ВСТУП

РОЗДІЛ І. Загальна характеристика управлінських рішень органів внутрішніх справ та адміністративних процедур

1.1. Взаємодія органів внутрішніх справ з населенням як об’єкт організаційно–управлінського впливу

1.2. Сутність та види управлінських рішень органів внутрішніх справ у відносинах з населенням

1.3. Поняття адміністративної процедури

Висновки до першого розділу

РОЗДІЛ ІІ. Адміністративно–процедурні питання прийняття та реалізації управлінських рішень органів внутрішніх справ у відносинах з населенням

2.1.Адміністративні процедури прийняття управлінських рішень органів внутрішніх справ у відносинах з населенням

2.2.Адміністративні процедури реалізації управлінських рішень органів внутрішніх справ у відносинах з населенням

2.3.Забезпечення законності адміністративних процедур прийняття та реалізації управлінських рішень органів внутрішніх справ у відносинах з населенням

Висновки до другого розділу

РОЗДІЛ ІІІ. Удосконалення адміністративних процедур прийняття та реалізації управлінських рішень органів внутрішніх справ

3.1.Ефективність управлінських рішень органів внутрішніх справ у відносинах з населенням

3.2.Напрямки вдосконалення адміністративних процедур прийняття та реалізації управлінських рішень органів внутрішніх справ у відносинах з населенням

Висновки до третього розділу

ВИСНОВКИ

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

ВСТУП

Актуальність теми дослідження. У системі державного управління органи внутрішніх справ посідають особливе місце, це обумовлено, перш за все, тими функціями, які вони покликані виконувати, а також тим, що їх діяльність здійснюється безпосередньо серед населення і охоплює практично всі сфери суспільного життя. Кожна практична дія органу внутрішніх справ, в чому б вона не проявлялася, розпочинається з прийняття певного управлінського рішення, яким передбачено безперервний комплекс заходів щодо його реалізації.

Особливістю системи органів внутрішніх справ є масштабність та важливість прийнятих ними управлінських рішень, які стосуються широких верств населення і зачіпають інтереси більшої кількості громадян особисто. Вони, як правило, приймаються в умовах обмежених часових ресурсів, ризику, інформаційної невизначеності, тому проблема підвищення їх якості є особливо актуальною. Це зумовлено процесами переорієнтації морально–правових цінностей в країні, насамперед на людину, гарантування її прав і свобод, встановленням партнерських відносин між органами внутрішніх справ та населенням.

Органами внутрішніх справ приділяється постійна увага всебічному та об’єктивному розгляду звернень громадян як одній з основних форм взаємодії з населенням. Минулого року ними розглянуто 11 млн. звернень громадян, що майже на третину більше, ніж у 2006 році. За результатами перевірок приймалися численні управлінські рішення щодо захисту конституційних прав громадян та інтересів держави, усунення порушень законів. Найбільша кількість звернень громадян до органів внутрішніх справ у 2007 р. стосувалася питань забезпечення законності, боротьби зі злочинністю (58%); з питань забезпечення соціального і правового захисту особи (27%); з питань нагляду за додержанням і застосуванням чинного законодавства (7%); з питань боротьби із корупцією (8%).

Аналіз статистичних даних за 2007 р. дає можливість стверджувати, що МВС України посідає друге місце після Міністерства праці та соціальної політики України за кількістю розглянутих звернень, які надійшли від громадян.

На сьогодні основними причинами виконання необґрунтованих рішень органами внутрішніх справ є низький рівень практики застосування адміністративних процедур стосовно їх підготовки та прийняття, які не в повній мірі відповідають вимогам часу та змісту адміністративно-правової реформи. Крім того, на цей час дослідження адміністративно–процедурних питань прийняття управлінських рішень ОВС не є систематичними та комплексними, хоча останнім часом у вітчизняній і зарубіжній літературі проблемам методології прийняття управлінських рішень надається все більша увага.

Науково–теоретичне підґрунтя для виконання дисертаційного дослідження склали праці вітчизняних і зарубіжних вчених в галузі теорії управління, адміністративного права та процесу, зокрема: В.Б.Авер’янова, М.І.Ануфрієва, І.В.Арістової, Г.В.Атаманчука, В.Д.Бакуменка, О.М.Бандурки, Д.М.Бахраха, Ю.П.Битяка, Є.О.Безсмертного, Р.Ф.Васильєва, В.Р.Весніна, В.М.Гаращука, І.П.Голосніченка, А.О.Дєгтяра, Є.В.Додіна, В.М.Князєва, Л.В.Коваля, Ю.М.Козлова, А.Т.Комзюка, В.В.Конопльова, О.П.Коренєва, М.М.Мартиненка, В.І.Московця, Н.Р.Нижник, В.Г.Перепелюка, В.П.Пєткова, В.М.Плішкіна, Ю.О.Тихомирова, О.Г.Фролової, М.Альберта, Б.Гурне, Г.Драммонда, Д.Марча, М.Мескона, Х.Райфі, Г. Саймона, Ф. Хедоурі та інших.

Водночас треба зазначити, що глибоке, комплексне дослідження адміністративних процедур прийняття та реалізації управлінських рішень органів внутрішніх справ, зокрема, у відносинах з населенням до даного часу не проводилось, а відсутність монографічної літератури з цієї проблематики свідчить як про складність цього питання, так і про недостатню увагу з боку вчених правознавців.

Таким чином, недостатня теоретична розробленість обраної теми, її наукова новизна, значимість та актуальність для практичної діяльності органів внутрішніх справ зумовлюють потребу у проведенні поглибленого наукового дослідження.

Зв’язок з науковимипрограмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано відповідно до п. 3.1 Приоритетних напрямків наукових та дисертаційних досліджень, які потребують першочергового розроблення і впровадження в практичну діяльність на період 2004–2009 рр., затверджених наказом МВС України № 755 від 5липня 2004 р., п.3.7 Пріоритетних напрямків наукових досліджень Харківського національного університету внутрішніх справ на 2006–2010 рр., схвалених Вченою радою Харківського національного університету внутрішніх справ від 12 грудня 2005 р.

Мета і завдання дослідження.Метою дисертаційного дослідження є визначення змісту та особливостей адміністративних процедур щодо підготовки, прийняття та реалізації управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням, їх місця в загальній системі управлінських рішень та актів управління, а також розробка конкретних практичних рекомендацій та наукових пропозицій щодо удосконалення правового регулювання адміністративно–процедурних питань прийняття та реалізації зазначеного виду рішень.

Для досягнення поставленої мети в дисертації необхідно було вирішити такі основні завдання:

• з’ясувати особливості становлення і розвитку взаємодії між органами внутрішніх справ та населенням в Україні;
• сформулювати поняття та визначити особливості управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням;
• здійснити класифікацію видів управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням;
• розмежувати поняття «управлінське рішення» та «нормативно–правовий акт»;
• охарактеризувати роль і місце адміністративних процедур в діяльності органів внутрішніх справ;
• визначити сутність адміністративних процедур прийняття і реалізації управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням;
• здійснити характеристику способів забезпечення законності адміністративних процедур прийняття і реалізації управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням;
• визначити вимоги до управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням, дотримання яких забезпечить ефективність рішень;
• сформулювати основні напрямки вдосконалення адміністративних процедур прийняття і реалізації управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням.

Об’єктом дослідженняє суспільні відносини, які формуються в сфері прийняття та реалізації працівниками ОВС управлінських рішень у відносинах з населенням.

Предмет дослідженнястановлять адміністративні процедури прийняття та реалізації управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням.

Методи дослідження.Методологічною основою дисертаційного дослідження є сукупність методів і прийомів наукового пізнання. Їх застосування обумовлюється системним підходом, що дає можливість досліджувати проблеми в єдності їх соціального змісту та юридичної форми. За допомогою логіко–семантичного методу поглиблено понятійний апарат (підрозділи 1.1–1.3). Порівняльно–правовий метод та методи класифікації, групування використовувались для визначення окремих видів управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням (підрозділ 1.3). За допомогою історико–правового методу досліджувалися процеси становлення та розвитку взаємодії органів внутрішніх справ і населення (підрозділ 1.1). Системно–структурний метод використано для визначення місця правових норм, які регулюють адміністративні процедури прийняття та реалізації управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням (підрозділи 2.1–2.3). Статистичний і документальний аналіз застосовувались для визначення недоліків правового регулювання діяльності органів внутрішніх справ та їх посадових осіб по здійсненню управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням (підрозділи 1.1). Компаративний метод використано для вироблення пропозицій та рекомендацій щодо удосконалення адміністративних процедур прийняття та реалізації управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням (підрозділ 2.5).

Нормативну базу дисертаційного дослідження становлять Конституція України, закони України, укази Президента України та Постанови Кабінету Міністрів України, нормативно–правові акти Міністерства внутрішніх справ України.

Наукова новизна одержаних результатівполягає в тому, що дисертаційне дослідження є одним з перших спроб у вітчизняній адміністративно–правовій науці комплексних досліджень, присвячених адміністративно–процедурним питанням прийняття і реалізації управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням. У результаті проведеного дослідження сформульовано ряд нових наукових положень і висновків, запропонованих особисто здобувачем. Основні з них такі:

• набуло подальшого розвитку з’ясування особливостей взаємодії органів внутрішніх справ з населенням, які полягають у встановленні добровільного та рівноправного зв’язку, обміну інформацією та засновані на принципах взаємодопомоги та співробітництва;
• вдосконалено поняття управлінського рішення органів внутрішніх справ. Порівняно з існуючими, його пропонується розглядати як зовнішній вираз конкретних дій, зроблених на основі аналізу оперативної обстановки та оцінки функціонування органу внутрішніх справ, що має відносно особливий правовий характер і визначається орієнтацією на досягнення конкретних результатів;
• уперше визначені особливості управлінських рішень органів внутрішніх справ у відносинах з населенням, які відображають основний зміст та характер взаємодії органів внутрішніх справ із зовнішнім середовищем і визначають головні напрямки правоохоронної зовнішньо–адміністративної діяльності;
• вперше розглянуто роль і місце управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням, з урахуванням притаманних їм властивостей запропоновано класифікацію зазначеної категорії рішень за ознаками: 1)цільового призначення; 2) за способом прийняття; 3) залежно від джерела виникнення; 4)залежно від змісту волі прийняття управлінського рішення та ступеня свободи дії суб’єкта, який організовує його виконання; 5) за видами критеріїв; 6) залежно від початку й кінця вирішення завдання; 7) за методом аналізу інформації; 8) за часом дії; 9) за способом фіксації.
• подальшого розвитку набуло встановлення співвідношення понять «нормативно–правовий акт» і «управлінське рішення». Виявлення їх властивостей на практиці дає можливість розуміти «управлінське рішення» дещо ширше, ніж поняття «нормативно–правовий акт»;
• дістало подальшого розвитку визначення змісту адміністративної процедури, що полягає у офіційно встановленому порядку прийняття та виконання суб’єктами відповідних адміністративно-правових відносин управлінського рішення (акта) та порядок вчинення адміністративних й організаційних дій (заходів) з метою реалізації й забезпечення прав, свобод, законних інтересів громадян;
• вдосконалено теоретичне положення щодо сутності адміністративних процедур прийняття та реалізації управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням із застосуванням системного підходу в контексті врахування особливостей адміністративної діяльності органів внутрішніх справ. Вперше досліджено процедури прийняття та реалізації оперативних управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням, особливість яких полягає у негайному виконанні останніх;
• дістала подальшого розвитку характеристика способів забезпечення законності адміністративних процедур прийняття та реалізації управлінських рішень органів внутрішніх справ у відносинах з населенням;
• набуло подальшого розвитку положення про ефективність управлінського рішення ОВС у відносинах з населенням шляхом визначення вимог, що ставляться до нього, зокрема, надійності та раціональності;
• вперше розроблені науково–практичні рекомендації щодо визначення основних напрямків подальшого вдосконалення адміністративних процедур прийняття та реалізації управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням.

Практичне значення одержаних результатівполягає у можливості використання висновків та пропозицій дисертації:

• сфері науково–дослідної діяльності – для подальшої розробки адміністративних процедур прийняття та реалізації управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням;
• правотворчості – для вдосконалення правового регулювання прийняття та реалізації управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням;
• правозастосовчій діяльності – використання одержаних результатів дозволить поліпшити практику застосування адміністративних процедур прийняття та реалізації управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням;
• навчальному процесі – матеріали дисертації можуть бути використані під час проведення занять з дисциплін «Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ» та «Адміністративне право».

Апробація результатів дисертації.Дисертація обговорювалась за розділами і в цілому на спільних засіданнях кафедр адміністративної діяльності ОВС та кафедри адміністративного права та процесу Харківського національного університету внутрішніх справ. Результати дисертаційного дослідження доповідалися на науково–практичних конференціях: «Забезпечення правопорядку та безпеки громадян у контексті реформування міліції громадської безпеки» (Харків, 2006); «Актуальні проблеми сучасної науки» (Харків, 2006); «Права людини в діяльності органів внутрішніх справ України» (Євпаторія, 2006), (тези опубліковані).

Публікації. Основні результати дисертаційного дослідження викладені в одинадцяти статтях, опублікованих у фахових наукових виданнях.

РОЗДІЛ І

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА УПРАВЛІНСЬКИХ РІШЕНЬ ОРГАНІВ ВНУТРІШНІХ СПРАВ У ВІДНОСИНАХ З НАСЕЛЕННЯМ ТА АДМІНІСТРАТИВНИХ ПРОЦЕДУР

1.1. Взаємодія органів внутрішніх справ з населенням як об’єкт організаційно–управлінського впливу

Верховенство права, відкритість влади, її тісна взаємодія з суспільством є фундаментальними принципами демократії. Постійна взаємодія влади та суспільства – необхідна умова політичної стабільності і процвітання кожної держави, у тому числі і України, оскільки докорінні проблеми її розвитку неможливо розв’язати без підтримки суспільства. Успішними бувають лише спільні зусилля. Це певною мірою стосується і діяльності органів внутрішніх справ.

Одне з центральних місць у різноманітній та багатоплановій діяльності держави займає виконання завдань із захисту прав і свобод людини, охорони прав та законних інтересів держаних та недержавних організацій, боротьби зі злочинами та іншими правопорушеннями. Деякі з фахівців, зокрема Р. Лівшиць, названу функцію держави відносить до головної у цивілізованому суспільстві [105].

Розвиток демократичних засад суспільства, налагодження і підтримка зв’язків міліції з місцевим населенням, що ґрунтуються на принципах довіри, взаєморозуміння і добропорядності, врахування громадської думки є одним серед пріоритетних завдань реформування органів внутрішніх справ України. Актуальність налагодження такої взаємодії важлива, як з точки зору практичного, так і теоретичного рівня, і пов’язана з вирішенням завдань із залученням населення до охорони громадського порядку, майна та профілактики правопорушень, крім того, надає можливість визначити шляхи та засоби запобігання злочинності, розробити стратегію щодо покращення діяльності органів внутрішніх справ в цілому.Втілення в життя відповідних форм та методів взаємодії органів внутрішніх справ з населенням відбувається через реалізацію спеціальних управлінських рішень, які передбачають питання організації тактично правильного та психологічно виваженого партнерства між ними. Від подібних управлінських рішень, що приймаються органами внутрішніх справ, значною мірою залежить активізація й удосконалення діяльності по боротьбі з правопорушеннями, їх профілактика, охорона громадського порядку, розкриття злочинів [88, с.7].

Питання, що стосуються взаємовідносин населення з органами внутрішніх справ активно досліджуються і залишаються в центрі уваги науковців і практиків–правоохоронців. Значний внесок у розробку даної проблеми внесли такі вчені як М.І. Ануфрієв, О.М.Бандурка, О.В. Джафарова, А.П. Закалюк, І.Д. Казанчук, О.П. Клюшніченко, Л.М. Колодін, О.П. Коренєв, М.В. Костецький, А.В. Майдиков, В.І. Московець, В.О. Соболєв, В.Т. Томін, О.Н. Ярмиш та ін.

Аналіз наукової літератури, дозволяє стверджувати, що до сьогоднішнього часу, питання поняття «взаємодії», його окремі аспекти розглядалися філософами, соціологами, психологами, теоретиками права, але єдність поглядів щодо її сутності, так і не визначено.

Загальноприйнятим у науковому товаристві є те, що при вирішенні спірних та широких за змістом питань необхідно спиратися на визнану в теорії права ідею взаємозалежних підходів – філософського, спеціально–юридичного і соціологічного [134, с.27].

Взаємодія – це універсальна форма руху, становлення розвитку процесу, що визначає існування і структурну організацію будь–якої матеріальної системи [30, с.199; 181, с.230]. Внаслідок взаємодії стає можливим сучасне сприйняття багатофункціональних систем і підсистем у єдності та взаємозв’язку всіх утворюючих ці підсистеми елементи. У філософії Канта це категорія відношення, яка породжує єдність речей і процесів чуттєвого світу [80]. Щодо філософії Лейбниця і Лотца розуміння взаємодії є метафізичним [209, с.66]. Таким чином, для категорії «взаємодія», з філософської точки зору, характерна наявність стійких зв’язків, які фактично дозволяють об’єктам впливати один на одного, у результаті якого відбувається спільна зміна взаємодіючих сторін.

У сучасній психологічній науці взаємодія розглядається як “дії індивідів, спрямовані один до одного” [189, с.448].

Під соціальною взаємодією мається на увазі форма соціальної комунікації або спілкування, щонайменше, двох суб’єктів, в якій систематично здійснюється їх вплив один на одного, реалізується соціальна дія кожного з партнерів, досягається прилаштування дій одного к діям іншого, спільність в розумінні ситуації, певна ступінь погодження або суперечність між ними [31].

Відомий дослідник змісту та розмаїтості взаємодії П.А. Сорокін розглядає взаємодію в якості найпростішої моделі соціального явища і надає своє бачення тлумаченню «соціальної взаємодії»: «…явище взаємодії людей дано тоді, коли психічні переживання, зовнішні акти однієї людини або людей являють собою функцію існування, фізичного, психічного стану іншого індивіда [183]». Наявність двох або більшого числа індивідів, які обумовлюють переживання і поведінку один одного; наявність актів, за допомогою яких вони визначають взаємні вчинки; присутність провідників, що передають дію або подразнення актів від одного індивіда до іншого – це обов’язкові умови для існування соціальної взаємодії на думку П.А. Сорокіна.

Найважливішою умовою встановлення реальної, а не фіктивної взаємодії виступає наявність спільного інтересу у кожного із суб’єктів взаємодії. Відсутність інтересу з приводу предмета спільної діяльності в однієї із сторін або наявність у неї іншого (протилежного чи неузгодженого) інтересу, неприйняття поставлених перед нею завдань, непідготовленість до встановлення реального співробітництва цілком виключає можливість існування взаємодії. Це дало можливість до широкого вживання в науковій літературі та деяких правових актах термінів «взаємодія», та «організація взаємодії».

Що стосується фіктивної або негативної, на погляд В.М. Плішкіна – це такий режим взаємозв’язків, при якому функціонування суб’єктів спрямоване на досягнення протилежних цілей (вплив та дії кожного спрямовані на те, щоб перешкодити розвитку іншого суб’єкта) [142]. Але з його точкою зору можна не погодитись, бо якщо взаємодія є негативною, то слід вважати, що вона зовсім відсутня, перешкоджання одного суб’єкта в досягненні цілі іншому – це вже конфлікт, а не взаємодія.

Виходячи з аналізу юридичної літератури автор вважає, що «взаємодія міліції і населення» здійснюється переважно в рамках адміністративно–правових інститутів і регламентується, перш за все, нормами адміністративного права. «Взаємодія» використовується у різних значеннях і відрізняється від таких близьких за змістом понять, як «взаємозв’язок», «узгоджені дії», «координація», «партнерство», «сприяння» та інше [138, с.157], тобто всі ці співвідношення визначаються вченими по–різному.

Виходячи з тлумачення термінів «координація» та «взаємодія» в значенні узгодженості, багато авторів вживають їх як синоніми [224, с.74], Західноєвропейські автори користуються терміном «координація», і взагалі не вживають терміна «взаємодія» [2, с.112]. Інші науковці вважають, що координація – це діяльність щодо організації взаємодії, що поняттям координації охоплюється поняття взаємодії [27, с.142].

Проблема координації в теорії управління була вперше поставлена і розроблена представниками класичної школи, де в своїх працях вона розглядалась як виключно вертикальна [76]. Необхідність об’єднання та синхронізації різного роду діяльності, побудованої на принципах горизонтального розподілу праці та спеціалізації, обумовило здійснення координації. Ця діяльність розглядалась, як функція керівництва організацій, а система координації в організації будувалась за вертикальним принципом спеціалізації та ієрархії управлінської діяльності. Її створення обов’язково пов’язувалося з делегуванням частини владних повноважень і формального авторитету першим керівником нижчих рівнів, тому що він не міг здійснювати функції координації і контролю при зростанні кількості підлеглих.

Головною передумовою формування організаційної структури, як засобу координації різної діяльності, вони розглядають наявність єдиної організаційної мети, що є важливою на всіх рівнях управлінської ієрархії, зазначаючи, що принципу координації для досягнення єдиної організаційної мети відповідає принцип делегування частини повноважень вниз по ієрархії [123, с.216].

Фещенко І.О. розглядає координацію «як організацію взаємодії», тобто, на її думку, організація взаємодії – це один з елементів координації, тому що в цілому поняття координації також охоплює питання розподілу компетенції правоохоронних органів, диференціації завдань та функціональних обов’язків, забезпечення проведення єдиної стратегії та лінії поведінки окремих учасників правоохоронної діяльності, встановлення системи певних стосунків між ними та інше [208, с.133].

Існує також думка В.Б. Авер’янова, що «координацією є взаємодія сторін, коли вони виступають рівноправними учасниками відносин», тобто одне поняття пояснюється через інше [1, с.87].

А.В.Загорний бачить координацію як управлінську діяльність по забезпеченню взаємодії, а взаємодію, як саму діяльність, узгоджену в результаті координації за метою, місцем, часом застосування сил та засобів для досягнення поставлених задач. Іншими словами, взаємодія – це процес, а координація – це організація цього процесу [76, с.12]. З його точкою зору можна не погодитись, оскільки такий підхід розмежовує поняття координації та взаємодії тільки з практичних позицій, зводить координацію лише до організації взаємодії.

Аналіз вищенаведених концепцій дає можливість вважати, що поняття «взаємодія» та «координація» в здійсненні правоохоронної діяльності являють собою взаємопов’язані частини або сторони єдиного процесу управління в сфері правоохоронних органів.

Враховуючи дослідження фахівця в галузі теорії управління й адміністративної діяльності О.М.Бандурки, що координація не може бути без взаємодії, без погоджених спільних дій, які потребують уточнення, зміни, доповнення чи додаткової погодженості [23, с.472], можна зробити висновок, що спільна взаємна діяльність завжди координується управлінськими рішеннями вищого суб’єкта управління. Отже, координація, перш за все, функція управління і вона здійснюється суб’єктом управління, який наділений владними повноваженнями, через реалізацію управлінського рішення.

Основні завдання діяльності координуючого суб’єкта в сфері правоохоронної діяльності полягають в створенні та забезпеченні режиму узгодженого функціонування різних правоохоронних органів, об’єднаних спільністю мети; постійному удосконаленні цього режиму шляхом розробки науково обґрунтованих та перевірених практикою найбільш ефективних методів та форм взаємодії правоохоронних органів. Тобто взаємодія передує координації, а не навпаки.

Якщо розглядати «взаємодію в органах внутрішніх справ» у широкому значенні, то під цим словосполученням розуміється співпраця, яка розкривається в спільних, узгоджених діях, спрямованих на досягнення спільної мети у взаємній допомозі під час вирішення завдань.

Т.Л. Маркелов, підкреслює, що взаємодія – це глибоке поняття, до якого входять спілкування, зв’язок, взаємодопомога у розв’язанні спільних завдань [114, с.110].

У вузькому значенні, термін «взаємодія в органах внутрішніх справ» використовується як планомірне здійснення комплексу заходів на широкому фронті боротьби зі злочинністю [98, с.94].

В.Т. Томін розглядає категорію «взаємодії» як спільну діяльність органів внутрішніх справ і населення, тобто, як постійне, скоординоване, активне співробітництво в формі проведення правоохоронної діяльності на самостійних засадах. Додає, що взаємодія може бути у вигляді подвійної альтернативи: виконання населенням функціональних обов’язків органів внутрішніх справ «замість них» або «поряд з ними». З першою пропозицією дисертант не погоджується, оскільки відсторонення міліції від виконання покладених на неї завдань, вважається позбавленням цього органу основного призначення, тому є не доцільним [198].

Цікавою є пропозиція В.К.Колпакова, який під взаємодією визначає «наявність між міліцією і громадськістю стійких контактів, котрі виникають і розвиваються на основі загальних інтересів, і в цілях боротьби з правопорушеннями, укріплення громадського порядку і громадської безпеки» [89, с.7].

В цілому, з висловлювань і суджень науковців, взаємодія з населенням узагальнює будь–які контакти громадськості з міліцією [199], з точки зору інших – зводиться лише до сумісної діяльності конкретних (рівноправних) служб і підрозділів ОВС, спрямованої на вирішення загальних завдань [133, с.12] і ґрунтується на законодавчих актах .

Взаємодія, як і всі інші явища, має форму і зміст, що взаємопов’язані одне з одним.

Зміст – це сукупність елементів, що створюють даний феномен, а форма – засіб існування, зовнішній прояв, структура змісту [8, с.150]. За змістом взаємодія, перш за все, пов’язана з цілеспрямованою діяльністю, яка виступає у вигляді сукупності прийомів, методів, засобів досягнення наміченого результату [74, с.85]. За формами взаємодію розрізняють зовнішню та внутрішню.

Взаємодію між собою підрозділів органів внутрішніх справ, основними умовами діяльності якої є узгодження і спеціалізація суб’єктів взаємодії, поділ праці, при якому кожний із учасників виконує постійну функцію, що вимагає особливих навичок у роботі, відносять до внутрішньої форми [23, с.473; 44, с.5].

Зовнішня взаємодія передбачає взаємо узгоджену діяльність різних державних органів, цілі і завдання яких, певною мірою, співпадають (прокуратура, експертні установи, Служба безпеки України та інші правоохоронні органи) [171, с.89–99]. Тобто, зовнішня форма взаємодії в органах внутрішніх справ при розслідуванні кримінального злочину являє собою колективну діяльність за межами органів внутрішніх справ з представниками інших правоохоронних органів, що припускає поєднання окремих (індивідуальних) дій у єдину сукупність, найбільш придатну для досягнення мети. Переконливо підтверджується, що із закономірностями суспільного розвитку, взаємодія органів внутрішніх справ з населенням акумулює в собі будь–які форми і методи поліпшення суспільних відносин, використання системи переконливих засобів і дій, які зорієнтовані на розширення сфер впливовості і контролювання поведінки населення, формування громадської думки та іміджу міліції.

В статті 3 Закону України «Про міліцію» взаємодія визначена, як один із принципів діяльності міліції. З філософської точки зору, «принципом» вважається основа, початок, керівна ідея або основне правило поведінки [156]. В загальному розумінні принципи – це породження суб’єктивного сприйняття людиною об’єктивного світу, свого роду орієнтири взаємовідносин людини зі світом.

Деякі принципи закріплені в діючому законодавстві, тим самим вони набувають нормативного характеру [32, с.27], виступають як правові вимоги і вказують на повинну чи дозволену поведінку суб’єктів.

На відміну від конкретних законодавчих приписів, ці вимоги є обов’язковими не тільки для органів, посадових осіб та громадян, які покликані дотримуватися та виконувати закони, а й для нормотворчих органів, які, здійснюючи правотворчу діяльність, повинні спиратись на загальноприйняті демократичні вимоги або традиції в тій чи іншій сфері [57, с.51].

Принципи діяльності правоохоронних органів можна визначити як закріплені в правових нормах найбільш загальні вихідні положення, які панують в державі, політичні та правові ідеї, основні засади, керівні настанови, що визначають найважливіші правила, за якими вона організовується й здійснюється.

Міліція в Україні, як відомо, державний озброєний орган виконавчої влади [57], який реалізує свою компетенцію в закріпленій сфері державного управління [99, с.91]. Відомо, що для органів виконавчої влади, державне управління означає головний напрямок діяльності (далеко не всеосяжний, а тим більше не єдиний), оскільки саме вони повинні забезпечити виконання законодавчих та інших правових актів держави. Але закономірності суспільного розвитку в теперішніх умовах поступово змінюють ідеологію виконавчої влади – від «панування держави» над людиною до «служіння держави» потребам людини. З цієї позиції все більша область відносин у сфері виконавчої влади набуває властивостей, які не відповідають так званій природі управління, що характеризуються класично вживаною формулою «влада–підкорення».

Цей висновок можна підтвердити тим фактом, що органи внутрішніх справ здійснюють вирішення питань, які проявляються у вигляді усіляких найрізноманітніших адміністративних послуг (у наданні дозвільно–ліцензійних, реєстраційних та інших подібних дій); у реалізації, так би мовити, «поліцейської» діяльності. Наприклад, застосування до громадян заходів адміністративного примусу, в першу чергу, адміністративної відповідальності.

Досвід Великобританії свідчить, що результатом соціалізації повинно бути якісне перевтілення поліції на координуючий інститут, головне завдання якого об’єднати зусилля всього суспільства для протистояння різним формам і типам протиправної поведінки всіх його членів.

Ще в 1829 році англійський державний діяч Роберт Піл підкреслював, що поліція повинна працювати в тісному співробітництві з населенням. Такі вимоги до роботи поліції вже давно пред’являються в Германії, США, Франції та інших розвинутих країнах (в Німеччині 75% злочинів, розкриваються за безперечної допомоги громадян).

Дисертант погоджується з думкою В.Б. Авер’янова, який відмічає, що у згаданих відносинах має втілюватись новий, якісно відмінний від колишнього, правовий режим регулювання взаємозв’язків між державою (її органами та посадовими особами) і громадянами. Ця нова якість означає, що громадянин ніби стає «рівноцінним» учасником стосунків з державою [1, с.149]. Водночас, проводячи паралель між сферою взаємодії органів внутрішніх справ з громадськістю, вагомою особливістю таких зв’язків є й те, що за їх допомогою здійснюється управління населенням на основі підтримки і забезпеченням зворотного зв’язку [22, с.54], який «посилюється двостороннім комунікаційним спілкуванням» [25, с.5–6], тобто якщо взаємодія визначається управлінськими відносинами, то вони не представлені у вигляді суб’єкт–об’єктних, а мають вид суб’єкт–суб’єктних відносин.

На думку С.Ф. Анісімова та В.Д. Малкова, кожна людина завжди діє в рамках загальнолюдських цінностей, водночас перебуваючи і об’єктом, і суб’єктом суспільного впливу, автором формування таких цінностей [112, с.7]. Тобто, доцільним є розгляд взаємодії як динамічної моделі, де суб’єкт є одночасно і об’єктом управління, він управляє і управляється суб’єктом вищестоящого рівня, а усі суб’єкти, включаючи і суспільний масштаб, управляються волею народу [35, с.6].

Таким чином, суб’єктами та об’єктами представлені і органи внутрішніх справ і населення, які цілковито впливають один на одного. Відмітимо, що основним напрямком впливу на громадськість виступає повна і достовірна інформація [215], а наслідком зворотного зв’язку є відповідна громадська реакція у вигляді думки чи поведінки.

В нормативних актах інших країн, взаємодія в правоохоронній сфері виступає однією з форм роботи поліції з громадськістю (наприклад, в Німеччині – це форма соціальної профілактики злочинності, яка передбачає постійність й безперервність) [75, с.22].

Треба відмітити, що створення належної взаємодії між органами внутрішніх справ та громадськістю сьогодення, цілком поглинає риси, притаманні такому явищу як партнерство. Науковими дослідженнями, проведеними в іноземних країнах, було доведено, що значних успіхів поліція досягає у боротьбі зі злочинністю тоді, коли створено атмосферу партнерства і співробітництва між нею й населенням. Встановлення і розвиток партнерських взаємовідносин органів внутрішніх справ з населенням вже, само по собі, є соціальною цінністю і необхідною умовою довіри громадян до влади взагалі.

У Великому тлумачному словнику сучасної української мови подано таке тлумачення партнерству – положення партнера (той, хто бере участь у здійсненні якої–небудь справи) разом з ким–небудь; взаємні відносини, контакти громадських угруповань, основані на взаємо вигідності та рівноправності [38, с.708].

Основні принципи партнерства між органами внутрішніх справ та населенням витікають із Конституційних прав та свобод людини і громадянина, законодавчих актів. До них можна віднести: верховенство права; відповідність законодавства України міжнародним нормам з питань охорони прав людини; забезпечення прав і свобод людини і громадянина як основний обов'язок правової демократичної держави; законність; рівність сторін перед законом; піднесення ролі громадських правозахисних організацій та їх участі у формуванні державної правової політики; оптимальне залучення громадськості до охорони правопорядку і боротьби зі злочинністю; забезпечення контролю суспільства за здійсненням міліцією своїх повноважень; гласність; повага до особи; соціальна справедливість [25, с.48].

У правовому розумінні вищезгадані принципові засади взаємовідносин правоохоронних органів з населенням, органами влади і управління, трудовими колективами, громадськими організаціями і засобами масової інформації відображені також у низці міжнародних та внутрішньодержавних нормативних актів, які ратифіковані Україною. Зокрема, у Загальній Декларації прав людини (1948р.), Договорі про Європейський Союз (1957р.), Кодексі поведінки посадових осіб щодо підтримки правопорядку (1979р.) [83], Законі України “Про інформацію” (1992р.) [155], Законі України “Про оперативно–розшукову діяльність” (1992р.) [161], Законі України “Про звернення громадян” (1996р.) [154], Законі України “Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації” (1997р.) [165], та інших.

Як правило, партнерство будується на договорі сторін. Воно визначає узгодженні позиції з основних питань та спільну діяльність учасників з вирішення цих питань, а також має зобов’язання сторін, процедуру вирішення розбіжностей, відповідальність партнерів, механізм реалізації. Характер партнерських взаємовідношень визначається потребами, інтересами та цілями сторін. Отже, партнерство – це процес впливу міліції та населення один на одного, їх взаємна обумовленість, зміна стану їх відносин, які передбачають реалізацію очікувань заснованих на співробітництві. Суттєвими ознаками партнерства є наявність зв’язків, обміну інформацією, видами діяльності, заснованих на принципах добровільності, солідарності, взаємодопомоги, гуманізму, співробітництва [25, с.17].

Основними нормативними актами такої співпраці є Закони України «Про участь громадян у охороні громадського порядку та державного кордону», Закон України «Про звернення громадян», Закон України “Про інформацію”, України Закон "Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави", “Програма міліція і населення партнери” затверджена рішенням Колегії МВС України від 28.12.99 р. № 8 Км/1, “Комплексна програма удосконалення роботи з кадрами і підвищення авторитету міліції на 1999–2005 рр.” [147], якими закріплені засади партнерських відносин між міліцією і населенням, ділового співробітництва між ними, створення передумов щодо більш широкого залучення громадськості до охорони громадського порядку та профілактичної роботи, сприяння підвищенню авторитету працівників міліції та своєчасному інформуванню населення через засоби масової інформації про їхню діяльність.

Згідно зі ст. 36 Основного Закону, громадянам України надається право на свободу об’єднання у політичні партії та громадські організації для здійснення і захисту своїх прав і свобод та задоволення політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів [23, с.481]. Водночас, у ст. 27 визначено, що кожний має право захищати своє життя і здоров’я, життя і здоров’я інших людей від протиправних посягань. У розвиток цих норм Законом України «Про міліцію» передбачено, що міліція має право для виконання покладених на неї завдань, залучати громадян за їх згодою до співробітництва у порядку, встановленому законами, що регулюють профілактичну та оперативно–розшукову діяльність. Стаття 6 цього Закону забороняє примусове залучання громадян до співробітництва [156].

Отже, передбачається взаємодія з населенням лише на добровільних та рівноправних засадах на відповідній території, і у визначений час для досягнення мети, в якої зацікавлені як міліція, так і громадськість. Відносини, що виникають у сфері боротьби з організованою злочинністю між державними органами, фізичними і юридичними особами, будуються на принципах законності, справедливості та максимального забезпечення прав і законних інтересів фізичних та юридичних осіб (ст. 22, п. 1 Закону України «Про організаційно–правові основи боротьби з організованою злочинністю») [163]. Оперативним підрозділам міліції законом надане право встановлювати конфіденційне співробітництво з громадянами на засадах добровільності та використовувати їх добровільну допомогу (ст. 8, п.13 Закону України «Про оперативно–розшукову діяльність») [161].

Прагнення населення більш активно і безпосередньо брати участь в сприянні роботи місцевим державним адміністраціям, місцевим радам, їх виконавчим комітетам з обслуговування населення, правоохоронним органам активно проявляється через створення громадських організацій, які створюються, перш за все, за спільністю інтересів (наприклад, з метою охорони під’їздів жилих будинків, дачних територій, присадибних ділянок, садівницьких товариств, охорони громадського порядку в невеликих населених пунктах) [8, с.483].

Ради громадських пунктів охорони порядку відповідно до Положення про ці формування, аналізують стан громадського порядку в мікрорайоні; розробляють заходи щодо його підтримання, які здійснюються організаціями, що функціонують на даній території, розглядають на своїх засіданнях дії правопорушників, проводять правову пропаганду, вносять пропозиції до державних органів, сприяють органам внутрішніх справ у залученні жителів мікрорайону до охорони громадського порядку [25, с.183]. Так, у Законі України «Про об’єднання громадян» наведено чітке визначення поняття «громадська організація», під якою розуміється об’єднання громадян, створене для задоволення й захисту своїх законних соціальних, економічних, творчих, вікових, національно–культурних, спортивних та інших інтересів [162].

Ю.П. Битяк надає наступну класифікацію об’єднань громадян за організаційно–правовими властивостями: а) масові об’єднання громадян (політичні партії, творчі спілки, релігійні організації, добровільні товариства, професійні спілки тощо); б) органи громадської самодіяльності (народні дружини або громадські формування по охороні громадського порядку); в) органи громадського самоврядування (ради й колективи мікрорайонів, домові, вуличні комітети та ін.) [7, с.120].

Відповідно до нових соціальних пріоритетів набуває актуальності співпраця органів внутрішніх справ з громадськими формуваннями, спрямована на підтримку і допомогу міліції в сфері забезпечення правопорядку. Сьогодні ця робота здійснюється на підставі Закону України «Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону», який визначає створення громадянами України на засадах громадської самодіяльності: 1) зведених загонів громадських формувань; 2) спеціалізованих загонів (груп) сприяння міліції та Державній прикордонній службі України; 3) асоціацій громадських формувань для участі в охороні громадського порядку і державного кордону, сприяння органам виконавчої влади та місцевого самоврядування, правоохоронним органам у запобіганні та припиненні адміністративних правопорушень і злочинів, захисті життя та здоров’я громадян, інтересів суспільства і держави від протиправних посягань [166, ст.1]. Також Кабінетом Міністрів України у Програмі «Україна – 2010» передбачено розробку проекту законодавчого акта «Про громадські організації в Україні».

Закон України «Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону» визначає правові, організаційні та фінансові засади щодо участі населення в забезпеченні громадського порядку і державного кордону, порядок створення та організацію діяльності громадських формувань. Закон встановлює, що громадські формування з охорони громадського порядку і державного кордону діють у взаємодії з органами виконавчої влади, додержуючись принципів гуманізму, законності, гласності, добровільності, додержання прав і свобод людини і громадянина, прав і законних інтересів юридичних осіб, рівноправності членів цих формувань [166, ст.2].

До основних завдань громадських формувань з охорони громадського порядку ст. 9 Закону України «Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону» відносить: 1) надання допомоги органам внутрішніх справ у забезпеченні громадського порядку й громадської безпеки, запобігання адміністративним проступкам і злочинам; 2) інформування органів внутрішніх справ про вчинені злочини або ті, що готуються, місця концентрації злочинних угрупувань; 3) сприяння органам внутрішніх справ у виявленні та розкритті злочинів, розшуку осіб, які їх вчинили, захисті інтересів держави, підприємств, установ, організацій, громадян від злочинних посягань; участь у забезпеченні безпеки дорожнього руху та боротьбі з дитячою бездоглядністю й правопорушеннями неповнолітніх.

Із змісту ст. 11 Закону випливає, що члени громадських формувань можуть залучатися до патрулювання, виставлення постів на вулицях, майданах, залізничних вокзалах, в аеропортах, морських і річкових портах, у місцях компактного проживання громадян, розташування підприємств, установ і організацій, навчальних закладах. Виконання вищезгаданих завдань, застосування форм і методів в діяльності громадського формування можливе лише під контролем і спільно з працівниками відповідних структурних підрозділів органів внутрішніх справ та правоохоронними органами [166, ст.11].

Чинне законодавство визначає, що громадські формування з охорони громадського порядку і державного кордону створюються і діють у взаємодії з правоохоронними органами, Державною прикордонною службою України, органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування. Закон України «Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів» до правоохоронних органів відносить: органи прокуратури, внутрішніх справ, служби безпеки, Військової служби правопорядку у Збройних Силах України, митні органи, Державна прикордонна служба України, органи державної податкової служби, органи і установи виконання покарань, державної контрольно–ревізійної служби, рибоохорони, державної лісової охорони, інші органи, які здійснюють право застосовні або правоохоронні функції [151, ст.2].

Застосування в Законі України «Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону» терміну «правоохоронні органи» передбачає, що всі органи, які віднесені до числа правоохоронних, повинні брати участь у створенні громадських формувань з охорони громадського порядку і державного кордону, взаємодіяти з останніми й надавати їм усіляку допомогу й підтримку. В той же час, у Законі, йдеться тільки про порядок організації взаємодії органів внутрішніх справ та державною прикордонною службою з громадськими формуваннями. Отже, сфера співпраці громадських формувань з іншими правоохоронними органами не розглянута і, таким чином, потребує детального роз’яснення і врегулювання в чинному законодавстві.

Відмітимо, що не узгоджено й питання контролю, його межі за діяльністю громадських формувань. Якщо проаналізувати статті Закону України «Про участь громадян у охороні громадського порядку і державного кордону», щодо переліку органів, які виконують функцію контролю, то виникають суттєві суперечності. По–перше, ст.3 діючого Закону встановлює, що повсякденна (оперативна) діяльність громадських формувань контролюється відповідними органами внутрішніх справ, підрозділами Державної прикордонної служби. Одночасно, стаття 16 Закону, крім зазначених органів, відносить місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування в межах своєї компетенції. Розділ VII ст.20 Закону встановлює, що контроль за діяльністю громадських формувань з охорони громадського порядку здійснюється органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом. Органи, які проводять реєстрацію зазначених громадських формувань, здійснюють контроль за дотриманням ними вимог статуту (за цією статтею на органи внутрішніх справ й Державну прикордонну службу зазначена функція не покладається).

Отже, коло суб’єктів, їх компетенція щодо здійснення контрольних повноважень вимагає чіткого визначення в нормах діючого Закону. Було б доцільним створити з працівників відповідного територіального підрозділу внутрішніх справ, на чолі з одним із членів органу, що проводить реєстрацію статуту громадських формувань, спеціальну комісію (координаційну раду, штаб), який безпосередньо спрямовував, координував і контролював правоохоронну діяльність таких формувань, проводив нагляд за неухильним виконанням їх статутів і завдань.

При залученні громадян до охорони громадського порядку й профілактики правопорушень працівники органів внутрішніх справ повинні дотримуватися ст. 12 Закону, якою визначено, що членами громадських формувань можуть бути громадяни України, які досягли 18–річного віку, добровільно виявили бажання брати участь у зміцненні правопорядку, здатні за своїми діловими та моральними якостями й станом здоров’я виконувати взяті на себе зобов’язання, пройшли відповідну й спеціальну підготовку в органах внутрішніх справ і одержали в органі місцевого самоврядування посвідчення члена громадського формування і нарукавної пов’язки. Пояснень щодо умов та порядку проходження спеціальної й відповідної підготовки Закон не надає.

В цьому напрямку, було б доцільним розробити й прийняти на рівні МВС України загальну Програму правової та спеціальної підготовки громадян, які виявили бажання стати членами громадських формувань, де має бути визначено: завдання підготовки, перелік обов’язкових знань й навичок, якими повинні оволодіти громадяни; принципи навчання, на яких вона повинна базуватися; терміни, форми й методи навчання; місце можливого проведення занять; перелік служб та підрозділів, посадових осіб, які в обов’язковому порядку повинні проводити заплановані заняття; порядок прийняття заліків тощо.

Розділ IV (ст. 14) Закону регулює умови та порядок застосування заходів фізичного впливу й спеціальних засобів членами громадських формувань під час спільного з працівниками органів внутрішніх справ, прикордонниками виконання покладених завдань по охороні громадського порядку й державного кордону. З урахуванням підвищеної суспільної небезпеки, що виникає під час застосування заходів фізичного впливу або спеціальних засобів, члени громадських формувань під керівництвом працівників органів внутрішніх справ мають пройти спеціальну підготовку в органах внутрішніх справ (ст.12).

Порядок придбання, видачі цих спеціальних засобів та їх зберігання визначається МВС України і спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади у справах охорони державного кордону України. З огляду на це, виникає доцільність створення нормативно–правового акту, який би регламентував спрощений порядок придбання, видачі та зберігання спеціальних засобів для членів громадського формування.

Згідно з п.3 ч.6 ст.14 Закону членам громадських формувань надається право під час виконання своїх обов’язків спільно з працівниками органів внутрішніх справ застосовувати власні або, надані цими об’єднаннями, спеціальні засоби для відбиття нападу на громадян та їх особисту власність.

Законом України «Про власність» визначено, що власність в Україні виступає в таких формах: державна, колективна та приватна. Всі форми власності є рівноправними [150, п.5 ст.2]. Тому ч.6 ст.14 Закону України «Про участь громадян у охороні громадського порядку й державного кордону» рекомендовано викласти в наступному вигляді «для відбиття нападу на будівлі, приміщення, споруди і транспортні засоби, незалежно від їх приналежності, або їх звільнення у разі захоплення».

На думку дисертанта, особливо слід зупинитися на п.4 ч.3 ст.13 Закону, згідно якого члени громадських формувань під час виконання своїх обов’язків мають право складати протоколи про адміністративні правопорушення.

Згідно статті 254 Кодексу України про адміністративні правопорушення складання протоколу про адміністративні правопорушення здійснюється уповноваженою на це посадовою особою або представником громадської організації або органом громадського самоуправління. Нагадаємо, що до представників громадських організацій або органів громадської самодіяльності відносять членів громадських формувань по охороні громадського порядку і державного кордону [84, ст.255]. Тією ж статтею визначені адміністративні правопорушення, за які члени громадських формувань можуть складати адміністративні протоколи.

Бажано, для більш детального роз’яснення, викласти перелік цих адміністративних правопорушень у п.4 ч.3 ст.13 Закону України «Про участь громадян у охороні громадського порядку й державного кордону».

Варто підкреслити, що в наш час дефіцит коштів у місцевих бюджетах, спричинив різке скорочення числа громадських формувань правоохоронної спрямованості, зниження їх активності в боротьбі з правопорушеннями. Необхідно терміново покращити, по–перше, нормативно–правове забезпечення, і, по–друге, матеріальне забезпечення діяльності громадських формувань, адже не слід забувати про досить високу ефективність діяльності вказаних структур.

Так, за участю представників громадських формувань у 2007 році проведено 2145 заходів по відпрацюванню населених пунктів. Особисто ними затримано 3034 особи за вчинення адміністративних правопорушень, за участю громадськості у 2007 році розкрито 2365 злочинів [184, с.5]. В інших областях продовжується пошук і впровадження в практику перспективних форм співробітництва міліції і населення в рішенні спільних завдань.

Загальним підґрунтям вказаних чеснот правоохоронця може бути тільки високий рівень морально–правової культури правоохоронця («…у взаємовідносинах з громадянами працівник міліції повинен виявляти високу культуру і такт…» ст.5 Закону України «Про міліцію» [156]), прагнення дотримуватися правових приписів, продиктованих внутрішніми моральними переконаннями. В основу цих переконань обов’язково має бути закладена повага до гідності людини без будь–яких проявів дискримінації за національною, расовою, релігійною чи іншою ознакою (ст.24 Конституції України) [93].

В умовах переходу до міжнародних стандартів функція міліції визначається як надання особливих послуг населенню, саме поняття професіоналізму невіддільне від точного та неухильного додержання законності. У правовій державі діє принцип «дозволено все, що не заборонено законом» [71, с.7]. Проте такий підхід доречний та обгрунтований лише щодо пересічних громадян, а не посадовців. Стосовно тих, хто має владні повноваження, в тому числі і працівників міліції, діє інший принцип «дозволено тільки те, на що уповноважив закон, і тільки у визначеній законом процедурі (формі)». Мають місце випадки, коли на лаву підсудних потрапляють деякі керівники органів внутрішніх справ за перевищення влади над своїми ж підлеглими. Наприклад, у 2006 році кількість працівників міліції, визначених судами винними у вчиненні злочинів, склала 146 осіб. Ця цифра є незначною у загальнодержавних показниках і складає 0,7 відсотка на одну тисячу особового складу, але такі випадки не лише підривають авторитет міліції, а й викликають широкий негативний резонанс у суспільстві [49, с.8].

Серйозних перетворень вимагають заходи і дії щодо покращення доступу громадян до залучання в правоохоронну діяльність. Це можливо шляхом матеріального заохочення членів громадських формувань, передбачених статутами цих організацій, у вигляді вагомих й чітко визначених винагород або грошових сум за сумлінне виконання покладених правоохоронних обов’язків: за одну годину патрулювання, надання інформації про підготування або вчинення злочину, розшук викрадених речей, затримання правопорушника тощо.

Формами матеріальної зацікавленості молоді, що мають намір вступити до лав громадських формувань, можуть бути збільшення тривалості міжсесійних канікул, оплата за проживання в гуртожитку, пільгова оплата за навчання в учбовому закладі, безкоштовне харчування.

Закон України «Про звернення громадян» регулює питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити в органи державної влади, об’єднання громадян відповідно до їх статуту пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, приймати участь в управлінні державними і громадськими справами, з метою поліпшення діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, для відстоювання своїх прав та законних інтересів та відновлення їх у разі порушення [154].

Цілковито можна стверджувати, що діяльність органів внутрішніх справ по обслуговуванню громадян, будується на принципах партнерства. Вона не обмежується боротьбою із правопорушниками, не замикається на власних завданнях, вона існує для громадян, розвиваючи систему послуг населенню, виходячи із її соціального призначення. Сфера взаємодії органів внутрішніх справ з населенням виступає об’єктом управління.

Як вірно зазначає О.Г. Фролова, під об’єктами управління в органах внутрішніх справ слід розуміти суспільні відносини в цій сфері, регулювання і забезпечення яких відповідними нормативними актами поставлено за обов’язок органам внутрішніх справ [213, с.15].

Оцінюючи об’єкти управління, О.М. Бандурка виділяє їх в двох аспектах: елементно–структурному – як сукупність людей (персонально), галузевих утворень і груп, а також функціональному – як діяльність, поведінку індивідів і конкретних груп людей [23, с. 18].

Суб’єктом управління виступають органи внутрішніх справ, їх реформування оцінюється сьогодні, як один з головних напрямків у загальній системі реорганізації з оглядом на процеси євро інтеграції [145].

Таким чином, сфера взаємодії органів внутрішніх справ з населенням – це область спільної діяльності міліції та населення, заснована на принципах добровільності, взаємодопомоги, що закріплена у нормативно-правових актах, спрямована на підтримку правопорядку і підвищення ефективності у боротьбі зі злочинністю.

Саме тому, взаємодія з населенням носить різноманітний та ускладнений характер, вона реалізується в різних формах на партнерських засадах, і потребує прийняття з боку міліції спеціальних управлінських рішень, зокрема щодо профілактичної роботи, правової освіти населення, впливу на поведінку неповнолітніх, виконання загальнообов’язкових рішень місцевого самоврядування.

1.2. Сутність та види управлінських рішень органів внутрішніх справ у відносинах з населення

Розбудова української держави, створення нової системи політичних, економічних і соціальних відносин, формування державної політики та владних структур супроводжується прийняттям численних управлінських рішень державного рівня. Об’єктивна складність та новизна цих процесів для України, відсутність достатнього досвіду державотворення у значної частини національної управлінської еліти – все це є причиною того, що приймається чимало рішень, яким бракує послідовності, системності та обґрунтованості.

Необхідність зміни даної ситуації на краще відображена в основних завданнях Стратегії економічного і соціального розвитку України, якими передбачено розроблення механізмів і засобів підвищення ефективності прийняття та реалізації управлінських рішень на вищому, територіальному і місцевих рівнях, а також розроблення нових схем їх підготовки та відповідних регламентів [94;203].

Якщо кожна організація вважається інструментом управління, більшість соціологів та фахівців з теорії управління, починаючи з М. Вебера, безпосередньо пов’язують ефективність її діяльності, в першу чергу, з прийняттям та реалізацією управлінських рішень [82, с.268]. Таку точку зору дисертант повністю поділяє, оскільки ефективність управління обумовлена якістю цих рішень, і навпаки, ефективне прийняття рішення є найбільшою відповідальністю і, власне, смислом управління.

Проблемою вдосконалення підготовки і прийняття управлінських рішень завжди займались представники різних галузей знань. Їх можна згрупувати за змістовною науковою спрямованістю: психологічною, управлінською, соціологічною, філософською, інформаційно–кібернетичною та ін. Серед напрямків досліджень, що набули найбільшого розвитку, слід відзначити: розроблення моделей і методів прийняття рішень; створення механізмів їх упровадження; посилення організаційного та організаційно–правового аспекту їх формування; удосконалення програмно–цільових рішень; створення систем підтримки їх прийняття.

Головними особливостями управлінських рішень виступають численність та неоднорідність адміністративних процедур, ситуацій, суб’єктів та об’єктів управління, різноманітних зв’язків між ними, здебільшого неможливість однозначного визначення критеріїв їх ефективності, а також значна динаміка змін вищезазначених факторів у процесах розвитку. Різним аспектам прийняття управлінських рішень присвячено значну кількість наукових робіт вітчизняних і зарубіжних науковців Так, державно–управлінський аспект проблеми досліджується у працях В.Б.Авер’янова, М.І.Ануфрієва, І.В.Арістової, М.Альберта, О.М.Бандурки, А.М.Бахраха, Є.О.Безсмертного, Ю.П.Битяка, Р.Ф.Васильєва, Є.В.Додіна, М.М.Дорогих, А.П.Клюшніченко, Л.В.Коваля, Ю.М.Козлова, В.К.Колпакова, В.В.Конопльова, Д.Марча, М.Мескона, Н.Р.Нижник та інших. Незважаючи на важливу роль управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням, вони комплексно не досліджувались. Саме тому розробка поняття і сутності управлінських рішень, які реалізуються в діяльності міліції з населенням, їх природа, контроль і нагляд за їх реалізацією, є новим напрямком наукового пошуку.

Сфера внутрішніх справ держави, як відомо, є складною і багатогранною. Перед органами внутрішніх справ поставлена низка специфічних завдань, пов’язаних із забезпеченням особистої безпеки громадян, захистом гарантованих прав, свобод та інтересів людини, збереженням держави та суспільства насамперед від злочинів, попередженням та припиненням правопорушень, здійсненням оперативно–розшукової діяльності, дізнання і слідства, із забезпеченням безпеки дорожнього руху та протипожежної безпеки, із здійсненням ліцензійно–дозвільної діяльності, із охороною власності за договорами тощо. Тому кожна практична дія органу внутрішніх справ, в чому б вона не проявлялася (затриманні підозрюваного, проведенні обшуку, направленні інформації, акті дозволу чи заборони, видачі ліцензій на приватну детективну чи охоронну діяльність, зберігання зброї тощо) розпочинається з процедури прийняття певного рішення, яким передбачено безперервний комплекс заходів щодо його реалізації [77, с.13].

Щоб правильно зрозуміти та оцінити роль і значення управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням, дати їм правильну теоретичну характеристику, потрібно розглянути основи визначення понять «рішення» й «управлінське рішення», оскільки ці категорії багатозначні. Автор торкнеться лише тих основних питань, які найбільш пов’язані з темою дослідження, її головними цілями і завданнями.

Часто рішення розглядається як кульмінаційний момент управлінської діяльності, як дія, як документ, як програма розв’язання суперечностей в системі управління, яка є результатом вибору між можливими варіантами на основі поєднання знання та волі. Прийняттю рішення завжди передує управлінська ситуація, яка, у свою чергу, виникає одночасно з виникненням проблеми.

Як відомо, правильна постановка проблеми та суворе формулювання завдання є запорукою 99% успіху в управлінських дослідженнях і процесах [213, c.101]. Так, наприклад, коли кажуть про розв’язання проблеми, використовують цей термін у трьох значеннях. По–перше, розв’язання проблеми – це знайдений, але ще не здійснений варіант дій. По–друге, – це і сам процес її розв’язання, тобто усунення перешкод і труднощів, зміни чого–небудь, здійснення яких–небудь дій або операцій. І нарешті, розв’язання проблеми нерідко розглядають і як підсумок діяльності.

Як відомо, будь–яка діяльність передбачає свідомий або несвідомий вибір певних дій з широкого кола фізично можливих для суб’єкта дій, а також для об’єктів, щодо яких даний суб’єкт здійснює цілеспрямований вплив.

Термін «вибір», в даному випадку, не означає осмислений процес, він стосується того факту, що коли індивід обирає конкретний напрямок дій, завжди існують інші напрямки, які були проігноровані. У певний момент існує широкий спектр альтернативних дій, кожний з яких даний суб’єкт здатний виконати; в результаті певного процесу коло альтернативних варіантів починає звужуватись, доки нарешті не залишається один, який і реалізується на практиці. Отже, практично всі рішення значною мірою є результатом вибору їх компромісу. Альтернатива, яка в остаточному рахунку стає основою рішення, ніколи не забезпечує повного чи досконалого досягнення цілей, а є просто найкращим з можливих рішень за певних заданих умов. Ситуація і середовище неминуче обмежують кількість доступних альтернатив і, отже, встановлюють максимально можливий рівень досягнення мети.

Не випадково слово „рішення” походить від слова, яке означає «різати», або, як зазначає Гельга Драммонд в своїй книзі «Ефективне прийняття рішень», від «зробити специфічний вибір чи обрати напрямок дій» [226]. Драммонд зокрема, пропонує розрізняти рішення та процедуру прийняття рішень. Наголошує, що рішення є остаточним результатом процедури, а процедура прийняття рішення містить в собі лише «події, які ведуть до моменту вибору та відбуваються після нього». Це доволі слушно.

Достатньо стислі поняття рішення з цього боку, надали фахівці в галузі практичного менеджменту. В.Р.Веснін під «рішенням» розуміє: «осмислений висновок про необхідність здійснення якихось дій, прямо чи опосередковано пов’язаних із досягненням цілей, поставлених перед організацією та її членами, чи, навпаки, утриматися від них [41, с.142].

М.М. Мартиненко надає наступне тлумачення «рішенню»: «це вибір дії, яку необхідно зробити суб’єкту управління, коли він володіє недостатньою інформацією для отримання потрібної відповіді… Це вибір між альтернативними і, як правило, конкуруючими можливостями» [115, с.429]. Тобто, визначення «рішення» обмежують лише вибором можливого варіанта дій [121]. Такий підхід збіднює зміст цієї категорії і не відповідає його сутності. Можна вибрати добрий варіант дій, але він залишиться лише наміром, якщо не здійснити організаційно–практичну діяльність щодо його виконання, не виявити наполегливості для його реалізації. Іноді розпорядження керівника не виконується. Чи було в цьому випадку рішення? Очевидно так, але це не виконане рішення, тобто нездійснений вплив. Один лише намір керівника діяти певним чином, не можна розглядати як відповідне рішення. Такий підхід негативно відображається на практиці управління, спонукаючи керівника до видання багатьох наказів та вказівок, а не до конкретного керівництва, роботи з людьми.

Більш розширене поняття управлінського рішення сформулював Р.А.Фатхутдинов (мовою оригіналу): «Управленческое решение – это результат анализа, прогнозирования, оптимизации, экономического обоснования и выбора альтернативы из множества вариантов достижения конкретной цели системы менеджмента. Импульсом управленческого решения является необходимость ликвидации, уменьшения актуальности или решения проблемы, то есть приближения в будущем действительных параметров объекта (явления) к желаемым, прогнозным» [207, с.11].

Як зазначає М.Н. Мартиненко, управлінське рішення – це та основна форма управлінської діяльності, в якій полягає зміст праці керівника [116]. На жаль, його поведінка більш–менш підпорядкована задоволенню особистих потреб та інтересів, через що він не завжди прислуховується до запропонованих (можливо корисних) ідей з боку підлеглих щодо вирішення певного завдання. Таке ставлення іноді негативно впливає на ефективність управлінських рішень або зовсім призводить до серйозних помилок в адміністративній діяльності.

З цього приводу, як правильно підкреслюють В.В.Четвериком і В.С.Четвериков, управлінське рішення – це діяльність керівника, пов’язана з пошуком варіантів дій, викликаних ініціативними пропозиціями виконавців із вирішення певних ситуацій [216, с.67]. Як бачимо, автори звертають нашу увагу на взаємозалежність якісних управлінських рішень із запропонованими міркуваннями й судженнями підлеглих і виконавців.

Не можна не погодитись із зауваженням С.Н. Князєва, який відмічає, що в управлінських рішеннях фіксується вся сукупність відносин, виникаючих в процесі практичної діяльності та управління організацією. Через них втілюється мета, інтереси, зв’язки й норми трудової діяльності. Характеризуючи повний цикл управління, що складається з планування, організації, координації, контролю, легко помітити, що в кінцевому підсумку, цикл постає у вигляді двох елементів управління – підготовки та здійснення управлінських рішень [82, с.269]. Звідси витікає, що рішення є центральним елементом управління та організації.

На підставі викладеного можна сформулювати найзагальніші особливості управлінських рішень: а) управлінське рішення передбачає наявність можливих варіантів дій і вибору одного з них, згідно з об’єктивно існуючою обстановкою, інтересами та потребами; б) вибір та прийняття варіанта дій є результатом свідомої, розумово–психологічної діяльності; в) необхідність та основний зміст управлінського рішення визначаються метою і орієнтуються на її досягнення; г) управлінське рішення володіє активізуючою та організуючою силою.

Таким чином, на сьогоднішній день, категорія «управлінське рішення» охоплює декілька значень: 1) як вибір виду діяльності, пов’язаний з виробленням адекватної реакції організації на вплив якого–небудь чинника зовнішнього середовища; 2) як варіант впливу керівника на виконавця рішення (об’єкт управління) 3) як вид діяльності, що відбувається в управляючій підсистемі, і пов’язаний з підготовкою, знаходженням, вибором та прийняттям певних варіантів дій, відповідно до обставин, що існують, інтересів і потреб середовища; 4) як варіант впливу управляючої підсистеми на керовану; 5) як адміністративно–практична діяльність керівника в керованій системі (дії керівника нижчого рівня із виконання рішення (розпорядження) керівника вищого рівня.

Як правильно підкреслює Н.Р.Нижник: «найважливішою формою державно–управлінської діяльності є видання відповідними органами та посадовими особами правових актів управління» [128]. Тобто, конкретними прикладами зовнішнього вираження цієї діяльності можуть слугувати такі практичні дії, як: видання акта управління, прийняття рішення, вирішення скарги, проведення наради, видача дозволу.

Так, наприклад, державно–управлінські рішення – це всі управлінські рішення, що приймають вищі та центральні органи державної влади з метою визначення та реалізації державних цілей, стратегії їх досягнення, основних функцій, державної політики, організації державної влади, а також вирішення інших проблем державного рівня [20, c.20].

Варте нашої уваги те, що у системі державного управління, згідно з думкою В.Я.Малиновського, управлінські рішення виконують низку функцій: а) цілеспрямовану (визначають цілі та завдання функціонування системи управління); б) забезпечувальну (визначають шляхи і способи, сили та засоби гарантування виконання даного рішення і дозволяють системі управління функціонувати в певному напрямку та заданому режимі); в) координаційну (встановлюють порядок узгодження діяльності системоутворювальних структурних елементів – службовців, підрозділів організацій – визначають нормативно–правовий режим цієї діяльності. Завданням управлінської діяльності є координація індивідуальних і колективних цілей, підпорядкування індивідуальної праці інтересам спільної діяльності, спрямування роботи всіх членів соціальної спільноти на досягнення загальних цілей та завдань); г) стимулюючу (визначають такі умови, за яких повністю розкриваються і розвиваються здібності працівників під час виконання конкретних службових завдань) [110].

Певний інтерес має розгорнуте тлумачення управлінського рішення, що надає словник адміністративного права: «волевиявлення органів виконавчої влади на основі аналізу й оцінки управлінської ситуації, націлене на досягнення певної мети, з передбаченими засобами її досягнення. Набуває правової сили в результаті юридичної форми у вигляді нормативного або індивідуального правового акту, виданого в межах компетенції відповідного органу виконавчої влади» [177].

Будучи складовою частиною виконавчих органів держави, органи внутрішніх справ наділені державно–владними повноваженнями, необхідними для виконання обов’язків, які на них покладені. В силу цього, специфічною особливістю є подвійний (управлінський та правоохоронний) характер їхньої діяльності [116, с.31].

Найбільш прийнятним для нашого дослідження є визначення управлінського рішення в органах внутрішніх справ, надане В.М.Плішкіним, з позицію якого, ми погоджуємося:«…заснований на законах та підзаконних актах, аналізі та оцінці оперативної обстановки акт відповідного керівника, що містить постановку цілей, обґрунтування засобів їх здійснення, прийнятий в установленому порядку і забезпечуючий організаційну сталість та вдосконалення діяльності органів внутрішніх справ при виконанні завдання боротьби зі злочинністю та зміцнення правопорядку» [139, c.142].

На думку В.В. Конопльова, управлінське рішення можна розглядати як вид діяльності, як форму впливу суб’єкта управління на об’єкт, як послідовність певних стадій (підготовка й прийняття управлінських рішень), кожна з яких складається із певних стадій [91, c.43]. Але слід звернути увагу, що послідовність певних стадій – це вже певний порядок, і різниця між прийняттям рішень та самими рішеннями мусить бути зрозумілою, тобто, рішення – підсумок здійснення послідовних дій, і це не тотожні речі.

Як правило, управлінські рішення органів внутрішніх справ носять директивно–обов’язковий характер і, як би, автоматично породжують дії системи управління щодо здійснення наказів, вказівок, розпоряджень, що приймаються [216, с.85]. Більш того, управлінське рішення повинно забезпечити організаційну сталість та розвиток системи органів внутрішніх справ [193, c.498]. Тобто, з одного боку, управлінські рішення, слід розглядати, як засіб втілення в життя директивних установок у сфері боротьби зі злочинністю та охорони правопорядку, а з другого – як засіб організації діяльності органів і підрозділів з метою реалізації цих установок.

Таким чином, управлінське рішення органів внутрішніх справ представляє собою зафіксований яким–небудь засобом (усно або письмово) вольовий акт, висновок, зроблений на основі аналізу оперативної обстановки та оцінки функціонування органу внутрішніх справ (підрозділу, відділу), прийнятий суб’єктом управління (керівником органу або підрозділом, співробітником), в межах його компетенції та встановленому порядку, який містить постановку цілей, методи та стратегію їх виконання, розподіл обов’язків серед виконавців щодо забезпечення необхідного стану органу внутрішніх справ, його організаційної стійкості та удосконалення діяльності під час виконання покладених на них обов’язків (боротьби зі злочинністю та зміцнення правопорядку).

Важливим у становищі органів внутрішніх справ є те, що вони виступають не лише як система внутрішнього управління власними силами та засобами, але й беруть участь в управлінні «зовнішнім середовищем».

Фундатор сучасної теорії управління в органах внутрішніх справ, практик із багаторічним досвідом практичної роботи на керівних посадах безпосередньо в органах внутрішніх справ О.М. Бандурка відмічає, що внутрішні рішення забезпечують діяльність структурних підрозділів відділу. До них належать графіки чергувань, плани роботи оперативної наради, рішення, що торкаються питань професійної підготовки, виховання особового складу, розпорядку роботи відділу та його підрозділів, матеріально–технічного постачання та фінансового забезпечення органу внутрішніх справ.

Зовнішні рішення, на його думку, забезпечують взаємодію органу з середовищем, в якому він функціонує. До них можна віднести всі рішення, спрямовані на боротьбу зі злочинністю й охорони громадського порядку [23, c.265].

Доречно згадати як розглядають управлінські рішення в системі органів внутрішніх справ В.С. та В.В. Четверикови: 1) управлінські рішення в сфері боротьби зі злочинністю і охорони громадського порядку; 2) управлінські рішення в сфері кадрової роботи; 3) управлінські рішення в сфері фінансово–господарської діяльності та матеріально–технічного забезпечення [207, с.65].

Вчені, таким способом, поділяють всі управлінські рішення не за їх спрямованістю, а за певним змістом. Такий погляд є теж цікавим і, повністю погоджуючись з вищезгаданою позицію О.М. Бандурки, доповнюємо, що перша група складає зовнішні рішення, а дві останні – внутрішньо системні.

До управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням можна віднести управлінські рішення в сфері боротьби зі злочинністю й охорони громадського порядку. Вони мають особливе значення. По–перше, оскільки ця сфера державного управління, тому ці рішення, перш за все, державні, політичні. Цілі конкретних управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням повинні розглядатися в контексті цілей загальнодержавного напрямку. Саме головні управління МВС України, управління МВС України, міські, районні, лінійні органи внутрішніх справ призначені забезпечувати втілення в життя цієї політики.

По–друге, управлінські рішення ОВС у відносинах з населенням приймаються в сфері правозастосовчої та правоохоронної діяльності держави. По–третє, особливістю системи органів внутрішніх справ є масштабність і значущість прийнятих ними рішень, які стосуються широких верств населення, зачіпають інтереси суспільства та більшої кількості громадян особисто, отже цілковито являють собою управлінські рішення ОВС у відносинах з населенням. В сферу примусової діяльності органів внутрішніх справ щорічно потрапляють мільйони громадян, кожний з яких має родичів, співробітників, знайомих. Тобто діяльність міліції, в певній мірі, формує соціальний та соціально–психологічний клімат суспільства. Вони являються найбільш відповідальними й складними в правоохоронній діяльності. Відповідальними, оскільки впливають на долю й майбутнє громадян, інтереси держави, а складними від того, що органам внутрішніх справ часто доводиться мати справу з недостатньо прогнозованими явищами соціальної дійсності. До того ж, в умовах динамічного розвитку соціального середовища збільшилася складність вибору управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням щодо питань організації боротьби з правопорушеннями, підвищилось значення їх наслідків, що, в свою чергу, пред’являє до уповноважених суб’єктів управління будь–якого рівня різноманітні вимоги в ході їх прийняття.

Розглядаючи сутність управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням, слід виходити з того, що вони функціонують в ситуаціях, які постійно змінюються, часто бувають непередбачуваними, не прогнозованими, незнайомими, тобто в постійно змінюваних умовах навколишнього середовища, Тому необхідність прийняття таких рішень зумовлена, насамперед, змінами обстановки, а також вказівками та розпорядженнями вищестоящих органів управління.

Так, наприклад, важливим управлінським рішенням ОВС у відносинах з населенням (профілактичного характеру) є Розпорядження МВС України від 16 травня 2005 року № 400 «Про додаткові заходи щодо покращення роботи зі зверненнями громадян МВС України» [152]. До подібних рішень можна віднести Програму з налагодження співробітництва органів внутрішніх справ з населенням, залучення громадян до профілактики правопорушень, боротьби зі злочинністю [160] або наказ про створення підрозділів по роботі з населенням та громадськими формуваннями, згідно з яким, встановлюються тісні зв’язки як з населенням, так і з державними органами влади, трудовими колективами, засобами масової інформації. Співробітники цих підрозділів використовують можливості останніх у висвітленні діяльності органів внутрішніх справ щодо боротьби зі злочинністю, профілактики правопорушень, роботи населення і громадських формувань у цьому напрямі. В свою чергу, вони надають всебічну допомогу мас–медіа в підготовці відповідних відео сюжетів, репортажів, інших матеріалів про діяльність органів, контролюють реагування на критичні виступи в пресі, на радіо й телебаченні. Крім того, беруть участь в організації навчання активу громадськості основним формам і методам попередження правопорушень, допомагають в доборі кандидатур керівників громадських формувань, поширюють досвід роботи кращих добровільних помічників.

Звернення громадян є важливою формою контролю за законністю діяльності соціально–економічних, політичних і особистих прав та законних інтересів чи їх порушення. Тому, реагування та відповіді на звернення громадян є також результатом прийняття управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням.

Застосування адміністративно–запобіжних заходів втілюється в життя через реалізацію деяких управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням, які породжують індивідуальні правообов’язки громадян, наприклад, управлінське рішення щодо тимчасового обмеження або заборони доступу громадян на окремі ділянки місцевості чи об’єкти (блокування) і обмеження або заборони руху транспорту і пішоходів на окремих ділянках вулиць і автомобільних шляхів.

Найбільш доцільно, коли в органах внутрішніх справ, розробляється, як управлінське рішення ОВС у відносинах з населенням, спеціальний план заходів по охороні громадського порядку, який повинен забезпечити спокій населення, охорону життя й здоров’я, права і свободи громадян, створення сприятливих умов для нормального функціонування державних та громадських організацій, виховання поваги до суспільства та дотримання громадської моралі.

Таким чином, управлінське рішення органів внутрішніх справ у відносинах з населенням являє собою зафіксований яким–небудь засобом (усно або письмово) вольовий акт, висновок, зроблений на основі аналізу оперативної обстановки та оцінки функціонування органу внутрішніх справ (підрозділу, відділу), прийнятий суб’єктом управління (керівником органу або підрозділом, співробітником), в межах його компетенції та встановленому порядку, який містить постановку цілей, методи та стратегію їх виконання, розподіл обов’язків серед виконавців, що відображає основний характер та зміст взаємодії органів внутрішніх справ із зовнішнім середовищем, і такий, що визначає головні напрямки правоохоронної діяльності (перш за все, щодо захисту прав і свобод громадян, інтересів суспільства й держави від протиправних посягань, охорони громадського порядку і забезпечення громадської безпеки тощо).

Відносно поняття «нормативно–правовий акт» в спеціальній літературі можна зауважити два погляди. Традиційно нормативно–правові акти вважалися лише юридичною формою, правовим «одягом», «оболонкою» управлінських рішень. На рівні уявлень сьогодення, акцент з форми переноситься на дію, хоча відокремити ці дві сторони одного і того ж явища неможливо. До речі, латинський корінь слова «акт» означає як форму, так і зміст (actum – документ, actus – дія) [176, с.33].

Важливу роль у правовому регулюванні організації і діяльності міліції відіграють відомчі нормативні акти – підзаконні нормативні акти (укази, інструкції, нормативні накази та ін.), що видаються в межах компетенції того чи іншого органу виконавчої влади (міністерства) і містять вторинні (похідні) норми, що розкривають і конкретизують первинні норми, приймаються на їх підставі, спрямовані на їх виконання [101].Так, за словами Г.Г. Забарного, під нормативно–правовими актами управління слід розуміти засноване на законі одностороннє, юридичне–владне волевиявлення повноважного суб’єкта виконавчої влади, спрямоване на встановлення адміністративно–правових норм або виникнення, зміну та припинення адміністративно–правових відносин з метою реалізації завдань і функцій державно–управлінської діяльності [4, c.108].

Дещо інше визначення надає Р.Ф.Васильєв: «нормативно–правові акти органів виконавчої влади – це офіційні письмові документи, які містять правові норми (приписи), прийняті й обов’язково видані в певній правовій формі, згідно з правовим статусом органів виконавчої влади, і мають на меті викликати правові наслідки, в тому числі виникнення, припинення або зміну правовідносин в сфері відання конкретного органу виконавчої влади» [37, c.87]. Спираючись на таку позицію вченого, можна стверджувати, що видання правових актів в певній формі, являє собою найбільш поширювану форму реалізації повноважень органів виконавчої влади.

Автор віддає перевагу тлумаченню, яке пропонує В.К.Колпаков: «нормативно–правові акти – це владні, підзаконні рішення органів виконавчої влади та їх посадових осіб, які видані в межах їх компетенції, з дотриманням встановленої форми та процедури прийняття, і тягнуть за собою юридичні наслідки» [99, c.213]. Це загальне визначення цілком поширюється і на нормативно–правові акти, які видаються органами внутрішніх справ та їх посадовими особами.

Аналіз різних підходів до визначення поняття «нормативно–правового акту МВС України» дозволяє навести найбільш суттєві його ознаки і дати їм характеристику.

По–перше, нормативно–правовий акт має державно–владний характер, юридичну природу, носить обов’язковий характер для тих, до кого він адресований. У ньому знаходить своє вираження владні дії виконавчо–розпорядчого органу. Особливість правового характеру нормативного акту МВС України полягає в тому, що в ньому знаходить своє відображення державно–владне юридичне управлінське рішення у сфері внутрішніх справ, а також з правоохоронних питань.

По–друге, нормативно–правовий акт є підзаконним, тобто приймається у відповідності до Конституції України, законів України, нормативних актів вищих органів державної влади, крім того, не можуть суперечити рішенням органів правосуддя, які набули чинності.

По–третє, нормативно–правовий акт має вольовий характер і завжди спрямований на досягнення правового результату (встановлює, змінює, скасовує обов’язкові правила поведінки, норми права, які стосуються певного кола осіб і розраховані на багаторазове застосування).

По–четверте, нормативно–правовий акт має імперативний характер, видається в односторонньому порядку і обов’язковий для виконання. Крім цього, нормативно–правовий акт повинен видаватися суворо у межах компетенції відповідного органу чи посадової особи, з додержанням певних, офіційно встановлених процедур, які передбачають порядок підготовки проекту, його обговорення, експертизи, затвердження.

По–п’яте, нормативно–правовий акт повинен бути викладений чітко, грамотно, мати посилання на статті, частини, пункти відповідних нормативних актів (що в літературі називається юридичною обґрунтованістю), містити всі необхідні реквізити. Зрозуміло, що остання вимога стосується актів–документів. Управлінські рішення можуть бути оформлені не тільки письмово, а й висловлюватися усно або виявлятися в різних матеріально–технічних діях.

З урахуванням суттєвих ознак, властивих нормативно–правовим актам МВС України, може бути сформульоване наступне визначення нормативно–правового акту МВС України: виданий з дотриманням чіткої процедури в односторонньому порядку посадовою особою МВС України державно–владний, обов’язковий документ, мета якого встановити, змінити або скасувати правові норми, що стосуються широкого кола осіб.

Виявлення особливостей нормативно–правового акту органу внутрішніх справ на практиці застосування дає можливість стверджувати, що останній можна вважати остаточним варіантом управлінського рішення, в свою чергу, управлінське рішення, можна розглядати в декількох аспектах – і як вид діяльності, і як форму впливу суб’єкта на об’єкт. Таке розуміння «управлінського рішення» дещо ширше від поняття «нормативно–правового акту», який передбачає вже закінчену дію.

Певний теоретичний і практичний інтерес, враховуючи тему розділу, має класифікація управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням, яка надає можливість виділити основні види рішень, описати та упорядкувати їх комплекс, забезпечити швидкість пошуку і прийняття нових рішень з урахуванням діючих, підвищити продуктивність роботи органів внутрішніх справ в цілому.

Розгляд загальної класифікації управлінських рішень органів внутрішніх справ періодично розробляється, виправляється й доповнюється цілим рядом видатних вчених та науковців, серед яких можна назвати О.М.Бандурку, В.А.Беспалова, А.Г.Венделіна, Н.Н.Іванова, В.В. Конопльова, Ю.А. Кравченка, А.Ф.Майдикова, С.С.Маіляна, В.А.Малютіна, А.М.Попова. Деякі з них вважають, що класифікація управлінських рішень органів внутрішніх справ має не тільки ознайомлююче, а й прикладне значення. Згідно з такою теорією, мета поділу на види складається в групуванні за різними засадами рішень, що приймаються та виконуються [142, с.400]. Інші автори [96, c.7; 108, с.36], навпаки, або зовсім не визнають доцільність подібної класифікації, або розуміють дещо інакше, що однак не послаблює її як теоретичного, так і практичного значення.

Але, незважаючи на те, що до розгляду проблем класифікації управлінських рішень залучалися кращі спеціалісти, багато питань і сьогодні залишаються до кінця нерозкритими та невивченими. До найбільш актуальних відноситься виявлення особливостей управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням. Вважаємо за потрібне з’ясувати й обґрунтувати специфіку цих рішень, що дозволить уточнити їх місце в загальній системі управлінських рішень органів внутрішніх справ, більш чітко визначити їх зміст та призначення.

Як ми згадували раніше, майже всі управлінські рішення ОВС у відносинах з населенням відносять до зовнішніх, оскільки вони забезпечують взаємодію органу із середовищем, в якому він функціонує. Наприклад, управлінське рішення про створення підрозділів по роботі з населенням в структурі дільничних інспекторів міліції ГУМВС, УМВС, міськрайвідділів та у складі служби охорони громадського порядку УМВС на транспорті, лінійних відділах; розпорядження начальника УМВС в області про створення «служби довіри» при ЦГЗ УМВС, являють собою одну з форм роботи з населенням, що забезпечує оперативний і безпосередній зв’язок працівників міліції з громадянами. Такі управлінські рішення ОВС у відносинах з населенням представляють швидкий та ефективний спосіб допомоги правоохоронцям з боку населення щодо забезпечення правопорядку і боротьби зі злочинністю. Вони надають можливість повідомити органам внутрішніх справ про скоєні злочини або карні прояви, що готуються; про місцеперебування особи, яку розшукує міліція; залишити зауваження, побажання чи скарги на неправомірні дії працівників ОВС; отримати безкоштовну юридичну консультацію, а також дозволяє вживати заходи, що підвищують імідж міліції.

Аналіз діяльності «телефону довіри» переконує в тому, що подібна практика допомагає поліпшенню взаємодії з населенням. Так, в органах та підрозділах УМВС України в Кіровоградській області ця служба набула чималої популярності. Про це свідчить соціологічне опитування, проведене у 2006 році: 75% респондентів знають про існування міліцейського «телефону довіри», 16 % – звертались до нього з різних питань [198, c.13]. Серед повідомлень переважає інформація кримінального характеру. Громадяни вказують на місце перебування осіб, котрих розшукують: як безвісти зниклих, так і тих, кого підозрюють у вчиненні злочинів. На «телефон довіри» надходять непоодинокі сигнали про випадки хабарництва та корупції, економічні злочини, майже 25% повідомлень стосувалися проблем, пов’язаних з наркоманією. Цей вид рішень відносить вибір конкретних об’єктів безпосереднього профілактичного впливу.

Але, скажімо управлінське рішення ОВС у відносинах з населенням – план заходів щодо забезпечення громадського порядку при проведенні якого–небудь масового заходу (наприклад, на день 60–річчя Перемоги або під час проведення спортивного змагання) містить питання і взаємодії з об’єктами навколишнього середовища, і розстановки сил та засобів органу внутрішніх справ та ресурсного забезпечення відповідних заходів. Тобто в цьому рішенні виявляються ознаки обох видів, що взагалі дає підстави для виділення третього виду – змішаного.

Управлінські рішення ОВС у відносинах з населенням набули особливого значення, після проголошення у 2000 року Програми розвитку партнерських відносин між міліцією та населенням, на той час майже більшість з них потребувала творчого мислення, нових ідей та впроваджень. Деякі рішення приймалися навіть у вигляді експериментів, до розроблення яких залучалися безпосередньо громадяни, працівники правоохоронних органів, наукові діячі та інші спеціалісти (аналітиками, фахівцями соціології, психології). Участь останніх виявляється, насамперед, у підготовці проектів управлінських рішень, внесенні рекомендацій та пропозицій.

Доречно навести позицію В.М.Плішкіна, який розрізняє та відмежовує зовнішні управлінські рішення від актів правозастосовчої та правоохоронної діяльності окремих посадових осіб органів внутрішніх справ. З таким поглядом дисертант повністю не погоджується, оскільки такі рішення, як обмеження (заборони) руху транспорту і пішоходів на окремих ділянках вулиць і автомобільних шляхів; зупинка транспортних засобів; відвідування підприємств установ, організацій з метою здійснення контрольних функцій щодо забезпечення виконання певних правил – безпеки дорожнього руху, охорони майна, правил торгівлі – здійснюються з виникненням загрози громадському порядку і громадській безпеці, життю і здоров’ю людей. Тим самим, приймаються попереджувальні заходи, що представляють собою управлінські рішення ОВС у відносинах з населенням, мета яких, не допустити прояву злочинних наслідків.

Обов’язково потрібно класифікувати управлінські рішення ОВС у відносинах з населенням за їх цільовим призначенням або за їх значимістю для забезпечення боротьби зі злочинністю та охорони громадського порядку. За цим критерієм такі рішення можна поділити на чотири групи: 1) стратегічні (програмні); 2) установчі; 3) тактичні; 4) оперативні.

Перші умовно будемо називати стратегічними або концептуальними. Вони розраховані на тривалий час і включають до себе весь комплекс діяльності і основні напрямки відділу. Одним із прикладів стратегічного управлінського рішення МВС України у відносинах з населенням може бути Комплексна Програма профілактики злочинності на 2001–2005 роки, затверджена указом Президента України від 25 грудня 2000 року № 1376/ 2000, яка виникла у зв’язку з ростом злочинності в Україні в 1998–2000 роках [157].

Програма розроблялася кількома правоохоронними відомствами, була схвалена урядом і представлена на затвердження Президенту України. З метою забезпечення виконання органами і підрозділами внутрішніх справ Комплексної програми профілактики злочинності на 2001–2005 роки, на засіданні колегії МВС України 21 лютого 2001 року було розглянуто питання про організацію органами внутрішніх справ (об'єктами управління) виконавчої роботи стосовно Програми і затверджений План основних організаційно–практичних заходів МВС України щодо реалізації програми. Начальникам головних та самостійних управлінь і відділів Міністерства, начальникам ГУМВС в Криму, м. Києві та Київській області, УМВС України в областях, м. Севастополі, транспортної та спеціальної міліції, ректорам навчальних закладів МВС України було доручено розробити заходи по виконанню кожного пункту Програми, разом з переліком виконавців, зробити необхідні внески та пропозиції до планів роботи поточного року, а також включити передбачені заходи щодо профілактиці злочинності під час планування на наступні роки. План основних організаційно–практичних заходів МВС України щодо реалізації вимог Комплексної програми профілактики злочинності передбачав окремими розділами, з позначенням термінів виконання.

Як управлінське рішення ОВС у відносинах з населенням, можна навести Державну програму захисту прав потерпілих від злочинів, розробку якої має виконати МВС України спільно з іншими центральними органами виконавчої влади, за дорученням Президента України [70, с.63]. Ця програма спрямована на відновлення прав громадян, незалежно від того, якою мірою їх порушено, до якої б категорії не належали злочини чи інші правопорушення.

Інші управлінські рішення ОВС, що розрізняють за цільовим призначенням називають тактичними (ситуаційними або тематичними). Вони призначені своєчасно налагодити діяльність органів внутрішніх справ та їх підрозділів шляхом внесення коректив у роботу та усунення недоліків в стратегічних рішеннях. До них відносяться численні накази, вказівки, рішення колегії або оперативної наради, а також плани, що складаються в процесі щоденного управління [142, с.402].

Прикладом тактичного управлінського рішення ОВС у відносинах з населенням може слугувати проведення спеціальних профілактичних заходів під назвою «Візит», яке було втілене в життя на початку 2006 року в м. Києві. Дільничні інспектори міліції, працівники територіальних ОВС спільно з курсантами та слухачами Київського національного університету внутрішніх справ здійснювали по квартирний (подвірний) обхід помешкань жителів столиці. Спілкуючись з населенням, правоохоронці вручили громадянам понад 200 тис. візитних карток із контактними телефонами дільничних, заступників начальників міськрайорганів з громадської безпеки та чергових частин. Крім того, цікавились думкою людей про роботу міліції, отримали інформацію про осередки збування та вживання наркотиків, місця переховування нелегальних мігрантів, концентрації неповнолітніх антисоціальної спрямованості, зібрали близько 700 повідомлень, які були направлені на перевірку в територіальні органи внутрішніх справ [122, c.3].

З метою покращення виконання Державної програми захисту прав потерпілих від злочинів, впроваджуючи глибше ідею зміцнення законності, був прийнятий наказ про введення у структурі МВС України посади спеціаліста із захисту прав людини, що представляє собою тактичне управлінське рішення ОВС у відносинах з населенням.

До установчих рішень належить більшість нормативних актів МВС України, деякі накази і правила начальників ГУ МВС, УМВС (правила реєстрації фізичних осіб за місцем проживання, правила оформлення і видачі паспортів громадянина України для виїзду за кордон і проїзних документів дитини, їх тимчасового затримання та вилучення) плани роботи, в яких оцінюються результати діяльності підрозділу за минулий рік та ставляться завдання на рік майбутній. За тривалістю – ці рішення середньострокові.

Останню групу складають оперативні рішення, які спрямовані на виконання невідкладних завдань, що виникають в процесі щоденного управління силами та засобами органів внутрішніх справ. До їх числа відносяться рішення про виїзд оперативної групи на місце пригоди; розпорядження, пов’язані з організацією розкриття злочинів по гарячих слідах, з веденням в дію спеціальних типових планів, проведенням комплексних операцій. Прийняття конкретних заходів по заявам та повідомленням громадян щодо правопорушень представляє оперативне управлінське рішення ОВС у відносинах з населенням.

За способом прийняття управлінського рішення ОВС у відносинах з населенням їх поділяють на колективні (групові) та одноособові. Колективні рішення, на відміну від одноособових, обговорюються групою осіб, приймаються в процесі проведення робочих, службових або селекторних нарад, засідань, різних комісій і т.п.

Так, в 2006 році з метою вдосконалення охорони громадського порядку, Міністр внутрішніх справ України своїм наказом залучив частину інспекторів служби ДАЇ до спільного із міліціонерами ППСМ несення служби у складі новостворених патрулів громадської безпеки [127, c.9], тим самим, прийняв одноособове управлінське рішення ОВС у відносинах з населенням.

Одноособові управлінські рішення ОВС у відносинах з населенням, як правило, в зв’язку зі створюваною оперативною обстановкою й дефіцитом часу, вимагають від суб’єкта управління приймати рішення невідкладно й негайно їх реалізовувати. Треба зазначити, що оперативні рішення, в умовах обмеженості необхідної інформації, повинні компенсуватися досвідом та інтуїцією керівників, що їх приймають.

На виконання Програми Кабінету Міністрів України «Назустріч людям», МВС України під час проведення колегії своїм наказом запровадило роботу пересувної приймальні, з метою надання юридичних консультацій та правової допомоги населенню, забезпечення дієвого реагування на звернення громадян [119, c.5]. Подібне колективне управлінське рішення ОВС у відносинах з населенням виправдовує очікування громадян та вносить певні корективи в діяльність правоохоронних органів.

В дослідженнях, проведених В.М. Бехтеровим, було встановлено, що краще творче рішення досягається шляхом сумісної роботи, за участю індивідуального та колективного розуму. Зазначається, що рішення, прийняті колективом мають привілеї над індивідом у спостережливості, обсязі пам’яті, міцності зберігання матеріалів та у виправленні індивідуальних помилок [170, c.25]. Повністю погоджуючись з такою точкою зору, доцільно додати позицію Б.Ф. Ломова, в якій стверджується, що колективний спосіб прийняття рішень особливо ефективний в тих випадках, коли проблема носить творчий характер, і має декілька варіантів рішень. Разом з тим, відмітимо переваги колективних рішень над одноособовими, які обумовлені наступними факторами: а) наявність великого обсягу та різноманітної інформації, яку має група, порівняно з індивідом; б) існування більш творчого потенціалу в процесі прийняття рішень групою. Висування більшої кількості гіпотез, ретельна їх перевірка, на відміну від індивіда; в) велика активність розумових дій кожного, які породжують нові питання та дискусії [107, c.228].

В загальноприйнятій класифікації управлінських рішень ОВС, останні, в залежності від кола осіб (подій), на які вони поширюються, поділяють на індивідуальні та нормативні. Перші стосуються окремих осіб та подій (накази про призначення, заохочення, покарання, план оперативної комбінації).

Прикладом індивідуального управлінського рішення може бути призначення на посаду представника Міністра внутрішніх справ України. Згідно Наказу МВС України № 110 від 15 лютого 2005 року в обласних управліннях міліції було впроваджено посаду представника Міністра внутрішніх справ, основне завдання якого – контроль за практичним втіленням в життя актів Президента України, Кабінету Міністрів, що стосуються діяльності органів внутрішніх справ, дотримання принципу «міліція для народу, а не народ для міліції». В його обов’язки входила особиста зустріч з населенням, розв’язування їх проблем, що потребують втручання органів внутрішніх справ, вивчення думки пересічних громадян про діяльність міліції, сприяння запровадженню громадського контролю за її діяльністю [90, c.6]. Разом з тим, представник Міністра не має жодних владно–розпорядчих прав і не втручається в діяльність міліцейських служб. У разі виявлення недоліків і упущень, представники Міністра вивчають їх глибинні причини, інформують про це керівників відповідного рівня і вносять пропозиції щодо шляхів усунення вад. В свою чергу, Міністр щотижня, а за необхідністю негайно, знайомиться з наданою ними інформацією й оперативно приймає відповідні управлінські рішення ОВС у відносинах з населенням [204, c.7]. Незважаючи на те, що подібні рішення поширюються на окремих осіб, з іншої сторони, воно виконує завдання в сфері зміцнення правопорядку, безпосередньо встановлює тісний зв’язок з населенням, суттєво впливає на створення позитивного соціально–психологічного клімату серед громадян.

В залежності від джерел виникнення завдання, управлінські рішення ОВС у відносинах з населенням можуть прийматися на виконання розпоряджень вищестоящих органів: на виконання директивних вказівок центральних та місцевих органів влади та управління; на виконання окремих вимог наказів, вказівок та інших рішень МВС України; на виконання рішень УМВС щодо проблем боротьби зі злочинністю та охорони громадського порядку; по здійсненню заходів, пов’язаних з ускладненням оперативної обстановки в державі, в області, окремому регіоні, результатами окремих комплексних або контрольних перевірок діяльності органів, служб, підрозділів, впровадженням позитивного досвіду. Наприклад, на виконання наказу МВС України про створення громадської приймальні при управліннях органів внутрішніх справ, члени колегії УМВС в області та начальники міськрайорганів приймають управлінське рішення щодо проведення прийому громадян в громадських приймальнях, що діють у кожному міліцейському підрозділі.

Ініціативні управлінські рішення приймаються за власної ініціативи керівництва органу, на основі отриманої інформації про ситуацію, що склалася, та виниклих, при цьому, конкретних завдань. Для таких рішень характерним є попереднє та всебічне вивчення проблеми, ретельна процедура їх підготовки та обговорення. Розпорядження ректора вищого учбового закладу системи МВС України щодо залучання курсантів, магістрів та ад’юнктів до патрулювання у вільний від навчання час, з метою профілактики та попередження вуличної злочинності, на чолі з працівниками підрозділів органів внутрішніх справ, цілковито можна вважати ініціативним управлінським рішенням ОВС у відносинах з населенням.

В залежності від змісту волі прийняття управлінського рішення ОВС у відносинах з населенням та ступеню свободи дії суб’єкта, який організовує його виконання розрізняють імперативні та рекомендуючі. Імперативні містять суворі приписи та вимоги і призначені для обов’язкового виконання. Рекомендуючі являють собою опис одного або декількох запропонованих варіантів дій.

Класифікувати управлінські рішення ОВС у відносинах з населенням можливо і за часовим фактором.

Довгострокові (багаторазові)– не обмежені в часі, розраховані на тривалий період. Одноразові управлінські рішення ОВС у відносинах з населенням втрачають свою силу по мірі того, як виконуються завдання, що мали бути вирішеними. Також доцільно виділити короткострокові управлінські рішення ОВС у відносинах з населенням, термін виконання яких не перевищує місяця, і рішення, строк дії яких заздалегідь не встановлюється, вони мають силу до їх офіційної відміни (наприклад, інструкції, настанови, статути, положення) [207, c.53].

Довгострокове управлінське рішення ОВС у відносинах з населенням щодо проведення «прямих ефірів» та «прямих ліній» за допомогою засобів масової інформації, розраховане на тривалий строк, оскільки постійно підвищує рівень довіри між міліцією та громадянами, зміцнює авторитет органів внутрішніх справ в суспільстві.

Досить цікавим виявилося розпорядження Міністра внутрішніх справ щодо проведення Всеукраїнського фотоконкурсу «Міліція з народом» [212, c.9]. Ставлячи за мету заохочення творчих працівників до створення високохудожніх фотоілюстрацій про історію та сьогодення міліції, формування у населення довіри до органів внутрішніх справ, подібне управлінське рішення ОВС у відносинах з населенням було розраховане на його виконання протягом одного місяця, отже є короткостроковим.

За видами критеріїв можна виділити управлінські рішення, які розробляються з урахуванням багатьох критеріїв – багатокритеріальні або якогось одного – однокритеріальні. Критерій, в даному випадку, розуміється як ознака, на підставі якої здійснюється оцінка, засіб для судження [178, с.643].

Залежно від «початку і кінця» виконання поставленого завдання розрізняють вихідні та підсумкові управлінські рішення ОВС у відносинах з населенням. Наприклад, наказ про виїзд оперативної групи на місце події буде вихідним, а наказ, в якому йдеться про результати проведеної роботи, буде підсумковим. Розпорядження начальника УМВС про створення «телефону довіри» є вихідним управлінським рішенням ОВС у відносинах з населенням, а резолюція керівника підрозділу щодо необхідності вжиття відповідних заходів, з встановленням терміну розгляду повідомлення абонента, є вихідним управлінським рішенням ОВС у відносинах з населенням.

За методами оцінки інформації виділяють аналогові та евристичні управлінські рішення ОВС у відносинах з населенням. Аналогові — використовують вже існуючі алгоритми обробки інформації, підставляючи в них лише нові дані. Евристичні рішення вимагають нового способу переробки інформації й більш ефективних та дієвих засобів вирішення проблеми [142, c.404].

Нарешті, за формою висловлення, управлінські рішення ОВС у відносинах з населенням можуть бути усні та письмові. В залежності від мети прийняття рішення та інших обставин, управлінське рішення в органах внутрішніх справ може бути у вигляді наказу, вказівки, інструкції, протоколу, висновку, листа, довідною записки, правил, припису, програми, плану і т.п.

Усні управлінські рішення ОВС у відносинах з населенням (вимоги, накази, вказівки, розпорядження) вважаються невідкладними і не менш важливими за письмові. Вони підлягають обов’язковому виконанню з боку населення, а при деяких обставинах, гарантуються застосуванням примусових дій. Рішення про застосування зброї для захисту життя людини, вимоги до злочинців визволити заручників, приймаються майже завжди в усній формі. Належне місце посідають рішення, які виражені окремими жестами, знаками, сигналами та іншими діями (розпорядження працівника Державної автомобільної інспекції про зупинку автотранспорту, виражене жестом його руки; встановлення дорожнього знаку щодо заборони руху на перехресті доріг; сигнал свистка, поданий працівником міліції підозрюваній особі). Проаналізовані дослідження з ознак класифікації управлінських рішень в органах внутрішніх справ дозволяють зробити висновок про необхідність створення певного архіву щодо групування рішень по різним засадам їх прийняття та виконування. Доцільним було б розробити класифікатор управлінських рішень в органах внутрішніх справ, але таких, які стосуються широкого кола осіб і розраховані на тривале застосування; який мав би на меті систематизацію інформації і процесів, пов’язаних з розробкою та реалізацією стратегічних (концептуальних) рішень, а також управлінських ситуацій, що їх характеризують.

Окресленій проблемі було присвячено розділ в науковій праці В.В.Конопльова, який вважає, що запровадження класифікатора управлінських рішень сприяло б покращенню якості рішень, що приймаються та виконуються, тобто підвищувало ефективність діяльності системи органів внутрішніх справ в цілому. Головним елементом класифікатора, на його думку, повинна бути проблемна ситуація, яка визначає вид управлінського рішення.

Подібний класифікатор науковець розробляє по наступній схемі: «напрямки діяльності» – «перелік типів вирішуваних завдань по кожному напрямку» – «проблемні ситуації, що виникають по кожному виду завдань» – «рішення прийняті по ситуації: стратегічні (перспективні), тактичні, оперативні».

Якщо суб’єкту управління необхідно виявити і вирішити ту чи іншу проблему, прийняти управлінське рішення, звернувшись до матеріалів, що накопичені у класифікаторі, він може запросити: 1) відомості про аналогічні ситуації, що мали місце в минулому; 2) звіти щодо прийнятих управлінських рішень, з вказівкою методів їх виконання; 3) інформацію щодо участі виконавців в процесі вироблення управлінських рішень; 4) дані щодо розподілу сил та засобів, які задіяні в їх реалізації; 5) аналітичні висновки щодо ефективності прийнятих управлінських рішень [91, c.66].

Є сенс погодитися з наведеною позицією В.В.Конопльова, оскільки вона цілком задовольняє прийняття тільки довгострокового (концептуального) рішення. В іншому випадку, якщо необхідно виробити оперативне управлінське рішення, що використовуються для організації негайного реагування на зміни, які відбуваються в оперативній обстановці, дефіцит часу на підготовку останніх – принципіальне змінює процедуру їх вироблення та прийняття, зводячи її іноді до миттєвого виконання. Тим самим, не надає можливість скористатися будь-яким класифікатором управлінських рішень. Це зауваження, поза всяким сумнівом, є надзвичайно важливим.

Взагалі, використання подібного класифікатора дозволяє суб’єкту управління, в компетенцію якого входить прийняття стратегічного (концептуального) управлінського рішення, економити час, полегшити його роботу при пошуку рішень схожих проблем, забезпечити прийняття нових, з урахуванням діючих, виключити повторне (дублююче) прийняття рішень з одних і тих же питань, тим самим скоротити управлінську документацію та переписку.

З виникненням проблемної ситуації, яка не мала прецеденту в минулому, керівник органів внутрішніх справ та його управлінський апарат виробляє творче (евристичне) рішення, яке містить мету та програму його здійснення. Звіт щодо проблемної роботи та отриманих результатів повинен обов’язково надійти до класифікатора стратегічних (концептуальних) управлінських рішень органів внутрішніх справ, який представляє собою накопичувальну систему.

1.3. Поняття адміністративної процедури

Врегулювання питань забезпечення суб’єктивних прав, свобод і законних інтересів громадян, закріплення нових суспільних відносин нормами права призводять до появи нових теоретико–правових категорій, нового змістовного наповнення встановлених раніше чи зміни назви категорії при залишенні її властивості. Все це торкається такої категорії науки адміністративного права, як «адміністративна процедура». Слід відзначити, що питання цієї категорії неодноразово ставало предметом вітчизняних та зарубіжних досліджень серед В.Б. Авер’янова, О.М. Бандурки, Д.М. Бахраха, Р.Ф. Васильєва, І.П. Голосніченка, Є.В. Додіна, В.Н. Дубовицького, Л.В.Коваля, Ю.М. Козлова, А.Т. Комзюка, В.А. Лорія, І.В.Опришка, В.Г.Перепелюка, Л.Л.Попова, О.М.Семьоркіної, В.Д. Сорокіна, Ю.Н.Старилова,В.Н.Тимощука, Ю.О. Тихомирова, Н.М.Тищенка та багатьох інших, але так і не існує одностайності серед науковців щодо її змістовного наповнення.

Суттєвий вплив на визначення поняття адміністративної процедури в Україні здійснюють дослідження представників радянської школи адміністративного права Б.В. Лазарєва, В.А. Юсупова та інших, згідно з якими, сутність адміністративної процедури відповідає сутності право реалізаційної процедури, спрямованої на забезпечення прав та інтересів людини та громадянина.

З іншого боку, аналіз спеціальної тематичної літератури дає можливість стверджувати, що більшість українських науковців і практиків схиляються до позиції російських вчених, які розглядають провадження з розгляду заяв, скарг і звернень громадян як вид адміністративного процесу [185, c. 6]. Слід зазначити, що провадження за заявами і пропозиціями громадян в межах адміністративного процесу розглядається як реалізація регулятивних відносин, а провадження за скаргами – правоохоронних. Відповідно перший підхід відносяться до право реалізаційного адміністративного процесу, а другий – до юрисдикційного.

Аналіз цих підходів дозволяє відомим сучасним адміністративістам поділяти адміністративно–процедурну діяльність виконавчих органів залежно від змісту на три частини: процес адміністративної правотворчості, правозастосовчий (організаційно–процедурний) процес та адміністративно–юрисдикційний процес [24, с. 14; 85, с. 19].

Зупинимося на тлумаченні самого адміністративного процесу, оскільки деякі з адміністративістів вкладають один і той же зміст у такі поняття, як «адміністративний процес» та «адміністративна процедура» [135, c. 67; 194, с. 131].

Підтвердженням того, що терміни (поняття) «процес» і «процедура» не збігаються, тобто не є синонімами, свідчить їх тлумачення у словниках. Якщо під терміном «процес» розуміється сукупність послідовних дій, то під терміном «процедура» – офіційно встановлений порядок дій.

У правових джерелах існують декілька визначень. Російські вчені розглядають адміністративну процедуру (у вузькому значенні) як порядок розгляду і вирішення уповноваженим органом державної влади конкретних індивідуальних справ, пов’язаних зі зверненнями громадян і організацій у відповідний орган в цілях реалізації чи захисту своїх прав і законних інтересів і, (у широкому значенні) як порядок здійснення органом виконавчої влади, посадовою особою встановлених для неї повноважень – порядок розробки, обговорення і прийняття правового акта, оформлення документа, що має юридичне значення, порядок оформлення контрольно–наглядової діяльності [177, c. 10].

В повсякденній практиці при здійсненні державного управління органи внутрішніх справ використовують різноманітні управлінські форми адміністративно–процедурних дій. Як пише Ю.О.Тихомиров, «процесу управління навряд чи притаманний простий набір періодично використовуваних форм і методів діяльності. Так само і сумнівна інша крайність – розуміння процесу управління лише як частини дій, що змінюються: з’ясування завдання, оцінка обставин, прийняття рішення, видання правового акта, організація його виконання, контроль, адже – всі ці стадії пов’язані лише з рішенням» [197, с. 8].

Ю.М.Тихомиров під адміністративним процесом розуміє юрисдикційний процес, а під адміністративною процедурою – «нормативно встановлений порядок здійснення уповноваженими суб’єктами права послідовно здійснюваних дій з метою здійснення їх компетенції і надання публічних послуг, її призначення обмежити вільний розсуд і запроваджувати легальні критерії дій службовців, посадових осіб, державних і муніципальних структур, громадян і юридичних осіб» [5, c. 214]. Таким чином, автор відносить процедури розгляду звернень фізичних і юридичних осіб та скарг і заяв громадян до соціальних адміністративних процедур, а іншими групами вважає організаційні, функціональні, контрольні, змішані адміністративно–судові, спрощені та резервні адміністративні процедури.

Цікавого погляду дотримується С.С.Алексєєв, який під юридичним процесом розуміє всі види правової регламентації юридичних дій, що не тільки продовжуються в часі, а є вираженням специфічних режимів застосування права [9, c. 123]. Тієї ж думки дотримуються інші автори, які вважають правову процедуру у вигляді встановленого порядку здійснення юридичної діяльності, що забезпечує реалізацію норм матеріального права та заснованих на них матеріальних правовідносин, які охороняються від порушень правовими санкціями [19, c. 97]. Саме застосування норм права дає можливість розвитку певних процедур у процес, а конкретизація методів реалізації норм права не призведе до такого результату.

В науковій літературі з адміністративного права висловлюються різні судження щодо розуміння адміністративного процесу й адміністративного провадження (процедури). І.П.Голосніченко розглядає адміністративний процес: «як врегульований адміністративно–процесуальними нормами порядок вирішення індивідуальних справ відповідними органами держави, їх посадовими особами при здійсненні функцій державної виконавчої влади, а також спорів, що виникають між органами державної виконавчої влади, посадовими особами та іншими суб’єктами адміністративно–правових відносин. Тим часом, адміністративне провадження – як систему адміністративно–процесуальних норм, що регулюють порядок розгляду і вирішення однорідних груп адміністративних справ, які безпосередньо пов’язані з управлінням чи адміністративною відповідальністю» [53, c. 49].

Процес і провадження найчастіше розглядаються як діяльність або як порядок здійснення діяльності. Крім того, іноді під «процесом» мається на увазі діяльність, а під «провадженням» – порядок її здійснення. Однак, науковці схиляються до підходу, при якому процес і провадження співвідносяться як загальне і особливе, тобто провадження – частина процесу, а процес – сукупність проваджень[174; 182].

Тому, сумнівним є твердження Ю.М.Козлова і Л.Л.Попова, які ототожнюють два нерівнозначні поняття – адміністративно–процедурний процес і адміністративно–процедурне провадження. Адміністративна процедура, за їх словами, – це різноманітні управлінські дії виконавчої влади та їх місцевих представників, які визначають порядок і правила підготовки контрольно–наглядових діянь, що включає діловодство і різноманітні інші подібні управлінські дії. Вони охоплюються поняттям адміністративно–процедурного процесу або адміністративно–процедурного провадження [85, c. 392].

Існує суттєва різниця між провадженням з прийняття нормативно–правових актів і провадженням у справах про адміністративні правопорушення. Особливим є порядок розгляду звернень, пропозицій, заяв, скарг громадян в органах державного управління. У контексті цього питання слід навести думку В.Д.Сорокіна, який виділяє провадження щодо прийняття нормативних актів державного управління; за пропозиціями і заявами громадян і зверненнях організацій щодо реалізації належних їм прав у сфері державного управління; за адміністративно–правовими спорами і скаргами, у організаційних справах в апараті державного управління; у справах про застосування примусових заходів [182, с. 138].

Н.Р.Нижник у науковій праці «Правове регулювання державно–управлінських відносин» відмічає, що процедури, як і будь–яке об’єктивне правове явище має нормативний і фактичний прояв. З однієї сторони, вони є сукупністю загальноприйнятих і специфічних дій, які визначають послідовність вчинення різних дій і взаємодій між учасниками державно–управлінських відносин чи оформлення будь–яких справ, спрямованих на досягнення певного завершального результату. З іншої сторони, процедури повинні виступати орієнтиром для дій. Критеріями наявності процедурної упорядкованості діяльності є: ясна цільова спрямованість, зорієнтованість на конкретний об’єкт управління, тривалість у часі, послідовність вчинення процедурних дій та їх документальна фіксація [129]. Мусимо визнати, що подібні міркування присутні у працях багатьох процесуалістів.

Визначення сутності адміністративної процедури в інших державах (Австрії, Естонії, США, ФРН) суттєво не відрізняється. Особливістю адміністративних процедур в зарубіжному законодавстві вважається діяльність адміністративних органів при виданні постанов (правових актів щодо врегулювання невизначеної кількості випадків, при умові виконання делегованих повноважень); укладення публічно–правових договорів (ФРН) [194, c. 196]. Зміст закону про адміністративну процедуру Австрії охоплює вирішення адміністративної справи і надання можливості сторонам реалізовувати права і законні інтереси шляхом прийняття рішень, подачі і розгляду апеляцій та скарг [174, с. 234].

Ґрунтуючись на аналізі наведених позицій, можна стверджувати про застосування визначення «адміністративний процес» у наступних сферах: 1) адміністративне судочинство (порядок розгляду справ в адміністративних судах). Відповідно до Кодексу адміністративного судочинства від 6 липня 2005 року розгляд скарг у судах отримав формальний статус «адміністративного процесу»; 2) управлінський процес (порядок реалізації повноважень органів виконавчої влади щодо підготовки і прийняття нормативних і індивідуальних адміністративних актів); 3) квазіюрисдикційний адміністративний процес (порядок реалізації повноважень органів виконавчої влади з розгляду справ приватних осіб); 4) юрисдикційний адміністративний процес (порядок застосування заходів адміністративного примусу).

Особливої уваги потребує з’ясування співвідношення процедур управлінської нормотворчості та адміністративного процесу.

У юридичній літературі з цього питання склалися два основних підходи: перший (вузький) – адміністративний процес знаходить своє вираження у правозастосовчій діяльності, пов’язаній із застосуванням заходів адміністративного примусу; другий (широкий) – адміністративний процес зводиться не лише до юрисдикційної діяльності компетентних суб’єктів, а охоплює також будь–яку іншу їх діяльність. Мається на увазі за введення «порядку прийняття нормативних актів повноважними виконавчими і розпорядчими органами державної влади» до складу адміністративного процесу; за регулювання «процедури підготовки та прийняття нормативних актів державного управління» адміністративно–процесуальними нормами.

Представники першого підходу відносять до адміністративного процесу порядок прийняття тільки індивідуальних правозастосовчих актів управління, що спрямовані на реалізацію громадянами й організаціями їх прав і обов’язків, і не включають до структури адміністративного процесу провадження з видання нормативно–правових актів, а також інших актів, які не мають правоохоронного характеру (Є.В. Додін, В.А. Лорія, В.Г. Перепелюк, В.М. Протасов, Н.Г. Саліщева та ін.). Представники другого підходу включають – В.Б. Авер’янов, Д. М. Бахрах, Л.М. Завадська, В.К. Колпаков, О.В. Кузьменко, В.Д. Сорокін та ін.).

У даному зв’язку цілком актуальним є зауваження В.Б. Авер’янова, відповідно до якого: «В сучасній науці адміністративного права питання прийняття, зміни, зупинення та скасування актів управління згадуються найчастіше в дискусіях щодо віднесення цих дій чи до «адміністративного процесу», чи до «адміністративної процедури». При цьому бракує робіт, присвячених власне певній послідовності дій з підготовки та прийняття правових актів управління» [59].

Представник широкого підходу Д.М. Бахрах вважає, що органи виконавчої влади займаються юрисдикційною, оперативно–розпорядчою та правонаділяючою діяльністю. Такі різні види діяльності не можуть знаходитися в межах одного процесу, а відтак, адміністративне право регулює різні способи здійснення адміністративної діяльності, різні процеси: адміністративно–правотворчий, адміністративно–наділяючий (оперативно–розпорядчий) та адміністративно–юрисдикційний.

Д.М. Бахрах, будучи прихильником нормотворчих процедур як складової частини адміністративного процесу, наголошує на використанні терміну «нормативно–застосовчий акт» [26].Таке бачення адміністративних актів, які приймаються на основі та на виконання закону, ще не зумовлюють їх правозастосовчої сутності, які характеризуються визначеною спрямованістю (адресованістю) свого прояву і дії на конкретні суб’єкти. Під час здійснення процедур нормотворчості: надання необхідної інформації про підготовку проектів, обов’язкова публікація у спеціальних виданнях, обговорення зацікавленими суб’єктами проекту нормативного акта, обґрунтування необхідності його прийняття, відсутні процесуальні правовідносини. Орган виконавчої влади може оцінити і врахувати інтереси всього українського народу, але не конкретних суб’єктів права.

В.Д. Сорокін відносить до адміністративного процесу обидві правові форми діяльності сфери управління – прийняття нормативних актів державного управління та застосування матеріального права і виділяє спільні ознаки процесу як такого та процесу прийняття нормативно–правових актів: 1) державно–владна діяльність; 2) діяльність відповідних державних органів у певному порядку, послідовності й напрямі; 3) не будь–яка діяльність, а виключно юридична, яка потребує специфічного регулювання за допомогою процесуальних норм; 4) діяльність, під час якої настає юридичний результат [182].

На його думку, основним моментом, що єднає ці дві форми, є вирішення через них індивідуально–конкретної справи. Певні відмінності у структурі процедур нормотворчості не дають змоги поєднати їх із правозастосовчими процедурами адміністративного процесу. Існують й інші аргументи не на користь такого підходу.

Більшість як внутрішніх, так і зовнішніх організаційних відносин має форму процедурних, не врегульованих матеріальними процедурними нормами відносин. Під впливом конкретних умов та обставин, напрямків діяльності органу управління, прийомів використання своїх повноважень посадовими особами здійснюється організаційна чи матеріально–технічна робота.

Як пише, В.Д.Сорокін, прийняття компетентними органами державного управління нормативних актів є, водночас, і застосуванням норми, яка встановлює це повноваження. Потрібно заперечити проти такого твердження, оскільки воно має неточність в частині визначення форми реалізації юридичної норми. На це звернув увагу В.Г. Перепелюк: «…норма права, яка визначає повноваження відповідного органу на видання правових актів, буде не застосовуватися, а виконуватися» [136, с. 77]. Матеріальні норми самі по собі не здатні забезпечити доцільність, корисність, обґрунтованість адміністративних актів, це під силу матеріально–процедурним нормам. Отже, адміністративний процес має місце при присутності матеріального права, чого не можна сказати про процедури, які діють за умови існуючої матеріально–правової норми.

На відміну від процесуальних процедур (процесу), матеріальні процедури не характеризуються функціональною поєднаністю операцій. Наприклад, процедура підготовки акту управління або організація планування роботи органу виконавчої влади. Тут має місце суттєві відмінності у стадіях (структурі), що зумовлені особливостями у змісті матеріальних і процесуальних процедур. Матеріальні процедури складаються з наступних операцій: звернення (подача і прийняття документа) та винесення рішення. Між цими процедурними стадіями участь органу виконавчої влади зводиться лише до організаційно–правових форм апаратних дій і діловодства: оформлення, порядку адресування, затвердження, узгодження документа, його підписання.

Крім того, обсяг інформації, який необхідно врахувати при прийнятті управлінського рішення, неможливо наперед встановити у нормах права. Посадова особа, спираючись на власний досвід, оцінює факти і відомості для прийняття якісного та бездоганного, з точки зору юридичної техніки, нормативного акта.

Порядок адміністративного розгляду закріплює складові адміністративного процесу: характеристику суб’єктів, строки провадження, процесуальні витрати.

У процесуальних процедурах провадження доповнюються стадіями розслідування та вирішення справи, яке повинно ґрунтуватись на обставинах, максимально наближених до істини. Крім того, для процесуальних процедур характерна обов’язкова присутність гарантій прав особи по забезпеченню її участі у розгляді справи. При цьому перелік обставин, які потрібно встановити в ході провадження по адміністративній справі, є вичерпним.

Не можна заперечити, що зміст матеріальних процедур представляє неабияке практичне значення, але вони не здатні відобразити справжню картину вчинення дій; особа, до компетенції якої входить прийняття управлінського рішення, приймає його без участі зацікавлених осіб. Тому рішення виступає результатом суб’єктивного розсуду та юридичної грамотності уповноваженої особи. Науці адміністративного права відомі приклади теоретичної конструкції правил процедури усного рішення [195].

Англійський адміністративіст Д.Гарнер стверджує, що внутрішньо–організаційна робота місцевого органу управління Великобританії над прийняттям постанов та актів, так і зовнішні відносини, які витікають з їх приводу, являють собою процедури, позбавлені процесуальних властивостей. До таких процедур автор відносить: правила прийняття подібних актів; оголошення та затвердження акта управління; промульгація та доказ [48, c.138].

Разом з тим, процедурна сторона діяльності органів державного управління, будучи спрямованою на реалізацію закріплених за ними повноважень, досить часто не є прерогативою законодавця. Зокрема, закріплення процедур у системі державного управління України здійснює або Кабінет Міністрів України (у вигляді типових регламентів, порядків), або сам орган державного управління як щодо внутрішньої процедурної діяльності, так і зовнішньої. Уповноваження щодо такого упорядкування може містити закон або (при його відсутності) підзаконний акт, що врегульовує статус центрального органу виконавчої влади. Наприклад, ч.9 ст.7 Закону України «Про міліцію» від 20 грудня 1991 р. з наступними змінами і доповненнями, визначає, «що керівництво транспортною міліцією здійснюється у порядку, що визначається Міністерством внутрішніх справ України» [156].

Подібні міркування зустрічаються у багатьох провідних науковців. Так, до актів, які регулюють процедури нормотворчості відносяться типові інструкції по діловодству у міністерствах і відомствах [195]. Що ж стосується правозастосовчих процедур, то вони можуть додержуватися тільки процесуальними, але ніяк не регламентарними нормами.

Наприклад, важко запровадити детальний порядок виконання органами виконавчої влади місцевого рівня таких елементів її компетенції, як планування своєї роботи, підготовка і проведення нарад, підготовка і прийняття розпорядчих документів, ведення діловодства, робота з таємними документами, організація контролю за виконанням управлінських рішень в цьому органі, організація розгляду звернень громадян. Кожна з вищеназваних форм діяльності одержує процедурне впорядкування в окремому розділі Регламенту.

Цілком слушно з цього приводу зауважує В.Г. Перепелюк: «Немає підстав зарахувати Тимчасовий регламент Кабінету Міністрів України до актів, що здійснюють адміністративно–процесуальне регулювання. Пункт 4 Регламенту вказує на можливість участі в засіданнях уряду тільки посадових осіб. Громадяни та представники юридичних осіб, основні учасники адміністративного процесу, такої можливості не мають» [135, c. 102].Водночас, згаданий автор, звертає нашу увагу, що регламент не регулює процедури оцінки пропозицій організацій та громадян з приводу проекту постанови; процедури спілкування уряду із зацікавленими особами відсутні.

Тому важко погодитись з підходами деяких вчених, які стверджують, що «на відміну від традиційних галузей юридичного процесу (цивільного та кримінального), адміністративний процес не може бути зведеним виключно до регламентації процедури застосування кореспондуючих юридичних норм. Крім правозастосовчих властивостей, органи виконавчої влади наділяються також функціями правотворчості, що зумовлюється об’єктивною необхідністю здійснення ними широкомасштабної та багатопланової організуючої діяльності» [100, с. 15; 200].

Недоцільно, в цьому випадку, відносити основні види організації прийняття рішень до адміністративно–процесуальної форми, класичним прикладом якої є провадження у справах про адміністративні правопорушення.

Таким чином, аналіз підходів вітчизняного та зарубіжного досвіду стосовно змісту і сутності категорії «адміністративна процедура» дозволяє визначити її як нормативно встановлений порядок прийняття та виконання суб’єктами відповідних адміністративно–правових відносин управлінського акта та порядок вчинення адміністративних організаційних дій (заходів) з метою реалізації й забезпечення прав, свобод, законних інтересів та обов’язків фізичних та юридичних осіб.

Таке визначення дає можливість розмежувати індивідуальні адміністративні акти, що опосередковують відносини органів виконавчої влади з фізичними і юридичними особами, які регулюються адміністративно–процесуальними нормами та інші управлінські рішення, що діють за умови існуючої матеріально–правової норми.

Крім того, не виключається можливість охопити межами адміністративної процедури не тільки підготовку, прийняття і припинення дії акта, й адміністративно–організаційні дії виконавчої влади, які спрямовані на реалізацію прав, свобод, інтересів, обов’язків фізичних і юридичних осіб (організацію прийому громадян, відповіді на телефонні дзвінки, надання консультацій без письмового звернення, оформлення довідок, видання запитів без письмового звернення і т.п.). При цьому адміністративна процедура здійснення організаційних заходів виступатиме предметом правового регулювання внутрішньо організаційних актів цього органу (положень про структурні підрозділи, посадові інструкції).

Відповідно до Указу Президента України «Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні» Адміністративно–процедурний кодекс повинен був встановити право на захист, що реалізується шляхом подання адміністративної скарги до вищого в порядку підлеглості органу виконавчої влади (посадової особи), а порядок надання органами виконавчої влади управлінських послуг мав бути закріплений в окремому Законі України «Про надання управлінських послуг громадян» [94].

Між тим, у статті 2 проекту Адміністративно–процедурного кодексу України до сфери його застосування було віднесено правовідносини, які складаються у діяльності органів виконавчої влади, їх посадових осіб у зв’язку з розглядом питань, пов’язаних з реалізацією та захистом прав, свобод, законних інтересів фізичних та юридичних осіб, у тому числі з надання управлінських послуг [148].

Наразі належне місце повинні знайти розробки вітчизняних вчених щодо предмету регулювання Адміністративно–процедурного кодексу. О.М. Семьоркіна відносить до нього забезпечення органічно демократичних умов для участі фізичних і юридичних осіб у процесі прийняття адміністративних рішень і чітке регулювання повноважень органів влади та інших учасників процедур підготовки, прийняття і виконання цих рішень [173]. Інші вчені вважають доречним передбачити порядок прийняття рішення щодо вирішення справи в задоволенні суспільного інтересу (інтересу держави або громади), в якому слід передбачити узгоджувальні процедури у випадках конфлікту інтересів держави чи громади і приватної особи, а також поділити процедурні провадження на установчі, правотворчі, правозастосовчі і контрольні [174; 194].

Аналіз вітчизняного законодавства свідчить, що адміністративні процедури суттєво відрізняються за своїм змістом: стадіями, строками, учасниками, цілями. Такий висновок зроблений за даними електронної правової бази «Законодавство України» – кількість адміністративних процедур, якими врегульовуються порядки вирішення тих чи інших питань у відносинах з фізичними і юридичними особами дозволяє нараховувати їх близько 800. При цьому, слід додати послуги надані районними і місцевими органами виконавчої влади, оскільки вони безпосередньо наближені до громадян і, як правило, більш детально встановлюють і деталізують формально закріплені процедури.

Крім того, соціологічними дослідженнями серед населення щодо процедурних питань діяльності органів державного управління у взаємовідносинах з ними доведено, що фізичні і юридичні особи при реалізації своїх прав і свобод на практиці вкрай невдоволені виконанням державними службовцями існуючих адміністративних процедур та їх змістом. Такі чинники повинні бути враховані при розробці проекту акта про адміністративну процедуру шляхом закріплення в ньому пунктів щодо загальних стадій процедур та їх змісту; кола учасників та їх статусу; строків проведення адміністративних процедур.

Немає сумніву в тому, що адміністративно–процедурний кодекс України має бути «реформуючим» нормативно–правовим актом, який запровадить якісно новий рівень взаємодії органів виконавчої влади з фізичними і юридичними особами.

Сказане дає підставу припустити, що предметом регулювання акта про адміністративну процедуру в Україні (Адміністративно–процедурного (процедурального) кодексу) повинна бути прозора адміністративно–правова діяльність органів виконавчої влади, яка складається у підготовці, прийнятті і реалізації адміністративного акта, і здійсненні, у межах наданих повноважень, адміністративно–організаційних дій щодо реалізації прав та свобод фізичних осіб.

Висновки до першого розділу.Суттєві зміни в розвитку країни, свідомості суспільства вимагають нових підходів до організації взаємодії органів внутрішніх справ з населенням, встановлення стандартів якості роботи правоохоронців, які б відповідали зростаючим завданням в охороні громадського порядку і боротьби зі злочинністю.

Стратегічним напрямком в цьому аспекті вважатиметься перетворення органів внутрішніх справ в «орган правоохоронних послуг» або правоохоронну сервісну службу, яка б в межах своїх повноважень, виконувала діяльність щодо задоволення правоохоронних потреб населення. Такий підхід значно змінює традиційні уявлення про характер взаємодії між органами внутрішніх справ і населенням.

Особливістю сфери взаємодії органів внутрішніх справ з населенням виступає поступовий розвиток подальших взаємостосунків, що будується на принципах партнерства, добровільності, взаємодопомоги і закріплені у нормативно-правових актах, які дозволяють в процесі спільних узгоджених дій встановити відкриті й довірливі стосунки, покращити стан правопорядку та знизити рівень злочинності.

Досліджуючи поняття та зміст управлінського рішення ОВС з’ясовано, що воно представляє зафіксований яким–небудь засобом (усно або письмово) вольовий акт, висновок, зроблений на основі аналізу оперативної обстановки та оцінки функціонування органу внутрішніх справ (підрозділу, відділу), прийнятий суб’єктом управління (керівником органу або підрозділом, співробітником), в межах його компетенції та встановленому порядку, який містить постановку цілей, методи та стратегію їх виконання, розподіл обов’язків серед виконавців щодо забезпечення необхідного стану ОВС, його організаційної стійкості та вдосконалення адміністративної діяльності під час виконання покладених на них обов’язків (боротьби зі злочинністю та зміцнення правопорядку). Тим самим розширене його поняття.

Управлінське рішення ОВС у відносинах з населенням відображає основний зміст та характер взаємодії ОВС із зовнішнім середовищем, і визначає головні напрями правоохоронної зовнішньо–адміністративної діяльності (перш за все, щодо захисту прав і свобод громадян, інтересів суспільства й держави від протиправних посягань, охорони громадського порядку і забезпечення громадської безпеки тощо).

Проведено аналіз співвідношення понять «нормативно–правовий акт» і «управлінське рішення». Виявлення їх особливостей на практиці застосування дає можливість стверджувати, що нормативно–правовий акт ОВС можна вважати остаточним варіантом управлінського рішення, в свою чергу, управлінське рішення, можна розглядати в декількох аспектах – і як вид діяльності, як форму впливу суб’єкта на об’єкт, і як послідовність певних стадій.

Надано класифікацію управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням: 1) за цільовим призначенням: стратегічні (програмні); установчі; тактичні; оперативні; 2) за способом прийняття управлінського рішення: колективні (групові) і одноособові; 3) залежно від джерела виникнення: на виконання розпоряджень вищестоящих органів та ініціативні; 4) залежно від змісту волі прийняття управлінського рішення та ступеня свободи дії суб’єкта, який організовує його виконання: імперативні та рекомендуючі; 5) за видами критеріїв: багатокритеріальні та однокритеріальні; 6) залежно від початку й кінця вирішення завдання: вихідні й підсумкові; 7) за методом аналізу інформації: аналогічні та евристичні; 8) за часом дії: довгострокові, короткострокові, одноразові; 9) за способом фіксації: письмові й усні.

Наголошується на необхідності запровадження класифікатора управлінських рішень ОВС, мета якого полегшити й прискорити роботу суб’єкту управління в процесі пошуку перспективних (довгострокових) управлінських рішень схожих проблем.

Сутністю категорії «адміністративна процедура» визначається нормативно встановлений порядок прийняття та виконання суб’єктами відповідних адміністративно–правових відносин управлінського акта і порядок вчинення адміністративних та організаційних дій (заходів) з метою реалізації й забезпечення прав, свобод, законних інтересів та обов’язків фізичних та юридичних осіб.

РОЗДІЛ ІІ

АДМІНІСТРАТИВНО–ПРОЦЕДУРНІ ПИТАННЯ ПРИЙНЯТТЯ ТА РЕАЛІЗАЦІЇ УПРАВЛІНСЬКИХ РІШЕНЬ ОРГАНІВ ВНУТРІШНІХ СПРАВ У ВІДНОСИНАХ З НАСЕЛЕННЯМ

2.1. Адміністративні процедури прийняття управлінських рішень органів внутрішніх справ у відносинах з населенням

Для успішної роботи органів внутрішніх справ необхідно забезпечити адміністративні процедури підготовки й прийняття управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням, додержання встановлених термінів їх реалізації, і при цьому забезпечити належний рівень їх якості. Складність одночасного вирішення цих завдань полягає в тому, що на практиці вони, як правило, суперечать одне одному. Збільшення поставлених завдань і скорочення часу на проведення процедур підготовки й прийняття управлінських рішень найчастіше призводить до зменшення їх якості, а підвищення останньої, звичайно, потребує додаткових витрат і зниження темпів роботи. У той же час покращення якості функціонування органів внутрішніх справ викликає позитивну «ланцюгову» реакцію. Якісні нормативно–правові документи, управлінські рішення, в тому числі, і у відносинах з населенням, забезпечують ефективність роботи і самих органів внутрішніх справ, і країни в цілому, позитивно впливають на розвиток суспільства. Тому підвищення якості управління в системі органів внутрішніх справ – завдання не тільки окремих обласних, районних відділів міліції та Міністерства внутрішніх справ. Воно неминуче переростає у загальнонаціональну проблему – якості життя суспільства.

Якщо звернутись до нормативних актів, які визначають структуру і процес управління органів внутрішніх справ, то можна встановити, що вони спираються на ієрархічному підході, особливістю якого є врахування підпорядкованості елементів управління, що проявляються через відносини субординації. Тобто Міністерство внутрішніх справ України розглядається як підсистема більш загальної й вищої системи державної виконавчої влади і реалізує її цілі шляхом виконання певних завдань і функцій [23, c.254].

Сукупність управлінських рішень, які приймаються в МВС України, окремих підрозділах та службах внутрішніх справ, створюють систему. Його цілісність визначається єдністю головної мети в сфері боротьби зі злочинністю, забезпечення громадського порядку, взаємозв’язком основних напрямів діяльності, форм та методів їх реалізації, закономірностями організації і функціонування органів внутрішніх справ держави, області.

Отже, для досягнення загальних цілей (повне виявлення злочинів, забезпечення охорони громадського порядку) МВС України через нормативно–правові акти (накази, інструкції, положення, вказівки, настанови, правила, статути, розпорядження і т.п.) впливає на підлеглі йому органи внутрішніх справ, останні, в свою чергу, постають кінцевою ділянкою в процесі управління, які безпосередньо ведуть боротьбу зі злочинами та правопорушеннями. Вказані нормативно–правові акти становлять основу організації і проведення всіх адміністративних процедур, пов’язаних із забезпеченням громадського порядку та особистої безпеки громадян, тому своєчасність підготовки, прийняття й втілення їх на практиці є одним з найважливіших завдань, як для органів внутрішніх справ, так і для населення. Такі значимі відмінності в об’єкті впливу цих систем, вочевидь, тягнуть суттєві відмінності в змісті їх управлінської діяльності, в рішеннях і процедурах їх виконання.

З цього приводу, як правильно підкреслює В.С. Четвериков, першим кроком підготовки й прийняття управлінського рішення в органах внутрішніх справ виступає «виявлення проблеми та її усвідомлення або отримання наказу «зверху» [216, с. 71].

Підготовка і прийняття нормативно–правових актів складає зміст нормотворчої діяльності, яка в юридичній літературі розглядається як один із напрямків адміністративно–процедурної діяльності. Цю діяльність М.Ф.Стахурський вважає: 1) як складову частину адміністративно–правового методу регулювання суспільних відносин; 2) як окремий вид адміністративного провадження [186, с. 31].

Нормотворчість здійснюється у двох формах: участі у правотворчому процесі вищих та місцевих органів державної влади та шляхом самостійного видання нормативно–правових актів, внесення пропозицій з підготовки різноманітних законопроектів чи участь у їх підготовці, експертизі, рецензуванні. Подання до вищих органів влади науково обґрунтованої інформації про ефективність функціонування конкретної норми чи групи норм матеріального або процесуального права слід також вважати як участь МВС України у нормотворчій діяльності [174, c.67].

Порядок офіційно встановлених процедур щодо прийняття нормативно–правових актів МВС України регулюється нормами адміністративного права. До 2003 року існувало декілька нормативно–правових актів МВС України, які регулювали питання організації і порядку здійснення нормотворчої діяльності, але Наказ МВС України від 21 жовтня 2003 року № 1238 «Про визнання такими, що втратили чинність деяких нормативно–правових актів МВС України» [149] скасував майже більшість таких нормативних актів через їх невідповідність сучасному стану суспільних відносин.

На сьогодні існують наступні правові джерела, які надають право видавати МВС України нормативно–правові акти:

• Наказ МВС України № 690 від 16 грудня 1994 року «Про заходи щодо вдосконалення правової роботи в органах внутрішніх справ»;
• Положення про МВС України, затверджене Указом Президента України від 17 жовтня 2000 року, в якому закріплено право видавати нормативно–правові акти (лише накази);
• Наказ МВС України від 24 листопада 2003 року «Про затвердження інструкції про організацію діловодства в системі МВС України»;
• Наказ МВС України від 25 лютого 2004 року №190 «Про нормативне забезпечення організаційно–штатної роботи МВС України»;
• Наказ МВС України від 13 березня 2007 року № 72 «Про затвердження положення про Експертну Раду МВС України з питань нормотворчої роботи».

Вказаний нормативно–правовий акт був прийнятий з метою вдосконалення нормотворчої діяльності МВС України і поліпшення якості підготовки проектів нормативно–правових актів, що розглядаються в Міністерстві.

Наказ визначає Експертну Раду МВС України постійно діючим консультативно–дорадчим органом, який створено з метою вдосконалення правового забезпечення діяльності органів внутрішніх справ.

До основних завдань Експертної Ради віднесено: організація і проведення експертиз проектів та чинних нормативно–правових актів, які регламентують діяльність МВС України; прогнозування перспективних і поточних потреб органів внутрішніх справ у правовому регулюванні; вироблення заходів щодо вдосконалення нормотворчої роботи в системі МВС України.

Експертна Рада МВС України створюється у складі голови, першого заступника, двох заступників, секретаря і членів ради із числа керівників найбільш кваліфікованих працівників Міністерства, наукових і навчальних закладів. До складу Експертної ради МВС України можуть входити народні депутати України, провідні діячі культури, мистецтва, освіти й науки, учені, журналісти, фахівці в галузі юриспруденції, представники органів юстиції, керівники громадських організацій (за їх згодою), цивільні особи. Формою роботи є засідання, які проводяться не рідше одного разу на півроку та скликаються головою Експертної Ради МВС України або одним із заступників голови Експертної Ради на вимогу двох і більше його членів.

Функціями Експертної ради МВС України визнано: 1) здійснення експертиз проектів нормативно–правових актів, що розробляються МВС України, нормативно–правових актів МВС з ключових проблем його діяльності, надання за ними висновків і пропозицій; 2) надання прогнозованої оцінки можливих наслідків реалізації проектів нормативних актів, підготовлених МВС України; 3) обговорення ключових питань нормотворчої діяльності МВС України; 4) готування аналітичних довідок та інших матеріалів за чинними актами, які регулюють діяльність МВС України; 5) розроблення пропозицій з удосконалення правового забезпечення діяльності органів внутрішніх справ і поліпшення нормотворчого процесу в системі МВС України; 6) аналіз пропозицій з питань удосконалення нормотворчого регулювання діяльності органів внутрішніх справ.

Рішення Експертної Ради МВС України носять рекомендаційний характер, але в деяких випадках вони затверджуються наказом МВС України [159].

Проблемі нормотворчості присвячували свої дослідження В.М.Воробйов, Т.В.Вороніна, С.В.Кувакін, Б.М.Лазарєв, Н.В.Лазнюк, І.Ш.Муксінов, О.Ф.Ноздрачьов, І.П.Петрова, А.О.Рибалкін, В.В.Черніков та інші. Проте в адміністративно–правовій теорії загальноприйнятий підхід щодо характеру та числа етапів, з яких складається окрема стадія даного виду адміністративної процедури.

Російські вчені Б.М.Лазарєв, І.Ш.Муксінов та А.Ф.Ноздрачьов виділяють наступні стадії нормотворчої процедури в управлінській діяльності: а) збір інформації та виявлення проблемних ситуацій; б) розробка проекту нормативного акта управління; в) узгодження, візування, обговорення проекту громадськістю та в самому органі; г) опублікування акта або доведення до відома всіх зацікавлених осіб [206, c. 36].

Аналогічне розуміння стадій нормотворчого провадження й у вітчизняного вченого Р.С.Алімова, який називає їх «етапами нормотворчих циклів» або «етапами адміністративної процедури» [10, c. 24]. Не буде правильним з цього огляду ототожнення таких різних за своїм обсягом понять, як «етап» та «стадія». Під першим треба розуміти сукупність послідовних дій, об’єднаних єдиною проміжною метою на певному відтинку конкретної адміністративної процедури. Що стосується, власне, стадії, то вона складає сукупність етапів, спрямованих на досягнення завдання в рамках загальної мети [31].

Доволі громіздкий за змістом перелік стадій провадження із розробки та прийняття нормативних актів наводять І.В.Котлевська і Ю.О.Тихомиров. До них вчені відносять: 1) вивчення, аналіз суспільних явищ і процесів, виявлення їх потреби у правовій регламентації; 2) визначення виду органів, суб’єктів, уповноважених приймати правове рішення, а також виду правового акта; 3) прийняття рішення про підготовку правового акта; 4) розробка концепції, ідеї, аналіз майбутнього акта; 5) підготовка проекту правового акта розробником, робочою групою, органом; 6) попередній розгляд проекту акта; 7) суспільне обговорення проекту; 8) офіційний розгляд проекту акта відповідним органом; 9) прийняття нормативного акта, його оформлення, підписання, опублікування, вступ у законну силу [146, c. 38].

Останні дослідження згаданих вчених підтверджують наявність ще одного спірного моменту щодо визначення початкових стадій адміністративного нормотворчого провадження. Одна група науковців наполягає на тому, щоб нормотворчий процес в системі МВС України розпочинався з прийняття рішення про необхідність розробки відомчого нормативного акту. Таке рішення може бути прийнято вищими органами державної влади (міністром, його заступником і т.д.).

Прихильники другого підходу (Т.Н. Вороніна, А.О.Рибалкін) вважають, що нормотворчий процес починається зі стадії нормотворчої ініціативи, яка виражається у формі ініціативних проектів нормативних актів, поданні розробленої концепції акта, пропозиції про зміну, доповнення або скасування нормативного акту. Суб’єктами нормотворчої ініціативи можуть виступати структурні відділи підрозділи МВС України, співробітники органів внутрішніх справ і громадяни, тобто як юридичні, так і фізичні особи [46; 169].

Дійсно, коли йдеться про збір та аналіз інформації щодо необхідності адміністративно–правової регламентації певних соціальних відносин, здійснюваний у рамках конкретної нормотворчої ініціативи, аналітична робота безумовно включається до адміністративного нормотворення. Однак, сукупність подібних дій потрібно визнати скоріше окремим етапом, а ніяк не самостійною стадією. Варто підкреслити, що і узгодження, і обговорення проекту нормативного акта треба розглядати не як окремі стадії, а як частини (етапи) розроблення самого правового акта.

В.Б.Авер’янов таку особливість стадій та етапів адміністративної нормотворчості відмітив. Це дало йому можливість більш виважено виділити самостійні стадії нормотворчості: 1) підготовка нормативного акта; 2) прийняття нормативного акта; 3) доведення рішення до відома виконавців та зацікавлених осіб. Водночас, провідний вчений вказує на наявність таких етапів, які входять до складу названих стадій нормотворчої процедури. Перша стадія включає: а) правову ініціативу; б) аналіз ситуації й варіантів правового впливу (на даному етапі з’ясовується фактичний стан справ та можливі варіанти розв’язання питань, що виникли); в) підготовку проекту акта управління (включає обговорення, узгодження та належне оформлення проекту). Друга стадія: а) обговорення та голосування (факультативний етап, характерний для прийняття рішень колегіальними органами); б) доробка проекту; в) оформлення рішення (остаточне редагування проекту акта управління, його підписання та присвоєння акту порядкового номера). Третя стадія охоплює такі етапи: оприлюднення нормативного акта в засобах масової інформації або доведення його змісту до відома виконавців і зацікавлених осіб у інший спосіб [59, c. 168].

Доцільно виділити в окрему стадію – державну реєстрацію нормативно–правового акта, яка полягає у технічній фіксації рішення про прийняття нормативного акта, наданні реєстраційного номера відповідному документу та занесенні до Єдиного державного реєстру нормативно–правових актів. Крім того, державна реєстрація нормативного акта – це складна діяльність Міністерства юстиції України та його територіальних підрозділів із проведення правової експертизи на відповідність його Конституції та законодавству України.

Згідно з п.6 Рекомендацій з питань підготовки, державної реєстрації та обліку нормативно–правових актів, затверджених наказом Міністерства юстиції від 6 грудня 2002 року № 105/5, реєструючий орган робить на оригіналі акта і копіях підпис про дату державної реєстрації та номер акта за державним реєстром, і заносить його до Єдиного державного реєстру. Оригінал зареєстрованого нормативно–правового акта повертається до МВС України.

На підставі основних положень «Порядку скасування рішення про державну реєстрацію нормативно–правових актів, занесених до державного реєстру», затвердженого Наказом Міністерства юстиції України від 31 липня 2000 року № 32/5 і Наказом Міністерства юстиції України від 12 квітня 2005 року № 34/5 «Про вдосконалення порядку державної реєстрації нормативно–правових актів у Міністерстві юстиції України та скасування рішення про державну реєстрацію нормативно–правових актів» [158] Міністерство юстиції України може відмовити МВС України у реєстрації нормативно–правового акта, якщо він: а) не відповідає Конституції України; б) обмежує права і свободи громадян або покладає на них не передбачені законодавством обов’язки; в) виходить за межі компетенції органу, який його прийняв; г) не узгоджений із зацікавленими міністерствами і відомствами, якщо таке узгодження відповідно до чинного законодавства є обов’язковим; д) викладений з порушенням правил правопису; є) не узгоджується з дорученнями, яке надане органу, що видав акт. З прийняттям Наказу МВС України від 13 березня 2007 року № 72 «Про затвердження положення про Експертну Раду МВС України з питань нормотворчої роботи» суб’єктами нормотворчої ініціативи можуть виступати керівники структурних підрозділів МВС України, ректори вищих навчальних закладів і керівники науково–дослідних установ МВС України, народні обранці, провідні діячі культури, вчені, цивільні особи (за їх згодою), які мають право подавати на розгляд Експертної Ради МВС України проекти законодавчих і нормативно–правових актів з найбільш ключових і комплексних проблем боротьби зі злочинністю та охорони громадського порядку [159].

Аналіз нормотворчої діяльності МВС України дає можливість запропонувати наступні стадії адміністративної процедури нормотворчості: 1) підготовка нормативно–правового акту; 2) прийняття нормативно–правового акта; 3) державна реєстрація нормативно–правового акта; 4) вступ нормативно–правового акта в дію.

Всередині першої стадії здійснюються підготовчі роботи щодо розробки нормативно–правового акту: вивчаються чинні акти законодавства, аналітичні, статистичні, службові матеріали, результати наукових досліджень; визначається мета прийняття акта; робиться аналіз негативної і позитивної практики застосування діючих нормативно–правових актів з даної проблеми; прогнозуються і оцінюються можливі наслідки від реалізації прийнятого акта.

Як правило, складання плану щодо розробки проекту нормативно–правового акта створюється на основі пропозицій та зауважень, що надходять від керівників структурних підрозділів МВС України, ректорів вищих навчальних закладів, керівників науково–дослідних установ, фізичних і юридичних осіб. Такий документ повинен включати структуру, завдання, основний зміст відповідних частин нормативного документу, а також конкретні строки, етапи і відповідальних осіб за підготування проекту нормативно–правового акта.

Друга стадія включає етап розробки проекту нормативно–правового акта і проведення його експертизи. Цей етап займає основне положення у всьому процесі нормотворчої діяльності. Проект розглядається на засіданні Експертної Ради МВС України, враховуються отримані пропозиції і зауваження щодо нього, здійснюється комплексна оцінка проекту і підготовка остаточного варіанту тексту документа. Після розгляду членами Експертної Ради МВС України проекту нормативно–правового акта, він подається на розгляд керівникам структурних підрозділів МВС України, ректорам вищих навчальних закладів і керівникам науково–дослідних установ МВС України на рецензування. Отримані рекомендації і пропозиції дають можливість врахувати думку відомств, діяльність яких пов’язана з вирішенням перспективних і поточних потреб органів внутрішніх справ у правовому регулюванні. Якщо проект після доопрацювання істотно змінений і доповнений, він може бути поданий на повторне рецензування.

Етап погодження і візування проекту нормативно–правового акта має суттєве практичне значення. З метою визначення необхідності прийняття документа, його доцільності, здійснюється погодження нормативно–правового акта з посадовими особами не тільки в МВС України, але і за його межами. Зокрема, якщо проект документа має міжвідомчий характер, то він повинен бути надісланий на розгляд керівникам відповідних міністерств і відомств. Для забезпечення оптимального варіанту проекту і попередження можливих негативних наслідків документа, необхідно обов’язково враховувати зауваження широкого кола осіб. Візування проекту відбувається в Управлінні правового забезпечення Головного штабу МВС України, після його погодження з усіма зацікавленими підрозділами МВС, органами виконавчої влади, а за необхідністю – з вищими органами державної влади.

Етап подання проекту нормативно–правового акта на підпис також входить до стадії прийняття нормативно–правового акта. Після остаточного доопрацювання і вивчення проекту документа керівник підписує його або відхиляє.

А.О. Рибалкін називає чотири випадки, при яких поданий проект на підпис відхиляється: а) прийняття акта призведе до порушення чинного законодавства; б) проект акта прямо або побіжно обмежує права, свободи і законні інтереси громадян; в) органом вищої юрисдикції прийнято аналогічний нормативно–правовий акт, який спрямований на врегулювання тих самих суспільних відносин, що і проект відомчого документа; г) відпала необхідність прийняття акта, у зв’язку з об’єктивними змінами суспільних відносин [169].

У межах здійснення державної реєстрації нормативних актів можна виділити етапи: прийняття акта до розгляду особливим суб’єктним складом їх здійснення (органи юстиції різного рівня); проведення його правової експертизи (перевірка нормативного акта на відповідність чинному законодавству); прийняття остаточного рішення (обов’язкове закріплення результатів експертизи уповноваженим суб’єктом); оскарження рішення органу юстиції.

Між тим остання стадія нормотворчості – вступ нормативного акта в дію становить доволі складний і тривалий процес. Треба зазначити, що нормативно–правовий акт, прийнятий МВС України реалізується не виконавцями, які безпосередньо підпорядковані посадовій особі, яка його приймає, а керівниками структурних підрозділів органів внутрішніх справ: вони пропонують рішення, розробляють шляхи його реалізації, передають виконавцям, які реалізують первинне і розроблені (вторинні) рішення. Нормативно–правовий акт повинен містити в собі норми, які встановлюють: ким, у якому порядку і якими засобами і методами повинен здійснюватися той чи інший вид діяльності.

Будь–яке управлінське рішення органів внутрішніх справ приймається не тільки на підставі та залежно від характеру відповідної інформації про управлінську систему, його вибір визначається також природою управлінської інформації, яка міститься в нормах, що регламентують їх діяльність. Рішення про методи, засоби дії на управлінську систему приймаються на основі відомостей про неї і згідно з положеннями чинних нормативних актів. В такій взаємозалежності закладені передумови та гарантії прийняття оптимальних рішень в рамках вимог законності [137].

Як відомо, Конституція України, Закони України, Укази Президента України, Постанови Кабінету Міністрів України складають систему загальних правових основ діяльності органів внутрішніх справ. Основні завдання, принципи, структура, права й обов’язки органів внутрішніх справ, окремих їх підрозділів визначені в окремих законах України та в підзаконних актах органів влади. Вони регулюють найбільш важливі, принципові з точки зору державних інтересів відносини, що виникають у сфері діяльності органів внутрішніх справ. Область законодавчого регулювання постійно змінюється. Це залежить від розвитку суспільних відносин: виявляються нові, неврегульовані нормативно; не потребують більшої регламентації раніше врегульовані або виникає необхідність в нових правилах.

Окремими відомчими нормативними актами (наказами, інструкціями, положеннями) при умові, що вони не суперечать Конституції та законам України, регулюються внутрішні та зовнішні питання, які відносяться до діяльності окремих служб і напрямків у роботі органів внутрішніх справ.

Безпосередньо діяльність органів внутрішніх справ, процедури прийняття управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням регулюють Закони України «Про міліцію» [156], «Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону» [166], «Про оперативно–розшукову діяльність» [161], «Про організаційно–правові основи боротьби з організованою злочинністю» [163], «Про звернення громадян» [154], «Про інформацію» [155] ряд інших законів та постанови Кабінету Міністрів України. Крім того, головні чинні нормативно–правові акти партнерських відносин між міліцією і населенням [147], наприклад, «Програма формування позитивного іміджу міліції України на 2003–2007 роки» від 10.01.2003 р., тобто відомчі документи МВС України з питань організації діяльності органів внутрішніх справ щодо охорони громадського порядку та зв’язків з населенням.

Зупиняючись на розгляді адміністративних процедур прийняття управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням, треба відмітити, що теорія і практика управлінської діяльності, виробили загальну логічну послідовність та зміст цих процедур, які не повторюються дослівно.

Неоднорідність критеріїв розподілу процесу роботи з інформацією визначає відмінність в кількості її стадій: від трьох–чотирьох у одних авторів до десяти–дванадцяти у інших. Але, як зазначають деякі науковці, процедура прийняття управлінського рішення – особлива й дуже важлива функція управління. «Затвердження рішення містить в собі всі основні функції управління: планування, організацію, комплектування штату, мотивацію і контроль. Для успішного виконання керівником своїх функцій йому необхідно знати закономірності етапів опрацювання управлінських рішень і порядку дій на кожному з них» [63].

Стає очевидним, що незалежно від того, в якій сфері розв’язується проблема – в матеріальному виробництві, сфері обслуговування або боротьбі зі злочинністю, – вона обов’язково повинна проминути певні технологічні фази, де будуть використані операції й процедури, притаманні будь–якому виду реалізації [142].

М.М. Марков пропонує послідовні та систематизовані процедури у вигляді моделі управлінського циклу. Перша стадія – цільова – виявлення проблеми, усвідомлення необхідності вирішення задачі, формулювання мети. Друга – описова – збір та обробка інформації. Третя – дескриптивна – операції, пов’язані з трансформуванням інформації в наказуючу. Четверта – реалізаційна – організація виконання прийнятого рішення. Остання стадія – ретроспективна – оцінка реалізації рішення [141].

Стадії, запропоновані С. Янгом, є більш цікавими від попередніх, оскільки враховують соціальний бік процедури прийняття управлінського рішення. Вони наступні: 1) визначення мети; 2) виявлення проблеми; 3) дослідження проблеми; 4) пошук рішення; 5) оцінка й вибір рішення; 6) узгодження рішення; 7) затвердження рішення; 8) підготовка рішення до введення в дію; 9) управління виконанням рішення; 10) перевірка ефективності рішення [224].

Процедури прийняття управлінських рішень, які представлені В.М.Плішкіним, можна уявити так: 1) формулювання мети (операції діагнозу, прогнозу, формулювання кінцевої мети, стратегія дії, конкретні завдання); 2) прийняття рішення (операції виявлення проблемної ситуації, обґрунтування варіантів дії, вибір оптимального варіанту, затвердження–рішення); 3) організація соціальної дії (операції розподіл завдань між виконавцями, забезпечення виконавців, координація та регулювання процесу виконання, контроль; 4) аналіз результатів (операції зіставлення запланованих та досягнутих результатів, відкриття нових проблемних ситуацій, попереднє формулювання нової мети) [142, c.240].

Наведені процедури, на думку В.М.Плішкіна, позицію якого автор повністю поділяє, відображають управлінський процес, і в той же час, являють собою засіб, інструмент для його подальшого дослідження та оволодіння ним.

Отже, процес управління може бути поділений на такі процедури: підготовка та організація виконання управлінських рішень. Такий поділ є достатньо умовним, але вважається необхідним для більш ретельного аналізу різних за своєю природою управлінських операцій. На першому етапі досліджуються проблеми та формулюються отримані результати у вигляді певних управлінських рішень, на другому – проводиться організація діяльності виконавців по їх здійсненню.

Деякі вчені, конкретизуючи й деталізуючи стадії підготовки й прийняття управлінського рішення, розділяють їх на певну послідовність операцій, відносно незалежних одну від одної. Що стосується кількості й найменувань цих етапів, тут скільки авторів, стільки й поглядів.

Розглянемо структуру формування управлінського рішення, під яким розуміється його вироблення та прийняття. Вона є однією з найбільш складних процесів управлінської діяльності в органах внутрішніх справ, від результатів якої, залежить якість використання ресурсів для досягнення обраної (встановленої) мети.

Провідний фахівець у галузі державного управління Г. Райт запропонував шість етапів формування управлінського рішення: 1) розпізнати і визначити проблему й закінченість рішення; 2) встановити критерії рішення; 3) встановити пріоритети, значення і обмеження критеріїв; 4) зібрати необхідну інформацію й факти; 5) розробити й оцінити альтернативи; 6) вибрати найкращу альтернативу. Недоліками такого підходу, на думку автора, слід вважати розірваність стадій стосовно мети, яку треба досягти шляхом вироблення, прийняття і реалізації відповідного рішення.

Відомий вчений Г.В.Атаманчук при розгляді стадій управлінської діяльності назвав загальні: аналіз й оцінка управлінської ситуації; прогнозування і моделювання необхідних (можливих) дій щодо збереження і перетворення стану управлінської ситуації; розробка передбачуваних правових актів або організаційних заходів; обговорення й ухвалення правових актів та здійснення організаційних заходів [13]. Наведений підхід можна вважати як основний, але дуже узагальнений, який не завжди дає можливість з’ясувати зміст конкретних операцій щодо вироблення і прийняття рішення, і використати їх для обґрунтування структури цього процесу стосовно сфери органів внутрішніх справ.

Відомі фахівці американського менеджменту М.Х.Мескон, М.Альберті, Ф.Хедоурі в праці «Management», визначили стадію формування управлінського рішення, що складається з п’яти етапів: діагноз проблеми; формулювання обмежень і критеріїв для прийняття рішення; виявлення альтернатив; оцінка альтернатив; кінцевий вибір [126]. На нашу думку, вона потребує доопрацювання з метою встановлення зв’язків і деталізації етапу «діагноз проблеми».

До формування індивідуального управлінського рішення, з урахуванням моделі поведінки людини, підійшов професор з державного управління В.П.Тронь, який запропонував десять послідовних етапів, що дають змогу суб’єкту управління виробити і прийняти відповідне рішення, перевірити його на еластичність, а потім впроваджувати в практику [201]. З позиції формування мети, аналізу можливостей щодо її досягнення, послідовність формування хоч і індивідуального рішення, запропонована В.П.Тронем, має користь і для умов прийняття рішень органами внутрішніх справ.

Найбільш прийнятним варіантом формування управлінського рішення можна вважати варіант, наведений у роботі «Державне управління в Україні: наукові, правові, кадрові та організаційні засади» [60, с.301]. Основними етапами процесу формування управлінських рішень, колектив авторів праці запропонував: 1) отримання, збір, обробка й аналіз інформації про стан зовнішнього та внутрішнього середовищ; 2) визначення на цій основі мети; 3) прийняття загального рішення, спрямованого на досягнення мети; 4) послідовна конкретизація рішення у вигляді планування (програмування, проектування); 5) вироблення часткових рішень на основі завдань у підпорядкованих органах, що беруть участь у досягненні мети.

Як зазначає С.В.Пєтков в своїй роботі «Менеджмент і науковий підхід до прийняття управлінських рішень в ОВС», прийняття кожного рішення – це необхідність балансу між вигодою, витратами, ризиком. Знизити ризик значною мірою допомагає системний аналіз – раціональна система послідовних етапів в аналізі конкретної ситуації [137]. Слід зауважити, що за енциклопедичним тлумаченням, термін «раціональний» у перекладі з латини означає «розумний, що відправляється від розуму, що здійснюється завдяки розуму» або в іншому значенні, – як «доцільний». «Раціональність» – це відповідність, обґрунтованість, доцільність, протилежність ірраціональності [31].

На думку, О.М.Бандурки, стадія підготовки і прийняття управлінських рішень включає декілька етапів: 1) одержання інформації; 2) аналіз зібраної інформації; 3) встановлення завдання (проблеми); 3) визначення мети майбутнього рішення; 4) конструювання рішення у вигляді декількох варіантів; 5) вибір доцільного рішення та його затвердження [23, c.263].

А.Г.Венделін пропонує наступне: ознайомитися з проблемою; уточнити проблему; підготуватися до аналізу; підібрати матеріали; визначити співвиконавців; зібрати необхідні дані та факти; точно сформулювати проблему для творчої роботи; розробити варіанти можливих рішень; виробити ідеї, визначити питання в межах системного аналізу; вибрати перспективну ідею і знайти рішення; оцінити рішення і перевірити його [39, c.42]. Наведена схема найбільш типова для більшості дослідників.

Оскільки особливої різниці між всіма наведеними позиціями немає, а з’ясування нюансів цього питання для роботи не принципіальне, автор наведе найбільш прийнятні для дослідження етапи прийняття управлінського рішення ОВС у відносинах з населенням.

Перший етап роботи пов’язаний з визначенням проблеми, висуванням управлінських гіпотез й постановкою цілей. Як правило, він неможливий без отримання, збору, обробки й аналізу вхідної інформації про стан внутрішнього і зовнішнього середовища, в якому діють органи внутрішніх справ.

Існуючий в конкретний період часу стан оперативної обстановки, її аналіз дає змогу суб’єктам управління органів внутрішніх справ виявити проблему та сформулювати завдання таким чином, щоб їх діяльність була максимально ефективною щодо проведення заходів в охороні громадського порядку, попередження правопорушень та злочинів. Вихідним пунктом опрацювання управлінського рішення вважається виникнення ситуації, її аналіз та виявлення проблем. Як точно підкреслює А.О.Дєгтяр, саме на цьому етапі керівник повинен вивчити й оцінити обстановку, усвідомити сутність проблемної ситуації та її зміст, а також взаємозв’язок з іншими сторонами управлінського процесу для їх врахування під час процедур підготовки та прийняття управлінського рішення [64, с.30].

Етап виникнення ситуації дещо виходить за межі процедури прийняття рішення, оскільки його опрацювання розпочинається лише після виникнення ситуації. Однак, з’ясування порядку дій суб’єкта управління на цьому етапі є вкрай важливим і необхідним, тому що від цього залежить результат усіх подальших дій та правильність прийняття управлінського рішення ОВС у відносинах з населенням.

А.Г. Венделін зазначає, що вказаний процес включає в себе три стадії: вияв, дослідження та формулювання виниклих в управлінській діяльності проблем. Вони проявляються у вигляді певних симптомів. Останні являють собою зовнішнє відображення невідповідності між реальним положенням справ в системі (поточний стан) і таким, який потрібен для вирішення завдань, що стоять перед нею, при умовах дотримання певних обмежень [40, c.72].

Симптоми проблем можуть мати двояку природу. З одного боку, на них вказує відсутність очікуваного результату при реалізації раніш прийнятих рішень. З іншої сторони, вони проявляються через зміну умов діяльності, внаслідок дії об’єктивних і суб’єктивних причин, факторів, обставин, які безпосередньо впливають на ефективність їх вирішення. Наприклад, проблемну ситуацію в діяльності органів внутрішніх справ можуть створити стихійне лихо, прийняття нового закону або отримання наказу, забезпечення належного громадського порядку на території обслуговування, проведення профілактичної роботи серед молоді, збільшення звернень громадян до владних структур органів внутрішніх справ. Може створитися надзвичайна ситуація, пов’язана з груповими порушеннями громадського порядку, втечею затриманого, аварією і т.п.

Для виявлення проблеми та усунення недоліків потрібен ретельний аналіз ситуації, яка склалася. На його основі і будується проблема. Доцільно відновити в хронологічному порядку розвиток подій та уявити собі, до яких наслідків вони можуть призвести. Важливо з’ясувати, з чим пов’язано виникнення ситуації, які органи, організації та особи причетні до вирішення проблеми, що здійснювалося раніше в подібних ситуаціях. Потрібно зрівняти фактичні результати виконання планів, якість здійснення окремих заходів, вивчити передовий досвід. Крім того, відмітити, які відхилення відбуваються у зовнішньому середовищі, і як вони впливають на діяльність органу внутрішніх справ (чого недостає; що поступає із запізненням).

Джерела проблем виявляються як всередині системи управління, так і в зовнішньому середовище її функціонування. В першому випадку проблеми виявляються в процесі цілеспрямованого регулярного контролю за результатами діяльності системи. В другому, на існування проблеми може вказати інформація, яка міститься в листах, повідомленнях, заявах громадян, в матеріалах ревізій та перевірок, що проводилися іншими відомствами та міністерствами.

Виявлені симптоми скоріше вказують на наявність проблемної ситуації, а не самої проблеми. Остання ж проявляється на наступному етапі, тобто в процесі дослідження такої ситуації. Метою вивчення тут виступає визначення конкретних причин виникнення проблемної ситуації, меж та масштабів виявлених невідповідностей, встановлення взаємозв’язку з іншими проблемами, як вже відомими, так і новими.

В ході вивчення проблем необхідно встановити об’єктивні та суб’єктивні причини неефективної роботи, що відносяться як до особливостей середовища функціонування, так і до самої системи, її організаційної побудови, стилю керівництва або виконавській майстерності працівників. Тільки після глибокого вивчення сутності проблеми доцільно приступати до визначення шляхів її вирішення.

Головним в дослідженні проблем є пошук та вияв початкових протиріч, які породжують проблемну ситуацію. Встановлення причин, які спричинили виникнення проблем, неможливе без послідовного застосування системного підходу, без вивчення системи та проблемної ситуації у всій повноті їх елементів, зв’язків та взаємо залежностей. Реалізація наведеного методологічного принципу передбачає глибоке пізнання сутності та механізму функціонування системи [81]. Тому, дослідження проблем доцільно доручати найбільш підготовленим, кваліфікованим працівникам, що мають навики системного мислення.

У кожній ситуації проблема постає перед суб’єктом управління у відносно складному, розпливчатому вигляді. Частіше керівник, який виявляє проблему, лише констатує, що за допомогою відомих даних, знань, методів він не в змозі досягти поставленої мети. Конкретні причини стають для нього більш або менш зрозумілими тільки при аналізі цієї «неспроможності». Звідси, поставлене перед керівником завдання ділиться на два нових, крім того, попереднє, невирішене, відступає на другий план, а на його місце висувається виникла при його вирішенні проблема [87].

За допомогою аналізу виявляється сутність та структура даної проблеми. Шляхом майбутньої систематизації елементів проблеми, вона більш обґрунтовано розщеплюється на часткові під–проблеми: суттєві та несуттєві по відношенню до поставленої мети. Точніше формулюється початкове завдання. Тільки за допомогою такого аналізу та систематизації можливо виявити тип проблеми та її особливу форму. Вказана частина процесу виявлення та формулювання проблеми може бути названа її уточненням.

Уточнюванню проблеми одночасно сприяє і оцінка її сутності та важливості, масштабів організаційно–просторового та часового параметрів. Виявлення змісту проблеми має назву її фіксацією.

Фіксована проблема створює можливості: а) більш точного розмежування між відомим та невідомим в ситуації; б) виразного виокремлення суттєвого та несуттєвого щодо даної проблеми; в) розмежування її на елементи, систематизація по частковим під–проблемам (головним, другорядним), а також по їх пріоритету. Завдяки вказаної фіксації при відборі численних елементів відбувається, з одного боку, подальше звуження змісту проблеми, з іншої сторони, більш або менш остаточне виявлення її структури і типу. В ході аналітичної роботи органу управління фіксована проблема, як правило, конкретизується. Метою постановки проблеми є вирішення протиріч, які присутні в ній між існуючими в даному органі управління засобами та методами. Це досягається шляхом вироблення управлінської гіпотези та її фактичної перевірки, тобто при підготовці, прийнятті та виконанні відповідного управлінського рішення ОВС у відносинах з населенням .

Важливе місце в арсеналі засобів вивчення проблем займають методи економічного, причинного, структурно–латентного, факторного, кореляційного аналізу, імітаційного моделювання, соціальної психології і т.п. [97].

Зокрема, основна проблема, прямо або побічно, пов’язана з іншими численними проблемами. Тому важливо скласти їх повний перелік, виділити серед них найбільш невідкладні і перевірити – зрозуміла головна проблема чи ні. Якщо чітко відмежувати її неможливо, тоді доцільно спочатку вирішити деякі прості проблеми, а потім перейти знову до формулювання основної. В особливо складній ситуації, коли цього буває недостатньо, доцільно провести частковий аналіз всієї сукупності проблем, в результаті якого, звичайно вдається чітко сформулювати основну комплексну проблему. Практика розгляду ситуацій, які складаються в діяльності органів внутрішніх справ, підтверджує раціональність такої позиції.

Спираючись на кінцевий результат, треба враховувати, якою ціною мета буде досягнута, тобто чим прийдеться поступитися, які витрати прийдеться зробити. Доцільно порівняти можливі наслідки вирішення проблеми з окремими. Вони нерідко значно різняться як по своєму ефекту, так і по витратам [103]. При аналізі ситуації та уточненні проблеми слід визначити і ті під–проблеми (питання), які можуть бути вирішені найбільш успішно.

Не дивлячись на взаємний зв’язок та численність проблем, вирішується з них лише одна (іноді – декілька) за певний період часу, що призводить до зміни стану справ. Деякі питання та проблеми втрачають свою актуальність, інші виникають знову. Правильність вибору вирішуваної проблеми пов’язана з її впливом на весь комплекс взаємопов’язаних питань. Слід відмітити, що при виникненні непередбачуваної проблемної ситуації під час виконання рішення, є можливість внести лише деякі поправки.

Формулювання проблем представляє останню процедуру їх виявлення. Правильному формулюванню, більш точному описанню проблеми допомагають відповіді на наступні запитання. Які суб’єктивні та об’єктивні фактори призвели до виникнення проблеми? Яка значимість проблеми? До яких наслідків призведе її не вирішення? Яку увагу приділяють даній проблемі працівники конкретного органу внутрішніх справ і населення? Який характер її вирішення найбільш доцільний? Можливо вирішити проблему тільки зусиллями даного органу внутрішніх справ (або це компетенція інших органів виконавчої влади?) Достатньо матеріальних й людських ресурсів для того, щоб: 1) знайти вирішення проблеми; 2) реалізувати це рішення. Хто з керівників органу внутрішніх справ, і яка служба повинні приймати участь у вирішенні проблеми, і можливо залучити до цього громадськість? Яка інформація необхідна для підготовки й прийняття ефективного управлінського рішення ОВС у відносинах з населенням?

При формулюванні проблеми слід орієнтуватися на кінцевий результат, який треба досягти на основі аналізу ситуації та визначення шляхів досягнення намічених цілей. Велике значення тут має оцінка проблеми, здійснювана з врахуванням необхідності й можливостей, шляхів та засобів, наслідків її вирішення.

Усвідомлюючи можливі наслідки вирішення тієї або іншої проблеми, потрібно прийняти до уваги наступні обставини. По–перше, в багатьох проблемних ситуаціях не існує однозначної залежності між варіантом вирішення проблеми та очікуваним наслідком. По–друге, частіше наслідки вирішення проблеми не можуть бути кількісно охарактеризовані. По–третє, наслідки окремих варіантів вирішення проблеми різноманітні і, перш за все, різноманітні якісно [106, c.54].

Виявлення проблеми, яка потребує розв’язання, пов’язане з висуванням управлінських гіпотез або припущень про необхідність та можливі засоби, способи та методи здійснення яких–небудь позитивних змін у системі, середовищі її функціонування. Суб’єкт управління, як правило, висуває безліч управлінських гіпотез, чим більше їх буде, тим імовірніший вибір найбільш перспективної з них. Не вбачається вірним зосередження уваги лише на одному припущенні, яке здається найбільш оптимальним. Подібна практика може призвести до висунення недостатньо обґрунтованої або нереальної мети, тим самим, визначити неефективність прийнятого управлінського рішення ОВС у відносинах з населенням.

Слід зазначити, що виявлення проблеми, визначення можливих шляхів її вирішення, формулювання мети, а саме вироблення й прийняття управлінського рішення ОВС у відносинах з населенням, неможливо без відповідного інформаційного забезпечення. Вже давно встановлено, що співвідношення між розробкою управлінських рішень та інформацією різноманітні. В них можна виділити: інформацію, що передує рішенню та інформацію, яка входить в її склад.

Однією з основних причин прийняття невірних управлінських рішень є недостатньо повне і точне пізнання оцінюваних об’єктивних умов. Це пояснюється, перш за все, відсутністю або невеликим обсягом достовірної та своєчасної інформації, а іноді, і невмінням (небажанням) зробити на її основі глибокий науковий аналіз.

Перший блок інформації повинен відображати особливості конкретної ситуації. При цьому визначається значимість отриманих відомостей (їх вірогідність, важливість); ступінь небезпеки, можливі наслідки виниклої ситуації; ступінь складності її вирішення; сили та засоби, що потрібні в даний момент; можливості залучення додаткових ресурсів; початкові умови, в яких буде реалізовуватися рішення. Інформація, яка використовується повинна бути достовірною, об’єктивною, повною (достатньою), корисною, доступною, однозначною й оперативною, охоплювати при цьому всі стани об’єкту за всіма управляючими параметрами. Тільки при умові задоволення названих вимог, інформація находить ефективне застосування в процесі прийняття управлінського рішення ОВС у відносинах з населенням. Слід відмітити, що оптимальність останніх залежить не стільки від кількості, скільки від якості інформації.

Отже, з’ясовується директивна інформація та правовий бік проблеми, вивчається нормативна інформація і наукові дані з вирішуваного питання, узагальнюється досвід, збирається внутрішня поточна інформація та відомості про ресурси для реалізації управлінського рішення ОВС у відносинах з населенням. Сукупність подібної інформації є пізнавальною. Вона виникає в процесі інформаційно–аналітичної роботи, спеціальних досліджень, контролю, прогнозу. Важливу роль в її пошуку набувають комунікації, тобто канали зв’язку, якими надходить інформація, а також життєвий досвід, знання, інтуїція особи, що приймає управлінське рішення ОВС у відносинах з населенням.

В інформаційних підрозділах системи МВС України, в міських, районних, лінійних відділах внутрішніх справ циркулюють великі потоки інформації й обробляється значний її обсяг, як розпорядчого, так і довідкового характеру [78, c.112]. Постійно аналізується статистична звітність щодо стану охорони громадського порядку та боротьби зі злочинністю; результатів оперативно–службової діяльності підрозділів; ефективності використання сил та засобів за всіма напрямками роботи. Проводиться комплекс операцій по збору, реєстрації, отриманню, ознайомленню й видачі інформації (ведіння різного роду картотек, журналів, справ, списків і т.п.). Аналіз перерахованої інформації дає можливість встановити постійний контроль на місцях; приймати управлінські рішення щодо надання практичної допомоги по окремим ситуаціям; підготувати інформаційні документи в місцеві органи влади та самоврядування, звіти в МВС України у встановлені терміни; складати запити керівництву по найбільш актуальним напрямкам роботи по боротьбі зі злочинністю; готувати матеріали до нарад, семінарів та інше.

Практика адміністративної діяльності накопичила багатий арсенал методів, за допомогою яких збирається пізнавальна інформація, і використовується під час прийняття управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням.

Взагалі, існує багато визначень поняття методології і методології права зокрема, а також методології управління та методології управління в органах внутрішніх справ. На нашу думку, більш точне й концентроване поняття останнього надала О.Г.Фролова: «Методологія управління в органах внутрішніх справ – це система керованих ідей, основоположних принципів і методів, що використовуються в процесі пошуку, вироблення та реалізації управлінських рішень, підпорядковані головним цілям управління в органах внутрішніх справ, націлені на виконання конкретних управлінських завдань, що поставлені перед різними органами, службами і підрозділами внутрішніх справ, і в остаточному рахунку, спрямовані на об’єкти управління, певним чином впливають на їх стан і динаміку розвитку та змінювання в просторі і часі» [213, c.109]. Зокрема, до методів управління, які застосовуються в органах внутрішніх справ, відносять загальнонаукові (соціологічні, логічні, математичні тощо); спеціально–наукові (правові: порівняльне правознавство, документальний метод, експертне опитування, правовий експеримент тощо і не правові: економічні, психологічні, педагогічні, політичні, медико–біологічні, оперативно–технічні тощо).

Під час процедури підготовки управлінського рішення ОВС у відносинах з населенням, як правило, використовується метод аналізу статистики документів, результатів роботи, вивчається громадська думка, проводяться соціологічні дослідження, оцінюються експертні дані. Шляхом логічного аналізу та за допомогою професійних знань можливо виявити – покращало або погіршало становище справ за оцінюваний період, більше або менше виявлено злочинів, затримано правопорушників, відшкодовано завданих збитків і т.п. Але при прийнятті більш складних, комплексних управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням, в центрі уваги повинен бути реальний вплив правоохоронної діяльності на зміцнення законності в межах компетенції органів внутрішніх справ. Для цього потрібно врахувати інформацію, що відображає потреби та очікування населення; вивчити заяви громадян, які надходять до міліції; оцінити ступінь готовності працівників органів внутрішніх справ до їх реалізації, а також фактори й умови, що здатні вплинути на задоволення потреб населення.

Саме на цьому етапі, принципового значення і змісту набуває документальний метод, який представляє собою вивчення, узагальнення та аналіз різноманітних документів, що є джерелами інформації для прийняття виважених управлінських рішень і вибору науково обґрунтованих і найбільш ефективних шляхів їх реалізації на практиці. Документи, що містять необхідну інформацію або є її джерелами, можна диференціювати на основні та додаткові, постійні й тимчасові, офіційні і неофіційні, статистичні й динамічні, відкриті та оперативні, загальні і спеціальні тощо [213, с.80]. Так, насамперед, до документального методу під час процедури прийняття управлінського рішення ОВС у відносинах з населенням відносяться вивчення, узагальнення та аналіз: 1) офіційної статистичної звітності органів внутрішніх справ, інших правоохоронних органів і суб’єктів управління про стан правопорушень і злочинності, заходи боротьби з ними та їх результативність, основні показники діяльності тощо; 2) спеціальних оперативних, кримінологічних, криміналістичних та інших обліків, що заведені в правоохоронних органах, та документах, що відбивають стан і рівень оперативної, і запобіжно–профілактичної роботи; 3) різних поточних службових документів органів внутрішніх справ та інших правоохоронних органів і суб’єктів управління з питань боротьби з правопорушеннями і злочинністю, їх запобігання і попередження, знищення, послаблення або нейтралізації основних причин й умов злочинності (наприклад, аналітичних довідок; протоколів службових засідань; підведення підсумків службової діяльності; актів; довідок і матеріалів контрольних перевірок тощо); 4) різноманітних відомостей про стан правопорядку і боротьби за його зміцнення й охорону, що публікуються в пресі, передаються по радіо та телебаченню, містяться у повідомленнях і скаргах громадян та офіційних матеріалах перевірок цих скарг тощо.

Вивчення громадської думки особливо надає можливість простежити окремі тенденції, які відображають взаємозв’язок органів внутрішніх справ з навколишнім середовищем, узагальнює уявлення людей про ті, чи інші напрямки діяльності або якості роботи міліції, показує ставлення та готовність громадян до співробітництва з органами правопорядку щодо попередження, припинення та розкриття злочинів [23].

Набула широкого розвитку система «прямого зв’язку» з населенням керівників органів внутрішніх справ через використання «гарячих ліній» і «телефонів довіри». Головна роль у цьому відводиться працівникам органів внутрішніх справ і представникам засобів масової інформації, оскільки повідомлення про функціонування «телефонів довіри» не менш як раз на місяць доводять до населення через ЗМІ, а також у вигляді листівок.

Дослідження ними громадської думки дозволяє уточнити уявлення про стан свідомості окремих соціальних груп, про актуальні потреби і інтереси населення даного регіону чи населеного пункту в сфері правопорядку. Характеристики досліджуваних явищ дають можливість побачити ті чи інші тенденції в розвитку подій і вжити своєчасно відповідних заходів у вигляді управлінських для забезпечення ефективної охорони громадського порядку і боротьби зі злочинністю. Дзвінки на «телефон довіри» обов’язково заносяться у спеціальний журнал. Документальне оформлення телефонної бесіди включає дані про: час розмови, стать, приблизний вік абонента за оцінкою працівника міліції, якщо абонент не пропонує записати свої дані, код розмови (подяка, пропозиція, зауваження, скарга, повідомлення щодо встановлення місцезнаходження особи, яку розшукує міліція, повідомлення про злочин, повідомлення про неправомірні дії працівників міліції), короткий зміст розмови. Кожен запис телефонної розмови оформляється на спеціальному бланку. Керівник підрозділу приймає рішення щодо необхідності вжиття відповідних заходів та встановлює термін розгляду повідомлення абонента. Після його розгляду та проведення відповідних заходів, особа, якій доручено перевіряти інформацію абонента, доповідає в письмовій формі керівнику, про що робиться відповідний запис у книзі «телефону довіри», а письмова відповідь та копія дзвінка абонента з прийнятим рішенням керівника підрозділу підшивається до окремої справи. У разі необхідності, або ж з побажання абонента, про розгляд питання інформують і його [190, с.12].

Окрім спеціальної служби по зв’язках з громадськістю, що організована в складі підрозділів охорони громадського порядку в органах внутрішніх справ, для оперативного зв’язку з громадськістю при МВС України діє електронний сайт http://mvsinfo.gov.ua (Форум Департаменту зв’язків з громадськістю МВС України – «DZG MVS FORUM – НОВИНИ) [71, с. 4]. Розвиток інформаційних комп’ютерних мереж дозволив досить успішно використовувати засоби Інтернет, тим самим, пряма форма інформування є адресною й надійною, дозволяє за короткий відрізок часу здійснювати потрібний контакт.

Врахування громадської думки під час процедури прийняття управлінських рішень в органах внутрішніх справ стосовно регулювання відносин з населенням має носити конкретний характер. З урахуванням зайнятості населення, встановлюється зручний час для прийому відвідувачів в структурних підрозділах ОВС; враховуючи побажання громадян, організовується патрулювання мобільних міліцейських груп (ММГ); вивчаючи звернення громадян та криміногенну ситуацію в певному мікрорайоні чи населеному пункті, органи внутрішніх справ приймають рішення про посилену охорону громадського порядку, клопочуться про освітлення вулиць, організацію дозвілля підлітків і таке інше, в зв’язку з чим приймаються відповідні управлінські рішення у відносинах з населенням (накази, розпорядження, звернення, доручення і т.п.).

Перш ніж розпочинати формування громадської думки з будь–якого питання діяльності органів внутрішніх справ, доцільно було б чітко визначити об’єкти пропагандистської компанії, виокремити соціальні групи, які мають стати об’єктом впливу. Потрібно проаналізувати погляди цих груп щодо дій органу внутрішніх справ. Якщо вони мають до них негативне відношення, слід з’ясувати, чому ці групи мають саме такі уявлення або виявляють недостатню обізнаність. Тут буде доречним визначити форми інформування та переконання і через них повідомити, що міліція діє так заради загального блага, для взаємної користі.

Найбільш доцільно, коли в органах внутрішніх справ розробляється як управлінське рішення спеціальний план заходів по зв’язках з громадськістю. В ньому необхідно передбачити вивчення громадської думки, анкетування і інтерв’ювання окремих представників та груп населення, регулярні зустрічі (брифінги, прес–конференції, інтерв’ю) керівників і відповідальних працівників органів внутрішніх справ з представниками засобів масової інформації, творчих спілок і організацій для інформування про оперативну обстановку, результати і проблеми діяльності органів внутрішніх справ.

Реагування та відповіді на звернення громадян є також результатом прийняття управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням, а оскільки їх діяльність безпосередньо впливає на життєві інтереси населення, то стає важливим поставити під контроль громадськості роботу по розробці та прийняттю цих управлінських рішень. МВС України було прийнято рішення (наказ) про створення в областях, містах, районах громадських рад при органах внутрішніх справ. Такі комісії за пропозицією МВС України створюються з представників громадських організацій, депутатів місцевих рад, працівників місцевого самоврядування та інших. На необхідність використання інформації громадськості звертається увага в нормативних актах органів внутрішніх справ: наказах і вказівках, інструкціях і методичних рекомендаціях, зокрема, щодо прийому громадян, роботи з листами, реагування на критичні публікації в пресі, щодо аналізу оперативної обстановки в регіоні, вивчення громадської думки про роботу міліції тощо.

Інформованість населення про заходи, які здійснюють органи внутрішніх справ по заявах, зверненнях, скаргах громадян, роз’яснення та правильне застосування чинного законодавства з питань, порушених у зверненнях громадян, зворотній зв’язок будуть сприяти удосконаленню управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням, задовольняти інтереси громадськості та покращувати авторитет правоохоронних органів. Результати, які отримують під час вивчення думки громадськості, було б доцільно використовувати при прийнятті управлінських рішень органів внутрішніх справ у відносинах з населенням.

Проведений аналіз пізнавальної інформації завершуються отриманням нових даних, які використовуються у підготовці відповідних наукових рекомендацій, що здійснюються як усередині системи органів внутрішніх справ, так і зовні. В першому випадку можливі наступні форми впровадження: 1) підготовка й прийняття відповідних відомчих управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням (в формі наказів, вказівок, інформаційних листів, методичних рекомендацій, інструкцій і т.п.); 2) використання результатів досліджень у виступах керівників органів внутрішніх справ під час оперативних й підсумкових нарад, в системі службової підготовки та інше; 3) врахування результатів досліджень в плануванні роботи.

В другому випадку вони можуть використовуватися іншими державними органами та громадськими організаціями. Існує, наприклад, об’єктивна обмеженість сфери профілактичної діяльності правоохоронних органів, в тому числі і органів внутрішніх справ. Тому виникає потреба в інформуванні щодо результатів досліджень інших суб’єктів попереджувальної діяльності, які здатні в межах своєї компетенції вирішити подібні питання. З цією метою органи внутрішніх справ готують: узагальнені повідомлення щодо основних висновків досліджень; проекти сумісних комплексних рішень з розподіленням функцій між різними суб’єктами профілактичної діяльності; пропозиції щодо організаційного забезпечення процесу реалізації цих рішень.

Наступна стадія процедури прийняття рішення включає оформлення вибраного варіанта у вигляді проекту рішення, його обговорення й погодження із зацікавленими особами. Цей етап виявляється залежно від характеру й складності управлінського рішення ОВС у відносинах з населенням. Особа, що приймає рішення – не ідеальна людина, а реальний суб’єкт адміністративної діяльності, який має особисту «модель поведінки», що може вплинути як позитивно, так і негативно на прийняття того або іншого варіанта рішення [188].

Разом з тим, коли обсяг завдань незрівнянно збільшився й ускладнився, єдиноначальність, як організаційно–правова форма й метод оперативного керівництва, передбачає необхідність колективного обговорення й прийняття рішень щодо складних й кардинальних питань оперативно–службової діяльності. Тому розробці нормативних документів повинно передувати колегіальне (колективне) обговорення науково–практичних рекомендацій, одночасне врахування найбільш істотних факторів впливу на його прийняття: економічних, політичних, психологічних, правових і т.і. Це надає можливість оцінити проблемну ситуацію у всій багатогранності, своєчасно виправити й доповнити, використати у підготовці конкретного рішення творчі можливості й інтуїцію багатьох працівників. Однак, колегіальність в певних умовах може виявитися формою недостатньо ефективною, наприклад коли потрібно оперативне керівництво та прийняття невідкладних управлінських рішень. З’ясування особливостей розробки й прийняття оперативних (ситуаційних) управлінських рішень у відносинах з населенням будуть розглянуті нижче в цьому розділі роботи.

Оскільки багато управлінських проблем і ситуацій органів внутрішніх справ у відносинах з населенням повторюються, виникає можливість певної уніфікації та попередньої підготовки типових управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням. Їх доцільно виділити у типові спеціальні статути спільних заходів органів внутрішніх справ і населення щодо охорони громадського порядку та запобіганню правопорушень.

Типові рішення (статути), як свідчить практика, дозволяють підвищити ефективність діяльності органу внутрішніх справ у відносинах з населенням, їх наявність дозволяє керівникам, посадовим особам, громадськості зосереджувати головну увагу на особливостях конкретної обстановки і з урахуванням її оцінки, посилено реалізовувати намічені заходи. Так, рішення щодо створення загонів самооборони або добровільної народної дружини з метою підтримання правопорядку і протидії злочинності на певній території (у житлових комплексах, гуртожитках, присадибних ділянках) або конкретний період (під час проведення спортивних змагань, вечорів відпочинку молоді, свят і т.п.).

Ініціативу в наданні працівникам ДАІ допомоги з питань дорожнього руху та його безпеки виявляють власники індивідуальних транспортних засобів, члени обласних спілок автомобілістів та члени гаражних кооперативів. Як правило, проводяться спільні збори працівників міліції і зацікавлених осіб, де ознайомлюються з оперативною обстановкою на автомобільних шляхах, вулицях і приймають спільні заходи щодо забезпечення належного дорожнього руху і його безпеки. В результаті заходів, ініційованих працівниками міліції та громадськістю, з метою дотримання правил і забезпечення безпеки дорожнього руху приймається відповідне управлінське рішення щодо створення спеціальної дружини, визначається їх статус та форми функціонування.

У випадках виявлення ініціативи з боку інших суб’єктів (виключно громадянами, органами виконавчої влади, місцевого самоврядування, місцевих державних адміністрацій) щодо залучення населення до правоохоронної діяльності без участі працівників ОВС, останні мають виявляти факти створення таких формувань, брати їх діяльність під свій контроль, перевіряти правильність набуття громадянами членства у громадських формуваннях, надавати їм допомогу у повсякденній діяльності. Такі вимоги викликано необхідністю уникнення порушень нормам закону та інших нормативно–правових актів, розпорошення сил громадських формувань, об’єднання зусиль їх членів в єдине міцне суспільне утворення, що має протистояти злочинності та правопорушенням. Тому громадські формування, що були ініціативно створені без участі працівників ОВС, підлягають перевірці на предмет встановлення відповідності порядку та умов їх створення нормам закону і вимогам, що містяться у Типовому статуті.

У разі виявлення порушень чи невідповідностей статутних положень нормам, що регулюють порядок створення громадських формувань, вони підлягають перереєстрації. Для цього працівникам ОВС необхідно повідомити керівництво громадського формування про виявлені протиріччя і спільно ініціювати проведення установчої конференції (зборів) громадян (членів формування). Відповідно, на конференції (зборах) має бути прийнято управлінське рішення ОВС у відносинах з населенням про внесення відповідних змін чи доповнень до статуту, згідно з вимогами нормативно–правових актів, або про прийняття нового тексту статуту. Далі необхідно погодити статут і списки членів громадського формування з органами внутрішніх справ, і здійснити перереєстрацію формування згідно з нормами, передбаченими законом [75, c.167].

Розглянемо типову проблемну ситуацію. При аналізі оперативної обстановки за рік керівництвом міського органу внутрішніх справ виявлено, що показник по виявленню квартирних крадіжок на території обслуговування виявився нижче, ніж по іншим видам злочинів та аналогічного показника за попередній рік. Також за цей період збільшилась кількість та частка квартирних крадіжок в загальному складі злочинів по лінії кримінального розшуку. Відмічені факти являються для керівництва симптомами проблем в діяльності міського органу внутрішніх справ. На їх існування вказує і збільшення заяв громадян в органи місцевого самоврядування з приводу недостатньо ефективного реагування правоохоронних органів на заяви про квартирні крадіжки. Крім того, прокуратурою, в ході проведеної перевірки, була виявлена значна кількість необґрунтовано відказаних в порушенні кримінальних справ матеріалів, що містили ознаки названого виду злочину. В даному випадку уявлення щодо проблемної ситуації складається у керівників міського органу внутрішніх справ на основі аналізу внутрішніх та зовнішніх відомостей про неї.

З метою підвищення ефективності боротьби з квартирними крадіжками керівництву необхідно розкрити дійсні причини, що викликають виникнення даної ситуації (ускладнення оперативної обстановки). Такі причини – сутність проблеми, і на їх усунення повинні бути направлені зусилля керівництва органу внутрішніх справ. Тут важливі два моменти: вибір методів підготовки управлінського рішення ОВС у відносинах з населенням й збір відповідної інформації.

Для виявлення проблем доцільно, з позицій системного підходу, проаналізувати повний процес боротьби з квартирними крадіжками: надходження відповідної інформації та її розгляд в черговій частині органу внутрішніх справ; виїзди слідчо–оперативних груп на місця пригод та їх огляд; проведення оперативно–розшукових та початкових слідчих дій; планування та організація подальшої роботи по виявленню злочинів аж до самої передачі матеріалів кримінальної справи до суду. На кожному етапі цього процесу можуть виникнути інші проблеми, які в сукупності спричинять ускладнення оперативної обстановки. До їх числа можна віднести: недоліки в організації збору інформації щодо осіб, схильних до здійснення квартирних крадіжок; щодо місць збуту викраденого; щодо крадіжок з квартир, які готуються; неоперативне реагування на заяви громадян щодо цього виду злочину; упущення в роботі слідчо–оперативних груп при виїзді на місця пригод; некваліфіковане проведення окремих слідчих дій; низька якість планів роботи щодо розкриття квартирних крадіжок; незабезпеченість працівників необхідною інформацією, технікою, засобами і т.п.

Виникнення проблеми, в нашому прикладі, може бути також обумовлено змінами в зовнішньому середовищі функціонування органів внутрішніх справ, якщо відповідного «перебудівництва» в їх діяльності не відбувається. Подібна інформація щодо умов зовнішнього середовища також безпосередньо впливає на пошук проблеми та в процесі прийняття кожного оптимального управлінського рішення органу внутрішніх справ у відносинах з населенням. Вона, як правило, складається з: 1) соціально–економічних характеристик (трудової занятості населення, відомостей щодо попиту на житло, товари та послуги, ціноутворення, наявність культурно–просвітницьких закладів, значних об’єктів будівництва та кількості гуртожитків); демографічних (статево–вікова структура, міграція, урбанізація та ін.); соціально–психологічних (традиції, звичаї, погляди та настрої); географічних та кліматичних [66, c.36]. Наприклад, збільшення масштабів житлового будівництва, інтенсивності міграційних процесів потребують певних змін в обслуговуванні населення органами внутрішніх справ.

Результати соціологічних досліджень, аналіз зібраної інформації використовуються керівником міського органу внутрішніх справ під час прийняття управлінського рішення. В наведеному випадку, доцільним було б залучити населення до профілактики крадіжок з квартир та інших правопорушень за місцем проживання громадян. Ініціатива в цієї справі належить місцевим державним адміністраціям, органам місцевого самоврядування, місцевим органам виконавчої влади за безпосередньою участю органів внутрішніх справ [40].

В результаті тісної співпраці зазначених інститутів, заходів ініційованих працівниками міліції, належним було б прийняття управлінського рішення про створення спеціалізованої ініціативної групи громадян з числа мешканців багатоповерхових будинків для охорони під’їздів від проникнення сторонніх осіб, які об’єднались у добровільну народну дружину (ДНД).

За ініціативою міського органу внутрішніх справ та при безпосередній участі його працівників можливим є розгляд питання щодо якості допомоги, наданої робітниками міліції добровільній народній дружині. В дослідженні, по спеціально відпрацьованому плану повинні прийняти участь представники органу виконавчої влади, органу внутрішніх справ й члени ДНД. Головна мета вивчення повинна бути у визначенні шляхів удосконалення діяльності дружинників в забезпеченні охорони власності, громадського порядку, підвищенню результативності їх чергувань, а також ролі працівників органів внутрішніх справ в цієї роботі (наприклад, порядок чергування членами ДНД, механізм інформування черговими під'їздів працівників ОВС на випадок вчинення правопорушень).

На основі результатів досліджень, керівництвом міського органу внутрішніх справ може бути розроблений проект спеціального нормативного документу, наприклад, «Інструкція щодо організації та проведення працівниками міліції інструктажу дружинників, які заступають на чергування по охороні житлового комплексу». Він повинен бути розглянутий колегіально, після чого документ затверджується і набирає чинності. Як правило, вибраний варіант управлінського рішення ОВС у відносинах з населенням приймає вигляд нормативного управлінського документу, якому надається юридична сила. Саме нормативний характер управлінських рішень забезпечує найбільш повне й швидке їх використання на практиці.

На цьому етапі варто встановити, яку інформацію слід включити до рішення, як її виразити та розмістити, щоб відповідні вимоги сприймалися виконавцями зрозуміло й чітко. Така інформація за своєю службовою якістю, знаковому виразу відрізняється від пізнавальної. Її доцільно назвати наказуючою. Вона націлена на визначення поведінки, дій людей, на зміну регулювання відносин між ними та безпосереднє досягнення мети управління. Правила поведінки та здійснення заходів, що містяться в ній, обов’язкові для виконання та забезпечені юридичними санкціями. Разом з тим, така інформація створюється на основі пізнавальної. Використання останньої дозволяє сформулювати мету рішення та визначити засоби її досягнення. Наказуюча інформація, в свою чергу, повинна показати механізм майбутньої діяльності, її соціальне, матеріальне й організаційне забезпечення. Виконання цього завдання розглядають як формування інформаційної ємкості рішення та її структуру.

Поняття «інформаційна ємкість», на думку М.М. Мартиненка, може бути застосоване як до носія інформації, так і щодо документа, який відображає управлінське рішення. Інформаційна ємкість документа визначається кількістю слів, знаків та інших символів, які він може включати в себе [115]. Інформаційна ємкість змісту управлінського рішення ОВС у відносинах з населенням залежить від ступеня складності проблемної ситуації, в зв’язку з якою воно приймається.

Якщо особливості процедури прийняття установчих управлінських рішень досліджуються доволі широко, то цього не можна сказати щодо оперативних (ситуаційних) управлінських рішень, в тому числі, і у відносинах з населенням. Вони, як правило, короткострокові по своїй природі і мають ряд особливостей: специфічність призначення; багатосуб’єктність прийняття; дефіцит часу на їх підготовку.

Специфічність призначення оперативних управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням обумовлена тим, що вони використовуються для організації негайного реагування на зміни, які відбуваються в оперативній обстановці, тобто в зовнішньому середовище функціонування. Процедури прийняття численних оперативних рішень направлено на організацію розкриття скоєних злочинів; покращення профілактичної роботи на конкретних адміністративно–територіальних одиницях; щодо проведення ділових зустрічей, службових інструктажів і т.п. Багатосуб’єктність прийняття оперативних рішень передбачає, що коло суб’єктів, які мають право їх приймати практично співпадає з рамками апарату управління. Отже, керівники служб, старші груп, чергові найчастіше приймають ситуаційні управлінські рішення ОВС, в тому числі і у відносинах з населенням.

Наступна особливість таких рішень – дефіцит часу на підготовку останніх – принципіальне змінює процедуру їх вироблення та прийняття, зводячи її іноді до миттєвого виконання. При цьому важко відрізнити стадію вироблення рішення від стадії його прийняття, вони частіше зливаються воєдино. Таким чином, до специфіки процедури прийняття управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням слід, перш за все, віднести її прискорений характер. Така короткочасність притаманна не всім оперативним рішенням, але в будь–якому випадку, суб’єкт управління не має тут тривалого часу, яке затрачується на розробку установчих рішень. Адміністративну процедуру прийняття більшості оперативних управлінських рішень відрізняє також відсутність їх широкого обговорення. В умовах постійного дефіциту часу суб’єкти управління повинні самостійно в оперативному порядку приймати рішення, не звертаючись за допомогою до підлеглих. Між тим, вимоги обґрунтованості, дотримання законності відносяться до оперативних рішень не менше, ніж до будь–яких інших. Необхідність швидкого прийняття рішення з безумовним дотриманням норм законності різко підвищує значення особистих якостей та рівень підготовки керівника. Гарантіями виконання вимог, що ставляться до них виступають високий професіоналізм суб’єкта управління, швидкість його мислення, організаторський досвід та інтуїція.

Оперативні управлінські рішення ОВС у відносинах з населенням приймаються не рідко в умовах обмеженості необхідної інформацією. Такий стан пояснюється порівняно невеликим обсягом первинних відомостей, якими володіє суб’єкт управління під час прийняття рішення. Кількісна обмеженість тут вочевидь. Мається ще і якісна. Як було зазначено вище, установчі рішення ґрунтуються на використанні інформації, яка пройшла певну аналітичну переробку. Це дозволяє суб’єкту управління робити висновки щодо наявності тих або інших закономірностей, тенденцій розвитку явищ, які вивчаються. При підготовці оперативних управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням, як правило, немає можливості звернутися до обробленої інформації і доводиться використовувати відомості, які носять випадковий характер. Тому, більшість зазначених рішень приймається в умовах невизначеності й ризику, коли суб’єкт управління через недостатню поінформованість відчуває труднощі у виборі варіанту рішення і не може передбачити всіх його наслідків.

2.2. Адміністративні процедури реалізації управлінських рішень органів внутрішніх справ у відносинах з населенням

Складність та різноманітність завдань, які виконуються органами внутрішніх справ обумовлює необхідність проведення адміністративних процедур прийняття раціональних управлінських рішень з питань організації охорони громадського порядку та боротьби зі злочинністю. Якість управлінських рішень органів внутрішніх справ визначає весь хід процесу управління, кінцеві результати оперативно–службової діяльності.Навіть добре прийняте управлінське рішення ОВС у відносинах з населенням ще не забезпечує успішного управління – необхідна процедура його виконання.

Предметом розгляду в цьому підрозділі є проблема процедур виконання управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням, якими визначається стратегія і тактика діяльності органів внутрішніх справ, громадських формувань по охороні громадського порядку, забезпечується єдність правових, методичних і тактичних основ їх функціонування.

В юридичній літературі поняття «процедури виконання управлінського рішення» визначають по–різному, хоча при цьому принципових відмінностей не існує. Реалізація управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням – завершальна і вирішальна стадія процесу управління. Виявлення та осмислення проблеми, формулювання мети, обґрунтування шляхів її досягнення, ізольованих від процедури виконання, не мають ніякого практичного значення. Саме тому, процедурам реалізації управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням відводиться особливе місце, від яких залежить якість та життєздатність прийнятого рішення, продуктивність управлінського циклу в цілому.

Проаналізувавши підходи, запропоновані провідними вченими в галузі адміністративної діяльності ОВС щодо виконання управлінського рішення [21; 142; 170], вважаємо за доцільним навести наступні: 1) з’ясування управлінського рішення (організатором його виконання); 2) розв’язання питання про наявність або створення необхідних організаційних передумов; 3) деталізація рішення; 4) підбір та розстановка виконавців; 5) доведення рішення до безпосередніх виконавців, їх інструктаж та навчання; 6) забезпечення діяльності виконавців (правове, організаційне, кадрове, психологічне, матеріальне, технічне, фінансове); 7) організація взаємодії між виконавцями та координація їх зусиль; 8) контроль за діяльністю виконавців та облік результатів їх роботи; 9) коригування рішення та регулювання системи управління; 10) підбивання підсумків виконаного рішення.

Процедури реалізації управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням не завжди такі складні, хоча, наприклад, для виконання заходів щодо посилення охорони громадського порядку із залучанням громадськості, здійснення заборони або обмеження доступу громадян на певні ділянки місцевості і для деяких інших заходів, характерні практично всі вищеназвані дії.

Ознайомлення з управлінським рішенням ОВС у відносинах з населенням може здійснюватись різними шляхами. Це залежить від його документального оформлення: безпосередньо, усно, на нараді (зборах членів громадських формувань) та наодинці, з використанням засобів зв’язку та інших обставин. В деяких випадках про прийняте управлінське рішення ОВС у відносинах з населенням доцільно інформувати суміжні органи внутрішніх справ, органи місцевого самоврядування (про профілактичні заходи щодо злочинності неповнолітніх), і населення (про забезпечення громадського порядку під час масових заходів).

Найбільш виразно їх сутність проявляється під час реалізації керівником або суб’єктом управління не власних управлінських рішень, а таких, що надійшли від вищестоящих органів управління. Реалізація рішення в процесі управління органами внутрішніх справ має певні специфічні особливості. Вони залежать від: 1) характеру управлінської ситуації, що має бути вирішена шляхом прийняття управлінського рішення ОВС у відносинах з населенням; 2) способу організації реалізації такого рішення, за допомогою якого здійснюється вплив на управлінську ситуацію. Розглянемо адміністративну процедуру виконання управлінського рішення МВС у відносинах з населенням, на прикладі Наказу МВС України «Щодо охорони громадського порядку під час проведення масових спортивних змагань». Для цього необхідно згадати характерні риси управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням за змістом волі суб’єкта прийняття рішення та ступеня свободи дії суб’єкта, який організовує його виконання. За цією класифікацією розрізняють імперативні та рекомендуючі управлінські рішення. Імперативні – обов’язкові для виконання, а рекомендуючі являють собою описання одного або декількох запропонованих варіантів дій. Суб’єкт виконання має право при цьому не приймати не одного з них або вибрати будь–який з варіантів. Вибір варіанту дії або відказ від виконання рекомендуючого рішення МВС України повинен бути аналітично обґрунтованим. В обґрунтуванні повинні міститися відповіді на питання щодо стану організації та ефективності діяльності структурних підрозділів МВС України щодо його кінцевих та очікуваних результатів, силах та засобах, які задіяні у вирішенні поставленого завдання. Після вибору одного з варіантів дій, методика організації виконання рекомендуючого управлінського рішення не відрізняється від методики організації виконання імперативного рішення.

Норми, які містяться в імперативних рішеннях, також відрізняються одна від одної. До їх числа можна віднести норми, в яких дається точне описання змісту наказуючих управлінських рішень (правил), і норми, що надають керівникам (суб’єктам управління) свободу при виборі засобів їх досягнення [111]. Наприклад, норма вищезгаданого Наказу МВС України описана наступним чином: «виділити найбільш досвідчених працівників органів внутрішніх справ у склад групи щодо контролю за проведенням масових спортивних змагань». Вона може бути віднесена до правил, оскільки в ній наданий вичерпний зміст дій керівникам підлеглого апарату, які повинні точно та неухильно виконати цю норму.

Норма пункту того ж наказу МВС України може наголошувати про необхідність «прийняття заходів щодо підвищення рівня поінформованості можливих конфліктних намірах вболівальників», тим самим, націлює на вибір напрямку діяльності певного органу внутрішніх справ. Однак вона не відповідає на питання: що конкретно треба зробити для досягнення мети, хто і коли буде це робити. Отже, суб’єкт управління під час прийняття наказу надає можливість керівникам структурних підрозділів органів внутрішніх справ особисто обирати засоби й методи діяльності щодо виконання норми наказу. Таких норм у нормативно–правових актах МВС України майже більшість.

Як відомо, свобода – категорія філософська, яка розкриває взаємовідносини між об’єктивними законами природи, суспільством й діяльністю людей [210]. Тому, говорячи про «свободу» суб’єкта при виконанні імперативного управлінського рішення ОВС у відносинах з населенням, у виборі засобів досягнення певних цілей, ми розуміємо цілеспрямовану його діяльність. Вона повинна бути заснована на врахуванні об’єктивних законів природи й суспільства, позитивних та негативних факторів, які впливають на формування конкретної управлінської ситуації. Іншими словами, вибір засобів і методів щодо виконання зазначеного рішення повинен бути науково обґрунтованим. Як правило, це зауваження не завжди враховується на практиці.

Процедура виконання управлінських рішень МВС України дозволяє виявити наступні типові підходи, які застосовуються: 1) норми імперативних нормативно–правових актів МВС України без зміни переносяться до управлінських рішень, програм і планів структурних підрозділів і відомств органів внутрішніх справ; 2) на виконання нормативно–правового акту МВС України приймається власний план (вказівка, рішення) в структурних підрозділах і відомствах органів внутрішніх справ, але без попереднього аналізу інформації, розроблення мети, завдань та заходів щодо його реалізації, тобто без дотримання процедури вироблення й прийняття управлінського рішення; 3) організація виконання зводиться до стислої резолюції типу «прийняти до керівництва»; «передбачити в планах»; «ознайомити персонал» і т.п. Наведені підходи щодо прийняття на їх засадах управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням неможливо віднести до науково обґрунтованих й оптимальних.

Треба зауважити, що однією з причин недостатньо високого рівня виконання управлінських рішень МВС України є відсутність науково обґрунтованої методики організації діяльності. Розробка подібної методики стає одним з важливіших питань комплексного удосконалення механізму управління органами внутрішніх справ. Спробуємо розглянути найбільш важливі сторони змісту методики організації виконання управлінських рішень МВС України. Звичайно, доведеться повторити деякі відомі в теорії управління положення.

Незалежно від змісту конкретного управлінського рішення ОВС у відносинах з населенням в ньому потрібно вичленити три елементи: мету, завдання й норми. Останні забезпечують вирішення завдань. Сукупність норм, які містяться в імперативному рішенні і направлені на виконання конкретного завдання, володіють всіма ознаками окремого імперативного управлінського рішення ОВС у відносинах з населенням. Вони обов’язкові для виконавців, вказують на мету та засоби її досягнення, направлені на організацію практичної діяльності суб’єктів та об’єктів управління.

Наприклад, норма імперативного управлінського рішення МВС України у відносинах з населенням «Щодо охорони громадського порядку під час проведення масових спортивних змагань» може містити мету – «забезпечити взаємодію…». В якості засобів її досягнення норма передбачає вироблення й прийняття сумісних зі спортивними комітетами, товариствами, громадськими формуваннями спеціальних планів по охороні громадського порядку на конкретних об’єктах. Ця норма може розглядатися як окреме управлінське рішення ОВС у відносинах з населенням. Отже, основу організації виконання імперативного управлінського рішення МВС України у відносинах з населенням складає принцип його деталізації, що передбачає розподіл його на низку окремих конкретних рішень. Така диференціація здійснюється у просторових та часових межах, тобто по службам й органам (їх групам), по задачам та інтервалам часу, які відводяться для повного виконання рішення. Забезпечення виконання кожного окремого рішення (норми) зводиться до визначення та реалізації найбільш оптимальних конкретних заходів.

Сукупність заходів по виконанню кожній окремо взятій нормі рішення МВС України може розглядатися як самостійне, організаційно–виконавче управлінське рішення окремого органу внутрішніх справ (план, вказівка). Таке рішення, з одного боку, є засобом впровадження в життя стратегічних і тактичних наказів МВС України щодо боротьби зі злочинністю й охорони громадського порядку, а з іншої сторони – засобом організації діяльності апаратів підлеглих їм органів та підрозділів з метою реалізації цих настанов. Такий підхід щодо здійснення кожної окремої його норми, виконання кожного завдання уявляється єдино допустимим. Так, основу організації виконання норми пункту: «забезпечення взаємодії…» вищезгаданого наказу МВС України повинен складати аналіз інформації: щодо наявності та особливостях спортивних споруджень, місцях їх розташування, місткість, періодичність та регламент проведення спортивних змагань та їх видів; щодо учасників змагань та глядачів; щодо злочинів та правопорушень, які здійснювалися раніше під час масових спортивних змагань в цілому та на окремих об’єктах, при проведенні конкретних видів змагань, а також по дням тижнів і часу доби і т.п. Тут необхідно провести аналіз інформації: щодо результатів та ефективності раніш здійснюваній попереджувальній діяльності; охорони громадського порядку в місцях проведення змагань; щодо сил та засобів, які були задіяні при цьому; щодо ролі спортивних комітетів та товариств, адміністрацій спортивних споруджень та громадських формувань у додержанні порядку та забезпеченні безпеки учасників і глядачів на спортивних об’єктах і т.п.

При організації виконання інших норм названого наказу перелік інформації, який повинен підлягати аналізу, може бути більш розширеним. Наприклад, для вірної організації виконання норми пункту вказаного наказу МВС України: «прийняття заходів до підвищення рівня поінформованості щодо можливих конфліктних намірах вболівальників…» необхідно вивчити інформацію щодо змісту та ефективності раніш прийнятих заходів профілактичного впливу на осіб, які допускали порушення громадського порядку та правил поведінки на території спортивних об’єктів, на транспорті і т.п.

Характер та обсяг заходів, намічених окремим органом внутрішніх справ на виконання рішення МВС України у відносинах з населенням, їх цільова направленість, структура та зміст, дають підстави вважати, що така робота потребує видання вказівки, складення типового плану або включення його у річний план діяльності апарату. Процедуру вироблення рішення підлеглого органу внутрішніх справ, направлений на виконання управлінських настанов МВС України, доцільно уявити як сукупність двох етапів: підготовчого і безпосередньо вироблення управлінського рішення ОВС у відносинах з населенням.

На підготовчому етапі начальник управління внутрішніх справ вивчає рішення МВС України і дає вказівку відповідним службам (організаційно–інспекторському відділу) щодо розроблення організаційно–виконавчого рішення у вигляді того або іншого документу (плану, вказівки). З цією метою формується робоча група, розподіляються обов’язки між її членами, проводиться їх інструктаж, визначається обсяг, джерела та строки отримання необхідної інформації, форми та методи її обробки й аналізу, строки початку й завершення робіт, періодичність контролю, тобто організаційно забезпечується діяльність розробників.

Другий етап являє собою по суті процедуру (технологічний процес) розробки й прийняття на рівні органу внутрішніх справ організаційно–виконавчого рішення ОВС у відносинах з населенням. Він включає до себе: конкретизацію мети та завдань, які витікають з імперативного рішення МВС України та його окремих норм; оцінку оперативної обстановки на основі цілеспрямованого збору й аналізу інформації, в тому числі необхідної й для формулювання проблем, виявлення факторів, обумовлюючих їх виникнення; визначення шляхів та засобів, оцінку та вибір варіантів рішення кожної проблеми; взаємо узгодженість проектів рішення на виконання окремих норм та формування єдиного проекту організаційно–виконавчого документу ОВС у відносинах з населенням; його узгодженість із зацікавленими службами та державними органами; обговорення на колегії проекту рішення, його доробку й прийняття.

Таким чином, процедура розроблення та прийняття на рівні структурного підрозділу органу внутрішніх справ, організаційно–виконавчого управлінського рішення ОВС у відносинах з населенням щодо реалізації імперативних наказів МВС України має суттєву відмінність від вироблення інших рішень на даному рівні. В загальному вигляді вони зводяться до наступного.

Імперативним управлінським рішенням ОВС у відносинах з населенням визначається цільове настановлення окремого органу внутрішніх справ, а його норми характеризують конкретні управлінські ситуації. Останні повинні бути вирішені в незалежності від волевиявлення керівників окремих органів внутрішніх справ в повному обсязі, у зазначений строк і на заданому рівні якості. Наприклад, у вищезгаданому наказі МВС України, керівники органів внутрішніх справ зобов’язані забезпечити охорону громадського порядку, безпеку учасників і глядачів спортивних змагань, виконати всі розпорядження, які містяться в його нормах.

Традиційний етап «виявлення проблеми, формулювання мети та загальні завдання» тут трансформуються і можуть бути визначені як етап конкретизації мети та завдань. Справа в тому, що задана вищестоящим органом управлінська ситуація для кожного органу внутрішніх справ може характеризуватися різнім ступенем складності. Для одних, виконання того або іншого положення управлінського рішення МВС України у відносинах з населенням буде складати проблему, для інших – ні, для третіх – ця проблема легко вирішувана і не потребує додаткових організаційних зусиль, для четвертих – потрібна буде кардинальна організаційна перебудова всієї системи або окремих її ланок. Складність управлінської ситуації, пов’язана з організацією виконання конкретних норм управлінського рішення МВС України у відносинах з населенням, повинна визначатися на основі об’єктивної оцінки не тільки оперативної обстановки в області, в невеликих містах та районах, але й особливостями середовища функціонування, недоліків, що маються, кількісній та якісній характеристиці сил та засобів і т.п. Більш того, організація виконання окремих норм може викликати необхідність спеціальних (за проблемами) перевірок і досліджень.

Аналіз сукупності раніше названої інформації, знання передового досвіду, досягнень науки є початковим моментом вироблення організаційно–виконавчого рішення ОВС у відносинах з населенням. Головна його мета складається з виявлення протиріч між цілями боротьби зі злочинністю та цілями удосконалення діяльності органів внутрішніх справ. Тут важливо встановити причини об’єктивного та суб’єктивного характеру, які вплинули на виникнення проблеми або не дозволили вирішити її у попередній період. Організаційно–виконавчі рішення ОВС у відносинах з населенням повинні бути інструментом відсторонення таких протиріч та причин.

Виходячи з цього, в організаційно–виконавчому рішенні ОВС у відносинах з населенням необхідно передбачати комплекс організаційних, правових, виховних, оперативно–розшукових, слідчих та інших заходів. В залежності від характеру вирішуваної проблеми, а також заходів щодо створення необхідних умов функціонування системи або її окремих ланок: кадрове, матеріально–технічне забезпечення і т.д. Після прийняття організаційно–виконавчого рішення ОВС у відносинах з населенням, направленого на виконання управлінського розпорядження або наказу МВС України, воно стає предметом контролю та початковою базою для вироблення відповідних рішень на нижчих рівнях управління. Рішення структурних підрозділів МВС України створюють систему управлінських актів, основу яких складає єдність проблем та цілей. Успіх їх виконання залежить у значній мірі від стану планування, контролю й обліку в діяльності органів внутрішніх справ.

Формою та способом реалізації управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням можуть виступати, як усно поставлені вимоги до громадян, так і конклюдентні (матеріально–технічні) дії. Наприклад, управлінське рішення про тимчасове обмеження або заборону доступу громадян на окремі ділянки місцевості чи об’єкти приймається на підставі інформації про виникнення загрози громадському порядку, громадській безпеці, життю і здоров’ю людей (це може бути, наприклад, інформація про переховування на певному об’єкті озброєного злочинця, про виявлення вибухово небезпечних предметів, отруйних, радіоактивних речовин, слідів злочинів тощо).

Залежно від характеру об’єкта, площі місцевості, а також терміновості вжиття заходів управлінське рішення ОВС у відносинах з населенням може приймати керівник відповідного органу внутрішніх справ або самостійно працівник, який отримав інформацію. Останній доповідає про ситуацію та вжиті заходи начальнику, який визначає доцільність чи недоцільність застосування заходу, які сили та засоби необхідні для його проведення, дає доручення (розпорядження) конкретним працівникам або підрозділам на його здійснення. Виконання рішення в цих випадках полягає у виставленні кордонів, пікетів, заслонів, патрулів, різних сигнальних знаків з метою недопущення громадян на певну територію або об’єкт, які знімаються після ліквідації загрози.

Схожим до розглянутого заходу, як за змістом, так і за процедурою застосування, є обмеження (заборона) руху транспорту і пішоходів на окремих ділянках вулиць і автомобільних шляхів, яке також застосовується за різних надзвичайних обставин (затримання злочинця, аварія, проведення масових заходів тощо). Управлінське рішення ОВС у відносинах з населенням приймає, залежно від підстав, начальник органу (частіше за все – ДАІ), оперативний черговий або працівник міліції, який першим з’явився на місці події.

Порядок виконання рішення подібний до порядку застосування попереднього заходу. Разом з тим, при обмеженні або забороні руху транспорту і пішоходів частіше встановлюються різні тимчасові дорожні знаки («Рух заборонено», «В’їзд заборонено», «Поворот заборонено», «Об’їзд» тощо). Часто цей захід застосовується для забезпечення громадського порядку і громадської безпеки під час проведення різних масових заходів, коли місце і час їх проведення відомі заздалегідь. В таких випадках міліція повинна оповіщати населення про обмеження або заборону руху на конкретних ділянках вулиць і автомобільних шляхів через засоби масової інформації.

Розглянута процедура характерна для прийняття та реалізації короткострокових управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням. Що ж стосується середньострокових або довгострокових управлінських рішень, то вони, звичайно, потребують більш або менш тривалої організаторської роботи, яка виступає останнім етапом управлінського циклу, коли підлеглі посадові особи на практиці реалізують управлінське рішення ОВС у відносинах з населенням. Від виконавців прямо або безпосередньо залежить, яку оцінку при зустрічі з реальною життєвою ситуацією отримає рішення керівника, наскільки воно виявиться продуктивним. Все це зобов’язує керівника звертати особливу увагу на процедуру виконання прийнятих управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням, власної відповідальності кожного працівника, укріплення виконавської дисципліни. Приділяти особливу увагу цьому етапу слід не менш уваги, ніж всім останнім компонентам управлінського циклу.

Як точно підмічають В.В.Четвериком і В.С.Четвериков, одна з особливостей організаторської діяльності складається в тому, що в ній накопичуються всі помилки, які були допущені керівником, в тому числі при вивченні ситуації та прийнятті рішення. Оскільки за часом та в просторі виявлення прорахунків співпадає з часом та за простором виконавської діяльності, складається думка, нібито ми маємо справу лише з помилками виконавців [216].

Виконавець, отримавши управлінське рішення ОВС у відносинах з населенням, повинен насамперед з’ясувати його смисл, а потім (у разі потреби) конкретизувати. Головна мета, яка досягається на даному етапі – максимально чітке усвідомлення змісту прийнятого до виконання рішення. Це потребує визначення способів, форм та часу на його передачі, уточнення засобів підтримки зв’язку і порядку взаємодії виконавців тощо. Довести управлінське рішення у повному обсязі означає обрати відповідний вид оформлення рішення в команду (наказ, розпорядження і т.п.) і викласти його так, щоб виконавець зрозумів проблему і ясно уявив мету та структуру вирішуваної проблеми, а головне, своє місце і роль у процесі вирішення.

Керівник повинен змусити виконавця ініціативно вирішувати часткові завдання, які випливають із загальної проблеми, зробити виконавця своїм однодумцем, переконати його в необхідності та правильності прийнятого управлінського рішення ОВС у відносинах з населенням. Організовуючи виконання рішень, необхідно завжди враховувати, що працівники органів внутрішніх справ, крім загальних функціональних обов’язків мають і специфічні, які встановлені законодавством та іншими нормативними актами для кожної служби і окремих посад [25, с.280].

В процесі підбору виконавців доцільно використовувати методи переконання, які стимулюють відповідальність, свідомість й дисципліну [11, c.134]. Головний критерій на цьому етапі – досягнення зацікавленості виконавців в успішній реалізації зазначеного рішення. Вони можуть стимулюватися за допомогою адміністративних, економічних, соціально–психологічних, моральних та інших методів.

Якщо до виконання управлінського рішення ОВС у відносинах з населенням залучаються громадяни, які самостійно виявили бажання приймати участь у спільних заходах з працівниками міліції (охорона громадського порядку під час проведення вечорів відпочинку молоді, свят і т.п.) важливо не просто ознайомити зі змістом рішення, але й роз’яснити їм права та обов’язки, надані в межах норм законодавства. Слід враховувати, що якщо підлеглі–виконавці органів внутрішніх справ більш–менш професійно грамотні, сумлінні і відповідальні працівники, здатні самостійно виконувати завдання, то виконавці, члени громадських формувань, потребують постійного управління, керівництва, контролю. У багатьох випадках необхідні обов’язковий інструктаж та навчання складу нарядів, які заступають на охорону громадського порядку для учасників, що не мають досвіду роботи.

До інструктажу керівник відділу чи підрозділу повинен ретельно підготуватися, проаналізувати управлінське рішення ОВС у відносинах з населенням, можливі дії виконавців з метою попередження помилок і вибору оптимального способу дій. Якщо завдання є новим, складним та багатоплановим, інструктаж доповнюється навчанням, мета якого набуття ними необхідних вмінь та навичок. Це може бути як вивчення нормативних матеріалів та рекомендацій, так і проведення практичних занять [111, c.231].

Зневажання подібними елементами організації виконання рішення значно поменшує його ефективність, призводить до зниження можливості досягнення поставленої мети. Робота в зазначеному напрямку передбачає: уточнення повноважень виконавців або наділення ними при необхідності додатковими правами; підготовку детальних планів, програм, рекомендацій, пам’яток, що відображають порядок дій виконавців; визначення форм та засобів взаємодії; встановлення каналів отримання та передачі інформації, терміни виконання, форми звітності та врахування результатів роботи; надання техніки, засобів зв’язку, транспорту та інше.

Психологічні умови вимагають від керівника здійснення комплексу заходів з метою унеможливлення емоційних бар’єрів, подолання пасивності виконавців, мобілізації їх енергії та ініціативи на реалізацію нових настанов. Вмілий керівник – це, як правило, психологічно добре підготовлений працівник [35, c.61]. Він повинен стимулювати у виконавців розвиток ініціативи, делегувати їм необхідні повноваження, уникати дріб’язкової опіки; не обмежувати у виборі способів та засобів виконання часткового завдання у межах правових норм та функціональних обов’язків. Сутність завдання полягає не тільки в адекватному трактуванні змісту вимог, які диктують рішення, але й у показі ролі та відповідальності кожного з виконавців, у притягненні їх особистої активності, узгодженні зовнішніх вимог рішення з внутрішніми настановами підлеглого, поєднанні їх із його особистими потребами й інтересами. Наявність в організації чіткого розподілу і координації функцій та процедур управління – важливі чинники ефективної реалізації управлінського рішення ОВС у відносинах з населенням.

Необхідність контролю в процесі виконання управлінського рішення обумовлена тим, що в даний період можуть виникнути нові проблеми, непередбачені обставини, іноді, негативні тенденції, які не були враховані під час прийняття управлінського рішення. Може виявитися недостатність сил та засобів або непридатність способів впливу [61, c.55].

Контролюючи дії виконавців, керівник повинен встановити, як відбулося досягнення запланованої мети, тобто виконано рішення повністю, частково чи не виконано, і в якій частині. Якщо мету досягнуто, встановлюють чи був процес її досягнення найкращим (оптимальним) чи відповідали застосовані методи і засоби вимогам чинного законодавства. У разі, якщо мету не досягнуто, необхідно встановити, з яких основних причин, якою мірою вона залежала від виконавців, а якою – від правильності та обґрунтованості самого рішення. Ця стадія передбачає встановлення зворотного зв’язку щодо реалізації рішення, пошук його нових альтернатив, коригування рішення (навіть перегляд поставленої мети), оцінку ефективності його виконання. У результаті визначається відповідальність тих, хто ухвалював управлінське рішення ОВС у відносинах з населенням, за його якість, своєчасність прийняття, а також виконавців – за ступень адекватності виконання рішення визначеній меті. Крім того, цей етап дозоляє виявити ступінь реалізації соціальних інтересів, передбачених управлінським рішенням ОВС у відносинах з населенням.

З метою забезпечення загального управлінського рішення ОВС у відносинах з населенням, кожен виконавець самостійно приймає рішення в самих різноманітних, іноді швидко змінюваних ситуаціях. Практика адміністративної діяльності склалася таким чином, що надається перевага адміністративним методам за схемою: «команда – виконання – контроль – звіт – оцінка». Фактично, постійний натиск «зверху», щоб досягти бажаного результату, призводить до надмірного підвищення ролі методів контролю. В цьому механізмі починають переважати вимоги суворого слідування команді, без можливості проявити самостійно ініціативу виконавцям та реалізувати найбільш прийнятне управлінське рішення ОВС у відносинах з населенням, яке б відповідало певній ситуації. Саме в таких випадках керівник повинен надати право виконавцям щодо коригування рішення (коригування – процес внесення уточнень, змін, доповнень в прийняте раніш рішення під час його реалізації [131]) та його втілення, якщо останні діють в рамках закону, морально–етичних норм, дотримуючись головної мети вихідного управлінського рішення ОВС у відносинах з населенням. Дисципліна не повинна припускати бездумного підкорення, вона передбачає сміливе, зі знанням справи прийняття організаційно–обґрунтованих, соціально важливих рішень, які б відповідали створюваним обставинам.

Таким чином, стадія виконання управлінського рішення ОВС у відносинах з населенням завершується врахуванням та оцінкою досягнутих результатів, що оформлюється документально у наказі, розпорядженні або іншому управлінському документі. Виконання рішення може завершитись і звітом підлеглого, який подається як в письмовій формі (довідка, доповідна записка, рапорт тощо), так і усно. Оцінкою виконання вказаного рішення має завершуватися кожна процедура прийняття рішень, навіть таких, що прийняті за стандартними (типовими) повторюваними управлінськими ситуаціями.

Специфіка стадії звіту та оцінки результатів виконання рішення обумовлює і особливості вибору використовуваних при цьому методів управління. Адміністративні методи повинні поєднуватися з пізнавальними, спираючись на них, збагачуватись шляхом отримання нової інформації щодо стану об’єкта впливу для успішного завершення управлінського циклу. Більш того, вся робота на даній стадії повинна будуватися не на методах вольового адміністративного командування, а на пізнавально–програмуючих методах [220, c.17].

Аналіз і узагальнення досвіду – головний шлях самонавчання керівників й працівників органів внутрішніх справ та удосконалення системи державного управління. За допомогою проведення оцінки виконання управлінського рішення ОВС у відносинах з населенням набувається досвід керівника, що використовується при розробленні рекомендацій на майбутнє. Тільки оцінка результатів реалізації власного розпорядження надасть змогу керівникові виявити помилки, яких він припустився під час вироблення рішення, тим самим, власна оцінка створює умови для більш правильного прийняття майбутніх рішень.

2.3. Забезпечення законності адміністративних процедур прийняття та реалізації управлінських рішень органів внутрішніх справ у відносинах з населенням

Принциповою вимогою до забезпечення ефективного функціонування системи органів внутрішніх справ є проведення об’єктивного контролю щодо виконання управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням.

Значення контролю науково обґрунтовано у багатьох працях [5; 21; 216]. В залежності від того, на якому рівні і відносно чого він розглядається, контроль може бути охарактеризований як форма або вид діяльності, як принцип і як функція. Без перебільшення можна сказати, що встановлення ефективного і системного контролю на всіх ланках системи органів внутрішніх справ є тотожним цивілізованому порядку в його демократичному розумінні. Адже порядок, заснований на свободі не перестає бути порядком. Складові ж порядку – керованість та попит, інформованість та виконавча дисципліна [67, c.85].

Контроль, як функція управління полягає у спостереженні за діяльністю об’єкта і в перевірці її відповідності управлінським рішенням. Контроль спрямований на виявлення, визначення результатів впливу суб’єкта управління на об’єкт управління, відхилень від згаданих рішень, від норм організації, а також на загальне регулювання діяльності об’єкта [6, с.291].

«Контроль, – підкреслює О.М. Бандурка – це своєрідна форма зворотного зв’язку, яка дозволяє побачити і виявити, наскільки точно додержуються задані параметри системи управління. За допомогою контролю вирішуються такі управлінські завдання, як забезпечення неухильного виконання законів і підзаконних актів, які регламентують діяльність органів внутрішніх справ та їх підрозділів як об’єктів управлінської діяльності, досягнення своєчасності й належної якості виконання прийнятих управлінських рішень, підвищення ефективності службової діяльності, виконавчої дисципліни, надання допомоги» [23, c.303].

Як відзначає В.Г. Афанасьєв, контроль – це праця за спостереженням і перевіркою відповідності процесу функціонування об’єкта прийнятим управлінським рішенням – законам, планам, нормам, стандартам, правилам, наказам і т.д.; виявлення результатів впливу суб’єкта на об’єкт, допущених відхилень від вимог управлінських рішень, від прийнятих принципів організації й регулювання. Розкриваючи недоліки та їх причини, працівники контролю визначають шляхи корегування, організації об’єкта керування, способів впливу на об’єкт з метою подолання відхилень, усунення перешкод на шляху оптимального функціонування системи [17, с.103].

Контроль здійснюється в певній отраслі управління з її особливостями та конкретним змістом, іншими словами, в певному об’ємі та в певній формі. Він націлений на конкретний результат та шляхи досягнення цього результату, а також усунення суб’єктивних та врахування об’єктивних перешкод при здійсненні управлінської діяльності.

В щоденній практиці адміністративної діяльності ОВС контроль служить двом основним цілям: а) діяльності зазначених органів на виконання поставлених завдань шляхом перевірки її фактичного стану; б) управлінню процесом удосконалення оперативно–службової діяльності за допомогою своєчасного виявлення і усунення відхилень, недоліків та їх причин[68, c. 50].

Якщо розглядати цільове призначення контрольної діяльності під час виконання управлінського рішення ОВС у відносинах з населенням, то воно може полягати відносно: а) встановлення фактично виконаного управлінського рішення в організаційно–розпорядницькій діяльності підконтрольного об’єкта; б) надання об’єктивної суспільно–політичної та юридичної оцінки; в) прийняття ефективного рішення щодо вдосконалення діяльності підконтрольного об’єкта; г) застосування відповідних правоохоронних та профілактичних заходів із попередженням порушень в майбутньому; г) отримання оперативного, найбільш повного і якісного виконання прийнятого управлінського рішення.

Основні види контролю в органах внутрішніх справ класифікуються за суб’єктом, за характером, за формою та за призначенням.

За суб’єктом контролю розрізняють відомчий, державний, громадський, внутрішній або зовнішній [1].

Державний контроль характеризується найбільшою універсальністю і директивністю. Держава створює належний правовий «формат» для діяльності міліції та систему контролю за дотриманням законів усіма підрозділами, кожним окремим працівником [59]. Крім того, держава керує підпорядкованими їй органами внутрiшнiх справ i здійснює стосовно них контрольні повноваження. Верховна Рада України здійснює вищий контроль за законністю у діяльності всіх державних органів, в тому числі, і мiлiцiї. Контрольну функцію Верховна Рада України реалізує, зокрема, у процесі обговорення на засіданнях питань зміцнення правопорядку, у прийнятті законів i затвердженні указів, що встановлюють правові основи боротьби з порушеннями громадського порядку і боротьби зі злочинністю, у виступах депутатів, що піддають критиці недоліки у дiяльностi правоохоронних органів, у використанні депутатами права запиту через парламентські слухання і спеціальні та слідчі депутатські комісії; в заслуховуваннях інформації та звітів вищих посадових осіб стосовно забезпечення законності в державі. Місцеві ради депутатів, їх постійні комісії на території своєї діяльності безпосередньо впливають в межах своєї компетенції на органи внутрішніх справ, і контролюють дотримання ними законів та інших правових актів [67, с. 85].

Внутрiшньовiдомчий контроль є одним з видів державного контролю, що забезпечує законність у дiяльностi мiлiцiї. Він, власне, здійснюється у системi органiв внутрiшнiх справ і є «самоконтролем», внутрішнім «аудитом» [79]. Внутрiшньовiдомчий контроль являє собою найважливіший елемент керівництва, складову частину органiзацiйної роботи органiв внутрiшнiх справ, кожного окремого апарату або пiдроздiлу мiлiцiї. Зміст цієї форми контролю охоплює як контроль вищих органів внутрiшнiх справ за дiяльнiстю нижчих (тобто підпорядкованих), так i контроль начальника органу, апарату, пiдроздiлу за роботою безпосередньо підпорядкованих йому спiвробiтникiв [5].

Функції внутрiшньовiдомчого контролю здійснюються керівниками органів внутрiшнiх справ, галузевих служб, а також спеціальними контрольно–iнспекторськими апаратами. У процесi цього контролю перевіряється фактичне виконання органами внутрiшнiх справ рiшень уряду, законiв та iнших правових розпоряджень, наказiв, iнструкцiй, статутiв, постанов, iнших вiдомчих нормативних актiв, що ґрунтуються на них. Внутрiшньовiдомчий контроль дозволяє дати всебiчну i глибоку оцiнку стану дiяльностi органів у цiлому, його служб, дiлових якостей окремих працівників. У процесi контролю з’ясовується наскiльки органiзовано i напружено функцiонує той або iнший орган, апарат мiлiцiї; в якій мiрі органiзацiя, форми i методи роботи вiдповiдають сучасним вимогам; якi недоліки і прорахунки мають місце, і в чому полягає їх причина. Засобами контролю вивчається і узагальнюється передовий досвiд, виявляються резерви i шляхи удосконалення оперативно–службової діяльності.

Головна перевага внутрішньовідомчого контролю полягає в тому, що його здійснюють професіонали, які знають справу, – і об’єктом їх уваги також є діяльність професіоналів. За своїм призначенням саме цей контроль повинен бути найбільш ефективним та інноваційним. Основне призначення внутрiшньовiдомчого контролю – ретельне вивчення стану справ в органi, службi, пiдроздiлi міліції; виявлення недоліків та помилок в роботi і запропонування шляхів їх усунення. Потрібно не тільки обмежуватися фiксацiєю виявлених порушень, але й вдаватися до здійснення практичних заходів щодо надання допомоги керiвникам i працівникам для успiшного вирiшення поставлених завдань [225].

Основними формами внутрiшньовiдомчого контролю є: особистий контроль керiвникiв ОВС за дiяльнiстю пiдпорядкованих апаратiв, служб i пiдроздiлiв, їх спiвробiтникiв; інспектування органiв внутрiшнiх справ; цiльовi перевiрки окремих служб i пiдроздiлiв мiлiцiї; проведення стройових оглядiв; заслуховування на службових нарадах доповiдей керiвникiв ОВС, пiдроздiлiв мiлiцiї і окремих працівників про стан роботи i дотримання законностi на дорученiй дiлянцi; вивчення звiтiв, матерiалiв перевiрок, адмiнiстративних справ (наприклад, про позбавлення водiїв права на управління транспортом), а також iншої документацiї, що надходить у вищi органи з підпорядкованих служб i пiдроздiлiв; розгляд пропозицiй, заяв i скарг громадян у зв’язку з дiяльнiстю органiв мiлiцiї та її окремих працівників [5].

Важливими формами громадського контролю, що сприяють змiцненню законностi у дiяльностi мiлiцiї, є попереднє обговорення проектiв управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням, які можуть готуватися як мiсцевими Радами депутатiв, так і органами внутрішніх справ. Як правило, нагляд за організацією виконання зазначених рішень покладається на органи внутрішніх справ, але населення також контролює їх виконання як особисто, так і через громадські організації правозахисного характеру. Отже, врахування та оцінка «зверху» повинні, як відомо, перетинатися з врахуванням та оцінкою «знизу». Фактично так і відбувається: реально, управлінські рішення ОВС у відносинах з населенням оцінює громадськість, а формально – керівництво. Орієнтація тільки на формальну оцінку може перекручувати дійсний стан справ.

Нагляд прокуратури за адмiнiстративною дiяльнiстю мiлiцiї здiйснюється в рамках загального нагляду. Вiн полягає у наглядi за точною вiдповiднiстю законам усiх управлінських рішень ОВС (наказiв, iнструкцiй, постанов про застосування мiр адмiнiстративного впливу й iнших актiв), i за точним виконанням законiв усiма працівниками мiлiцiї. До методів загально наглядової дiяльностi прокуратури також відноситься участь у службових нарадах, органiзацiя спецiальних перевiрок з окремих питань адмiнiстративної дiяльностi мiлiцiї, розгляд скарг i заяв громадян, матерiалiв преси, радiо, телебачення тощо [190, c.67]. Загальний нагляд прокуратури за адмiнiстративною дiяльнiстю мiлiцiї сприяє забезпеченню законностi актiв управління, управлінських рішень, в тому числі і у відносинах з населенням [92; 118; 120].

Важливе місце серед форм контролю займає комплексне інспектування органів внутрішніх справ, яке проводиться спеціально сформованими бригадами і носить багатоцільовий характер. Саме комплексне інспектування дозволяє максимально повно перевірити всі сторони та напрямки оперативно–службової діяльності підлеглих підрозділів, виявити певні тенденції у розвитку системи, її переваги та недоліки, виділити резерви, які маються, але ще не використані. Цей вид контролю забезпечує суб’єкту управління отримання всебічної, вичерпної інформації щодо законності реалізованих управлінських рішень, іншими словами, виконання функцій зворотного зв’язку, необхідної для всілякого процесу керівництва.

Інспекторські, контрольні та цільові перевірки, що проводяться в структурних підрозділах внутрішніх справ, свідчать про те, що більшість організаційно–розпорядчих рішень виконуються не в повному обсязі або, взагалі, не виконуються через серйозні недоліки, що були допущені на етапі їх підготовки та під час документального оформлення [72]. Як правило, такі рішення не оцінювалися попередньо суб’єктами управління з точки зору можливостей та необхідності їх реалізації. Дієвість контролю та перевірки виконання в значній мірі залежить від якості адміністративних процедур підготовки управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням, які повинні розроблятися на основі всебічного та глибокого вивчення явищ життя та практики, враховувати погляди та пропозиції громадськості, заяви громадян, ініціативу трудових колективів та членів громадських формувань.

Як підкреслює О.М. Бандурка, серед об’єктів перевірки виділяють загальний контроль, який охоплює всі сторони діяльності контрольованого органу, та контроль спеціальний, пов’язаний із вивченням окремих напрямків роботи. Загальний контроль, як правило, здійснюють спеціальні контролюючі органи, спеціальний – працівники галузевих служб самостійно або разом зі спеціальним контролюючим органом [23, c.306].

Процес контролю включає три основні стадії: а) підготовка до проведення перевірки; б) безпосередня перевірка; в) підбиття підсумків.

Підготовка до перевірки передбачає визначення кола осіб – учасників перевірки, розподіл обов’язків між ними, вибір форм і методів роботи, планування контрольної діяльності, інструктаж.

Стадія безпосередньої перевірки включає збір і обробку інформації, безпосередній контроль (гласний і негласний, таємний) на робочому місці (хронометраж, візуальне спостереження), допомогу в усуненні недоліків.

Завершується процес контролю підбиттям підсумків. Як правило, всі комплексні інспекторські та інші цільові перевірки закінчуються для контролюючих органів необхідністю розроблення планів щодо усунення виявлених недоліків. Більшість таких планів розробляється самими перевіряючими за певним трафаретом, формально, оскільки інформаційним джерелом виступають шаблонні довідки представників служб контролюючого органу. Намічені ними заходи часто не можуть бути гарантією усунення недоліків, оскільки вони рідко враховують причини недоліків та можливості органу – виконавця цих планів. Справа в тому, що планові розпорядження в подібних випадках виходять звичайно з формальних вимог раніш виданих норм. Такий стан справ виникає і за інших причин. До їх числа можна віднести відсутність правового та методичного врегулювання процедур організації всіх видів перевірок, а також чітких вказівок щодо необхідності та доцільності використання тих або інших методів, форм контролю в залежності від його обсягів, цілей та завдань. На практиці питання правової регламентації цього виду діяльності в органах внутрішніх справ ще не вирішені. Проте, в результаті інспектування та отриманні на його основі повної інформації, контролюючі органи мають можливість прийняти рішення концептуального характеру, яке повинно найбільш повно відповідати дійсним потребам об’єкта, що підлягало перевірці.

Комплексне інспектування ОВС вимагає обов’язкового складання двох основних управлінських документів, які пояснюють: 1) виявлені недоліки в організації оперативно–службової діяльності; 2) конкретні заходи щодо їх усунення (практична, організаційна–методична допомога, яка надана перевіреному органу або підрозділу) [153].

Вказана вимога передбачає розроблення ефективних управлінських рішень, які передбачають не тільки виконання первісних завдань, але й розрахованих на перспективу. Вони оформлюються актом, довідкою, рапортом, записом у книзі перевірок на посту або в черговій частині, складанням плану заходів щодо усунення недоліків, виявлених під час перевірки. Наслідки перевірки розглядаються на оперативних нарадах, засіданнях колегії МВС України.

Залежно від того, на якій стадії діяльності з виконання управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням проводиться перевірка, розрізняють попередній, поточний і заключний контроль. Попередній контроль здійснюється в ході підготовки рішень. Наприклад, затвердження начальником органу плану роботи є, крім всього іншого, актом попереднього контролю. Повсякденний (поточний) контроль – один з основних напрямків роботи керівника. Під час нього корегуються рішення, вживаються додаткові заходи. Заключний (підсумковий) контроль здійснюється після завершення реалізації рішення [21, c. 306].

За предметом контролю розрізняють контроль документальний та реальний. В першому випадку вивчаються документи, в другому – безпосередньо стан справ в органі, який контролюється. Проте, перевірка фактичного стану справ на місцях все ще залишається вузьким місцем в роботі правоохоронних органів. Документальний контроль не забезпечує ефективності, глибини без здійснення додатково реального контролю.

Отже, мова йде щодо двох напрямків реалізації результатів інспектування: а) упорядкування внутрішньо організаційної діяльності перевіреного органу; б) організації (наданні) допомоги йому з боку вищестоящого суб’єкта управління.

В першому випадку керівникам перевіреного органу надається можливість самостійно намітити програму усунення виявлених після інспектування недоліків, визначити, як найкращим чином використати резерви, знайдені під час перевірки. Члени інспекторської комісії виступають у ролі експертів–методистів, які разом з керівниками перевіреного органу (підрозділу), його служб розробляють комплекс (план заходів), направлених на вирішення поставлених завдань. Одночасно виявляються: строки їх виконання; безпосередні виконавці; відповідальні за здійснення намічених заходів (керівники органу, підрозділу). При цьому передбачаються форми контролю за виконанням та особи, які відповідальні за його проведення. Таким чином, створюються своєрідна система, покликана сприяти проведенню запланованих заходів.

«Управлінське рішення, – відмічає Ю.А. Тихомиров, – відрізняється активною, організуючою, творчою роллю. Саме реалізація рішень означає перехід системи, що управляється, у новий стан. Розроблений по результатам комплексного інспектування план заходів щодо усунення виявлених недоліків є певною сумою таких управлінських рішень» [196]. Тобто, висновок щодо необхідності яких–то перебудов, надання конкретної допомоги також може витікати з відповідного рішення.

Матеріали комплексних перевірок вміщають в себе інформацію, яка дозволяє виробити рішення по двом головним питанням: 1) яким саме чином доцільно усунути виявлені недоліки; 2) яку допомогу потребує перевірений орган.

Ці питання не однозначні. Принципова різниця між ними міститься в наступному. До плану заходів щодо усунення недоліків вноситься програма для самого перевіреного органу, яка потребує мобілізації всього його персоналу, приведенню в дію виявлених у нього резервів. Розроблення ж заходів щодо надання практичної допомоги цьому органу передбачає направлення до нього управляючим суб’єктом відповідних матеріально–технічних, фінансових, людських та інших ресурсів, а також здійснення комплексу заходів організаційно–методичного, оперативно–розшукового та іншого характеру.

Суб’єкт управління приймає рішення щодо надання допомоги органу, який перевіряється, тільки коли впевниться в тому, що останній по деяким питанням оперативно–службової діяльності зазнає об’єктивні труднощі (підвищене навантаження на персонал або на окремі категорії працівників, недостатність або несправність транспортних засобів, кількісний або якісний некомплект і т.д.). Наприклад, функціональні служби управління внутрішніх справ в області розробляють конкретні пропозиції (проекти управлінських рішень), які доповідаються керівництву. Начальник управління внутрішніх справ в області має достатньо повну та достовірну інформацією щодо стану органу, який перевіряється, приймає остаточне управлінське рішення з врахуванням поглядів своїх заступників та інспекторської комісії. Таким чином, у розробці програми (плану заходів) щодо надання перевіреному органу (підрозділу) практичної допомоги можуть брати участь поряд з інспекторською комісією весь апарат управління внутрішніх справ та його керівництво.

Функціонування структурних підрозділів системи МВС України призвело до помітного збільшення як управлінських рішень організаційно–розпорядницького характеру, так і інформації щодо стану підлеглих служб на місцях. Збільшення потоків документації призвело до того, що керівники органів внутрішніх справ були змушені, за результатами окремих досліджень, щоденно гаяти на роботу з документами (їх розгляд та прийняття по ним відповідних рішень) іноді до 40% свого робочого часу [187, c.34]. Приблизно саме в таких пропорціях збільшується і обсяг контрольної діяльності, як всередині апарату управління, так і в підлеглих органах. Це припущення витікає з того, що «успішно управляти неможливо без контролю, а домогтися дієвості контролю неможливо без розвитку системи у відповідності із заданою орієнтацією».

З одного боку, необхідність скорочення документації, в тому числі кількості управлінських рішень, викликані потребами визволення працівників всіх служб, особливо оперативних апаратів, від невластивої для них роботи, тим самим надати більше можливості продуктивно займатися виконанням своїх безпосередніх функціональних обов’язків. Отже, повинні прийматися заходи щодо удосконалення стилю роботи, посилення боротьби із паперотворчістю, скорочення документаційної звітності.

З іншої сторони, зменшення документації передбачає більш стабільний рівень використовуваної інформації, що полегшує її пошук, аналіз, обробку і, зрозуміло, перевірку реалізованих управлінських рішень ОВС, зокрема, у відносинах з населенням. Останнє являє собою важливу частину організаторської роботи кожного керівника. Проте, проблему впорядкування потоків документації, які зросли в зв’язку із збільшенням кількості прийнятих управлінських рішень, неможливо вирішити шляхом «механічного» зменшення документальної інформації. Численність дій та зв’язків, які постійно збільшуються та розширюються у сфері управління, потребують їх відображення та формалізації. Більш того, через впровадження автоматизованих систем управління для вирішення нових завдань потребується, за словами спеціалістів, суттєве збільшення документації [196].

В адміністративній діяльності органів внутрішніх справ ще допускаються помилки у визначенні причини до прийняття нового управлінського ОВС у відносинах з населенням, тому іноді по одному й тому ж питанню приймаються численні накази і вказівки. Нерідко управлінські рішення приймаються для роз’яснення раніш виданих по причині неякісної підготовки останніх (невірні посилання на закони та підзаконні акти, неточна термінологія, можливості різночитань і т.п.). Слабка виконавська дисципліна викликає необхідність у направленні на місця повторних запитів та нагадувань, а невиправдане дублювання розпоряджень породжує своєрідну «паперову лавину» зверху донизу. Відомо, що деякі суб’єкти управління, отримуючи різного роду управлінські рішення, за звичкою або для особистого перестрахування вважають розроблення дублюючих документів найкращою та «безпечною» для себе формою виконання вказівок вищестоящих органів [86].

Деякі керівники структурних підрозділів внутрішніх справ під різними приводами вимагають нічим не передбачену інформацію, навіть у випадках, коли підлеглі органи її не мають та й не потребують. Окремі ініціатори видання рішень без потреби тиражують їх за принципом «всім, всім…».

Важко уявити ситуацію, щоб на промислових підприємствах, які мають збалансовані річні плани економічного розвитку, десятками розроблялися додаткові заходи, які б передбачували змінювання номенклатури випуску виробів, радикальну зміну технології виробництва і т.п. Це б мало назву відсутності всілякої планової дисципліни. В органах внутрішніх справ до такого стану справ звикли і виконавці, і контролюючі суб’єкти. Факти невиконання додаткових планів сприймаються як належне. Певну роль у виникненні схожих проблем несуть інформаційні помилки, які були допущені під час підготовки й формування змісту управлінського рішення [36, c.45].

Адміністративна діяльність ОВС, якій притаманні специфічні функції у боротьбі зі злочинністю та охорони громадського порядку, об’єктивно не може здійснюватися із бажаною ритмічністю, в межах виробничої технології. Тому вплив суб’єктивного фактору на їх функціонування набуває особливого значення. За цією причиною в деяких обласних, міських, районних відділах внутрішніх справ, поряд з річними та квартальними планами роботи, з’являються десятки інших непередбачених планів і управлінських рішень. Цілком зрозуміло, що багато з них через елементарну необачність не контролюється й не виконується або реалізується неякісно, всупереч основному плану роботи. Тим самим створюється видимість активної роботи, яка в дійсності виконується повільно. Необхідно відзначити й те, що іноді приймаються управлінські рішення ОВС у відносинах з населенням, які містять надмірний обсяг інформації. Їх важко реалізувати, контроль за їх виконанням складний, що призводить до утворення великого інформаційного потоку.

Щоб уникнути хибної практики, потрібно у централізованому порядку визначити причини, які викликають необхідність прийняття подібного роду управлінських рішень. Необхідно максимально скоротити кількість загальнодержавних та регіональних довгострокових заходів по окремим питанням охорони правопорядку, надавши при цьому більш широкі повноваження підлеглим для впровадження місцевої ініціативи. Крім того, необхідно зробити річні (квартальні) плани служб, підрозділів внутрішніх справ обов’язковими для виконання керівниками і працівниками на всіх ланках системи, забезпечити суворий контроль за здійсненням наміченого. Не менш важливим залишається питання економії витрат на здійснення контролю. Він повинен поглинати мінімум людських, матеріально–фінансових, енергетичних та інших ресурсів порівняно з безпосередньо організаторською функцією управління.

Не треба заперечувати необхідність впорядкування обсягів контрольної діяльності шляхом скорочення потоків інформації в документах. В деяких структурних підрозділах внутрішніх справ, контроль за виконанням направлених на місця документів здійснюється, головним чином, шляхом перевірок. За їх результатами готуються й адресуються нові накази й вказівки, нерідко дублюючі раніш видані, такі, що містять стереотипні розпорядження: «прийняти заходи для усунення недоліків», «посилити контроль», «звернути увагу» і т.п. Таким чином, здавалось би, наміри перевіряючих перетворюються у додаткове джерело поповнення документації.

Інший недолік полягає в тому, що в деяких випадках приймаються управлінські рішення ОВС у відносинах з населенням, недостатньо підкріплені інформаційно, залишаючи багато які питання незрозумілими. Це призводить до помилок у внутрішньо–організаційній діяльності, знижує виконавську дисципліну. «Значно зменшити потік документації в адміністративній діяльності, тим самим, активізувати вимоги щодо підвищення інформаційної ємкості змісту управлінських документів при мінімальних їх обсягах» [55, c.80]. Виконання подібної вимоги передбачає, перш за все, високу компетентність суб’єкта управління, його роботу щодо відбору, викладенню відповідного матеріалу, який входить в остаточний варіант управлінського рішення. Як правило, таке рішення лаконічне, зрозуміле і з точністю викладене. Кращий зразок управлінського рішення ОВС у відносинах з населенням – стисле за обсягом і, в той же час, містить значне смислове навантаження.

Таким чином, збільшення інформації, яка міститься в документах і управлінських рішенням потребує, як вказувалося вище, збільшення обсягів контрольної діяльності суб’єктів управління на всіх рівнях системи органів внутрішніх справ. Це відноситься до виконання не тільки документів, які мають характер управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням, але і до матеріалів інформаційно–довідкового характеру, які потребують перевірки та уточнення. Поряд із вирішенням завдань щодо укріплення виконавської дисципліни, покращення якості перевірок, система контролю на всіх ділянках повинна бути вдосконалена і чітко визначена із врахуванням сучасних вимог.

Підсумкові документи щодо комплексного інспектування (довідка, план заходів щодо усунення виявлених недоліків, надання практичної допомоги) повинні бути невеликими за обсягом та змістовними за суттю. Головна мета вказаних документів – приведення перевіреного органу (підрозділу) до заданого стану, ефективне виконання завдань, що стоять перед ними. У довгострокових програмах повинно бути чітко визначено, що необхідно зробити для послідовного покращення внутрішньо–організаційної діяльності проінспектованого органу, тобто передбачити його кадрове та матеріально–технічне забезпечення, підвищити рівень готовності персоналу.

Комплекс питань, які вирішуються під час надання перевіреному органу практичної допомоги, можуть бути й такими, що виходять за межі компетенції керівників управлінь внутрішніх справ (наприклад, направлення на роботу в органи внутрішніх справ по рекомендаціям трудових колективів; забезпечення працівників внутрішніх справ житловими, службовими приміщеннями та телефонами). Їх рішення можуть бути прерогативою органів місцевого самоврядування та громадських організацій.

Звичайно, такі питання потрібно заздалегідь ретельно вивчати, і подальший їх розгляд перед компетентними інстанціями повинен бути переконливо аргументованим. Начальнику управління внутрішніх справ необхідно спочатку оцінити саму проблему з реальними можливостями її вирішення. Намагаючись наладити роботу перевіреного органу, забезпечити його бажане функціонування, суб’єкт управління повинен постійно пам’ятати про людський фактор, тобто про керівників цього об’єкту та їх підлеглих.

Існують недоліки і в організаційному забезпеченні функції контролю. МВС України, ГУ МВС силами інспекторських підрозділів, тобто спеціалізованих, функціональних служб контролю, не можуть в достатній мірі провести організаторську та оперативно–службову діяльність підлеглих органів, підприємств та організацій. Вони змушені звертатися за допомогою до функціональних служб, ризикуючи порушенням принципу об’єктивності контролю.

Наприклад, оргінспекторський відділ УМВС в області поряд із виконанням функції планування, інформаційно–аналітичного забезпечення, роботи колегії (оперативних нарад) повинен здійснювати інспектування 46 міських відділів внутрішніх справ, служб апарату та інших підрозділів управління, а також проводити контрольні перевірки. Як правило, оргінспекторський відділ, в кращому випадку, може контролювати тільки організаційну сторону діяльності керівництва органів, які перевіряються, а робота служб частіше всього інспектується зональним працівником УМВС або, що ще гірше – вільним на цей момент представником відповідного відділу УМВС [170, c.7].

Тому, при відборі кандидатів в інспекторську бригаду, (якщо можливість відбору існує), важливо не тільки позбутися від некомпетентного або зацікавленого представника тієї або іншої служби, але і від контролюючих, які «дають поради та вказівки», але не завжди виявляються здатними втілити їх в життя, провести практичний контроль для того, щоб «слово» перетворилося на справу.

Організаційно–технічні заходи щодо формування системи контролю повинні зводитися до наступного. По–перше, необхідне чітке розмежування повноважень між функціональними контрольними підрозділами (оргінспекторський відділ, секретаріат) та іншими службами міністерства, управління внутрішніх справ. По–друге, визначити для служб і відомств внутрішніх справ строки перевірки, предмет і обсяг контролю. По–третє, забезпечити планування контролю на певний період часу, із вказівкою форм, методів та засобів.

Висновкидо другого розділу. Запропонована у дисертації процедура підготовки, прийняття і реалізації нормативно–правових актів МВС України складає один із напрямків адміністративно-процедурної діяльності. Аналіз нормотворчої діяльності МВС України дає можливість запропонувати стадії адміністративної нормотворчості: 1) підготовка нормативно–правового акту; 2) прийняття нормативно–правового акта; 3) державна реєстрація нормативно–правового акта; 4) вступ нормативно–правового акта в дію.

Підхід до реалізації управлінських рішень підлеглими органами внутрішніх справ (ГУ МВС, УМВС, обласними, районними, міськими відділами міліції) на виконання нормативно-правових актів МВС України передбачає розроблення окремих управлінських рішень, які містять заходи по окремим його нормам. Адміністративною процедурою прийняття управлінського рішення структурними підрозділами ОВС визначено сукупність систематизованих стадій: 1) формулювання загальної мети (збір та аналіз інформації; формулювання проблеми – її визначення, дослідження, уточнення, фіксація; висування управлінських гіпотез та припущень); 2) розробка варіанту управлінського рішення; 3) обговорення і погодження рішення із зацікавленими особами; 5) прийняття рішення в певній формі.

Автором зосереджено увагу на адміністративних процедурах прийняття та реалізації оперативних управлінських рішень органів внутрішніх справ у відносинах з населенням, які використовуються для організації негайного реагування на зміни, які відбуваються в оперативній обстановці, тобто в зовнішньому середовище функціонування.

У значній кількості подібних управлінських ситуацій організацію виконання рішень здійснює керівник або суб’єкт управління. Як правило, працівник міліції оцінює проблемну ситуацію на основі певної інформації, яку він отримує шляхом особистого спостереження. Розуміє, що вона вимагає самостійного прийняття управлінського рішення ОВС у відносинах з населенням та негайної реалізації останнього. В подібних випадках операції, що входять до організації виконання управлінського рішення нібито скорочені, стислі, спрощені.

Дістало подальшого розвитку положення про засоби забезпечення законності управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням. До найбільш дієвих форм контролю віднесено комплексне інспектування, напрямки реалізації якого полягають: а) в упорядкуванні внутрішньо організаційної діяльності перевіреного органу; б) в організації (наданні) допомоги йому з боку вищестоящого суб’єкта управління.

РОЗДІЛ ІІІ

УДОСКОНАЛЕННЯ АДМІНІСТРАТИВНИХ ПРОЦЕДУР ПРИЙНЯТТЯ ТА РЕАЛІЗАЦІЇ УПРАВЛІНСЬКИХ РІШЕНЬ ОРГАНІВ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

3.1. Ефективність управлінських рішень органів внутрішніх справ у відносинах з населенням

Серед багатьох питань теорії та методології вироблення та реалізації управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням проблема забезпечення їх ефективності найбільш актуальна. У програмних документах МВС України приділяється чимало уваги підвищенню результативності рішень, які приймаються.

В адміністративній діяльності ще не існує однозначного тлумачення щодо поняття «ефективність управлінських рішень». На емпіричному рівні спеціалісти різних галузей знань часто визначають її критеріями досягнення мети. Це, безумовно, важливі, але далеко не достатні показники. Для демократичного суспільства суттєвими тут є і шляхи, і засоби, і вартість та наслідки досягнення цілей. На нашу думку, будь–яке управлінське рішення ОВС у відносинах з населенням, будь–який крок практичної діяльності, повинні оцінюватися, в першу чергу з точки зору того, що вони дають громадськості, які їх соціальні наслідки.

Сутність поняття «ефективність рішень» незмінно розширюється. Поряд із економічними результатами при досягненні мети повинні враховуватися політичні, соціальні, правові, психологічні, етичні, виховні та інші показники та наслідки, крім того, останні не завжди можуть бути передбачені з необхідною точністю.

В сучасній юридичній літературі, коли говорять про ефективність будь–яких рішень, перш за все перелічують вимоги, яким вони повинні відповідати [142]. Перед тим як перейти до аналізу вимог, які повинні, на нашу думку, пред’являтися до управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням, уточнимо основні поняття.

Одним із аспектів удосконалення адміністративної діяльності є підвищення обґрунтованості рішень, які приймаються, їх оптимізація. Як правило, під оптимізацією розуміється покращення, удосконалення чого–небудь [132]. У вітчизняній літературі широко розповсюджений термін «оптимальне рішення», під яким розуміється самий кращий його варіант з усіх можливих [18]. Вказаний термін використовується не тільки до конкретної ситуації і системи, в рамках якої рішення приймається, що призводить до неоднозначного тлумачення терміну «оптимальне рішення».

На оптимальність вибраного рішення впливає сама система, її природа, рівень і власне – управлінська ситуація. Складність останньої визначається в основному інформаційною забезпеченістю рішення, яке приймається. Проте, найбільш суттєвий вплив на можливість отримання оптимального варіанту управлінського рішення здійснює характер залежностей системи [140, c.11].

Поняття «оптимальність» нами розглядається в рамках наступної описової моделі. Припустимо, що система управління та зовнішнє середовище її функціонування можуть мати деяку кількість можливих станів. Елементи зовнішнього середовища тут слід розуміти як фактори, що впливають на діяльність системи і непідвладні безпосередньо її впливу. В залежності від конкретного стану зовнішнього середовища та характеристик об’єктів управління, система буде функціонувати по–різному, і ступінь реального досягнення мети буде неоднаковим. Як видно, із загальної кількості можливих станів системи існує такий, при якому вона буде найкращим чином виконувати покладені на неї функції, тобто забезпечувати досягнення своїх цілей. Будемо називати такий стан оптимальним по відношенню до зовнішнього середовища. Для системи із чітко заданими функціональними залежностями, які в сучасній літературі з управління називаються «жорсткими», знаходження оптимальних рішень стає можливим шляхом використанням методів, що полегшують даний процес. «Жорсткі» системи, як правило, технічні і мають замкнений характер, внаслідок чого, знаходження параметрів, які впливають на оптимальність рішення, значно простіші порівняно із соціальними системами.

Визначення оптимального стану соціальних систем, до яких відносяться органи внутрішніх справ – процес складний і маловивчений. Відсутні методи (прийоми), що дозволяють об’єктивно та швидко порівняти можливі стани системи, якщо вони достатньо наближені один до одного. Використання формальних методів для визначення оптимальності управлінських рішень можливо лише в окремих випадках. Головні параметри визначаються суб’єктивно, доводиться розраховувати на досвід, інтуїцію та знання керівників. Навіть досвідчений керівник, очевидно, зможе визначити лише доволі наближений до оптимального, але не самий оптимальний стан системи. Це обумовлюється великою кількістю можливих станів навіть порівняно простої соціальної системи. Тому, по відношенню до соціальних систем доцільно говорити про раціональність рішень, які в більшому або меншому ступені можуть наближатися до оптимальних.

Практично всіма дослідниками процедури прийняття управлінських рішень, етап визначення мети виступає в якості початкового, тому можна виділити першу методологічну помилку при визначенні їх оптимальності. В практиці часто ведеться пошук оптимального варіанту рішення, але в зовсім не в оптимальних станах системи [33, c.13]. Наприклад, при проведенні заходів щодо охорони громадського порядку під час масових заходів із залученням членів громадських формувань, що складає управлінське рішення ОВС у відносинах з населенням, для пошуку найкращого способу розгортання сил та засобів може бути використаний метод лінійного програмування. Він дозволяє знайти варіант мінімальних витрат часу на подібні дії. Майбутній же стан системи, в даному випадку, буде залежати від кількості пунктів збору, задіяних сил та засобів, від вибору кордонів їх розгортання та інших параметрів, які повинен заздалегідь визначити суб’єкт управління. Отже, якщо стан системи, що планується буде далеким від оптимального, то навіть знаходження найкращого варіанту досягнення цілей управління не призведе до бажаних результатів. Важливим моментом є оцінка оптимальності вибраного рішення по відношенню до інших систем, на функціонування яких воно впливає. При цьому необхідно врахувати, що подібні системи можуть бути різної природи, рівня, мати різноманітні цілі із невстановленою ієрархією або пріоритетністю.

На оптимальність управлінського рішення ОВС у відносинах з населенням впливають також критерії оцінки різних їх варіантів. Зазвичай, варіант, оптимальний по одному критерію, недосконалий із врахуванням іншого. Звичайно це «конфлікт» між можливостями досягнення поставлених цілей та необхідними тут витратами (ресурсними, часовими і т.п.). В адміністративній діяльності ОВС такі оцінки проводяться за допомогою багатьох критеріїв, вибір яких є прерогативою суб’єкта управління. В залежності від конкретних умов критеріями можуть бути витрати ресурсів, часу, ступінь ризику і т.д. При багато чисельності та різноманітності подібних критеріїв суб’єкту управління доводиться звертатися до компромісу: вибирати тільки найбільш важливий, на його думку, критерій або враховувати різні критерії при визначенні найкращого варіанту рішення [224, c. 56].

Критерії, що розглядаються, являють собою фактори, які враховуються під час процедур прийняття управлінського рішення ОВС у відносинах з населенням. Чим більша кількість факторів приймається тут до уваги, тим в більшій мірі ускладнюється пошук оптимального варіанту рішення. У відповідності із поняттям оптимальності необхідно визначити найкращий набір критеріїв та їх співвідношення. На етапі вибору критеріїв оцінки можливих варіантів управлінських рішень в соціальних системах характерна відсутність формалізованих прийомів, за винятком невеликої кількості емпіричних рекомендацій.

Питання ускладнюється і тим, що різні критерії можуть суперечити один одному. Так, економічна ефективність прийнятого управлінського рішення ОВС у відносинах з населенням може суперечити моральній, правова – психологічній і т.п. Вказані обставини суттєво ускладнюють оцінку реальної ефективності рішень. В цьому випадку доводиться розраховувати тільки на інтуїцію, досвід та знання суб’єкта управління. Звідси і набір критеріїв буде лише близьким до оптимального.

Наприклад, резервування смуг руху на транспортних магістралях і введення відповідних пунктів в Правила дорожнього руху є, очевидно, найкращим управлінським рішенням ОВС у відносинах з населенням з точки зору забезпечення швидкісного режиму руху спецавтомобілей. Проте, з позиції інтересів інших транспортних перевезень цей варіант призводить до їх подорожчання в зв’язку із збільшенням витрат пального та зростанням часу перевезень. Зниження швидкості призведе і до більш тривалого руху транспорту на занижених передачах, що тягне за собою більш прискорене зношення транспортних засобів та інтенсивне забруднення зовнішнього середовища. З позиції системи інших транспортних перевезень (найменування умовне) та зберігання екологічного середовища це управлінське рішення є негативним.

Розглядаючи процедуру прийняття управлінського рішення з позиції системного підходу, можна виділити ще три суттєвих моментів, які визначають його оптимальність. Ними є: 1) визначення оптимального стану системи, тобто за суттю – мета управлінського впливу; 2) визначення оптимальності поставленої мети по відношенню до інших систем, на які це рішення може вплинути (тут бажано, щоб у останніх головні показники функціонування хоча б не погіршувалися); 3) найкращий вибір критеріїв оцінки варіантів досягнення поставленої мети.

Таким чином, визначення ефективності управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням гальмується відсутністю єдиних критеріїв їх оцінки, оскільки немає оптимальних та ефективних рішень взагалі. На нашу думку, кожне рішення оптимально й ефективне в конкретних, визначених умовах. Тому, теоретичне знайдене, всебічно науково обґрунтоване, своєчасне, несуперечливе і найбільш прийнятне для досягнення конкретних цілей рішення характеризується як якісне й оптимальне. Названі характеристики (обґрунтованість, своєчасність, несуперечливість, гнучкість, актуальність і т.і.) визначають якість самого управлінського рішення ОВС у відносинах з населенням.

Однією із характеристик управлінського рішення ОВС у відносинах з населенням, що відображає властивості його стабільності, є надійність, під якою розуміється потенційна можливість успішного виконання заходів, що містяться в ньому.

Справа в тому, що будь–яке управлінське рішення неминуче змінюється в процесі роботи в залежності від обставин та інших умов. Дійсно, фактичні умови реалізації вказаних рішень іноді суттєво відрізняються від попередньо передбачених й намічених. В результаті змінювань як внутрішніх, так і зовнішніх умов фактична ступінь їх виконання може не відповідати передбачуваній, поставлена мета й завдання можуть бути досягнуті та вирішені лише частково. В цьому зв’язку виникає проблема стійкості, стабільності заходів управлінських рішень.

Щодо елементів зовнішнього середовища для органів внутрішніх справ, Г.А.Туманов вважає, що «умови реалізації планових рішень можна поділити на внутрішні та зовнішні. Перші з них формуються в самій системі, діяльність якої планується. До них відносяться: забезпеченість системи силами та засобами, їх якісні та кількісні характеристики; рівень взаємодії між елементами системи. Другі – це параметри елементів зовнішнього середовища, зміни в яких певною мірою впливають на систему» [202]. Вказана імовірність, на думку автора, залежить від такої внутрішньої умови, як надійність функціонування органу внутрішніх справ, так і від зовнішньої умови – стабільності елементів зовнішнього середовища. Відмітимо лише, що надійність будь–якої системи визначається порушеннями, які об’єктивно виникають в процесі її діяльності. Чим більше порушень відбудеться в системі, тим менша імовірність, що якість здійснюваних функцій буде виконана належним чином.

Надійність функціонування органу внутрішніх справ забезпечується зусиллями всього персоналу. Порушення службової діяльності кожного окремого працівника можна поділити на дві групи: а) порушення спеціальних норм, які регулюють його службову діяльність; б) порушення безперервності процесу службової діяльності (перерви, пов’язані з реалізацією працівниками права на відпочинок, освіту й охорону здоров’я, з низьким рівнем організації функціонування органу внутрішніх справ, його технічною забезпеченістю, з виконанням громадських робіт та задоволенням особистих потреб).

Тому, завдання суб’єкта управління – розробити таке рішення, яке враховувало можливі несподіваності, уявити всі можливі ускладнення і випадковості, що можуть вплинути на реалізацію управлінського рішення ОВС у відносинах з населенням, враховувати не тільки фактори, що будуть сприяти його успішному виконанню, але й тих, які будуть йому заважати.

Вимога наукової обґрунтованості управлінського рішення ОВС у відносинах з населенням передбачає процедуру вироблення й прийняття з урахуванням об’єктивних закономірностей, які виявляються в економічних, організаційних та інших аспектах об’єкта управління. Деякі автори до таких закономірностей відносять соціально–психологічні, суспільно–історичні, а також загальні закономірності управління в складних динамічних системах, що вивчаються кібернетикою і наукою соціального управління [21; 141]. Щоб управлінське рішення було науково обґрунтованим, воно повинно засновуватися на врахуванні потреб суспільного розвитку. Ще К. Маркс писав, що суспільство «ставить завжди тільки такі завдання, які воно може розв’язати, оскільки, якщо уважно придивитися, саме завдання виникає лише тоді, коли матеріальні умови його вирішення існують в наявності, або, принаймні, знаходяться у процесі становлення» [209].

Ця вимога передбачає ретельний аналіз ситуації на основі повної та достовірної інформації. Причому, в сучасний період розвитку нашого суспільства великого значення набуває вимога передбачення, прогнозування суспільного розвитку, так званий прогностичний аспект (систематичне наукове дослідження стану, структури, динаміки та перспектив управлінських явищ і процесів на основі пізнаних конкретних закономірностей, притаманних суб’єкту і об’єкту управління) [189, c. 41].

Таким чином, перефразовуючи загальні і спеціально–наукові пізнання й дослідження вчених, зазначимо, що наукова обґрунтованість: 1) будується на врахуванні об’єктивних закономірностей та потреб суспільного розвитку; 2) забезпечує відповідність об’єктивним закономірностям, що діють в системі управління; 3) базується на аналізі вірогідної та повної інформації.

Вимога законності або правомірності посідає особливе, чільне місце серед переліку вимог, які ставляться до будь-яких управлінських рішень, яка передбачає, що всі рішення, незалежно від рівня суб’єкта управління, не повинні порушувати різноманітні правові норми, пов’язані з постійним втручанням у права громадян.

Вимога актуальності або доцільності означає, що управлінське рішення повинно розв’язувати найбільш важливі, істотні правові проблеми і питання для громадськості, тобто такі, вирішення яких, створить умови для більш ефективного функціонування зовнішнього середовища в цілому та окремих її елементів.

Реальність управлінського рішення ОВС у відносинах з населенням передбачає його здійсненність, тобто не можна приймати нереальні, абстрактні рішення, які самі по собі неефективні. Прийняте рішення повинно відповідати силам та засобам системи (колективу), що його виконує.

Компетентність виражає ступінь знання суб’єктом управління явища, на яке він збирається реагувати й впливати. Рішення може бути компетентним у тому випадку, якщо суб’єкт управління з усіх можливих засобів, прийомів та способів виконання поставленого завдання зможе вибрати самі вигідні й доцільні. Щоб показати вплив компетенції суб’єкта управління на ухвалення рішення, скористаємося висловом професора економіки Артура Мітчелла: «Зіткнувшись із необхідністю діяти в умовах, коли будь–яке зволікання або помилка можуть зашкодити службовому становищу, навіть найкращі з керівників вагаються, перш ніж прийняти те чи інше рішення. Буває, що керівник, намагаючись приховати свою нерішучість, приймає поквапливе рішення або взагалі відмовляється від його прийняття. Страх зробити помилку змушує його уникати ризику. Однією із вагомих помилок керівника є те, що він навіть не намагається скористатися наданими йому можливостями» [223, c.234]. Подібні дії керівників цілком визначаються компетенцією.

Поряд з вимогою компетентності, доречно, на нашу думку, враховувати й вимогу повноважності – управлінське рішення ОВС у відносинах з населенням повинно прийматися саме тим суб’єктом управління, якому надане це право.

Вимога конкретності управлінського рішення полягає у чіткому, ясному формулюванні цілей, завдань і шляхів та засобів їх досягнення. Конкретність припускає, що в діях суб’єкта управління повинен бути присутній вибір цілком певного варіанту дій, а також чітке формулювання та описання цих дій [50, c.262]. Отже, будь–яке управлінське рішення ОВС у відносинах з населенням має бути сформульоване так, щоб виключалася можливість його двозначного тлумачення, був чітко проведений розподіл рольових обов’язків виконавців, визначені просторові й часові межі прийнятого варіанту дій.

П.С. Таранов звертає нашу увагу, що форма викладення рішення неповинна припускати непорозуміння у тлумаченні завдань і обов’язково вказувати засоби й методи здійснення дій (заходів), строки виконання, ресурси тощо [191, c.211]. Чим конкретніше буде роз’яснено рішення для виконавців, тим більші гарантії його успішної та повної реалізації.

Вимога несуперечливості або погодженості передбачає внутрішню несуперечливість рішення, єдність поставлених завдань, методів та засобів їх реалізації. Кожне завдання повинно бути підкріплене конкретними заходами щодо його вирішення. Окрім внутрішньої несуперечливості, управлінське рішення ОВС у відносинах з населенням не повинно суперечити й іншим рішенням, зокрема, вищестоящих суб’єктів управління, а також аналогічним, які були прийняті раніше. Це, так би мовити, зовнішня несуперечливість.

Наступна вимога – своєчасність управлінського рішення ОВС у відносинах з населенням. Іншими словами, воно повинно прийматися з урахуванням стану і розвитку як суб’єкта, так і об’єкта управління, з урахуванням конкретних умов і бюджету часу для виконання поставлених завдань. Говорячи про своєчасність управлінського рішення, С.Г. Москвичьов наголошує, що його прийняття залежить від вміння суб’єкта управління правильно орієнтуватися у ситуації, яка склалася, осмислювати події і приймати рішення тільки тоді, коли в ньому назріла потреба. Запізнення з його виробленням, також як і передчасне прийняття, прагнення обігнати події в рівній мірі є шкідливими, вони породжують формалізм і впливають на здійснення рішення. Оптимальним (за своєчасністю) буде таке управлінське рішення ОВС у відносинах з населенням, яке приймається на самому початку виникнення проблеми, а в окремих випадках – при вірогідному виникненні ситуації і заздалегідь. Треба мати на увазі, що мова йде не тільки про своєчасність прийняття рішення, але й про своєчасність досягнення цілей. Адже під час розв’язання проблеми події розвиваються, і може статися так, що перспективна ідея (альтернатива) застаріє і втратить смисл у майбутньому [125, c.23].

Говорячи про гнучкість управлінського рішення ОВС у відносинах з населенням, маємо на увазі, що формулювання кожного рішення повинно передбачати можливість виявлення творчої активності виконавців, ініціативи, пошуку ефективних шляхів рішення колективних завдань. Разом з тим, Н.І.Макаров, з яким автор повністю погоджується, підкреслює, що гнучкість забезпечує можливість внесення в готовий варіант управлінського рішення відповідні зміни, які, як правило, враховують загальні й випадкові тенденції розвитку ситуації. Звідси витікає, що гнучкість включає в себе результати динамічного прогнозу [109, c.21].

Ще однією вимогою до управлінського рішення ОВС у відносинах з населенням є інформативність (або інформаційна ємність, про яку згадувалося раніше). Її смисл можна сформулювати так: рішення повинно містити тільки необхідну й важливу інформацію, при можливо меншому її знаковому обсязі. Це повністю відноситься і до усних управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням – доповідей, повідомлень, інструктажів та розпоряджень. Загальні місця, описовий матеріал, викладення відомих зведень знижують інформаційну ємність управлінського рішення і призводять до того, що, наприклад, у великому за обсягом наказі міститься мінімум важливої інформації. Забезпечення інформаційної ємності документа передбачає, як високу професійну кваліфікацію суб’єкта управління, і знання ним дійсного інформаційного потенціалу підлеглих, так і спеціальні зусилля щодо відбору, викладення та редагування матеріалу, що включається у кінцевий текст управлінського рішення.

Однією з причин несвоєчасного та неякісного виконання управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням є негативне оціночно–емоційне відношення до них з боку виконавців і населення. Розбіжність у поглядах відносно цінності й важливості того або іншого рішення між особою, яка його приймає, та конкретними виконавцями, викликає, очевидно, у останніх психологічний дискомфорт. Це, на думку дисертанта, суттєво знижує кінцеву ефективність його наслідків. Даний факт підтверджує теоретичне положення А.І. Столяренка, про те, що: «психологічні наслідки мають також властивості широти та суперечливості… Деякі з них можуть сприяти, інші – знижувати ефективність управління» [188, с.32]. Виникає питання: чи потрібно приділяти велике значення суб’єктивному погляду виконавців та населення при оцінки ними рішень вищестоящого суб’єкта?

В органах внутрішніх справ, як відомо, дисципліна пристосована до військової і працівники зобов’язані неухильно виконувати накази керівника. Громадськість теж у деяких випадках не бажає йти на зустріч правоохоронцям при здійсненні певних заходів, що передбачені управлінським рішенням. При так званому змушеному виконанні рішення виникає зіткнення протилежних позицій, своєрідне вольове протиборство суб’єкта управління з виконавцем. Серйозні розбіжності у поглядах на доцільність прийняття рішень неминуче призведуть до конфліктів та малоефективної діяльності. В подібних випадках, психологи говорять, що «вектори волі» одного й іншого направлені у протилежні сторони. При їх згоді та солідарності виникає накладення «векторів волі» [143].

Великого значення на цьому етапі набувають виховні наслідки управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням як необхідний компонент їх ефективності. Виховання працівників – окрема мета, яка повинна бути досягнута в кожному рішенні, перш за все, шляхом переконання та узгодженості особистих та службових інтересів із загально громадськими й державними. Суб’єкт управління, так само, повинен роз’яснювати й доводити до населення доцільність та необхідність заходів, які передбачені в управлінському рішенні. Запевнити громадськість, що їх інтереси співпадають з інтересами органів внутрішніх справ, що вони діють так заради загального блага, для взаємної користі. Максимальний виховний ефект, як і максимальна ефективність управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням, можливі лише якщо співпадає оцінка суб’єкта управління, виконавця й громадськості, при умові, що рішення є оптимальним та якісним.

Щодо ефективності рішення можна судити лише після його практичної реалізації із врахуванням всіх його наслідків. В практиці органів внутрішніх справ було чимало прикладів, коли прийняте управлінське рішення ОВС у відносинах з населенням призводило до поліпшення окремих показників, але через деякий час наступали небажані результати від його реалізації. Внаслідок чого таке рішення залишалося тільки експериментом. Отже, тільки після того, як стануть відомі наслідки виконаного рішення, можна оцінити його ефективність.

3.2. Напрямки вдосконалення адміністративних процедур прийняття та реалізації управлінських рішень органів внутрішніх справ у відносинах з населенням

Складність розроблення вказаної проблеми визначається великою розмаїтістю структур та умов функціонування органів внутрішніх справ, швидко змінюваною оперативною обстановкою. Щоденна адміністративна діяльність суб’єктів управління в органах внутрішніх справ надає приклади надзвичайної різноманітності адміністративних процедур вироблення та реалізації управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням, відмінностей у стилі управління, ступіней відповідальності за доручену справу.

З метою удосконалення адміністративної діяльності виникає потреба у вирішенні основних питань комплексного планування, що направлене на досягнення взаємопов’язаних, взаємозалежних цілей економічного і соціального характеру. Оптимальне поєднання принципів галузевого та територіального планування, широке використання програмно–цільового методу є головними умовами поступового покращення як всієї планової системи, так і планування в органах внутрішніх справ.

Принцип плановості, що характеризує функціонування демократичного суспільства, наповнюється сьогодні новим змістом [139]. Висування на перше місце соціальних цілей, все більше посилення взаємозв’язків та взаємо залежностей економіки з іншими сферами життя суспільства, припускає різні види планування в різних сферах громадської корисної діяльності і на різних рівнях управління.

Як складова частина системи державного управління, органи внутрішніх справ постійно впливають на процеси боротьби зі злочинністю, основу їх зовнішньо–адміністративної діяльності повинне складати чітке комплексне планування, взаємодія з іншими державними органами та громадськими організаціями, координація діяльності різних підрозділів та служб. Тому, вищою формою оптимального сполучення галузевого й територіального планування, на сьогоднішній день, є комплексні плани економічного та соціального розвитку країни, регіонів. Складення таких планів забезпечуються відповідними рішеннями місцевих рад народних депутатів та державних адміністрацій, які для цього наділені системою повноважень.

Цільові комплексні програми й плани розвитку та удосконалення діяльності ОВС є різновидом установчих управлінських рішень, які не підміняють, а якісно збагачують їх регламентовану систему.

Під програмою боротьби зі злочинністю слід розуміти узгоджений по використанню ресурсів, сил та засобів комплекс заходів, який забезпечує скоординовані за часом, місцем, формам й методам зусилля органів внутрішніх справ, інших державних органів та громадських організацій у вирішенні конкретних завдань боротьби з цим негативним явищем на території держави, міста, області, району. В даному визначенні містяться всі ознаки, властиві будь–якому управлінському рішенню органів внутрішніх справ.

До структури комплексної програми або плану пред’являється низка вимог. Кожна подібна програма або план обов’язково повинні включати в себе цільовий, структурний та ресурсний розділи. В першому з них фіксується ціль та під цілі майбутньої діяльності, наводяться вихідні дані щодо бажаних результатах, вказується послідовність досягнення цілей [14].

В структурному розділі позначаються напрямки, види й характер майбутньої діяльності, чітко визначається коло її суб’єктів, а також науково–методичне, технічне та організаційно–правове забезпечення, строки виконання намічених заходів. У ресурсному розділі наводиться обсяг, кількісні та якісні характеристики матеріальних, трудових та фінансових ресурсів, порядок їх розподілу, джерела отримання. Тут також можуть бути передбачені заходи щодо стимулюванню реалізації програми або плану [14, c.99].

Питання щодо співвідношення управлінських рішень органів внутрішніх справ з планами економічного й соціального розвитку носить конкретне практичне значення для керівників органів внутрішніх справ та працівників, які безпосередньо займаються перспективним плануванням.

Як відомо, перспективне планування здійснюється на період у кілька років з урахуванням основних напрямків розвитку країни, регіону. Хоча на рівні місцевих органів перспективні плани, як правило, не розробляються, але органи внутрішніх справ беруть участь у підготовці комплексних заходів, розрахованих на перспективу, а нерідко повинні очолювати розробку таких заходів. До них належать, зокрема, додаткові заходи щодо виконання Державної програми боротьби зі злочинністю, інших загальнодержавних програм по охороні правопорядку, рішень координаційного комітету по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю. Згідно з рішенням обласних Рад народних депутатів та державних адміністрацій такі заходи були розроблені у кожному районі, місті, області [23, c.297].

Управлінські рішення ОВС, в першу чергу, пов’язані з розділами комплексних планів державних та адміністративно–територіальних утворень, які присвячені проблемам соціального розвитку держави, області, регіонам. Це визначається тим, що об’єктом соціального планування в нашому суспільстві є три виду процесів, які викликані: переростанням суспільних відносин, під час якого відбуваються якісні зміни в соціальній системі; функціонуванням самого демократичного суспільства (поточність кадрів, міграція, соціальна та професійна мобільність та інші процеси, які суттєво впливають на вирішення економічних завдань і на стан правопорядку); негативними явищами, оскільки все суспільство зацікавлено в їх ліквідації (злочинність, наркоманія і т.п.).

Проблема профілактики правопорушень вирішується вказаними планами, з однієї сторони, опосередковано, тобто шляхом включення в них різних економічних, організаційних, культурно–виховних та інших загально соціальних заходів (щодо укріплення трудової дисципліни, розвитку громадської активності населення і т.і.). Такі заходи направлені на формування особистості людини, вони сприяють попередженню антигромадської, в тому числі і злочинної поведінки. Зв’язок заходів із завданнями, які плануються органами внутрішніх справ, наміченими в комплексних планах розвитку регіонів відображають другорядний характер.

З іншої сторони, до розділів комплексних планів, які присвячені проблемам соціального розвитку, доцільно включати в якості складових частин (підрозділів) комплексні плани соціальної профілактики правопорушень. Вони покликані займати самостійне місце в ієрархії та структурі планів, програм боротьби зі злочинністю в державі, стати невід’ємною частиною планів економічного й соціального розвитку держави, областей, регіонів.

Розглядаючи співвідношення управлінських рішень органів внутрішніх справ та комплексних планів соціальної профілактики треба мати на увазі наступне. Плани органів внутрішніх справ не охоплюють всього кола проблем соціальної профілактики, які містяться в її комплексних планах. Це закономірно, оскільки реалізація останніх розрахована на спільні зусилля різних соціальних інститутів, які мають в наявності більш значні сили й можливості, ніж органи внутрішніх справ, що здатні впливати на таке складне соціальне явище, як злочинність. В той же час, плани органів внутрішніх справ ширше комплексних планів профілактики за змістом, оскільки в своїй багатогранній діяльності вони виконують надзвичайно різноманітний перелік завдань і функцій, що далеко виходить за межі цілей правового характеру. Тому, багато які показники планів органів внутрішніх справ знаходять додаткове відображення в інших розділах регіональних планів соціально–економічного розвитку.

З метою вдосконалення адміністративних процедур прийняття та реалізації управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням, суб’єкти управління, що безпосередньо беруть участь у розробці комплексного планування, повинні чітко уявляти собі зміст, місце та роль річних та п’ятирічних планів ОВС в загальній системі державних, регіональних планових рішень, бачити реальні можливості щодо залучення інших державних органів та громадських організацій до охорони правопорядку. Під час комплексного планування, керівникам потрібно передбачувати вплив системи на соціальні, економічні, психологічні та інші процеси, безпосередньо пов’язані з правопорушеннями.

Вказані суб’єкти управління повинні мати реальне уявлення щодо показників річних та перспективних планових рішень ОВС, які підлягають впровадженню в територіальні плани економічного й соціального розвитку. Забезпечення методологічної єдності, взаємозв’язку і співвідношення показників цих різнорівневих планів сприяє розробленню рішень, які позбавлені вузьковідомчої орієнтації. Планові рішення ОВС, що містять великий комплекс заходів, враховуючі використання можливостей різних соціальних інститутів, в першу чергу – місцевих Рад народних депутатів та громадськості, створюють належні умови для виконання своїх специфічних завдань.

Місце та роль річних та п’ятирічних планів ОВС в системі комплексного планування в державі, області, їх зв’язок з планами економічного й соціального розвитку регіонів визначаються в основному двома обставинами. По–перше, характером та значимістю соціальних завдань, що вирішуються органами внутрішніх справ, як цілісними системами. По–друге, місцем цих органів в системі органів державного управління на території області, міста, регіону [36].

Така взаємодія забезпечує: єдину стратегію адміністративної діяльності ОВС України; визначення тактичних та методичних основ їх роботи; здійснення ефективного відомчого контролю за їх діяльністю; реалізацію принципів наукового управління всією системою. Крім того, при виконанні єдиних вимог МВС України враховуються місцеві умови, пов’язані з соціально–економічними, демографічними, географічними, історичними та національними особливостями держави, областей, регіонів.

Особливість правового положення ОВС щодо комплексного планування визначає їх плани як складові частини (елементи) відповідних планів економічного й соціального розвитку держави, областей, регіонів. Підкреслюючи думку про те, що зазначені плани виступають як специфічні галузеві підсистеми комплексних планів розвитку областей вони цілком входять в згадані плани, як їх автономні частини. Зв’язок між вказаними планами складніший і носить, в значній мірі, опосередкований характер.

Так, достатньо стійка система галузевого планування від МВС України до обласних, міських, районних відділів внутрішніх справ забезпечує вирішення на науковому ґрунті питань боротьби зі злочинністю та охорони громадського порядку (в межах компетенції системи МВС України), спеціалізацію та централізацію діяльності ОВС. Між тим, сама реальність планових рішень залежить від багатьох регіональних факторів: демографічної ситуації; інтенсивності промислового освоєння нових районів; розвитку міських та селищних поселень; рівня добробуту та житлово–побутових умов населення; соціально–політичної активності громадськості та виховної роботи серед населення; розвитку сфери торгівлі, громадського харчування та побутового обслуговування, а також мережі доріг, всіх видів транспорту, зв’язку і т.д.

Позитивний аспект адміністративної діяльності ОВС полягає в постійному підвищенні її соціальної ролі під час діагностики негативних явищ в області, регіоні; у розробленні пропозицій щодо їх подолання, в безпосередній участі щодо здійснення комплексних превентивних заходів, правовому вихованні та формуванні суспільної активності населення. Вагомий їх внесок і в справу зберігання матеріального потенціалу області, регіону, міста [77].

Об’єктивний взаємозв’язок планів, які розглядаються, відображає єдність інтересу персоналу ОВС області, даної територіальної спільноти в цілому, кожного мешканця міста, області, регіону. Проте, така спільність не виключає діалектичної можливості протиріч, певних диспропорцій. Тому метою їх своєчасного попередження й усунення повинно слугувати комплексне взаємопов’язане планування економічного й соціального розвитку того або іншого регіону.

Комплексність такого планування можна розглядати в декількох аспектах. По–перше, як забезпечення в самих планах органів внутрішніх справ всебічного взаємозв’язку оперативно–службових, організаційних і соціальних факторів розвитку. По–друге, як здійснення взаємозв’язку інтересів системи органів внутрішніх справ (на рівні міських відділів) з інтересами територіального розвитку. По–третє, як поєднання в планах соціально–економічного розвитку держави, міста, області, регіону і в планах ОВС інтересів суспільства в цілому. Тому, сьогодні не один річний або п’ятирічний план ОВС будь–якого рівня не може вважатися оптимальним, якщо він розроблений відсторонь плану економічного й соціального розвитку регіону щодо вказаних аспектів.

Комплексний підхід до планування потребує широкого використання програмно–цільових методів. Сутність останніх складається в першочерговому формуванні цілей удосконалення, організації та діяльності системи. Досягненню такої мети підпорядковуються всі сили та засоби, що є в наявності. Як правило, програмно–цільові методи розглядаються як інструменти розроблення комплексних програм суспільного розвитку і можуть бути використані для розроблення державної стратегії боротьби зі злочинністю та охорони громадського порядку; спеціальних програм укріплення порядку на території держави, області, регіону; програм удосконалення адміністративної діяльності ОВС.

Розроблення відомчих цільових програм не замінить потребу розробки планів оперативно–розшукової та службової діяльності в органах внутрішніх справ. Разом з тим, зрозуміло, що програми повинні бути основними ланками в системі планових рішень структурних підрозділів внутрішніх справ, оскільки вони призначені для удосконалення адміністративної діяльності по боротьбі зі злочинністю і охорони громадського порядку, для забезпечення безумовного виконання найбільш суттєвих для громадськості завдань, укріплення правопорядку.

Вивчення практики показує, що питання формування та наукового обґрунтування цілей програм (в деякому інтервалі часу), належним чином не проробляються. Якщо цілі й формулюються, то, як правило, лише в декларативній формі, що не дозволяє їх кількісно та якісно оцінити. Це не дає можливості охарактеризувати ступінь досягнення цілей і, в кінцевому випадку, визначити ефективність програми.

Другою характерною ознакою програм є те, що в них повинні бути вказані ресурси, витрати на сили та засоби відносно до видів адміністративної діяльності ОВС. Проте, на практиці такі дані в програмах нерідко відсутні, невизначеність матеріальних можливостей для досягнення сформульованих цілей теж різко знижує ефективність програм [47]. Програми, націлені на боротьбу з окремими видами злочинів, що розробляються і реалізуються безпосередньо в сфері діяльності ОВС, можна віднести до самостійних підпрограм комплексної (державної, обласної, регіональної) програми боротьби зі злочинністю.

Програми вузької спрямованості доцільно розробляти для вирішення таких завдань боротьби зі злочинністю та охорони громадського порядку, які характеризуються в даний момент особливою актуальністю в тому або іншому регіоні. Мова йде про завдання, які не можуть бути виконані без спеціальних заходів, необхідних для позитивних змін у стані злочинності, без об’єднання зусиль органів та організацій, які залучені в охороні правопорядку, без розподілу між ними ресурсів, сил та засобів. У випадках, коли традиційні підходи і методи управління процесами боротьби зі злочинністю та правопорушеннями в регіоні не можуть забезпечити потреби суспільства в охороні правопорядку, слід розгорнути подальше розроблення й реалізацію відповідних комплексних програм. Практика вироблення програм по значній кількості напрямків адміністративної діяльності ОВС вбачається нераціональною та малоефективною.

Під час складання програми велике значення треба приділити вирішенню проблем організаційного та правового забезпечення діяльності суб’єктів її виконання. Мова йде про створення спеціально утворюваного органу, наділеного правом реалізації тієї або іншої програми. Наприклад, оперативний штаб, який формується під час розроблення типового плану в органі внутрішніх справ і продовжує своє функціонування протягом його реалізації.

Специфіка організації та адміністративної діяльності ОВС на місцях обумовлює доцільність розроблення на рівні обласних, міських, районних відділів внутрішніх справ власних програм, в деяких випадках, коректування підготовлених управлінських рішень МВС України. Складені програми на нижчому рівні повинні бути узгоджені з керівництвом МВС України та отримати його узгодження (наприклад, по організаційно–структурним або штатним питанням). Певно, ці та інші положення використання програмно–цільового планування слід закріпити у відповідних нормативних актах МВС України, зокрема, в Інструкції щодо організації планування в органах внутрішніх справ. Очевидна і необхідність розроблення спеціальних методик підготовки та реалізації цільових програм.

Важливим питанням здійснення програм щодо вдосконалення адміністративної діяльності органів внутрішніх справ є забезпечення зворотного зв’язку. Відомо, що працівники, які безпосередньо виконують програми, не завжди зацікавлені в їх повній реалізації. Вбачається необхідним посилення стимулюючих факторів, що передбачають: розроблення програми «знизу», тобто з врахуванням інтересів органів внутрішніх справ міста, області, регіону; організацію більш жорсткої системи контролю (чітке визначення його періодичності, строків, форм, відповідальності виконавців і т.п.); доручення зобов’язань щодо управління реалізацією програми персонально на окремого із керівників структурних підрозділів внутрішніх справ (з її включенням у його функціональні обов’язки) і т.д.

Таким чином, управлінські рішення ОВС, в яких передбачені взаємопов’язані заходи економічного, соціального, правового та іншого характеру, забезпечені відповідними ресурсами і націлені на вирішення найбільш важливих питань охорони правопорядку і укріплення законності, являють собою сукупність управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням. Обов’язкове узгодження та взаємопов’язане планування розвитку держави, областей, регіонів із плануванням системи органів внутрішніх справ, розміщених на їх території, буде сприяти підвищенню якості всієї системи державного управління.

На наш погляд, потрібні спеціальні дослідження організаційних, методичних та правових питань процедур розроблення та реалізації комплексних програм ОВС. Вони будуть сприяти більш рішучому переборюванню недоліків в діяльності різних служб, більш гнучкому узгодженню галузевого і територіального управління, а в кінцевому рахунку – укріпленню громадського порядку на території держави, області, міста, регіону.

Покращити процедури прийняття управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням, неухильність та ефективність їх реалізації, передбачає створення відповідних наукових рекомендацій і висновків, які використовуються в процесі підготовки, прийняття і здійснення управлінських рішень. На необхідність використання наукового підходу під час розроблення управлінських рішень, вказується в нормативних актах МВС України.

Теорія управлінських рішень виникла на початку 1950–років [168] і до сьогоднішнього часу продовжує інтенсивно розвиватися. Її мета полягає в тому, що на основі узагальнення практики та досягнень інших галузей знань, виробити правила наукового підходу до підготовки та прийняття рішень в процесі управління для отримання максимально високого результату їх виконання [102, c.3].

Як показує аналіз робіт [51; 217], присвячених даній проблематиці, теорія управлінських рішень включає в себе ряд розділів. В них розглядаються: 1) поняття та місце рішень в системі управління; 2) вимоги, що ставляться до управлінського рішення; 3) класифікація управлінських рішень; 4) багатоаспектність їх змісту; 5) системний підхід та системний аналіз у вирішенні проблем управління; 6) критерії, що використовуються при виборі варіантів управлінських рішень; 7) оптимізація останніх; 8) методи вироблення й прийняття управлінських рішень; 9) процес вироблення й прийняття управлінських рішень; 10) його інформаційне забезпечення; 11) реалізація управлінських рішень; 12) оцінка їх ефективності.

В системі навчальних закладів МВС України теорія управлінських рішень активно розробляється. Надрукована велика кількість статей, навчальних підручників, захищено чимало дисертацій, присвячених даній проблематиці. Проте викликає занепокоєність відстань, яка присутня між теорією та практикою підготовки та реалізацією управлінських рішень в органах внутрішніх справ. Відповідне твердження свідчить про те, що більшість керівників названих органів недооцінюють або не вміють, в належній мірі, використовувати наукові положення.

Для успішного використання на практиці основних положень даної теорії слід створити систему методичних рекомендацій. Вони повинні розкривати, як, і в якій послідовності треба з наукових позицій розробляти, приймати та реалізовувати управлінські рішення в залежності від ситуації, сил та засобів, що маються в належності. Виходячи з перелічених розділів названої теорії, розглянемо, який методичний матеріал необхідно готувати стосовно забезпечення результативності та вдосконалення управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням.

Вимоги, які пред’являються до зазначених рішень включають в себе: наукову обґрунтованість, своєчасність, повноважність, надійність, компетентність, несуперечливість, повна відповідність нормам законності та інші. Вони ретельно розглянуті нами в дисертації і очевидні для всіх посадових осіб органів внутрішніх справ. Тлумачення в юридичній літературі вимоги наукової обґрунтованості саме управлінських рішень досить загальне. На їх якість можуть впливати упередженість, перестрахування, прагнення уникнути відповідальності, що може призвести до прийняття непослідовних рішень або не прийняття їх взагалі. Слід розробити методичні рекомендації, які розкривають на конкретних прикладах зміст заходів, що призводить до науково–обґрунтованого рішення.

Багатоаспектність змісту управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням пов’язана з характером взаємозв’язків, які складаються в системі МВС України, а також між даним органом внутрішніх справ та державними органами, між керівником та підлеглими, між працівниками органів внутрішніх справ та громадськими організаціями, трудовими колективами та населенням. Головні аспекти управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням (політичний, економічний, правовий, організаційний, соціальний, психологічний, технічний, педагогічний і т.д.) витікають з поступового виконання принципів управління, які є стійкими орієнтирами в теорії та практиці прийняття рішень.

В юридичній літературі існує ряд публікацій, які розкривають сутність окремих аспектів рішень, що приймаються. В дисертації також проведений аналіз вищезгаданих аспектів. Проте, з метою вдосконалення процедур вищезгаданих рішень, назріла необхідність у випуску підручника, який висвітлював би всебічність згаданих проблем і надав рекомендації суб’єкту управління щодо їх розв’язання останніх. Перелік робіт, присвячених системному підходу та системному аналізу, має в основному теоретичну направленість [97; 104].

Треба відмітити, що системний аналіз не отримав достатнього застосування. Відсутність необхідного матеріалу з практики застосування системного підходу призводить до того, що на практиці він майже не використовується. Причин тут декілька: відсутність перевірених практикою робочих методик його проведення; обмежена кількість спеціалістів із системного аналізу; наявність певного психологічного бар’єру і т.д. В результаті під час процедур прийняття рішення з конкретного питання, особи не передбачають, що таке рішення може впливати і на виконання інших завдань, являтися частиною системи взаємопов’язаних рішень. Системний підхід відкидає практику вирішення проблем, зорієнтований лише на найближчі результати, без врахування наслідків цих рішень в майбутньому.

Для реалізації основних принципів та правил системного підходу використовуються різні методи. Системний аналіз об’єднує всі необхідні методи, знання та дії для вирішення проблеми [123]. Оскільки інструментарій системного аналізу достатньо трудомісткий, його слід використовувати тільки для вирішення складних, великих проблем на рівні МВС України. Для достатньо повного розкриття сутності, змісту та можливостей вказаного аналізу, вочевидь, доцільно підготувати та видати навчальний підручник «Системний аналіз у вирішенні проблем органів внутрішніх справ». В ньому потрібно розглянути: принципи системного підходу та правила його застосування; сутність системного аналізу; проблеми органів внутрішніх справ, які потребують його застосування; понятійний апарат та схему процесу системного аналізу; головні методи його здійснення. Такий підручник доцільно доповнити ілюстрованим матеріалом щодо практики вирішення проблем органами внутрішніх справ на основі системного аналізу.

Виявлення критерію, який використовується для вибору варіанту управлінського рішення і оптимізації останнього, близько пов’язані. Вірно вибраний критерій при заданих обмежених умовах, дозволить знайти оптимальне рішення. Зміна критерію призведе до іншого рішення. Дисципліни, які входять в якості самостійного розділу в методологію прийняття управлінських рішень, які займаються розробкою критеріїв, пошуком оптимальних рішень в різних ситуаціях, називаються дослідженням операцій і теорією корисності.

На практиці зміст цих дисциплін вивчається й використовується вочевидь недостатньо. Літератури, присвяченій згаданим темам досить мало. Використовувати кількісні методи оптимізації рішень для управління силами й засобами в органах внутрішніх справ практично нікому, оскільки в останніх працює обмежена кількість спеціалістів, які володіють такими методами. Спроби створення відповідного матеріалу, який би ознайомлював в простій та наглядній формі із сутністю математичних методів, (що використовуються під час процедур підготовки й прийняття управлінських рішень) та їх використання на практиці, викликає у окремих керівників певні труднощі. Головне їх заперечення зводиться до того, що нібито в практичній діяльності ОВС названі методи не використовуються. Всі наукові методи, які використовуються у процедурах прийняття управлінських рішень можна поділити на дві групи: 1) евристичні, в яких широке поширення отримали експертні оцінки; 2) методи дослідження операцій, що будуються на математичному моделюванні [96].

Головна перевага наукових методів прийняття рішень складається в тому, що їх застосування дозволяє суб’єктам управління на основі суворої логіки об’єктивніше оцінити ситуацію, виявити конкретні причини виникнення проблем, і знаходити в кожному конкретному випадку найкраще рішення. З метою подальшого удосконалення процедур прийняття та реалізації управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням, в процесі їх вироблення, суб’єктам управління доцільно використовувати і поєднувати методи, як традиційні, що застосовуються на основі досвіду, інтуїції, так і наукові – рекомендовані методологією управлінських рішень. Доцільним вбачається підготовка відповідних рекомендацій, яка повинна містити: перелік завдань по кожному напрямку діяльності органу внутрішніх справ; вказівки щодо наукового методу (методів) їх вирішення; список літератури, в якому знаходиться описання запропонованого методу.

Процедуру прийняття управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням, на початку другого розділу нашої роботи, ми представили, як типовий набір його основних стадій. Проаналізували, як дослідники з різних аспектів деталізують такі процедури. Проте, навіть різноманітні підходи надають можливість стверджувати, що керівник має особливе місце під час підготовки та прийняття управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням.

Швидкість та багатопланованість щоденного управління (від резолюції документа, до збору по тривозі всього персоналу) не повинні створювати ілюзії простоти дій суб’єкта управління. Саме в цьому процесі закладається та формується стиль щоденного оперативного управління, виробляється вміння керівника усвідомлювати сутність питань, кваліфіковано ставити завдання, оперативно маневрувати силами та засобами, забезпечувати необхідні умови для успішної реалізації управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням. Це, в кінцевому випадку, і визначає ефективність реагування органами внутрішніх справ на зміни оперативної обстановки. У стійко функціонуючому органі внутрішніх справ, керівник повинен виробляти в основному стратегічні рішення. Отже, йому слід зосереджувати увагу на питаннях, які потребують попереднього глибокого аналізу діяльності, і визначати перспективу розвитку підлеглих йому служб і підрозділів. Своїми рішеннями він зобов’язаний попереджувати виникнення негативних проблемних ситуацій. Насправді, керівник органу внутрішніх справ делегує досить мало прав нижчестоящим рівням управління, і, тим самим, скорочує бюджет свого часу на підготовку стратегічних рішень.

Керівник органу внутрішніх справ повинен, безумовно, залишити за собою обов’язки приймати наступні види оперативних управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням: правом прийняття яких, згідно з діючими законами та відомчими нормативними актами, володіє тільки він; підготовці і прийняттю яких, по різним соціальним причинам, він надає в даний час найбільше значення. У всіх останніх випадках, керівник має можливість делегувати свої обов’язки щодо прийняття управлінських рішень нижчестоящим керівникам, зрозуміло, з врахуванням їх компетенції.

Проте, багато які керівники органів внутрішніх справ «беруть на себе» практично все щоденне оперативне управління. В результаті вони виявляються повністю зайняті вирішенням конкретних питань на шкоду забезпеченню функціонування даного органу в цілому. В подібній ситуації його підлеглі намагаються ухилитися від самостійного прийняття рішень, розмірковуючи, що це зробить керівник, який буде самостійно відповідати за його наслідки. Хибність даної ситуації очевидна. Тут слід лише відмітити наступне: якщо керівник не привчив підлеглих самостійно вирішувати покладені на них обов’язки і намагається все зробити особисто, то він не має морального права скаржитися на їх інертність, нестачу власного часу – винен в даному випадку він сам.

Важливим завданням є покращення організаційного забезпечення процесу підготовки оперативних управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням. До організаційних можуть бути віднесені в даному випадку питання: упорядкування використання службового часу суб’єкта управління на протязі робочого дня; розподіл між суб’єктами управління обов’язків щодо прийняття рішень; введення на практиці щоденного управління (типових) рішень.

Упорядкування щодо використання службового часу суб’єкта управління (начальника) органу внутрішніх справ дозволяє вирішити ряд важливих завдань, які складаються у повному охопленні всіх видів управлінських робіт, забезпеченні ритмічності їх виконання, а також послідовності надходження інформації, необхідної для вироблення оперативних управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням. В науковій літературі найбільш докладно описаний спосіб упорядкування службового часу керівника за допомогою складання графіку його робочого часу на протязі тижня або місяця [58].

Розроблення такого графіку не потребує особливих наукових знань. Воно може здійснюватися будь–яким керівником самостійно, із врахуванням індивідуальних особливостей роботи, вимог оперативної обстановки, розпорядку дня роботи вищестоящих суб’єктів управління. Головним є те, щоб розподілити всі основні види діяльності, які виконуються суб’єктом управління у часі. Це надає йому можливість контролювати всі ділянки роботи і не втрачати досить багато часу всупереч іншим видам адміністративної діяльності. Для визначення структури робочого дня доцільно було б спочатку скласти по можливості повний перелік всіх функцій керівника на основі його функціональних обов’язків. Потім слід встановити витрати часу на кожний вид роботи в «ідеалі», тобто без врахування практичних обмежень часу, виходячи з переважної оцінки термінів, необхідних для якісного виконання роботи. Ця ідеальна модель розподілу часу допоможе керівнику орієнтуватися при подальшій роботі над графіком. Керівнику доведеться враховувати реальні обмеження часу, обмірковувати можливе делегування частини своїх обов’язків заступникам, скорочувати раніш намічені строки виконання окремих її видів до меж реального робочого тижня.

Конкретні рекомендації кожному керівнику тут надати неможливо, оскільки все залежить від структури і штатів даного органу внутрішніх справ, складності оперативної обстановки, пріоритету завдань, які вирішуються керівником на тому або іншому етапі роботи. Необхідно лише підкреслити, що при наявності подібного графіку, процедура вироблення оперативних рішень ОВС, в тому числі, і у відносинах з населенням, суттєво активізується, оскільки керівник і всі виконавці знають строки розгляду основних питань оперативно–службової діяльності та отримують можливість заздалегідь підготувати для аналізу необхідну вихідну інформацію.

Розробка схеми розподілу обов’язків прийняття управлінських рішень має важливе значення для керівника органу внутрішніх справ будь–якого рівня. Іноді він не в змозі підготувати весь комплекс рішень. Більш того, це і не потрібно, оскільки між керівником та виконавцями знаходяться проміжні керівники (заступники керівника, керівники служб та підрозділів, старші груп), наділені компетенцією, знаннями та інформацією. Необхідність в розробленні вказаної схеми складається лише в тому, щоб закріпити за кожним керівником органу внутрішніх справ точне коло його обов’язків щодо оперативного управління силами й засобами, вирішення організаційних питань. Тим самим усувається можливе дублювання функцій керівників та забезпечується чіткий рух щоденної інформації, необхідної для підготовки управлінських рішень. Розроблення такої схеми потребує врахування наступних обставин: характеристики органу внутрішніх справ; кількості заступників керівника, керівників служб; чисельності персоналу.

Підґрунтям для підготовки даної схеми може слугувати графік робочого дня керівника, при складанні якого виявляються розбіжності між необхідними та можливими витратами часу на кожний вид адміністративної діяльності. Не менш важливим тут є врахування ступеню інформаційної забезпеченості кожного керівника: той, хто практично володіє найбільш повною інформацією про стан роботи, той і повинен приймати відповідні управлінські рішення ОВС у відносинах з населенням. При підготовці вказаної схеми, треба мати на увазі і професійні якості кожного керівника: його досвід, знання, інтуїцію, відчуття відповідальності. Для сфери оперативного управління це має особливе значення.

Впровадження програмованих (типових) оперативних управлінських рішень є одним з суттєвих резервів для підвищення ефективності й удосконалення оперативного управління. Питання програмування, стандартизації оперативних управлінських рішень, в тому числі і у відносинах з населенням, для органів внутрішніх справ не є чимось новим. На сьогоднішній день широко використовуються подібні типові рішення, як картотека невідкладних дій чергового, в яких зосереджені розпорядження щодо проведення невідкладних організаційних дій по кожному із видів здійснюваних правопорушень; пам’ятки для учасників різних службових груп; типові плани дій на випадок виникнення екстремальних ситуацій.

Коло таких типових рішень може бути суттєво розширеним. Це відноситься і до організації роботи на місці події, і до порядку здійснення контролю, перевірок, і до правил використання директивних документів. Подальші зусилля в даному напрямку дозволять значно підвищити швидкість та якість прийняття та реалізації оперативних рішень, створити найбільш благо приємні умови для укріплення законності та виконавської дисципліни.

Для вдосконалення адміністративних процедур прийняття та реалізації управлінських рішень ОВС у відносинах з населеням слід підготувати методичні рекомендації щодо ролі керівника у цьому механізмі на випадок, як стійкого, так і не стійкого функціонування органу внутрішніх справ, при ускладненні оперативної обстановки, в екстремальних ситуаціях. Керівникам та управлінському апарату доцільно мати інструкції щодо дій на кожному етапі вказаної процедури. Наприклад, інструкція щодо роботи на етапі аналізу проблемної ситуації та формулювання проблеми могла би містити наступні розділи: «Джерела отримання відомостей про ситуацію» (з вказівкою класифікатору управлінських рішень); «Перелік основних робіт по вивченню ситуації, виявленню та формулюванню проблеми, аналізу причин її виникнення»; «Відповідальні особи»; «План–графік виконання намічених робіт на даному етапі»; «Результати аналізу, висновки щодо усунення проблеми»; «Звіт щодо проведеного аналізу».

Важливим напрямком у підвищенні ефективності адміністративної діяльності ОВС є покращення інформаційного забезпечення управлінських рішень. На жаль, іноді дублюється інформація, яка необхідна для прийняття рішення, в результаті керівники страждають від інформаційного перенавантаження, або, навпаки, через суттєві недоліки, що маються в інформаційному забезпеченні охорони правопорядку, викликані трудомісткістю та неоперативністю збору відповідних даних, частина порушень в сфері захисту прав і свобод громадян залишається поза уваги органів внутрішніх справ.

Отже, інформаційну роботу треба організовувати таким чином, щоб на кожний рівень управління поступали тільки ті дані, які мають значення для прийняття управлінського рішення ОВС у відносинах з населенням з мінімально необхідною кількістю подробиць. Збільшення, і без того, різноманітного потоку інформації не сприяє покращенню її практичного використання.

Підвищити отримання достовірної, надійної та доцільної інформації щодо зовнішнього середовища можливо шляхом видання навчального підручника, який би був присвячений організації інформаційного забезпечення в органах внутрішніх справ, розкривав його зміст відносно до процедур вироблення управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням. Це відкриває нові можливості та перспективи для покращення охорони правопорядку шляхом підвищення достовірності, оперативності збору та обробки інформації.

На сьогодні для вдосконалення адміністративних процедур реалізації прийнятих управлінських рішень розробляється система навчання працівників, успішно використовуються різні форми контролю, в управліннях внутрішніх справ створені підрозділи оперативного реагування, складені спеціальні плани на випадок виникнення екстремальних ситуацій. Проте, не у всіх підрозділах органів внутрішніх справ подібна робота ведеться однаково. Частіше, керівники нарікають на нестачу сил та засобів при виконанні завдань, незважаючи на те, що розроблені сітьові та кількісні методи найбільш ефективного використання людських та транспортних ресурсів, які є в наявності, шляхом їх оптимальної розстановки.

Як відомо, методологія прийняття рішень потребує, щоб оцінка їх ефективності проводилася з позиції їх багатоаспектності. Але, кількісній оцінці піддається поки що тільки економічна ефективність виконаного управлінського рішення (ефект, отриманий від його реалізації, поділений на використані при цьому витрати). В органах внутрішніх справ аналіз ефективності здійснюється далеко не по кожному реалізованому рішенню, а головним чином по проведеним рейдам, операціям широкомасштабного характеру, результатам виконання поточних планів. Ефективність того або іншого рішення визначається на якісній основі і, частіше, підмінюється оцінкою ступеню досягнення поставленої мети без врахування зроблених витрат.

Слід розрізняти перевірку ефективності управлінського рішення ОВС у відносинах з населенням та аналіз ефективності адміністративної діяльності ОВС, який проводиться згідно основним показникам через певні часові періоди. Ефективність рішення вказує тут на зворотній зв’язок, який дозволяє виявити відхилення в процедурах його розроблення й прийняття.

Доцільним було б розробити методику вимірювань та перевірки ефективності різних за типами управлінських рішень, зокрема, у відносинах з населенням,яка б включала форму написання звіту щодо реалізованого рішення, призначеного для включення у відповідний класифікатор.

Таким чином, для успішного освоєння основних розділів методології прийняття та реалізації управлінських рішень та ефективного їх використання в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ є ряд шляхів. Серед них: створення методичної бази, яка повинна містити відповідні рекомендації, методики, інструкції керівному персоналу ОВС, його управлінському апарату; виїзди на місця розробників цих документів та спеціально навченого персоналу з метою надання методичної допомоги; удосконалення системи підготовки й кваліфікації персоналу ОВС; створення науково–технічної бази, що використовує сучасні наукові методи та технічні засоби підготовки та прийняття управлінських рішень.

Висновки до третього розділу.Запропоноване власне поняття раціонального управлінського рішення ОВС у відносинах з населенням, під яким розглядається теоретично знайдене, науково обґрунтоване, своєчасне, несуперечливе і найбільш прийнятне рішення в конкретній ситуації. Окрім вимог наукової обґрунтованості, своєчасності, законності, несуперечливості, реальності, компетентності, конкретності, інформативності, що ставляться до управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням, запропоновано віднести вимогу надійності, яка залежить як від умов функціонування зовнішнього середовища (вказана імовірність впливу на органи внутрішніх справ), так і від умов функціонування самого органу, його надійності.

Серед напрямків удосконалення управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням вбачається за необхідне включати в якості складових частин (підрозділів) відповідні рішення до комплексних планів економічного та соціального розвитку країни, області, регіонів. По–перше, цьому сприяє те, що структура та зміст останніх і планів соціальної профілактики, в частині вирішення питань у сфері забезпечення внутрішньої безпеки, в певній мірі, співпадають. По–друге, органи внутрішніх справ приймають безпосередню участь в підготовці планів соціальної профілактики, що, зрозуміло, знаходить своє відображення в цілях та завданнях, конкретних заходах згаданого плану. По–третє, багато які кількісні та якісні показники міжвідомчих планів конкретизуються в планах органів внутрішніх справ. Саме через комплексні плани соціальної профілактики встановлюється тісний зв’язок планів органів внутрішніх справ з планами економічного та соціального розвитку регіонів.

З метою вдосконалення адміністративних процедур прийняття та реалізації управлінських рішень стає доцільним розроблення для суб’єктів управління методичних рекомендацій, які розкривають на конкретних прикладах зміст заходів, що призводять до науково обґрунтованого управлінського рішення ОВС у відносинах з населенням. Крім того, назріла необхідність у випуску підручника, який висвітлював всю всебічність головних аспектів управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням і надав рекомендації суб’єкту управління по їх врахуванню під час розроблення й виконання останніх.

Впровадження програмованих (типових) оперативних управлінських рішень є одним з суттєвих резервів для підвищення ефективності й удосконалення оперативного управління. Питання програмування, стандартизації оперативних управлінських рішень для органів внутрішніх справ не є чимось новим. З метою вдосконалення здійснення спільних заходів органів внутрішніх справ і населення щодо охорони громадського порядку та запобіганню правопорушень, доцільно виділити їх у типове управлінське рішення (статут) з відповідним внесенням до загального класифікатору управлінських рішень органів внутрішніх справ.

Підвищити отримання достовірної, надійної та доцільної інформації щодо зовнішнього середовища можливо шляхом видання навчального підручника, який був би присвячений організації інформаційного забезпечення в органах внутрішніх справ, розкривав би його зміст відносно до адміністративних процедур вироблення управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням. Це відкриває нові можливості та перспективи для покращення охорони правопорядку шляхом підвищення достовірності, оперативності збору та обробки інформаці

ВИСНОВКИ

В результаті дисертаційного дослідження, виконаного на основі аналізу чинного законодавства України і практики його застосування, теоретичного осмислення численних наукових праць у різних галузях юриспруденції, автором сформульовано ряд висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на удосконалення теоретичних засад та правового регулювання адміністративних процедур прийняття та реалізації управлінських рішень органів внутрішніх справа у відносинах з населенням. До основних із них віднесені такі:

1. Раціональним є вживання в теорії і на практиці терміну «сфера взаємодії органів внутрішніх справ з населенням» із закріпленням у законодавстві. Сутність цього терміну полягає у поступовому розвитку подальших взаємостосунків на принципах партнерства, зокрема, добровільності, рівноправності, взаємодопомоги, які дозволяють в процесі спільних узгоджених дій встановити відкриті й довірливі стосунки, покращити стан правопорядку та знизити рівень злочинності. Взаємодія органів внутрішніх справ з населенням носить різноманітний та ускладнений характер. Вона реалізується на партнерських засадах, в різних формах, і потребує прийняття з боку міліції спеціальних управлінських рішень, які стосуються профілактичної роботи, правової освіти населення, впливу на поведінку неповнолітніх, виконання загальнообов’язкових рішень органів місцевого самоврядування, прийнятих у межах їх компетенції.

2. Під управлінським рішенням органів внутрішніх справ слід розуміти зафіксований яким-небудь способом (усно або письмово) вольовий акт, висновок, зроблений на основі аналізу оперативної обстановки та оцінки функціонування органу внутрішніх справ (підрозділу, відділу), прийнятий суб’єктом управління (керівником органу або підрозділом, співробітником), в межах його компетенції та встановленому порядку, який містить постановку цілей, методи та стратегію їх виконання. З метою вдосконалення здійснення спільних заходів органів внутрішніх справ і населення щодо охорони громадського порядку та запобігання правопорушень, доцільно виділити їх у типове управлінське рішення ОВС у відносинах з населенням. Таке рішення має бути прийняте у формі статуту з відповідним внесенням до загального класифікатору управлінських рішень органу внутрішніх справ.

3. Управлінське рішення ОВС у відносинах з населенням відображає основний зміст та характер взаємодії органів внутрішніх справ з громадськістю, визначає головні напрями правоохоронної зовнішньо-адміністративної діяльності (перш за все, щодо захисту прав і свобод громадян, інтересів суспільства й держави від протиправних посягань, охорони громадського порядку і забезпечення громадської безпеки тощо).

4. Надано наступну класифікацію управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням: 1) за цільовим призначенням: стратегічні (програмні); установчі; тактичні; оперативні; 2) за способом прийняття управлінського рішення: колективні (групові) і одноособові; 3) залежно від джерела виникнення: на виконання розпоряджень вищестоящих органів та ініціативні; 4) залежно від змісту волі прийняття управлінського рішення та ступеня свободи дії суб’єкта, який організовує його виконання: імперативні та рекомендуючі; 5) за видами критеріїв: багатокритеріальні та однокритеріальні; 6) залежно від початку й кінця вирішення завдання: вихідні й підсумкові; 7) за методом аналізу інформації: аналогічні та евристичні; 8) за часом дії: довгострокові, короткострокові, одноразові; 9) за способом фіксації: письмові й усні.

5. Нормативно-правовий акт органу внутрішніх справ слід вважати остаточним варіантом управлінського рішення. Управлінське рішення доречно розглядати в декількох аспектах: як вид діяльності, як форму впливу суб’єкта на об’єкт, як послідовність певних стадій. Таке розуміння змісту управлінського рішення ширше від поняття нормативно-правовий акт, яким передбачено закінчену дію.

6. Адміністративною процедурою підготовки і прийняття управлінського рішення органів внутрішніх справ у відносинах з населенням визначено сукупність систематизованих стадій: 1) формулювання загальної мети (збір та аналіз інформації; формулювання проблеми — її визначення, дослідження, уточнення, фіксація; висування управлінських гіпотез та припущень); 2) розробка варіанту управлінського рішення; 3) обговорення управлінського і погодження рішення із зацікавленими особами; 5) прийняття рішення в певній формі.

Аналіз нормотворчої діяльності МВС України дає можливість запропонувати стадії нормотворчості: 1) підготовка нормативно-правового акту; 2) прийняття нормативно-правового акта; 3) державна реєстрація нормативно-правового акта; 4) вступ нормативно-правового акта в дію. Адміністративну процедуру реалізації управлінського рішення на виконання наказів МВС України доцільно уявити як сукупність двох етапів: підготовчого і безпосередньо розроблення управлінського рішення.

7. Стадіями адміністративної процедури реалізації управлінського рішення ОВС у відносинах з населенням визначені: 1) з’ясування управлінського рішення організатором його виконання (розв’язання питання про наявність або створення необхідних організаційних передумов; деталізація управлінського рішення); 2) підбір та розстановка виконавців (доведення рішення до безпосередніх виконавців, їх інструктаж та навчання; забезпечення їх діяльності — правове, організаційне, кадрове, психологічне, матеріальне, технічне, фінансове); 3) контроль за діяльністю виконавців та облік результатів їх роботи (організація взаємодії між виконавцями та координація їх зусиль; коригування управлінського рішення); 4) підсумовування виконаного рішення.

8. Способами забезпечення законності адміністративних процедур прийняття та реалізації управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням виділено: відомчий, державний, громадський, внутрішній та зовнішній контроль.

9. Під раціональним управлінським рішенням ОВС у відносинах з населенням розуміється теоретично обґрунтоване, своєчасне, несуперечливе і найбільш прийнятне рішення в конкретній ситуації. Під надійністю управлінського рішення ОВС у відносинах з населення слід розуміти потенційну можливість виконання заходів, що містяться в ньому. Обґрунтовано, що вказана вимога залежить як від умов функціонування зовнішнього середовища (вказана імовірність впливу на органи внутрішніх справ), так і від умов функціонування самого органу, його надійності.

10. З метою вдосконалення адміністративних процедур прийняття та реалізації управлінських рішень стає доцільним:

• розроблення для суб’єктів управління методичних рекомендацій, які розкривають на конкретних прикладах зміст заходів, що призводять до науково обґрунтованого управлінського рішення ОВС у відносинах з населенням;
• частину 6 статті 14 Закону України «Про участь громадян у охороні громадського порядку й державного кордону» рекомендовано викласти в наступному вигляді «для відбиття нападу на будівлі, приміщення, споруди і транспортні засоби, незалежно від їхньої приналежності, або їх звільнення у разі захоплення»;
• пункті 4 частини 3 статті 13 Закону України «Про участь громадян у охороні громадського порядку й державного кордону» викласти весь перелік адміністративних правопорушень, за здійснення яких членами громадських формувань можуть бути складені адміністративні протоколи;
• запровадити класифікатор управлінських рішень органів внутрішніх справ за допомогою інформаційно-пошукових систем.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

1. Авер’янов В.Б. Державне управління у змісті предмета адміністративного права // Вісник академії правових наук України, – № 2/37 – 2005. – 317 с.

2. Авер’янов В.Б., Цвєтков В.В., Шаповал В.М. та ін. Державне управління. Теорія і практика. – К.: Юрінком, 1998. – 431 с.

3. Аверьянова Т.В., Белкин Р.С., Корухов Ю.Г., Росинская Е.Р. Криминалистика. Учебник для вузов / Под ред. Р.С.Белкина. – М.: Юристь, 1999. – 356 с.

4. Адміністративне право України: Навч. посіб./ Г.Г. Забарний, Р.А. Калюжний, В.К. Шкарупа.– К.: Вид. ПАЛИВОДА А.В., 2005.–368с.

5. Административное право и процесс: полный курс/ Ю.А. Тихомиров.–М.: 2001.–652с.

6. Административное право Украины: Учебник /Под общей ред. С.В. Кивалова.–Х.: «Одиссей», 2004.–880с.

7. Адміністративне право України: Підручник/ За заг. ред. Ю.П. Битяка. – К.: Юрінком Інтер, 2005. – 544 с.

8. Адміністративне право України./ Підручник для юрид. вузів// За ред.Ю.П. Битяка, В.В. Богуцького.–Х: Право, 2000.–520с.

9.Алексеев С.С. Общая теория права: В 2–х т.– М.: Юрид.лит., 1982.–т.2.–с.123.

10. Алімов Р.С. Процедури в адміністративному праві України: теорія і практика: Дис. …канд. юрид. наук: 12.00.07. – Донецьк: Донецький інститут внутрішніх справ, 2002. – 198 с.

11. Амосов О., Дєгтяр А. Мотиваційні аспекти прийняття та реалізації державно–управлінських рішень // Управління сучасним містом.– 2002.– №1-3(5).– С.28–33.

12. Аппарат государственного управления: интересы и деятельность// В.Ф.Сиренко, Н.В.Онищук, В.Б.Аверьянов и др.– К.: Наукова думка, 1993.–165с.

13. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. – М.: Юрид. лит-ра, 1997.– 400с.

14. Атаманчук Г.В.Методологічні проблеми сучасного державного управління // Вісн. УАДУ.– 2001.–№3.– С.9–12.

15. Аудит адміністративної діяльності: Теорія та практика/ Пер. зангл. В.Шульга.– К.: Основи, 2000.– 190с.

16. Афанасьев В.Г. Человек в управлении обществом.–М.: Политиздат, 1977.–382с.

17. Афанасьев В.Г. Социальная информация.– М.: Наука, 1994.–200с.

18. БабинцевВ.С., Подиновский В.В., Щорин В.Г. Выбор решений по многим критериям, упорядоченным по важности / ИУНХ.–М., 2001.–234с.

19. Байтин М.И., Яковенко О.В. Теоретические вопросы правовой процедуры // Журнал Российского права.–2000.–№8.–с.97.

20. Бакуменко В.Д. Формування державно–управлінських рішень: проблеми теорії та методології: Монографія.–К.: Вид–во УАДУ, 2000.–328с.

21. Бандурка О.М. Основи управління в органах внутрішніх справ України: теорія, досвід, шляхи удосконалення.– Харків: Основа, 1996.– 477с.

22. Бандурка О.М., Соболєв В.О., Московець В.І. Партнерські взаємовідносини між населенням і міліцією. – Харків: Вид-во Нац.ун-ту внутр. справ, 2003. – 352 с.

23. БандуркаО.М. Теорія і практика управління органами внутрішніх справ України. – Харків, 2004. – 780 с.

24. БандуркаО.М., ТищенкоМ.М. Адміністративний процес. Підручник для вищих навч. закл. – К.: Літера, 2001. – 238 с.

25. Бандурка О.М., Джафарова О.В. Міліція і населення: теорія і досвід населення: Монографія.– Х.: Вид-во нац. ун-ту внутр. справ, 2004.– 199с.

26. БахрахД.Н. Административное право. – М.: Бек, 1996. – с.280

27. Белкин Р.С. Криминалистическая энциклопедия. – М.: Дело, 2000. – 234с.

28. БерідзеМ.Н. Адміністративно-правові засади провадження із звернень громадян в органах прокуратури: Дис. … канд. юрид. наук: 12.00.07. – Харків: Харківський національний університет внутрішніх справ, 2005. – 207 с.

29. Бернар Г. Державне управління: Пер. з франц.– К.: Оріони, 1993.– 165с.

30. Большой энциклопедический словарь/ Под ред. А.М. Прохорова. – 2-е изд. – М.: Научное изд-во «Большая Российская энциклопедия»; С-Пб; 1998. – 1459 с.

31. Большой энциклопедический словарь: философия, социология, религия, политэкономия / Глав. науч. ред. и сост. С.Ю.Солодовников. – М: МФЦП, 2002. – 1008 с.

32. Борисов Г.А. О нормативном характере принципов, действующих в правовой среде // Вопросы государства и права развитого социалистического общества. – Саратов, 1978. – 311 с.

33. Бурков В.Н., Ириков В.А. Методы и модели управления организационными системами.– М.: Наука, 1994.–270с.

34. Бурков В.Н., Новиков Д.А. Как управлять проектами.– М.: СИНТЕЗ, 1997.–188с.

35. Бурдин К.И. Взаимодействие руководителя с общественными объединениями сотрудников в органах внутренних дел. – М., 1997. – 150с.

36. Бушуев Б.С. Методы исследования операций в управленческой деятельности органов внутренних дел. – М.: Академия МВД СССР, 1977. – с.260.

37. Васильев Р.Ф. Акты управления.– М., 1987.–203с.

38. Великий тлумачний словник сучасної української мови// Уклад. і голов. ред. В.Т. Бусяк.– К.; Ірпінь: ВТФ «Перун», 2002.–1440с.

39. Венделин А.Г. Процесс принятия управленческих решений.– Таллин.: Вагус, 1973.– 234с.

40. Венделин А.Г. Подготовка и принятие управленческого решения., М., 1977.– 328с.

41. Веснин В.Р. Основы менеджмента.: М., 1996.– 342с.

42. Ветров А.В. Соперничество и партнерство. М., 1997.–78с.

43. Вицин С.Е. Системный подход и преступность.– М., 1980.–90с.

44. Вологин С.М., Сивачев А.В Взаимодействие следователя, оперативного работника уголовного розыска и експерта-криминалиста при установлении лица, совершившего преступление. – М.:ВНИИ МВД СССР, 1985. – 80 с.

45. Воробьев В.М. Методика подготовки проектов нормативних актов: Инструктивный доклад. – М., 1996. – С. 9 – 11.

46. Воронина Т.В. Нормативно-правовые акты МВД России в механизме правового регулирования деятельности органов внутренних дел: Дис…канд.юрид.наук: 12.00.14. – М., 2001. – 205 с.

47. Воронков А.А.Методы анализа и оценки государственных программ в США. – М.: Наука. – 1986. – 190 с.

48. Гарнер Д. Великобритания: Центральное и местное управление, – М.: Прогресс, 1984.– 338с.

49. Гаряча точка МВС // Іменем Закону №7 (5497); 2007 р. – 17 с.

50. Гвишиани Д.М. Организация управления. М., 1972, – 239с.

51. Гвишлаки Д.М. Организация и управление. – М.: Изд-во МГТУ им. Н.Э. Баумака, 1998. – 332 с.

52. Герберт А.Саймон. Адміністративна поведінка: Дослідження процесів прийняття рішень в організаціях, що виконують адміністративні функції: Пер. з англ. вид.– Вид. переробл. і допов. числень. заув. авт.– К.: АртЕк, 2001.–392с.

53. Голосніченко І.П. Адміністративне право України (основні категорії і поняття): Посібник.– Ірпінь, 1998.–489с.

54. Голубков Е.П. Об общих принципах определения взаимосвязей проблем и путей их решения: использование системного анализа в принятии плановых решений. – М., 1982. – 402 с.

55. Грешилов А.А. Как принять наилучшее решение в реальних условиях. – М.: Радио и связь, 1991. – 320 с.

56. Государственное управление: основы теории и организации: Учеб. пособие/ Под ред. В.А. Козбаненко. – М.: Статут, 2000. – 912 с.

57. Гуценко К.Ф., Ковалев М.А. Правоохранительные органы: учебник для вузов/Под ред. К.Ф. Гуценко.–М., 1995, – 498с.

58. Дейнеко О.А. Современный организатор производства, М., 1984. – С. 103–107.

59. Державне управління: проблеми адміністративно–правової теорії / За гол. ред. В.Б. Авер’янова. – К.: Факт, 2003. – 367 с.

60. Державне управління в Україні: наукові, правові, кадрові та організаційні засади: Навч. посіб./ За заг. ред. Н.Р.Нижник, В.М. Олуйка.– Л.: Вид–во «Львівська політехніка», 2002.–352с.

61. Дерлоу Дес. Ключові управлінські рішення. Технологія прийняття рішень: Пер. з англ. – К.: Всеувито, Наукова думка 2001. – 242 с.

62. ДєгтярА.О. Державно–управлінські рішення: інформаційне–аналітичне та організаційне забезпечення: Монографія.– Х.: Вид–во ХарРІНАДУ «Магістр», 2004.–224с.

63. ДєгтярА.О. Інформаційно–аналітичне забезпечення прийняття й реалізації державно–управлінських рішень// Актуальні проблеми державного управління: Наук. зб.: у2-х ч.– Х.: Вид–во ХарРІ УАДУ, 2002.– №2(3).– ч.1.– С.51–54.

64. Дєгтяр А.О. Особливості стратегічного планування в органах державного управління // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. праць.–Х.; Вид–во ХарРІ УАДУ «Магістр», 2002.– №3(14).–С. 88–89.

65. Джафарова М.В. Управлінські рішення органів внутрішніх справ у відносинах з населенням// Актуальні проблеми сучасної науки в дослідженнях молодих вчених: Збірка наукових праць. – Харків: Вид–во Харківського нац. ун–ту внутр. справ, 2006. – 244 с.

66. Джафарова М.В. Роль громадської думки при прийнятті управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням // Наше право. – 2006. – №1. – С.34–38.

67. Джафарова М.В. Контроль за виконанням управлінських рішень ОВС у відносинах з населенням // Наше право. – 2005. – №3. – С.84–91.

68. Джафарова М.В. Основні функції керівника органів внутрішніх справ// Наше право. – 2005. – №2. – С. 35–40.

69. Джафарова М.В. Сутність і поняття управлінських рішень в органах внутрішніх справ // Наше право. – 2004. – №2. – ч.1. – С. 51–55.

70. Джафарова М.В. Законність в управлінських рішеннях органів внутрішніх справ у відносинах з населенням // Право і безпека.– 2006.–т.5.–№1.–С.61 – 66.

71. Діяльність ОВС України в забезпеченні прав людини за сучасних умов// Іменем Закону №42 (5480); 2005 р. – С. 8.

72. Діяти слід в інтересах держави // Іменем Закону. – 2004. – № 13. – 16 с.

73. Евланов Л.Г. Теория и практика принятия решений.– М.: Экономика, 1984.– 375с.

74. Ермаков К.К. Взаимодействие и координация в органах внутренних дел: Лекция. – М.,1971. – 314 с.

75. ЖуковськаЖ.О. Залучення населення до співробітництва з міліцією// Вісник Одеського інституту внутрішніх справ.–2000.–№1.–С. 233.

76. ЗагорнийА.В. Координация деятельности органов внутренних дел с другими государственными органами и общественными организациями в предупреждении правонарушений и укреплении общественного порядка. – М., 1981. – 212 с.

77. ИвановН.Н., МалютинВ.А. Разработка, принятие и организация исследования управленческих решений в МВД, УВД. – М., 1981. – 342 с.

78. Казанчук І.Д. Паблік рілейшнз в діяльності органів внутрішніх справ: Монографія. – Х.: Державне спец. вид–во «Основа», 2003. – 198 с.

79. Калаянов Д.Л., Костюченко С.М., Аносенков А.А. Правова регламентація адміністративного затримання правопорушників міліцією України. Вид. 2-е., доп. – Одеса: Одеський ін.-т внутр. справ, 2002. – 42с.

80. Кант И. Сочинения: В 8-ми томах. – М.:Бек.,1994. – 437 с.

81. Клир Дж. Системология: Автоматизация решения системных задач: Пер. с англ. –М.: Радио и связь, 1981.–560с.

82. Князев С.Н. Управление: искусство, наука, практика: Учебное пособие/ С.Н. Князев. – Мн.: Армика–Маркетинг, Менеджмент, 2002.–512с.

83. Кодекс поведінки посадових осіб з підтримання правопорядку: Прийнято резолюцією 34/169 Генеральної Асамблеї ООН від 17 грудня 1979 р. // Док. ООН A/RES/34/169 // Права людини і професійні стандарти для працівників міліції і пенітенціарних установ в документах міжнародних організацій. – Амстердам – Київ: Українсько – Американське бюро захисту прав людини. 1996. – С. 62 — 65.

84. Кодекс України про адміністративні правопорушення (зі змінами та доповненнями)// ВВР УРСР.–1984.–Додаток до №51.–ст.1122.

85. Козлов Ю.М., Попов Л.Л. Административное право.– М.: Юристъ, 1999.–393с.

86. Козлов Ю.М., Фролов Е.С. Научная организация управления и право.– М., 1986.–320с.

87. Кокорева Т.А. Системный анализ процедур принятия управленческих решений.– М.: Прогресс, 1991.–208с.

88. Колпаков В.К. Взаимодействие милиции и общественности в сфере правопорядка: Учебное пособие. – К., 1993. – 280 с.

89. Колпаков В.К. Взаимодействие милиции и общественности в сфере правопорядка. – К.: Украинская академия внутренних дел, 1998. – 267 с.

90. Комісари міністра виносять перші резолюції // Іменем Закону № 23 (5462) – 2005 р. – 13с.

91. Конопльов В.В. Управлінські рішення в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ: сутність та організаційно–правові питання підготовки і прийняття: Монографія.–Сімферополь: Вид-во Крим. юрид. ін.-ту ХНУВС, ВДМВ «Таврія», 2006.–356с.

92. Конституційні гарантії захисту людини у сфері правоохоронної діяльності: Матеріали науково–практичної конференції (24–25 вересня 1999 року)/ Голова ред.кол.О.В. Негодченко; Дніпропетровський юридичний ін–т. – Дніпропетровськ: Поліграфіст, 1999. – 420 с.

93. Конституція України // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – № 30.

94. Концепція адміністративної реформи в Україні /Державна комісія з питань проведення в Україні адміністративної реформи. – К.: Центр політ.-прав. реформ і Центр розв. укр. законодавства, 1998. – 62с.

95. Королько В.Г. Основи паблік рілейшенз: Посібник.–К.: Інститут соціології НАН України, 1997. – 334 с.

96. Кравченко Ю.А. Примеры теории и практики разработки управленческого решения в органах внутренних дел // Подготовка и принятие управленческих решений в органах внутренних дел. Труды Академии.– М., 1987.– 170с.

97. Кравченко Т.К. Метод экспертных оценок // Процесс принятия плановых решений: Информ. модели.– М.: Экономика, 1974.– С.142–176.

98. Криминология. Учебник для юр. вузов/ Под ред. проф. В.Н. Бурлакова, акад. В.П. Сальникова. – С-Пб.: С–Петербургская Академия МВД России, 1998. – 583 с.

99. Колпаков О.В., Кузьменко О.В. Адміністративне право України: Підручник. – К.: Юрінком Інтер, 2003. – 544 с.

100. Кузьменко О. Нормотворче провадження в адміністративному процесі // Юридична Україна. – 2005. – № 12. – С. 19–22.

101. Лазнюк Н.В. Забезпечення законності нормативно–правових актів центральних органів виконавчої влади // Науковий вісник Національної академії внутрішніх справ України. – 2001. – №3 – С. 46–53.

102. Лапшина В.Л. Принципи оцінювання ефективності діяльності органів внутрішніх справ // Вісник Національного університету внутрішніх справ. – №28 – 2004. – С. 422–426.

103. Ларичев О.И. Теория и методы принятия решений. – М.: Лотос, 2000. – 296 с.

104. Лесечко М.Д. Основи системного підходу: теорія, методологія, практика: Навч. посіб./ ДРІДУ УАДУ. – Львів, 2002. – 300 с.

105. Лившиц Р.З. Государство и право в современном обществе / Теория права: Новые идеи. – М., 1991. – Вып. 1. – С. 13.

106. Литвак Б.Г. Разработка управленческого решения. – М.: Дело. – 2000. – 392 с.

107. Ломов Б.Ф. Совместная (групповая) деятельность людей, форм трудовых коллективов и психологические аспекты управления ими // Правовые и социально–психологические аспекты управления / Под ред. В.Г. Щорина.–М., 1972.– 228с.

108. Маилян С.С. Подготовка и принятие управленческих решений в ОВД: опыт системного исследования групповых форм. – М., Учебно–консультационный центр «ЮрИнфоР», 2000.–159с.

109. Макаров Н.И. Административные (организационные) методы управления.– М.: АНХ, 1987.–348с.

110. Малиновський В.Я. Державне управління: Навч. посібник.– Луцьк: Ред.–вид. «Вежа» Волин. Держ. ун–ту ім. Лесі Українки, 2000.–558с.

111. Малков В.Д. Теория управления в сфере правоохранительной деятельности.–М., 1990.–420с.

112. Малков В.Д. Сущность и содержание социального управления// Проблемы теории и социологии управления органами внутренних дел: Труды Академии МВД России. – М., 1992. – 370 с.

113. Малиновський В.Я. Функція прийняття управлінських рішень// Вісн. УАДУ.–1999.– №3.– С.42–50.

114. Маркелов Т.Л. Взаимосвязь органов прокуратуры с общественностью в борьбе с правонарушениями// Проблемы участия общественности в борьбе с преступностью. – М.: ВНИИ по изучению причин и разработке мер предупреждения преступности, 1978. – 228 с.

115. Мартиненко М.М. Основи менеджменту: Підручник.–К.: Каравела, 2005.–496с.

116. Мартыненко Н.М. Технология менеджмента: Учебник для студентов, высш. учеб. заведений. – К.: МП «Леся», 1997. – 800 с.

117. МатусовскийГ.А. Экономические преступления: криминалистический анализ.–Х.: Консум, 1999. – 480с.

118. МатюхінаН.П. Управління персоналом органів внутрішніх справ: сучасні тенденції // Вісник Університету внутрішніх справ. – Харків. – 2002 – Випуск 20. – С.89–93.

119. МВС приймає громадян на Банковій // Іменем Закону № 15 (5454) – 2005 р.–12 с.

120. МельникП.В., ТерещенкоЛ.В. Концептуальні передумови формування професіоналізму працівників міліції. Монографія – Ірпінь: Український фінансово-економічний інститут, 1998. – 144с.

121. Мескон М.Х., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента/ Пер. с англ.– М., 1994. – 435с.

122. Міліція «пішла в народ» // Іменем Закону № 7 (5497) – 2006 р. – 12 с.

123. Мильнер Б.З. Теория организации: Курс лекций.–М.: ИНФРА–М., 1998. – 326 с.

124. Михеєнко М.М., Нор В.Т., Шибіто В.П. Кримінальний процес України.–К.: 1992. – 432 с.

125. Москвичев С.Г. О личности руководителя и мотивации его деятельности: Учеб. пособ. –К.: РИПМ КМ Украины, 1996.– 96с.

126. Мескон М.Х. Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента: Пер.с англ.– М.: Дело, 1992.– 702с.

127. «На службі закону – на службі народу!» // Іменем Закону № 43 (5481) – 2005р. – 12 с.

128. Нижник Н.Р. Державне управління в Україні: мета реформування// Український правовий часопис.–1999.– Вип. 5.–С. 20–27.

129. Нижник Н.Р. Правовое регулирование государственно–управленческих отношений: Автореферат на соискание ученой степени доктора юрид. наук: 12.00.02.– Москва: Российская академия управления, 1992.– 199с.

130. Нижник Н.Р., Машков О.А. Системний підхід в організації державного управління: Посібник/ За заг. ред. Н.Р. Нижник. – К.: Вид–во УАДУ, 1998. –185 с.

131. Нижник Н., Мосов С. Механізм розроблення та ухвалення рішень у системі державного управління // Вісн. УАДУ. – 1998. – №4. – С.35–39.

132. Новий тлумачний словник української мови: В 4 т./ Укладачі: В.В.Яременко., О.М.Сліпушко.–К., 2000.–Т.4.–461с.

133. ОбразцовВ. Криминалистическая гипнология? А почему бы и нет ! // Записки криминалистов. Вып. 5. – М., 1995. – С. 233–235.

134. ПапкинА.И. Психология организационных отношений в деятельности органов внутренних дел: Учебное пособие.–М.: Академия МВД СССР, 1984.–68с.

135. Перепелюк В.Г. Адміністративний процес. Заг. частина: Навч. посібник.– Чернівці: Рута, 2003.– 367с.

136. Перепелюк В.Г. Поняття і принципи адміністративного процесу: питання теорії: Дис. … канд.. юрид. наук. – Чернівці, 2000. – 198 с.

137. ПєтковС.В. «Менеджмент і науковий підхід прийняття управлінських рішень в органах внутрішніх справ» // Юридичний журнал.– 2005.–№4 (34).– С.59–63.

138. ПєтковС.В. Ефективний менеджмент в органах внутрішніх справ: Монографія – Сімферополь: «Таврія».– 2004.–564с.

139. ПетренкоМ.Я. Деякі питання організації і діяльності місцевої міліції в Україні // Право і безпека. – 2005. – т.4. – №1. – 204 с.

140. Питерс Т., Уотермен Р. В поисках эффективного управления.– М.: Прогресс, 1986.– 424с.

141. Планкетт Л., Дейл Г. Выработка и принятие управленческих решений: опережающее управление.– М.: Экономика, 1984.–168с.

142. Плішкін В.М. Теорія управління органами внутрішніх справ.,–К.,1999.–398с.

143. Почепцов Г.Г. Коммуникативные технологии ХХ века.– М., 1999.–348с.

144. Политическая энциклопедия. В 2–х т./ Под ред. Семигина Г.Ю. Мысль. – М., 1999. – 750 с.

145. Права человека: итоги века, тенденции, перспективы/ Под общ. ред. Е.А.Лукашевой.–М., 2002.– 271с.

146. Правовые акты: учебно–практическое и справочное пособие/ Ю.А.Тихомиров, И.В. Котлевская.– М.: Издание Тихомирова М.Ю., 1999.– 215с.

147. Програма розвитку партнерських відносин між міліцією і населенням на 2000–2005 роки від 16.12.1999р.: Рішення колегії МВС України «Про підсумки роботи органів внутрішніх справ у 1999р. та завдання відповідно до вимог Президента та Уряду України щодо поліпшення боротьби зі злочинністю і посилення охорони громадського порядку» від 28.12.1999р., №8 км/1.

148. Проект Адміністративно–процедурного кодексу України // http://gska. rada.gov.ua.

149. Про визнання такими, що втратили чинність деяких нормативно–правових актів МВС України: Наказ МВС України від 21 жовтня 2003 року № 1238. – К., 2003. – 15 с.

150. Про власність: Закон України від 7 лютого 1991 року № 697–ХІІ// Бюлетень законодавства і юридичної практики в Україні. – 2002. – №5. – Державна та комунальна власність в Україні. – 448 с.

151. Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів: Закон України від 23 грудня 1994 року № 3781-XII// Відомості Верховної Ради України. – 1994. – №11. – Ст. 50.

152. Про додаткові заходи щодо покращення роботи зі зверненнями громадян МВС України: Розпорядження МВС України від 16 травня 2005 року № 400 – К.: МВС України. – 2005. – 4 с.

153. Про затвердження Інструкції з проведення комплексних інспектувань та контрольних перевірок органів і підрозділів внутрішніх справ України: Наказ МВС України від 11 січня 2005 року № 10.

154. Про звернення громадян: Закон України від 2 жовтня 1996 року № 393/96 ВР// Довідник працівника міліції: у 2–х книгах. – Книга 1: Законодавчі та інші нормативно–правові акти з питань діяльності органів внутрішніх справ / Відп. ред. М.В. Білоконь. – К.: Видавнича компанія «Воля», 2003. – 584 с.

155. Про інформацію: Закон України від 2 жовтня 1992 року№ 2657-XII// Відомості Верховної Ради України.–1992.– №48. – Ст. 650.

156. Про міліцію: Закон України від 20.12.1990 року № 565-XII// Відомості Верховної Ради України – 1991. – №4. – Ст. 20.

157. Про Комплексну програму профілактики злочинності на 2001–2005 роки: Указ Президента України від 25 грудня 2000 року № 1376/2000 // Офіційний вісник України. – 2000. – № 52. – ст. 2258.

158. Про вдосконалення порядку державної реєстрації нормативно–правових актів у Міністерстві юстиції України та скасування рішення про державну реєстрацію нормативно–правових актів: Наказ Міністерства юстиції України від 12 квітня 2005 року № 34/5.

159. Про затвердження положення про Експертну Раду МВС України з питань нормотворчої роботи: Наказ МВС України від 13 березня 2007 року №72. – К., 2007. – 6 с.

160. Про налагодження співробітництва ОВС з населенням, залучення громадян до профілактики правопорушень, боротьби зі злочинністю: Програма МВС України від 2 вересня 2005 року № 12499. – К., – 2005. – 11 с.

161. Про оперативно-розшукову діяльність: Закон України від 18 лютого 1992 року № 2135–ХІІ// Довідник працівника міліції: у 2–х книгах. – Книга 1: Законодавчі та інші нормативно–правові акти з питань діяльності органів внутрішніх справ/ Відп. ред. М.В. Білоконь. – К.: Видавнича компанія «Воля», 2003. – 584 с.

162. Про об’єднання громадян: Закон України вiд 16.06.1992 року № 2460-XII// Відомості Верховної Ради України. – 1992. – № 34. – ст. 504.

163. Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю: Закон України від 30 червня 1993 року № 3341–ХІІ// Довідник працівника міліції: у 2–х книгах. – Книга 1: Законодавчі та інші нормативно-правові акти з питань діяльності органів внутрішніх справ/ Відп. ред. М.В. Білоконь. – К.: Видавнича компанія «Воля», 2003. – 584 с.

164. Про проект комплексної програми удосконалення роботи з кадрами і підвищення авторитету міліції на 1999–2005 рр.: Розпорядження МВС України від 04.01.1999 р.№ 1

165. Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування засобами масової інформації: Закон України від 23 вересня 1997 року№ 539/97-ВР // Відомості верховної Ради України. – 1997. – № 49. – Ст. 229.

166. Про участь громадян в охороні громадського порядку й державного кордону: Закон України від 22 червня 2000 року №1835–ІІІ // Офіційний Вісник України. – 2000. – № 30 (із змінами та доповненнями).

167. ПушкарьА.И. Модели управления развитием производственно–экономических систем: Моногр.– Х., 1997.–268с.

168. Райфа Х. Аналіз решений.– М.: Наука, 1997.–407с.

169. Рибалкін А.О. Стадії нормотворчого процесу в органах внутрішніх справ// Проблеми правознавства та правоохоронної діяльності.–Донецьк: ДГВС, 2001.–№2.–С. 65–72.

170. Розин Л.М. Вопросы теории актов советского государственного управления и практика органов внутренних дел: Учебное пособие.– М.: Акад. МВД СССР, 1974.– 139с.

171. РябцевВ.П. Взаимодействие структурных подразделений органов прокуратуры// Вопросы борьбы с преступностью. Вып.31. – М., 1979. – 189 с.

172. Сазонов Б.Н. Руководитель ОВД: стиль и методы работы: Учеб. пособие. – М. – 1993. – 368 с.

173. Семьоркіна О.М. Позасудовий захист прав фізичних і юридичних осіб в Україні // http://www.jurfirma.com/ua

174. Сидоренко М. Чи можливо поставити остаточну крапку в підході до вирішення проблеми адміністративного процесуального права? // Право України. – 2006. – №7. – С. 24–29.

175. Сладкевич В.П. Мотивационный менеджмент: Курс лекций / МАУП. – К., 2001. – 168 с.

176. Слинько Д.В. Процесуально–правовий механізм формування і прийняття управлінських рішень в органах внутрішніх справ: Автореф. дис….канд.. юрид. наук: 12.00.01 / ХУВС.–Х.. 2002.– С. 3–17.

177. Словарь административного права/ Под ред. И.Л. Бачило – М.: «Правовая культура», 1999.– 320с.

178. Словарь иностранных слов.– 16–е изд., испр. – М.: Рус.яз., 1988.– 624с.

179. Смирнов Э. А. Разработка управленческих решений: Учеб. для вузов. – М.: ЮНИТИ – ДАНА, 2004. – 271 с.

180. Советский энциклопедический словарь / Гл. ред. А.М.Прохоров. – 2–е изд. – М.: Советская энциклопедия, 1983. – 896 с.

181. Современный философский словарь/ Под общ. ред. д.ф.н.– проф. В.Е. Кемерова. – 2–еизд. Исправ–е. и дополн–е.– Лондон, Франкфурт на Майне, Париж, Люксембург, Москва, Милан, 1998.–1064с.

182. Сорокин В.Д. Советское административное процессуальное право.– М.: Юридическая литература, 1972.– 256с.

183. Сорокин П.А. Человек. Цивилизация. Общество. – М.: Изд–во полит. Лит-ры, 1992. – 542 с.

184. Стан і тенденції демократичних перетворень в Україні // Іменем Закону № 40 (5478); 2007. – 13 с.

185. СтариловЮ.Н. Административный процесс в системе современных научных представлений об административной юстиции // Государство и право. – 2004. – № 6. – С. 29–36

186. Стахурський М.Ф. Питання реформування адміністративного процесу в Україні: Дис. …канд. юрид. наук. – К.: Київський Національний університет ім.Тараса Шевченка, 2002.– 201 с.

187. Створити міліцію, до якої б йшла людина // Іменем Закону, №31 (5469). – 2005. – 31 с.

188. Столяренко А.М. Психологичские и педагогические проблемы управления в МВД, УВД, – М., 1982. – 235 с.

189. Столяренко Л.Д. Основы психологии. – Ростов-на-Дону, «Феникс», 1999. – 627 с.

190. Судебные и правоохранительные органы Украины: Учебник / Под ред. проф. Бандурки А.М. – Харьков: Ун–т внутр. дел, 1999. – 350 с.

191. Таранов П.С. Управление без тайн: афоризмы, законы, советы, правила для высших руководителей – Симферополь: Таврида, 1993. – 478 с.

192. Теория государства и права. Курс лекций/ Под ред. проф. Н.М. Матузова, проф. А.В. Малько. – М.,1997. – 627 с.

193. Теория управления в сфере правоохранительной деятельности / Под ред. В.Д. Малкова.– М., 1990.–488с.

194. Тимощук В.Н. Адміністративна процедура та адміністративні послуги: Зарубіжний досвід і пропозиції для України.–К.:Факт, 2003.– 496с.

195. ТихомировЮ.А.Административное право и процесс. – М.: Юрининформцентр, 1998. – 318 с.

196. Тихомиров Ю.В. Управленческое решение.– М.: Наука, 1972. –288с.

197. Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. Административные процедуры и право// Журнал Российского права.–2002.–№4.–С.8–9.

198. Томін В.Т. Взаємодія органів внутрішніх справ з населенням у боротьбі зі злочинністю. Омськ., 1978. – 123 с.

199. Томин В.Т. Взаимодействие ОВД с населением// Автореф. дис… доктора юрид. наук. – М., 1981. – 23 с.

200. Томкина О. Нормотворча та правозастосовча діяльність Кабінету Міністрів України в структурі адміністративного процесу // Юридична Україна. – 2005. – № 3. – С.19–23.

201. Тронь В.П. Стратегія прориву: Монографія.– К.: Вид–во УАДУ, 1995.– 344с.

202. Туманов Г.А. Организация управления в сфере охраны общественного порядка., М. – 1972. – 256 с.

203. Україна: поступ у ХХІ століття. Стратегія економічного та соціального розвитку на 2000 – 2004 роки: Послання Президента України до Верховної Ради України // Уряд. Кур’єр. – 2000. – 23 лют. – № 34.

204. У регіони прийшли «народні комісари»// Міліція України № 3 – 2005р. – 27с.

205. Управление организацией / Г.А. Алазоев, В.Г. Баранчеев, В.Н. Гунин и др./Под ред. А.Г. Поршнева.– М.: ИНФРА–М, 1999.–668с.

206. Управленческие процедуры / Б.М.Лазарев, И.Ш.Муксинов, А.Ф.Ноздрачев и др.– М.: Наука, 1998.– с. 346

207. Фатхутдинов Р.А. Разработка управленческого решения: Учебное пособие.–М.: ЗАО «Бизнес–школа» Интел–Синтез, 1997.–208с.

208. ФещенкоІ.О. Проблема розмежування понять «координація» та «взаємодія» в правоохоронній діяльності// Юридичне читання молодих вчених: Збірник матеріалів всеукраїнської наукової конференції 23–24 квітня 2004, – К:НПУ ім.. М.П. Драгоманова. – 2004. – 223 с.

209. Філософія: Навч. посібник / І.Ф. Надольний, В.П. Андрущенко, І.В. Бойченко, В.П. Розумний та ін.; К.: Вікар, 1997. – 587 с.

210. Философский энциклопедический словарь / Ред. – сост. Е.Ф. Губский и др.– М.: Инфра, 2000. – 576 с.

211. Философский энциклопедический словарь.–М.: ИНФРА–М., 1997.–363с.

212. Фотоконкурс «Міліція з народом» фінішував під оплески // Іменем Закону № 35 (5473) – 2005 р. – 13с.

213. Фролова О.Г. Новітня методологія в управлінні в органах внутрішніх справ: Монографія.–Донецьк: ДІВС МВС України, 2001.–312с.

214. Центр ваги наших реформ – інтереси людини // Міліція України № 5. – 2004 р. – 26 с.

215. ЧернецькаО.В. Нові засоби комунікації (соціокультурний аспект). Монографія.–К.,–1993.–277с.

216. ЧетвериковВ.С., ЧетвериковВ.В. Основы управления в органах внутренних дел: Учебное пособие.– М.: Новый юрист, 1997.–128с.

217. Чумаченко Н.Г., Заботина Р.И. Теория управленческих решений.– К., 1981.– 342с.

218. Чумиков А. Креативные технологии «паблик рилейшнз». – М., 1998. – 321 с.

219. ШакарянМ.С., СергунА.К. К вопросу о теории так называемой юридической процессуальной формы// Процессы соотношения материального и процессуального права/ Труды ВЮЗИ.–М., 1980.– 243с.

220. Шляхи реформування // Міліція України, 5–6’2004.– 31с.

221. Щедровицкий Г.П. Избранные труды.– М.: Псков, 1995.– 800с.

222. Щекин Г.В. Теория социального управления: Монографія. – К.: МАУП, 1996. – 328 с.

223. Якокка Л. Карьера менеджера: Пер. с англ.. – М.: Прогресс, 1991. – 384с.

224. Янг С. Системное управление организаций. – М.: Наука, 1976. – 375 с.

225. ЯрошенкоО.М. Дисципліна праці і відповідальність за її порушення// Проблеми законності. – Харків: Нац. юрид. акад. України імені Я.Мудрого. – 1998. – Вип.34. – С.142 – 146.

226. Drummond, Helga, Effective Decision–making, (2–nd edition) Kogan Page, 1996.