирається така форма, як створення міжвідомчих урядових комісій для контролю за фактичним виконанням координаційних рішень. Так, наприклад, у 1997 році при Кабінеті Міністрів України було створено Міжвідомчу комісію з питань організаційного забезпечення виконання Комплексної цільової програми боротьби зі злочинністю на 1996-2000 роки, до складу якої входили керівники структурних відділів та управлінь Апарату Кабінету Міністрів, члени Координаційного комітету, віце-прем’єр-міністри України, інші посадові особи.

До державних органів, які здійснюють контроль за адміністративно-наглядовою діяльністю міліції, слід віднести і Раду національної безпеки і оборони України, яка здійснює такі покладені на неї функції: здійснює поточний контроль за діяльністю органів виконавчої влади; ініціює розроблення нормативних актів та документів з питань національної безпеки і оборони, узагальнює практику їх застосування та результати перевірок їх виконання; координує і контролює переведення центральних і місцевих органів виконавчої влади, а також економіки країни на роботу в умовах воєнного чи надзвичайного стану тощо [171].

Місцеві органи виконавчої влади. Згідно зі ст. 118 Конституції України „Виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації. Відповідно до п. 2 ст. 2 Закону України „Про місцеві державні адміністрації” їх завданням є забезпечення: 1) виконання Конституції, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади вищого рівня; 2) законності і правопорядку, додержання прав і свобод громадян [172]. До контрольних повноважень місцевих державних адміністрацій належать і повноваження з розгляду справ про адміністративні правопорушення, які віднесені до їх відома; утворення адміністративних комісій та координація їх діяльності. Відповідно до ст. 7-1 Закону України „Про міліцію” місцеві державні адміністрації вносять подання щодо утворення органів місцевої міліції [28].

Контроль за адміністративно-наглядовою діяльністю міліції здійснюють і органи місцевого самоврядування. Вони забезпечують у межах своїх повноважень охорону державного та громадського порядку і організацію боротьби зі злочинністю на своїй території; сприяють органам внутрішніх справ у їх роботі; контролюють у межах своєї компетенції їх роботу. За погодженням із МВС України вони вирішують питання штатів міліції, що утримуються за рахунок місцевого бюджету, їх матеріально-технічного забезпечення, створення для особового складу умов для служби та відпочинку [173]. Відповідно до ст. 26 Закону України „Про міліцію” органи місцевого самоврядування, здійснюючи контроль за роботою міліції, не втручаються в її оперативно-розшукову, кримінально-процесуальну та адміністративну діяльність.

Судовий контроль в сучасній українській державі є важливою функцією суб’єктів судової влади. Суди відіграють важливу роль у розбудові демократичної правової держави, є надійним гарантом додержання прав і свобод людини, забезпечення злагоди в суспільстві. Демократизація суспільства, наближення до світових стандартів регулювання суспільних відносин неможливі без підвищення ролі судової влади в питаннях державного контролю.

Судовий контроль у юридичній літературі розуміють як один із „елементів судової влади”, який має тісний зв’язок з її „основною функцією – правосуддям” [174, с. 110]. Тобто судовий контроль спрямований на безпосередню охорону та захист конкретних суб’єктивних прав, свобод, законних інтересів суб’єктів права. Це використання судом своїх повноважень у випадку встановлення факту, що державний орган здійснив незаконну, необґрунтовану або несправедливу дію чи прийняв подібне рішення (акт) [8, с. 373]. Основний зміст судового контролю як способу забезпечення законності, на думку В. К. Колпакова, полягає у здійсненні судом правової оцінки дій та рішень органів виконавчої влади та їх посадових осіб. Якщо при цьому встановлюються порушення законності, то судовий орган вживає відповідних заходів до їх усунення і, у деяких випадках, притягає винних осіб до відповідальності [48, c. 669-670].

Вирішуючи адміністративно-правові спори, суди поновлюють порушені права громадян, а також систематично аналізують умови виникнення недоліків у діяльності адміністрації, сповіщають про це зацікавлені органи, що є дійсно важливим фактором покращення роботи державного апарату.

Особливе значення для забезпечення законності в діяльності органів виконавчої влади, в тому числі міліції, в наш час має діяльність адміністративних судів як суб’єктів адміністративного судочинства, основним завданням якого відповідно до ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України [175] є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб’єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

На думку дисертанта, особливість судового контролю полягає в тому, що він здійснюється не систематично, як, наприклад, контроль з боку спеціалізованих контролюючих органів або прокурорський нагляд за законністю в державному управлінні, а періодично при розгляді скарг або справ про адміністративні правопорушення. Iніціатором такого контролю виступає, як правило, не сам суд або суддя, а зацікавлена сторона. Під час здійснення правосуддя суди, забезпечуючи охорону прав та захист законних інтересів різноманітних суб’єктів (фізичних та юридичних осіб), можуть встановлювати: незаконність актів та дій посадових осіб та органів; збитки, заподіяні подібними актами та діями; причини та умови виявлених правопорушень; приймати рішення щодо відновлення порушених прав та свобод, щодо притягнення винних до відповідальності.

Зміст судового контролю як способу забезпечення законності полягає в оцінці судом правомірності дій органів державного управління, посадових осіб, рішень, що ними приймаються, а також у виявленні порушень законності, порушень прав та законних інтересів громадян; у встановленні причин допущених правопорушень; у вимогах про притягнення посадових осіб, які допустили порушення, до відповідальності.

Прокурорський нагляд є однією із конституційно визначених функцій органів прокуратури України. Згідно зі ст. 121 Конституції України, на прокуратуру України, зокрема, покладаються: нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян. Крім того, згідно з п. 9 Розділу XV Конституції України та п. 2 Перехідних положень Закону України „Про внесення змін до Закону України „Про прокуратуру” від 12 липня 2001 року, прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів. Згідно зі ст. 1 Закону України „Про прокуратуру” від 5 листопада 1991 року [30] цей нагляд стосується саме сфери законодавчого регулювання суспільних відносин. Ще однією особливістю прокурорського нагляду є те, що акти прокурорського нагляду, адресовані відповідним суб’єктам, вимагають насамперед від них власних дій щодо відновлення законності. Зазначене випливає зі змісту ст. 21-24 зазначеного закону, його ст. 25 вказує, що у протесті, поданні, приписі або постанові прокурора обов’язково зазначається, ким і яке положення закону порушено, в чому полягає порушення та що і в який строк посадова особа або орган мають вжити до його усунення.

Аналіз наукової літератури з проблем доцільності чи недоцільності загального нагляду прокуратури дозволяє зробити висновок про можливість запровадження компромісного варіанту, тобто збереження за прокуратурою права на здійснення загально-наглядової функції не за власною ініціативою, а виключно за зверненнями фізичних чи юридичних осіб.

Сутність прокурорського нагляду за законністю адміністративно-наглядової діяльності міліції полягає: а) у нагляді за законністю рішень та дій працівників міліції; б) у вжитті заходів до усунення порушень законів та обставин, які цьому сприяють, поновленні порушених прав і притягненні винних осіб до відповідальності.

Підконтрольність держави громадянському суспільству в особі тих чи інших його органів, зокрема, і міліції – характерна ознака демократії, а отже і демократичної держави. Таким чином, можна зробити висновок, що громадський контроль за діяльністю держави та її органів сприяє реальній появі у неї тих ознак правової держави, які припускають рівність особи і державних структур перед законом, відповідальність як особи, так і державних структур за правопорушення.

Громадський контроль як особлива форма в системі засобів забезпечення законності порівняно з періодом радянської держави істотно здав свої позиції. Якщо в недалекому минулому партійний і народний контроль займали головне місце в цій системі, то сьогодні до цього виду контрольної діяльності можна віднести лише діяльність різноманітних розрізнених профспілкових, екологічних, правозахисних та інших громадських організацій.

Відповідно до ст. 38 Конституції України „громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування”. Така конституційна норма передбачає як у теоретичному, так і в практичному контексті громадський контроль за будь-якими державними органами та їх посадовими особами. Суб’єктами такого контролю є об’єднання громадян: політичні партії, професійні спілки, молодіжні та інші громадські організації, органи самоорганізації населення, трудові колективи, збори громадян за місцем проживання, а також окремі громадяни [176].

На думку дисертанта, громадський контроль за адміністративно-наглядовою діяльністю міліції здійснюється у таких формах: контроль об’єднань громадян (організацій) та окремих громадян; контроль засобів масової інформації; оскарження неправомірних дій працівників міліції.

Таким чином, названі вище органи (громадські організації, посадові особи, окремі громадяни) виявляють факти порушень прав громадян під час адміністративно-наглядової діяльності міліції, вживають заходів до усунення виявлених порушень і відновлення порушених прав, у межах своєї компетенції застосовують передбачені заходи впливу до порушників чи ставлять перед відповідними органами питання про притягнення винних до відповідальності, а також здійснюють різноманітну профілактичну діяльність. Отже, контрольно-наглядова діяльність перерахованих вище органів (громадських організацій, посадових осіб, окремих громадян) є однією з гарантій охорони (захисту) прав громадян і водночас служить засобом забезпечення їх правомірної поведінки в сфері адміністративно-наглядової діяльності міліції.

Особливе значення для забезпечення законності адміністративно-наглядової діяльності міліції має внутрівідомчий контроль, тобто контроль, який здійснюється у системі МВС України. В органах внутрішніх справ відомчий контроль виступає як складова частина організаційної роботи, невід’ємний елемент керівництва їх діяльністю. В процесі його здійснення перевіряється виконання правових актів, вивчаються ділові якості працівників, їх передовий досвід, удосконалюється структурна побудова органів, поліпшуються форми та методи їх діяльності, надається практична допомога в роботі, виявляються й усуваються недоліки.

Значний обсяг завдань із контролю за забезпеченням законності в адміністративно-наглядовій діяльності міліції покладається на спеціально створені підрозділи – внутрішньої безпеки, інспекції, спеціально створені для цього мобільні групи тощо. Так, працівники управлінь внутрішньої безпеки: 1) аналізують наявну оперативну інформацію за три останніх роки про неправомірні дії працівників органів та підрозділів внутрішніх справ; 2) з використанням баз даних автоматизованих інформаційних систем та оперативних обліків інших структурних підрозділів проводять вибірку інформації негативного характеру відносно окремих працівників органів внутрішніх справ; 3) узагальнюють інформацію стосовно працівників органів внутрішніх справ, які придбали за високі ціни нерухомість, автотранспорт, мають банківські рахунки, є власниками та співвласниками торговельних закладів, систематично відвідують ресторани, казино, нічні клуби, здійснюють виїзди за кордон тощо; 4) опрацьовують повідомлення стосовно працівників міліції, які займаються поборами на ринках, вчиняють корупційні діяння та інші неправомірні дії; 5) проводять перевірки дотримання працівниками органів внутрішніх справ транспортної дисципліни; 6) силами постійнодіючих мобільних груп проводять перевірки використання службового автотранспорту, незаконного придбання або залучення транспортних засобів інших відомств та організацій для потреб органів і підрозділів внутрішніх справ; 7) здійснюють перевірки повноти обліків порушень законності, у т. ч. допущених під час прийому, реєстрації та розгляду заяв і повідомлень про злочини та пригоди; 8) проводять оперативно-профілактичні заходи з метою виявлення працівників, які зловживають службовим становищем, займаються або незаконно сприяють підприємницькій діяльності, отримують за це винагороду, працюють за сумісництвом; 9) проводять негласні перевірки на предмет якості виконання вимог керівництва Міністерства з питань боротьби з нелегальною міграцією, контрабандою, попередження випадків розкрадання державного майна, спонсорської допомоги, виявлення працівників органів внутрішніх справ, які сприяють цим негативним явищам або їх вчиняють; 10) спільно з іншими структурними підрозділами вивчають спосіб життя працівників органів внутрішніх справ; 11) за участю працівників оперативних служб проводять заходи з хронометражу робочого дня окремих працівників органів внутрішніх справ; 12) за виявленими фактами неправомірних дій з боку працівників органів внутрішніх справ проводять службові перевірки та вирішують питання щодо доцільності подальшого використання їх на службі та направлення матеріалів до органів прокуратури або суду; 13) доповідають про результати проведеної роботи до МВС України [177].

Особливе місце серед суб’єктів контрольного процесу займають штабні підрозділи МВС України, УМВС в областях та міськрайорганах внутрішніх справ. Головний напрямок їх роботи – контроль та перевірка виконання органами внутрішніх справ завдань, які визначені в законах, указах Президента України, постановах уряду, інших нормативних актах, за додержанням дисципліни та законності в цілому; комплексна перевірка оперативно-службової діяльності органів внутрішніх справ та їх начальників; розробка проектів планів роботи та спільних з іншими державними органами та громадськими організаціями заходів щодо зміцнення правопорядку; контроль за виконанням планів; підготовка інформаційних документів; узагальнення досвіду управлінської діяльності тощо.

Чергові частини органів внутрішніх справ здійснюють контроль за: своєчасною реєстрацією і оперативним реагуванням на заяви, що надходять, повідомлення та іншу інформацію про злочини та події; за станом охорони міськрайліноргану та IТУ; за додержанням правил пожежної безпеки та санітарних правил в адміністративному будинку міськрайліноргану та на прилеглій до нього території; підготовкою службових нарядів ППС, ДПС, ДСО; охороною та конвоюванням затриманих та інших осіб, забезпеченням оперативного управління ними; збором та обробкою відомостей про оперативну обстановку на території, що обслуговується; забезпеченням введення ступенів готовності у міськрайліноргані; поміщенням (звільненням) до IТУ, що не мають самостійних чергових частин, затриманих і взятих під варту осіб, забезпечення порядку їх конвоювання; виконанням довідкової роботи при зверненні посадових осіб і громадян з питань роботи міськрайліноргану та його служб; забезпеченням збереження службової документації, зброї, спеціальних засобів, засобів захисту, зв’язку, оперативної та криміналістичної техніки, іншого майна, закріпленого за черговою частиною [178].

Особливе місце серед суб’єктів контролю займають інспекторські апарати. Вони розробляють загальні плани контролю, доводять їх зміст до виконавців, разом із працівниками галузевих служб проводять перевірки і доповідають про їх результати керівникам органів внутрішніх справ. Однією із особливостей інспекторського контролю є те, що за його результатами оцінюється діяльність не тільки перевіреного органу та його структурних підрозділів, але й вищих галузевих служб.

Розпорядженням міністра внутрішніх справ № 231 від 24 жовтня 1997 року „Про проведення раптових перевірок несення служби, стану дисципліни і законності серед особового складу органів та підрозділів внутрішніх справ України” [179] на базі Iнспекції з особового складу було створено дві постійно діючі мобільні групи для проведення раптових перевірок несення служби, стану дисципліни та законності серед особового складу органів внутрішніх справ України.

З метою забезпечення законності та дисципліни в органах внутрішніх справ проводиться операція „Чисті руки”. Зазначена операція передбачає ретельне відпрацювання спеціальними групами органів та підрозділів внутрішніх справ, досконале вивчення усіх працівників, перевірку наявної негативної інформації відносно них, вивчення всього комплексу кадрової роботи, проведення моніторингу громадської думки в колективах [177].

Серед підрозділів органів внутрішніх справ, які здійснюють контроль за дисципліною та законністю, слід виділити підрозділи по роботі з персоналом. Так, згідно з Положенням про Департамент роботи з персоналом МВС України [180] та відповідними положеннями про підрозділи роботи з персоналом місцевого рівня, на ці підрозділи покладено виконання таких завдань: організація роботи зі зміцнення дисципліни та законності в діяльності органів і підрозділів внутрішніх справ, дотримання прав і законних інтересів громадян, забезпечення повного, об’єктивного та всебічного дослідження обставин надзвичайних подій, проведення профілактичної роботи і надання методичної допомоги органам внутрішніх справ; постійне поліпшення якісного складу персоналу органів і підрозділів внутрішніх справ, внутрішніх військ, вищих навчальних закладів, науково-дослідних установ [180].

З метою вивчення стану дисциплінарної практики підрозділи по роботі з персоналом перевіряють: відповідність здійснення дисциплінарної практики вимогам законів, нормативно-правових актів Президента України та Кабінету Міністрів України, відомчих актів МВС України; організацію планування, обсяг, доцільність запланованих заходів, пов’язаних із покращенням стану дисципліни і законності в органах та підрозділах МВС, їх своєчасне коригування та виконання; наявність контрольно-наглядових справ, у яких накопичується інформація про притягнення працівників міліції до юридичної відповідальності, результати розгляду подань та постанов про порушення дисциплінарних проваджень органами прокуратури, окремих ухвал судів та звернень громадян про неправомірні дії працівників, а також інші відомості щодо стану дисципліни і законності; якість підготовки матеріалів та винесення проблемних питань стану дисципліни та законності в службі чи підрозділі; рівень підготовки наказів, вказівок з питань профілактики правопорушень серед працівників, їх відповідність нормативним документам вищого органу; планування та облік виховної роботи (в тому числі індивідуальної), реальність та актуальність передбачених заходів; особистий вплив керівництва структурного підрозділу на стан дисципліни і законності в підпорядкованих підрозділах.

Важливу роль у зміцненні законності та дисципліни в усіх видах діяльності міліції, в тому числі в адміністративно-наглядовій виконують керівники (начальники). Висока вимогливість до своєї поведінки, їх особистий приклад у добросовісному виконанні службового обов’язку, правових приписів та моральних принципів позитивно впливають на підлеглих, формуючи в них навички ретельності й дисциплінованості, правомірної та моральної поведінки. Начальники (керівники) органів внутрішніх справ зобов’язані повсякденно контролювати роботу підлеглих підрозділів та працівників, добиватися суворого дотримання працівниками вимог законності, піклуватися про своєчасне доведення до виконавців наказів, інструкцій, вказівок, визначати обов’язки і права працівників.

Узагальнення досвіду діяльності органів та підрозділів внутрішніх справ, які спеціально створені для контролю за законністю серед працівників міліції чи для яких контроль за дисципліною і законністю є однією із функцій, дозволило визначити основні напрямки їх роботи в цій сфері. По-перше, це робота з окремими підрозділами та службами міліції (виступи керівників, проведення атестацій, рейди щодо виявлення порушень службово-трудової дисципліни, визначення груп ризику серед працівників, використання засобів наочної агітації, читання лекцій з питань культури й етики тощо). По-друге, це робота, спрямована на конкретного працівника. Сюди слід віднести роботу психологів та індивідуально-виховну роботу як керівників (начальників) підрозділу, так і відповідних фахівців.

На думку дисертанта, статтю 26 Закону України „Про міліцію”, яка називається „Контроль за діяльністю міліції”, необхідно доповнити такими його видами, як: 1) державний контроль, який здійснюють: а) Верховна Рада України; б) Уповноважений Верховної Ради України з прав людини; в) Президент України; г) Кабінет Міністрів України; д) Рада національної безпеки і оборони України; е) Служба безпеки України, інші розвідувальні органи України, які передбачено Законом України „Про розвідувальні органи України”; є) Державна контрольно-ревізійна служба України; ж) інспекції (служби), які мають право здійснювати контрольно-наглядові повноваження щодо міліції; з) місцеві державні адміністрації; и) органи місцевого самоврядування; і) судові органи України; ї) громадяни України та громадські організації у тому числі і міжнародні (громадський контроль); 2) внутрівідомчий контроль, який здійснюють як спеціально створені підрозділи (штаби, інспекції з особового складу, управління внутрішньої безпеки, постійно діючі мобільні групи, чергові частини, підрозділи по роботі з персоналом), так і посадові особи, як правило, керівники (начальники), для яких здійснення повсякденного контролю є одним із інших їх посадових обов’язків.

Слід відзначити і те, що крім законності, працівники міліції, які здійснюють адміністративно-наглядові повноваження, повинні дотримуватись і таких вимог, як: 1) обґрунтованість: а) виявляти всі факти, що стосуються виконання (невиконання) піднаглядним певних правил та норм; б) ретельно і неупереджено (об’єктивно) вивчати факти; в) відкидати всі сумнівні факти і факти, що не стосуються діяльності (поведінки) особи (організації), щодо якої здійснюється адміністративний нагляд; 2) доцільність, тобто обрання оптимального шляху реалізації норми щодо адміністративно-наглядової діяльності міліції: а) у межах змісту норми (яка передбачає межі в рамках одного рішення, можливість вибору між різними рішеннями, можливість застосувати норму або утриматися від її застосування) обирати рішення, яке найповніше та найправильніше відображає зміст закону; б) при однаковому і неухильному виконанні юридичних розпоряджень діяти ініціативно – з урахуванням місця і часу виконання, розумно розподіляти сили і засоби і т. д.; 3) справедливість: а)неупереджено ставитись до піднаглядного об’єкта; б) приймати рішення, яке узгоджується з нормами права та принципами моралі, загальнолюдськими цінностями, власними моральними переконаннями і моральними переконаннями суспільства в цілому.

Підбиваючи підсумок викладеному, доцільно визначити забезпечення законності адміністративно-наглядової діяльності міліції як створення такого адміністративно-правового режиму в суспільстві, при якому вся система органів, підрозділів і посадових осіб міліції, виконуючи адміністративно-наглядові функції, зобов’язана, з одного боку, суворо дотримуватись вимог законів та підзаконних актів, а з іншого – добиватися від фізичних та юридичних осіб безумовного виконання законів, підзаконних актів, що встановлюють правила (нормативи), за дотриманням яких встановлено адміністративний нагляд.

До способів забезпечення законності адміністративно-наглядової діяльності міліції варто віднести: 1) державний контроль, який здійснюють: а) Верховна Рада України; б) Уповноважений Верховної Ради України з прав людини; в) Президент України; г) Кабінет Міністрів України; д) Рада національної безпеки і оборони України; е) Служба безпеки України, інші розвідувальні органи України, передбачені Законом України „Про розвідувальні органи України”; є) Державна контрольно-ревізійна служба України; ж) інспекції (служби), які мають право здійснювати контрольно-наглядові повноваження щодо міліції; з) місцеві державні адміністрації; и) органи місцевого самоврядування; і) органи судової влади України; ї) громадяни України та громадські організації, у тому числі і міжнародні (громадський контроль); 2) нагляд прокуратури; 3) внутрівідомчий контроль, який здійснюють як спеціально створені підрозділи (штаби, інспекції з особового складу, управління внутрішньої безпеки, постійно діючі мобільні групи, чергові частини, підрозділи по роботі з персоналом), так і посадові особи, як правило, керівники (начальники), для яких здійснення повсякденного контролю є одним із багатьох їх посадових обов’язків.

Таким чином, сутність забезпечення законності під час адміністративно-наглядової діяльність міліції полягає: по-перше, у наявності законодавства та відповідних підзаконних актів, що регулюють суспільні відносин, за якими здійснюється наглядова діяльність; по-друге, у чіткій регламентації наглядових повноважень працівників міліції; по-третє, у тому, що а) адміністративно-наглядова діяльність міліції повинна завжди відповідати вимогам нормативно-правових актів; б) повинна здійснюватись тільки тими органами і посадовими особами, функціональні права яких її передбачають і дозволяють; по-четверте, у доцільності такої діяльності; по-п’яте, у наявності передбачених законом способів контролю та нагляду за законністю адміністративно-наглядової діяльності міліції; по-шосте, у законодавчо закріпленій відповідальності працівників міліції за порушення ними своїх повноважень.

Розділ 2НАГЛЯД МIЛIЦIЇ У СФЕРI ЗАБЕЗПЕЧЕННЯГРОМАДСЬКОГО ПОРЯДКУ

2.1. Сутність громадського порядку та значенняйого адміністративно-правової охорони

Побудова правової держави потребує розвитку і удосконалення всіх суспільних відносин і насамперед відносин, що становлять зміст громадського порядку. Питання охорони громадського порядку завжди були, є і будуть актуальними для цивілізованого суспільства. Вони мають як наукове, так і практичне значення, оскільки зміст громадського порядку, активність його охорони впливають на стабільність прав громадян, всебічне задоволення їх матеріальних і духовних потреб. Саме у сфері громадського порядку реалізується значна частина особистих прав громадян, важливі політичні свободи, соціально-економічні та культурні права. Гарантії прав і свобод громадян у даній сфері традиційно розглядаються як загальні умови реалізації прав людини. Демократизація України, використання світових стандартів захисту прав і свобод людини і громадянина, прагнення України стати повноправним учасником світової спільноти роблять наукові дослідження з питань охорони громадського порядку надзвичайно актуальними. Така охорона забезпечується найрізноманітнішими засобами, серед яких адміністративний нагляд міліції відіграє вирішальну роль.

Перш ніж безпосередньо перейти до аналізу значення адміністративного нагляду як одного із засобів забезпечення громадського порядку, доцільно з’ясувати зміст самої категорії „громадський порядок”, зокрема, його змістовних складових „громадський” і „порядок”.

Громадський – це той, який стосується невизначеної кількості осіб, всіх членів суспільства; який виникає, відбувається в суспільстві або пов’язаний з ним. Суспільний – пов’язаний із суспільством, з життям і відносинами людей у суспільстві. У тлумачному словнику „суспільство” визначається як сукупність людей, об’єднаних певними відносинами, обумовленими історично змінним способом виробництва матеріальних і духовних благ, – громадянство,громада, спільнота, суспільство [182]. Тому, на думку дисертанта, категорії „громадський” та „суспільний” слід розглядати як синонімічні.

Як відомо, призначення будь-якої держави полягає, перш за все, в забезпеченні порядку в суспільстві. У тлумачному словнику В.Даля порядок – це „правильний устрій, дотримання чіткості наступного ходу справ, визначеність розташування речей” [183, c. 327]. Граматичне тлумачення слова „порядок” свідчить, що громадський порядок не існує сам по собі, а є станом налагодженості, організованості, правильності та систематичності суспільних відносин [184,с. 310].

Порядок є необхідною формою спільного існування людей, завдяки якому вони можуть реалізовувати свої особисті права і свободи, не входячи в стан „війни всіх проти всіх” [185, с. 95]. У стародавні часи категорія „порядок” розумілась переважно як космічний порядок. Так, антична міфологія висувала ідею щодо сенсу „порядку”, яким є логіка розвитку світу: світ рухається від хаосу до космосу (до речі, сам давньогрецький „космос” тлумачиться як будова, порядок) і характерними ознаками цього процесу виступають гармонія та міра [185, с. 294]. У античній філософії поступово відбувається трансформація „порядку – космосу” у „порядок – Логос”, який розуміється як світовий розум, закономірність всесвіту, Бог, тобто як те, що стоїть над світом людей, дано світові людей як належне, закон, який треба зрозуміти, прийняти та побудувати соціальний світ [186, с. 132]. В епоху середньовіччя домінуючою є ідея божественного статусу порядку. I лише в новий час порядок розуміється переважно через сферу соціального життя суспільства (держави). Таким чином, етимологічне тлумачення слова „порядок” вказує на те, що громадський порядок є налагодженою системою суспільних відносин.

На порядок як історичну категорію впливало багато факторів громадського життя, а саме: духовні (релігійні), економічні, політичні, соціально-психологічні та ін. Разом з тим його зміст складають вольові відносини людей, що проявляються в їх поведінці і діях, як результат їх свідомої діяльності [36, с. 23]. Отже, під порядком, на думку дисертанта, необхідно розуміти: 1) стан урегульованості суспільних відносин нормами права, моралі, звичаями, правилами співжиття, нормами громадських організацій; 2) результат дотримання членами суспільства встановлених правил і норм поведінки.

Аналіз наукової літератури дозволяє зробити висновок про відсутність єдиного розуміння вченими категорії „громадський порядок”, немає і його законодавчого визначення. Ще у ХVIII ст. француз Деламар розглядав громадський порядок як „найважливішу галузь компетенції держави, покликану охороняти порядок у громадських місцях і знищувати елементи „кулачного права”, заснованого на насильстві сильнішого над більш слабким [187, с. 331]. Використовуючи набір таких категорій як „благочиння”, „благоустрій”, „добробут”, „благополуччя” та інші, вчені XVIII – першої половини XIXстст. (I. Юсті, I. Зоннельфельс, Р. Моль) продовжили розробку категорії громадського порядку та підкреслили необхідність його регламентації юридичними нормами. На їх думку, будь-яка держава зобов’язана за допомогою системи спеціальних органів захищати населення від злочинів, епідемій та природних катаклізмів [188,с.93].

Поступово на межі XIX-XX ст. поняття „громадський порядок” витісняє інші, близькі до нього категорії, а саме: „благочиння” як правомірної поведінки громадян у громадських місцях; „благоустрою” як чистоти вулиць, площ, подвір’їв та під’їздів будинків; „благополуччя” як нормального продовольчого, медичного та економічного стану населення [189, с. 15].

У нормативно-правових актах перших років радянської влади громадський порядок розглядається як революційний порядок. Основоположники марксизму-ленінізму використовували поняття „громадський порядок” у значенні, ідентичному державному устрою (ладу) держави даного типу або певної історичної епохи з усією сукупністю характерних для них відносин [190, с. 26, 173].

Конституція 1936 року закріпила поняття „громадський порядок” і „державний порядок”, підкреслила їх особливу актуальність і створила основу для їх законодавчого застосування та наукового дослідження. Поняття „громадський порядок” отримує широке застосування в 50-60-х роках у ряді законодавчих актів, з яких необхідно виділити Указ Президії Верховної Ради СРСР від 26 липня 1966 року „Про посилення відповідальності за хуліганство”, в якому зазначене поняття окреслювалось досить виразно, визначались його окремі елементи (громадські місця) [191]. У цей період Міністерство внутрішніх справ СРСР було перейменовано в Міністерство охорони громадського порядку. Це, звичайно, формально звужувало функції та завдання даного відомства, але разом з тим вказувало на головний напрям його діяльності – охорону громадського порядку.

У 50-80-х роках ХХ ст. категорія „громадський порядок” стає найпоширенішою та найдискусійнішою в працях адміністративістів того часу. Серед наукових доробок радянського періоду особливо варто виділити праці М. I. Єропкіна і Л. Л. Попова „Адміністративно-правова охорона громадського порядку” (1972 р.) [66] та А. В.Серьогіна „Радянський громадський порядок і адміністративно-правові засоби його зміцнення” (1975 р.) [192]. Їх дослідження були цінним і визначним внеском в осмислення категоріальної системи громадського порядку, визначення переліку та складів правопорушень (у тому числі злочинів та адміністративних деліктів) у сфері громадського порядку.

Проте необхідно зазначити, що ні в юридичній науці, ні в практиці діяльності правоохоронних органів все ж не склалося загальноприйнятної думки про зміст громадського порядку, його форми, місце в системі адміністративного права. Так, на думку М. I. Єропкіна та О.П. Клюшніченка, „зміст громадського порядку охоплює всю сукупність відносин, що складаються в суспільстві” [193, с.274].

Л. Л. Попов визначає громадський порядок як обумовлену інтересами всього народу та завданнями побудови демократичного суспільства і врегульовану нормами права та моралі систему вольових суспільних відносин, що протікають, головним чином, у громадських місцях, а також суспільні відносини, що виникають і розвиваються за межами громадських місць, але за своїм характером забезпечують охорону здоров’я, честі громадян, громадського спокою, нормальних умов для діяльності підприємств, установ і організацій [66, с. 7].

О. В. Серьогін виділив три групи відносин, які утворюють сферу громадського порядку: а) відносини, що складаються в процесі забезпечення обстановки громадського спокою і запобігання діям, які можуть викликати порушення нормального ритму життя населення; б) відносини, що забезпечують умови для спокою і відпочинку громадян, запобігання бешкетуванню і недисциплінованій поведінці у побуті; в) відносини, що забезпечують честь і гідність громадян і запобігання антигромадським діям, у яких виражається зневага до суспільства [194, с. 246-260].

В. В. Лазарєв визначав громадський порядок як певну якість (властивість) системи суспільних відносин, яка полягає у такій упорядкованості соціальних зв’язків, що веде до погодженості і ритмічності громадського життя, безперешкодного здійснення учасниками суспільних відносин своїх прав і обов’язків і захисту їх обґрунтованих інтересів, суспільного та особистого спокою [195, с. 105].

В. Ф. Захаров під громадським порядком розумів систему суспільних відносин, врегульованих нормами права і моралі, яка в інтересах народу сприяє створенню нормальних умов для виробництва, культурного відпочинку і спілкування людей, для функціонування органів державної влади, а також забезпечує недоторканість громадян і спокій у громадських місцях [196, с. 7-8].

A. M. Васильєв відзначає, що громадський порядок утворюється під впливом не тільки правових, але й інших, неюридичних правил поведінки (норм моралі, звичаїв), і тому є системою суспільних відносин, яка ґрунтується на соціалістичному способі виробництва і складається внаслідок впливу на процеси суспільного життя всіх діючих в суспільстві соціальних норм і принципів [197, с. 379].

Таким чином, в адміністративно-правовій науці радянського періоду громадський порядок розглядався, в першу чергу, як засіб забезпечення інтересів держави, тому в багатьох джерелах говорилось про необхідність зміцнення громадського порядку, що дозволяє державі та її органам належним чином функціонувати. Більшість вчених радянського періоду сходилась на думці, що громадський порядок – це система суспільних відносин та її якість (властивість). Відносно визначення об’єкта громадського порядку панувало дві думки: перша ним є громадське місце; друга – суспільні відносини, що виникають і розвиваються за межами громадських місць. Не було єдності серед вчених радянського періоду і щодо визначення мети громадського порядку.

В сучасній адміністративно-правовій науці також відсутнє єдине розуміння категорії „громадський порядок”. Так, на думку Ф.Д. Фіночка, громадський порядок – це певна система відносин, належний порядок, що склався у суспільстві, який відповідає інтересам держави і всіх її громадян; це сукупність встановлених у державі правил поведінки у громадських місцях, які регулюються правовими, моральними та іншими соціальними нормами [5, с. 474]. Л. В. Коваль під громадським порядком розуміє певний позитивний стан, що існує в суспільстві, забезпечення якого гарантує уникнення певних небезпек як перед суспільством, так і перед окремими громадянами [38, с. 58-62]. О. Ф. Скакун громадський порядок визначає як стан (режим) упорядкованості соціальними нормами (нормами права, моралі, корпоративними нормами, нормами-звичаями) системи суспільних відносин і їх додержання [63, с. 453-454]. С.Д.Подлінєв вважає, що основу громадського порядку складають правила поведінки у громадських місцях. Разом з тим, до складу громадського порядку він включає також відносини, які виникають поза громадськими місцями, але за своїм характером спрямовані на забезпечення громадського спокою, створення умов для діяльності державних і громадських організацій, для праці і відпочинку громадян, охорони їх честі і гідності [37, с. 827]. I. П. Голосніченко та Я.Ю.Кондратьєв розглядають громадський порядок у широкому значенні як суспільні відносини, що регулюються нормами права та іншими соціальними нормами, сутність яких визначається матеріальними умовами життя суспільства, відношенням громадян до найрізноманітніших сторін співжиття у суспільстві, і у вузькому – як стан соціальної урегульованості, при якому забезпечуються життя, здоров’я громадян, їх права та свободи, громадський спокій, мораль, людська гідність [55, с. 14, 16]. А. Т. Комзюк під громадським порядком розуміє обумовлену потребами суспільства систему врегульованих правовими та іншими соціальними нормами суспільних відносин, що складаються в громадських місцях в процесі спілкування людей, і яка має на меті забезпечення спокійної обстановки суспільного життя, нормальних умов для праці і відпочинку людей, для діяльності державних органів, а також підприємств, установ та організацій [198, с. 305]. На думку М. В. Корнієнка, громадський порядок – це обумовлена потребами суспільства система урегульованих соціальними нормами відносин, що виникають у громадських місцях у процесі спілкування людей, що мають метою забезпечувати сприятливі обставини для функціонування громадського життя, нормальні умови для роботи і відпочинку людей, діяльності державних органів, підприємств, установ і організацій [199, c. 14]. О. I. Ульянов громадський порядок визначає як систему суспільних відносин, урегульованих нормами права та іншими соціальними нормами, що забезпечують спокій населення, повагу до суспільної моралі, до честі і гідності громадян у громадських місцях [200, с. 22]. О. С. Доценко під громадським порядком розуміє якість (властивість) соціальної системи, сукупність впорядкованих зв’язків і публічних відносин, у якій забезпечують не тільки стан громадського спокою, але й особистої та громадської безпеки. У даному випадку стан суспільного спокою – це стан врегульованої, безконфліктної і правомірної життєдіяльності всіх учасників публічних відносин, тобто відносин між людьми, що складаються на основі норм права та інших соціальних норм у місцях постійного чи тимчасового їх перебування і таких, що мають вільний доступ для невизначеного кола осіб [201, с. 36]. В.Н.Хропанюк визначає громадський порядок як усю сукупну систему суспільних відносин, яка складається в результаті реалізації соціальних норм (права, моралі, норм громадських організацій, звичаїв, традицій і ритуалів) та охороняється виключно спеціальними державно-правовими засобами [97, с. 350].

Як видно із наведеного, в сучасній адміністративно-правовій науці громадський порядок визначається як: система відносин; позитивний стан; стан (режим); якість (властивість) соціальної системи тощо. Відсутня одностайність вчених щодо його мети, об’єкта та засобів регулювання. На думку дисертанта, громадський порядок необхідно розглядати: по-перше, як систему суспільних відносин, що складаються лише в громадських місцях; по-друге, як наявність відповідних правил і норм поведінки, які поширюються на всіх членів суспільства, врегульованих нормами права та іншими соціальними нормами, є загальновизнаними та загальноприйнятними; по-третє, як забезпечення спокою населення, охорону життя, здоров’я, прав та свобод, честі і гідності громадян, створення сприятливих умов для нормального функціонування державних і громадських організацій, виховання поваги до суспільства та дотримання громадської моралі.

З’ясування сутності громадського порядку неможливе без аналізу його змісту. У цьому плані, як правило, вчені виділяють такі його елементи: мета встановлення та підтримання громадського порядку; засоби його регулювання; гарантії надійності громадського порядку [55, с. 16-17]. Як уявляється, наведений елементний склад громадського порядку доцільно доповнити системою суспільних відносин, що складаються з метою організації охорони громадського порядку. Розглянемо виділені нами елементи більш детально.

Так, мета встановлення та підтримання громадського порядку відображає значення його правової, зокрема, адміністративно-правової охорони і полягає в охороні життя, здоров’я, прав та свобод, гідності громадян, забезпеченні громадського спокою, створенні максимально сприятливих умов для нормального функціонування державних та громадських організацій, вихованні поваги до суспільства та дотримання громадської моралі.

Обов’язковим елементом громадського порядку є засоби регулювання суспільних відносин, які складають зміст громадського порядку: правові, а також інші соціальні норми – норми моралі, звичаї, релігійні норми, правила суспільного співжиття. Норми права традиційно розглядаються як загальнообов’язкові, формально-визначені правила поведінки, які визнаються та забезпечуються державою і визначають права та обов’язки учасників суспільних відносин [86, с.147]. За допомогою правових норм встановлюються права та обов’язки учасників суспільних відносин, визначаються заборони щодо вчинення певних дій, а також можливість і порядок застосування санкцій. Крім того, за допомогою правових норм визначаються повноваження відповідних державних органів, як правило, правоохоронних щодо охорони громадського порядку.

Серед правових норм, які регулюють відносини в сфері громадського порядку, необхідно, в першу чергу, виділити норми адміністративного і кримінального права, оскільки вони встановлюють заборони і визначають відповідальність за порушення громадського порядку [118; 202]. Більшість відносин як складових громадського порядку встановлюється і регулюється законодавством. Так, в Конституції України та в інших законах встановлюються основні права і свободи громадян, у тому числі на відпочинок, проведення мітингів, зборів, походів та демонстрацій тощо. При реалізації цих прав і свобод виникають відносини громадського порядку. Багато їх регулюється на рівні Кабінету Міністрів, а також інструкціями міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, актами місцевих органів влади і місцевого самоврядування.

На думку дисертанта, правові норми, що діють у зазначеній сфері, можна об’єднати в такі групи: 1) правові норми, які регулюють поведінку людей, визначають права і обов’язки громадян при перебуванні їх у громадських місцях; 2) правові норми, які передбачають встановлені державою заборони щодо вчинення певних дій у громадських місцях, а також норми, що передбачають відповідальність за вчинення подібних дій; 3) правові норми, що регулюють права, обов’язки і відповідальність державних органів та громадських організацій, їх посадових осіб щодо забезпечення громадського порядку.

В той же час багатогранність суспільного життя не дозволяє всі суспільні відносини урегулювати правовими засобами. Багато суспільних відносин має нескладний характер і в результаті повсякденного прояву не вимагає правового регулювання та застосування інших заходів державного забезпечення, а підтримується громадською правосвідомістю, правилами суспільного співжиття, що склалися, моральними нормами, звичаями. Мораль – це система загальноприйнятих, не санкціонованих державними або громадськими органами відносин, які домінують у суспільстві [203, с. 78]. Є відносини громадського порядку, які регулюються звичаями. До речі, дотримання звичаїв – це цілком позитивне явище, корисне як для суспільства в цілому, так і для окремих громадян. Це урочисті весільні обряди, іменини чи хрестини, проводи на службу в армію тощо [55, с. 18].

Забезпечення громадського порядку можливе лише при використанні розгорнутої системи взаємодоповнюючих одна одну гарантій, які дозволяють не допустити чи виявити будь-яке правопорушення в цій сфері. Термін „гарантія” запозичений із французької мови. Гарантія (garantie) – означає поруку, забезпечення, умову, що забезпечує що-небудь [204, с. 14]. Гарантувати – значить певним чином забезпечувати, захищати, охороняти, зробити реальним.

Під гарантіями забезпечення громадського порядку ми розуміємо умови і засоби, за допомогою яких він забезпечується. З цього випливає, що громадський порядок забезпечується не якимось одним видом гарантій, а значною їх сукупністю, які утворюють відповідну систему.

На думку дисертанта, гарантії забезпечення громадського порядку доцільно звести до двох груп: 1) загальні (економічні, політичні, ідеологічні, соціальні, організаційні); 2) правові. Такий розподіл має теоретичне і практичне значення. У теоретичному плані він дає можливість глибше пізнати механізм забезпечення громадського порядку. У практичному ж плані зазначений розподіл корисний у тому сенсі, що він забезпечує пошук конкретних шляхів підвищення ефективності забезпечення громадського порядку шляхом удосконалення чинної нормативно-правової бази.

Загальні та правові гарантії перебувають в одній системі і тісно взаємодіють між собою. Так, успішному функціонуванню юридичних гарантій сприяє наявність і дія загальних гарантій, наприклад, демократичний розвиток держави, стабільна економіка тощо. У свою чергу, правові гарантії впливають на останні, наприклад, при недосконалості правового регулювання правил проведення масових заходів дестабілізується політична, соціальна та інші сфери діяльності держави.

Правові гарантії забезпечення громадського порядку мають специфічні ознаки: можуть існувати у вигляді принципів, прав, обов’язків, юридичних фактів, діяльності (тобто способів контролю і нагляду) і правових засобів – юридичної відповідальності, спрямованих на охорону громадського порядку і громадської безпеки, встановлюють повноваження працівників міліції, відповідальність за порушення функціональних обов’язків; визначають правову охорону (захист) як громадян, так і інших осіб, їх відповідальність за порушення громадського порядку.

Крім того, гарантії забезпечення громадського порядку становлять не тільки правові норми, юридичну діяльність, але і спеціально вироблені державою і передбачені в законі засоби (наприклад, у вигляді юридичної відповідальності), а також способи забезпечення законності (наприклад, прокурорський нагляд, державний та громадський контроль тощо), про що мова буде йти у наступних підрозділах. На думку дисертанта, гарантіями забезпечення громадського порядку є подальша демократизація суспільства, науковість та практична обґрунтованість правових норм, залучення до обговорення проектів правових актів широких верств населення, прийняття парламентом України ефективних та виважених законів, належна діяльність правоохоронних органів, зокрема, міліції тощо.

Забезпечення громадського порядку, надійний захист прав і свобод громадян, власності, інтересів суспільства і держави нерозривно пов’язані з необхідністю чітко налагодженої, побудованої на наукових принципах організаційної роботи. Для з’ясування сутності організації охорони громадського порядку доцільно: по-перше, встановити співвідношення між термінами „охорона”, „захист” та „забезпечення”; по-друге, визначити саме поняття „охорона громадського порядку”.

На думку дисертанта, категорію „охорона” необхідно розглядати як сукупність дій різного характеру, необхідних, перш за все, для попередження будь-яких порушень прав і свобод громадян та держави. Під захистом слід розуміти комплексну систему заходів, що застосовуються для припинення порушення свобод та відповідної реалізації суб’єктивних прав, включаючи судовий захист, а також самозахист громадянських прав; їх відновлення; реалізації юридичної відповідальності. Тобто, термін „охорона” необхідно вживати, коли відсутній факт вчинення правопорушення. I навпаки, термін „захист” – коли правопорушення було вчинено і необхідно вжити заходів до його припинення, відновлення порушених прав та притягнення винної особи до відповідальності. У свою чергу, термін „забезпечення” охоплює діяльність як щодо охорони, так і захисту.

Під охороною громадського порядку ми розуміємо здійснення державними та громадськими органами різноманітних заходів для забезпечення спокою населення, охорони життя, здоров’я, прав та свобод, честі і гідності громадян, створення сприятливих умов для нормального функціонування державних і громадських організацій, виховання поваги до суспільства та дотримання громадської моралі.

Правова охорона громадського порядку у громадських місцях здійснюється трьома способами: цивільно-правовим, адміністративно-правовим та кримінально-правовим. Відповідно існує цивільно-правова, адміністративно-правова або кримінально-правова охорона громадського порядку. Вони різняться характером заходів, що їх складають, специфікою правового регулювання, яке визначається сутністю суспільних відносин, що безпосередньо охороняються у тому чи іншому конкретному випадку.

Охорона громадського порядку – результат свідомої і керованої діяльності. Підкреслимо, що це не є діяльністю не пов’язаних між собою індивідів, а насамперед, процес функціонування державних органів та їх посадових осіб, що становлять складові частини єдиної системи правоохоронних органів. Серед суб’єктів охорони громадського порядку перебувають не лише особи, професійним обов’язком яких є розглянута діяльність, але й різні громадські формування, що займаються цим на добровільних засадах.

Охорона громадського порядку покликана передусім забезпечити попередження порушень, створення обстановки, в якій діями або бездіяльністю окремих осіб не створювалися б перешкоди для здійснення громадянами своїх суб’єктивних прав, для виконання ними обов’язків, що встановлені у законі, для задоволення їх інтересів, потреб; забезпечити необхідні умови для спокійної праці та відпочинку громадян. При цьому результати діяльності державних органів, що охороняють порядок, оцінюються не тільки за показниками виявлених правопорушень, але й за успіхами їх профілактичних заходів, за результативністю їх зусиль у попередженні порушень порядку.

Охорона громадського порядку здійснюється за трьома основними напрямами: нормотворчий – шляхом створення законів та інших нормативно-правових актів з адміністративно-правових питань охорони порядку; правозастосовний – шляхом втілення у життя правил, що були встановлені державою у сфері громадського порядку у громадських місцях; правоохоронний – шляхом вжиття заходів забезпечення встановленого порядку у громадських місцях та застосування заходів впливу до його порушників.

Під організацією охорони громадського порядку ми розуміємо здійснення правоохоронними органами, іншими державними і громадськими організаціями функцій, спрямованих на забезпечення їх погодженої й ефективної діяльності щодо охорони та захисту життя, здоров’я, прав і свобод громадян, інтересів суспільства від злочинних та інших протиправних посягань. Організація охорони громадського порядку нерозривно пов’язана із тактичними формами, методами, прийомами та способами попередження порушень громадського порядку, надійного захисту особи, її прав, свобод та інтересів. Нерозривний зв’язок організаційної і тактичної діяльності міліції щодо охорони громадського порядку полягає ще й у тому, що адміністративно-правові заходи безпосередньої боротьби з правопорушеннями за своїм змістом також носять організаційний характер.

Функція охорони громадського порядку реалізується на трьох рівнях: загальному, спеціальному, забезпечувальному. Так, на загальному рівні здійснюються: пошук шляхів підвищення ефективності управління в сфері охорони громадського порядку; оцінка стану охорони громадського порядку, прогнозування тенденцій його розвитку; виявлення, оцінка, усунення, нейтралізація чинників, що знижують якісний рівень охорони громадського порядку у громадських місцях, а також контроль за станом громадського порядку у громадських місцях, попередження виникнення негативних чинників, що впливають на стабільність громадського порядку у громадських місцях, тощо. На спеціальному рівні здійснюються: забезпечення ефективного функціонування системи суб’єктів охорони; організація та проведення попереджувальних дій щодо охорони та захисту прав, свобод і законних інтересів людини і громадянина під час проведення різноманітних заходів; забезпечення умов для нормального функціонування органів державної влади, діяльності об’єднань громадян, підприємств, установ та організацій, у тому числі і в умовах надзвичайних ситуацій; ліквідація наслідків порушення громадського порядку; притягнення до відповідальності осіб, які вчинили посягання на громадський порядок; підготовка та підтримка на належному рівні готовності сил та засобів суб’єктів охорони громадського порядку. Забезпечувальний рівень включає правове, кадрове, фінансове, матеріально-технічне та інше забезпечення діяльності суб’єктів охорони громадського порядку.

Отже, за своїм змістом організація охорони громадського порядку передбачає здійснення таких функцій: визначення об’єктивно необхідних і науково обґрунтованих цілей і завдань міліції щодо охорони громадського порядку; розробку і удосконалення структури апаратів і підрозділів, які виконують функції з охорони громадського порядку, визначення їх функціональних обов’язків; удосконалення роботи апаратів і підрозділів з охорони громадського порядку на основі наукових принципів управління, впровадження передового досвіду, зміцнення законності; кадрове, матеріально-технічне, організаційне і правове забезпечення апаратів і підрозділів, які виконують функції з охорони громадського порядку.

Таким чином, зміст громадського порядку доцільно визначити як систему правових та інших соціальних норм, які визначають мету його встановлення і підтримання, відносин щодо його охорони та гарантії його забезпечення.

Як уявляється, необхідно виділити матеріальний і юридичний зміст громадського порядку. Так, матеріальний – це система реальних (економічних, політичних, морально-духовних, юридичних) упорядкованих відносин у громадянському суспільстві, які є результатом їх об’єктивної потреби. У матеріальному змісті громадського порядку виражається закономірність його виникнення, розвитку і функціонування в процесі взаємозв’язку з економікою, політикою, культурою. Юридичний – це система реалізованих прав, обов’язків, відповідальності як громадян, так і органів (посадових осіб), що забезпечують (охороняють) громадський порядок, тобто – це результат урегульованості суспільних відносин, правомірної поведінки їх учасників, досягнутий за допомогою правових засобів, в яких виражена воля держави.

Одним із визначальних складових елементів громадського порядку є громадське місце. В законодавстві його поняття не визначено, наводиться лише приблизний перелік громадських місць: вулиці, площі, парки, транспортні магістралі, вокзали, пристані, аеропорти, стадіони та інші місця. В науковій літературі розрізняють постійні і тимчасові громадські місця. Постійні громадські місця призначені: а) для постійного користування: вулиці, бульвари, майдани, автостради, вокзали, станції, аеропорти, причали, готелі, гуртожитки, лікарні, під’їзди житлових будинків і т. ін.; б) для постійного функціонування у встановлені години: видовищні, соціально-культурні заклади, міський транспорт, його стоянки, стаціонарні підприємства торгівлі та громадського харчування, побутового обслуговування, комунальні підприємства, відділення зв’язку, поліклініки, амбулаторії, пляжі, спортивні споруди, парки, сквери і т. ін.; в) для виробничої чи службової діяльності колективів людей. Тимчасові громадські місця призначені для тимчасового користування або функціонування у визначений період (наприклад, виборча дільниця під час виборів) [55, с. 19].

На думку дисертанта, громадське місце – це місце спілкування людей з метою задоволення різних життєвих потреб, тобто громадське місце пов’язується, в першу чергу, з перебуванням або можливим (ймовірним) перебуванням у ньому людей. Отже, якщо на певній території (ділянці) перебуває одночасно дві і більше особи, або є ймовірність їх перебування – це громадське місце. Наприклад, якщо взимку на пляжі перебуває одна особа – це не громадське місце; якщо дві та більше – громадське. Iнший приклад: якщо в кафе (ресторані, барі тощо) перебуває лише одна особа – це все одно громадське місце, оскільки є ймовірність перебування поблизу й інших осіб.

До основних ознак громадського порядку ми відносимо: 1) регулюється нормами моралі, звичаями та правовими нормами; 2) встановлюється в результаті реалізації моральних і правових норм; 3)створює сприятливі умови для здійснення суб’єктивних прав; 4)припускає своєчасне і повне виконання всіма суб’єктами моральних та юридичних обов’язків; 5) забезпечує чітку та ефективну роботу всіх державних і приватних підприємств, установ та організацій, органів і служб тощо; 6) створює умови для організованості громадянського суспільства з одного боку, режиму індивідуальної свободи в межах, передбачених правовими та моральними нормами,– з іншого; 7) забезпечується всіма державними заходами, від переконання до юридичної відповідальності.

Враховуючи викладене, можна визначити громадський порядок як урегульовану нормами права та іншими соціальними нормами систему суспільних відносин, що складаються в громадських місцях, яка має на меті охорону та забезпечення спокою населення, життя, здоров’я, прав та свобод, честі і гідності громадян, створення сприятливих умов для нормального функціонування державних і громадських організацій.

Необхідно також зазначити, що найважливішими соціально-правовими гарантіями підтримання громадського порядку є продовження розпочатих в Україні демократичних перетворень, підвищення рівня загальної та правової культури, правомірна поведінка громадян у громадських місцях і повсякденному житті, активна правоохоронна діяльність міліції, надання їй усілякої допомоги з боку об’єднань громадян і населення. Таку допомогу, зокрема, передбачено в Законі України „Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону” [74], положеннях ст. ст. 3, 6 Закону України „Про міліцію” [28], ст. ст. 25, 38 Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні” [173], які визначають правові й організаційні засади участі громадян в охороні громадського порядку, створення громадських формувань з охорони громадського порядку, їх завдання, права та обов’язки.

При цьому можна погодитися з думкою О. М. Музичука, який зазначає, що успіх демократичних перетворень в Україні неможливий без належного правового регулювання і практичного функціонування інституту участі громадськості в правоохоронній діяльності – одного із найважливіших інструментів, здатних реально і дієво вплинути на рівень правопорушень та стан забезпечення громадського порядку у нашій країні [205, с. 1].

На думку дисертанта, доцільно було б розробити і прийняти Закон України „Про охорону громадського порядку”. В ньому можна було б визначити поняття „громадський порядок”, „громадське місце”, „охорона громадського порядку”, „забезпечення громадського порядку”; принципи, мету, завдання та засоби його охорони; єдині правила поведінки в громадських місцях; вичерпний перелік суб’єктів охорони громадського порядку (як державних, так і громадських), їх компетенцію щодо охорони громадського порядку, форми та методи охорони громадського порядку; спеціальні засоби, які використовуються в охороні громадського порядку, підстави їх застосування, особливо у випадках масових безладів та порушень громадського порядку; особливості охорони громадського порядку при ускладненні оперативної обстановки; суб’єктів координації в сфері організації охорони громадського порядку; порядок взаємодії між суб’єктами охорони громадського порядку; порядок залучення до виконання завдань щодо охорони громадського порядку інших суб’єктів; соціально-правовий захист суб’єктів, які виконують обов’язки з охорони громадського порядку; матеріально-фінансове забезпечення діяльності щодо охорони громадського порядку; контроль та нагляд за суб’єктами охорони громадського порядку; відповідальність у сфері охорони громадського порядку, в тому числі відповідальність суб’єктів його охорони.

2.2. Повноваження міліції щодо здійснення наглядуу сфері забезпечення громадського порядку

Найбільш повна реалізація покладених на міліцію функцій, виконання поставлених перед нею завдань щодо боротьби з правопорушеннями, охорони громадського порядку та забезпечення громадської безпеки залежить, насамперед, від точного визначення її повноважень, а також повноважень її структурних підрозділів і посадових осіб.

Перш ніж безпосередньо аналізувати повноваження міліції щодо здійснення нагляду у сфері забезпечення громадського порядку, доцільно, як уявляється, розглянути таку категорію як „компетенція”, яка охоплює собою поняття „повноваження”. В сучасній науковій літературі відсутнє єдине розуміння зазначених категорій, що пов’язано, в першу чергу, з тим, що вчені виділяють різні структурні елементи цих понять. Як зазначає М. I. Хімічова, „компетенцію тлумачать у вузькому та широкому значенні, включаючи більше чи менше коло елементів” [206, с. 52].

Слово „компетенція” в буквальному перекладі з латинської означає „належність по праву”, а змістовна суть його включає в себе два складових компоненти: „коло повноважень” будь-якого органу чи посадової особи; коло питань, в яких дана особа володіє пізнанням, досвідом” [207, с. 241]. Варто зауважити, що компетенція не є явищем виключно публічно-правового порядку. Цей термін застосовується як щодо державних органів, так і до інших недержавних інституцій. Компетенцією називають коло прав та обов’язків певної посадової особи, а інколи – навіть рівень обізнаності у певній сфері знань тощо [3, с. 123].

Відправним пунктом поняття „компетенція” є юридичне право та юридичний обов’язок як міра можливої, дозволеної, рекомендованої або належної поведінки її носія. Компетенція завжди ототожнюється з певною мірою самостійності та відособленості окремого органу держави у системі всього апарату держави, з певним ступенем самодостатності його владної діяльності.

У юридичній літературі існують різні думки вчених щодо сутності поняття „компетенція”. У радянські часи компетенцію державного органу розглядали як владні повноваження та підвідомчість [208,с.160]. Останніми роками у визначенні поняття компетенції органів виконавчої влади намітилося декілька підходів. Окремі дослідники визначають її як владні повноваження органів [209, с. 212]. Тобто кожен орган діє від імені держави, наділений владними повноваженнями, які реалізуються на основі законів та підзаконних нормативних актів, і видає обов’язкові для виконання правові акти. Iнші вважають повноваження органів складовою їх компетенції або функцій, а саму компетенцію – системою повноважень (прав і обов’язків) органу, котрі мають зовнішньо-владний характер [210, с. 2627; 209, с. 216]. А деякі з них до компетенції органів відносять також предмети їх відання, підвідомчість [46, с. 77].

Так, на думку В. Б. Авер’янова, „компетенція – це повноваження органу виконавчої влади або ж його права та обов’язки, надані органу державної влади для впливу на керовані об’єкти” [3, с. 123]. Б. М. Лазарєв під компетенцією розуміє „систему повноважень органу щодо здійснення державної влади”, або ж „коло питань відання чи повноважень як комплексу прав і обов’язків щодо керованого об’єкта” [210, с. 101]. Як сукупність владних повноважень із визначенням підвідомчості характеризує компетенцію Д. М. Бахрах [46, с. 75-77]. На думку Г. В. Атаманчука, „компетенція – це юридично визначена сукупність управлінських функцій і повноважень державного органу стосовно окремих об’єктів управління [211, с.209]. I. Л. Бачило надає два поняття компетенції: у широкому розумінні як визначення функцій і місця органу в системі управління, його завдання, об’єкти відання, коло діяльності, повноваження і відповідальність; у вузькому – як сукупність прав та обов’язків органу [212, с. 52-54]. Ю. М. Козлов під компетенцією розуміє „точно визначений обсяг прав та обов’язків, яким наділяється орган управління для виконання покладених на нього завдань і функцій” [208, с. 20]. Найбільш широке поняття компетенції надає Ю. М.Старилов. На його думку, до компетенції входять повноваження органу державної влади, його відповідальність, правові засоби, форми і методи реалізації прав і виконання обов’язків [213, с. 498].

Аналіз правової літератури, присвяченої цьому питанню, дозволяє зробити висновок про те, що всі автори єдині лише в одному – основними елементами компетенції є права та обов’язки. Що ж стосується інших елементів, то до їх числа включають: коло підвідомчих даному органу питань, завдання, поставлені перед органом; покладені на нього функції; територію його діяльності; відповідальність.

Аналізуючи компетенцію владного суб’єкта, слід підтримати висновок Ю. Тихомирова, що в даному випадку слід говорити про право-обов’язок. Право-обов’язок краще за все відображає зв’язок прав і обов’язків, оскільки права надаються суб’єкту публічно-владних відносин для обов’язкової реалізації. При цьому поняття „компетенція” суб’єкта точніше відображає органічну єдність покладених на нього прав і обов’язків [209, с. 142]. Наведену точку зору підтримує і О. П. Альохін, який зазначає, що „службові права та обов’язки державних службовців мають єдність, яка полягає в тому, що їх права одночасно є обов’язками, тому що вони повинні використовуватися в інтересах служби” [214, с. 145].

Виділяючи в самостійну юридичну категорію „право-обов’язки”, О. I. Гракович пише, що „надання працівнику міліції відповідних прав зовсім не означає, що він за своїм розсудом вирішує, застосовувати чи не застосовувати надане право … при обставинах, що складаються, працівник міліції просто зобов’язаний зробити це” [215, с. 37]. Iншої думки дотримується Р. Є. Гукасян, який зазначає, що „при одночасному визнанні в нормативних актах за тою й самою дією характеру права і обов’язку право нейтралізується обов’язком, поглинається ним” [216, с. 30].

На думку дисертанта, не зовсім коректно сполучати в одному понятті властивості права й обов’язку, тому що міра можливої і міра належної поведінки не є одним і тим самим. Подвійність прав та обов’язків властива і правовому регулюванню адміністративно-наглядових повноважень працівників міліції. Прикладом може бути блок повноважень міліції, що включає: перевірку у громадян при підозрі у вчиненні правопорушень документів; виявлення і ведення обліку осіб, які підлягають профілактичному впливу; вжиття заходів щодо виявлення і затримання осіб, які вчинили злочин, перевірки у водіїв наявності шляхового листа, його реквізитів, товарних документів, доставлення водіїв, транспорту і осіб, які їх супроводжують, для з’ясування обставин в орган внутрішніх справ тощо.

Таким чином, беручи до уваги те, що більшість із передбачених у ст. ст. 10, 11 Закону України „Про міліцію” прав та обов’язків працівників міліції можуть бути одночасно і правами, і обов’язками, цілком можливим, на думку дисертанта, було б їх об’єднання в одній статті, яка б мала назву „Повноваження працівників міліції”. Варто відзначити і те, що подібний підхід до вирішення зазначеної проблеми продемонстрували законодавці багатьох розвинених країн при конструюванні нормативних актів, які регулюють правовий статус поліції. Наприклад, у законодавстві ФРН використовується поняття повноваження, а права й обов’язки взагалі не згадуються [217, с.58-59]; у такий же спосіб регулюється статус поліцейських у Великобританії [218, с. 365-372] і деяких інших країнах [219; 220].

Дискусійним є розуміння сутності категорії „повноваження”, яка, на думку більшості вчених, є невід’ємною складовою компетенції [2; 5; 211; 213; 214], хоча деякі науковці підкреслюють синонімічний характер термінів „компетенція” та „повноваження” [45, с. 32]. Одні вчені під повноваженнями розуміють права та обов’язки [2; 5; 209; 210; 211; 213; 214], інші лише права [49, с. 12]. Вважаємо, що терміни „повноваження” та „компетенція” ототожнювати не варто, оскільки повноваження – це права та обов’язки, а компетенція – це завдання, функції, права та обов’язки. Отже, за змістом поняття „компетенція” ширше і охоплює собою повноваження.

Варто зазначити, що термін „повноваження” має публічно-правову природу. Повноваження ґрунтуються переважно на владно-організаційних відносинах. Керуючись повноваженнями, державний орган завжди діє владно, виступає від імені держави. Це повною мірою стосується й адміністративно-наглядових повноважень міліції щодо забезпечення громадського порядку.

До елементів, які визначають владні повноваження, є їх, так би мовити, „базисом”, ми відносимо: 1) наявність уповноважених суб’єктів, які, представляючи офіційно державну владу і виконуючи покладені на них завдання і функції, наділені правами та обов’язками, іншими засобами вираження та втілення в життя державних інтересів; 2) власне повноваження – вимоги, звернені до іншої сторони публічно-владних відносин; 3) забезпечення владного повноваження законом.

Аналіз нормативних актів з питань компетенції суб’єктів адміністративного нагляду дозволяє виділити дві групи їх повноважень: по-перше, суб’єкти адміністративного нагляду як органи управління мають внутрішньо-організаційні повноваження, за допомогою яких вони вирішують питання своєї внутрішньої організації: кадрові питання, питання службової дисципліни, матеріально-технічного забезпечення тощо; по-друге, виконання органом наглядових функцій дозволяє говорити про наявність у нього міжгалузевих повноважень наглядового характеру. Саме ці повноваження і визначають специфіку наглядових повноважень міліції в сфері охорони та забезпечення громадського порядку.

В адміністративно-правовій літературі наводяться різні класифікації повноважень державних органів. Так, Л. М. Розін виділяє: повноваження щодо виявлення порушень законності і недоліків у роботі підконтрольних органів; повноваження щодо ліквідації порушень законності і їх наслідків в діяльності підконтрольних органів; повноваження щодо застосування заходів переконання і примусу; повноваження щодо попередження порушень законності і поліпшення роботи підконтрольних органів [221, с. 183]. Б. М. Лазарєв пропонує таку класифікацію повноважень: право на перевірку; повноваження щодо усунення виявлених недоліків та їх наслідків, а також проведення загальних профілактичних заходів; повноваження щодо притягнення винних до відповідальності; право на участь у розробці правил і норм, виконання яких наглядовий орган повинен забезпечувати [210, с. 57]. Я. А. Здір виділяє: повноваження щодо організації і здійснення контролю і нагляду; повноваження щодо застосування примусових заходів до винних осіб [222, с. 12]. М. С. Студенікіна виділяє три групи повноважень: повноваження щодо розробки і затвердження норм і правил, контролювати виконання яких зобов’язані контрольно-наглядові органи; повноваження щодо організації і здійснення контролю і нагляду; повноваження щодо застосування примусових заходів [45, с. 101]. А. А. Кармолицький зазначає, що „чинні нормативні акти закріплюють такі групи повноважень органів, що здійснюють адміністративний нагляд: повноваження щодо попередження правопорушень; повноваження щодо припинення правопорушень; повноваження щодо притягнення винних осіб до відповідальності; повноваження з нормотворчості” [223, с. 25].

Для більш чіткого визначення повноважень міліції щодо здійснення адміністративного нагляду в сфері охорони громадського порядку доцільно виділити три групи обов’язків і прав працівників міліції залежно від їх змісту: управлінські, розпорядчі й обмежувальні. Найбільш повно вони викладені в Законі України „Про міліцію”. Так, до управлінських повноважень щодо здійснення адміністративного нагляду в сфері охорони та забезпечення громадського порядку ми відносимо обов’язки і права, які мають переважно забезпечувальний характер: забезпечувати безпеку громадян і громадський порядок, у тому числі при проведенні масових заходів комерційного характеру на кошти організацій або осіб, які їх проводять; забезпечувати виконання загальнообов’язкових рішень місцевих рад з питань охорони громадського порядку, прийнятих ними в межах своєї компетенції; вимагати від громадян і посадових осіб, що порушують громадський порядок, припинення правопорушень і дій, що перешкоджають здійсненню повноважень міліції; перевіряти у громадян при підозрі у вчиненні ними правопорушень документи, що засвідчують їх особу, а також інші документи, необхідні для з’ясування питання стосовно дотримання правил, нагляд і контроль за дотриманням яких покладений на міліцію; викликати громадян і посадових осіб у справах про злочини і в зв’язку з матеріалами, що перебувають в провадженні міліції, в разі ухилення без поважних причин від явки за викликом піддавати їх приводу в порядку, встановленому законом; отримувати безперешкодно і безкоштовно від підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, від об’єднань громадян на письмовий запит відомості, які необхідні у справах про злочини, що знаходяться в провадженні міліції, в т. ч. ті, що становлять комерційну і банківську таємницю; вносити відповідним державним органам, громадським об’єднанням і посадовим особам, підприємствам, установам, організаціям обов’язкові для розгляду подання про необхідність усунення причин та умов, що сприяють вчиненню злочинів; матеріально і морально заохочувати громадян, які надають допомогу в охороні правопорядку і боротьбі зі злочинністю; зберігати, носити і застосовувати спеціальні засоби і зброю; проводити за участю адміністрації підприємств, установ і організацій огляд виробничих, складських та інших службових приміщень і територій з метою перевірки охорони державного і колективного майна, дотримання правил продажу товарів і надання послуг населенню; вимагати від матеріально-відповідальних і посадових осіб підприємств, установ і організацій відомості та пояснення по фактах порушення законодавства, проведення документальних перевірок, інвентаризацій і ревізій виробничої і фінансово-господарської діяльності; вилучати документи, зразки сировини і продукції, опечатувати каси, приміщення і місця зберігання документів, грошей і товарно-матеріальних цінностей тощо.

Розпорядча група наглядових повноважень працівників міліції в сфері охорони громадського порядку має найбільше вираження. Найбільш суттєвим для неї є організуючий характер розпорядчої діяльності міліції. Розпорядчі повноваження в сфері громадського порядку предметно і конкретно відображаються в нормативних актах МВС України. Це, насамперед, ті з них, які регламентують роботу щодо прийому і реєстрації заяв та повідомлень про злочини і пригоди [224], діяльність чергової частини міськрайліноргану внутрішніх справ [225], дільничного інспектора, працівників патрульно-постової служби міліції [226; 227], а також інших галузевих підрозділів міліції громадської безпеки.

До розпорядчих повноважень щодо здійснення адміністративного нагляду в зазначеній сфері необхідно віднести такі обов’язки і права працівників міліції: здійснювати досудову підготовку матеріалів, проводити дізнання в межах, встановлених кримінально-процесуальним законодавством; здійснювати на підставах і в порядку, встановлених законом, гласні та негласні оперативно-розшукові заходи, фото-, кіно-, відеозйомку і звукозапис, прослуховування телефонних розмов з метою розкриття злочинів; проводити криміналістичні дослідження за матеріалами оперативно-розшукової діяльності; виконувати в межах своєї компетенції рішення прокурора, слідчого, суду; виявляти причини і умови, які сприяють вчиненню правопорушень, вживати в межах своєї компетенції заходи щодо їх усунення; розшукувати осіб, які перебувають у розшуку; забезпечувати охорону свідків, потерпілих та інших осіб за їх зверненням, якщо їх життю, здоров’ю або майну загрожує небезпека у зв’язку з участю в кримінальному процесі або у зв’язку з наданням допомоги правоохоронним органам у попередженні і розкритті злочинів; вести профілактичний облік правопорушників, криміналістичний і оперативний облік в обсязі, структурі і порядку, визначених завданнями, що покладені на міліцію, тощо.

Обмежувальні повноваження міліції складають обов’язки і права щодо застосування примусових заходів, які безпосередньо обмежують права різних суб’єктів: попереджувати та припиняти злочини й адміністративні проступки; затримувати і тримати в спеціально відведених для цього приміщеннях певних осіб; здійснювати огляд осіб та речей, що знаходяться при них, транспортних засобів і вилучати документи і предмети, які можуть бути речовими доказами або використані на шкоду їх здоров’ю; складати протоколи про адміністративні правопорушення, проводити особистий огляд, огляд речей, вилучення речей і документів; входити безперешкодно в будь-який час доби на територію і в приміщення підприємств, установ та організацій і оглядати їх з метою припинення злочинів, переслідування осіб, що підозрюються у вчиненні злочину, а також на земельні ділянки, в житлові будинки та інші приміщення громадян у разі переслідування злочинця або припинення злочину, що загрожує життю мешканців; перебувати на земельних ділянках, у житлових та інших приміщеннях громадян з їх згоди, а також на території і в приміщеннях підприємств, установ і організацій з повідомленням про це адміністрації з метою забезпечення безпеки громадян, громадської безпеки, запобігання злочину, виявлення і затримання осіб, що його вчинили; тимчасово обмежувати і забороняти доступ громадян на окремі ділянки місцевості або об’єкти з метою забезпечення громадського порядку, громадської безпеки, охорони життя і здоров’я людей; обмежувати або забороняти у випадках затримання злочинців рух транспорту і пішоходів на окремих ділянках вулиць і автомобільних доріг; зупиняти транспортні засоби при наявності даних про те, що вони використовуються з протиправною метою. Наведені обмежувальні повноваження охоплюють усі сфери діяльності міліції щодо забезпечення охорони громадського порядку і боротьби з правопорушеннями і слугують гарантією реалізації покладених на неї завдань і функцій.

Вище ми розглянули загальні повноваження працівників міліції щодо здійснення адміністративного нагляду у сфері громадського порядку, які можна назвати ще повноваженнями у широкому розумінні. Щодо вузького розуміння, то на думку дисертанта, повноваження працівників міліції щодо здійснення адміністративного нагляду у сфері громадського порядку з огляду на мету правоохорони можна поділити на три великі групи: щодо запобігання правопорушенням; щодо припинення правопорушень; щодо притягнення винних до відповідальності.

Відразу ж зазначимо, що повноваження щодо запобігання правопорушенням та їх припинення можуть бути як примусовими, так і непримусовими. Так, з метою запобігання правопорушенням працівники міліції: виявляють причини і умови, які сприяють вчиненню злочинів та інших правопорушень, в межах своєї компетенції вживають заходи до їх усунення, вносять подання в державні органи, підприємства, установи, організації, посадовим особам про необхідність усунення причин та умов, які сприяли вчиненню правопорушень; беруть участь у правовому вихованні населення, своєчасно застерігають громадян від вчинення протиправних дій, роз’яснюють їм неприпустимість антигромадської поведінки і відповідальність за неї; тимчасово обмежують доступ громадян на окремі ділянки місцевості та об’єкти (блокування районів місцевості, окремих споруд та об’єктів); проводять профілактичну роботу серед осіб, схильних до вчинення злочинів та інших правопорушень; спостерігають за місцями найбільш вірогідного вчинення злочинів та інших правопорушень, можливої появи і переховування злочинців, а також проживання осіб, умовно засуджених і умовно звільнених з місць позбавлення волі; виявляють порушення встановлених обмежень особами, які перебувають під адміністративним наглядом міліції; звертають увагу на осіб, які, зважуючи на їх поведінку, можуть вчинити злочин чи інші правопорушення; перевіряють у громадян документи, що посвідчують їх особу, а також інші документи, необхідні для з’ясування питання щодо додержання правил, нагляд за виконанням яких покладено на міліцію; проводять огляд осіб, транспортних засобів, поклажі, багажу, засобів залізничного та автомобільного транспорту, виробничих, складських та інших службових приміщень і територій згідно з чинним законодавством; розшукують осіб, які переховуються від органів дізнання, слідства і суду, ухиляються від виконання кримінального покарання; забезпечують в межах своєї компетенції безпеку дорожнього руху, додержання законів, правил і нормативів у цій сфері, здійснюють реєстрацію та облік автомототранспортних засобів, приймають іспити на право керування транспортними засобами і видають відповідні документи; здійснюють спостереження за утриманням у належному технічному стані та чистоті доріг, вулиць, майданів; повідомляють відповідним державним органам і громадським об’єднанням про аварії, пожежі, катастрофи, стихійне лихо та інші надзвичайні події; охороняють на договірних засадах власність, життя і здоров’я громадян, осіб без громадянства; повідомляють заклади охорони здоров’я про осіб, які становлять групу ризику захворювання на СНIД, хворих на венеричні захворювання, хронічний алкоголізм і наркоманію; забезпечують у порядку, встановленому законодавством України, безпеку осіб, взятих під захист, у разі надходження від них заяви, звернення керівника відповідного державного органу чи отримання оперативної та іншої інформації про загрозу їх життю, здоров’ю, житлу чи майну; забезпечують виконання рішень сільських, селищних, міських рад із питань охорони громадського порядку, торгівлі, утримання тварин у домашніх умовах, додержання тиші в громадських місцях тощо, а також ведуть спостереження за утриманням в належній чистоті територій дворів і прибудинкових територій у містах та інших населених пунктах; офіційно застерігають осіб про неприпустимість протиправної поведінки; здійснюють на підставах і в порядку, встановлених законом, гласні та негласні оперативно-розшукові заходи, фото-, кіно-, відеозйомку і звукозапис, прослухування телефонних розмов з метою розкриття злочинів тощо.

Залежно від більш конкретної мети запобігання повноваження працівників міліції щодо здійснення адміністративного нагляду в сфері громадського порядку можна поділити на дві групи: а) які застосовуються для попередження чи виявлення конкретних правопорушень або правопорушень з боку конкретних осіб; б) які застосовуються для забезпечення громадського порядку і громадської безпеки за різних надзвичайних обставин. Більшість прав та обов’язків працівників міліції щодо здійснення адміністративного нагляду в сфері громадського порядку належить до першої групи. Завдяки їм або створюються умови для виявлення певних правопорушень і наступного їх припинення, а також встановлення особи порушника і притягнення його до відповідальності, або попереджається вчинення правопорушень конкретними особами.

До другої групи належать тимчасове обмеження доступу громадян на окремі ділянки місцевості (блокування районів місцевості, окремих споруд і об’єктів), обмеження (заборона) руху транспорту і пішоходів на окремих ділянках вулиць і автомобільних шляхів, використання транспортних засобів і засобів зв’язку, які належать підприємствам, установам та організаціям. Повноваження цієї групи можуть застосовуватися як у зв’язку з правопорушеннями (наприклад, блокування ділянок місцевості в разі втечі осіб з-під варти), але застосовуються вони в цих випадках не до самих правопорушників, а до інших осіб з метою забезпечення їх безпеки, так і за відсутності правопорушень (наприклад, в разі виявлення якихось небезпечних предметів), що буває значно частіше.

На відміну від повноважень працівників міліції, які спрямовані на запобігання правопорушенням, їх повноваження щодо припинення правопорушень пов’язуються з реальною протиправною (в тому числі об’єктивно протиправною) ситуацією, коли вона досягла певного розвитку, тобто коли запобігання вже неефективне або й зовсім зайве. Повноваження працівників міліції, спрямовані на припинення правопорушень, не відвертають, а безпосередньо переривають їх, створюють умови для встановлення особи порушника, з’ясування обставин справи і реальної можливості для подальшого застосування до порушника заходів відповідальності. Отже, головне призначення повноважень працівників міліції щодо припинення правопорушень під час здійснення адміністративного нагляду у сфері громадського порядку полягає в тому, щоб вчасно відреагувати на ті чи інші антигромадські діяння, припинити, перервати протиправну поведінку і тим самим не допустити настання її шкідливих наслідків. Такий вплив може бути найрізноманітнішим, наприклад, як зазначається в літературі, психологічним або фізичним, пов’язаним з особистими, організаційними чи майновими обмеженнями [56, с.232], за допомогою адміністративно-технічних, адміністративно-санітарних, адміністративно-фінансових засобів, затримання особи чи майна [48, с. 201].

Щодо конкретних повноважень працівників міліції щодо припинення правопорушень під час здійснення адміністративного нагляду у сфері охорони громадського порядку, то, на думку дисертанта, до них слід віднести обов’язки і права: приймати рішення по заявах і повідомленнях про злочини та адміністративні правопорушення; конвоювати та тримати затриманих і взятих під варту осіб; здійснювати привід; подавати у межах наданих прав допомогу представникам державних органів і громадських об’єднань у здійсненні їх законної діяльності, якщо їм чиниться протидія або загрожує небезпека з боку правопорушників; забезпечувати припинення проявів неповаги до суду; вимагати від громадян і посадових осіб, які порушують громадський порядок, припинення правопорушень та дій, що перешкоджають здійсненню повноважень міліції; затримувати і тримати у спеціально відведених для цього приміщеннях певних категорій осіб, визначених законодавством; входити безперешкодно у будь-який час доби на територію і в приміщення підприємств, установ і організацій, в тому числі митниці з метою припинення злочинів, переслідування осіб, підозрюваних у вчиненні злочину, при стихійному лихові та інших надзвичайних обставинах; здійснювати особистий огляд, огляд речей, вилучення речей і документів; обмежувати або забороняти проведення ремонтно-будівельних та інших робіт на вулицях і шляхах; здійснювати адміністративне видворення іноземців за межі України; застосовувати заходи фізичного впливу, спеціальні засоби та вогнепальну зброю.

Так, відповідно до п. 126 Статуту патрульно-постової служби міліції України [227], патрульні і постові наряди повинні припиняти злочини, встановлювати і затримувати осіб, які їх вчинили, спільно з іншими працівниками органів внутрішніх справ брати участь у розшуку злочинців і осіб, що пропали безвісті. Вони також зобов’язані: а) при зверненні громадян із заявами і повідомленнями про підготовку до вчинення або про вчинені злочини встановити і записати прізвище, ім’я та по батькові заявників, їх адреси, час надходження повідомлення, конкретне місце вчинення злочину, ким і проти кого він вчинений або готується та інші дані, що мають значення для розкриття злочину; б) при одержанні повідомлень про підготовку злочину доповісти черговому і вжити заходів до його попередження; в) при одержанні повідомлень про злочин, що готується, або про вчинений злочин терміново доповісти про це черговому, прибути до місця події, вжити заходів щодо виявлення і затримання осіб, які вчинили злочин, надати допомогу потерпілим, встановити свідків (очевидців) і до прибуття слідчо-оперативної групи забезпечити охорону місця пригоди, недоторканність обстановки, слідів, знарядь злочинів та інших речових доказів; г) при виявленні в районі маршруту (поста) слідів або предметів, які можуть бути доказом вчинення злочину, вжити заходів для їх зберігання і доповісти про це черговому; д) при одержанні інформації про злочинців, які перебувають в розшуку, і тих, що пропали безвісти, та прикмети осіб, які розшукуються, виявляти їх шляхом особистого пошуку в районі маршруту патрулювання (поста), при цьому звертати особливу увагу на місця масового скупчення громадян; е) з прибуттям на місце події слідчо-оперативної групи діяти відповідно до вказівок її керівника, про що доповісти черговому; є) при надходженні повідомлення про факти збуту фальшивих грошей терміново вживати заходів щодо затримання особи, яка займається цим, виявити свідків і доповісти про це черговому.

На думку дисертанта, наведений пункт Статуту патрульно-постової служби міліції України необхідно доповнити і такими повноваженнями працівників ППСМ щодо припинення правопорушень під час здійснення адміністративного нагляду у сфері громадського порядку як: вимагати від громадян і посадових осіб, які порушують громадський порядок, припинення правопорушень та дій, що перешкоджають здійсненню повноважень міліції; затримувати осіб в передбачених законом випадках; конвоювати затриманих; здійснювати привід або доставлення; входити безперешкодно у будь-який час доби на територію і в приміщення підприємств, установ і організацій з метою припинення злочинів, переслідування осіб, які підозрюються у вчиненні злочину, при стихійному лихові та інших надзвичайних обставинах; здійснювати особистий огляд, огляд речей, вилучення речей і документів.

Iнші заходи запобігання і припинення, які застосовуються працівниками міліції під час реалізації їх повноважень щодо здійснення адміністративного нагляду за забезпеченням дорожнього руху, за дотриманням правил дозвільної та паспортно-реєстраційної систем, правил та обмежень, які встановлені відносно осіб, звільнених з місць позбавлення волі, будуть розглянуті в наступних підрозділах.

Вище було проаналізовано обов’язки і права працівників міліції, які застосовуються ними під час реалізації їх повноважень в сфері охорони та забезпечення громадського порядку з метою попередження і припинення різних правопорушень, тобто та частина їх повноважень, яка не пов’язана з притягненням правопорушників до юридичної відповідальності. Відповідно до п. 8 ст. 11 Закону України „Про міліцію” у випадках, передбачених Кодексом України про адміністративні правопорушення [118], працівники міліції мають право накладати адміністративні стягнення або передавати матеріали про адміністративні правопорушення на розгляд інших державних органів, товариських судів, громадських об’єднань або трудових колективів. Слід відзначити і те, що накладання адміністративних стягнень або передача матеріалів про адміністративні правопорушення на розгляд інших державних органів одночасно і є обов’язком працівників міліції, про що мова йшла вище.

Діяльність працівників міліції щодо притягнення правопорушників до адміністративної відповідальності полягає, зокрема, у виявленні цих правопорушень, збиранні та перевірці доказів, оформленні необхідних процесуальних документів, розгляді підвідомчих справ та винесенні по них відповідних постанов, надісланні окремих справ для розгляду за підвідомчістю, а також у виконавчому провадженні в таких справах.

Статтею 222 КпАП встановлено перелік адміністративних проступків, справи про які розглядають посадові особи міліції. До них віднесено справи про порушення громадського порядку, порушення правил паспортно-реєстраційної системи, правил перебування в Україні і транзитного проїзду через територію України іноземців і осіб без громадянства, правил дорожнього руху, правил, що забезпечують безпеку руху транспорту, правил користування засобами транспорту, правил, спрямованих на забезпечення схоронності вантажів на транспорті та деякі інші правопорушення. Наприклад, відповідно до п. 7.9 Положення про службу дільничних інспекторів міліції в системі Міністерства внутрішніх справ України [226], дільничні інспектори міліції складають протоколи про адміністративні правопорушення та накладають адміністративні стягнення на громадян, які вчинили адміністративні правопорушення відповідно до ст. 177 і частин першої та другої ст. 178 Кодексу України про адміністративні правопорушення.

Переважна більшість працівників адміністративної служби міліції під час реалізації адміністративно-наглядових повноважень лише здійснюють затримання правопорушників (наприклад, у випадку вчинення ними дрібного хуліганства або іншого правопорушення) і доставляють їх до чергової частини. В цьому випадку складаються відповідні документи (рапорт, пояснення, протокол), на підставі яких начальник органу внутрішніх справ розглядає справу про адміністративне правопорушення і накладає адміністративне стягнення або направляє матеріали суду для розгляду та ухвалення рішення в той орган чи посадовій особі, яка правомочна накладати адміністративне стягнення за це правопорушення. Але слід відзначити і те, що накладання адміністративних стягнень відповідно до ст. 258 КпАП може здійснюватися на місці вчинення правопорушення без складання протоколу, коли затримана особа не оспорює допущене порушення й адміністративне стягнення, яке на неї накладається.

В наш час міліція наділена правом застосовувати два види адміністративних стягнень: попередження і штраф. Ще одне адміністративне стягнення міліція тільки виконує. Виконання адміністративних стягнень ст. 2 Закону „Про міліцію” віднесено до основних її завдань. Причому на міліцію покладається не тільки виконання стягнень, накладених її ж посадовими особами, але й іншими суб’єктами адміністративної юрисдикції. Зокрема, тільки міліція виконує постанови про застосування такого адміністративного стягнення як адміністративний арешт, які виносяться суддями районних, міських, міжрайонних (міжміських) судів.

Беручи до уваги те, що відповідно до ст. 2 Закону України „Про міліцію” охорона і забезпечення громадського порядку є одним із завдань міліції, а в ст. 7 цього ж закону зазначено, що вона складається з підрозділів: кримінальної міліції; міліції громадської безпеки; місцевої міліції; транспортної міліції; державної автомобільної інспекції; міліції охорони; спеціальної міліції, то можна зробити висновок, що наглядовими повноваженнями у сфері громадського порядку наділяються усі без винятку працівники міліції, звичайно та частина з них, що має спеціальні звання. Більше того, у ст. 9 цього закону зазначено, що до виконання завдань по охороні громадського порядку можуть залучатись інші працівники органів внутрішніх справ, військовослужбовці внутрішніх військ. На них (працівників виправно-трудових установ, пожежної охорони, а також курсантів, слухачів, ад’юнктів, інших атестованих працівників, в тому числі й викладацького складу навчальних закладів МВС України) поширюються права і обов’язки, гарантії правового і соціального захисту та відповідальність працівників міліції.

Разом з тим варто відзначити деякі недоліки, які, на думку дисертанта, мають місце у ст. ст. 7, 9 Закону України „Про міліцію”. Так, по-перше, недоцільним є виділення таких структурних підрозділів як державна автомобільна інспекція, міліція охорони, які є підрозділами міліції громадської безпеки, яку очолює Департамент громадської безпеки міліції; по-друге, не зовсім ясно, чому до виконання завдань по охороні громадського порядку згідно зі ст. 9 Закону України „Про міліцію” можуть залучатись, крім працівників органів внутрішніх справ, лише „військовослужбовці внутрішніх військ”. На думку дисертанта, до суб’єктів, які можуть залучатись до виконання завдань по охороні громадського порядку, крім зазначених, необхідно віднести: курсантів, слухачів та ад’юнктів відомчих навчальних закладів усіх без винятку правоохоронних органів та їх постійний склад; громадські об’єднання з охорони громадського порядку. По-третє, недоцільним є зазначення у ст. 9 закону того, що „на атестованих працівників, в тому числі й викладацького складу навчальних закладів МВС України, які залучаються до виконання завдань з охорони громадського порядку, поширюються права і обов’язки, гарантії правового і соціального захисту та відповідальність працівників міліції, що і так зрозуміло і відповідно нормативно врегульовано”.

Найбільший обсяг повноважень щодо здійснення адміністративного нагляду у сфері забезпечення громадського порядку мають підрозділи (служби), які підпорядковані Департаменту громадської безпеки МВС України. В юридичній науковій літературі підрозділи (служби), які виконують завдання з охорони та забезпечення громадського порядку, називають іще службою охорони громадського порядку [228, с. 103]. Як зазначає О. К. Безсмертний, „служба охорони громадського порядку – це галузевий структурний підрозділ МВС України, який об’єднує ряд міліцейських формувань та апаратів управління ними. На неї покладено забезпечення охорони правопорядку на вулицях, площах та в інших громадських місцях, здійснення паспортної і дозвільної систем, дотримання правил перебування в Україні іноземних громадян та осіб без громадянства, охорона, конвоювання затриманих та взятих під варту осіб” [228,с.103].

На думку дисертанта, термін „служба охорони громадського порядку” може розглядатися у двох аспектах. По-перше, як вид адміністративної діяльності міліції щодо охорони і підтримання громадського порядку. По-друге, цей термін вживається в розумінні „організація”. Обидва ці значення мають право на існування, тому що вони з різних сторін розкривають сутність служби охорони громадського порядку (з одного боку – функціональний підхід, з іншого боку – структурний) і дозволяють розкрити роль зазначеної служби в системі галузевих апаратів МВС України, її організацію, форми і методи діяльності, шляхи удосконалення.

Координаційну функцію щодо охорони громадського порядку виконує Департамент громадської безпеки МВС України (далі – Департамент), на який покладено виконання таких завдань: забезпечення охорони громадського порядку та безпеки; попередження і припинення правопорушень, боротьба зі злочинністю; удосконалення структури, організаційних засад, форм і методів роботи підрозділів охорони громадського порядку органів внутрішніх справ; організація діяльності ізоляторів тимчасового тримання, приймальників-розподільників та спеціальних приймальників; організація роботи з питань дозвільної системи, дотримання паспортних правил та правил проживання і пересування по Україні іноземців і осіб без громадянства, видачі дозволів і відповідних документів на виїзд за кордон і в’їзд в Україну, а також виконання законодавства про громадянство України; забезпечення безпеки працівників суду, правоохоронних органів, осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві, членів їх сімей та близьких родичів; координація діяльності органів і підрозділів внутрішніх справ у районах забруднення, підготовка зведених загонів до дій, які можуть виникнути при надзвичайних ситуаціях на атомних станціях України; забезпечення проведення карантинних і ветеринарно-санітарних заходів у боротьбі з епізоотіями; забезпечення законності в діяльності підрозділів адміністративної служби міліції, високої культури в роботі і шанобливого ставлення до громадян [229].

Найбільший обсяг наглядових повноважень в сфері охорони громадського порядку виконує патрульно-постова служба, від ефективності діяльності якої в основному залежить стан охорони громадського порядку і боротьби зі злочинністю в громадських місцях. Відповідно до ст. 1 Статуту патрульно-постової служби міліції [227], під нею розуміється діяльність спеціальних нарядів міліції з охорони громадського порядку, безпеки і боротьби з правопорушеннями на вулицях, площах, у парках, на транспортних магістралях, у портах, аеропортах та інших громадських місцях, а також при проведенні масових заходів, ліквідації наслідків аварій, катастроф, стихійних лих. Наприклад, протягом 2005 року на території Одеської області відбулось 3746 масових заходів, в проведенні яких взяло участь близько 3 823 000 громадян. На забезпечення громадського порядку під час їх проведення було задіяно 40 117 працівників міліції, в основному особовий склад патрульно-постової служби міліції, ДПС і дільничні інспектори (Див. Додаток А).

Відразу ж відзначимо недоцільність перерахування у наведеному понятті видів громадських місць. Як уявляється, словосполучення „на вулицях, площах, у парках, на транспортних магістралях, у портах, аеропортах та інших громадських місцях” доцільно замінити на словосполучення „у громадських місцях”. Більше того, у Статуті патрульно-постової служби міліції доцільно поняття „громадське місце” визначити спеціально, присвятивши йому окрему норму.

Патрульно-постова служба міліції складається з особового складу підрозділів служби охорони громадського порядку, територіальних і транспортних органів внутрішніх справ, підрозділів міліції швидкого реагування „Беркут”, приймальників-розподільників. Стройовими підрозділами патрульно-постової служби міліції є: полки, окремі батальйони, роти, взводи, які створюються для охорони громадського порядку, безпеки і боротьби з правопорушеннями в громадських місцях і на транспорті, і є самостійними структурними підрозділами адміністративної служби міліції Головних управлінь МВС України в Криму, м. Києві і Київській області, управлінь МВС України в областях, м. Севастополі і на транспорті.

Відповідно до чинного законодавства, основними завданнями стройових підрозділів патрульно-постової служби міліції є: забезпечення особистої безпеки громадян, захист їх прав, свобод і законних інтересів; забезпечення охорони громадського порядку і безпеки громадян на вулицях, об’єктах транспорту та в інших громадських місцях, у тому числі під час проведення масових заходів; виявлення, запобігання, припинення і розкриття злочинів, що вчиняються на вулицях і в інших громадських місцях, активна участь у розшуку осіб, які їх вчинили; захист власності від злочинних посягань. У свою чергу, до функцій стройових підрозділів патрульно-постової служби міліції необхідно віднести такі: несення патрульно-постової служби в громадських місцях, у тому числі під час проведення масових заходів, забезпечення належного громадського порядку і безпеки громадян на своїх маршрутах; виявлення і припинення правопорушень, активна участь у пошуку і затриманні осіб, які їх вчинили; виявлення причин і умов, що сприяють вчиненню правопорушень на вулицях і в інших громадських місцях, вжиття заходів до їх усунення; здійснення нагляду за дотриманням громадянами постанов і рішень органів державної влади з питань охорони громадського порядку; виявлення осіб, які переховуються від органів дізнання, слідства і суду, ухиляються від виконання кримінального покарання, а також тих, що пропали безвісти; попередження правопорушень серед неповнолітніх; участь у рятуванні людей і майна при стихійних лихах, катастрофах, інших надзвичайних ситуаціях; надання в межах наявної можливості допомоги, у тому числі і медичної, особам, які постраждали від правопорушень і нещасних випадків, перебувають у безпорадному чи небезпечному для життя і здоров’я стані; здійснення взаємодії при забезпеченні охорони громадського порядку з іншими правоохоронними органами, громадськими формуваннями і населенням (Див. Додаток Б).

З метою напрацювання та впровадження нових форм і методів підвищення діяльності ППСМ, удосконалення діяльності органів та підрозділів внутрішніх справ з охорони громадського порядку та забезпечення безпеки дорожнього руху, виключення дублювання цих функцій різними підрозділами органів внутрішніх справ, на виконання наказу МВС від 28 лютого 2005 р. №133 „Про запровадження експерименту щодо спільного несення служби з охорони громадського порядку працівниками ППСМ та ДАI”, доповідної записки МВС України від 21 червня 2005 р. № 8488/Лц запроваджено патрулі міліції громадської безпеки (ПМГБ) на базі ППСМ та ДАI. Зокрема, в м. Одеса була створена експериментальна група в кількості 20 екіпажів ПМГБ, до складу якої включено 60 працівників міліції та 20 патрульних автомобілів із розрахунку: 30 працівників полку ППСМ (5 патрульних автомобілів) та 30 працівників УДАI УМВС (15 патрульних автомобілів) (Див. Додаток А).

Досить важливе значення в охороні та забезпеченні громадського порядку відводиться дільничним інспекторам міліції, які також наділені рядом наглядових повноважень. При цьому визначимо ті наглядові повноваження дільничних інспекторів в сфері охорони громадського порядку, яких не мають інші працівники міліції. Так, відповідно до Положення про службу дільничних інспекторів міліції в системі Міністерства внутрішніх справ України [226], під час здійснення адміністративного нагляду у сфері охорони та забезпечення громадського порядку дільничні інспектора міліції мають такі наглядові повноваження, як: викликати осіб, які систематично вчинюють порушення громадського порядку та інші правопорушення, для їх офіційного попередження щодо неприпустимості протиправної поведінки; виносити офіційні застереження та захисні приписи особам, які вчинили насильство в сім’ї; підписувати і надсилати: а)запити в інформаційні центри, за місцем роботи правопорушників, у наркологічні, психоневрологічні диспансери та інші установи органів охорони здоров’я; б) повідомлення за місцем роботи осіб, які перебувають під наглядом міліції, про встановлення щодо них адміністративного нагляду і пропозиції стосовно закріплення за ними шефів-наставників; в) пропозиції щодо створення в трудових колективах рад громадських пунктів охорони порядку про обговорення антигромадської поведінки осіб, що перебувають на профілактичному обліку, і проведення з ними виховної роботи; проводити серед населення адміністративної дільниці роз’яснювальну роботу про способи захисту і самооборони від злочинних посягань; вести спостереження за несенням служби патрульно-постовими нарядами та громадськими формуваннями з охорони громадського порядку; спільно з патрульно-постовими нарядами, членами громадських формувань здійснювати патрулювання, обхід дільниці, перевірку під’їздів будинків, горищ та підвальних приміщень; здійснювати профілактичну роботу з визначеним колом осіб (положенням передбачено сім категорій таких осіб); вести спостереження за поведінкою взятих на облік осіб за місцем їх проживання і роботи; вносити пропозиції начальнику міськ-, райоргану про встановлення адміністративного нагляду за раніше судимими, здійснювати спостереження за додержанням такими особами правил відповідно до Закону України „Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі” та встановлених судом обмежень, вживати заходів щодо притягнення до адміністративної або кримінальної відповідальності осіб, які порушують встановлені правила адміністративного нагляду; виявляти на адміністративній дільниці осіб, які допускають правопорушення в сім’ях, вживання наркотичних засобів і психотропних речовин без призначення лікаря, психічно хворих, які створюють безпосередню загрозу для себе та оточуючих, вживати до зазначених осіб заходи профілактичного впливу з метою недопущення вчинення ними злочинів та адміністративних правопорушень; встановлювати місця збору криміногенного елементу, осіб, які надають приміщення для вживання наркотиків і психотропних речовин, розпивання спиртних напоїв і розпусти, втягування неповнолітніх у злочинну діяльність, вживати заходів щодо притягнення таких осіб до відповідальності; заводити алфавітні картки обліку осіб, щодо яких здійснюється профілактична робота; встановлювати серед мешканців дільниці осіб, які незаконно виготовляють, зберігають, перевозять, пересилають і збувають наркотичні засоби, психотропні речовини, їх аналоги або прекурсори, а також займаються незаконним посівом або вирощуванням заборонених до вирощування наркомістких рослин та вживати заходи щодо притягнення таких осіб до відповідальності; виявляти на адміністративній дільниці безгосподарний, розукомплектований транспорт, вживати заходи щодо встановлення його належності, проводити перевірку на перебування його в розшуку (Див. Додаток В).

Крім того, на думку дисертанта, до наглядових повноважень дільничних інспекторів міліції слід віднести і те, що вони повинні знати (а для цього – обстежити): 1) територію адміністративної дільниці, її особливості, систему доріг, розташування та режим роботи підприємств усіх форм власності, баз складів, інших місць збереження товарно-матеріальних цінностей, а також місця зберігання вогнепальної зброї та вибухових матеріалів, аптеки, інші місця зберігання наркотичних засобів та психотропних речовин, порядок охорони, місця стоянок автотранспорту, а в сільській місцевості – усі населені пункти, фермерські господарства, лісові масиви, заготівельні та переробні організації; 2) населення адміністративної дільниці, характер його зайнятості, етнічний склад, місцеві звичаї, традиції та культуру; 3) кількість вчинених на адміністративній дільниці злочинів, класифікацію за видами, способом, місцем та часом вчинення, обставини, які сприяють їх вчиненню, осіб, поведінка яких контролюється міліцією, прикмети осіб, які підозрюються у вчиненні злочинів, викрадених речей та транспортних засобів, які перебувають у розшуку; 4) місця концентрації криміногенних осіб; 5) сили та засоби, які задіяні для охорони громадського порядку, попередження і розкриття злочинів та інших правопорушень; 6) порядок огляду місця пригоди, виявлення, закріплення та вилучення слідів злочину та інших речових доказів, а також порядок оформлення процесуальних документів.

Наглядові повноваження у сфері забезпечення громадського порядку мають і чергові частини органів внутрішніх справ. Їх основне призначення полягає в цілодобовому реагуванні на повідомлення про злочини, порушення громадського порядку, стихійні лиха та інші надзвичайні події; постійному управлінні силами і засобами, які беруть участь в охороні громадського порядку і негайному вжитті заходів розкриття злочинів по „гарячих слідах”, в організації розгляду питань, у тому числі із затриманими і доставленими; у нагляді в межах своєї компетенції за дотриманням встановленого порядку тримання і конвоювання затриманих і взятих під варту осіб [225]. Слід відзначити і те, що суб’єкти адміністративного нагляду міліції під час виконання завдань з охорони та забезпечення громадського порядку постійно перебувають під наглядом чергової частини, яка збирає, узагальнює дані, що надходять від них, аналізує і приймає рішення, виходячи з оперативної обстановки, яка склалася в даний момент.

Деякою мірою наглядовими повноваженнями володіє Державна служба охорони при МВС України, створена для захисту майна власників (державних організацій, установ, підприємств, а також громадян). Наглядові повноваження підрозділів Державної служби охорони при МВС України полягають у тому, що вони не втручаються в господарську та виробничу діяльність об’єкта, що охороняється. Їх головне завдання – охорона довіреної власності, а також охорона громадського порядку на території зазначеного об’єкта [230].

Таким чином, розглянуті наглядові повноваження працівників міліції у сфері охорони та забезпечення громадського порядку становлять один із головних і невід’ємних елементів їх компетенції, а отже є такою сукупністю їх обов’язків і прав, які підкреслюють цільове призначення підрозділів (служб) міліції як в системі правоохоронних органів в цілому, так і в органах внутрішніх справ, зокрема.

2.3. Організація адміністративно-наглядової діяльності міліції усфері забезпечення громадського порядку

Ефективність адміністративно-наглядової діяльності міліції у сфері забезпечення громадського порядку, крім забезпечення належним правовим регулюванням, залежить від науково-обґрунтованих та апробованих на практиці організаційних засобів її здійснення. Організація адміністративно-наглядової діяльності міліції – проблема комплексна. Більше того, організація адміністративно-наглядової діяльності міліції у сфері громадського порядку є складним і трудомістким процесом. В його ході керівнику (начальнику) треба намітити і здійснити заходи щодо підготовки, прийняття та доведення рішення до виконавців. При необхідності реалізації складних тривалих рішень йому слід виробляти методичні рекомендації, приділяти більше уваги плануванню робочого часу працівників, визначати проміжні етапи діяльності і поточного контролю. У подібних випадках керівник повинен вирішити також цілу низку питань організації власної роботи, пов’язаних з її режимом, розподілом часу та зусиль. Особливо важливо визначити, коли, в яких ситуаціях і в якій мірі керівнику слід втручатися в діяльність виконавців.

Для успішної реалізації наглядових повноважень необхідно мати спеціалізований, професійно підготовлений, певним чином організований, технічно оснащений персонал, який повинен вміти аналізувати інформацію про соціальні процеси і фактори, що впливають на стан громадського порядку й ефективність правоохоронних заходів, планувати розміщення сил і засобів, забезпечувати їх взаємодію. Усе це охоплюється діяльністю системи органів галузевого управління у сфері внутрішніх справ, яка очолюється МВС України. У сфері охорони громадського порядку МВС України забезпечує реалізацію державної політики з цих питань, визначає основні напрямки діяльності підпорядкованих органів, підрозділів і установ [120, с.508]. Отже, ефективне забезпечення громадського порядку, надійний захист прав і свобод громадян, власності, інтересів суспільства і держави нерозривно пов’язані з необхідністю чітко налагодженої, побудованої на наукових принципах організації адміністративно-наглядової діяльності міліції.

Розкриваючи зміст організації адміністративно-наглядової діяльності міліції, необхідно визначитися з її поняттям. Під терміном „організація”, як правило, розуміється: а) внутрішня стійкість, погодженість взаємодії більш-менш диференційованих і автономних частин цілого; б) сукупність процесів чи дій, що приводять до утворення і удосконалення взаємозв’язків між частинами цілого; в) об’єднання людей, що спільно реалізують визначену програму чи мету, діють на підставі визначених процедур і правил [231, с. 473]. В науковій літературі категорія „організація” визначається у широкому і вузькому значенні. Так, в першому випадку під організацією розуміється спосіб упорядкування і регулювання діяльності окремих індивідів та соціальних груп, а також різноманітні механізми соціальної організації, що охоплюють усі рівні і сфери взаємин між людьми [232, с. 4-22]. У вузькому розумінні організація – це відносно автономна група людей, орієнтована на досягнення визначеної, раніше зафіксованої мети, реалізація якої вимагає спільних і скоординованих дій. Характерною рисою таких організацій є наявність у них спеціалізованого персоналу, що пройшов відповідну підготовку і виконує функції управління [232, с. 474].

В наукових працях під організацією будь-якої діяльності часто розуміється також її забезпечення. Як зазначає Г. В. Атаманчук, „організовувати” – значить розташовувати людей у просторі (територія, споруди) та у функціональних (соціальні ролі, види робіт) координатах, з’єднувати їх засобами та знаряддями праці, забезпечувати їх взаємодію та взаємообмін у праці та громадському житті, розширювати їх можливості шляхом узгодження та концентрації зусиль [211, с. 28]. На думку О. М. Бандурки, „організація та впорядкування, узгодженість і правильна послідовність спільних дій людей – невід’ємна умова досягнення намічених кінцевих цілей. Призначення організаційних функцій полягає в запровадженні оптимальних способів об’єднання фахівців, співробітників, що дозволяє реалізувати цільові функції” [2, с. 16].

Аналіз наукової літератури дозволяє зробити висновок про те, що категорія „організація” охоплює багато аспектів: створення, реорганізацію організаційних структур управління, тобто зміни в організаційній формі управління; організуючий вплив суб’єкта на об’єкт управління з метою впорядкування та взаємодії елементів системи управління, а також діяльність щодо забезпечення процесу управління, тобто прийняття та реалізації управлінських рішень.

Перш ніж безпосередньо проаналізувати організацію адміністративно-наглядової діяльності міліції у сфері забезпечення громадського порядку, доцільно буде дослідити організаційну структуру служби охорони громадського порядку органів внутрішніх справ. Організація цієї служби базується на системі її підрозділів, які перебувають між собою у певному зв’язку, де має місце підпорядкування нижчих апаратів вищим, координація і взаємозв’язок з іншими службами органів внутрішніх справ. Ця система складається з трьох ланок. Вищою ланкою є Департамент громадської безпеки МВС України, який здійснює в межах своєї компетенції загальне керівництво підвідомчою службою, забезпечує управління діяльністю нижчих підрозділів нижчого рівня. При цьому Департамент організує діяльність апаратів лінійних служб охорони громадського порядку та здійснення дозвільної і паспортної систем, а також забезпечення режиму перебування в Україні іноземців та осіб без громадянства. Друга ланка цієї служби охоплює апарати адміністративної служби міліції ГУМВС України в АРК, місті Києві і Київській області, УМВС України в областях і місті Севастополі та на транспорті. Третю ланку адміністративної служби міліції становлять підрозділи в міських, районних відділах внутрішніх справ та їх структурні підрозділи.

Структура конкретного апарату служби охорони громадського порядку обумовлюється його компетенцією. Для проведення організаційної роботи в апаратах першої та другої ланок керівний склад об’єднується за лінійним принципом (патрульно-постова служба, служба по керівництву дільничними інспекторами тощо). Крім того, в них утворюється, як правило, інформаційно-аналітичний підрозділ, а також підрозділ щодо організації взаємодії з іншими державними органами та громадськими формуваннями, які виконують функції з охорони громадського порядку. Кожній ланці служби охорони громадського порядку властиві свої особливості. Так, центральні апарати управління службою охорони громадського порядку, як правило, не мають безпосередньо підпорядкованих їм сил. Зміст їх діяльності полягає у здійсненні організаційно-методичного керівництва роботою апаратів нижчого рівня, наданні їм практичної допомоги, здійсненні контролю та перевірки виконання покладених на них завдань, узагальненні та поширенні позитивного досвіду роботи, забезпеченні зв’язку підрозділів служби з населенням, розробці проектів нормативних актів та методичних вказівок з питань служби, матеріально-технічного забезпечення, обробки та аналізу інформації про стан охорони громадського порядку, ефективності використання сил, підготовці та здійсненні на цій основі конкретних організаційних заходів. Місцеві апарати управління службою охорони громадського порядку – це безпосередні організатори практичного виконання завдань, покладених на дану службу. Їх діяльність відбувається у тісному зв’язку з державними та громадськими організаціями. Місцеві апарати, на відміну від центральних, не тільки виконують організаційні функції, а й безпосередньо беруть участь в охороні громадського порядку.

Суб’єктами організації адміністративного нагляду в органах внутрішніх справ є насамперед їх керівники. На державному рівні – Міністр внутрішніх справ України та його заступники, керівники галузевих і функціональних служб. На обласному рівні – начальники ГУМВС України в Автономній Республіці Крим, м. Києві та Київській області, УМВС України в областях та м. Севастополі, їх заступники, керівники служб. На рівні міськрайоргану внутрішніх справ – начальник органу, його заступники, керівники і командири служб і підрозділів.

Керівники всіх рівнів є постійними суб’єктами організаторської діяльності в органах внутрішніх справ взагалі і з організації адміністративного нагляду зокрема. Їх основними завданнями у сфері організації адміністративного нагляду є: упорядкування елементів системи адміністративного нагляду в органах внутрішніх справ відповідного рівня управління і відносин між ними з метою забезпечення успішного виконання поставлених завдань; підтримка та удосконалення цієї упорядкованості шляхом здійснення адміністративно-правових, оперативно-технічних та інших форм регулювання; спостереження і перевірка відповідності процесу функціонування структурних підрозділів їх функціональним обов’язкам, виявлення відхилень і вплив на виконавців з метою усунення цих відхилень; створення відповідних умов та передумов для успішної реалізації покладених на систему адміністративного нагляду завдань, тобто кадрове, матеріально-технічне та фінансове забезпечення, організація інформаційного і науково-технічного обслуговування.

До постійних суб’єктів організації адміністративного нагляду в органах внутрішніх справ належать також їх підрозділи і служби, керівники яких безпосередньо наділені повноваженнями в галузі адміністративного нагляду, а також штабні підрозділи всіх рівнів. Вони здійснюють, головним чином, організаційне і методичне керівництво, планування і контроль за діяльністю підлеглих органів і посадових осіб з адміністративного нагляду у відповідній галузі.

Штаби відповідають за бойову і мобілізаційну готовність особового складу до забезпечення охорони громадського порядку, за організацію патрульно-постової служби, використання сил і засобів підрозділів за призначенням і результати їх роботи у боротьбі із правопорушеннями, комплектування, розстановку, навчання і виховання працівників, стан дисципліни і законності, а також, господарсько-фінансове забезпечення службової діяльності цих служб та підрозділів.

Командири стройових підрозділів, відповідно до вимог нормативних актів, виконують ряд функцій управління. Ці функції можуть бути зведені в окремі групи – функції, спрямовані на організацію охорони громадського порядку в районі обслуговування, і функції з управління підрозділом.

Організація адміністративно-наглядової діяльності міліції як управлінська діяльність нерозривно пов’язана із забезпеченням реалізації правоохоронних функцій, спрямованих на безпосередню охорону прав, свобод та законних інтересів фізичних та юридичних осіб, попередження і припинення правопорушень, притягнення винних до відповідальності. Так, наприклад, місцеві органи внутрішніх справ організують і практично здійснюють адміністративний нагляд за дотриманням громадського порядку, забезпечують особисту безпеку громадян і громадську безпеку, тобто безпосередньо втілюють у життя профілактичні заходи, припиняють порушення громадського порядку, притягують чи забезпечують притягнення правопорушників до відповідальності, а також здійснюють охорону і конвоювання затриманих осіб, видають дозволи на придбання і зберігання зброї тощо.

Вчені визначають різні елементи (напрямки) організаційної діяльності. Так, М. I. Єропкін, розглядаючи основи організаційної діяльності органів охорони громадського порядку, включає в них: структуру (внутрішня побудова їх апарату), визначення конкретних завдань, розподіл обов’язків і налагодження взаємовідносин між його окремими структурними підрозділами; підбір і розстановку кадрів; організацію повсякденного управління, яка складається з вироблення і прийняття рішень, втілення їх в життя і перевірку виконання прийнятих рішень [60, с. 160]. Д. М. Бахрах до елементів організаційної діяльності відносить: доведення управлінського рішення до відома виконавців; роз’яснення цілей і значення запланованих заходів; декомпозиції команд – перекладу загальних завдань у конкретні функції і підфункції, підфункцій – у посадові обов’язки; проведення різноманітних організаційно-масових заходів, а також таких заходів, як підбір, розстановка і навчання кадрів, фінансування, виділення потрібних матеріалів та устаткування; забезпечення належної взаємодії [46, с. 53]. Ф. Є. Колонтаєвський зазначає, що зміст організаційної діяльності в сфері громадського порядку складають: визначення об’єктивно важливих і науково обґрунтованих цілей і завдань органів внутрішніх справ по забезпеченню громадського порядку; розробка та удосконалення структури апаратів і підрозділів охорони громадського порядку відповідно до змісту їх діяльності; удосконалення роботи апаратів і підрозділів охорони громадського порядку на основі наукових принципів управління; кадрове, матеріально-технічне, організаційне і правове забезпечення апаратів і підрозділів охорони громадського порядку [234, с. 27]. Д.П. Цвігун до елементів організації адміністративного нагляду в органах внутрішніх справ відносить: визначення цілей і завдань адміністративного нагляду; визначення об’єктів нагляду і показників оцінки його результатів; визначення суб’єктів організації адміністративного нагляду; ресурсне забезпечення суб’єктів організації адміністративного нагляду і його виконавців; організацію взаємодії між його виконавцями; внутрішньовідомчий контроль за проведенням адміністративного нагляду [61, с. 141].

На думку дисертанта, віднесення до елементів організаційної діяльності таких елементів, як мети, завдань адміністративного нагляду; визначення об’єктів нагляду, суб’єктів організації адміністративного нагляду не можна визнати коректним, оскільки усі ці елементи уже визначені в нормативно-правових актах, які регулюють конкретні напрямки адміністративно-наглядової діяльності міліції, а отже і її організації. Таким чином, вважаємо, що організація адміністративно-наглядової діяльності міліції включає такі елементи (напрямки): 1) аналітичну роботу; 2) прогнозування; 3) планування (визначення сил та засобів, форм і методів наглядової діяльності; єдину дислокацію; підготовку та інструктаж); 4) забезпечення адміністративно-наглядової діяльності (правове, інформаційне, кадрове, матеріально-технічне, фінансове); 5) взаємодію та координацію наглядової діяльності; 6) контроль та нагляд за її здійсненням; 7) коригування адміністративно-наглядової діяльності міліції.

Розглянемо виділені напрямки організації адміністративно-наглядової діяльності міліції у сфері охорони та забезпечення громадського порядку більш детально.

Значне місце в організації адміністративно-наглядової діяльності міліції посідає аналітична робота і насамперед – аналіз і оцінка оперативної обстановки, яка склалася на території обслуговування органу внутрішніх справ. В загальному вигляді призначення аналітичної роботи можна визначити як, по-перше, з’ясування закономірностей практично всіх процесів і явищ суспільного життя, які тою чи іншою мірою впливають на адміністративно-наглядову діяльність органів внутрішніх справ, і, по-друге, у використанні здобутих відомостей і знань для забезпечення ефективності наглядової діяльності. Більше того, значення аналітичної роботи в організації адміністративно-наглядової діяльності міліції усіх рівнів визначається тим, що її результатом повинно бути не тільки визначення основних проблем і недоліків, але й визначення конкретних шляхів їх усунення на основі наявних можливостей. Необхідність системного підходу до цієї роботи обумовлена також бурхливою зміною соціально-економічних відносин, тенденцією до криміналізації суспільства і нагальними потребами створення системи адекватного реагування з боку правоохоронних органів на ці процеси.

Як зазначає В. М. Плішкін, „аналітична робота в органах внутрішніх справ – це постійна дослідна діяльність (функція процесу управління), що охоплює своїм змістом широкий комплекс організаційних заходів і методичних прийомів для вивчення і оцінки інформації про стан злочинності та громадського порядку, результати практичної діяльності органів по виконанню поставлених перед ними завдань, а також про умови, в яких ці завдання виконуються, і яка забезпечує цілеспрямоване управління та оцінку ефективності управляючих впливів” [6, с. 355]. Додамо тільки, що аналітична робота є невід’ємною і найважливішою складовою організаційної діяльності і є безперервним процесом вивчення певної інформації.

Серед напрямків аналітичної роботи в сфері охорони та забезпечення громадського порядку доцільно виділити: безперервне спостереження за оперативною обстановкою і результатами службової діяльності; систематичне інформування органів державної влади, керівництва МВС, ГУМВС, УМВС, УМВСТ про фактичний стан громадського порядку і завдання органів внутрішніх справ щодо його зміцнення; підготовку змістовних матеріалів та пропозицій, на підставі яких можливе вжиття ефективних заходів щодо удосконалення адміністративно-наглядової діяльності в сфері охорони громадського порядку.

Як зазначалося вище, провідне місце в аналітичній роботі міліції займає аналіз оперативної обстановки. Слід відзначити і те, що в науковій літературі цей термін не отримав однозначного розуміння. Так, В. Д. Малков пов’язує поняття оперативної обстановки зі змінами в соціально-демографічних характеристиках населення, зі станом, динамікою і структурою злочинності, зі складом осіб, що вчиняють злочини [235, с. 55]. Г. А. Туманов ставить стан оперативної обстановки в залежність від факторів і умов зовнішнього середовища, під яким він розуміє всі соціальні системи, що не охоплюються повноваженнями органів внутрішніх справ [236, с. 167]. На думку Г. Г. Зуйкова, оперативна обстановка є інформаційним змістом діяльності органів внутрішніх справ і відображається у зовнішньому управлінні станом злочинності, громадського порядку та умов зовнішнього середовища [78, с. 111-112]. В. М. Плішкін розглядає оперативну обстановку як систему, що складається з двох основних компонентів – зовнішнього середовища (або зовнішніх умов) та внутрішнього середовища (або самого органу внутрішніх справ). Під зовнішнім середовищем вчений розуміє всі ті об’єктивно існуючі умови, в яких діє орган внутрішніх справ (соціально-економічні, політичні, демографічні, територіальні та інші фактори, які тою чи іншою мірою впливають на стан злочинності, форми і методи боротьби з нею; власне злочинність та інші правопорушення. Внутрішнє середовище – це сам орган внутрішніх справ, який також має дві складові: сили та засоби органу внутрішніх справ (статика) і результати його діяльності (динаміка) [6, с. 357].

Вважаємо, що найбільш прийнятним необхідно вважати системний підхід до розкриття поняття „оперативна обстановка”, що включає рівнозначні детермінанти внутрішньоорганізаційних та зовнішніх аспектів його змісту. На думку дисертанта, поняття „оперативна обстановка” містить у собі два блоки ознак. По-перше, сукупність факторів (обставин) демографічного, соціально-економічного і політичного (ідеологічного) характеру в конкретному регіоні. По-друге, обумовлені ними стан злочинності, громадського порядку і громадської безпеки. Отже, до чинників (факторів), які впливають на стан оперативної обстановки, ми відносимо: 1) територіально-географічні; 2) соціально-економічні; 3) соціально-демографічні; 4) ідеологічні (політичні).

Джерелом інформації при вивченні оперативної обстановки під час реалізації адміністративно-наглядових повноважень в сфері охорони та забезпечення громадського порядку може бути: статистична звітність, аналітичні матеріали, оперативні і робочі карти та інші документи, що відображають стан охорони громадського порядку і боротьби зі злочинністю, так звана „організаційна довідка” про вчинені злочини і розшук злочинців; відомості, які надходять від працівників органів внутрішніх справ, доповіді патрульно-постових нарядів; інформація інших органів внутрішніх справ, правоохоронних органів, повідомлення державних і громадських організацій, заяви громадян, повідомлення засобів масової інформації [237, с. 23-37].

Аналітична робота в міліції здійснюється підрозділами всіх рівнів, їх галузевими службами, працівниками цих служб в межах їх компетенції (функціональних обов’язків) з метою якісного виконання поставлених завдань. Але як складова частина управлінської діяльності аналітична робота властива МВС України, ГУМВС, УМВС, де функціонують спеціально створені для цього аналітичні підрозділи.

Ефективність будь-якої організаційної діяльності значною мірою визначається обґрунтованістю прогнозів. Прогнозування, що базується на наукових даних, створює передумови для правильного прогнозування діяльності, вибору і обґрунтування цілей діяльності, шляхів і засобів їх досягнення. Адміністративно-наглядова діяльність в сфері охорони та забезпечення громадського порядку має носити упереджувальний характер, повинна базуватися на довгострокових прогнозах, що мають справді науковий характер. Це дозволить справляти тривалий та планомірний вплив на найбільш негативні тенденції, вчасно помічати виникнення нових негативних тенденцій та запобігати їм. Без прогнозу, який надає адміністративно-наглядовій діяльності упереджувального характеру, вона буде менш ефективною.

Як і в аналітичній роботі, загальним об’єктом прогнозування міліції є оперативна обстановка. В той же час, об’єкт прогнозування можна поділити на два види: 1) прогнозування розвитку навколишнього середовища та 2) прогнозування розвитку системи органів внутрішніх справ. Якщо коротко прокоментувати першу групу, то слід зауважити, що найбільш значущими для органів внутрішніх справ є суспільствознавчі прогнози: економічні, демографічні та юридичні, серед останніх: кримінально-правові, кримінологічні та адміністративно-деліктні. Якщо мати на увазі стан розвитку прогнозування в органах внутрішніх справ України, то до нього, на думку дисертанта, слід віднести: прогнозування розвитку змін функцій та організаційної структури органів внутрішніх справ; прогнозування розвитку персоналу (кількість, рівень освіти, вік тощо); прогнозування розвитку матеріально-технічного забезпечення та фінансування органів внутрішніх справ; прогнозування перспективних напрямків правоохоронної діяльності, можливих суб’єктів взаємодії тощо.

Варто звернути увагу на те, що в цілому забезпечення прогнозування в органах внутрішніх справ потребує подальшого вдосконалення. В багатьох положеннях про структурні підрозділи ця функція навіть не згадується. Iнформаційне забезпечення діяльності органів внутрішніх справ, яке повинно бути зорієнтоване на виконання функції прогнозування, нині не дозволяє успішно вирішувати його завдання. На думку дисертанта, у штабах органів внутрішніх справ слід передбачити окремих працівників, які б виконували функцію прогнозування, тобто володіли виробленими наукою прийомами та методами прогнозування.

Організація адміністративно-наглядової діяльності міліції неможлива без планування. Планування є предметом дослідження багатьох наук, які розглядають його щодо різних видів діяльності. Теорія ж управління виробляє загальний підхід до планування як загальної функції управління, обґрунтовує загальні вимоги до будь-яких планових рішень, визначає найбільш раціональні прийоми та способи планування. Взагалі категорія планування в теорії та практиці управління розглядається в різних аспектах, зокрема: як одна із загальних функцій управління; як частина процесу управління, етап управлінського циклу, зміст якого полягає у виробленні та прийнятті конкретного управлінського рішення в формі плану, тощо [2,с.173; 3, с. 108-111; 6, с. 89].

Важливість планування виявляється у тому, що ця функція має чотири важливі цілі: усунути негативний ефект невизначеності та змін; зосередити увагу на головних завданнях; домогтись економічного функціонування; полегшити контроль. Система планування в органах внутрішніх справ складається з трьох основних видів планів: загальних, спеціальних та індивідуальних. Загальні плани, у свою чергу, поділяються на перспективні та поточні.

Наприклад, планування заходів щодо організації патрульно-постової служби міліції здійснюється: а) на 1 рік – планом комплексного використання сил і засобів міліції в охороні громадського порядку (єдиною дислокацією), який складається на весняно-літній і осінньо-зимовий періоди і за необхідності коректується; б) на місяць (декаду) – планом використання особового складу підрозділів швидкого реагування „Беркут”; інших підрозділів патрульно-постової служби; сил громадськості; в) на поточну добу – книгою служби нарядів; г) на виконання конкретного завдання – наказом або спеціальним планом.

У плані з організації адміністративно-наглядової діяльності патрульно-постової служби мають бути передбачені: а) загальні завдання міськрайліноргану, виходячи із обстановки, що складається; б)обов’язкові норми виставлення особового складу і забезпечення їх технічними засобами; в) розстановка патрульно-постових нарядів; г)завдання нарядів; д) порядок і особливості несення служби нарядами, організація їх взаємодії між собою, з дільничними інспекторами, іншими працівниками міліції, представниками об’єднань громадян; е) можливість маневрування силами і засобами при зміні оперативної обстановки; є) система зв’язку керівників міськрайвідділу внутрішніх справ з нарядами, строки подання інформації, сигнали і умовні знаки; ж) порядок контролю за несенням патрульно-постової служби; з) заходи щодо організаційного та матеріально-технічного, фінансового забезпечення адміністративно-наглядової діяльності.

Комплексний план з організації адміністративно-наглядової діяльності в сфері забезпечення громадського порядку патрульно-постовою службою міліції (єдина дислокація) розробляється в межах території, що обслуговується (міста, району, транспортної дільниці), і повинен включати: а) схему району, міста, транспортної дільниці; б) оцінку оперативної обстановки, обов’язкові норми виставлення особового складу, приблизний перелік постів і маршрутів патрулювання, в тому числі допоміжних, які підлягають закриттю в період посилення охорони громадського порядку і при здійсненні маневру; в) види нарядів, порядок взаємодії і зв’язку між ними; г) організацію охорони громадського порядку в місцях розташування установ виконання покарань, підрозділів Державної служби охорони, воєнізованих пожежних частин, навчальних закладів МВС України, а також спеціальних установ міліції із залученням до патрулювання їх особового складу; центри постів та їх межі; д) порядок взаємодії з іншими службами (підрозділами) органів внутрішніх справ, інших правоохоронних органів, формуваннями громадськості.

Особливості адміністративно-наглядової діяльності кожного наряду (поста) під час несення служби визначаються в картці маршрутів (постів), де вказуються: маршрут наряду, його довжина, межі; місце розташування поста і його центр; час несення служби; об’єкти і зони, які потребують особливої уваги; обов’язки нарядів і особливості зв’язку з сусідніми нарядами, черговою частиною органу внутрішніх справ, дільничними інспекторами міліції, громадськими формуваннями, зони проходження радіозв’язку і спосіб зв’язку з цими дільницями; порядок руху на маршруті і найбільш характерні тактичні прийоми несення служби [238, с. 76-84].

Для вирішення конкретних завдань, що постають при різкому загостренні оперативної обстановки, виникненні надзвичайних обставин, проведенні масових заходів, рейдів, операцій тощо з урахуванням їх значення і масштабу, розробляються спеціальні плани. Вони складаються з метою організації роботи служби в умовах складної оперативної обстановки, надзвичайних обставин, коли вимагаються максимальні зусилля цієї служби або комплексне використання сил та засобів для здійснення цільових заходів та операцій [239, с.130-139].

Вирішальну роль у сфері забезпечення охорони громадського порядку як у щоденних умовах, так і при ускладненні оперативної обстановки відіграють сили і засоби міліції, які є у її розпорядженні. Ефективність використання сил і засобів органів внутрішніх справ багато в чому залежить від правильної і науково обґрунтованої їх розстановки. Дана обставина є визначальною умовою успішності виконання завдань у сфері охорони громадського порядку. В ряді випадків визначальною для забезпечення належного громадського порядку є проста присутність наряду ППСМ в певному громадському місці. В цьому і полягає значення адміністративно-наглядової діяльності – зовні ніби ніякі активні дії працівниками міліції не виконуються, а мета правоохорони – дотримання загальнообов’язкових правил – досягається. Проте у кожному громадському місці виставити наряд ППСМ неможливо, у зв’язку з чим і виникає проблема ефективного використання наявних сил і засобів міліції.

Наприклад, у м. Одеса для охорони громадського порядку у 2005р. було передбачено щоденне задіяння 756 працівників міліції (у 2004 р. – 545), фактично ж в середньому був задіяний 701 працівник (у 2004 р. – 545), тобто план не дотримано. В 2005 р. щодобово в середньому було виставлено 68 патрульно-постових нарядів (у 2004 р. – 55). При цьому патрульно-постовими нарядами перекривалося приблизно 10% вуличної мережі міста (Див. Додаток А).

Важливою і необхідною умовою організації адміністративно-наглядової діяльності міліції у сфері забезпечення громадського порядку є проведення інструктажу з працівниками міліції, які заступають на чергування. Посадова особа, яка готується до проведення інструктажу, зобов’язана з’ясувати оперативну обстановку, використовуючи при цьому наявну інформацію у чергового, вивчити і оцінити дії нарядів за минулу добу, детально ознайомитись із завданнями, порядком і особливостями несення служби на кожному маршруті (посту), намітити питання для перевірки знань міліціонерів з урахуванням оперативної обстановки, вирішення завдань для навчання діям в різних ситуаціях [240, с. 3-18]. Особа, яка проводить інструктаж, зобов’язана: а) впевнитись у готовності особового складу до несення служби і вжити заходів до усунення виявлених недоліків; б) перевірити знання патрульними і постовими своїх прав і обов’язків, окремих положень нормативних актів, правил застосування зброї і спеціальних засобів, прикмет розшукуваних злочинців і викраденого майна; в) оголосити результати несення служби за минулу добу, за необхідності роз’яснити недоліки і упущення, навести приклади зразкових дій патрульних і постових; г) роз’яснити оперативну обстановку, поставити нарядам конкретні завдання на весь період несення служби і визначити порядок їх виконання; д) запропонувати міліціонерам вирішити декілька завдань, при цьому розібрати найбільш характерні тактичні прийоми несення служби (ведення нагляду, виявлення злочинців за малопомітними прикметами, попередження і припинення групових порушень громадського порядку, затримання озброєних злочинців тощо); е) нагадати міліціонерам про необхідність додержання законності, а також про чемне і уважне ставлення до громадян; є) роз’яснити порядок зміни нарядів, зв’язку і взаємодії.

Найважливішим елементом організації адміністративно-наглядової діяльності міліції є підготовка, прийняття та реалізація виконання управлінських рішень. Так, до основних стадій підготовки рішення варто віднести: виявлення, усвідомлення та формулювання проблеми; постановку мети; висунення управлінських гіпотез; збирання, обробку, аналіз, оцінку інформації; підготовку (розробку) варіантів рішення; оцінку варіантів рішень, вибір оптимального варіанта, оформлення вибраного варіанта у вигляді проекту рішення; погодження проекту рішення із зацікавленими особами; обговорення проекту рішення. Сутність прийняття рішення полягає у його підписанні, після чого його має бути доведено до виконавців.

Основними видами рішень є відомчі акти управління, в яких відображається розстановка сил та засобів згідно з планами їх комплексного використання в охороні громадського порядку (єдина дислокація), а також планом використання залученого особового складу підрозділів міліції швидкого реагування “Беркут”, інших підрозділів органів внутрішніх справ та громадськості. Важливим різновидом управлінського рішення є плани роботи апаратів та підрозділів служби охорони громадського порядку, в яких визначається обсяг роботи щодо охорони громадського порядку на рік, квартал, місяць [241, с. 25]. Так, наприклад, начальники міськрайлінорганів внутрішніх справ на підставі плану комплексного використання сил і засобів з урахуванням змін в оперативній обстановці повинні щоденно приймати рішення щодо організації патрульно-постової служби на поточну добу, в якому доцільно визначати: розрахунок сил і засобів, розстановку нарядів за змінами, осіб, які проводять інструктаж і здійснюють контроль за несенням патрульно-постової служби.

За комплексом операцій по підготовці та прийняттю управлінських рішень йде організація їх виконання. Це основний робочий етап процесу управління. Він триває, як правило, більшу частину часу, який витрачається на разовий акт управління. Саме на даному етапі здійснюються управлінські операції, що завершуються досягненням поставлених цілей або виконанням конкретних завдань. На думку дисертанта, виконання рішення включає такі стадії: з’ясування управлінського рішення; розв’язання питання про наявність або створення необхідних організаційних передумов; деталізацію управлінського рішення; підбір і розстановку виконавців на основі їх посадової обізнаності і компетентності; доведення рішення до безпосередніх виконавців.

Важливе значення для організації адміністративно-наглядової діяльності міліції має її забезпечення, яке полягає у створенні керівником (начальником), тобто суб’єктом управління умов для її реалізації. Воно може бути поділено на: правове, інформаційне, кадрове, матеріально-технічне та фінансове. Лише за таких умов адміністративно-наглядові завдання можуть вважатися обґрунтованими та здійсненними. Так, основу правового забезпечення адміністративно-наглядової діяльності міліції складають формування та підтримка його нормативної бази як юридичного засобу досягнення реальної упорядкованості систем управління та їх ефективності. МВС України та його органи на місцях не тільки застосовують норми права. Відповідно до своєї компетенції вони видають відомчі нормативні акти на основі та на виконання діючих законів, указів Президента, постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України.

Нормотворча діяльність МВС України та його органів на місцях полягає не тільки в заповненні прогалин правового регулювання, які виникають в результаті правотворчої діяльності парламенту, Президента та уряду України. Така діяльність ґрунтується насамперед на свідомому створенні правомочним органом можливості більш детального регулювання відносин у певній галузі управління. Питання організації адміністративно-наглядової діяльності міліції знаходять своє правове закріплення головним чином в положеннях, що встановлюють правовий статус окремих підрозділів міліції громадської безпеки. Як приклад правового забезпечення організації адміністративно-наглядової діяльності міліції можна навести Статут патрульно-постової служби міліції України [227], в якому визначено: форми організації охорони громадського порядку; основні напрямки планування заходів по організації патрульно-постової служби; порядок підготовки та інструктажу нарядів ППС, форми та види контролю за організацією і несенням патрульно-постової служби тощо.

Крім того, правове забезпечення адміністративно-наглядової діяльності міліції в сфері охорони громадського порядку полягає в наданні виконавцям, тобто суб’єктам забезпечення громадського порядку необхідних повноважень (видання необхідних наказів, розпоряджень і т. ін.).

На думку дисертанта, пріоритетною організаційною основою нормотворчої діяльності органів внутрішніх справ мають бути річні плани нормотворчої роботи. Виданню кожного нормативно-правового акта має передувати його обґрунтування із зазначенням: виду і назви нормативного акта, що пропонується до видання; аргументації необхідності його видання; переліку актів, які підлягають у зв’язку з цим скасуванню або зміні; суб’єктів (служби МВС, УМВС, УМВСТ, навчальні заклади та ін.), що залучаються до розробки акта, та посадових осіб, відповідальних за його підготовку; терміну подання проекту нормативного акта на розгляд колегії або керівництва органу.

Одним із важливих напрямків організації адміністративно-наглядової діяльності міліції є інформаційне забезпечення, яке спрямоване на створення, організацію функціонування та удосконалення інформаційних систем, які слугують успішному виконанню завдань з охорони та забезпечення громадського порядку. Головними завданнями функціонування системи інформаційного забезпечення адміністративно-наглядової діяльності міліції є: створення можливості оперативного отримання інформації у повному, систематизованому та зручному для користування вигляді працівниками та підрозділами внутрішніх справ для розкриття, розслідування, попередження злочинів і розшуку злочинців; збирання, обробка та узагальнення оперативної, оперативно-розшукової, оперативно-довідкової, аналітичної, статистичної і контрольної інформації для оцінки ситуації та прийняття обґрунтованих оптимальних рішень на всіх рівнях діяльності органів внутрішніх справ; забезпечення динамічної та ефективної інформаційної взаємодії всіх галузевих служб цих органів, інших правоохоронних органів та державних установ; забезпечення захисту інформації [6, с. 544].

Практика охорони громадського порядку переконливо свідчить не тільки про суттєву, а в багатьох випадках про пріоритетну роль системи інформаційного забезпечення в організації адміністративно-наглядової діяльності міліції. Система інформаційного забезпечення здійснює інформаційну підтримку органів внутрішніх справ у розкритті та попередженні злочинів, встановленні і розшуку злочинців, подає багатоцільову статистичну, аналітичну та довідкову інформацію.

Так, відповідно до п. 96 Статуту ППСМ під час інструктажу нарядів оперативний черговий або командир підрозділу інформує про скасування орієнтировок, знайомить з отриманою інформацією про вчинені злочини, прикмети осіб, що розшукуються, викрадене майно та інші відомості, контролює їх записи в службовій книзі [227]. Крім цього, знання прикмет осіб, які розшукуються, та викрадених речей є одним із обов’язків патрульних міліціонерів.

Отже, основною метою системи інформаційного забезпечення адміністративно-наглядової діяльності міліції є всебічна інформаційна підтримка її правоохоронної діяльності, яка здійснюється на основі комплексу організаційних, нормативно-правових, технічних, програмних та інших заходів.

З метою підвищення інформаційного забезпечення адміністративно-наглядової діяльності міліції в сфері громадського порядку необхідно, на думку дисертанта, створити інформаційну систему обліку осіб, які займаються бродяжництвом і жебрацтвом (окремо неповнолітніх та дорослих); надати право вільного доступу до облікових даних дільничним інспекторам міліції та нарядам патрульно-постової служби, забезпечивши їх при цьому необхідними технічними засобами за прикладом розвинених зарубіжних держав світу.

Кадрове забезпечення адміністративно-наглядової діяльності міліції полягає у підборі, навчанні та розстановці виконавців. Однак якщо їх підбір та розстановку здійснює керівник, який безпосередньо організує виконання рішення, то кадрове забезпечення – це обов’язок вищого керівника, який прийняв дане рішення.

Звичайно, кожен орган внутрішніх справ має певний кадровий склад. Це, природно, обмежує його керівника у відповідному забезпеченні виконання управлінського рішення. Вищий же керівник, як правило, має можливість посилити нижчу систему управління за допомогою маневру особовим складом, наприклад, прикомандируванням до неї фахівців, які є в його розпорядженні. Разом з тим керівнику кожного органу треба надалі передбачати і планувати необхідні організаційно-штатні та кадрові зміни.

Рівень кадрового забезпечення окремих ділянок діяльності, запланованих заходів визначається в кінцевому підсумку якістю усієї роботи з кадрами. Разом з тим зазначимо, що в процесі реалізації функцій організації безпосередньо здійснюється підбір виконавців для вирішення конкретних завдань. Тут дуже важливе значення має дотримання вимоги, відповідно до якої персонал повинен розподілятися залежно від характеру завдань, а завдання мусять ставитися залежно від можливостей персоналу.

В умовах сьогодення проблема кадрового забезпечення адміністративно-наглядової діяльності органів внутрішніх справ, з урахуванням майбутнього її розвитку, потребує посиленої уваги. Наприклад, некомплект особового складу патрульно-постової служби міліції в Одеській області в 2005 р. становив 215 одиниць (у 2004 р. – 245). Проте основним напрямком вирішення проблем кадрового забезпечення адміністративного нагляду органів внутрішніх справ все ж є якісне поліпшення особового складу, а не збільшення штатів.

Матеріальне, технічне та фінансове забезпечення адміністративно-наглядової діяльності міліції є об’єктивною передумовою повноцінного виконання працівниками міліції завдань та обов’язків щодо охорони та забезпечення громадського порядку. Питання, пов’язані із зазначеними видами забезпечення, розв’язуються кожним керівником щодо підлеглих безпосередньо йому виконавців (систем) і, звичайно, в межах його компетенції та ресурсних можливостей. Це, безумовно, передбачає відмінне знання керівником як матеріальних, технічних і фінансових засобів очолюваної ним системи та її структурних підрозділів, так і відповідних нормативних актів, норм належності та ін. Обов’язок керівника органу внутрішніх справ щодо неухильного дотримання фінансової дисципліни, збереження матеріально-технічних ресурсів є не менш важливий, ніж будь-який із його обов’язків у сфері боротьби зі злочинністю та охорони громадського порядку.

Фактичне фінансування органів внутрішніх справ на 60% від потреб та 12% від потреб матеріально-технічного забезпечення службово-оперативної діяльності негативно відображається на ефективності виконання завдань з охорони та забезпечення громадського порядку. До перспективних напрямків матеріально-технічного забезпечення органів внутрішніх справ, на думку дисертанта, необхідно віднести: впровадження в органах внутрішніх справ нових видів озброєння та засобів захисту особового складу; передбачення додаткових джерел фінансування (залучення до фінансування органів внутрішніх справ добровільних внесків підприємств, установ, організацій і громадян та інших позабюджетних коштів); створення жорсткого режиму економії грошових коштів, енергетичних та матеріально-технічних ресурсів шляхом скорочення витрат на: службові відрядження, утримання автотранспорту, утримання засобів зв’язку та міжміські телефонні переговори; удосконалення внутрішньовідомчого контролю за збереженням матеріально-технічних засобів, здійсненням фінансових операцій.

Велику увагу під час організаційного забезпечення адміністративно-наглядової діяльності міліції керівник (начальник) повинен приділяти питанням взаємодії підлеглих та координації зусиль усіх підрозділів і працівників, які залучені до виконання загальних завдань з охорони та забезпечення громадського порядку. Якщо у виконанні рішення беруть участь декілька підрозділів чи виконавців, то важко собі уявити, щоб вони могли діяти ізольовано один від одного. Як правило, кожен учасник виконання того чи іншого рішення реалізує свою частину загального завдання. Ці частини загального завдання можуть виконуватися кількома учасниками паралельно. Окремі завдання можуть базуватися на результатах завдань, які виконувалися іншими учасниками. Все це неможливе без організації взаємодії та координації між їх суб’єктами.

Хоча сутність термінів „координація” і „взаємодія” схожа, вони різняться тим, що при координації одна сторона організує відносини, а інша – лише виконує умови відносин. При взаємодії обидві сторони зобов’язані організовувати відносини, бо небажання одного з учасників припиняє існування відносин. У кожному конкретному випадку одна чи інша сторона відносин бере на себе функцію їх організації. При координації перша сторона – організатор виступає як керуючий компонент системи, тобто є суб’єктом управління, а друга сторона є керованим компонентом, тобто об’єктом управління, якому немає потреби нести організаторський тягар [242, с. 54]. Координація здійснюється спеціально для цього утвореним координаційним структурним підрозділом з метою підвищення ефективності реагування системи. Фактично і взаємодія, і координація здійснюються в однакових формах, які залежно від погляду можна назвати і координаційними, і формами взаємодії.

Формами організації взаємодії та координації під час адміністративно-наглядової діяльності міліції у сфері охорони громадського порядку є: взаємний обмін інформацією; спільне проведення нарад, інструктажів, занять; підготовка та видання спільних управлінських рішень; спільна практична діяльність з поданням різноманітної допомоги один одному; спільне здійснення контролю та загальне підбиття підсумків роботи.

В п. 132 Статуту ППСМ передбачено обов’язки патрульних міліціонерів щодо взаємодії з об’єднаннями громадян. Так, під час взаємодії патрульні і постові наряди зобов’язані: а) нести спільно з членами об’єднань громадян службу по забезпеченню охорони громадського порядку, запобіганню правопорушенням, підтримувати зв’язок і надавати їм всебічну допомогу у виконанні покладених на них завдань; б) при спільному несенні служби забезпечити її ефективне несення, передавати представникам об’єднань громадян досвід і навички боротьби з найпоширенішими видами правопорушень, знайомити їх з особливостями обстановки на території, що патрулюється, звертати увагу на місця, де частіш за все вчиняються правопорушення; в) надавати у межах встановлених прав допомогу представникам об’єднань громадян у здійсненні їх законної діяльності, якщо їм чиниться протидія або загрожує небезпека з боку правопорушників; г) у випадку несумлінного виконання представниками об’єднань громадян своїх обов’язків по забезпеченню охорони громадського порядку доповідати про це рапортом керівництву органу внутрішніх справ [227].

Оскільки в наведеному пункті Статуту ППСМ, який передбачає обов’язки патрульних і постових нарядів щодо взаємодії, нічого не сказано про взаємодію патрульних міліціонерів з іншими суб’єктами, крім об’єднань громадян, цей пункт Статуту ППСМ доцільно доповнити, на думку дисертанта, таким положенням: „Під час виконання службових завдань патрульні і постові наряди зобов’язані взаємодіяти з відповідними підрозділами (службами) органів внутрішніх справ, іншими правоохоронними органами та їх працівниками, державними і громадськими організаціями, трудовими колективами та населенням”.

Важливе місце в організації адміністративно-наглядової діяльності міліції посідає контроль та нагляд за підрозділами (службами) та окремими працівниками, які виконують завдання з охорони громадського порядку. За допомогою контролю керівник (начальник) домагається від підлеглих такої діяльності, що відповідає вимогам законів та інших нормативних актів, веде до зміцнення виконавчої дисципліни і відповідальності працівників за доручену ділянку роботи.

Основним методом контролю за адміністративно-наглядовою діяльністю міліції у сфері громадського порядку є перевірка стану справ на місцях. Вона не пов’язана зі строками і може здійснюватися в будь-який час. Основною метою таких перевірок є надання практичної допомоги підвідомчим апаратам та підрозділам, виявлення недоліків та їх усунення. Важливою формою перевірки є ознайомлення керівників галузевої служби з документами та матеріалами безпосередньо в органах та підрозділах міліції, а також якістю практичного виконання завдань щодо нагляду за громадським порядком. Вивчення планів, звітів, протоколів та інших матеріалів, які надходять, їх належний аналіз дають можливість керівникам одержати повне уявлення про рівень адміністративно-наглядової діяльності конкретного органу, підрозділу і на підставі зроблених висновків дати об’єктивну оцінку результатам цієї діяльності.

Аналіз практичної діяльності підрозділів міліції, які здійснюють адміністративно-наглядові повноваження в сфері громадського порядку, дозволяє зробити висновок про те, що основними формами контролю за зазначеним видом правоохоронної діяльності є: особисте повсякденне спостереження начальника міськрайоргану і керівників служб охорони громадського порядку; заслуховування на оперативних нарадах доповідей і повідомлень керівників служб і підрозділів про стан роботи на доручених дільницях; інспектування вищими органами внутрішніх справ; цільові перевірки стану охорони громадського порядку, виконання відомчих нормативних актів з питань адміністративного нагляду за дотриманням громадського порядку; вивчення звітних та інших матеріалів; розгляд заяв і скарг громадян на дії працівників міліції тощо.

Вибір форми контролю за адміністративно-наглядовою діяльністю міліції у сфері громадського порядку є, в основному, прерогативою начальника міськрайвідділу міліції. Крім того, існує контрольна діяльність інспекторів служби охорони громадського порядку, що має консультативний та інструкторсько-методичний характер. З метою покращення наглядової діяльності інспектори служби охорони громадського порядку мають право вносити пропозиції, давати рекомендації, надавати практичну допомогу щодо більш раціонального розміщення патрульних нарядів, їх взаємодії з іншими підрозділами і службами в даній сфері.

Наприклад, під час перевірки адміністративно-наглядової діяльності патрульно-постової служби доцільним є встановлення: правильності розстановки і використання особового складу і технічних засобів згідно з обстановкою, що склалася; якості проведених інструктажів нарядів; чіткості й оперативності управління нарядами, своєчасності доведення до них інформації про зміни оперативної обстановки; якості несення служби нарядами міліції та їх активності у боротьбі зі злочинністю і порушеннями громадського порядку; забезпечення взаємодії між нарядами, іншими службами, підрозділами міліції та громадськими формуваннями; додержання нарядами законності і службової дисципліни; правильності оформлення і ведення службових документів [243, с. 12-14].

Відповідно до п. 105 Статуту ППСМ діяльність нарядів зобов’язані перевіряти: особи керівного складу міліції МВС України, головних управлінь МВС України в Криму, м. Києві та Київській області, управлінь МВС України в областях, м. Севастополі та управлінь (відділів) МВС України спеціальної та транспортної міліції – при кожному інспектуванні підвідомчих органів і підрозділів; начальники органів внутрішніх справ – не рідше одного разу на тиждень; заступники начальників міськрайлінорганів внутрішніх справ, командири підрозділів патрульно-постової служби – не рідше двох разів на тиждень; особи керівного та інспекторського складу служби охорони громадського порядку міськрайлінорганів внутрішніх справ – не менше двох разів на тиждень; командири рот і взводів патрульно-постової служби міліції – щоденно; оперативні чергові та їх помічники – не менше одного разу на добу; командири відділень патрульно-постової служби міліції – не менше двох разів у кожну зміну; дільничні інспектори (начальники лінійних пунктів) – систематично на території дільниці, яку вони обслуговують. Крім того, патрульно-постову службу можуть також перевіряти інші посадові особи, які мають на це спеціальне розпорядження прямого начальника.

Під час перевірки нарядів посадові особи, які перевіряють службу, зобов’язані звертати увагу: чи перебуває патруль (постовий) на своєму маршруті (посту) і чи пильно він несе службу; наскільки добре наряд міліції знає осіб, які перебувають під адміністративним наглядом, обстановку на маршруті (посту), особливо в місцях можливого вчинення правопорушень, переховування злочинців та інших антигромадських елементів, а також свої обов’язки і права; яким чином патрульний (постовий) взаємодіє із сусідніми нарядами, дільничним інспектором, представниками формувань громадськості; які події мали місце під час несення служби і які по них вжиті заходи.

Перевірка адміністративно-наглядової діяльності нарядів міліції може бути гласною і негласною. Вона повинна проводитись в будь-який час доби за графіками, затвердженими начальником органу і командуванням підрозділів патрульно-постової служби на кожен місяць, при цьому всі наряди обов’язково повинні бути перевірені керівним та інспекторським складом органів внутрішніх справ. При негласній перевірці особа, яка перевіряє, таємно веде спостереження за діями наряду, який перевіряється. У випадку грубого порушення порядку несення служби нарядом або коли він потребує негайної допомоги, перевіряючий припиняє свою перевірку і дає вказівки до усунення порушень чи подає міліціонерам необхідну допомогу. Про наслідки негласної перевірки перевіряючий повинен рапортом доповісти начальнику, який призначив цю перевірку.

Контроль нерозривно пов’язаний з обліком, що дозволяє начальнику органу внутрішніх справ чи командиру стройового підрозділу зробити правильний висновок про стан охорони громадського порядку на території, що обслуговується, про ефективність використання сил і засобів, про доцільність їх розміщення. Облік результатів адміністративно-наглядової діяльності нарядів міліції ведеться з метою визначення якості несення служби і виховання у особового складу особистої відповідальності за стан громадського порядку і безпеки на території, яку вони обслуговують.

Останнім напрямком організації адміністративно-наглядової діяльності міліції у сфері громадського порядку є коригування, під яким ми розуміємо процес внесення уточнень та змін в управлінські рішення, які були прийняті раніше і вже реалізуються. Потреба в цьому обумовлюється двома основними причинами. По-перше, суб’єкти управління не завжди мають повну інформацію про всі фактори, які впливають на функціонування певної системи, що істотно ускладнює передбачення ситуацій, які можуть виникнути надалі. По-друге, управлінське рішення завжди певною мірою є статичним, в той час як конкретні ситуації динамічні. Практика свідчить, що навіть цілком обґрунтоване в момент прийняття рішення, коли мине деякий час, потребує доповнень, уточнень і т. д. Усе це потребує готовності суб’єкта управління до коригування раніше прийнятих рішень. До цього спонукають, наприклад, різка та непередбачувана зміна оперативної обстановки, виникнення нових умов, за яких продовження наміченої діяльності стає неможливим або недоцільним.

Таким чином, наведені вище напрямки організації адміністративно-наглядової діяльності міліції у сфері громадського порядку визначають процес розвитку форм та методів цієї діяльності, а, отже, і тактичні прийоми і способи попередження і припинення правопорушень, притягнення винних до відповідальності.

Розділ 3Нагляд мiлiцiї у сферi забезпечення безпекидорожнього руху

3.1. Сфера забезпечення безпеки дорожнього руху як об’єктадміністративно-наглядової діяльності міліції

З поступовим підвищенням показників економічного зростання в Україні, інтенсивності автомобілізації населення посилюються проблеми забезпечення безпеки дорожнього руху, охорони навколишнього середовища, раціонального розподілу транспортних потоків і впровадження автоматичного регулювання руху. Забезпечення безпеки дорожнього руху з кожним роком викликає все більшу увагу в усьому світі, її гострота визначається тим, що науково-технічний прогрес, одним із проявів якого є інтенсивна автомобілізація, призводить до ускладнення процесу дорожнього руху та зростання аварійності. Отже, особливого значення в цих умовах набула проблема забезпечення безпеки дорожнього руху, яка переросла в одну із найгостріших соціальних проблем.

Процеси, пов’язані з дорожнім рухом, явища, що його супроводжують, та їх наслідки, зокрема, збитки, які несе суспільство від дорожньо-транспортних пригод, займають важливе місце в суспільному житті і потребують глибокого наукового дослідження. В Україні, як і в усьому світі, кількість автотранспортних засобів неухильно зростає і сьогодні налічує понад 15 млн. одиниць. Як наслідок, значно посилилась інтенсивність руху на автошляхах держави, а це, у свою чергу, поставило перед суспільством цілий комплекс нових завдань, спрямованих на створення умов безпечного руху.

Аналіз аварійності у нашій державі та інших країнах Європи свідчить, що в Україні один з найвищих рівнів ризику загибелі в дорожньо-транспортних пригодах (далі – ДТП). Кожні 15 хвилин в Україні трапляється ДТП, кожні дві години гине людина [244]. Щодоби в автотранспортних аваріях втрачають життя 16 і зазнають тяжких каліцтв 104 особи; за один лише рік загинуло майже 6 тис. чол. і приблизно 38 тис. травмовано [245]. Тільки в 2005 році в Україні сталося 46485 дорожньо-транспортних пригод, у результаті яких 7229 осіб загинуло і 55999 поранено (Див. Додаток И). Який матеріальний збиток нанесено громадянам і державі в цілому, годі й говорити.

Забезпечення швидких і безпечних автоперевезень, попередження ДТП є складним комплексним завданням, що включає вирішення інженерних, правових, економічних, медичних і багатьох інших питань, на що автор уже звертав увагу в своїх публікаціях [246].

До основних причин ДТП, на думку дисертанта, яка підтверджується численними даними про аварійність на автошляхах та матеріалами конкретних справ про адміністративні правопорушення, слід віднести: недотримання водіями вимог правил дорожнього руху (далі – ПДР), лояльне законодавство в цій сфері, неналежний експлуатаційний стан вулично-дорожньої мережі, а також відсутність навичок керування транспортними засобами у частини учасників дорожнього руху. Причинами високого рівня аварійності на автошляхах є і вкрай низька дисципліна та правова культура учасників дорожнього руху, їх зневага до елементарних вимог безпеки, а також неналежний технічний стан транспортних засобів та доріг. Зростанню кількості правопорушень сприяє безкарність значної частини осіб, які їх вчинили. Як свідчить судова практика, з 2001 р. майже 40% адміністративних матеріалів, переданих до суду, залишаються без розгляду.

Крім того, складність забезпечення безпеки дорожнього руху та охорони довкілля обумовлюється насамперед відсутністю належної координації між МВС України та Міністерством транспорту, відомчими службами безпеки дорожнього руху, незабезпеченістю належного фінансування навчання населення з виконання Правил дорожнього руху та медичного огляду водіїв, послабленням контрольно-наглядової діяльності за експлуатаційним станом автомобілів і організацією дорожнього руху.

За даними органів Державтоінспекції, у 2004 р. понад 40% ДТП сталося за умов незадовільного експлуатаційного стану вулично-дорожньої мережі та технічних засобів організації дорожнього руху. В них загинуло 1247 осіб і травмовано 10886 осіб. За останні п’ять років кількість ДТП, у ході розслідування яких було зафіксовано недоліки щодо утримання шляхів загального користування, зросла більше ніж на тисячу випадків. При деякому поліпшенні стану покриття, збільшенні обсягів робіт з нанесення дорожньої розмітки загальний стан щодо забезпечення належних умов дорожнього руху не поліпшується. Під час обстежень стану технічних засобів регулювання дорожнього руху на шляхах та вулицях працівниками ДАI встановлено, що понад 120 тисяч дорожніх знаків не відповідають чинним нормам і стандартам. Iз 202 тисяч кілометрів вулиць та доріг, де повинна бути розмітка, на 66 тисячах кілометрів вона відсутня (Див. Додаток М). Кожен третій кілометр шляхів і вулиць має пошкоджене покриття. А система маршрутного орієнтування, яка раніше відповідала міжнародним стандартам, руйнується, але своєчасно не відновлюється [244].

Стан вулично-дорожньої мережі, протяжність якої становить близько 80 тис. км, в переважній більшості є незадовільним. Майже половина доріг не відповідає вимогам безпеки руху. За останні 5років протяжність таких вулиць і доріг зросла на 6 тис. км і складає понад 30 тис. км. Лише 51 відсоток вулично-дорожньої мережі має удосконалене покриття. Значна частина протяжності вулиць і доріг має ямковість, яка перевищує гранично допустимі пошкодження площі покриття. Тільки 9 відсотків вулиць обладнано закритою дощовою каналізацією, що негативно позначається на термінах експлуатації покриттів. Менше 70 відсотків загальної протяжності вулично-дорожньої мережі обладнано зовнішнім освітленням, проте навіть в обласних центрах половина його не працює.

Особливе занепокоєння викликає робота пасажирського транспорту. Розпалися автопідприємства, ліквідовано їх підрозділи з безпеки дорожнього руху. Не проводяться належна передрейсова перевірка технічного стану автобусів і медогляд водіїв. Враховуючи це, власники автобусів, задіяні на пасажирських перевезеннях, перебуваючи поза контролем, працюють по 12 і більше годин на добу без відпочинку, піддаючи тим самим небезпеці життя пасажирів.

Важлива роль у забезпеченні безпеки дорожнього руху відводиться міліції, зокрема, підрозділам ДАI. Але і їх контрольно-наглядова діяльність за станом дорожнього руху потребує покращення, що у свій час було наголошено в розпорядженні Президента України від 21 вересня 2002 року № 322, зокрема Міністерству внутрішніх справ України було вказано: вжити невідкладних заходів щодо посилення контролю за дорожньо-транспортною дисципліною учасників дорожнього руху та поліпшення ситуації на дорогах, вулицях міст та інших населених пунктів; підвищити відповідальність працівників Державтоінспекції МВС України за стан дорожнього руху на дорогах, вулицях міст та інших населених пунктів і залізничних переїздах; подати в установленому порядку Кабінету Міністрів України пропозиції щодо утворення вищого спеціального навчального закладу з підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників Державтоінспекції МВС України і проведення наукових досліджень з проблем безпеки дорожнього руху; розглянути питання щодо утворення на базі спеціалізованих монтажно-експлуатаційних підрозділів Міністерства внутрішніх справ України державного підприємства з будівництва та експлуатації засобів регулювання дорожнього руху [247].

Разом з тим в наш час працівники міліції практично позбавлені законодавчої можливості адекватно реагувати на порушення Правил дорожнього руху. До того ж мізерні розміри санкцій за такі правопорушення не сприяють наведенню порядку на автошляхах, хоча МВС неодноразово ініціювало внесення необхідних змін до чинних законодавчих актів, що мають забезпечити практичну реалізацію принципу невідворотності покарання за порушення ПДР.

Для поліпшення стану справ на автошляхах України науковцями Науково-дослідного центру та працівниками ДАI МВС розроблена і схвалена на засіданні колегії МВС 16 грудня 1999 р. „Програма організаційних та практичних заходів по розвитку і впровадженню новітніх технологій і технічних засобів у галузі забезпечення безпеки дорожнього руху в Україні на період 2000-2005 pp.”, якою передбачено: розроблення та прийняття нормативних актів з питань застосування в підрозділах ДАI новітніх технологій, технічних засобів, автоматизованих інформаційно-пошукових систем, інформаційно-обчислювальних мереж та автоматизованих систем управління дорожнім рухом; розроблення і впровадження стаціонарних та мобільних приладів і систем автоматичного виявлення і фіксування порушень швидкісних режимів руху транспортних засобів, правил проїзду регульованих перехресть, залізничних переїздів, правил зупинки та стоянки тощо; автоматизація процесів управління дорожнім рухом, створення безпечних умов руху зазначених засобів та пішоходів, поліпшення експлуатаційного стану і пропускної спроможності вулично-шляхової мережі як однієї з важливих умов забезпечення безпеки руху, зниження рівня аварійності, запобігання виникненню місць концентрації ДТП; впровадження передових інформаційних технологій у діяльність підрозділів ДАI, підвищення рівня оперативності інформації та її ефективного використання у боротьбі зі злочинністю, поєднання інформаційного простору ДАI із загальним інформаційним простором МВС України; забезпечення відповідності продукції, матеріалів та послуг вимогам чинних законодавчих актів і нормативних документів національним та міжнародним стандартам, що діють в Україні в галузі безпеки дорожнього руху.

В МВС України наприкінці 2004 року відбулося спільне засідання колегій Міністерства внутрішніх справ, Міністерства транспорту та Укравтодору. На розгляд було винесено актуальне для трьох відомств питання – про стан аварійності на автошляхах держави та хід виконання нормативних актів у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху. Результатом спільного засідання стало прийняття єдиного рішення стосовно поліпшення безпеки дорожнього руху та транспортних пасажирських перевезень.

На думку дисертанта, передувати безпосередньому дослідженню сутності забезпечення безпеки дорожнього руху як об’єкта адміністративно-наглядової діяльності міліції має з’ясування сутності таких термінів як „забезпечення”, „безпека”, „громадська безпека”, „дорожній рух”. Необхідність розкриття сутності цих термінів викликана тим, що вони, не дивлячись на їх розповсюджене вживання як в науковій літературі, так і в нормативних актах, ще не дістали чіткого та однозначного визначення. Так, у словнику В. I. Даля слово „забезпечувати” розуміється як „надати все необхідне” [248, с.577]. В українській мові „забезпечувати” – значить постачати щось у достатній кількості, задовольняти певні потреби, створювати надійні умови для здійснення чого-небудь, гарантувати щось, захищати, охороняти кого-небудь, що-небудь від небезпеки [249, с. 19].

Таким чином, саме слово „забезпечення” має досить широкий зміст. Воно охоплює багато відтінків діяльності, пов’язаної зі створенням належних умов функціонування соціальних систем, управлінських структур, технічних приладів та їх комплексів, технологій тощо. Забезпечення – це складне, багатопланове, комплексне поняття, головним змістом якого є самостійна специфічна як наукова, так і практична діяльність щодо розробки нових та використання уже створених науково-технічних досягнень, а також їх впровадження в практичну діяльність з метою оптимального вирішення її завдань.

Одним зі складових і, мабуть, найважливіших елементів забезпечувальної діяльності є управління. Так, відповідно до ст. 3 Закону України „Про дорожній рух” [112], державне управління у сфері дорожнього руху та його безпеки здійснюється Кабінетом Міністрів України, органами виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування та спеціально уповноваженими на це державними органами. Вважаємо, що недоліком цієї статті є те, що серед органів, які здійснюють державне управління у сфері дорожнього руху та його безпеки, не вказані міністерства та інші центральні органи державної виконавчої влади, серед яких провідне місце займають МВС України та Міністерство транспорту. Не виваженою є позиція законодавця і в тому, що він ставить міністерства та інші центральні органи виконавчої влади наприкінці переліку органів, які здійснюють державне управління у сфері дорожнього руху. Таким чином, вважаємо більш доцільним ст. 3 Закону України „Про дорожній рух” викласти у такій редакції: „Державне управління у сфері дорожнього руху та його безпеки здійснюється Кабінетом Міністрів України, міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади, органами виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування та спеціально уповноваженими на це державними органами”. I, як наслідок ст. 11 „Участь міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та об’єднань у забезпеченні безпеки дорожнього руху” помістити після ст. 5 закону.

Кожен орган державного управління, будь-яка громадська організація, що тою чи іншою мірою беруть участь у забезпеченні безпеки дорожнього руху, наділені певними повноваженнями. Реалізуючи їх, вони здійснюють контрольно-наглядову діяльність, яка спрямована на попередження аварійності та запобігання вчиненню правопорушень, їх припинення, розробляють внутрішньовідомчі нормативи і контролюють їх виконання, притягують винних до відповідальності. Відповідно до ст. 11 Закону України „Про дорожній рух”, міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та об’єднання у межах своєї компетенції забезпечують безпеку дорожнього руху, несуть відповідальність за виконання державних і галузевих програм у сфері дорожнього руху, видають нормативні акти про дорожній рух, що не суперечать законодавству про дорожній рух, сприяють підприємствам, установам та організаціям, що входять до їх складу, у здійсненні заходів, спрямованих на забезпечення безпеки дорожнього руху.

Управлінська діяльність державних органів щодо забезпечення безпеки дорожнього руху знаходить своє вираження як в правовій, так і неправовій формах. На думку дисертанта, особливість сфери забезпечення безпеки дорожнього руху полягає у тому, що вона є об’єктом регулювання як технічними нормами (нормативи, стандарти щодо транспортних засобів, технічних засобів регулювання дорожнього руху, доріг тощо), так і правовими, зокрема: нормами адміністративного права, якщо розглядаються питання врегулювання зовнішньо-системних та внутрішньо-системних відносин в процесі забезпечення безпеки дорожнього руху; кримінального права, якщо дорожньо-транспортна пригода містить склад злочину; цивільного права – щодо майнових відносин у сфері дорожнього руху.

Норми права, спрямовані на забезпечення безпеки дорожнього руху, – це спеціальні правила, нормативи і стандарти. Виконання цих норм і становить основний напрямок адміністративно-наглядової діяльності ДАI. Так, Правилами дорожнього руху, які затверджуються Кабінетом Міністрів України, регулюються: порядок початку руху, зміни руху за напрямком, розташування транспортних засобів і пішоходів, вибору швидкості руху та дистанції, обгону та стоянки, проїзду перехресть, пішохідних переходів і залізничних переїздів, зупинок транспортних засобів загального користування, користування зовнішніми світловими приладами, правила пересування пішоходів, проїзду велосипедистів, а також питання організації руху та його безпеки.

Державні стандарти дорожнього руху визначають поняття і терміни у цій сфері, методи здійснення контролю за станом організації дорожнього руху, вимоги щодо запобігання шкідливому впливу транспорту на здоров’я людини та навколишнє природне середовище, інші питання, пов’язані з дорожнім рухом. Стандарти дорожнього руху розробляються та вводяться в дію в порядку, що встановлюється законодавством України.

Нормативи дорожнього руху повинні відповідати вимогам безпеки, економічності та комфортності дорожнього руху, охорони навколишнього природного середовища та здоров’я людини. У разі необхідності для деяких категорій доріг і вулиць можуть залежно від їх функціонального призначення встановлюватися окремі нормативи. Нормативи розробляються, вводяться і контролюються міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади і підприємствами України та іншими уповноваженими органами відповідно до чинного законодавства України.

Особливий підхід до питань правового регулювання суспільних відносин у сфері забезпечення дорожнього руху обумовлений рядом причин. До основних з них, на думку дисертанта, можна віднести такі: транспортні засоби є джерелами підвищеної небезпеки. На практиці користування такими засобами становить особливу небезпеку як для власника транспортного засобу, так і для всіх інших учасників дорожнього руху; суспільні відносини, що виникають у сфері дорожнього руху, значною мірою проявляють себе як надзвичайно активна категорія соціальних зв’язків, що пояснюється тим, що в результаті відповідної технічної оснащеності транспортних засобів дорожній рух став постійним явищем, яке не залежить ні від часу доби, ні від пори року; суспільні відносини в сфері дорожнього руху є предметом регулювання не лише адміністративного, але й цивільного та кримінального законодавства.

Пріоритетними формами управлінської діяльності в сфері забезпечення безпеки дорожнього руху є нагляд та контроль. Так, контрольно-наглядова діяльність за дорожнім рухом полягає в безпосередньому спостереженні за дотриманням усіма учасниками Правил дорожнього руху, передбачених нормативів та стандартів. В основному, цим займається дорожньо-патрульна служба ДАI та підрозділи технічного нагляду. У деяких випадках залучаються й інші підрозділи ДАI. Вони забезпечують швидке і безпечне пересування транспорту і пішоходів на вулицях і дорогах населених пунктів і поза ними, виявляють причини дорожньо-транспортних пригод і умови, що сприяють їх виникненню, надають сприяння учасникам руху, попереджають і припиняють порушення Правил дорожнього руху, а також і притягують винних до відповідальності. Детальніше зазначені повноваження працівників ДАI будуть розглянуті у наступному підрозділі.

Після з’ясування сутності забезпечувальної діяльності у сфері дорожнього руху, зокрема, такого її аспекту, як управління, можна визначити зміст категорії „безпека дорожнього руху”. Слід відзначити, що ні в адміністративно-правовій, ні в кримінально-правовій науках цей термін не дістав однозначного розуміння.

Оскільки складовими поняття „безпека дорожнього руху” є терміни „безпека” та „дорожній рух”, розглянемо їх більш детально. Так, у тлумачному словнику сучасної української мови термін „безпека” означає „стан, коли кому-небудь чи чому-небудь ніщо не загрожує” [250, с. 43]; „безпечність, технічні умови й засоби, які усувають небезпеку, запобігають небезпеці” [251, с. 34]. Безпека за своїм змістом передбачає, з одного боку, відсутність небезпеки, а з іншого – наявність стану захищеності життєво важливих інтересів особистості, суспільства, держави від внутрішніх і зовнішніх загроз, посягань і небезпек [252]. В Правилах дорожнього руху міститься поняття „небезпека для руху”, під якою розуміється зміна дорожньої обстановки (у тому числі поява рухомого об’єкта, який наближається до смуги руху транспортного засобу чи перетинає її) або технічного стану транспортного засобу, яка загрожує безпеці дорожнього руху і змушує водія негайно зменшити швидкість або зупинитися. Окремим випадком небезпеки для руху є рух у межах смуги транспортного засобу іншого транспортного засобу назустріч загальному потоку [253].

В одному із нормативно-правових актів Держархітектури України під безпекою розуміється „відсутність неприпустимого ризику, пов’язаного з можливістю завдання будь-якої шкоди для життя, здоров’я та майна громадян, а також для навколишнього природного середовища” [254].

На думку дисертанта, безпеку необхідно розглядати як багатогранне соціальне явище, яке має велике значення для сучасного суспільства як самостійне благо, покликане сприяти безпечному існуванню, як захист публічного або приватного інтересу. Вона спрямована на забезпечення нормальних умов трудової діяльності та відпочинку громадян. Отже, в загальному значенні безпеку дорожнього руху можна визначити як стан, коли учасникам дорожнього руху ніщо не загрожує.

Для з’ясування сутності безпеки дорожнього руху важливим є розуміння громадської безпеки, яка охоплює також і безпеку дорожнього руху, тобто є ширшим за змістом соціальним явищем. Суспільні відносини з приводу безпеки дорожнього руху є частиною суспільних відносин громадської безпеки, оскільки теж складаються через джерела підвищеної небезпеки, якими є транспортні засоби. Як зазначає В. А. Красавчиков, механічні транспортні засоби мають певну вагу, крім того, під час руху мають таку кінетичну енергію, яка робить їх потенційно небезпечними руйнівниками, що стає причиною переривання процесу переміщення [255, с. 47].

Забезпечення громадської безпеки в державі є невід’ємною складовою частиною умов її існування, що обумовлюється і захищається чинним законодавством та відповідними підзаконними актами. Слід зазначити, що сьогодні в юридичній літературі все ще немає чіткої точки зору щодо застосування понять „громадська безпека” чи „суспільна безпека”. Тобто ці терміни вживаються однаково, більше того, в межах однієї роботи можуть навіть застосовуватись разом обидва поняття [55; 61; 189; 193 та ін. ]. В попередніх підрозділах ми зосереджували увагу на співвідношенні термінів „громадська безпека” та „суспільна безпека”, де було зроблено висновок про їх синонімічний характер.

В науковій літературі подаються різні визначення терміна „громадська безпека”. Так, I. П. Голосніченко визначає громадську безпеку як сукупність суспільних відносин, що забезпечують на основі правових норм стан безпеки громадян, матеріальних цінностей, навколишнього середовища, як правило, при використанні джерел підвищеної небезпеки [55, с. 20-21].

Як зазначають М. О. Потебенько та В. Г. Гончаренко, громадська безпека – це стан захищеності життєво важливих інтересів особи, суспільства і держави від внутрішніх і зовнішніх загроз. Об’єкти громадської безпеки – це людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність, права і свободи; матеріальні і духовні цінності суспільства; конституційний устрій, суверенітет і територіальна цілісність держави [257, с. 126-127].

I. В. Зозуля громадську безпеку визначає як „систему суспільних відносин, що забезпечують відсутність небезпеки насильницького заподіяння шкоди правоохоронюваним інтересам суспільства і гарантуючих їхню стійкість і надійність” [258].

Є. Б. Ольховський під громадською безпекою розуміє „загальну цінність, що відповідає інтересам суспільства і громадян, стан суспільних відносин, що запобігає загрозі спричинення шкоди і забезпечує тим самим їх нормальне функціонування [259].

На думку дисертанта, громадська безпека – це система опосередкованих джерелами підвищеної небезпеки суспільних відносин, що регулюються юридичними, технічними й організаційними нормами з метою попередження й усунення загрози для життя і здоров’я людей, матеріальних цінностей і навколишньому середовищу. Громадська безпека тісно пов’язана з безпекою кожної людини як члена суспільства; це стан захищеності духовних і матеріальних цінностей суспільства, встановленого порядку діяльності, майнових і немайнових прав організацій та прав і свобод кожної людини від зовнішніх і внутрішніх загроз, пов’язаних з протиправною діяльністю або бездіяльністю людей, що забезпечує умови для їх нормальної життєдіяльності і розвитку.

Отже, під громадською безпекою ми розуміємо сукупність суспільних відносин, пов’язаних з попередженням і усуненням загрози для життя і здоров’я людей та їх майна, які можуть виникнути внаслідок дій людей або прояву негативних властивостей джерел підвищеної небезпеки. Так, одним із джерел підвищеної небезпеки є автомототранспорт і різні механізми, які перебувають в транспортному положенні і рухаються автошляхами. У випадку втрати керування цими видами транспорту і настають певні негативні наслідки.

Специфіка сфери забезпечення безпеки дорожнього руху як об’єкта адміністративно-наглядової діяльності полягає в тому, що відповідна група суспільних відносин складається саме в процесі руху: 1) транспортних засобів, які визначено як „пристрої, призначені для перевезення людей і (або) вантажу, а також встановлені на ньому спеціальні обладнання чи механізми” [253] і до яких віднесено: „автомобілі, автобуси, самохідні машини, сконструйовані на шасі автомобілів, мотоцикли всіх типів, марок і моделей, причепи, напівпричепи та мотоколяски, транспортні засоби військових частин і об’єднань, великотоннажні автомобілі та інші технологічні транспортні засоби, що не підлягають експлуатації на вулично-дорожній мережі загального користування, трамваї, тролейбуси, гоночні і спортивні механічні транспортні засоби, трактори, самохідні машини, сільськогосподарська техніка, інші механізми, що підлягають експлуатації на вулично-дорожній мережі загального користування” [260]; 2) пішоходів, тобто „осіб, які беруть участь у дорожньому русі поза транспортними засобами і не виконують на дорозі будь-яку роботу. До пішоходів прирівнюються також особи, які рухаються в інвалідних колясках без двигуна, ведуть велосипед, мопед, мотоцикл, везуть санки, візок, дитячу чи інвалідну коляску” [253]; 3) так і інших учасників дорожнього руху (пасажирів, погоничів тварин). Зважаючи на те, що транспортні засоби є об’єктом адміністративно-наглядової діяльності міліції і що на даний час відсутнє їх чітке законодавче визначення та перелік, у чинному Законі України „Про дорожній рух” доцільно закріпити поняття транспортних засобів та навести їх вичерпний перелік.

Термін „безпека дорожнього руху”, як і термін „безпека” є теж доволі вживаним, про що можна судити з назв деяких нормативних актів, наприклад: Програма забезпечення безпеки дорожнього руху та екологічної безпеки транспортних засобів [261]; Постанова про затвердження переліку статистичних показників і порядку обліку і звітності з питань безпеки дорожнього руху [262]; Положення про Державну комісію з безпеки дорожнього руху [263]; Положення про службу безпеки дорожнього руху міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, підприємств, їх об’єднань, установ і організацій [264]; Iнструкція з організації провадження у справах про адміністративні порушення правил, норм і стандартів, що стосується забезпечення безпеки дорожнього руху [265] та ін. Як уявляється, нелогічним є те, що у Законі України „Про дорожній рух” не визначеним залишилось поняття „безпека дорожнього руху”. В Правилах дорожнього руху, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 10 жовтня 2001 р. № 1306, визначено поняття деяких близьких за змістом до терміна „безпека” категорій, як то: безпечна дистанція – „відстань до транспортного засобу, що рухається попереду по тій самій смузі, яка у разі його раптового гальмування або зупинки дасть можливість водієві транспортного засобу, що рухається позаду, запобігти зіткненню без здійснення будь-якого маневру; безпечний інтервал – відстань між боковими частинами транспортних засобів, що рухаються, або між ними та іншими об’єктами, за якої гарантована безпека дорожнього руху; безпечна швидкість – швидкість, за якої водій має змогу безпечно керувати транспортним засобом та контролювати його рух у конкретних дорожніх умовах”.

У Законі Російської Федерації „Про безпеку дорожнього руху” безпека прямо визначена як стан, який відображає ступінь захищеності його учасників і держави від дорожньо-транспортних пригод [266]. Таким чином відносно учасників дорожнього руху – громадян України, іноземців, осіб без громадянства безпека пов’язується із запобіганням та припиненням дорожньо-транспортних пригод. У судово-автотехнічній та судово-дорожній експертизах безпека визначається і як механізм виникнення дорожньо-транспортної пригоди, і як механізм дій її учасників, а також причетних до цього осіб.

В науковій літературі також немає одностайного розуміння зазначеного терміна. Так, на думку Р. А. Сайфуліна, „забезпечення безпеки дорожнього руху – це система суспільних відносин, що виникають при неухильному дотриманні і виконанні водіями, пішоходами, пасажирами та іншими особами Правил дорожнього руху та інших спеціальних правил, які спрямовані на забезпечення нормальної роботи транспортних засобів, охорону життя і здоров’я учасників дорожнього руху, а також збереженість майна” [267, с. 9].

В. В. Новіков під забезпеченням безпеки дорожнього руху розуміє „захищеність життєво важливих інтересів учасників дорожнього руху і суспільства в цілому від загрози виникнення дорожньо-транспортних пригод і їх негативних наслідків” [268, с. 12]. Така позиція не враховує, на думку дисертанта, кількох моментів: дорожній рух здійснюється у тому числі і з метою задоволення потреб людей у переміщенні, а безпечне переміщення означає не тільки відсутність дорожньо-транспортних пригод, а й швидку доставку вантажів до місця призначення, можливість пасажирів та водіїв швидко дістатися до пункту призначення, комфортність умов роботи водіїв тощо.

С. М. Гусаров безпеку дорожнього руху визначає як складову національної безпеки, як правотворчу і правозастосовну діяльність уповноважених державних органів щодо захисту конституційно закріплених життєво важливих інтересів, насамперед, життя, прав і свобод, а також інтересу щодо реалізації потреб у переміщенні учасників дорожнього руху – громадян, осіб без громадянства та іноземних громадян [269, с. 7]. На думку дисертанта, недоліком наведеного визначення є те, що, по-перше, в ньому відсутня вказівка на те, що безпека дорожнього руху є, в першу чергу, системою суспільних відносин; по-друге, є не тільки правотворчою і правозастосовною діяльністю, але й правоохоронною; по-третє, переміщуватись можуть не тільки фізичні особи, але й певні речі (вантажі); по-четверте, серед об’єктів захисту доцільно було б назвати і власність.

Отже, на думку дисертанта, безпека дорожнього руху – це система суспільних відносин, яка складається у сфері дорожнього руху з метою задоволення потреб його учасників у переміщенні та відображає ступінь захищеності цих учасників і держави від дорожньо-транспортних пригод та їх наслідків.

Сутність забезпечення безпеки дорожнього руху як об’єкта адміністративно-наглядової діяльності полягає у тому, що усі державні і громадські організації, а також посадові особи, які визначені у Розділі 2 Закону України „Про дорожній рух”, зобов’язані забезпечувати дотримання загальнодержавних нормативів, спрямованих на попередження аварійності та її наслідків, припинення правопорушень, притягнення правопорушників до відповідальності, а громадяни, які виступають у ролі водіїв, пішоходів і пасажирів, – дотримуватись встановлених правил, норм та стандартів.

Нарешті, для з’ясування сутності забезпечення безпеки дорожнього руху визначення потребує категорія „дорожній рух”. Згідно з тлумачним словником, „рух” – це зміна положення, переміщення, стан, протилежний спокою; це переміщення у просторі в будь-якому напрямі; це рух того чи іншого виду транспорту; це їзда чи ходьба в різних напрямах [270, с. 368], а „дорожній” – це прикметник від слова „дорога”, це вузька смуга землі, що призначена для пересування, шлях сполучення [16, с. 156-157].

Вперше термін „дорожній рух” як правову категорію було започатковано Конвенцією ООН „Про дорожній рух” у 1968 р. Слід відзначити і те, що у Конвенції не визначено саме поняття „дорожній рух”, але в ній перелічено складові частини дорожнього руху: „дорога”, „транспортний засіб”, „водії”, „пішохід” [271, с. 28]. В СРСР термін „дорожній рух” було запроваджено на початку 80-х р. після того, як з ініціативи Державної автомобільної інспекції МВС СРСР Комітет з науково-технічної термінології Академії наук СРСР дозволив використовувати це поняття замість термінів, які раніше застосовувалися, а саме „вуличний рух”, „рух у містах, інших населених пунктах та на автомобільних дорогах” тощо [272, с. 5-8]. У сучасному національному законодавстві та відповідних підзаконних актах поняття „дорожній рух” є часто вживаним, але однозначного трактування та відповідного нормативного закріплення воно так і не отримало. Закон України „Про дорожній рух”, Правила дорожнього руху, Положення про Державну автомобільну інспекцію Міністерства внутрішніх справ [130] трактують категорію „дорожній рух” досить широко.

В науковій літературі існують різні підходи до визначення поняття „дорожній рух”. Так, одні вчені роблять акцент на механічній складовій дорожнього руху [273], інші – на його соціальній сутності [274]. Р. I. Денисов визначає дорожній рух як сукупність суспільних відносин, які виникають у зв’язку із необхідністю здійснення транспортування пасажирів та вантажів та підготовки до цього процесу [39, с. 23]. В. I. Майоров визначає дорожній рух як діяльність щодо задоволення суспільних і особистих потреб у переміщенні людей і речових продуктів їх праці, засновану на використанні можливостей технічного комплексу „транспортні засоби – дороги”, яка полягає в управлінні рухом транспортних засобів, пішим пересуванням по дорогах і протікає в умовах постійного ризику виникнення стану некерованого руху механічних транспортних засобів і наступних негативних наслідків у вигляді загибелі, поранення людей, ушкодження матеріальних об’єктів [275, с. 34].

О. В. Домашенко пропонує включати до змісту дефініції „дорожній рух” нормативне регулювання та дорожньо-транспортну пригоду [276, с. 10]. В. I. Коноплянко, вказуючи на зв’язок транспорту з іншими сферами людської діяльності та із суспільством у цілому, пропонує розглядати дорожній рух не тільки як складну динамічну систему взаємодії транспортних і пішохідних потоків, а й як сукупність чотирьох складових: „людина – автомобіль – дорога – середовище” [277, с. 4]. Ф. П. Гончаренко визначає дорожній рух як „процес взаємодії елементів системи „водій – транспортний засіб – дорога – середовище” [278]. В. В. Новіков розглядає дорожній рух крізь призму його техніко-технологічної та соціальної сутності [268, с. 11].

На думку дисертанта, дорожній рух необхідно розуміти в широкому та вузькому значенні. Так, у широкому значенні він є: упорядкованим процесом просторового переміщення людей, вантажів як природнім шляхом, так і за допомогою транспортних засобів, керованих людьми; явищем соціальним, оскільки в ньому зайнята абсолютна більшість населення країни, в процесі дорожнього руху реалізуються політичні, економічні та культурні інтереси держави і суспільства в цілому; вольовою діяльністю людей, яка спрямована на досягнення певних цілей; керованим процесом, у якому головним суб’єктом виступає держава в особі спеціальних органів (державних та громадських), закріплених у єдину систему суб’єктів забезпечення безпеки дорожнього руху.

У вузькому значенні дорожній рух доцільно визначити як процес переміщення учасників дорожнього руху (пішоходів, водіїв, пасажирів, погоничів тварин) дорогами, в якому дії його учасників визначаються спеціальними правилами, нормами та стандартами.

Зважаючи на викладене, забезпечення безпеки дорожнього руху можна визначити як правотворчу, правозастосовну та правоохоронну діяльність державних органів та громадських організацій, наділених контрольно-наглядовими повноваженнями за дотриманням учасниками дорожнього руху, іншими фізичними та юридичними особами загальнообов’язкових правил, нормативів та стандартів, спрямованих на попередження та припинення правопорушень, притягнення правопорушників до відповідальності.

Серед суб’єктів, наділених контрольно-наглядовими повноваженнями в зазначеній сфері, особливе місце займає міліція, працівники якої: по-перше, наділені найбільшим обсягом контрольно-наглядових повноважень щодо попередження аварійності та запобігання вчиненню правопорушень, їх припинення та притягнення винних до відповідальності; по-друге, правомочні здійснювати правотворчу діяльність, яка полягає у розробленні обов’язкових для усіх учасників дорожнього руху правил, нормативів та стандартів, а також контролювати їх виконання; по-третє, несуть відповідальність за виконання загальнодержавних та регіональних (місцевих) програм у сфері дорожнього руху; по-четверте, під час наглядової діяльності сприяють підприємствам, установам та організаціям, окремим учасникам дорожнього руху у здійсненні заходів, спрямованих на забезпечення безпеки дорожнього руху.

3.2. Система та повноваження суб’єктів адміністративно -наглядової діяльності міліції у сфері забезпеченнябезпеки дорожнього руху

В Україні до забезпечення безпеки дорожнього руху має відношення велика кількість різних міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, кожен з яких практично здійснює найрізноманітніші заходи щодо профілактики дорожньо-транспортних пригод, розробляє пов’язані з вирішенням цієї проблеми внутрішньовідомчі нормативи та контролює їх виконання. Проте процес дорожнього руху єдиний, його неможливо організувати, якщо не буде забезпечена одноманітність достатньо високих вимог до стану транспортних засобів (незалежно від форми власності, відомчої приналежності, території) та до учасників дорожнього руху. Звідси система забезпечення безпеки дорожнього руху отримує загальнодержавний характер, сутність якої полягає в тому, що усі державні та громадські організації, їх посадові особи повинні забезпечувати дотримання загальнодержавних нормативів, спрямованих на запобігання аварійності та її наслідків, а громадяни, які виступають в якості водіїв та пішоходів, – виконувати встановлені правила.

Слід зазначити, що не можна будувати правову соціальну державу, продовжувати курс на демократизацію суспільного життя в умовах, коли не гарантована безпека особи, не забезпечено повною мірою її права і свободи, не створено належні умови для формування та успішного функціонування громадянського суспільства. У зв’язку з цим особливої актуальності набувають завдання щодо забезпечення стабільності суспільного життя, безповоротності розпочатих в економічній, політичній та духовній сферах реформ. Успішне вирішення цих завдань значною мірою залежить від ефективної роботи правоохоронних органів держави, у тому числі і міліції, яка повинна стати гарантом забезпечення прав та законних інтересів громадян в сфері дорожнього руху.

Забезпечення безпеки дорожнього руху у всьому світі, в тому числі і в Україні, стало великою соціальною проблемою. Досвід країн з розвинутим рівнем автомобілізації свідчить, що різні державні органи можуть впливати на зміни характеристик руху. У цілому ряді зарубіжних країн функціонують спеціалізовані державні організації із забезпечення дорожнього руху: у США, наприклад, є Національна адміністрація з безпеки дорожнього руху; в Німеччині – Німецька рада з безпеки дорожнього руху; у Франції – Міжвідомча рада з безпеки дорожнього руху. Усі ці органи наділені значними повноваженнями, які підкріплені вагомими матеріальними і фінансовими ресурсами. Відповідно досягнуто значної досконалості в організації дорожнього руху, а тяжкість та кількість аварій поступово знижуються [279].

Як вище було з’ясовано, управління у сфері забезпечення дорожнього руху в Україні здійснюють: Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, органи виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, громадські організації.

Відповідно до завдань, які вирішує кожен із зазначених органів, суб’єктів управління безпекою дорожнього руху можна поділити на дві групи: загальних та спеціальних. Так, до загальних суб’єктів управління безпекою дорожнього руху належать: Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, органи виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування та громадські організації. Управління безпекою дорожнього руху є одним із завдань цих органів, але не основним. Ці суб’єкти мають відповідні повноваження у сфері забезпечення дорожнього руху і вирішують в основному конституційно та законодавчо закріплені стратегічні завдання у цій сфері. Наприклад, Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України визначають стратегію державного управління безпекою дорожнього руху, яка відтворюється у законах, підзаконних актах (указах Президента України, постановах Кабінету Міністрів України тощо).

До спеціальних суб’єктів управління безпекою дорожнього руху належать: Державна автомобільна інспекція МВС України, Державний департамент автомобільного транспорту Міністерства транспорту і зв’язку України [280], Управління інвестицій, ремонтно-будівельних та дорожніх робіт Держжитлокомунгоспу України [281], а також спеціальні підрозділи із забезпечення безпеки дорожнього руху підприємств, установ та організацій.

На думку дисертанта, до загальних завдань спеціальних суб’єктів управління безпекою дорожнього руху слід віднести: дотримання екологічних вимог експлуатації транспортних засобів; поглиблення інтеграції в транспортну мережу Європейського співтовариства; здійснення профілактичної та освітньої діяльності у сфері безпеки дорожнього руху; удосконалення конструкції транспортних засобів, засобів технологічного зв’язку, поліпшення стану доріг, вулиць і залізничних переїздів; медичне забезпечення безпеки дорожнього руху та удосконалення системи збереження життя і здоров’я потерпілих у ДТП; забезпечення розроблення, виробництва, проведення науково-дослідних випробувань і впровадження технічних засобів та апаратури автоматизованих систем гнучкого керування дорожнім рухом, контролю швидкісних режимів та екологічного стану довкілля; інформаційне, науково-технічне і нормативно-правове забезпечення безпеки дорожнього руху та екологічної безпеки транспортних засобів.

Як зазначалося вище, найширше коло адміністративно-наглядових повноважень у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху має Державна автомобільна інспекція МВС України, яка є специфічним підрозділом органів виконавчої влади. Роль інспекцій з нагляду за дорожнім рухом в загальнодержавній системі забезпечення безпеки дорожнього руху можна визначити таким чином: здійснення державного контролю та нагляду за дотриманням усіх правил, стандартів та інших нормативів, які стосуються безпеки дорожнього руху; обов’язкова участь у розробці такого роду нормативів; роз’яснювальна робота, пропаганда з питань дотримання правил руху; регулювання дорожнього руху [282].

На думку дисертанта, особливе місце ДАI в числі суб’єктів адміністративного нагляду визначається двома умовами: цей підрозділ міліції здійснює нагляд за надзвичайно складним соціальним явищем – дорожнім рухом; цей підрозділ міліції віднесений до числа державних інспекцій. Зупинимось на короткій характеристиці цих ознак. Аналіз нормативних актів, що регламентують діяльність ДАI, дозволяє віднести її до числа органів, основним призначенням яких є нагляд за відповідністю діяльності піднаглядних об’єктів. Для Державтоінспекції, так само як і для інших інспекцій, характерним є організаційне самовизначення: наявність надвідомчих повноважень, пов’язаних із застосування адміністративного примусу, обов’язок та право на участь у визначенні правового режиму піднаглядних об’єктів. На особливість діяльності ДАI значно впливає і та обставина, що в результаті сформованих історичних умов ця інспекція є структурним підрозділом органів внутрішніх справ.

Належність до системи МВС України підкреслює й особливе становище ДАI в системі державних інспекцій. Ці особливості полягають у такому: по-перше, Державна автомобільна інспекція поряд із повноваженнями, властивими більшості державних інспекцій (нагляд за станом піднаглядного об’єкта, винесення обов’язкових до виконання розпоряджень, застосування адміністративного примусу до осіб, винних у протиправній поведінці, тощо), виконує, крім функції забезпечення безпеки дорожнього руху, й інші функції – з охорони громадського порядку, боротьби зі злочинністю, здійснює й деякі інші передбачені кримінально-процесуальним законодавством функції, тобто виконує численні завдання, покладені на органи внутрішніх справ України. По-друге, особливе становище Державної автомобільної інспекції в системі державних інспекцій визначається надзвичайно складним об’єктом нагляду. Соціальна гострота проблеми забезпечення безпеки дорожнього руху, складність піднаглядного об’єкта ставлять Державтоінспекцію в один ряд із найважливішими державними інспекціями, незважаючи навіть на те, що вона не є самостійною структурною організацією, а входить до системи МВС України. Цим пояснюється і дещо ускладнена функціональна структура (у порівнянні з іншими державними інспекціями).

Таким чином особливість ДАI полягає у тому, що: 1) Державтоінспекція не становить собою самостійну завершену систему органів, а входить до системи МВС України як структурний підрозділ; 2) повноваження працівників ДАI поширюються на організації та посадових осіб незалежно від їх відомчої підпорядкованості, а також на громадян; 3) їх діяльність у необхідних випадках передбачає застосування заходів адміністративного примусу, у тому числі й адміністративних стягнень. Отже, Державна автомобільна інспекція МВС України – це міжгалузевий орган виконавчої влади, який здійснює контрольно-наглядову діяльність за точним і однаковим виконанням правил у сфері безпеки дорожнього руху усіма об’єктами, незалежно від їх відомчої належності (дані про результати наглядової діяльності ДАІ УМВС в Одеській області у 2004-2005 рр. див. у додатках Е-П).

Разом з тим слід відзначити і те, що адміністративно-наглядовими повноваженнями в сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, крім працівників ДАI, наділені усі без винятку атестовані працівники міліції, тобто особи рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ України. Зокрема, у п. 12 ст. 10 Закону України „Про міліцію” зазначено, що одним із обов’язків міліції є забезпечення в межах своєї компетенції безпеки дорожнього руху, додержання законів, правил і нормативів у цій сфері, здійснення контролю за утриманням у належному технічному стані та чистоті доріг та вулиць. Оскільки в цій нормі не уточняється, хто саме в міліції повинен виконувати зазначений обов’язок, можна зробити висновок, що він поширюється на всіх працівників міліції.

Норма такого ж змісту міститься і в інших нормативних актах, які регулюють правове положення конкретних підрозділів органів внутрішніх справ та їх працівників, залежно від напрямку їх правоохоронної діяльності. Так, у Розділі IV „Обов’язки патрульно-постових нарядів міліції” Статуту ППСМ передбачено навіть окремий підрозділ, в якому визначено обов’язки патрульних щодо забезпечення безпеки дорожнього руху, зокрема, вони повинні: а) знати Правила дорожнього руху і чинне законодавство про відповідальність за їх порушення; б) запобігати і припиняти порушення Правил дорожнього руху, особливо управління транспортними засобами водіями в стані сп’яніння, без посвідчення на право управління автотранспортом, пішоходами, а також порядку перевезення вантажів; в) при порушенні Правил дорожнього руху іноземними громадянами або особами без громадянства вживати щодо них заходи на загальних умовах, за винятком осіб, які мають дипломатичний імунітет; г) при порушенні Правил дорожнього руху особами, які мають дипломатичний імунітет, після перевірки документів, що підтверджують особу, у встановленому порядку скласти протокол, після чого документи повернути власнику та інформувати про це оперативного чергового та подати рапорт на ім’я начальника органу внутрішніх справ; д) якщо водій, який має дипломатичний імунітет, керує транспортним засобом у нетверезому стані, відсторонити його від керування, доповісти оперативному черговому і діяти відповідно до одержаних вказівок; е) при дорожньо-транспортній події терміново доповідати про вчинене оперативному черговому або інспектору дорожньо-патрульної служби ДАI; є) при дорожньо-транспортній події з автомобілем, в якому перебувають особи, що мають дипломатичний імунітет (якщо вони не потребують медичної допомоги), запропонувати водієві бути присутнім при складанні матеріалів за даною подією; ж) допомагати дітям, людям похилого віку та інвалідам при переході ними вулиць; з) в місцях інтенсивного руху транспорту і пішоходів забезпечувати порядок на зупинках громадського транспорту, стежити за додержанням правил дорожнього руху, перевезення людей, посадки і висадки пасажирів [227].

Але якщо забезпечення безпеки дорожнього руху, додержання законів, правил і нормативів у цій сфері, здійснення контролю за утриманням у належному технічному стані та чистоті доріг та вулиць (п. 12 ст. 10 Закону України „Про міліцію”), беззаперечно, є одним із обов’язків усіх без винятку працівників міліції, то такий обов’язок як здійснення реєстрації та обліку автомототранспортних засобів, приймання іспитів на право керування транспортними засобами, видавання відповідних документів (п. 12 ст. 10 Закону України „Про міліцію”) є обов’язком не усіх працівників міліції, а тільки деяких із них, тобто працівників ДАI. Отже, оскільки Закон України „Про міліцію” поширюється на всіх працівників міліції незалежно від напрямку їх правоохоронної діяльності і яким відповідно до чинного законодавства присвоєно спеціальні звання міліції, не зовсім обґрунтованим слід визнати закріплення в п. 12 ст. 10 Закону України „Про міліцію” такого обов’язку як здійснення реєстрації та обліку автомототранспортних засобів, приймання іспитів на право керування транспортними засобами, видавання відповідних документів. Те ж саме стосується і таких обов’язків працівників міліції як: здійснювати досудову підготовку матеріалів за протокольною формою, провадити дізнання; здійснювати адміністративний нагляд за особами, щодо яких його встановлено, а також контроль за засудженими до кримінальних покарань; виконувати в межах своєї компетенції кримінальні покарання та адміністративні стягнення; проводити криміналістичні дослідження; давати відповідно до законодавства дозвіл на придбання, зберігання, носіння і перевезення зброї, боєприпасів, вибухових речовин та матеріалів, інших предметів і речовин, щодо зберігання і використання яких встановлено спеціальні правила, а також на відкриття об’єктів, де вони використовуються, охороняти на договірних засадах майно громадян, оскільки ці обов’язки не є загальними, а спеціальними, тобто такими, які поширюються на певну категорію працівників міліції.

Відповідно до п. 21 ст. 11 Закону України „Про міліцію”, працівникам міліції надано право: 1) зупиняти транспортні засоби в разі порушення правил дорожнього руху, наявних ознак, що свідчать про технічну несправність транспорту або забруднення ним навколишнього середовища, а також при наявності даних про те, що він використовується з протиправною метою; 2) оглядати транспортні засоби і перевіряти у водіїв документи на право користування й керування ними, дорожні листи і відповідність вантажів, що перевозяться, товарно-транспортним документам, наявність страхового поліса (сертифіката) про укладення договору обов’язкового страхування цивільно-правової відповідальності власників наземних транспортних засобів; 3) проводити технічний огляд автомототранспорту; 4) організовувати при необхідності медичний огляд водіїв; 5) затримувати, відстороняти від керування транспортними засобами осіб, які перебувають у стані сп’яніння, а також тих, які не мають документів на право керування або користування транспортними засобами; 6) позбавляти водіїв у передбачених законодавством випадках права керування транспортними засобами; 7) використовувати передбачені нормативними актами технічні засоби для виявлення та фіксації порушень правил дорожнього руху; 8) забороняти експлуатацію транспортних засобів, технічний стан яких загрожує безпеці дорожнього руху чи навколишнього середовища або номери агрегатів яких не відповідають записам у реєстраційних документах; 9) затримувати і доставляти у встановленому порядку транспортні засоби для тимчасового зберігання на спеціальних майданчиках чи стоянках; 10) відвідувати підприємства, установи і організації для виконання контрольних і профілактичних функцій щодо забезпечення безпеки дорожнього руху; 11) вимагати від відповідних організацій усунення порушень правил утримання шляхів, обмежувати або забороняти проведення ремонтно-будівельних та інших робіт, інших заходів на вулицях і автомобільних шляхах, якщо при цьому не додержуються вимоги по забезпеченню громадської безпеки.

Аналіз наведених прав працівників міліції в сфері забезпечення безпеки дорожнього руху також дозволяє зробити висновок про те, що не всі з них є так званими „загальними правами працівників міліції”. Це стосується закріплених у п. 21 ст. 11 Закону України „Про міліцію” прав міліції: перевіряти у водіїв дорожні листи і відповідність вантажів, що перевозяться, товарно-транспортним документам, з’ясовувати наявність страхового поліса (сертифіката) про укладення договору обов’язкового страхування цивільно-правової відповідальності власників наземних транспортних засобів; проводити технічний огляд автомототранспорту; позбавляти водіїв у передбачених законодавством випадках права керування транспортними засобами; використовувати передбачені нормативними актами технічні засоби для виявлення та фіксації порушень правил дорожнього руху; доставляти транспортні засоби для тимчасового зберігання на спеціальних майданчиках чи стоянках; відвідувати підприємства, установи й організації для виконання контрольних і профілактичних функцій щодо забезпечення безпеки дорожнього руху.

Крім того, на думку дисертанта, до переліку загальних прав працівників міліції у ст. 11 Закону „Про міліцію” необґрунтовано виключено такі, як: 1) викликати громадян і службових осіб у справах про злочини та у зв’язку з матеріалами, що знаходяться в їх провадженні; 2) виявляти і вести облік осіб, які підлягають профілактичному впливу на підставі та в порядку, встановлених законодавством, виносити їм офіційне застереження про неприпустимість протиправної поведінки; 3) тримати у спеціально відведених для цього приміщеннях передбачених законодавством категорій осіб; 4) накладати адміністративні стягнення; 5) проводити дізнання, обшуки, вилучення, допити та інші слідчі дії відповідно до кримінально-процесуального законодавства; 6) здійснювати на підставах і в порядку, встановлених законом, гласні та негласні оперативно-розшукові заходи, фото-, кіно-, відеозйомку і звукозапис, прослухування телефонних розмов з метою розкриття злочинів; 7) проводити фотографування, звукозапис, кіно- і відеозйомку, дактилоскопію осіб, які затримані за підозрою у вчиненні злочину або за бродяжництво, взяті під варту, звинувачуються у вчиненні злочину, а також осіб, підданих адміністративному арешту; 8) проводити кіно-, фото- і звукофіксацію як допоміжний засіб попередження протиправних дій та розкриття правопорушень; 9) вести профілактичний облік правопорушників, криміналістичний та оперативний облік в обсязі, структурі й порядку, що визначаються завданнями, покладеними на міліцію; 10) анулювати виданий підприємству, установі і організації дозвіл на придбання, зберігання і використання об’єктів дозвільної системи; 11)видавати у разі наявності небезпеки для життя і здоров’я особам, взятим під захист, відповідно до чинного законодавства зброю, спеціальні засоби індивідуального захисту та сповіщення про небезпеку.

Таким чином, в Законі України „Про міліцію” необхідно, на думку дисертанта, окремо передбачити загальні обов’язки та права працівників міліції, тобто ті, які поширюються на усіх без винятку осіб рядового та начальницького складу міліції, так і спеціальні права та обов’язки, які надаються лише окремим атестованим працівникам міліції.

Конкретні повноваження щодо забезпечення безпеки дорожнього руху покладаються також на дільничних інспекторів міліції [226], працівників Державної служби охорони [230], чергові частини [178] тощо. Але, зважаючи на те, що Державтоінспекція МВС України має найбільший обсяг адміністративно-наглядових повноважень в сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, більш детально зупинимося на розгляді правового положення саме цього підрозділу МВС України.

Вплив підрозділів ДАI на порядок та організацію дорожнього руху тривалий час в Україні залишався слабким. Організація нагляду, розстановка особового складу часто здійснювалася непродумано, за шаблоном, без урахування аварійності, без пошуку нових, ефективніших методів виконання обов’язків. Не зникли зловживання і побори на автошляхах.

У той же час слід зазначити й позитивний вплив на роботу органів ДАI, який відбувся з часу початку формування правової бази щодо безпеки дорожнього руху. Активізувалася боротьба із хабарництвом, був переглянутий принцип обліку роботи ДАI, в результаті чого стало можливим зменшити відповідальність водіїв за незначні порушення Правил дорожнього руху. Була розпочата робота з докорінної перебудови стилю роботи органів Державтоінспекції, яка триває й досі. Так, основний організаційний момент цієї роботи полягає в тому, щоб інспектори карали водіїв не за будь-які, а тільки за грубі порушення, які могли б призвести до ДТП. У всіх областях України створено групи з документування протиправних дій з боку учасників дорожнього руху по відношенню до працівників ДАI, тобто тих водіїв, що дають хабарі. Корисним може стати досвід російської державної інспекції з безпеки дорожнього руху, за рішенням якої кожному інспекторові на чергування повинен видаватися спеціальний диктофон з „фіскальною” пам’яттю, знищити яку неможливо. На цей диктофон, за задумом, повинні записуватися всі розмови інспектора з водіями. Ухилення від запису розцінюватиметься як суттєва провина. Вважається, що інспектор, оснащений диктофоном, не зможе „домовитися” з водієм-порушником [283].

Останнім часом в Україні намітилися тенденції до зміни взаємин працівників міліції і громадян, що базуються на проголошеному пріоритеті прав людини серед основних соціальних орієнтирів нашої держави і полягають в їх гуманізації – переорієнтації працівників ДАI на надання необхідної допомоги учасникам дорожнього руху. Прикладом таких взаємовідносин може бути досвід Франції, де поліцейському вигідно допомагати водіям, а не лише карати їх, тому що за кожну допомогу водієві чи іншому учаснику дорожнього руху він набирає певні бали, що в кінцевому випадку позитивно відображається на рівні його заробітної плати [284].

У 1997 р. Кабінетом Міністрів України було затверджено Положення про Державну автомобільну інспекцію МВС України. Як зазначає О. Ю. Салманова, „за часи незалежності України служба Державтоінспекції здійснила комплекс заходів, які були направлені на поліпшення нормативно-правового забезпечення, профілактики дорожньо-транспортних пригод, зменшення важкості їх наслідків, протидію злочинним проявам на автошляхах держави. З цією метою за останні роки були створені: окремий спеціалізований батальйон дорожньо-патрульної служби особливого призначення „Кобра”, окремий взвод ДПС ДАI особливого призначення „Стріла”, потужний обчислювальний центр Департаменту ДАI МВС України з використанням високих технологій та найбільш сучасного комп’ютерного обладнання та ін. ” [53, с. 366].

Відповідно до п. 1 Положення про Державну автомобільну інспекцію Міністерства внутрішніх справ до складу Державтоінспекції входять Департамент Державтоінспекції МВС, управління (відділи) Державтоінспекції Головних управлінь МВС у Автономній Республіці Крим, м. Києві та Київській області, управлінь МВС в областях, м. Севастополі, відділи (відділення) Державтоінспекції районних і міських органів внутрішніх справ.

Департамент ДАI входить у блок міліції громадської безпеки МВС України і складається з таких структурних підрозділів:

Управління нормативно-правової, профілактичної роботи та моніторингу, до складу якого входять вiддiл нормативно-правової роботи, вiддiл профілактичної роботи та вiддiл моніторингу; Управління дорожньо-патрульної служби та органiзацiї розшуку викрадених транспортних засобів, в якому діють вiддiл дорожньо-патрульної службиі вiддiл органiзацiї розшуку викрадених транспортних засобів; Управління реєстрацiйно-екзаменацiйної роботи, державної автомобiльно-технiчної iнспекцiї та органiзацiї дорожнього руху в складі вiддiлу реєстрацiйно-екзаменацiйної роботи, вiддiлу державної автомобiльно-технiчної iнспекцiї та вiддiлу органiзацiї дорожнього руху, а також сектор по роботі з персоналом, вiддiл економічного забезпечення та канцелярія.

Функціонує в Департаменті ДАI також чергова частина, яка здійснює координаційне керівництво та контроль за діяльністю чергових частин ДАI ГУМВС, УМВС областей та міськрайлінорганів органів внутрішніх справ; узгоджує маршрути руху автомототранспортних засобів з особливо цінними, небезпечними, важковаговими та великогабаритними вантажами, видає дозвіл на перевезення таких вантажів; при певних обставинах (перевезення особливо цінних, унікальних, неділимих вантажів) відповідно до рішення керівництва організовує супровід екіпажами патрульних автомобілів конкретних вантажів, які перевозяться автомобільним транспортом; дає відповідні вказівки інспекторам, які несуть службу на маршруті перевезення і здійснюють контроль за пересуванням автомобілів з таким вантажем.

Основними завданнями Державтоінспекції є: реалізація в межах своєї компетенції державної політики щодо забезпечення безпеки дорожнього руху; організація контролю за додержанням законів, інших нормативних актів з питань безпеки дорожнього руху та охорони навколишнього середовища від шкідливого впливу автомототранспортних засобів; регулювання дорожнього руху з метою забезпечення його безпеки та підвищення ефективності використання транспортних засобів; виявлення та припинення фактів порушення безпеки дорожнього руху, а також виявлення причин і умов, що сприяють їх вчиненню.

На думку дисертанта, п. 3 Положення про Державну автомобільну інспекцію Міністерства внутрішніх справ, в якому визначено завдання Державтоінспекції, необхідно доповнити і такими як: забезпечення особистої безпеки учасників дорожнього руху, інших громадян, захист їх прав і свобод, законних інтересів; участь у поданні соціальної та правової допомоги учасникам дорожнього руху, іншим особам; виявлення і розкриття злочинів, розшук осіб, які їх вчинили; здійснення нагляду за забезпеченням безпеки дорожнього руху; реєстрація та облік транспортних засобів, ДТП; проведення державного технічного огляду транспортних засобів; вирішення питань щодо допуску громадян до керування транспортними засобами та оформлення видачі посвідчень водія.

У п. 4 Положення про Державну автомобільну інспекцію передбачено майже п’ятдесят функцій (напрямків) діяльності ДАI. На думку дисертанта, передбачені в Положенні наглядові функції ДАI доцільно звести у ряд груп, а саме функції щодо: 1) розробки проектів законів, правил, стандартів, державних програм в сфері забезпечення безпеки дорожнього руху; 2) попередження, виявлення та припинення правопорушень як в сфері дорожнього руху, так і в інших сферах правоохорони; 3) притягнення винних у порушенні правил безпеки дорожнього руху до відповідальності; 4) організації дорожнього руху; 5) реєстрації та обліку транспортних засобів, ДТП; 6) проведення державного технічного огляду транспортних засобів; 7) допуску громадян до керування транспортними засобами та оформлення видачі посвідчень водія; 8) взаємодії з іншими підрозділами (службами) органів внутрішніх справ, іншими правоохоронними органами, учасниками дорожнього руху, населенням.

Як недолік Положення про Державну автомобільну інспекцію слід визнати те, що у ньому передбачено лише права працівників Державтоінспекції, а обов’язки залишилися поза увагою нормотворця. Крім того, деякі із передбачених прав є одночасно і обов’язками працівників міліції, тобто право-обов’язками, на чому неодноразово наголошувалось в юридичній літературі [209; 214; 215; 216]. Більше того, 30% передбачених у Положенні прав працівників ДАI містяться у Законі України „Про міліцію”, а отже поширюються на усіх атестованих працівників міліції, зокрема, і на інспекторів ДАI. Таким чином, на думку дисертанта, у чинному Положенні про Державну автомобільну інспекцію необхідно передбачити окремий пункт під назвою: „Повноваження працівників Державтоінспекції”, в якому передбачити такі їх повноваження:

1) давати посадовим і службовим особам та громадянам обов’язкові для виконання приписи про усунення порушень законодавства, правил, норм та стандартів, що стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху, а у разі невиконання таких приписів – притягувати винних осіб до передбаченої законодавством відповідальності;

2) вживати відповідно до законодавства необхідних заходів для розшуку злочинців та викрадених транспортних засобів;

3) обмежувати, забороняти та вносити зміни в організацію руху на окремих ділянках автомобільних доріг і вулиць у передбачених випадках (затримання злочинців, проведення в установленому порядку масових та протокольних заходів або у разі виникнення загрози безпеці дорожнього руху, під час стихійного лиха, оголошення окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації, аварій, катастроф, інших надзвичайних подій, а також на залізничних переїздах, що не відповідають правилам їх утримання у безпечному для дорожнього руху стані);

4) забороняти чи припиняти ремонтно-будівельні та інші роботи на автомобільних дорогах, вулицях, залізничних переїздах, що проводяться з порушенням правил, норм та стандартів забезпечення безпеки дорожнього руху, у невідкладних випадках самостійно огороджувати зазначені ділянки технічними засобами регулювання дорожнього руху з наступним відшкодуванням цих витрат виконавцями робіт;

5) зупиняти транспортні засоби: а) у разі порушення вимог правил, норм та стандартів забезпечення безпеки дорожнього руху; б)наявних ознак, що свідчать про їх технічну несправність або забруднення довкілля; в) у разі наявності даних про те, що вони використовуються з протиправною метою;

6) оглядати транспортні засоби і перевіряти у водіїв документи на право користування і керування ними, дорожні (маршрутні) листи та відповідність вантажів, що перевозяться, товарно-транспортним та іншим документам, а також перевіряти їх наявність у базах даних автоматизованих інформаційно-пошукових систем Державтоінспекції, у передбачених законодавством випадках затримувати ці документи та вантажі;

7) проводити в установленому законодавством порядку огляд осіб, які підозрюються у вчиненні адміністративного правопорушення або злочину для визначення наявності в їх організмі алкоголю, наркотичних засобів, психотропних чи токсичних речовин або направляти чи доставляти зазначених осіб до медичних установ, якщо результат огляду необхідний для підтвердження чи спростування факту правопорушення або об’єктивного розгляду;

8) використовувати в установленому порядку спеціальні технічні і транспортні засоби для виявлення і фіксації порушень правил дорожнього руху, обстеження водіїв, нагляду за технічним станом транспортних засобів, автомобільних доріг, вулиць та залізничних переїздів, примусової зупинки транспортних засобів, їх транспортування на спеціальні майданчики у випадках порушень водіями правил зупинки і стоянки, дешифрування показань тахографів;

9) використовувати засоби масової інформації для доведення до громадськості оперативних повідомлень про зміни в організації дорожнього руху, факти злочинів на транспорті, розшук злочинців та стан аварійності тощо;

10) здійснювати контроль за технічним станом транспортних засобів, додержанням нормативів вмісту забруднюючих речовин у відпрацьованих газах та шкідливого впливу фізичних факторів, встановлених для відповідного типу автомобільного транспорту та сільськогосподарської техніки;

11) доставляти транспортні засоби, у тому числі з використанням спеціальних транспортних засобів, на спеціальні майданчики чи стоянки Державтоінспекції для тимчасового зберігання;

12) забороняти експлуатацію пасажирського транспорту, а також перевезення надгабаритних, великовагових та небезпечних вантажів у разі невиконання водіями, посадовими і службовими особами правил, норм, стандартів забезпечення безпеки дорожнього руху, притягати винних у цьому до відповідальності згідно із законом та стягувати з них установлені суми зборів;

13) забороняти експлуатацію транспортних засобів із вилученням номерних знаків;

14) не допускати до експлуатації транспортні засоби і пристрої до них, виготовлені або переобладнані з порушенням вимог нормативів, без проектної документації (у випадках, коли така документація передбачена відповідними нормативними актами) або за документацією, не погодженою у відповідному порядку;

15) перевіряти в передбачених законодавством випадках знання водіями транспортних засобів Правил дорожнього руху і навичок керування ними та направляти водіїв на медичний огляд;

16) перевіряти на відповідність встановленим правилам, нормам та стандартам з безпеки дорожнього руху проекти детальної забудови окремих територій населених пунктів, генеральні плани окремих забудов в населених пунктах, комплексні транспортні схеми міст та автоматизовані системи, дислокацію технічних засобів регулювання дорожнього руху;

17) подавати пропозиції відповідним місцевим органам виконавчої влади щодо фінансування проектних і будівельних робіт для поліпшення стану вуличної мережі та організації дорожнього руху в населених пунктах;

18) виступати замовником розроблення і виготовлення технічних засобів керування дорожнім рухом, номерних знаків, реєстраційних документів і посвідчень водія, аварійно-рятівного устаткування, яке використовується на місцях дорожньо-транспортних пригод з метою зменшення тяжкості їх наслідків, а також інших технічних засобів і приладів, що сприяють підвищенню безпеки дорожнього руху, розшуку викрадених транспортних засобів;

19) забороняти встановлення та експлуатацію технічних засобів регулювання дорожнього руху, кіосків, панно, рекламоносіїв, плакатів, транспарантів, що не відповідають вимогам правил, норм та стандартів з безпеки дорожнього руху;

20) брати участь у роботі: а) технічних і науково-технічних рад, архітектурно-планувальних, проектних і господарських організацій, якими розглядаються конструкції транспортних засобів, плани і проекти розвитку автомобілебудування та забудови міст і населених пунктів, комплексні транспортні схеми міст, маршрути пасажирського транспорту загального користування, комплексні схеми та автоматизовані системи регулювання дорожнього руху, будівництва, реконструкції і ремонту автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів, автозаправних станцій, станцій технічного обслуговування автомобілів, комплексів дорожнього сервісу та інших дорожніх споруд; б) комісій, які приймають в експлуатацію закінчені будівництвом, реконструкцією та ремонтом автомобільні дороги, вулиці, залізничні переїзди та інші дорожні споруди, лінії міського електричного транспорту, автоматизовані системи керування та комплексні схеми розвитку дорожнього руху; в) комісій з питань випробування та приймання до виробництва транспортних засобів, обстеження маршрутів руху пасажирського транспорту загального користування, ділянок автомобільних доріг, вулиць, дорожніх споруд та залізничних переїздів для визначення експлуатаційного стану і умов дорожнього руху та необхідності виконання робіт з їх реконструкції чи ремонту; г) щодо визначення тематики науково-дослідних та проектно-конструкторських робіт з питань забезпечення безпеки дорожнього руху, разом з Науково-дослідним центром з безпеки дорожнього руху МВС здійснювати координацію цих досліджень і розробок та забезпечувати разом із заінтересованими міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, об’єднаннями та науковими установами впровадження їх у практику; д) міжнародних організацій з питань безпеки дорожнього руху;

21) у випадках, передбачених законом, позбавляти водіїв права на керування транспортними засобами та вилучати посвідчення;

22) отримувати від органів юстиції, митних та правоохоронних органів необхідну інформацію про митне проходження та оформлення транспортних засобів, нотаріальне посвідчення угод щодо них, перебування транспортних засобів у розшуку, під арештом тощо, в тому числі інформацію, що надходить до органів МВС у рамках міжнародного співробітництва у сфері боротьби зі злочинністю;

23) здійснювати супроводження відповідних транспортних засобів патрульним транспортом Державтоінспекції, погодження в установленому порядку питань забезпечення безпеки дорожнього руху, реалізацію спеціальної продукції Державтоінспекції, доставку, буксирування, збереження і охорону транспортних засобів, затриманих відповідно до законодавства і доставлених на спеціальні майданчики чи стоянки, видачу технічних умов на проектування.

Iнші повноваження працівників ДАI, як то: застосовувати до правопорушників заходи фізичного впливу, спеціальні засоби і зброю; здійснювати адміністративне затримання і особистий огляд громадян, які вчинили адміністративне правопорушення, огляд їх речей, транспортного засобу і вантажу тощо передбачено Законом України „Про міліцію”, тому нема потреби дублювати їх у Положенні.

Повноваження ДАI в сфері забезпечення безпеки дорожнього руху доцільно поділити на дві групи: дозвільні та наглядові. Актами реалізації дозвільних повноважень є: дозвіл; висновок; реєстрація; посвідчення на право керування транспортним засобом тощо. За своєю природою ці акти є правозастосовними, вони не породжують і не змінюють правових норм. Але яскраво виражений владний характер таких актів спирається на юридичну чинність відповідних правових норм. Подібні акти є засобами застосування норм у процесі виконання суб’єктами нагляду своїх завдань, а отже і як одна з важливих форм реалізації їх компетенції. Так, працівники ДАI видають в установленому порядку дозволи на рух транспортних засобів з надгабаритними, великоваговими, небезпечними вантажами та в колоні, параметри і перелік яких встановлені Правилами дорожнього руху, державними стандартами, угодами про міждержавні перевезення небезпечних вантажів; видають посвідчення на право керування цими засобами; видають реєстраційні документи і державні номерні знаки.

Наглядові повноваження ДАI спрямовані в основному на забезпечення безпечного і безперебійного переміщення людей, вантажів, транспортних засобів. Працівники ДАI здійснюють нагляд за дорожнім рухом, у випадках, якщо в його процесі з’являються відхилення від установлених вимог, вживають заходів по відновленню нормального руху транспорту і пішоходів. З цією метою вони попереджають і усувають різні перешкоди на дорогах, виявляють і припиняють порушення Правил дорожнього руху та інших нормативів, що відносяться до сфери забезпечення безпеки дорожнього руху; надають допомогу водіям, пішоходам і пасажирам, у тому числі й долікарняну допомогу потерпілим при дорожньо-транспортних випадках; сприяють у транспортуванні ушкоджених транспортних засобів і в охороні майна, що залишилося без догляду.

Значне місце в наглядовій діяльності ДАI посідає аналіз умов та стану дорожнього руху. Так, ДАI виявляє та веде облік аварійно-небезпечних ділянок доріг і вулиць, місць концентрації дорожньо-транспортних пригод, розробляє пропозиції щодо вдосконалення організації дорожнього руху, вносить їх відповідним підприємствам, установам та організаціям для впровадження, контролює їх виконання [130].

За напрямками діяльності нагляд в сфері забезпечення безпеки дорожнього руху можна звести у такі групи: нагляд за станом автошляхів; нагляд за дорожніми умовами; технічний нагляд. Так, завданням нагляду за станом автошляхів є спостереження за відповідністю стану автомобільних доріг, вулиць, шляхових споруд, залізничних переїздів, обладнання вулиць і доріг засобами регулювання за встановленими нормами, правилами і стандартами з метою забезпечення безперебійного і безпечного руху транспортних засобів і пішоходів, збільшення перепускної можливості доріг. Це завдання покладене на підрозділи (структури) спеціалізованої служби організації дорожнього руху. Працівники цього підрозділу дають висновки щодо проектів на будівництво та реконструкцію автомобільних доріг, вулиць, шляхових споруд, залізничних переїздів, ліній міського електричного транспорту в частині, що стосується забезпечення безпеки дорожнього руху. Проекти на будівництво та реконструкцію автомобільних доріг попередньо переглядаються з огляду на їх безпеку.

Нагляд за дорожніми умовами здійснюється з метою оперативного вжиття заходів щодо усунення недоліків, які виникли в процесі експлуатації доріг і які створюють перешкоди руху та загрозу його безпеці. Під час повсякденного нагляду за дорожніми умовами контролюється експлуатаційний стан доріг, справність їх інженерного обладнання, дотримання вимог щодо забезпечення безпеки руху при проведенні ремонтно-будівельних та інших робіт на дорогах. У складних умовах руху (ожеледь, заметіль, мряка, дощ та ін.) особлива увага звертається на стан покриття, узбіч, наявність дорожніх знаків, загороджень, роботу світлофорної сигналізації.

Ще одним напрямком є технічний нагляд. Завданням технічного нагляду є спостереження за відповідністю стану автомототранспортних засобів, тролейбусів і трамваїв вимогам безпеки дорожнього руху. Нагляд за технічним станом автомототранспортних засобів, що перебувають в експлуатації, тролейбусів та трамваїв здійснюється в таких формах: проведення державних періодичних технічних оглядів автомобілів, мотоциклів та причепів; контроль за проведенням автотранспортними підприємствами заходів щодо утримання транспортних засобів у справному стані; контроль за технічним станом тролейбусів та трамваїв; контроль за технічним станом транспортних засобів на вулицях та дорогах тощо (Див. Додаток К). Огляд транспортних засобів повинен розпочинатися з перевірки відповідності типу, марки, моделі транспортного засобу, номерів агрегатів. Заборонена експлуатація транспорту, якщо він не пройшов належного огляду.

Щодо відповідальності працівників міліції за перевищення повноважень під час адміністративно-наглядової діяльності, то слід зазначити, що: по-перше, працівник ДАI у межах повноважень, наданих законодавством, самостійно приймає рішення й несе дисциплінарну, кримінальну чи матеріальну відповідальність за свої протиправні дії або бездіяльність; по-друге, перевищення повноважень щодо застосування сили, спеціальних засобів і зброї тягне за собою відповідальність, установлену законом; по-третє, у разі порушення працівником ДАI прав і законних інтересів громадянина відповідний орган міліції зобов’язаний вжити заходів до відновлення цих прав, відшкодування завданих матеріальних збитків і на вимогу громадянина публічно вибачитися; по-четверте, працівник ДАI, який діє відповідно до наданих законодавством повноважень, не несе відповідальності за шкоду, заподіяну під час виконання своїх обов’язків, якщо при цьому не порушуються вимоги закону, така шкода компенсується за рахунок держави; по-п’яте, дії працівника ДАI можуть бути оскаржені у встановленому законом порядку до органів внутрішніх справ, суду або прокуратури (Див. Додаток П).

Таким чином, під системою суб’єктів адміністративно-наглядової діяльності в сфері забезпечення дорожнього руху ми розуміємо регламентовану нормативними актами сукупність державних та громадських органів, які здійснюють взаємоузгоджені організаційні, правові, соціальні, економічні та технічні заходи, спрямовані на забезпечення і підтримку необхідного рівня безпеки учасників дорожнього руху.

Сутність діяльності ДАI МВС України полягає у тому, що вона має право здійснювати надвідомчий контроль за додержанням встановлених законів, норм і правил всіма без винятку організаціями і установами, незалежно від форм власності і відомчої підпорядкованості. Аналіз нормативних актів, які регламентують діяльність Державтоінспекції, дає підстави віднести її до числа тих органів, основним призначенням яких є спостереження та нагляд за відповідністю стану закріплених за нею об’єктів тому положенню, що зазначене у правових нормах. Для ДАI характерне організаційне відособлення, наявність надвідомчих повноважень, владний характер приписів, володіння особливими повноваженнями, пов’язаними із застосуванням засобів адміністративного примусу.

Наприкінці зазначимо, що ефективність адміністративно-наглядової діяльності міліції в сфері забезпечення дорожнього руху залежить від професійної кваліфікації, правової та загальної культури працівників ДАI, від їх виховної та попереджувальної роботи, вимогливості й пильності, що відкриє широкі можливості для планування заходів у справі підвищення безпеки дорожнього руху, залучення до їх здійснення відповідних сил та засобів, прогнозування результатів боротьби з аварійністю. У свою чергу, удосконалення правового регулювання діяльності працівників ДАI, норми якого становлять основу державної системи забезпечення безпеки дорожнього руху, сприятиме створенню відповідних умов для підвищення їх дисципліни та посилення контрольно-наглядової діяльності на дорогах.

3.3. Форми та методи адміністративно-наглядової діяльностіміліції у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху

Державтоінспекція МВС України, виконуючи широке коло адміністративно-наглядових завдань в сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, використовує систему різноманітних форм та методів. Аналіз наукової літератури дозволяє зробити висновок, що ці поняття досить часто змішуються. Припускається плутанина при розгляді форм і методів нагляду, яка зовні відбивається в тому, що одні й ті самі дії визнаються то методами, то формами [285; 286]. Будь-який метод, на думку дисертанта, повинен зовні виявлятися у якійсь формі, а форма, у свою чергу, може існувати лише тоді, коли наповнена відповідними методами. Тобто форма – це зовнішній прояв (результат) конкретних дій, а метод – сукупність конкретних дій, які передують формальному закріпленню результатів. Форма (лат. forma) – це зовнішнє відображення змісту або будь-чого іншого [287, с. 14-27], а метод (грец. methodos – буквально “шлях до чогось”) у самому загальному значенні – це спосіб досягнення мети, певним чином упорядкована діяльність [288, с. 278]. Отже, розглянемо їх окремо.

Адміністративний нагляд, що здійснюється у межах державного управління, є спеціальним видом діяльності. Він помітно відрізняється за своїм змістом від усіх інших управлінських дій, а отже має і своє зовнішнє вираження. Самостійна класифікація форм нагляду розкриває ті з них, які не характерні для інших управлінських дій, але реально існують у системі адміністративного нагляду. Етимологічно слово „форма” має кілька значень і використовується в різноманітних сферах людської діяльності. Воно походить від латинської forma і має багато тлумачень. Наведемо декілька з них, тобто ті, які нас цікавлять найбільше, а саме: 1) зовнішній вид, зовнішній обрис; 2) устрій, структура будь-чого, система організації [207, с. 536]. У загальнонауковому трактуванні „форма” завжди пов’язується з категорією „зміст”. Під формою будь-якого явища розуміється спосіб зовнішнього виразу змісту, відносно стійка визначеність зв’язку елементів змісту та їх взаємодії, тип та структура змісту [289, с.103]. Форма і зміст у кожному конкретному явищі невіддільні один від одного. Причому існує форма як цілого, так і форма частини цього цілого.

Якщо функції діяльності розкривають основні напрями цілеспрямованого впливу суб’єктів на об’єкти, то форми діяльності – це шляхи здійснення такого цілеспрямованого впливу, тобто форми діяльності показують, як практично здійснюється діяльність. Форми діяльності визначаються характером відносин у певній сфері життєдіяльності людини. Суспільно-корисна діяльність має різні наслідки: правові та неправові. I, як наслідок, форми адміністративно-наглядової діяльності також можуть бути правовими і неправовими (організаційними), що залежить від характеру їх юридичних наслідків. Як зазначав Р. С. Павловський, „використання тої чи іншої форми залежить від конкретної ситуації, оскільки при вирішенні одного і того ж питання використовуються як правові, так і неправові форми, тому тільки раціональне використання форм у взаємозв’язку, обґрунтований вибір основної серед них, вміле поєднання, а при необхідності й пошук нових забезпечує досягнення запланованих результатів” [290, с. 164].

На думку дисертанта, на практиці важко розрізнити форми управлінської діяльності, оскільки всі форми державного управління – правові (нормативні акти, видання індивідуальних актів, укладання адміністративних договорів тощо) і неправові (здійснення організаційних дій, наради, семінари, матеріально-технічні дії) – в певному розумінні є правовими, які мають і відповідну юридичну базу, ґрунтуються на правових актах та приписах.

Правові форми адміністративного нагляду ДАI в сфері забезпечення безпеки дорожнього руху прямо або опосередковано передбачені правовими актами, що регламентують її діяльність. Коли говорять про правові форми, мають на увазі юридичні наслідки цих форм – створення або внесення змін до правового режиму, породження, зміну або припинення конкретних правовідносин. Юридичні наслідки настають при виданні актів управління, укладанні угод, здійсненні нормотворчої діяльності. Наприклад, Державна автомобільна інспекція відповідно покладених на неї завдань бере участь у розробленні проектів законів та інших нормативних актів і документів, у тому числі правил, норм, стандартів, державних і регіональних програм забезпечення безпеки дорожнього руху і його учасників (п. п. 1 п. 4 Положення про Державну автомобільну інспекцію Міністерства внутрішніх справ).

Значна частина діяльності не втілюється в правову форму, не пов’язана з виданням правових актів та здійсненням юридично значущих дій, тобто не породжує, не змінює та не припиняє адміністративних правовідносин. Ця частина діяльності є неправовою, організаційною формою, яка безпосередньо не викликає юридичних наслідків. Неправові форми, як правило, є підставою для наступного здійснення дій юридичного характеру, можуть виникати після правових форм, вони пов’язані з правом, але в загальному вигляді є опосередкованими. Їх здійснення базується на правовій основі шляхом встановлення загальної процедури, в них також визначаються повноваження суб’єктів на їх здійснення. Неправові форми, як і правові, пов’язані з компетенцією певного суб’єкта, його владними повноваженнями.

В адміністративно-правовій літературі та літературі з теорії управління, як правило, організаційну форму діяльності поділяють на: а) організаційні дії; б) матеріально-технічні операції [291; 225]. Iснує думка, що здійснення організаційних дій – це повсякденні та різноманітні прояви управлінської діяльності, які позбавлені юридичних наслідків [292, с. 5-36]. Заслуговують на увагу погляди Є.О.Агеєвої, яка зазначає, що організаційна робота – це специфічна форма управлінської діяльності, яка опосередковує безперервний процес практичного виконання функцій управління, а також підтримує власну організацію органів управління [293, с. 8]. В.К.Колпаков зазначає, що здійснення організаційних дій – це повсякденні і різноманітні прояви управлінської дисципліни, які безпосередньо не спричиняють юридичних наслідків [48, с. 212].

Проведення безпосередніх організаційних заходів здійснюється не ізольовано від правових форм. Усі форми наглядової діяльності поєднуються із завданнями та цілями нагляду в державному управлінні. Крім того, в сферах адміністративного нагляду в системі міліції проведення розглянутих заходів завершується, як правило, виданням актів. Прикладом можуть бути акти за результатами інспектування, різних обстежень піднаглядних об’єктів тощо. I все ж багато заходів у сфері нагляду здійснюється без видання актів, а проводяться в життя в порядку повсякденної управлінської діяльності органів нагляду. В межах організаційних заходів практично реалізуються функції нагляду в системі міліції, пов’язані зі здійсненням їх координаційних повноважень (наприклад, з організації взаємодії з громадськими формуваннями), обов’язків по наданню методичної допомоги, узагальненню і поширенню передового досвіду, підготовці спеціальної інформації у відповідні інстанції. На практиці широко застосовується і така неправова форма як вивчення громадської думки. У результаті її реалізації міліція розробляє і приймає управлінські рішення з удосконалення функціонування системи адміністративного нагляду в усіх його формах.

Отже, використання неправової форми адміністративно-наглядової діяльності міліції у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху не має юридичних наслідків. Як правило, це управлінські дії, спрямовані на вирішення тактичних та оперативних завдань. Вважаємо, що організаційні форми адміністративно-наглядової діяльності повинні розглядатися відповідно до суб’єктів, які ці форми роботи реалізують, з врахуванням їх правового статусу, рівня підготовленості та можливості здійснювати дану роботу в межах свого посадового навантаження.

Адміністративно-наглядова діяльність міліції у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху здійснюється у таких формах: правотворчій, яка полягає у розробці та виданні правил, норм і стандартів, що стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху; правозастосовній, тобто шляхом реалізації передбачених нормативно-правовими актами повноважень у зазначеній сфері. Застосування норм права, що забезпечують безпеку дорожнього руху, складає основний зміст адміністративно-наглядової діяльності міліції у цій сфері.

Закони та інші правові акти органів державної влади, встановлюючи найзагальніші норми і правила поведінки, не можуть забезпечити швидке реагування на швидкоплинні суспільні відносини і охопити всі сторони суспільного і державного життя. Крім того, органи виконавчої влади та інші суб’єкти управлінської діяльності (суб’єкти нагляду) є оперативно діючою частиною державного апарату, на яку покладено завдання щодо регулювання відповідних суспільних відносин у формі видання нормативних актів. Внесок органів нагляду в правове регулювання відповідних суспільних відносин досить помітний. Будучи головними суб’єктами правозастосовної діяльності в закріплених за ними сферах суспільних відносин, органи адміністративного нагляду акумулюють весь досвід їх правового регулювання. Саме вони виступають найбільш компетентними ланками державного апарату з певного кола питань, зокрема, з проблем правового регулювання дорожнього руху. Всі нормативні акти, які видаються МВС України з питань адміністративного нагляду за безпекою дорожнього руху, розробляються ДАI. Наприклад, Державтоінспекція була основним розробником проекту Правил дорожнього руху, затверджених постановою Кабінету міністрів України від 10 жовтня 2001 року „Про Правила дорожнього руху” [253], брала участь у розробці законів про адміністративну відповідальність за правопорушення в сфері дорожнього руху тощо.

Отже, участь суб’єктів нагляду у виданні нормативних актів варто розглядати як основну форму безпосереднього впливу на правовий режим піднаглядних об’єктів.

Залежно від напрямків правозастосовної діяльності ДАI в сфері забезпечення безпеки дорожнього руху форми адміністративно-наглядової діяльності доцільно звести у такі групи: 1) з організаційно-аналітичної роботи, під час якої Державтоінспекція: а) узагальнює практику застосування законодавства про дорожній рух, вживає заходів до однозначного та правильного застосування цього законодавства і розробляє пропозиції щодо його вдосконалення; б) веде облік і аналіз дорожньо-транспортних пригод; в) розробляє пропозиції з підвищення безпеки дорожнього руху в країні та вносить їх на розгляд різних державних органів; г) організує проведення наукових семінарів і конференцій; д) бере участь в роботі міжнародних організацій з питань безпеки дорожнього руху; е) готує статистичні дані, інформаційно-аналітичні довідки про дорожньо-транспортні пригоди; є) розглядає звернення фізичних та юридичних осіб з питань забезпечення безпеки дорожнього руху. Наприклад, працівниками УДАI УМВС України в Одеській області в 2005 р. розглянуто 463 звернення громадян (у 2004 р. – 285), на особистому прийомі громадян прийнято 152 звернення (у 2004 р. – 76);

2) зі спостереження за дорожнім рухом, під час якого: а) вносить пропозиції про створення спеціалізованих стройових підрозділів дорожньо-патрульної служби на маршрутах постійного слідування автомобілів спеціального призначення, а також інші організаційні заходи, пов’язані з перевезенням особливо цінних чи небезпечних, або негабаритних вантажів; б) розробляє й узгоджує із зацікавленими службами дислокацію спеціальних постів Державтоінспекції на автомобільних дорогах; в) розробляє і вносить пропозиції щодо оснащення дорожньо-патрульної служби необхідним оперативно-службовим транспортом, засобами зв’язку та іншими технічними засобами, а також спеціальним одягом, спорядженням; г) бере участь в роботі державних комісій з прийняття цих засобів та майна в експлуатацію; д) організує спостереження за використанням техніки, яка є на озброєнні (оснащенні) дорожньо-патрульної служби; е) регулює рух транспорту та пішоходів на дорогах; є) здійснює невідкладні дії на місці дорожньо-транспортних пригод (затримання водіїв, встановлення свідків, збереження та закріплення слідів та ін.); ж) узгоджує маршрути руху громадського транспорту, слідування автотранспортних засобів з цінним, небезпечним, важковаговим та негабаритним вантажем; з) видає дозволи на перевезення негабаритних та важковагових вантажів;

3) зі спостереження за станом доріг і технічних засобів регулювання дорожнього руху, під час якого: а) розглядає та дає висновок щодо проектів на будівництво та реконструкцію доріг загальнодержавного значення; б) бере участь у складі комісій з прийняття в експлуатацію окремих закінчених шляхових об’єктів; в)разом з іншими службами органів внутрішніх справ, зацікавленими центральними органами виконавчої влади забезпечує проведення єдиної технічної політики при розробці та серійному виробництві технічних засобів регулювання дорожнього руху; г) бере участь у їх випробовуванні та прийнятті в експлуатацію; д) виконує функції замовника на розробку та виготовлення технічних засобів регулювання дорожнього руху; е) здійснює контроль за термінами і якістю виробництва технічних засобів регулювання дорожнього руху, своєчасністю поставок і заміни цієї техніки; є) контролює утримання автомобільних доріг та залізничних переїздів у безпечному для дорожнього руху стані, обладнання вулиць і доріг засобами регулювання дорожнього руху; ж) складає висновок по розділах проектів будівництва і реконструювання автомобільних доріг, вулиць, шляхових споруд, залізничних переїздів, ліній міського електротранспорту; з) бере участь в роботі комісій з прийняття в експлуатацію зазначених об’єктів; и) проводить разом зі шляховими, комунальними та іншими організаціями обстеження вулиць та автомобільних доріг, шляхових споруд, залізничних переїздів, маршрутів руху транспорту загального користування; розробляє схеми розташування дорожніх знаків і нанесення ліній розмітки; і) веде інформаційно-довідкові справи на вулиці і шляхи. Так, в 2005 р. з метою виконання Програми забезпечення безпеки дорожнього руху на 2003-2007 роки та посилення контролю за станом вулично-шляхової мережі, залізничних переїздів при обстеженні 3226 місць скоєння дорожньо-транспортних пригод у 972 випадках працівниками УДАI УМВС України в Одеській області виявлено недоліки утримання та облаштування доріг і вулиць, які стали супутніми незадовільними дорожніми умовами, що складає 30,1 відсотка від загальної кількості пригод. За підсумками обстежень вулично-шляхової мережі на усунення недоліків утримання та облаштування доріг, вулиць, залізничних переїздів, штучних споруд, об’єктів дорожнього сервісу видано 6417 приписів (у 2004 р. – 6375), складено 4715 адміністративних протоколів (2004 р. – 4595) (Див. Додаток З);

4) з обліку та реєстрації автомототранспортних засобів і контролю за підготовкою водійських кадрів, під час яких: а) бере участь у розробці заходів щодо покращання рівня підготовки водійських кадрів, програм підготовки водіїв усіх категорій, правил проведення медоглядів; б) організує роботу реєстраційно-екзаменаційних підрозділів ДАI; в) проводить розробку бланків водійських документів та організує облік і здійснює контроль за їх видачею. Зокрема, в 2005 р. підрозділами УДАI УМВС України в Одеській області зареєстровано 62479 автомототранспортних засобів (у 2004 р. – 66008), видано 36148 посвідчень водія (у 2004 р. – 38287), здійснено 1485 перевірок навчального процесу в навчально-виховних закладах (у 2004 р. – 1298) тощо (Див. Додаток К);

5) зі спостереження за технічним станом автомототранспортних засобів, під час якого: а) дає висновок щодо проектів конструкцій, бере участь у випробуваннях та прийнятті в експлуатацію зразків нової та реконструйованої автомототранспортної техніки, тролейбусів і трамваїв; б) здійснює контроль за відповідністю автомототранспортних засобів; в) вносить пропозиції в зацікавлені органи щодо покращання конструкцій автомототранспортних засобів у частині підвищення безпеки їх експлуатації; г) бере участь у розробці зразків номерних знаків (навіть за умов, коли в теперішній час дозволені довільні в них написи); д) розробляє зразки бланків технічних паспортів, документів на транспортні засоби; е) забезпечує контроль за розглядом проектів на нетипові транспортні засоби та робить щодо них висновки; є) здійснює нагляд за технічним станом автомототранспортних засобів, які перебувають в експлуатації, тролейбусів і трамваїв; ж) проводить періодичні технічні огляди автомобілів, мотоциклів та причепів; з) веде спостереження за виконанням заходів щодо охорони довкілля від шкідливого впливу автомототранспорту, за здійсненням підприємствами, установами та організаціями необхідних заходів щодо утримання належних їм транспортних засобів у технічно справному стані. Наприклад, в 2005 р. працівниками УДАI УМВС України в Одеській області проведено 4635 обстежень автогосподарств (у 2004 р. – 4649), 5846 техоглядів (у2004 р. – 5827), оглянуто 113647 транспортних засобів (у2004р.– 110960), при цьому виявлено 21969 транспортних засобів з технічними несправностями (у 2004 р. – 21193) (Див. Додаток К);

6) з пропаганди Правил дорожнього руху, під час якої: а) організує пропаганду безпеки дорожнього руху в засобах масової інформації, організує виробництво соціальної реклами пропаганди безпеки руху та аудіовізуальної продукції; б) бере участь у проведенні спеціальних заходів з безпеки дорожнього руху; в) забезпечує взаємодію підрозділів ДАI з органами освіти щодо вивчення Правил дорожнього руху, розробки навчальних програм, посібників; г) здійснює роботу із роз’яснення законодавства про безпеку дорожнього руху та Правил дорожнього руху; д) організує та проводить масові заходи з цієї тематики. Так, в 2005 р. працівниками УДАI УМВС України в Одеській області опубліковано 1352 матеріали з питань безпеки дорожнього руху на сторінках газет (у 2004 р. – 1324), проведено 4457 виступів на радіо і 1498 – на телебаченні (у 2004 р. відповідно 4403 та 1459), 9215 виступів у трудових колективах автопідприємств (у 2004 р. – 8462), уроків та бесід у шкільних та дошкільних закладах (у 2004 р. – 4336) (Див. Додаток К, Додаток Л).

Отже, залежно від настання чи ненастання юридичних наслідків форми адміністративно-наглядової діяльності у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху доцільно звести у дві великі групи: правові (правотворча діяльність, яка полягає у розробці та виданні нормативних актів у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху; правозастосовна діяльність, яка полягає в реалізації передбачених нормативно-правовими актами повноважень в сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, з організаційно-аналітичної роботи, зі спостереження за дорожнім рухом, зі спостереження за станом доріг і технічних засобів регулювання дорожнього руху, з обліку та реєстрації автомототранспортних засобів та контролю за підготовкою водійських кадрів, зі спостереження за технічним станом автомототранспортних засобів) та неправові (організаційні, матеріально-технічні).

Таким чином, під формою адміністративно-наглядової діяльності міліції у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху необхідно розуміти однорідні за своїм характером та змістом групи правових та неправових (організаційних) дій, що мають зовнішній вираз, за допомогою яких забезпечується попередження аварійності та запобігання вчиненню правопорушень, їх припинення та притягнення винних до відповідальності.

Відповідно до кожної форми адміністративно-наглядової діяльності в сфері забезпечення дорожнього руху застосовуються відповідні групи методів. З точки зору етимології, „метод – це прийом чи система прийомів, що застосовуються в якій-небудь галузі діяльності” [250, с. 522]. Виходячи з цього, під методами будь-якої діяльності слід розуміти способи, прийоми, засоби, які використовуються для досягнення поставленої мети і становлять зміст цієї діяльності. В державному управлінні під методами розуміють засоби практичної реалізації завдань та функцій діяльності суб’єктів управління [2; 3; 6; 48]. Iнакше кажучи, метод управління – це спосіб здійснення управлінських функцій, впливу суб’єкта управління на об’єкт (колектив, групу осіб чи окрему особу).

Отже, в діяльності наглядових органів є відповідні дії, які можна віднести лише до методів. Передусім, це класичні методи державного управління, котрі, як і форми, безумовно, властиві одному з різновидів державного управління – нагляду. Такими є адміністративні, економічні, організаційні та психологічні методи тощо. Таким чином, під час адміністративно-наглядової діяльності у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху працівники Державтоінспекції застосовують різноманітні методи діяльності, серед яких першорядне місце посідають методи переконання та примусу, які на думку переважної більшості вчених є універсальними методами управлінської діяльності [2; 3; 5; 38; 48; 55; 198]. Відразу ж відзначимо те, що заходи переконання і примусу в досліджуваній сфері повинні застосовуватися в комплексі, при цьому переслідуючи головну мету – забезпечення безпеки дорожнього руху. Розглянемо методи переконання та примусу більш детально.

У теорії адміністративного права переконання визначається як система заходів правового і неправового характеру, які проводяться державними та громадськими організаціями з використанням заохочувальних засобів, спрямованих на формування у громадян розуміння потреби чіткого виконання законів та інших правових актів [5,с.150]. Характеризуючи метод переконання у діяльності органів адміністративного нагляду в системі міліції, зазначимо, що ці прийоми в поєднанні з опосередкованим економічним і організаційним впливом складають таку групу способів впливу на піднаглядний об’єкт, що і є основним засобом реалізації пропагандистських і організаційних функцій суб’єктів нагляду.

Основними формами переконання, які застосовуються ДАI під час реалізації наглядових повноважень, є: роз’яснення завдань міліції у справі забезпечення дорожнього руху (усне чи через засоби масової інформації); заохочення (морального і матеріального характеру), що сприяють підвищенню творчої активності учасників правовідносин у сфері дорожнього руху; виховання (економічне, правове, моральне та ін.); особистий приклад працівників, їх інструктаж з питань найбільш дієвого виконання поставлених завдань; критика роботи і поведінки окремих осіб; профілактика транспортних правопорушень тощо.

Особливе місце займає така форма переконання як проведення роз’яснювально-профілактичної діяльності Державтоінспекції у сфері забезпечення дорожнього руху, яка здійснюється за такими напрямками: організація системи інформування населення про чинне законодавство у сфері безпеки дорожнього руху; підвищення ефективності профілактики дитячого дорожньо-транспортного травматизму; регулярне вивчення громадської думки, розробка на її основі управлінських рішень щодо удосконалення діяльності ДАI; проведення конкурсів, підготовка телепрограм і публікацій у пресі, а також тематичної друкованої продукції на краще висвітлення проблем забезпечення дорожнього руху; активізація впровадження нових форм пропаганди безпеки дорожнього руху.

Якщо під час здійснення адміністративного нагляду переконання не досягає своєї мети, то його суб’єкти застосовують адміністративний примус, який полягає у здійсненні примусових заходів з метою попередження, припинення протиправних дій, процесуального забезпечення і накладення адміністративних стягнень. Державний примус є засобом захисту встановленого порядку відносин. Одним з його видів є адміністративний примус, який застосовується тоді, коли засоби переконання і громадського впливу не дають позитивних результатів. Аналіз адміністративно-наглядової діяльності ДАI у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху свідчить про те, що заходи адміністративного примусу застосовуються її працівниками досить широко, а у ряді випадків вони є єдиним засобом упорядкування суспільних відносин, розв’язання конфліктних ситуацій. Тому адміністративний примус у діяльності Державтоінспекції щодо гарантування безпеки дорожнього руху можна визначити як застосування компетентними посадовими особами передбачених адміністративно-правовими нормами заходів впливу морального, майнового, організаційно-правового, особистісного чи іншого характеру з метою попередження та припинення порушень загальнообов’язкових правил у цій сфері, притягнення винних до відповідальності.

Залежно від мети призначення всі заходи адміністративного примусу, які застосовуються під час адміністративно-наглядової діяльності у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, можна звести у три великі групи: 1) адміністративно-запобіжні заходи; 2) заходи адміністративного припинення; 3) заходи адміністративної відповідальності (застосування адміністративних санкцій). Отже, розглянемо виділені нами групи заходів адміністративного примусу детальніше. Так, до адміністративно-запобіжних заходів, які застосовуються під час адміністративно-наглядової діяльності у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, ми відносимо: 1) перевірку виконання власниками (володільцями) транспортних засобів вимог законодавства, в тому числі правил, норм та стандартів, що стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху; 2) внесення приписів про усунення порушень законодавства, в тому числі правил, норм та стандартів, що стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху; 3) обмеження, заборону та внесення оперативних змін в організацію руху на окремих ділянках автомобільних доріг і вулиць, оголошення окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації, аварій, катастроф, інших надзвичайних подій, а також на залізничних переїздах, що не відповідають правилам їх утримання у безпечному для дорожнього руху стані; 4) огляд транспортних засобів; 5)перевірку у водіїв документів на право користування і керування транспортними засобами, дорожніх (маршрутних) листів та відповідність вантажів, що перевозяться, товарно-транспортним та іншим документам; 6) використання спеціальних технічних і транспортних засобів для виявлення і фіксації порушень правил дорожнього руху, обстеження водіїв, нагляду за технічним станом транспортних засобів, автомобільних доріг, вулиць та залізничних переїздів; 7) перевірку знання водіями транспортних засобів Правил дорожнього руху і навичок керування ними; 8) перевірку на відповідність встановленим правилам, нормам та стандартам з безпеки дорожнього руху проектів детальної забудови окремих територій населених пунктів, генеральних планів окремих забудов в населених пунктах, комплексних транспортних схем міст та автоматизованих систем, дислокації технічних засобів регулювання дорожнього руху; 9) заборону встановлення та експлуатації технічних засобів регулювання дорожнього руху, кіосків, панно, рекламоносіїв, плакатів, транспарантів, що не відповідають вимогам правил, норм та стандартів з безпеки дорожнього руху; 10) отримування від органів юстиції, митних та правоохоронних органів необхідної інформації про митне проходження та оформлення транспортних засобів; 11)супроводження відповідних транспортних засобів патрульним транспортом Державтоінспекції; 12) державну реєстрацію та облік транспортних засобів, реєстраційних документів і державних номерних знаків; 13) перевірку наявності сертифікатів на відповідність транспортних засобів вимогам діючих в Україні правил, норм та стандартів; 14) відвідування підприємств, установ і організацій з метою нагляду за виконанням правил, норм та стандартів в сфері забезпечення дорожнього руху; 15) використання транспортних засобів, а також засобів зв’язку, які належать підприємствам, установам, організаціям. Наприклад, в 2005 р. працівниками УДАI УМВС України в Одеській області, як зазначалося, проведено 4635 обстежень автогосподарств (у 2004 р. – 4649), 5846 техоглядів (у 2004р. – 5827), оглянуто 113647 транспортних засобів (у 2004 р. – 110960).

Найпоширенішою групою заходів примусу є заходи адміністративного припинення, застосування яких спрямоване на: 1) припинення порушень правових норм; 2) попередження вчинення нових правопорушень; 3) створення умов для притягнення винних до відповідальності; 4) усунення шкідливих наслідків правопорушень. До заходів адміністративного припинення, які застосовуються працівниками ДАI під час адміністративно-наглядової діяльності у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, належать: 1) вимога припинити протиправну поведінку; 2) зупинка транспортних засобів; 3) заборона експлуатації транспортних засобів; 4) заборона чи припинення ремонтно-будівельних та інших робіт на автомобільних дорогах, вулицях, залізничних переїздах, що проводяться з порушенням правил, норм та стандартів забезпечення безпеки дорожнього руху; 5) доставлення порушника; 6) адміністративне затримання особи; 7) особистий огляд громадян, які вчинили адміністративні проступки; 8) огляд транспортного засобу при підозрі, що водій використовує його з протиправною метою, а також огляд вантажу за наявності підстав вважати, що він незаконно перевозиться; 9) затримання транспортних засобів; 10) вилучення речей і документів; 11) відсторонення від керування транспортними засобами осіб, які перебувають у стані сп’яніння або не мають документів на право керування чи користування транспортним засобом; 12) огляд осіб, які підозрюються у вчиненні злочину чи адміністративного правопорушення, для визначення наявності в організмі алкоголю чи наркотичних засобів, направлення їх на огляд в медичну установу; 13) застосування заходів фізичного впливу, спеціальних засобів і вогнепальної зброї. Зокрема, в 2005 р. працівниками УДАI УМВС України в Одеській області направлено 4315 приписів керівникам автотранспортних підприємств (у 2004 р. – 4168), про порушення навчально-виховного процесу – 265 (у 2004 р. – 196), заборонено експлуатацію 16366 транспортних засобів (у 2004 р. – 15733), тимчасово припинена діяльність 55 навчально-виховних закладів (у 2004 р. – 42) (Див. Додаток З).

Адміністративне припинення, що застосовується міліцією для забезпечення безпеки дорожнього руху, можна визначити як заходи впливу морального, майнового, організаційного, особистісного чи іншого характеру, які передбачені адміністративним законодавством і застосовуються з метою припинення адміністративних проступків, злочинів у сфері функціонування автотранспорту, усунення їх шкідливих наслідків, забезпечення умов для подальшого застосування заходів адміністративної та іншої відповідальності, а також зниження рівня аварійності і травматизму в зазначеній сфері.

В науковій літературі наводяться різні критерії класифікації заходів адміністративного припинення. Так, за таким критерієм, як мета впливу, Д. М. Бахрах розрізняє загальні, спеціальні і процесуальні заходи адміністративного припинення. До останніх він відносить заходи забезпечення провадження в справах про адміністративні правопорушення, передбачені відповідними статтями КпАП [46, с. 188-194]. Ряд вчених до заходів адміністративного припинення відносить заходи процесуального забезпечення [294, с. 167-173].

Ю. П. Битяк заходи припинення поділяє на дві групи: загального та спеціального призначення. До заходів припинення загального призначення вчений відносить: а) адміністративне затримання; б) особистий огляд і огляд речей; в) примусове лікування; г) тимчасове відсторонення від роботи інфекційних хворих; г) примусове лікування осіб, що страждають на небезпечні для оточуючих захворювання; д) тимчасове відсторонення від керування засобами транспорту; е) припинення робіт та заборона експлуатації механізмів та ін. До заходів припинення спеціального призначення: а) заходи фізичного впливу; б) спеціальні засоби; в) використання вогнепальної зброї [5,с. 155-156].

О. М. Бандурка за зазначеним критерієм розділяє заходи адміністративного припинення на самостійні (оперативні), зокрема: вимогу припинити протиправну поведінку, заборону експлуатації транспортних засобів, застосування спеціальних засобів і вогнепальної зброї з метою примусової зупинки транспортного засобу, і допоміжні (забезпечувальні), серед яких доставляння порушника, адміністративне затримання, огляд транспортних засобів, особистий огляд та інші, тобто заходи, що застосовуються з метою створення умов для притягнення порушника до відповідальності [59, с. 33-34].

На думку дисертанта, критеріями класифікації заходів припинення, які застосовуються працівниками ДАI, можуть стати такі: характер правоохоронного впливу, характер сфери застосування, форма вираження і мета застосування.

За характером правоохоронного впливу заходи адміністративного припинення, що застосовуються посадовими особами Державтоінспекції, можна поділити на організаційні, майнові й особистісні. Про організаційні заходи можна говорити в разі реалізації органами ДАI права на зупинку транспортних засобів у випадку порушення правил дорожнього руху, заборони експлуатації цих засобів, якщо їх технічний стан загрожує безпеці дорожнього руху, обмеженні чи забороні проведення ремонтно-будівельних та інших робіт на вулицях і шляхах. Заходи майнового характеру (огляд речей, вилучення речей і документів, застосування спеціальних засобів для примусової зупинки транспортного засобу) впливають на поведінку людей опосередковано, через різні об’єкти матеріального світу, що перебувають у власності чи володінні правопорушника. Тим самим забезпечується виконання адміністративно-правових норм чи створюються умови для притягнення правопорушника до відповідальності. До заходів припинення особистісного характеру належать: вимога припинити протиправну поведінку, адміністративне затримання, особистий огляд, відсторонення водіїв від керування транспортними засобами, огляд їх на стан сп’яніння, застосування заходів фізичного впливу, спеціальних засобів та вогнепальної зброї.

Залежно від характеру сфери застосування заходи адміністративного припинення, які застосовуються міліцією з метою забезпечення безпеки дорожнього руху, можна поділити на заходи загального і спеціального призначення. Останні складають комплекс виняткових, екстраординарних заходів адміністративно-правового впливу. До цих заходів належать застосування фізичної сили, спеціальних засобів і вогнепальної зброї. Особливістю цих заходів є те, що вони застосовуються у випадках, коли всі інші форми впливу на правопорушників не дали бажаного результату.

За формою вираження заходи адміністративного припинення можна поділити на усні, письмові і такі, що полягають в матеріально-технічних діях. Більшість з цих заходів реалізується шляхом виконання різних матеріально-технічних дій (зупинка транспортного засобу, застосування фізичної сили, спеціальних засобів, доставлення порушника, огляд транспортного засобу та ін.). Ці дії виконуються на основі прийнятого усно чи письмово рішення, хід їх виконання може бути також зафіксовано письмово. В усній формі посадовими особами Державтоінспекції застосовується тільки один захід адміністративного припинення – вимога припинити протиправну поведінку, хоча і його можна оформити письмово. У письмовій формі реалізуються ще деякі заходи адміністративного припинення – заборона експлуатації транспортних засобів, заборона проведення ремонтно-будівельних робіт на шляхах. Суть заходу при цьому полягає у винесенні відповідного письмового рішення.

За метою застосування виділяються: 1) заходи, що переслідують тільки мету забезпечення провадження в справах про адміністративні правопорушення і створюють умови для нормального здійснення провадження, одержання доказів і виконання постанови, до них належать: огляд речей, що перебувають у транспортних засобах, і вантажів, огляд самих транспортних засобів, огляд водіїв на стан сп’яніння і 2) заходи, що виконують поряд з чисто процесуальними ще і функції загального припинення, попереджаючи настання шкідливих наслідків правопорушення, а саме: відсторонення від керування транспортними засобами водіїв, які перебувають у стані сп’яніння, що не мають права керування ними чи позбавлені цього права або не мають при собі документів, передбачених Правилами дорожнього руху, або керують транспортними засобами, що мають несправності, з якими заборонена їх експлуатація.

Одним із видів адміністративного примусу у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху є притягнення до адміністративної відповідальності за адміністративні проступки, вичерпний перелік яких закріплений Кодексом України про адміністративні правопорушення (ст. ст. 80, 81,121-132, ч. 4 ст. ст. 133, 139-140 КпАП) [118]. Адміністративним проступком у зазначеній сфері слід вважати суспільно шкідливу, протиправну, винну (умисну або необережну) дію чи бездіяльність, що посягає на здоров’я та безпеку громадян, збереження транспортних засобів, шляхів і шляхових споруд, безпеку дорожнього руху, встановлений порядок діяльності державних органів і установ у даній сфері, за яку законом передбачено адміністративну відповідальність.

Тепер перейдемо до розгляду інших методів адміністративно-наглядової діяльності, до яких ми відносимо: адміністративні, організаційні, економічні, психологічні та технічні. Так, адміністративний метод має обов’язкову силу для адресата і виключає альтернативу в обранні способів дії. Адміністративному методу властиві певні ознаки, передусім – це централізація, єдиноначальність, субординація, ієрархічність, імперативність тощо, які за певних умов та при відповідному ступені юридичного оформлення набувають значення самостійно діючих методів адміністративно-наглядової діяльності міліції. В адміністративно-правовій науці адміністративні методи прийнято поділяти на: зобов’язуючі, уповноважуючі, забороняючі, імперативні, рекомендаційні, диспозитивні [5; 38; 48]. Так, зобов’язуючі методи приписують об’єкту управління виконувати ті чи інші дії, зазначені у приписі чи іншому розпорядженні. Уповноважуючі методи надають можливість, дозволяють, уповноважують об’єкт управління на виконання тих чи інших дій. Забороняючі (обмежуючі) методи встановлюють заборону або обмеження на виконання тих чи інших дій. Iмперативні методи вимагають однозначного виконання тих правил, обов’язків, які покладені на об’єкт управління, будь-які відхилення від них є неприпустимими. Рекомендаційні адміністративні методи застосовуються суб’єктом управління через консультації, збори, на яких розробляються рекомендації щодо виконання тих чи інших дій, доцільних для досягнення мети управління. Диспозитивні методи управління встановлюють компетенцію різних суб’єктів управління при виконанні спільного для них управлінського рішення.

У свою чергу, економічні методи не передбачають „адміністративності”, проте як такі, що використовуються державним органом, набувають обов’язкового характеру. Наслідки невиконання виявляються у матеріальних збитках, упущеній вигоді та ін. Основною ознакою цих методів є опосередкований вплив через майнові інтереси і потреби, стимулювання. Економічна ефективність адміністративного нагляду ДАI може визначатися через відношення загальної вартості відвернутої матеріальної шкоди, яка могла б бути заподіяна внаслідок ДТП.

Слід зазначити і те, що економічні методи застосовуються більшою мірою щодо самих органів адміністративного нагляду як управлінської системи. Функція нагляду, реалізована поза цією системою, лише опосередковано впливає на економічний стан піднаглядних об’єктів. Тому економічний метод може бути розцінений як допоміжний і нетиповий для органів адміністративного нагляду. Очевидно, що заборона, наприклад, органами ДАI експлуатації автотранспорту (через непридатний технічний стан) певного транспортного підприємства (чи будь-якого іншого об’єкта), діяльність якого багато в чому залежить від нормальної роботи транспорту, впливає на його економічний стан. Такий ефект є результатом застосування адміністративного методу, але не економічної санкції.

Адміністративний та економічний методи нагляду взаємозалежні. Для того щоб найглибше усвідомити співвідношення адміністративних і економічних методів, потрібно мати на увазі таке. Адміністративні методи кваліфікуються як способи чи засоби позаекономічного чи прямого управляючого впливу з боку суб’єктів адміністративного нагляду на відповідні піднаглядні об’єкти. Позаекономічний характер цих методів означає, що суб’єкт адміністративного нагляду впливає на вольову поведінку піднаглядного об’єкта (громадянина чи організації). Економічний метод характеризуються як спосіб або засіб економічного впливу суб’єктів адміністративного нагляду на відповідний піднаглядний об’єкт. Головне при цьому полягає в тому, що суб’єкт адміністративного нагляду вимагає належної поведінки піднаглядного об’єкта шляхом впливу на його матеріальні інтереси, тобто опосередковано, на відміну від способів прямого владного впливу. Протиставляти ці методи неприпустимо, оскільки вони діють у взаємозв’язку, у них єдина мета – вимагати належної поведінки піднаглядного об’єкта. Крім того вони застосовуються щодо тих самих піднаглядних об’єктів, тими ж самими суб’єктами адміністративного нагляду тощо. Отже, при виділенні адміністративних і економічних методів розуміються ті ж самі якості, властиві управлінському впливу, але виражені по-різному (наприклад, в результаті позбавлення ліцензії піднаглядного об’єкта для нього настають негативні матеріальні наслідки. Тут економічний метод виступає опосередковано в результаті застосування адміністративного методу).

Методи діяльності суб’єктів нагляду, що дістають відображення в організаційному впливі на суспільні відносини, що охороняються, складають особливу групу. Цей вплив за своїм характером не завжди є владним стосовно адресата. Значною мірою він реалізується в рекомендаціях органів нагляду, у процесі методичної допомоги при налагодженні взаємодії з органами галузевого управління. Практично організаційні методи застосовуються в діяльності всіх органів адміністративного нагляду, що входять у систему міліції.

До організаційних методів ми відносимо: метод взаємодії, формами якого у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху є: спільне планування заходів, обмін інформацією, спільне проведення заходів тощо. Так, наприклад, з метою попередження та припинення правопорушень на автотранспорті Міністерством внутрішніх справ, Генеральною прокуратурою України, Службою безпеки України, Державним комітетом у справах охорони державного кордону України, Державною митною службою України, Державною податковою адміністрацією 9 лютого 1997 р. № 3/1/2/5/2/2 було прийнято спільний нормативний акт – Iнструкцію, яка визначає порядок використання правоохоронними органами можливостей НЦБ Iнтерполу в Україні у попередженні, розкритті та розслідуванні злочинів, що безпосередньо стосується забезпечення безпеки дорожнього руху [295]. Метод координації, який, на відміну від взаємодії, означає не тільки досягнення єдності дій рівноправних, не підпорядкованих один одному учасників процесу управління, а й підпорядкування їх спільної діяльності волі координуючого органу або посадової особи. Координація охоплює також питання розподілу праці в органі між структурними підрозділами та працівниками, розподіл функціональних обов’язків між ними, здійснення єдиної стратегії і тактики дій окремих учасників, встановлення взаємозв’язків та взаємовідносин між органами, підрозділами та працівниками.

Метод інспектування, який дозволяє ДАI систематично стежити за безпекою дорожнього руху і стосується різноманітних питань цієї сфери діяльності. Прикладом інспектування може бути робота державних автомобільних інспекторів відповідно до вимог наказу МВС України № 322 від 30 травня 1992 р. „Про заходи щодо вдосконалення діяльності технічного нагляду Державтоінспекції МВС України” [296], що ґрунтується на підставі щомісячних графіків відвідування автогосподарств. Заплановані заходи повинні бути конкретними і реальними за обсягом і термінами виконання, а також узгоджуватися із заходами, передбаченими в квартальних планах роботи Державтоінспекції.

Психологічні методи впливу в сфері забезпечення безпеки дорожнього руху спрямовані на створення сприятливого і стабільного морально-психологічного клімату між працівниками ДАI та учасниками дорожнього руху. Психологічні методи ґрунтуються на досягненнях соціології і психології, вони враховують колективну психологію, формальні і неформальні відносини, громадську думку, психологічні особливості різних соціальних груп і окремих індивідуумів.

Очевидно, що чим багатшим є набір методів, тим ефективнішим буде вплив на відповідні піднаглядні об’єкти, їх діяльність. Реальною стає обставина, відповідно до якої в процесі адміністративного нагляду використовується раціональна сукупність його методів. Очевидно, що для досягнення мети діяльності, в нашому випадку адміністративного нагляду в сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, одного методу, хоча й головного, наприклад, адміністративно-директивного недостатньо.

Таким чином, до методів адміністративно-наглядової діяльності у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху ми відносимо: 1) універсальні методи управління, а відповідно і нагляду: переконання та примус; 2) адміністративні методи, які характеризуються підпорядкуванням волі керованого об’єкта волі управляючого суб’єкта (зобов’язуючий, уповноважуючий, забороняючий, імперативний, делегуючий, рекомендаційний, диспозитивний); 3) економічні, основною ознакою яких є опосередкований вплив через майнові інтереси, потреби та стимулювання; 4) організаційні методи, які реалізуються в рекомендаціях органів нагляду, у процесі методичної допомоги при налагодженні взаємодії, координації; 5) психологічні методи, за допомогою яких здійснюється цілеспрямований вплив на свідомість та поведінку учасників дорожнього руху: емпіричні (спостереження, експеримент), психодіагностичні (тести, анкети, соціометрія, бесіда) та ін.; 6) технічні методи, до яких належать різні технології, засоби і пристосування, за допомогою яких здійснюється спостереження за безпекою дорожнього руху.

На закінчення зазначимо, що розглянуті вище форми та методи адміністративно-наглядової діяльності у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху не є вичерпними, оскільки існують й інші форми і методи, які використовуються в зазначеній сфері правоохоронної діяльності. Оволодіння ними суб’єктами нагляду та вміле комплексне застосування дозволить не тільки удосконалювати існуючі, але й здійснювати пошук нових, більш ефективних серед них.

Розділ 4Нагляд мiлiцiї за дотриманням правил дозвiльної системи

4.1. Сутність і значення дозвільної системиу забезпеченні правопорядку

В умовах політичних та соціально-економічних перетворень, активізації адміністративної реформи, з одного боку, та ускладненням криміногенної обстановки, збільшенням числа злочинних посягань на життя, здоров’я та майнові інтереси громадян із застосуванням зброї, з іншого, особливої актуальності набуває питання створення ефективної системи нагляду з боку держави за використанням предметів, речовин, матеріалів, здійсненням окремих видів діяльності, виробництв, робіт, які становлять підвищену небезпеку для суспільства. Завданням будь-якої держави є забезпечення державної та громадської безпеки, що досягається за допомогою встановлення загальнообов’язкових правил і застосування контрольно-наглядових засобів, метою яких є попередження та припинення правопорушень, інших відхилень від встановленого порядку та притягнення винних до відповідальності. Для досягнення цієї мети встановлюється чітка регламентація порядку діяльності в певних сферах суспільних відносин, система дозволів, реєстрація деяких видів діяльності, що забезпечує їх необхідний облік та контроль, застосування різних видів відповідальності за порушення діючих правил, а також адміністративних заходів впливу для попередження і припинення порушень встановлених правил.

Запровадження у життя загальнообов’язкових правил дозвільної системи здійснюється за допомогою правових приписів, якими враховуються специфічні особливості певних сфер суспільних відносин. У відповідних правових актах визначається, які саме дозволи і від якого органу вимагаються на здійснення того чи іншого виду діяльності (наприклад, придбання зброї), які дії заборонено проводити без спеціального дозволу, які види відповідальності і конкретні санкції передбачені за допущені порушення. Зазначений адміністративно-правовий інструментар отримав в науці назву – „дозвільна система”. Таким чином, дозвільна система займає важливе місце в системі адміністративно-правових засобів забезпечення правопорядку.

Перш ніж безпосередньо дослідити зміст та значення дозвільної системи, доцільно з’ясувати сутність таких категорій як „дозвіл”, „дозвільна політика”, „дозвільна система”.

Дозволом зазвичай вважають офіційний документ, санкціонування уповноваженими виконавчими органами (посадовими особами) певних дій фізичних і юридичних осіб, яке здійснюється з метою забезпечення громадської безпеки, законності, охорони правопорядку, життя і безпеки громадян [297, с. 274]. Саме в цьому розумінні вживається дане поняття в нормативно-правовій практиці України. Так, в Типових правилах розміщення зовнішньої реклами під дозволом розуміється „реєстраційний документ встановленої форми,… що визначає право розповсюджувача… ” [298]. В Правилах атестації фахівців неруйнівного контролю дозвіл визначено як „документальне підтвердження офіційного визнання технічної компетентності в проведенні атестації фахівців з неруйнівного контролю (визначених методів контролю) об’єктів, підпорядкованих Держнаглядохоронпраці України” [299]. Отже, в нормативно-правових актах дозвіл визначено як офіційний документ встановленої форми, який надає певне право. Загальною рисою перерахованих вище і переважної більшості усіх інших дозволів є визначення того, хто, кому, де, на яких умовах і протягом якого строку надає можливість здійснювати ту чи іншу діяльність. Відповідно, відсутність такого дозволу виводить зазначену діяльність за межі правового поля і тягне за собою юридичну відповідальність.

Дозвільна політика містить у собі певну ідеологію, згідно з якою приймаються правові норми, впроваджуються (або ж, навпаки, скасовуються) процедури, які стосуються дозвільної системи. Саме таким чином держава реалізує свої функції щодо підтримання соціального порядку і гарантування певних меж свободи, певного режиму примусу і контролю. Складовою дозвільної політики є регуляторна політика, метою якої є запровадження ефективного державного регулювання у сфері підприємництва, тобто оптимального регулювання державою підприємницької діяльності, усунення правових, економічних та адміністративних перешкод у реалізації права на підприємницьку діяльність [300].

Поняття “дозвільна система” з’явилося на початку XX століття. Але суспільні відносини, які можна віднести до дозвільних, виникають ще наприкінці XV століття. Серед причин, які обумовили їх появу, можна виділити: 1) потребу в створенні дієвого правового механізму, здатного забезпечити реальний вплив на поведінку підлеглих об’єктів з метою забезпечення безпеки існуючого державного ладу; 2) необхідність встановлення контролю з боку держави за деякими сферами громадського життя, безконтрольний розвиток яких міг би заподіяти шкоду встановленому порядку управління суспільством. Наприклад, в Росії у XVI-XVII ст. ст. до предметів, обмежених у обігу, належали книги та тютюн [301, с. 200]; у XVIII-XIX ст. ст. дозвільна система поширювалась на торгівлю, промисловість, обіг окремих предметів і речовин і т. ін. [302, с. 330]. Отже, дозвільна система розглянутого періоду як у Росії, так і в країнах Західної Європи відігравала роль відповідного способу захисту основ державного ладу, норм права, моралі і релігії того часу.

У радянські часи термін „дозвільна система” було введено в обіг Постановою ЦВК та РНК СРСР від 12 грудня 1924 р. „Про порядок виробництва, торгівлі, зберігання, обліку зброї, вогнепальних припасів, розривних снарядів і вибухових речовин” [303], якою було встановлено дозвільний порядок на здійснення всіх зазначених операцій. Проте деякі окремі вимоги щодо обігу об’єктів дозвільної системи було визначено в законодавстві РРФСР і раніше. Наприклад, Декретом РНК РРФСР від 12 липня 1920 р. „Про видачу і зберігання вогнепальної зброї і поводження з нею” було передбачено дозвільний порядок на видачу та зберігання вогнепальної зброї [304], а Декрет РНК РРФСР від 17 жовтня 1921 р. „Про порядок реквізиції и конфіскації майна приватних осіб і товариств” [305] встановив, що вогнепальна зброя та вибухові речовини „за відсутності належного дозволу на їх зберігання підлягають обов’язковому безоплатному здаванню державі”.

В 1928 році приймається Адміністративний кодекс України, який містить у собі численні правила щодо отримання дозволів на користування окремими предметами і здійснення деяких видів діяльності (наприклад, відкриття поліграфічних підприємств, майстерень з масового виробництва жетонів, ювілейних значків, барельєфів і т. ін.) [306, с. 318-369].

Термін „дозвільна система” дістав нормативне закріплення і в чинних нормативно-правових актах України. Так, в Указі Президента України „Про запровадження дозвільної системи у сфері підприємницької діяльності” [124] дозвільну систему визначено як „встановлені нормативно-правовими актами України правила та порядок одержання суб’єктами підприємницької діяльності дозволів (спеціальних дозволів, ліцензій, сертифікатів тощо) на здійснення окремих видів підприємницької діяльності”. У Положенні „Про дозвільну систему”, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 12 жовтня 1992 р. № 576 [126], під дозвільною системою розуміється „особливий порядок виготовлення, придбання, зберігання, перевезення, обліку і використання спеціально визначених предметів, матеріалів і речовин, а також відкриття та функціонування окремих підприємств, майстерень і лабораторій з метою охорони інтересів держави та безпеки громадян”.

В Положенні наведено також перелік об’єктів, на які поширюється дозвільна система. До них віднесено такі предмети, матеріали, об’єкти, безконтрольне володіння і використання яких може завдати шкоди громадському порядку, особистій безпеці громадян, може бути використано зі злочинною або іншою протиправною метою, серед яких: вогнепальна зброя (нарізна військових зразків, несучасна стрілецька, спортивна, навчальна, вихолощена, мисливська нарізна і гладкоствольна), бойові припаси до неї, холодна зброя (арбалети, мисливські ножі тощо), пневматична зброя калібру понад 4,5міліметра і швидкістю польоту кулі понад 100 метрів за секунду, пристрої вітчизняного виробництва для відстрілу патронів, споряджених гумовими чи аналогічними за своїми властивостями метальними снарядами несмертельної дії, та зазначені патрони, вибухові матеріали і речовини, сильнодіючі отруйні речовини I-II класу безпечності, збудники інфекційних захворювань I-II групи патогенності і токсини, сховища, склади і бази, де вони зберігаються, стрілецькі тири і стрільбища, мисливсько-спортивні стенди, а також підприємства і майстерні по виготовленню і ремонту вогнепальної та холодної зброї, піротехнічні майстерні, пункти вивчення матеріальної частини зброї, спеціальних засобів, правил поводження з ними та їх застосування, магазини, в яких здійснюється продаж зброї та бойових припасів до неї, штемпельно-граверні майстерні, печатки і штампи, організації, що займаються збутом сильнодіючих отруйних речовин, і лабораторії, що проводять аналізи цих засобів і речовин, працюють із збудниками інфекційних захворювань I-II групи патогенності і токсинами) [126]. Наприклад, на обліку органів внутрішніх справ в Одеській області перебуває 66 об’єктів дозвільної системи зі зброєю (зберігаються і використовуються 2238 одиниць відомчої зброї), 16 магазинів з торгівлі зброєю і боєприпасами, 2 майстерні з ремонту зброї, 12 штемпельно-граверних майстерень, 3 тири, 1спортивно-стрілецький стенд, 35 тис. 470 власників мисливської вогнепальної зброї, 801 – нарізної, 11 тис. 804 – газової та 3300 – травматичної дії. Всього у громадян легально зберігається 58326 одиниць вогнепальної зброї (Див. Додаток А, Додаток Д).

Беручи до уваги те, що Положення про дозвільну систему є базовим нормативно-правовим актом, в якому визначено об’єкти (предмети, матеріали і речовини, підприємства, майстерні і лабораторії), безконтрольне володіння і використання яких може завдати шкоди громадському порядку, особистій безпеці громадян, може бути використано зі злочинною або іншою протиправною метою, вважаємо доцільним перелік цих об’єктів доповнити і таким як: 1)ядерні матеріали, під якими необхідно розуміти ядерне паливо, за винятком природного урану і збідненого урану, яке може виділяти енергію шляхом самопідтримуваного ланцюгового процесу ядерного поділу поза ядерним реактором самостійно або у комбінації з будь-яким іншим матеріалом, та радіоактивні продукти і відходи, за винятком невеликої кількості радіоактивних продуктів, радіоактивних відходів та ядерного палива, що встановлюються нормами, правилами і стандартами з ядерної та радіаційної безпеки, за умови, що ця кількість не перевищує максимальні межі, встановлені радою керуючих міжнародного агентства з атомної енергії [307]; 2) бланки цінних паперів (акції, облігації внутрішніх загальнодержавних і місцевих позик, казначейські зобов’язання держави, ощадні сертифікати, приватизаційні папери, інші бланки, передбачені чинним законодавством) і документів строгої звітності: а) документів, що засвідчують особу, подію, право, освіту, трудовий стаж тощо (паспорт; свідоцтва про народження, одруження і розірвання шлюбу, переміну прізвища, імені, по батькові; трудова книжка і вкладиш до неї; посвідчення водія, службові, військові, ветеранів, інвалідів; дипломи про освіту, присвоєння звання; пенсійна книжка; пенсійні листки, листки тимчасової непрацездатності та інші); б) проїзних документів (квитки на проїзд у залізничному, морському, річковому і повітряному транспорті; документи на перевезення вантажів; товарно-транспортні накладні на переміщення спирту етилового, високооктанових кисневмісних домішок та алкогольних напоїв; військові проїзні документи та інші); в) знаків поштової сплати (поштові марки, конверти з марками, листівки з марками); г) документів, що обслуговують грошовий обіг (книжки ощадні, чекові, депозитні; чеки грошові, майнові, розрахункові; бланки фінансування, страхування; акредитиви; марки податкові, митні; доручення на видачу коштів, пенсій, майна; сертифікати якості, на право вивезення та ввезення; поліси страхування; ліцензії та інші); д) білетів тиражних та миттєвих лотерей [308]; 3) наркотичні засоби, тобто „рослини, сировина і речовини, природні або синтетичні, класифіковані як такі в міжнародних конвенціях, а також інші рослини, сировина і речовини, які становлять небезпеку для здоров’я населення у разі зловживання ними і віднесені до зазначеної категорії Комітетом з контролю за наркотиками при Міністерстві охорони здоров’я України [309], і наркотичні лікарські засоби, тобто ті, які віднесені до наркотичних відповідно до Закону України „Про лікарські засоби” [310].

Питання, що стосуються проблем дозвільної системи, переважно знаходять своє відображення в спеціальних відомчих нормативних актах (в основному – органів внутрішніх справ). Разом з тим, тільки діяльністю цих органів дозвільна система не обмежується, хоча майже у всіх підручниках з адміністративного права автори розглядають дозвільну систему винятково як вид діяльності органів внутрішніх справ [66; 290]. На думку дисертанта, це призводить до невірного уявлення про дозвільну систему в цілому, оскільки дозвільну діяльність здійснюють і інші суб’єкти, наприклад, відповідні підрозділи Міністерства екології і природних ресурсів України, Міністерства охорони здоров’я України, Державного комітету з нагляду за охороною праці, Державного комітету ядерного регулювання України.

Дозвільна система поширюється на значне коло суспільних відносин. Так, 20 травня 1999 року Президентом України було підписано Указ „Про введення в дію дозвільної системи в сфері підприємницької діяльності”, в якому вона визначалась як цілісний механізм одержання ліцензій [124]. Після цього, 1 липня 2000 року, був прийнятий Закон України „Про ліцензування певних видів господарської діяльності” [115]; 11 січня 2000 р. – Закон України „Про дозвільну діяльність у сфері використання ядерної енергії” [311], низка інших нормативних актів, які встановлюють необхідність отримання дозволу на здійснення певних дій від органів виконавчої влади і місцевого самоврядування. Так, Національний Банк України видає дозволи на здійснення банківської діяльності і окремо – на здійснення валютних операцій. Місцеві державні адміністрації видають дозволи на право торгівлі алкогольною та тютюновою продукцією, а також реєструють комерційні підприємства та інших суб’єктів підприємницької діяльності. Цей перелік можна продовжити, тому що багато організацій та відомств (комісії, комітети, інспекції і т. ін.) в структурі органів виконавчої влади мають дозвільні повноваження.

Крім того, в Україні існує ряд органів виконавчої влади, які здійснюють дозвільну систему у внутрішньоорганізаційних відносинах, тобто забезпечують контроль та нагляд за об’єктами дозвільної системи у власному відомстві. В таких випадках дотримання правил дозвільної системи забезпечується самостійно, без втручання та впливу з боку інших державних органів. До таких органів належать Міністерство внутрішніх справ України, Міністерство оборони України, Служба безпеки України, Міністерство охорони здоров’я України тощо. Ці відомства в своїй структурі мають підрозділи або органи, які контролюють додержання правил дозвільної системи на підвідомчих об’єктах своєї системи.

Аналіз наведених вище нормативних актів дозволяє зробити висновок про те, що дозвільна система поширюється на значне коло суспільних відносин, які складаються в підприємницькій, зовнішньоекономічній, митній, природоохоронній та інших видах діяльності. Її елементи присутні в цивільному та шлюбно-сімейному праві. Але регулювання цивільних та шлюбно-сімейних відносин не пов’язано із забезпеченням громадської безпеки, в той час як досягнення саме цієї мети, на думку дисертанта, є обов’язковою ознакою сфери дозвільної системи.

У юридичній літературі єдине розуміння категорії „дозвільна система” відсутнє. Тривалий час вона взагалі не мала нормативного визначення і аналізувалась тільки в навчальній та науковій літературі. Так, наприклад, під дозвільною системою рекомендувалося розуміти спеціальний порядок, який регулює виготовлення, зберігання, продаж або інше використання певних видів матеріалів, предметів або виробів, які мають особливі властивості з огляду охорони державної безпеки або суспільного порядку [312, с. 204]. Пізніше дозвільною системою називали такий порядок виробництва, зберігання, використання, носіння або застосування окремих предметів, речовин і матеріалів, який передбачав обов’язкове одержання дозволу на право здійснення відповідних дій і встановлювався щодо вибухових речовин, зброї, боєприпасів, відкриття друкарень, піротехнічних майстерень і т. ін. [313, с. 232].

У спеціальній літературі дозвільна система переважно розглядається як організаційно-правова діяльність, що здійснюється державою з метою забезпечення своїх економічних і соціально-політичних інтересів, для створення необхідних умов нормальної діяльності державних і громадських організацій, дотримання законності, охорони власності і забезпечення громадської безпеки. Хоча існують й інші її визначення. Так, С. Д. Подлінєв визначає дозвільну систему як спеціальний вид ліцензування, який породжує адміністративно-правове відношення між заявником та уповноваженим органом виконавчої влади, в якому заявник добровільно покладає на себе певні обов’язки у сфері державного управління, невиконання яких тягне адміністративну чи кримінальну відповідальність, – натомість отримуючи право на зайняття певними видами підприємницької діяльності чи право на придбання, зберігання, користування, продаж предметів, матеріалів, речовин, безконтрольний обіг яких може зашкодити громадській безпеці, громадському порядку і майну [314,с.12].

В. М. Манохін під дозвільною системою розуміє „регламентований правом порядок, який зобов’язує державні і громадські установи, підприємства, а також громадян одержувати у відповідних державних органах дозвіл на виготовлення, реалізацію, придбання, перевезення (зберігання і використання) певних предметів” [315,с.493].

Г. Г. Месхі дозвільну систему визначає як „загальнодержавний інститут, через який визначені нормативно-правовими актами дії можуть здійснюватися тільки з дозволу державних органів та під їх постійним наглядом” [316, с. 22].

О. П. Коренєв визначає дозвільну систему як сукупність правил, що регулюють порядок виготовлення, придбання, використання, зберігання, реалізації і транспортування таких об’єктів, охорона яких складає особливу увагу держави і спрямована на забезпечення громадської безпеки, попередження і припинення можливого використання цих об’єктів зі злочинною метою [317, с. 338]. Пізніше О.П. Коренєв вводить категорію „ліцензійно-дозвільна система”, яку він визначає як „закріплений в адміністративно-правових нормах порядок придбання, транспортування, зберігання, використання і збуту суворо визначених предметів і речовин, а також відкриття і функціонування певних підприємств і організацій з метою забезпечення особистої безпеки громадян, громадської безпеки і охорони громадського порядку” [56, c. 159].

Д. М. Бахрах визначив дозвільну систему як „врегульовану правом сукупність суспільних відносин суб’єктів адміністративної влади з громадянами і організаціями, які виникають у зв’язку з видачею дозволів на зайняття певними видами діяльності з наступним наглядом за дотриманням правил і умов здійснення дозволеної діяльності” [318, с. 375].

В. А. Гуменюк дозвільну систему, яку здійснюють органи внутрішніх справ, визначає як організаційно-правову діяльність щодо забезпечення встановленого порядку управління, громадського порядку та громадської безпеки, що реалізується шляхом контролю та нагляду за додержанням загальнообов’язкових правил відкриття та функціонування суворо визначених об’єктів господарювання, виготовлення, придбання, реалізації, обліку, зберігання, перевезення, використання та знищення предметів і речовин, незаконне використання яких може завдати значної шкоди громадським та державним інтересам, а також безпосередньо життю та здоров’ю громадян [319,с. 29].

О. В. Харитонов дозвільну систему визначає в широкому розумінні як „сукупність правовідносин, що виникають з метою забезпечення громадської безпеки між органами державної виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, уповноваженими видавати дозволи, з одного боку (дозволювач), а також фізичними або юридичними особами, з іншого (заявник), щодо можливості здійснення останніми дій, спрямованих на придбання в особливому порядку певних прав або повноважень заявником, з приводу користування такими речовинами, матеріалами, предметами, або зайняття видами діяльності, які можуть бути небезпечні для життя і здоров’я людини, загрожувати державним інтересам, з наступним здійсненням контролю і нагляду з боку дозволювача за дотриманням встановлених правил, а так само притягненням винних (при наявності підстав) до встановленої законом відповідальності”, і у вузькому розумінні як таку, яка „поширюється тільки на обмежене коло речей, речовини і предмети матеріального світу, а також деякі види діяльності, зайняття якими або здійснення повноважень щодо яких становить потенційну небезпеку для суспільства” [320, c. 43-44].

Аналіз наведених визначень дозвільної системи дозволяє говорити про певні їх недоліки. Так, по-перше, цю систему визначають як „ліцензійно-дозвільну”, „ліцензійно-реєстраційну”, „організаційно-дозвільну” тощо, що не зовсім вірно відображає сутність розглянутої правової категорії, оскільки стосується лише її окремих напрямків (форм). По-друге, дозвільна система розглядається переважно як вид діяльності органів внутрішніх справ. По-третє, у дефініціях визначаються різні об’єкти та суб’єкти дозвільної системи. По-четверте, наводяться різні види діяльності з обігу об’єктів дозвільної системи. Але слід відзначити і те, що більшість вчених сходяться на думці, що сутність дозвільної системи становить видача дозволів і контроль та нагляд за дотримання загальнообов’язкових правил.

На думку дисертанта, дозвільну систему необхідно розуміти у широкому та вузькому значенні. Так, вузьке визначення дозвільної системи наведене у Положенні про дозвільну систему, затвердженому Постановою Кабінету Міністрів України від 12 жовтня 1992 року №576. Широке розуміння дозвільної системи не обмежується тими об’єктами, які визначені у цьому положенні. У широкому розумінні дозвільна система – це врегульована правом сукупність суспільних відносин між передбаченими нормативно-правовими актами суб’єктами, зокрема, державними органами, з одного боку, фізичними та юридичними особами – з іншого, які виникають у зв’язку зі встановленням загальнообов’язкових правил, видачею дозволів на зайняття певними видами діяльності та наглядом і контролем за дотриманням її правил та умов.

Отже, основна відмінність між дозвільною системою у широкому і у вузькому розумінні полягає в об’єктах, щодо яких вона здійснюється.

Дозвільну систему можна розглядати в двох площинах. З одного боку, це, так би мовити, „дозвільний порядок”, який регламентує певні юридичні дії, що здійснюються різними суб’єктами, з іншого – специфічна діяльність державних органів з організації нагляду та контролю за здійсненням спеціальних правил функціонування деяких об’єктів господарювання, а також поводження з предметами та речовинами підвищеної небезпеки, безконтрольне зберігання та використання яких може завдати суттєвої шкоди суспільним інтересам.

До ознак дозвільної системи ми відносимо: 1) її загальнодержавний характер, оскільки вона здійснюється державою з метою забезпечення економічних та соціально-політичних інтересів, для створення необхідних умов нормальної діяльності державних та громадських організацій, додержання законності, охорони власності та забезпечення громадської безпеки; 2) виконавчо-розпорядчий характер, тому що вона: а) є однією із форм державного управління; б) її правила обов’язкові для виконання; в) за невиконання встановлених правил до винної особи застосовуються заходи примусу; 3) їй властивий організуючий та підзаконний характер; 4) вона здійснюється особливою групою державних органів, на які покладено обов’язки з практичної реалізації функцій держави, пов’язаних з охороною та захистом громадської безпеки; 5) здебільшого вона має попереджувальний (профілактичний) характер, інакше кажучи, основною метою її встановлення у державі є запобігання вчиненню правопорушень; 6) її сутність складають встановлені нормативно-правовими актами правила діяльності, дії або поведінка громадян, юридичних осіб, державних органів і їх посадових осіб та контроль і нагляд за їх виконанням; 7) елементами правовідносин, що складаються в сфері дозвільної системи, є: а) її суб’єкти; б) об’єкти; в) видача дозволів; г) здійснення контрольно-наглядової діяльності уповноваженими суб’єктами за дотриманням загальнообов’язкових правил дозвільної системи; д) попередження та припинення правопорушень, притягнення до встановленої законом відповідальності осіб, які порушують правила дозвільної системи.

Значення дозвільної системи у забезпеченні правопорядку полягає, по-перше, у нормативному закріпленні особливого порядку обігу спеціально визначених предметів, матеріалів і речовин, а також відкриття та функціонування окремих підприємств, майстерень і лабораторій з метою охорони інтересів держави та безпеки громадян, з одного боку, створення гарантій реалізації громадянами своїх конституційних прав та свобод, з іншого. На думку дисертанта, створення гарантій реалізації громадянами своїх конституційних прав та свобод в сфері дозвільної системи повинно стати домінуючим, тобто усі інші завдання дозвільної системи мають бути підпорядковані зазначеній меті.

По-друге, у характері (особливостях) її об’єктів, і перш за все, в тому, що вони становлять потенційну суспільну небезпеку, діяльність, пов’язана з ними, може завдати шкоди суспільним та державним інтересам, життю та здоров’ю громадян. У цивільному праві такі об’єкти визнаються джерелами підвищеної небезпеки. Предмети, на які поширюється дозвільна система, повністю або частково вилучені з цивільного обігу, їх безконтрольне використання становить склад адміністративного проступку або злочину, оскільки при цьому створюється загроза завдання шкоди життю та здоров’ю людей, іншим об’єктам правової охорони. Підприємства та майстерні, про які йшлося вище, в одних випадках своєю діяльністю також створюють загрозу громадській безпеці (склади, сховища, де зберігається зброя або вибухові матеріали, підприємства, де вони виготовляються, тощо), в інших їх безконтрольна діяльність може призвести до безладдя, хаосу в суспільних відносинах (в разі незаконного виготовлення печаток і штампів). Саме цим пояснюється необхідність встановлення і чіткого функціонування системи нагляду та контролю за використанням зазначених об’єктів.

По-третє, значення дозвільної системи найбільш виразно виявляється у завданнях, які покладаються на органи внутрішніх справ у зв’язку з її здійсненням, серед яких: попередження порушень правил придбання, обліку, зберігання, перевезення, використання та знищення предметів і речовин, щодо яких встановлено особливий режим реалізації права власності; недопущення використання підконтрольних об’єктів та предметів не за призначенням, зі злочинною чи іншою протиправною метою; запобігання крадіжкам та втраті предметів і речовин, на які встановлено дозвільну систему; застосування до порушників правил дозвільної системи передбачених законом заходів адміністративного впливу.

Викладене свідчить про те, що дозвільна система є досить складним правовим явищем. Як інститут адміністративного права дозвільна система становить сукупність правових норм, які регулюють суспільні відносини, пов’язані з обігом таких речовин, матеріалів, предметів, або заняття видами діяльності, що становлять підвищену суспільну небезпеку, і які мають на меті підтримання у суспільстві встановленого режиму безпеки.

В наш час питання дозвільної системи регламентуються в основному на рівні підзаконних актів: указів Президента, постанов Кабінету Міністрів України та відомчих нормативних актів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, яких є більше двохсот. Такий стан правового регулювання в цій сфері призводить до неузгодженості між правовими нормами деяких із них, до дублювання тощо, а головне – ускладнює правозастосовну діяльність державних органів в дозвільній сфері і, як наслідок, призводить до порушень законності. Таким чином, назріла необхідність у розробці та прийнятті Закону України „Про дозвільну систему”, в якому має бути визначено поняття дозвільної системи та дозвільної діяльності; мету дозвільної діяльності; основні принципи дозвільної діяльності; завдання та сферу її дії; перелік об’єктів та суб’єктів дозвільної діяльності; права та обов’язки учасників суспільних відносин в сфері дозвільної системи; вимоги до обігу об’єктів дозвільної системи; види дозвільної діяльності (ліцензування, сертифікація, реєстрація, видача інших дозволів); особливості нагляду та контролю; відповідальність за порушення правил, норм та стандартів дозвільної системи тощо.

4.2. Суб’єкти адміністративного нагляду за дотриманнямправил дозвільної системи

Суб’єктами дозвільних правовідносин є, з одного боку, орган виконавчої влади або його структурний підрозділ, який наділений повноваженнями щодо видачі дозволів, а з іншого – фізична або юридична особа, яка бажає отримати дозвіл на реалізацію певних прав. У свою чергу, суб’єктів адміністративного нагляду за дотриманням правил дозвільної системи, так як і саму дозвільну систему, необхідно розглядати не тільки у вузькому, а й в широкому значенні, що, як було з’ясовано у попередньому підрозділі, залежить, насамперед, від кола об’єктів, на які поширюється дозвільна система.

Так, до суб’єктів адміністративного нагляду за дотриманням правил дозвільної системи у широкому значенні ми відносимо відповідні підрозділи Міністерства екології і природних ресурсів України, Міністерства охорони здоров’я України, Державного комітету з нагляду за охороною праці, Державного комітету ядерного регулювання України, Міністерства охорони навколишнього природного середовища України, Міністерства транспорту і зв’язку України, діяльність яких безпосередньо пов’язана із забезпеченням громадської безпеки, що, на думку дисертанта, є обов’язковою ознакою їх дозвільної діяльності. Так, наприклад, відповідно до ст. 4 Закону України „Про дозвільну діяльність у сфері використання ядерної енергії”, метою дозвільної діяльності суб’єктів нагляду у цій сфері є: забезпечення використання тільки тих ядерних установок, джерел іонізуючого випромінювання, об’єктів, призначених для поводження з радіоактивними відходами, рівень безпеки яких визнано таким, що відповідає міжнародним вимогам на основі всебічної оцінки усіх факторів, які впливають на безпеку, включаючи забезпечення фізичного захисту; забезпечення здійснення діяльності у сфері використання ядерної енергії тільки тими фізичними та юридичними особами, які можуть гарантувати виконання вимог законодавства, норм, правил і стандартів з ядерної та радіаційної безпеки [311].

Держнаглядохоронпраці України відповідно до покладених на нього завдань в сфері дозвільної системи здійснює у встановленому порядку державний нагляд за дотриманням законів та інших нормативно-правових актів про охорону праці, у тому числі з питань, які стосуються сфери дозвільної системи, а саме: 1) виготовлення, транспортування, зберігання і використання вибухових матеріалів і виробів на їх основі; 2) безпечного проведення робіт з утилізації зброї, звичайних видів боєприпасів, виробів ракетної техніки. Держнаглядохоронпраці видає у випадках, передбачених законодавством, дозволи на діяльність, пов’язану з виконанням робіт і експлуатацією об’єктів, машин, механізмів підвищеної небезпеки, а також здійснює в межах своєї компетенції дозвільну діяльність у сфері проведення підривних робіт, виготовлення засобів механізації підривних робіт, видає посвідчення на придбання і зберігання вибухових речовин.

Відповідно до п. 9 Положення про дозвільну систему, видача дозволів на виготовлення, придбання, зберігання, облік, охорону, перевезення і використання предметів, матеріалів і речовин, відкриття підприємств, майстерень і лабораторій здійснюється: 1) на вогнепальну зброю (нарізну військових зразків, несучасну стрілецьку, спортивну, навчальну, вихолощену, мисливську нарізну і гладкоствольну), бойові припаси до неї, холодну зброю, пристрої вітчизняного виробництва для відстрілу патронів, споряджених гумовими чи аналогічними за своїми властивостями метальними снарядами несмертельної дії, та зазначені патрони, сховища, склади і бази, де вони зберігаються, стрілецькі тири і стрільбища, мисливсько-спортивні стенди, а також підприємства і майстерні з виготовлення і ремонту вогнепальної та холодної зброї, піротехнічні майстерні, пункти вивчення матеріальної частини зброї, спеціальних засобів, правил поводження з ними та їх застосування, магазини, в яких здійснюється продаж зброї та бойових припасів до неї, штемпельно-граверні майстерні, печатки і штампи – у порядку, визначеному МВС; 2) на вибухові матеріали і речовини, їх перевезення, а також сховища та склади, де вони зберігаються – у порядку, визначеному Держнаглядохоронпраці разом з МВС; 3) на сильнодіючі отруйні речовини I, II класу безпечності, збудники інфекційних захворювань I-II групи патогенності і токсини, сховища, склади і бази, де вони зберігаються, організації, що займаються збутом сильнодіючих отруйних речовин, і лабораторії, які проводять аналізи цих засобів і речовин, працюють зі збудниками інфекційних захворювань I-II групи патогенності і токсинами – у порядку, визначеному постановою Кабінету Міністрів України від 20 червня 1995 р. № 440 „Про затвердження Порядку одержання дозволу на виробництво, зберігання, транспортування, використання, захоронення, знищення та утилізацію отруйних речовин, у тому числі токсичних промислових відходів, продуктів біотехнології та інших біологічних агентів” [321] Мінприроди за погодженням з МОЗ, Держнаглядохоронпраці, Мінтрансом, МВС.

Особливість правового статусу зазначених органів полягає в тому, що тільки цим органам надано право давати офіційні дозволи зацікавленим суб’єктам на здійснення певних видів діяльності або наділяти їх повноваженнями щодо предметів, які мають підвищену суспільну небезпеку. Кожен з перерахованих вище органів виконавчої влади наділяється відповідно до чинного законодавства певними повноваженнями в сфері дозвільної системи. При цьому слід зазначити, що їх обсяг у різних органів неоднаковий. Так, органи внутрішніх справ, крім видачі дозволів на придбання, зберігання, використання, транспортування і облік вогнепальної зброї, бойових припасів, печаток і штампів зі зображенням Державного Гербу України, наділяються також певним обсягом погоджувальних і контрольних повноважень щодо інших предметів, видача дозволів на які, відповідно до пункту 9 Положення про дозвільну систему, здійснюється іншими державними органами. Наприклад, видача дозволів на вчинення певних дій з отруйними і сильнодіючими речовинами Мінохоронприроди здійснюється тільки за узгодженням з органами внутрішніх справ.

Аналіз змісту різних нормативних актів, які прямо чи опосередковано регулюють дозвільні правовідносини, свідчить про те, що основне навантаження в реалізації дозвільної системи несуть органи внутрішніх справ, точніше, міліція. Діяльність міліції щодо здійснення дозвільних повноважень досить складна і різноманітна. Сутність її полягає у розробці та втіленні в життя комплексу заходів, спрямованих на недопущення шкоди, яку може бути заподіяно громадським та державним інтересам, власності, особистій безпеці громадян внаслідок безконтрольного володіння і використання об’єктів, на які поширюється зазначена система. Ця діяльність будується відповідно до завдань, що ставляться перед органами внутрішніх справ різними нормативними актами. Так, I. П. Голосніченко та О. П. Коренєв до завдань здійснення дозвільної системи відносять: запобігання втраті і розкрадань предметів та речовин, на які поширюється особливий режим обігу, недопущення їх використання зі злочинною метою або не за призначенням, своєчасне виявлення та усунення порушень встановлених правил [55, с. 153; 56, с. 159].

На думку дисертанта, до завдань міліції в сфері здійснення дозвільної системи слід віднести такі: забезпечення особистої безпеки громадян, захист їх прав і свобод, законних інтересів; встановлення загальнообов’язкових умов, правил і порядку функціонування об’єктів дозвільної системи; перевірку осіб, які оформляються на роботу, пов’язану з обігом об’єктів дозвільної системи, а також організацію контролю за такими особами; підготовку і своєчасне проведення профілактичних заходів щодо недопущення крадіжок (втрат) зброї, боєприпасів та інших предметів та речовин, на які поширюється дозвільна система, запобігання випадкам протиправного їх використання; виявлення й усунення (нейтралізацію) причин та умов, що сприяють порушенню правил дозвільної системи; вжиття до порушників правил дозвільної системи передбачених законодавством заходів впливу; облік та реєстрацію об’єктів дозвільної системи; здійснення систематичного нагляду та контролю за додержанням правил виготовлення, зберігання та використання предметів (речовин), на які поширюється дозвільна система.

Виходячи із поставлених завдань, підрозділи дозвільної роботи: 1) видають дозволи на допуск осіб до роботи на об’єктах дозвільної системи; 2) видають дозволи на роботу з предметами і речовинами обмеженого користування; 3) здійснюють нагляд за об’єктами дозвільної системи; 4) застосовують запобіжні заходи та заходи припинення, притягують винних до відповідальності.

До повноважень працівників міліції у сфері здійснення дозвільної системи відповідно до чинних нормативних актів можна віднести їх право: брати участь у розробленні проектів нормативно-правових актів, які стосуються умов, правил і порядку функціонування об’єктів, на які поширюється дозвільна система; виявляти, попереджувати, припиняти і розкривати злочини та інші правопорушення в сфері здійснення дозвільної системи; приймати і реєструвати заяви і повідомлення про злочини та адміністративні правопорушення в сфері здійснення дозвільної системи, своєчасно приймати по них рішення; виявляти причини й умови, що сприяють вчиненню правопорушень в сфері здійснення дозвільної системи, вживати в межах своєї компетенції заходів до їх усунення; проводити профілактичну роботу серед осіб, які є власниками об’єктів дозвільної системи; давати відповідно до законодавства дозвіл на придбання, зберігання, носіння і перевезення зброї, боєприпасів, вибухових речовин та матеріалів, інших предметів і речовин, щодо зберігання і використання яких встановлено спеціальні правила, а також на відкриття об’єктів, де вони використовуються; контролювати додержання фізичними та юридичними особами встановлених правил дозвільної системи; охороняти об’єкти дозвільної системи; вимагати від громадян і посадових осіб, які порушують правила дозвільної системи, припинення цих дій, виносити на місці усне попередження особам, які допустили малозначні порушення правил дозвільної системи, а в разі невиконання зазначених вимог застосовувати передбачені законом заходи примусу; перевіряти у громадян документи, що посвідчують їх право на придбання, зберігання, перевезення та використання об’єктів дозвільної системи, а також інші документи, необхідні для з’ясування питання щодо додержання правил дозвільної системи; викликати громадян і посадових осіб у справах про порушення правил дозвільної системи, в разі ухилення без поважних причин від явки за викликом піддавати їх приводу у встановленому законом порядку; виявляти і вести облік осіб, які є власниками об’єктів дозвільної системи; складати протоколи про адміністративні правопорушення в сфері здійснення дозвільної системи, провадити особистий огляд, огляд речей, вилучення речей і документів, застосовувати інші передбачені законом заходи забезпечення провадження у справах про зазначені правопорушення; накладати адміністративні стягнення за порушення правил дозвільної системи або передавати матеріали про адміністративні правопорушення на розгляд інших державних органів, громадських організацій або трудових колективів; у визначених законом випадках для попередження порушень правил дозвільної системи перебувати на земельних ділянках, в жилих та інших приміщеннях громадян за їх згодою, а також на території і в приміщеннях підприємств, установ і організацій з повідомленням про це адміністрації; одержувати безперешкодно і безплатно від підприємств, установ і організацій незалежно від форм власності та об’єднань громадян на письмовий запит відомості про об’єкти дозвільної системи; вносити відповідним державним органам, об’єднанням громадян, підприємствам, установам, організаціям або посадовим особам обов’язкові до розгляду подання про необхідність усунення причин і умов, що сприяють вчиненню правопорушень в сфері здійснення дозвільної системи; анулювати виданий підприємству, установі чи організації дозвіл на придбання, зберігання і використання зброї, боєприпасів, вибухових речовин і матеріалів, інших предметів і речовин при невиконанні встановлених правил користування і поводження з ними або при недоцільності їх подальшого зберігання, вилучати при необхідності зазначені предмети, опечатувати склади, бази й сховища, закривати стрілецькі тири і стенди, зброєремонтні та піротехнічні підприємства, магазини, що торгують зброєю і боєприпасами, до усунення порушень відповідних правил; анулювати дозволи на придбання, зберігання і носіння зброї та боєприпасів, видані громадянам, які зловживають спиртними напоями, вживають наркотичні засоби без призначення лікаря, інші одурманюючі засоби, хворіють на психічні захворювання, та в інших випадках, передбачених законодавством; оглядати з участю адміністрації підприємств, установ, організацій приміщення, де знаходяться зброя, боєприпаси, вибухові, наркотичні та сильнодіючі хімічні, отруйні та радіоактивні речовини і матеріали, з метою перевірки додержання правил поводження з ними; оглядати зброю та боєприпаси, що знаходяться у громадян, а також місця їх зберігання; вимагати від посадових осіб підприємств, установ і організацій відомості та пояснення по фактах порушення правил дозвільної системи; витребувати і при необхідності вилучати документи, зразки сировини й продукції, опечатувати каси, приміщення і місця зберігання об’єктів дозвільної системи; вести документацію на об’єкти дозвільної системи.

Слід відзначити і те, що працівники міліції під час здійснення дозвільних повноважень користуються загальними правами та обов’язками, які мають усі працівники міліції, зокрема: приймати заяви про злочини та інші правопорушення, використовувати безперешкодно транспортні засоби, користуватися у невідкладних випадках безперешкодно і безплатно засобами зв’язку, засобами масової інформації, зберігати, носити і застосовувати спеціальні засоби та зброю тощо.

Відповідно до напрямків дозвільної діяльності повноваження працівників міліції можна звести у дві великі групи: 1) правотворчі, які полягають у розробленні та виданні нормативних актів, які містять загальнообов’язкові правила; 2) правозастосовні, які полягають у застосуванні норм права в сфері дозвільної діяльності.

Так, прикладом правотворчих повноважень є те, що органи внутрішніх справ розробляють та приймають відомчі нормативно-правові акти, в яких передбачено загальнообов’язкові умови, правила і порядок щодо: 1) виготовлення, придбання, зберігання, обліку, перевезення та використання вогнепальної, пневматичної і холодної зброї, а також боєприпасів до зброї та вибухових матеріалів; 2)обігу в Україні побутових піротехнічних виробів; 3) приймання, зберігання, обліку, знищення чи реалізації вилученої, добровільно зданої, знайденої зброї та боєприпасів до неї; 4) здійснення підприємницької діяльності з виробництва, ремонту і реалізації спортивної, мисливської вогнепальної зброї та боєприпасів до неї, а також холодної зброї, виготовлення і реалізації спеціальних засобів, заряджених речовинами сльозоточивої та дратівної дії, індивідуального захисту, активної оборони та засобів для виконання спеціальних операцій і оперативно-розшукових заходів, створення та утримання стрілецьких тирів, стрільбищ, мисливських стендів і штемпельно-граверних майстерень, виготовлення печаток і штампів; 5) провадження діяльності з відкриття та функціонування штемпельно-граверних майстерень, виготовлення печаток і штампів; 6) видачі, продовження та анулювання ліцензій на здійснення підприємницької діяльності з виробництва, ремонту і реалізації спортивної, мисливської вогнепальної зброї та боєприпасів до неї, а також холодної зброї.

Правозастосовні повноваження можна звести у такі групи: а)видача, продовження дії та анулювання ліцензій на здійснення підприємницької діяльності з виробництва, ремонту і реалізації спортивної, мисливської вогнепальної зброї та боєприпасів до неї, а також холодної зброї; б) придбання, видача, облік, зберігання зброї, боєприпасів до неї, спеціальних засобів індивідуального захисту працівниками судів і правоохоронних органів, а також особами, які беруть участь у кримінальному судочинстві; в) облік об’єктів дозвільної системи; г) приймання, зберігання, знищення чи реалізація вилученої, добровільно зданої, знайденої зброї та боєприпасів до неї; д) видача дозволів на придбання, зберігання, перевезення і використання вогнепальної зброї, боєприпасів до неї, пристроїв вітчизняного виробництва для відстрілу патронів, споряджених гумовими чи аналогічними за своїми властивостями метальними снарядами несмертельної дії, та зазначених патронів і вибухових матеріалів, відкриття і функціонування підприємств-об’єктів дозвільної системи; е) надання згоди на укладення трудових договорів на виконання робіт, пов’язаних з виготовленням, ремонтом, придбанням, зберіганням, обліком, охороною, перевезенням і використанням предметів, на які поширюється дозвільна система; є) видача дозволів на придбання, зберігання, перевезення і використання вибухових матеріалів; ж) видача міністерствам та іншим центральним органам виконавчої влади, підприємствам, установам, організаціям, господарським об’єднанням та громадянам дозволів на право відкриття та функціонування штемпельно-граверних майстерень, виготовлення печаток і штампів, а також порядок видачі дозволів на оформлення замовлень на виготовлення печаток і штампів.

Більша частина повноважень працівників міліції в дозвільній сфері пов’язана із прийняттям управлінських рішень. Якість управлінських рішень впливає на весь хід процесу управління, кінцеві результати оперативно-службової діяльності органів внутрішніх справ. Управлінські рішення повинні відповідати загальним вимогам, до яких, на думку дисертанта, належить те, що вони: мають бути підзаконними, тобто відповідати вимогам законодавчих актів; мають бути обґрунтованими, об’єктивними, враховувати всі особливості ситуації, відповідати конкретним умовам, поставленим цілям і можливостям їх досягнення; повинні прийматись у межах компетенції суб’єкта управління; мають прийматися із дотриманням встановленої форми (як письмової, так і усної); повинні прийматися в установленому порядку, який регламентується відповідними нормативними актами.

Так, рішення органів внутрішніх справ з питань здійснення дозвільної системи умовно можна розділити на чотири групи: рішення, які приймаються з приводу видачі дозволів на функціонування (придбання, зберігання, перевезення, використання тощо) об’єктів дозвільної системи; рішення, пов’язані зі здійсненням нагляду та контролю за об’єктами дозвільної системи (акти перевірок, надання згоди на укладання трудового договору з певною особою, вказівки (пропозиції) про усунення причин та умов порушень правил дозвільної системи тощо); рішення про застосування заходів адміністративного припинення в разі виявлення порушень правил дозвільної системи (рішення про анулювання дозволів (ліцензій), виданих на придбання, перевезення, виробництво, реалізацію, ремонт та функціонування об’єктів дозвільної системи; закриття об’єктів дозвільної системи з послідуючою забороною їх функціонування; вилучення предметів (речовин), з якими пов’язане порушення, тощо); рішення (постанова) про застосування адміністративних стягнень до порушників правил дозвільної системи.

Слід відзначити і те, що з приводу порушень правил дозвільної системи органи внутрішніх справ приймають й інші рішення – про порушення кримінальної справи та провадження по ній, однак ці рішення видаються в ході здійснення кримінально-процесуальної діяльності і тому, звісно, предметом цього дослідження бути не можуть.

У сфері здійснення дозвільної системи найбільш поширеною формою управлінських рішень є видання актів управління, тобто прийнятих в процесі виконавчо-розпорядчої діяльності на підставі закону односторонньо владних рішень, спрямованих на встановлення, зміну або припинення конкретних правовідносин у зазначеній сфері. Їх видова класифікація досить різноманітна, проте, найбільш поширеним є їх поділ на індивідуальні і нормативні. До першої групи належать акти, у яких містяться розпорядження певним суб’єктам і які розраховані, як правило, на одноразове виконання. Iндивідуальні акти органів, які здійснюють дозвільну систему, спрямовані на реалізацію диспозицій або санкцій правових норм. До них належать акти про санкціонування певних дій певній особі або організації. Наприклад, дозвіл на відкриття та функціонування штемпельно-граверних майстерень, виготовлення печаток і штампів, на оформлення замовлень на виготовлення печаток і штампів [99]; на виробництво, ремонт і реалізацію спортивної, мисливської вогнепальної зброї та боєприпасів до неї, а також холодної зброї [135]; на виготовлення, придбання, зберігання, реєстрацію, перевезення та використання вогнепальної, пневматичної і холодної зброї, а також боєприпасів до зброї та вибухових матеріалів [32] та ін.

До другої групи належать акти, які встановлюють загальні правила поведінки, норми права. Вони регламентують однотипні суспільні відносини. Так, при здійсненні дозвільної системи органами, які її здійснюють, видаються накази, інструкції тощо, які є обов’язковими для виконання необмеженим колом осіб.

Як було з’ясовано вище, значну частину повноважень працівників міліції займає видача відповідних дозволів. Так, відповідно до відомчих нормативних актів органи внутрішніх справ в сфері здійснення дозвільної системи видають дозволи на: 1) виготовлення, придбання, зберігання, реєстрацію, перевезення та використання вогнепальної, пневматичної і холодної зброї, а також боєприпасів до зброї та вибухових матеріалів; 2) обіг в Україні побутових піротехнічних виробів; 3) здійснення підприємницької діяльності з виробництва, ремонту і реалізації спортивної, мисливської вогнепальної зброї та боєприпасів до неї, а також холодної зброї, виготовлення і реалізації спеціальних засобів, заряджених речовинами сльозоточивої та дратівної дії, індивідуального захисту, активної оборони та засобів для виконання спеціальних операцій і оперативно-розшукових заходів, створення та утримання стрілецьких тирів, стрільбищ, мисливських стендів і штемпельно-граверних майстерень, виготовлення печаток і штампів; 4) здійснення діяльності з відкриття та функціонування штемпельно-граверних майстерень, виготовлення печаток і штампів; 5) на здійснення підприємницької діяльності з виробництва, ремонту і реалізації спортивної, мисливської вогнепальної зброї та боєприпасів до неї, а також холодної зброї; 6) на придбання, зберігання, перевезення і використання вогнепальної зброї, боєприпасів до неї, пристроїв вітчизняного виробництва для відстрілу патронів, споряджених гумовими чи аналогічними за своїми властивостями метальними снарядами несмертельної дії, та зазначених патронів і вибухових матеріалів, відкриття і функціонування об’єктів дозвільної системи; 7) на укладення трудових договорів на виконання робіт, пов’язаних з виготовленням, ремонтом, придбанням, зберіганням, обліком, охороною, перевезенням і використанням предметів, на які поширюється дозвільна система [32; 99; 135; 136; 322; 323; 324].

Оскільки видачею дозволів власне і розпочинається здійснення дозвільної системи, визначаються подальші завдання органів внутрішніх справ, важливо, на думку дисертанта, детальніше проаналізувати правила їх видачі, які умовно можна розділити на умови (тобто сукупність всіх необхідних підстав для видачі дозволу – відповідність суб’єкта встановленим вимогам, мети відповідної діяльності, наявність технічних можливостей тощо) і порядок (процедуру видачі – оформлення необхідних документів, місце, строки прийняття рішення, його виконання тощо). Умови і порядок видачі дозволу залежать від виду об’єкта дозвільної системи, а також суб’єкта, якому він видається. Відомчими нормативними актами окремо врегульовано умови і порядок видачі дозволів юридичним особам (міністерствам та іншим центральним органам виконавчої влади, підприємствам, установам, організаціям, господарським товариствам) і громадянам.

В подальшому умови та порядок видачі дозволів ми будемо розглядати за таким напрямком наглядової діяльності органів внутрішніх справ, як виготовлення, придбання, зберігання, облік, перевезення та використання вогнепальної, пневматичної і холодної зброї, а також боєприпасів до зброї [32]. Так, до умов, за яких може бути видано дозвіл на придбання зброї та боєприпасів до неї, ми відносимо: по-перше, мету придбання. Відповідно до п. 9.1 Iнструкції про порядок виготовлення, придбання, зберігання, обліку, перевезення та використання вогнепальної, пневматичної і холодної зброї, а також боєприпасів до зброї вогнепальна, пневматична та холодна зброя і бойові припаси, пристрої вітчизняного виробництва для відстрілу патронів, споряджених гумовими чи аналогічними за своїми властивостями метальними снарядами несмертельної дії, та зазначені патрони міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади, підприємствами, установами, організаціями, господарськими об’єднаннями і громадянами може бути придбана для: а)озброєння особового складу охорони, а також окремих осіб, яким за родом служби законодавством дозволено носіння вогнепальної зброї, пристроїв вітчизняного виробництва для відстрілу патронів, споряджених гумовими чи аналогічними за своїми властивостями метальними снарядами несмертельної дії, та зазначених патронів; б)науково-дослідних потреб; в) навчальних потреб (забезпечення допризовної військової і спеціальної підготовки); г) спортивних потреб; д) промислового та любительського полювання; е) захисту життя, здоров’я, житла та майна громадян; є) використання на зйомках кінофільмів, у сценічних постановках, циркових виставах; ж) експонування в музеях, на виставках; з колекціонування.

По-друге, попереднє надсилання заявок до міністерств та інших центральних органів виконавчої влади юридичними особами, які хочуть придбати вогнепальну зброю та бойові припаси. Після чого уже узагальнені заявки міністерства та інші центральні органи виконавчої влади подають до МВС України не пізніше 20 липня. У заявках вказуються найменування кожної організації, для якої передбачено придбання зброї і боєприпасів, поштовий індекс і адреса, мета придбання, а також загальна кількість необхідної зброї і бойових припасів. Заявки повинні бути затверджені керівниками міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, підприємств, установ, організацій, господарських об’єднань і скріплені гербовою (простою) печаткою. До них додаються також відомості про наявність вогнепальної зброї і бойових припасів. МВС України узагальнює заявки, складає зведені відомості і не пізніше 1вересня надсилає їх до Міністерства оборони України.

По-третє, нормативне закріплення права працівників міністерств, відомств, підприємств, установ і організацій користуватися зброєю при виконанні службових обов’язків (це стосується дозволів на придбання та зберігання і носіння зброї та пристроїв для відстрілу патронів, споряджених гумовими чи аналогічними за своїми властивостями метальними снарядами несмертельної дії, та зазначених патронів).

По-четверте, проходження відповідного навчання з вивчення матеріальної частини зброї, правил поводження з нею, її застосування та здачі заліків.

По-п’яте, подання документів за встановленим переліком: 1)для юридичних осіб це: а) клопотання керівника підприємства, установи, організації та господарського об’єднання, у якому зазначається кількість вогнепальної зброї і боєприпасів, що купується, номер та термін дії дозволу на право відкриття та функціонування об’єкта, про який додаються певні документи (список осіб із зазначенням прізвища, імені, по батькові, дати і місця народження та проживання, відомості про попередню трудову діяльність, довідки (висновок) медичної установи (ЛКК), що такі особи за станом здоров’я можуть виконувати вказані роботи; копії договорів страхування таких осіб; довідки про складання особами заліків на знання матеріальної частини зброї, правил поводження з нею та порядку застосування; копія наказу керівника організації про призначення осіб для супроводження грошових сум, цінностей, спецвантажів тощо; дві фотокартки розміром 3 х 4 см; платіжне доручення (квитанція) банку про оплату послуг за одержання дозволу на носіння зброї); б) акт про придатність приміщення, де зберігатимуться вогнепальна зброя та боєприпаси, що складається комісією з представників органу внутрішніх справ (міліції) і пожежного нагляду та зацікавленої організації; в) наказ керівника підприємства, установи, організації чи господарського об’єднання про призначення особи, відповідальної за придбання вогнепальної зброї і бойових припасів (прізвище, ім’я та по батькові, дата, місце народження і проживання), довідка (висновок) медичної установи (ЛКК), що така особа за станом здоров’я може виконувати цю роботу, копія договору страхування, довідка про складання заліків на знання матеріальної частини зброї, правил поводження з нею та порядку застосування; г)копія контракту, наряду на одержання (придбання) зброї та бойових припасів; д) платіжне доручення (квитанція) банку про оплату послуг, пов’язаних з видачею дозволу на придбання вогнепальної зброї і бойових припасів; 2) для фізичних осіб: а) письмове клопотання щодо видачі дозволу на ім’я керівника органу внутрішніх справ; б) заповнена картка-заява; в) медичний висновок лікувального закладу про відсутність протипоказань, що перешкоджають придбанню зброї; г) копія договору страхування; д) довідка про проходження вивчення матеріальної частини зброї, правил поводження з нею та застосування; е) платіжне доручення (квитанція) установи банку про оплату послуг за видачу такого дозволу. Для одержання дозволу на придбання інших видів холодної зброї, її сучасних копій (катани, мечі, шаблі, кортики, кинджали тощо) з метою їх колекціонування громадяни в органи внутрішніх справ за місцем проживання подають заяву та квитанцію про оплату послуг за видачу дозволу. Для одержання дозволу на зберігання, носіння вогнепальної мисливської, гладкоствольної, нарізної, комбінованої та пневматичної зброї, арбалетів власниками в органи внутрішніх справ подаються: а) письмове клопотання щодо видачі дозволу на ім’я керівника органу внутрішніх справ; б) три фотокартки розміром 3 х 4 см; в) дублікат дозволу на придбання зброї з відміткою магазину про продану зброю або інший документ, що засвідчує джерело надходження та приналежність зброї; г) довідка про складання заліків на знання матеріальної частини зброї, правил поводження з нею та порядку застосування; д) платіжне доручення (квитанція) банку про оплату послуг за реєстрацію зброї; е) копія договору страхування, якщо такий не надавався при отриманні дозволу на придбання зброї. Для одержання дозволу на зберігання колекційної холодної зброї її власник подає в орган внутрішніх справ за місцем проживання: дублікат дозволу з відміткою магазину про реалізацію такої зброї або інші документи; кольорові фотографії зброї розміром 15 х 15 см.

По-шосте, вік громадян (досягнення 21-річного віку – для мисливської гладкоствольної зброї, 25-річного віку – для мисливської нарізної зброї, 18-річного віку – на холодну, газову та пневматичну зброю). На роботу до державних та приватних підприємств (крім правоохоронних органів), пов’язану з використанням зброї при виконанні службових обов’язків, приймаються особи, які досягли 21-річного віку і здатні за своїми діловими і моральними якостями виконувати такі роботи.

По-сьоме, укладання договору страхування відповідальності власників чи користувачів зброї (далі – договір страхування).

По-восьме, відсутність: 1) медичних протипоказань до виконання зазначених функціональних обов’язків та володіння зброєю; 2)даних про систематичне порушення такою особою громадського порядку, зловживання спиртними напоями, вживання наркотичних речовин без призначення лікаря тощо; 3) пред’явлення такій особі обвинувачення про вчинення злочину, а також віддання до суду; 4) непогашеної або не знятої у встановленому порядку з такої особи судимості за умисні злочини, а також за злочини, вчинені із застосуванням вогнепальної зброї або вибухових матеріалів; 5) умовного засудження такої особи з випробуванням; наявності вироку суду стосовно особи, виконання якого відстрочено, або засудження її до виправних робіт. Останнє обмеження встановлено Iнструкцією МВС України, проте чинне кримінальне законодавство не передбачає такого виду покарання як умовне засудження особи з іспитовим строком та вироку суду стосовно особи, виконання якого відстрочено, тому необхідно його вилучити. Натомість доцільно передбачити обмеження для осіб, що відбувають кримінальне покарання у вигляді громадських або виправних робіт, а також які вчиняють насильство в сім’ї.

Таким чином, склалася ненормальна ситуація, коли підзаконний нормативно-правовий акт позбавляє прав певної категорії громадян на власність, що суперечить положенням Конституції України. Тому необхідно якнайшвидше прийняти Закон України “Про зброю”, у якому, крім іншого, визначити також категорії осіб, які не мають права володіти вогнепальною, пневматичною і холодною зброєю.

Слід відзначити і те, що окремо передбачено умови для отримання дозволів на: перевезення зброї і бойових припасів, зберігання, і використання зброї та бойових припасів юридичними особами та придбання, зберігання і перевезення мисливської вогнепальної нарізної і гладкоствольної зброї, бойових припасів, пневматичної та холодної зброї громадянами.

Отже, дозвіл не може видаватися автоматично лише на тій підставі, що дотримуються передбачені конкретними правилами формальності. Під час розгляду цього питання державний орган має право і зобов’язаний врахувати деякі обставини, що стосуються як об’єкта, так і суб’єкта поведінки, на які видається дозвіл: по-перше, встановити відповідність встановленим правилам заявлених вимог на певні дії, а також допустимість останніх згідно з чинним законодавством і, по-друге, з’ясувати наявність у особи необхідних умов та можливостей для реалізації права, що їй надається, без заподіяння шкоди суспільним інтересам шляхом підтвердження їх відповідними документами.

Вважаємо доцільним у чинній Iнструкції про порядок виготовлення, придбання, зберігання, обліку, перевезення та використання вогнепальної, пневматичної і холодної зброї, а також боєприпасів до зброї та вибухових матеріалів слово „громадянин” замінити на словосполучення „фізичні особи”, що дозволить реалізувати право на виготовлення, придбання, зберігання, перевезення та використання вогнепальної, пневматичної і холодної зброї, а також боєприпасів до зброї та вибухових матеріалів не тільки громадянам України, а й іншим особам, зокрема, іноземцям та особам без громадянства, які проживають в Україні більше п’яти років та виконали усі передбачені Iнструкцією вимоги щодо отримання такого дозволу.

До порядку видачі дозволів варто віднести: компетентність суб’єктів щодо видачі дозволу на той чи інший об’єкт дозвільної системи; процедуру видачі дозволу – оформлення необхідних документів, місце, строки прийняття рішення тощо. Розглянемо ці елементи порядку видачі дозволів більш детально.

Так, відповідно до п. 2. 3 Iнструкції про порядок виготовлення, придбання, зберігання, обліку, перевезення та використання вогнепальної, пневматичної і холодної зброї, а також боєприпасів до зброї, дозволи видаються: 1) Департаментом на: право ввозу з-за кордону та вивозу з України вогнепальної, пневматичної, холодної зброї та боєприпасів до зброї, мисливського пороху, вибухових матеріалів міністерствам та іншим центральним органам виконавчої влади, підприємствам, установам, організаціям, господарським об’єднанням, а також іноземним фірмам на підставі міжурядових угод та договорів; придбання, зберігання, носіння та вивезення (за 5 днів до виїзду) з України вогнепальної, пневматичної, холодної зброї, та боєприпасів до зброї іноземним громадянам, а також ввезення ними зброї та боєприпасів в Україну за клопотанням міністерств та інших центральних органів виконавчої влади України за погодженням з посольствами та іноземними представництвами країн, громадянами яких вони є, а з метою полювання, на конкретно визначений термін, також за клопотанням користувачів земельних ділянок і мисливських угідь; відкриття та функціонування республіканських баз складів вогнепальної, пневматичної, холодної зброї, боєприпасів до зброї і вибухових матеріалів, пунктів вивчення матеріальної частини зброї, правил поводження з нею та її застосування; зберігання і носіння нагородної зброї; 2)управліннями (відділами) адміністративної служби міліції ГУМВС України в Автономній Республіці Крим, м. Києві, Київській області, УМВС України в областях, м. Севастополі на: відкриття та функціонування складів вибухових матеріалів і піротехнічних майстерень; право ввезення з-за кордону та вивезення з України мисливської, пневматичної, холодної зброї та боєприпасів до зброї громадянам України; придбання, зберігання та носіння мисливської нарізної вогнепальної зброї громадянам України; придбання та зберігання відомчої вогнепальної, пневматичної, холодної зброї та боєприпасів до зброї підприємствам, установам, організаціям; 3)міськрайорганами внутрішніх справ на: придбання і перевезення вибухових матеріалів і засобів підриву; носіння і перевезення відомчої вогнепальної, пневматичної, холодної зброї та боєприпасів до зброї; придбання, зберігання і носіння громадянами України мисливської гладкоствольної вогнепальної, пневматичної, холодної зброї; придбання, зберігання пристроїв вітчизняного виробництва для відстрілу патронів, споряджених гумовими чи аналогічними за своїми властивостями метальними снарядами несмертельної дії, та зазначених патронів правоохоронним органам, а також їх носіння працівникам цих органів; 4) органи внутрішніх справ на транспорті, відділи (відділення) спеціальної міліції у межах своєї компетенції видають дозволи на відкриття та функціонування об’єктів, що ними обслуговуються, а також на придбання, зберігання, носіння, перевезення вогнепальної зброї і боєприпасів до неї, а також вибухових матеріалів, які зберігаються та використовуються на цих об’єктах.

Щодо строків, то дозволи на ім’я керівників підприємств, установ і організацій на зберігання та використання предметів, матеріалів і речовин, відкриття та функціонування підприємств, майстерень і лабораторій, на які поширюється дозвільна система, а також громадянам на зберігання і носіння мисливської вогнепальної, пневматичної і холодної зброї видаються строком на 3 роки. Дозволи на придбання та перевезення цих предметів, матеріалів і речовин видаються на строк до 3 місяців.

До порядку видачі дозволів слід віднести і їх оформлення. Залежно від виду дозволів, що видаються, вони підписуються відповідно керівниками Міністерства внутрішніх справ України, головних управлінь МВС, управлінь МВС, управлінь (відділів) адміністративної служби міліції ГУМВС, УМВС, УВСТ, начальником відділу дозвільної системи ДАСМ МВС, а в міськ-, райлінорганах – начальниками і скріплюються гербовою печаткою органів внутрішніх справ. Так, дозволи на придбання, зберігання і носіння вогнепальної нарізної зброї громадянам України підписуються Міністром внутрішніх справ України, його першими заступниками, заступником – начальником міліції громадської безпеки або його першим заступником, начальниками ГУМВС України в Автономній Республіці Крим, м.Києві, Київській області, УМВС України в областях, м. Севастополі, а в разі їх відсутності – особами, що виконують згідно з наказом їх обов’язки, та заступниками – начальниками міліції громадської безпеки. Оформлений дозвіл видається керівникам підприємств, установ, організацій, господарських об’єднань, а також громадянам або за їх дорученням уповноваженим ними особам під розписку після пред’явлення паспорта чи інших документів, що засвідчують особу. У загонах воєнізованої охорони видача дозволів на зберігання відомчої зброї допускається на ім’я командирів, начальників команд або окремих підрозділів.

Одним із видів дозвільних повноважень працівників міліції є надання керівникам підприємств, установ, організацій, господарських об’єднань згоди на укладення трудових договорів з громадянами на виконання робіт, пов’язаних з виготовленням, ремонтом, придбанням, обліком, охороною, перевезенням і використанням предметів і матеріалів, на які поширюється дозвільна система (далі – надання згоди). Надання згоди здійснюється після всебічної і ретельної перевірки осіб на підставі листів керівників або уповноважених ними органів, які з цією метою подають в органи внутрішніх справ необхідні дані (список осіб із зазначенням їх прізвищ, імен та по батькові, дати і місця народження і проживання, відомостей щодо попередньої трудової діяльності; висновок (довідку) медичної установи (ЛКК), що такі особи за станом здоров’я можуть виконувати зазначені роботи, і сертифікат про проходження профілактичного наркологічного огляду щодо наявності чи відсутності наркологічних протипоказань до виконання відповідних функціональних обов’язків; довідки встановленого зразка про складання заліків щодо знання матеріальної частини зброї, правил поводження з нею та застосування).

Таким чином, обсяг дозвільних повноважень міліції є досить значним. Але слід відзначити і те, що її повноваження у сфері забезпечення виконання правил дозвільної системи врегульовано відомчою Інструкцією (затверджена Наказом МВС України від 21.08.98.), яка не у повній мірі охоплює регулювання відносин у сфері дозвільної системи, суб'єктами яких виступають працівники міліції. Необхідно удосконалити зміст названої Інструкції, яка пізніше могла б стати одним із розділів проекту Закону України "Про дозвільну систему".

4.3. Організація наглядової діяльності у сфері здійсненнядозвільної системи

Наглядова діяльність міліції у сфері здійснення дозвільної системи покладається на підрозділи громадської безпеки, а саме: 1) відділ дозвільної системи Департаменту адміністративної служби міліції МВС; 2) управління (відділи) адміністративної служби міліції головних управлінь МВС України в Криму, м. Києві, Київській області, управлінь МВС України в областях, м. Севастополі, на транспорті; 3) відділ спеціальної міліції МВС України; 4) старших інспекторів, інспекторів дозвільної системи; 5) дільничних інспекторів міліції міськ-, райлінорганів внутрішніх справ.

Під час здійснення нагляду за дотриманням правил дозвільної системи працівниками міліції виявляються й усуваються недоліки у функціонуванні підконтрольних об’єктів, припиняються порушення встановлених правил, виявляються причини і умови, що їм сприяють. Характеризуючи нагляд міліції за об’єктами дозвільної системи, необхідно виходити з того, що він включає в себе як перевірки таких об’єктів, так і інформаційно-аналітичну роботу щодо вивчення і оцінки стану справ на цих об’єктах, а також вжиття заходів до попередження і виявлення порушень відповідних правил, їх усунення та покарання винних. За сферою здійснення цей нагляд є зовнішнім, тобто поширюється на об’єкти незалежно від їх відомчого підпорядкування. В той же час вищі органи внутрішніх справ здійснюють нагляд за діяльністю нижчих підрозділів, тобто забезпечують внутрішньосистемний нагляд, характерний для будь-якої системи управління.

Основною формою нагляду в сфері дозвільної системи є перевірка, під час якої вирішуються такі завдання: виявляються порушення встановлених правил, причини та умови, які сприяють цим порушенням, вживаються заходи для їх усунення, попереджується розкрадання предметів та речовин, на які поширюється дозвільна система, виявляються та припиняються випадки їх використання не за призначенням або зі злочинною метою, здійснюється перевірка громадян, які поступають на роботу, пов’язану зі зберіганням, перевезенням та використанням зазначених предметів та речовин, а також їх діяльність на об’єктах дозвільної системи.

Нагляд за виконанням правил дозвільної системи включає попередню перевірку об’єктів при виданні відповідних дозволів (ліцензій), наступні систематичні обстеження цих об’єктів, перевірку та допуск осіб до роботи, пов’язаної з предметами та речовинами, на які поширюється дозвільна система, наступний нагляд за їх діяльністю, а також облік зазначених об’єктів.

Так, попередня перевірка дозволяє попередити різні небезпечні ситуації, шкідливі наслідки, які можуть виникнути внаслідок неналежного функціонування об’єктів дозвільної системи, а також вчинення злочинів та інших правопорушень з використанням зброї, вибухових матеріалів та інших предметів і речовин, на які поширюється ця система. Наприклад, попередня перевірка перед видачею дозволу здійснюється з метою виявлення відповідності всіх умов, за яких його може бути видано, чинним нормативним актам. Попередня перевірка складів, сховищ та інших об’єктів дозвільної системи проводиться комісією, до складу якої входять залежно від виду об’єкта представники зацікавлених організацій, органів внутрішніх справ, пожежного, санітарного, архітектурного нагляду та ін. За результатами роботи комісія складає акт, в якому робить висновок про наявність або відсутність відповідних умов для відкриття об’єкта. Такий акт є однією з підстав для видачі дозволу.

Перед видачею дозволів на придбання, зберігання (носіння) вогнепальної, холодної, пневматичної чи газової зброї громадянину перевіряються відомості, що характеризують особу останнього. До них належать відомості про стан здоров’я громадянина; про наявність фактів порушення ним громадського порядку, зловживання спиртними напоями, вживання наркотичних засобів без призначення лікаря; про наявність чи відсутність судимості та про інші обставини, що можуть призвести до використання зброї із протиправною метою.

Крім регулярних, планових перевірок об’єктів дозвільної системи працівники міліції можуть здійснювати також позапланові перевірки. Необхідність в них може виникати з різних причин – зростання кількості певних правопорушень з використанням предметів та матеріалів, на які поширюється дозвільна система, виявлення фактів розкрадання зазначених предметів та матеріалів, наявність оперативних даних про порушення на таких об’єктах певних правил, завдання вищих органів тощо. В таких випадках до перевірок можуть залучатися не тільки працівники дозвільної системи та дільничні інспектори міліції, а й працівники інших її служб.

Організація наглядової діяльності у сфері здійснення дозвільної системи складається із: 1) визначення цілей і завдань адміністративного нагляду в сфері дозвільної системи; 2) визначення об’єктів нагляду; 3) визначення суб’єктів організації адміністративного нагляду за дотриманням правил дозвільної системи; 4) підготовки і прийняття управлінських рішень; 5) планування роботи; 6) ведення справ обліку об’єктів дозвільної системи; 7) проведення обстежень об’єктів дозвільної системи; 8) проведення профілактичних заходів щодо попередження та припинення порушень правил дозвільної системи, а також притягнення порушників до відповідальності в порядку, встановленому законодавством України; 9) налагодження взаємодії з іншими службами органів внутрішніх справ, а також з іншими державними органами та громадськими організаціями; 10)здійснення прийому громадян, розгляду та перевірки їх заяв, скарг; 11) забезпечення адміністративно-наглядової діяльності в сфері здійснення дозвільної системи; 12) контролю за її здійсненням.

Розглянемо виділені елементи організації наглядової діяльності у сфері здійснення дозвільної системи детальніше. Головними орієнтирами адміністративного нагляду в сфері здійснення дозвільної системи є цілі і завдання наглядової діяльності, від яких залежить також його організація. Суб’єкти організації нагляду попередньо висувають певні цілі і потім свідомо прагнуть їх досягнення. Мета адміністративного нагляду є передумовою утворення організаційних структур нагляду і правильного вибору найбільш дієвих методів його організації. На думку дисертанта, мета адміністративного нагляду міліції в сфері здійснення дозвільної системи полягає в забезпеченні належного стану охорони та захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних і юридичних осіб, їх безпеки, попередження та припинення правопорушень, притягнення до встановленої законом відповідальності осіб, які порушують правила дозвільної системи, що досягається шляхом систематичного спостереження за обігом спеціально визначених предметів, матеріалів і речовин, а також відкриття та функціонування окремих підприємств, майстерень і лабораторій, безконтрольне використання яких може завдати суттєвої шкоди державним та приватним інтересам. Мета адміністративного нагляду міліції визначає його завдання, які є конкретизацією мети і виступають як форма її матеріалізації.

До завдань адміністративно-наглядової діяльності в сфері здійснення дозвільної системи можна віднести: попередження порушень правил придбання, обліку, зберігання, перевезення, використання та знищення предметів і речовин, щодо яких встановлено особливий режим реалізації права власності; недопущення використання підконтрольних об’єктів та предметів не за призначенням, зі злочинною чи іншою протиправною метою; запобігання крадіжкам та втраті предметів і речовин, на які встановлено дозвільну систему; застосування до порушників правил дозвільної системи передбачених законом заходів адміністративного впливу.

Щодо такого елементу організації наглядової діяльності у сфері здійснення дозвільної системи як визначення об’єктів нагляду, то слід зазначити, що їх вибір залежить, насамперед, від кола повноважень наглядового суб’єкта та отриманих ним розпоряджень від вищого органу, наприклад, Департаменту громадської безпеки МВС, управління (відділу) адміністративної служби міліції головних управлінь МВС України в Криму, м. Києві, Київській області, управлінь МВС України в областях відносно підрозділу дозвільної системи в міськрайоргані внутрішніх справ. Види та особливості об’єктів дозвільної системи були з’ясовані у підрозділі 4. 1, а тому нема потреби ще раз зупинятися на їх характеристиці.

Суб’єктами організації адміністративного нагляду в сфері здійснення дозвільної системи є, насамперед, керівники (начальники) органів і підрозділів міліції: на державному рівні – міністр внутрішніх справ України та його заступники, керівники галузевих і функціональних служб; на регіональному рівні – начальники ГУМВС України в Автономній Республіці Крим, м. Києві та Київській області, УМВС областей та м. Севастополі, їх заступники, керівники служб; на рівні міськрайорганів внутрішніх справ – начальники органів, їх заступники, керівники і командири служб і підрозділів. Перераховані керівники є, так би мовити, „загальними” суб’єктами організації адміністративного нагляду в сфері здійснення дозвільної системи. У свою чергу, спеціальними суб’єктами організації адміністративно-наглядової діяльності є керівники структурних підрозділів міліції громадської безпеки, зокрема, відділу дозвільної системи Департаменту громадської безпеки МВС, управління (відділу) адміністративної служби міліції головних управлінь МВС України в АРК, м. Києві, Київській області, управлінь МВС України в областях, м. Севастополі, на транспорті, управління МВС України на транспорті, відділу дозвільної роботи спеціальної міліції МВС України, старші інспектори дозвільної системи. Значними повноваженнями в цій сфері наділені дільничні інспектори (старші інспектори) міліції, у зв’язку з чим їх також можна визнати спеціальними суб’єктами організації адміністративно-наглядової діяльності в ній.

Оскільки в здійсненні дозвільної системи беруть участь різні служби та підрозділи органів внутрішніх справ, для координації їх спільної діяльності, визначення конкретних завдань та функцій необхідні керівні вказівки МВС України. Міністерство внутрішніх справ України, як зазначалося, з питань здійснення дозвільної системи приймає рішення, обов’язкові не тільки для органів внутрішніх справ, але й для всіх суб’єктів, діяльність яких пов’язана з об’єктами дозвільної системи. З цих питань МВС України видає накази, інструкції, вказівки, настанови тощо.

Керівники всіх рівнів є постійними суб’єктами організації діяльності в органах внутрішніх справ взагалі і з організації адміністративного нагляду в сфері здійснення дозвільної системи зокрема. Їх основними завданнями у сфері організації адміністративного нагляду в зазначеній сфері є: упорядкування елементів системи адміністративного нагляду відповідного рівня управління і відносин між ними з метою забезпечення успішного виконання поставлених завдань; підтримка та удосконалення цієї упорядкованості шляхом здійснення адміністративно-правових, оперативно-технічних та інших форм регулювання; спостереження і перевірка виконання функціональних обов’язків підпорядкованими їм працівниками, виявлення відхилень і вплив на виконавців з метою усунення цих відхилень; створення відповідних умов та передумов для успішної реалізації покладених на них завдань, тобто кадрове, матеріально-технічне та фінансове забезпечення, організація інформаційного і науково-технічного обслуговування підпорядкованих їм підрозділів.

До суб’єктів організації адміністративного нагляду в дозвільній сфері належать також певні підрозділи і служби, керівники яких безпосередньо наділені повноваженнями в галузі адміністративного нагляду, а також штабні підрозділи всіх рівнів. Вони забезпечують, головним чином, організаційне і методичне керівництво, планування і контроль за діяльністю підлеглих органів і посадових осіб у сфері здійснення дозвільної системи.

Процес підготовки і прийняття управлінських рішень в сфері здійснення дозвільної системи проходить декілька етапів. Прийняттю обґрунтованих управлінських рішень передує збір, обробка та аналіз необхідної інформації, тобто ця діяльність пов’язана, насамперед, з вивченням та оцінкою оперативної обстановки. При цьому, в першу чергу, необхідно виходити з вимог нормативних актів, які регулюють питання дозвільної системи. В процесі аналізу оперативної обстановки враховується також загальна оцінка та стан функціонування об’єктів дозвільної системи в конкретному регіоні (районі, місті, на адміністративній дільниці), кількість об’єктів дозвільної системи, наявність мисливської зброї у населення, кількість правопорушень, вчинених з використанням зброї, вибухових матеріалів та інших предметів, розкрадань з об’єктів дозвільної системи. Крім того, враховується і штатна кількість працівників дозвільної системи в області, районі, їх функціональна завантаженість, кількість дільничних інспекторів, оперативних працівників карного розшуку та ДСБЕЗ, інших служб міліції.

Прийняттям відповідних рішень процес управління не закінчується. Якщо рішення прийняте, але не виконане, незалежно від того, наскільки воно правильне і своєчасне, проведена робота виявляється марною. Тому основним етапом процесу управління слід визнати організацію виконання управлінських рішень. Цей етап досить складний, він включає в себе з’ясування і конкретизацію рішення, підбір, інструктаж і навчання виконавців, забезпечення їх діяльності та взаємодії, контроль і облік, коригування, в разі необхідності, рішення в процесі його виконання і прийняття нових рішень, підбиття підсумків виконання рішень тощо.

Ефективність адміністративно-наглядової діяльності в сфері здійснення дозвільної системи багато в чому залежить від науково-обґрунтованого планування роботи. План є специфічним видом управлінського рішення, в ньому відображаються загальні цілі та заходи, потрібні для їх досягнення [2, с. 171-177; 6, с. 448-469]. Рішення, які приймаються в процесі здійснення дозвільної системи, знаходять своє відображення в перспективних та поточних планах. Такі плани складаються в МВС України, ГУМВС, УМВС, УВСТ, в міських (районних), а також транспортних органах внутрішніх справ та в апаратах адміністративної служби міліції, що до них входять. У випадках, коли для здійснення окремих заходів необхідно залучити інші державні органи та громадські формування, вони можуть включатися до комплексних планів профілактики правопорушень відповід

referat-ok.com.ua