Вступ.

Розділ 1.Теоретико-методологічні аспекти розвитку адміністративного законодавства України.

1.1. Предмет і система адміністративного законодавства та права.

1.2. Становлення та розвиток адміністративної субкультури в Україні.

1.3. Проблема кодифікації адміністративного законодавства України: історичний досвід.

Розділ 2. Сучасний стан адміністративного законодавства в Україні.

2.1. Історія розвитку адміністративного законодавства України.

2.2. Переваги та недоліки адміністративного законодавства.

2.3. Сучасні напрями кодифікації адміністративного законодавства.

Розділ 3. Шляхи удосконалення чинного адміністративного законодавства України.

3.1. Напрями вдосконалення адміністративно-процесуального та адміністративно-деліктного законодавства в умовах адміністративної реформи.

3.2. Пропозиції та рекомендації щодо удосконалення чинного адміністративного законодавства.

Висновки.

Список використаних джерел.

Вступ

Актуальність теми. Реформа адміністративного права України передбачає основні шляхи реформування адміністративного законодавства, суттєве оновлення змісту адміністративно-правового статусу громадян, реформування законодавства про державну службу, законодавства щодо засад функціонування системи виконавчої влади, організації діяльності та правового статусу окремих її органів.

Вирішальну роль у забезпечення законності, захисту порушених прав і свобод людини і громадянина у сфері адміністративно-правових відносин має відігравати адміністративна юстиція як форма судового контролю виконавчої влади, удосконалення позасудового захисту прав і свобод громадян тощо.

Загалом спостерігається тенденція розширення впливу апарату управління в усіх сферах суспільного життя, зокрема його поширення на особисте життя громадян, що зумовило потребу в існуванні спеціальних органів для контролю діяльності органів державного управління, щоб не допустити узурпацію, свавільне використання влади всупереч інтересам громадян.

Обов’язок правової держави – гарантувати суб’єктивні права громадянина у відносинах з адміністративними органами, що зумовлює необхідність створити адміністративну юстицію в Україні, яка б, з одного боку, захищала суб’єктивні права громадян, а з іншого – забезпечувала через свою судову практику законність діяльності органів державної влади, таким чином сприяючи зміцненню правопорядку в державі.

Адміністративна юстиція, як один з найважливіших інститутів правової держави, – це ефективний засіб контролю діяльності органів виконавчої влади.

Основним завданням цього інституту є захист від свавілля органів державної та муніципальної служби, гарантування прав та законних інтересів фізичних і юридичних осіб.

Ця проблема започаткована в наукових працях В.Б. Авер’янова, В. Бернхема, В.І. Лафітського, Г.І. Нікерова, Ю.С. Педька, Н.Г. Салищевої, Ю.М. Старилова, Н.Ю. Хаманева, Д.М. Чечота та ін.

У такій комплексній правовій проблематиці, як відносини у сфері адміністративної відповідальності необхідною умовою дослідження мала бути координація адміністративно-правових досліджень із загальноюридичними, а також дослідженнями в інших галузях права. Автор у своєму дослідженні спирався на теоретичні положення, розроблені в працях Андрєйцева В.І., Дагеля П. С., Денісова Ю.А., Дурманова Н.Д., Карева Д.С., Карпушина М.П., Котова Д.П., Курляндського В.Н., Кригера Г.А., Кудрявцева В.М., Лейста О.Е., Мурзинова А.І., Никифорова Б.С., Рарога А.І., Рашковської Ш.С., Самощенко І.С., Утевського Б.С., Шишова О.Ф. та інших.

Нормативною базою роботи є національне законодавство, що регулює адміністративну відповідальність в Україні.

Об’єктом дослідженняє коло суспільних відносин, що виникають у процесі формування та функціонування адміністративного законодавства.

Предметом досліженняє зміст правового інституту адміністративного законодавства України, зокрема його матеріально-правового аспекту; обґрунтування необхідності реформування цього правового інституту в світлі Конституції України; розмежування понять “адміністративний проступок” та “адміністративне правопорушення”, а також склад адміністративного проступку.

Основною метою роботи є комплексне всебічне дослідження теоретичних основ інституту адміністративного законодавства та проблем його реформування у зв’язку з переходом економіки України до ринкових реформ, демократизацією суспільства та прийняттям Конституції України.

Відповідно до цієї мети необхідно було:

• здійснити аналіз поняття предмета адміністративного права України;
• удосконалити теоретичне визначення системи адміністративного права;
• визначити становлення та розвиток адміністративної субкультури в Україні;
• обґрунтувати загальні питання кодифікації адміністративного законодавства України;
• розкрити сучасний стан адміністративного законодавства в Україні;
• визначити переваги та недоліки адміністративного законодавства;
• розглянути основні напрями кодифікації адміністративного законодавства;
• розглянути шляхи удосконалення чинного адміністративного законодавства України;
• визначити необхідність та шляхи вдосконалення системи органів адміністративної юрисдикції;
• обґрунтувати пропозиції та рекомендації щодо удосконалення чинного адміністративного законодавства.

Розділ 1.Теоретико-методологічні аспекти розвитку адміністративного законодавства України

1.1. Предмет і система адміністративного законодавства та права

Система адміністративного права — це внутрішня побудова галузі, яка відображає послідовне розміщення елементів — інститутів і норм, що утворюють її, їх єдність і структурний взаємозв'язок. Вона складається із двох частин: загальної і особливої, що обумовлене сутністю і специфікою державного управління, його багатогалузевим характером і необхідністю постійного вдосконалення. Іноді говорять про спеціальну частину адміністративного права.

Загальна частина адміністративного права об'єднує норми, що закріплюють принципи державного управління; правове становище суб'єктів адміністративного права (органів виконавчої влади, державних службовців, громадян та ін.); форми і методи виконавчої та розпорядчої діяльності; адміністративний процес; засоби забезпечення законності і дисципліни в державному управлінні.

Особлива частина адміністративного права містить норми, що регулюють управління промисловістю, агропромисловим комплексом, соціально-культурною сферою (освітою, наукою та ін.), адміністративно-політичною діяльністю (управління внутрішніми справами, управління юстицією), а також міжгалузеве державне управління у сферах статистики, стандартизації, ціноутворення і т. ін.

Зміст загальної і особливої частин адміністративного права є взаємозалежним і складає єдине ціле. Норми загальної частини застосовуються до всіх інститутів особливої частини. Наприклад, загальні правила, що регулюють порядок підготовки, видання, набрання чинності і дію актів державного управління, реалізуються у процесі виконавчо-розпорядчої діяльності органів управління у всіх галузях соціально-культурного будівництва з урахуванням їх специфіки.

Поряд з поділом на дві основні частини (загальну і особливу) система адміністративного права складається із адміністративно-правових інститутів — груп норм, що регулюють тісно пов'язані, однорідні суспільні відносини (наприклад, державної служби).

Для більш глибокого розуміння предмета адміністративного права і сутності адміністративно-правового методу регулювання необхідно висвітлити зв'язок галузі права, яку ми розглядаємо, з іншими, суміжними галузями права. Це важливо і для характеристики соціальної ролі і особливостей адміністративного права, шляхів його вдосконалення[31, c. 5-6].

Найбільш тісний зв'язок спостерігається між адміністративним правом і конституційним правом, яке становить основу всіх галузей права, включаючи й адміністративне. Конституційні положення закріплюють місце органів виконавчої влади в системі державного механізму, підстави їх взаємовідносин з органами державної влади, правосуддя і прокуратури, важливі принципи їх формування і діяльності. Таким чином, приписи норм конституційного права слугують вихідною основою для норм адміністративного права, які регулюють різноманітну і повсякденну виконавчо-розпорядчу діяльність органів державного управління. В нормах адміністративного права розвиваються і деталізуються положення Конституцій України та інших джерел конституційного права щодо функціонування виконавчих і розпорядчих органів.

Певні зв'язки існують між адміністративним правом і трудовим правом у сфері регулювання службових відносин. Норми останнього визначають статус державних службовців як учасників трудового процесу. Що стосується норм адміністративного права, то вони регулюють державнослужбові відносини, а саме: умови вступу на державну службу, порядок її проходження, правила користування документами, повноваження посадових осіб в організації трудового процесу.

Адміністративне право носить тісно пов'язане з цивільним правом, передусім тому, що ці галузі регулюють відносини майнового характеру. Проте норми цивільного права стосуються майнових відносин, в яких сторони є рівноправними, а норми адміністративного права — майнових відносин, які базуються на адміністративній підпорядкованості одної сторони другій.

Адміністративне право межує з фінансовим правом, яке регулює відносини, що складаються у процесі фінансово-бюджетної діяльності держави. Для регулювання цих відносин використовується адміністративно-правовий метод. Однак фінансове право визнане самостійною галуззю, оскільки регулювання мобілізації, розподілу та використання грошової маси в державних інтересах має велике значення і характеризується специфічними особливостями[33, c. 16-18].

З низкою норм кримінального права пов'язаний зміст норм адміністративного права про відповідальність за адміністративне правопорушення. Так, КпАП встановлює адміністративну відповідальність посадових осіб, а норми кримінального законодавства — їх кримінальну відповідальність за посадові злочини.

Відмежування адміністративного права від інших галузей, які так чи інакше з ним пов'язані, характеризує його самостійне значення. Водночас співвідношення адміністративного права з суміжними галузями права свідчить про їх взаємозв'язок в єдиній системі права.

Від адміністративного права як галузі права необхідно відрізняти адміністративне законодавство, яке є складовим елементом законодавства України. Якщо адміністративне право — це сукупність правових норм, що регулюють суспільні відносини у сфері державного управління, то під адміністративним законодавством розуміється система правових актів, в яких ці норми знаходять свій зовнішній прояв. Адміністративне законодавство охоплює не всі нормативно-правові акти, а тільки закони та інші акти Верховної Ради України, укази і розпорядження Президента України та урядові постанови загально-нормативного характеру, що належать до управлінської діяльності.

Особливості адміністративного права (своєрідності адміністративно-правового методу регулювання) зумовлені специфікою державного управління як юридично-владної діяльності, що здійснюється виконавчими та іншими державними органами[17, c. 35-36].

Предмет адміністративного права складає широкий комплекс суспільних відносин, які виникають у зв'язку з реалізацією функцій державного управління, з приводу здійснення широкої і різноманітної виконавчої та розпорядчої діяльності.

Кожна правова галузь обслуговує коло суспільних відносин, які складають предмет її правового регулювання. Адміністративне право не є винятком і теж має власний предмет, детальне ознайомлення з яким дозволяє отримати більш чітке уявлення про суспільне призначення цієї галузі, визначити ті межі, що відокремлюють її від інших галузей права, у тому числі норм, які теж використовуються для регулювання відносин в управлінській сфері.

Як зазначає професор С.С. Алексеев, предмет правового регулювання — це різноманітні суспільні відносини, які об'єктивно, за своєю природою можуть "піддаватися" нормативно-організаційному впливу і в даних соціально-політичних умовах потребують такого впливу, що здійснюється за допомогою юридичних норм, усіх інших юридичних засобів, які утворюють механізм правового регулювання [6, с 292].

Характеристики предмета адміністративного права мають тісний зв'язок із тими головними завданнями, які постають перед ним на тому чи іншому етані його розвитку. Процес реалізації цих завдань може спричинити відповідні кількісні і якісні зміни у структурі предмета правового регулювання, скоригувати вектори подальшого розвитку окремих видів суспільних відносин, змінити ідеологію управлінських стосунків та ін.

Дослідження предмета адміністративного права, зважаючи на масштабність і різноманітність державно-управлінських відносин, завжди було непростою справою. На сучасному етапі ця робота ускладнюється процесом реформування вітчизняного адміністративного права, під час якого зміщуються акценти у владно-управлінських відносинах на користь потреб та інтересів звичайної людини, адміністративно-правовий статус якої суттєво зростає.

Крім цього, із запровадженням в Україні загальновизнаного принципу подіту державної влади революційним змінам була піддана державно-управлінська діяльність, головними репрезентантами якої стали структури виконавчої влади. Термін "державне управління" майже не використовується в нормах чинного вітчизняного законодавства як це було за часів СРСР, а в деяких наукових джерелах можна зустріти суперечливі думки щодо його подальшої долі [12, с 14-22].

Адміністративне право не є монофункциональною галуззю права, його норми можуть мати як регулятивне, так і охоронне призначення. Відносини, що виникають під час реалізації цих норм, характеризуються значною різноманітністю та широкою географією функціонування. Першою і, на жаль, поки що останньою спробою монографічного дослідження проблем предмета адміністративного права можна вважати роботу професора Ю.М. Козлова, яка була видана в 1967 р. і мала назву "Предмет советского административного права". У даній роботі під предметом радянського адміністративного права розумілися суспільні відносини управлінського характеру. Головними умовами віднесення суспільних відносин до даної групи були: по-перше, одна з їх сторін — відповідний орган державного управління; по-друге, ці відносини безпосередньо пов'язані зі здійсненням цим органом конкретних завдань виконавчо-розпорядчої діяльності, тобто повсякденного і безпосереднього керівництва господарським і культурно-політичним будівництвом [9, с 29].

Використовуючи зазначені положення, Ю.М. Козлов сформулював визначення цієї галузі права, а саме: радянським адміністративним правом визначалась галузь соціалістичного права (сукупність правових норм), яка покликана регулювати суспільні відносини, що складаються у сфері виконавчо-розпорядчої діяльності органів державного управління, тобто у сфері радянського державного управління, а також відносин управлінського характеру, які мають місце у внутрішньо-організаційній діяльності органів державної влади, суду і прокуратури [9, с 30].

Запропоновані визначення адміністративного права та його предмета пройшли випробування часом і майже до середини 90-х років минулого століття широко використовувалися під час характеристик вже пострадянського адміністративного права. Однак поява в юридичній термінології законодавчо закріпленого поняття "виконавча влада", фактична трансформація функцій державного управління в окремих соціальних сферах змушують до критичного перегляду варіанта визначення предмета адміністративного права, що було запропоновано професором Ю.М. Козловим.

Головною проблемою, яку потрібно вирішувати при цьому, є доцільність використання в новому визначенні предмета адміністративного права такого поняття, як "державне управління".

Існує декілька позицій з цього приводу. Перша — обмежує державне управління рамками "державно-апаратного середовища" [6, с 14-21].

Друга позиція зводиться до фактичного ототожнення державного управління і виконавчої влади, при цьому предметом адміністративного права визнається сукупність суспільних відносин, які складаються у процесі організації діяльності виконавчої влади [9, с 1].

І, нарешті, третя позиція спрямована на таке наукове визначення співвідношення між поняттями "державне управління" та "виконавча влада", яке відповідає існуючим реаліям адміністративно-правового регулювання [10, с 3].

На мій погляд, найбільш прийнятною і перспективною є третя позиція, яка дає право на життя і розвиток обом цим правовим категоріям, не збіднює, а навпаки, зберігає і збагачує арсенал ключових термінів адміністративного права, відкриває реальну можливість наповнення їх новим, досконалішим змістом.

Адміністративному праву притаманні певні межі правового регулювання — це сфера діяльності виконавчих та розпорядчих органів і суспільні відносини управлінського характеру, що складаються у цій сфері. Вони виникають, розвиваються та припиняються між: вищими і нижчими органами виконавчої влади (між Кабінетом Міністрів України і обласною державною адміністрацією); органами виконавчої влади і підпорядкованими їм підприємствами, установами, організаціями (між Міністерством освіти і науки України і ректором вищого навчального закладу); органами виконавчої влади, які не пов'язані безпосередньо підпорядкованістю (між Міністерством охорони здоров'я України і Міністерством освіти і науки України); органами управління і органами громадських організацій (між обласною державною адміністрацією і президією обласної ради профспілок); органами виконавчої влади і громадянами (між районним відділом внутрішніх справ і громадянином, який притягається до адміністративної відповідальності за адміністративний проступок).

Для зазначених суспільних відносин характерним є органічний зв'язок із здійсненням мети державного управління і тому в них обов'язково, як правило, бере участь орган державного управління або посадова особа, яка представляє цей орган, наділена певними повноваженнями щодо здійснення виконавчої та розпорядчої діяльності.

Управлінські відносини можуть складатися у процесі внутрішньоорганізаційної діяльності управлінського характеру інших державних органів, їх посадових осіб. Наприклад, прокурор області керує роботою міських і районних прокурорів, здійснює підбір і розміщення кадрів, контроль за виконанням покладених на них повноважень і т. ін. Однак ця діяльність прокурора є допоміжною щодо основної, оскільки вона спрямована на забезпечення умов для нормального здійснення Генеральним прокурором України і підлеглими йому прокурорами нагляду за додержанням і правильним застосуванням законів Кабінетом Міністрів України, міністерствами, державними комітетами, відомствами, іншими органами державного і господарського управління та контролю, урядом Автономної Республіки Крим, місцевими радами, їх виконавчими та розпорядчими органами, військовими частинами, політичними партіями, громадськими організаціями, масовими рухами, підприємствами, організаціями, установами незалежно від форм власності, підвідомчості та належності, посадовими особами і громадянами (ст. 1 Закону України від 5 листопада 1991 p. «Про прокуратуру» ). Те ж саме можна сказати і про управлінську діяльність судових органів як допоміжну відносно правосуддя[9, c. 117-119].

Специфічні управлінські відносини виникають і розвиваються також у системі громадських організацій, наприклад, між їх органами, керівними органами профспілок та об'єктами виробничого, соціально-культурного чи побутового призначення, якими вони керують. Члени інспекції робітничого контролю профспілок мають право наприклад, складати протоколи про адміністративні правопорушення, що стосуються правил торгівлі і надання послуг працівниками торгівлі, громадського харчування і сфери послуг, громадянами, що займаються підприємницькою діяльністю (ст. 255 Кодексу України про адміністративні правопорушення).

Очевидно, що повноваження такого роду реалізуються за межами внутрішнього життя профспілкових організацій, носять зовнішній характер.

Отже, ми розрізняємо два типи управлінської діяльності: виконавчо-розпорядчу, здійснювану органами виконавчої влади; управлінську, здійснювану іншими державними органами та громадськими організаціями. Загальне між ними полягає у збігу формальних моментів (підбір кадрів, контроль і перевірка виконання і т. под.), а відмінність між ними пов'язана з характером і призначенням діяльності, її значенням у механізмі здійснення функцій держави. Видається, що ця відмінність є визначальною (наприклад, до управлінської діяльності органів прокуратури не входить здійснення функції управління, а отже, вона не має зовнішніх проявів, оскільки відбувається усередині апарату цих органів).

Із запровадженням в Україні інституту місцевого самоврядування, функції здійснення виконавчої влади на місцях реалізуються місцевими державними адміністраціями (передусім у масштабах області і самостійних районів, а також у містах Києві і Севастополі) та виконкомами місцевих рад, що не входять до структур державної влади (наприклад, виконкоми селищних рад, сільських, міських, районних у місті).

Одні, репрезентуючи державні виконавчі інститути, інші — не державні, але також владні структури, разом здійснюють владно-управлінські функції, які за своїми змістовними ознаками є однорідними [10, с 11].

За цілком слушним твердженням професора І.П. Голосніченка, як державному управлінню, так і управлінню з боку органів місцевого самоврядування притаманні такі ознаки, як публічність, визначеність у законі меж діяльності. Ці види управління відрізняються один від одного лише за суб'єктами та характером джерел їх регулювання. У той же час вони стосуються інтересів громадян, спрямованих на реалізацію та захист їхніх прав і свобод, створення умов для виконання ними своїх обов'язків [8, с 21].

Узагальнюючи думки цих двох провідних вітчизняних вчених-адміністративістів, можна дійти висновку, що на місцевому рівні обсяги функцій державного управління відчутно звузилися, виконавчу діяльність, яку здійснюють органи місцевого самоврядування, не дивлячись на значну схожість ц характеристик, вже не можна ототожнювати з державним управлінням і розглядати як його складову. Це, скоріше, комунальне управління, яке відрізняється від державного не тільки колом суб'єктів, правомочних на його здійснення, та джерелами нормативного забезпечення діяльності, а і звуженою сферою функціонування, яка обмежується місцевим рівнем.

З появою зародків комунального управління така форма владної діяльності, як державне управління втратила своє монопольне положення на місцевому рівні. Враховуючи, що ці форми реалізації виконавчої влади переслідують майже однакові цілі, покликані відстоювати інтереси та потреби одних і тих самих громадян, використовують арсенал однакових функцій (планування, регулювання, контроль тощо), на мою думку, буде цілком доцільно розглядати їх спільно, в рамках владно-управлінської діяльності, яка здійснюється за допомогою двох споріднених форм: державного управління та комунального управління.

Надання широких повноважень у сфері здійснення виконавчої влади недержавним інституціям (органам місцевого самоврядування, муніципалітетам, комунам тощо) — це не данина міжнародній "управлінській моді", а обов'язкова ознака демократичного суспільства, де органи виконавчої влади в поєднанні з виконавчими структурами місцевого самоврядування виконують стратегічне завдання служіння народові через відповідні схеми й механізми, формуючи і реалізуючи загальні (публічні) потреби та інтереси в рамках спільної владно-управлінської діяльності.

Завершуючи розгляд питання системи суб'єктів, які здійснюють виконавчу владу, слід нагадати, що крім органів місцевого самоврядування, окремі функції виконавчої влади можуть бути делеговані деяким іншим невладним та недержавним структурам (наприклад, громадським організаціям).

Наступною, не менш принциповою проблемою, що стоїть на шляху вироблення визначення оновленого предмета адміністративного права, є проблема окреслення його меж.

Хоча ця проблема розглядається із суто теоретичних позицій, але навіть часткове її розв'язання буде мати вагоме практичне значення. Насамперед, це стосується так званих суб'єктів владно-управлінської діяльності, які, виконуючи управлінські функції, застосовують норми інших управлінських галузей права (земельного, фінансового, екологічного тощо).

Особливо важкою проблема окреслення меж адміністративного права, виглядає після ознайомлення з висловлюваннями окремих вчених-адміністративістів. Гак, відомий вітчизняний вчений А.Н. Одарченко вважав, що суспільні відносини, які регулюються даною галуззю, настільки широкі й різноманітні, що не піддаються обліку [11, с.48]. Англійський адміністративіст Д. Гартер, майже продовжуючи думку Одарченка, стверджує, що для адміністративного права важко встановити межі [7, с. 22].

У деяких підручниках з адміністративного права можна зустріти окремі спроби розв'язання цього питання. Так, професор Д.1І. Бахрах стверджує, що адміністративне право регулює всі управлінські відносини, за винятком тих, котрі регламентовані іншими галузями права [15, с.3], Інша позиція викладена професором І.О.Битяком, котрий наголошує, що адміністративному праву притаманні певні межі правового регулювання — це сфера діяльності виконавчих та розпорядчих органів і суспільні відносини управлінського характеру, що складаються в цій сфері [12, с. 19].

На мою думку, наведені погляди мають певні недоліки, зокрема, будучи слушною, перша позиція не конкретизує ні управлінські відносини, ні галузі права, які регламентують їх поза предметом адміністративного права. Основною вадою другої точки зору є неврахування того факту, що управлінські відносини, які складаються у сфері діяльності виконавчих та розпорядчих органів, можуть регулюватися нормами інших управлінських галузей права.

Вирішуючи цю, без усякого сумніву, складну проблему, на мою думку, потрібно враховувати те високе місце, яке займає адміністративне право в системі вітчизняного права. Слід нагадати, що адміністративне право — це фундаментальна (основна) галузь публічного права. Воно займає найвище місце в ієрархії так званих управлінських галузей права. На щабель нижче від адміністративного права знаходяться дві спеціальні галузі права: земельне і фінансове право, ще нижче положення займають комплексні галузі, які складають вторинні утворення у структурі права, до них можна віднести господарське, екологічне, банківське, морське, мигне, податкове право та ін.

Норми, що складають майже всі комплексні галузі, не пов'язані єдиним методом і механізмом регулювання та мають «прописку» в основних галузях. [4, с.254].

Якщо такі спеціальні галузі права, як земельне або фінансове право, своїм самостійним функціонуванням мають бути зобов'язані, у першу чергу, адміністративному праву, то такі комплексні галузі права, як банківське, екологічне, митне, господарське право та ін., існують завдяки адміністративному та вказаним вище спеціальним галузям права.

Без сумніву, вирішальне місце в управлінській галузево-правовій ієрархії належить адміністративному праву. Саме його норми визначають головні вектори владно-управлінської політики в державі, закріплюють питання правосуб'єктності, організаційно-системні та організаційно-структурні відносини в управлінській сфері, регламентують відносини адміністративної відповідальності й адміністративної юстиції. Норми двох інших управлінських галузей, фінансового і земельного права, на перший погляд, регулюють менш масштабні суспільні відносини, але вагомість значення їх для держави є визначальною тому, що об'єктами цих відносин виступають публічні потреби у сфері фінансів та земельних ресурсів.

Продовжуючи розгляд особливостей комплексних галузей права, необхідно ще раз звернутися до думки професора С.С. Алексеева, котрий наголошував, що юридичні норми, які входять до комплексних утворень, залишаються за своїми вихідними моментами в головній структурі, в основних галузях, і на них розповсюджуються загальні положення відповідних основних галузей. У вторинну структуру вони входять, весь час залишаючись нормами цивільного, кримінального, адміністративного, трудового та ін. права [4, с 254].

Розвиваючи цю думку, можна припустити, що управлінські норми в комплексних управлінських галузях мають співпадати І аналогічними нормами основних галузей — адміністративного, фінансового або земельного права, а тоді мають співпадати і відповідні управлінські відносини у перелічених галузях. Пам'ятаючи, що процесуальні відносини і відносини відповідальності у владно-управлінській сфері, беззаперечно, входять до кола предмета адміністративного права, проблема визначення меж цього предмета виглядає не такою вже й недосяжною метою.

Враховуючи викладене, межі предмета адміністративного права у владно-управлінській сфері мають проходити на рівні регулятивних матеріальних суспільних відносин, об'єкт яких складають публічні інтереси у сфері земельних або фінансових ресурсів. Іншими словами, дія предмета адміністративного права завершується там, де починають виникати регулятивні матеріальні (організаційно-функціональні) відносини однієї з двох інших управлінських правових галузей — фінансового або земельного права, що мають специфічні та надзвичайно цінні об'єкти регулювання, відповідно, публічні інтереси у сфері фінансів або земельних ресурсів. Причому, якщо зазначені об'єкти фігурують у регулятивних відносинах, які виникають за участю норм, похідних до земельного або фінансового права, у таких комплексних галузях, як екологічне, аграрне, банківське та ін. право, то ці суспільні відносини також потрібно розглядати поза межами предмета адміністративного права.

Без усякого сумніву, викладена позиція щодо визначення меж предмета адміністративного права повинна сприйматися тільки як своєрідний пролог до більш докладного дослідження цієї складної проблеми.

Таким чином, розглянувши загальні питання співвідношення понять "виконавча влада" і "державне управління", тенденції щодо звуження функцій державного управління на місцевому рівні і, навпаки, розширення кола суб'єктів, які здійснюють владно-управлінську діяльність, з'ясувавши межи предмета адміністративного права, пропонується наступний, оновлений варіант його визначення[43, c. 26-28].

Предмет адміністративного права України — це сукупність груп однорідних суспільних відносин регулятивного або охоронного, матеріального чи процесуального характеру, в яких реалізуються права, свободи й обов'язки учасників владно-управлінської діяльності.

Поза межами предмета адміністративного права виникають і функціонують регулятивні, матеріальні суспільні відносини, об'єкт яких пов'язаний із земельними або фінансовими ресурсами.

Використання у наведеному визначенні тези про групи однорідних суспільних відносин підкреслює різноманітність та різноплановість відносин, що регулюються адміністративно-правовими нормами. Як відомо, це можуть бути відносини позитивно-регулятивного і деліктного характеру, матеріального та процесуального призначення, внутрішньо системні й позасистемні тощо.

Більш докладного пояснення потребує положення, що стосується учасників владно-управлінської діяльності. Відомо, що зміст терміну "владно-управлінська діяльність" складається з двох форм — державного й комунального управління. У ролі їх учасників можуть виступати, з одного боку, органи (посадові особи), що здійснюють функції владно-управлінської діяльності, з іншого — фізичні або юридичні особи, які не наділені владними повноваженнями, але реалізують свою правосуб'єктність за допомогою владно-управлінської діяльності.

Останнім часом, у навчальних і наукових джерелах можна зустріти декілька нових редакцій визначення предмета адміністративного права.

Наприклад, професор Є.В. Кубко вважає, що "предмет адміністративного права — це трансформовані в нових умовах державного управління суспільні відносини, що виникають та змінюються (або припиняються) у процесі практичної реалізації державними органами, насамперед, органами виконавчої влади, повноважень державно-владного характеру відповідно до закріпленої за ними компетенції по здійсненню функцій державного управління" [10, с 6].

Інший варіант пропонується професором Ю.П. Битяком, котрий наголошує, що предмет адміністративного права складає комплекс суспільних відносин, які виникають у зв'язку з реалізацією функцій державного управління, з приводу здійснення широкої та різноманітної виконавчої і розпорядчої діяльності [12, с 19].

Наступна редакція зустрічається в навчальному посібнику доцента С.Т. Гончарука, де предметом правового регулювання адміністративного права України виступають суспільні відносини управлінського характеру, що складаються переважно у сфері державного управління у процесі здійснення завдань і функцій виконавчої влади, а також пов'язаних із внутрішньою організацією діяльності державних органів, інших державних організацій та органів місцевого самоврядування, застосування заходів адміністративного примусу, реалізація й захист прав і свобод громадян у сфері виконавчої влади та здійснення окремими недержавними формуваннями делегованих їм повноважень і функцій виконавчої влади [13, с.7-8].

Такий широкий діапазон думок щодо змісту оновленого предмета адміністративного права України свідчить про актуальність та складність порушеної теми, процес дослідження якої має бути продовженим під час подальшої реалізації завдань реформи адміністративного права України.

1.2. Становлення та розвиток адміністративної субкультури в Україні

Наука адміністративного права покликана аналізувати суспільні відносини у сфері державного управління і систему норм, що регулюють їх (адміністративно-правові норми), досліджувати і узагальнювати закономірності правового регулювання організації і діяльності апарату державного управління. Вона також вивчає правовий статус суб'єктів і об'єктів виконавчої влади, правові форми і методи державного управління, способи забезпечення державної дисципліни і законності в управлінській діяльності, розробляє наукові проблеми, пов'язані з удосконаленням адміністративно-правових інститутів загального, галузевого та міжгалузевого управління.

Функціонування суспільства як системи соціальної взаємодії, зумовленої необхідністю сумісного задоволення людських потреб, ґрунтується на регулятивному механізмі, що складається із сукупності правових і моральних норм, звичаїв і традицій, цінностей і символів, які об’єднуються поняттям “культура”. Одним з основних критеріїв культури і цивілізації є перехід від індивідуального і групового регулювання громадської життєдіяльності до спеціально створеного державного апарату. А його фактична спрямованість, у свою чергу, залежить від реального співвідношення трьох субкультур – підсистем цінностей або їх інтерпретацій з позицій: інтересів владних суб'єктів, народу і самих державних службовців безпосередньо.

Адміністративна субкультура являє собою специфічний різновид професійної субкультури державних службовців, у якій своєрідно відображаються цінності та ідеали усього суспільства. Це відносно самостійне духовне явище, яке відноситься до загальної культури людства і нації як специфічний її прояв, що знаходить відображення в особливому способі мислення і функціонування власних соціальних інститутів чиновництва як спільноти – світоглядних систем професійної освіти і виховання, моральних норм, корпоративних механізмів самозбереження і саморозвитку. Адміністративний субкультурний комплекс функціонує як система узагальнених сенсів соціальної поведінки державних службовців.

Центральною проблемою розвитку адміністративної субкультури виступає вирішення суперечностей між вищим соціальним сенсом державної служби – необхідної спрямованості її діяльності на забезпечення загальних інтересів суспільства – і особистими та корпоративними потребами чиновництва, що можуть задовольнятися як законними, так і асоціальними засобами. Тому бюрократичний механізм може бути як ефективним інструментом здійснення загальної мети, так і гальмом у розвитку суспільства[41, c. 109-110].

Розвиток науки адміністративної о права слід розглядати на загальному фоні розвитку держави і права.

У перші роки радянської влади адміністративним правом займалися учені-адміністративісти. наукові погляди і позиції яких формувалися у дореволюційний час, коли практика державного управління і нормативна база його регулювання ще тільки складалися. Це ускладнювало їх наукову розробку.

Перший підручник з адміністративного права (автор — А. Єлістратов) видано у 1922 p., але його зміст не розкриває діяльності державного апарату того часу.

Протягом 1922-1929 pp. В. Кобалевський та О. Євтихієв опублікували низку наукових робіт. У 1925-1929 pp. у Харкові вийшли їх підручники з радянського адміністративного права. Інформація про розвиток науки адміністративного права подавалася і в часописах, наприклад, таких, як «Адміністративний вісник», «Революція права» та ін.

На початку 30-х років наука адміністративного права (тобто дослідження адміністративно-правових проблем) перестала існувати, зовсім припинилося вивчення предмета «Адміністративне право» у вищих навчальних закладах. Це пояснюється тим, що в умовах того часу управління здійснювалося шляхом організаційного впливу без використання правових форм і методів.

Таким чином, наука адміністративного права пережила ідейну і кадрову кризи. Але слід ураховувати і об'єктивні чинники: до 1936 р. у нас управління не було чітко відмежоване від інших типів державної діяльності — ні за Конституцією, ні фактично. Виконкоми у період між з'їздами рад мали владу і управляли, а раднаркоми належали до числа законодавчих органів. За таких умов важко було виділити управлінську діяльність як самостійний об'єкт вивчення, відокремити управлінський апарат від інших ланок державного апарату.

Розвиток науки адміністративного права активізувався після прийняття у 1936 p. Конституції СРСР. У ній чітко визначалися органи державного управління, форми їх діяльності, у деяких статтях розкривався зміст їх виконавчої і розпорядчої діяльності, встановлювався підзаконний характер усіх актів управління, закріплялися організація і повноваження місцевих органів галузевого управління, основи адміністративно-правового статусу громадян.

У 1938 p. відбулася І Всесоюзна нарада з питань науки радянської держави і права, яка прийняла рішення відновити науку адміністративного права і поставила завдання розробити питання про обсяг повноважень органів державного управління, вивчити методи управління економікою, соціально-культурним будівництвом та ін. Активізувалася і підготовка учених-адміністративістів.

У 1940 p. було видано підручник з адміністративного права, підготовлений І. Анановим, Л. Генкіним, Б. Ландау, К. Солнцевим та ін. У цьому автори досить широко визначили предмет науки адміністративного права — через розкриття поняття виконавчо-розпорядчої діяльності сформулювали основні принципи радянського державного управління, визначили систему науки, розкрили систему адміністративного права — загальної та особливої частин, головні інститути.

У роки Великої Вітчизняної війни у сфері науки адміністративного права та адміністративного законодавства розроблялися проблеми, викликані умовами воєнного часу[37, c. 29-31].

У післявоєнний період значний внесок у розвиток науки адміністративного права зробили такі вчені, як О. Луньов, М. Студенікін, Ю. Козлов, В. Манохін, О. Альохін, В. Власов, Ц. Ямпольська, Г. Петров, Д. Бахрах та ін. В їх працях були висвітлені питання про сутність державного управління, особливості адміністративно-правових відносин, їх суб'єктів, державну службу, вдосконалення діяльності виконавчо-розпорядчих органів, зміцнення законності і державної дисципліни. Головними для учених-адміністративістів були проблеми вдосконалення системи органів управління, чіткого розмежування компетенції між ними, підвищення відповідальності кожного органу і посадової особи за доручену справу, розширення прав громадян і посилення їх гарантій та ін.

Після війни увага учених була зосереджена на проблемах підготовки єдиного законодавчого акта з адміністративного права. На жаль, ця робота не мала успіху, тому законодавець пішов іншим шляхом — проведення кодифікації правових приписів, що регулюють відносини окремих інститутів адміністративного права. Були прийняті КпАП, Основи законодавства України про культуру та інші акти.

В Україні адміністративне право викладалось як до, так і після 1917 р. У навчальному плані 1921-1922 pp. Харківського інституту народного господарства на юридичному факультеті воно читалося за спеціальністю «Адміністративісти» як одна із головних дисциплін.

У розвиток адміністративного права в Україні в післявоєнний період істотний внесок зробили І. Пахомов, А. Клюшниченко, О. Бан-дурка, В. Опришко, І. Голосниченко, Л. Коваль, В. Авер'янов, В. Цветков, А. Селіванов, С. Ківалов, Є. Додін та ін., а також професори Харківського юридичного інституту О. Якуба і Р. Павловський, які брали участь у підготовці законодавства про адміністративні правопорушення, наукових розробках проблем державного управління, діяльності місцевих органів державного управління, адміністративної відповідальності. У 1975 p. О. Якуба ви і. за підручник «Радянське адміністративне право (Загальна частина)» У 1986 p. за редакцією Р. Павловського вийшов підручник «Радянське адміністративне право».

Особливого загострення ця проблема набула у період сучасної соціальної трансформації України. Майже всі значні соціально-економічні проекти, в тому числі і перехід до ринкових відносин, і розвиток малого і середнього бізнесу блокуються через консерватизм, бюрократизм і корумпованість значної частини державних службовців. При цьому запроваджувані правові та організаційні заходи боротьби з цим злом не дають очікуваних суспільством наслідків. Тому проблема становлення і розвитку адміністративної субкультури, адекватної сучасним вимогам системної трансформації суспільних відносин, привертає все більшу увагу дослідників з різних соціально-гуманітарних спеціальностей, особливо, з теорії держави і права та державного управління і менеджменту[30, c. 51-52].

В адміністративній субкультурі у зв’язку з її великим впливом на характер державного управління в цілому першорядне значення має питання про соціальну орієнтацію відповідальності посадових осіб, приймаючих рішення. По рівню розвитку моральних якостей особистості в даному випадку мова може йти про три основні типи відповідальності: 1) перед власною совістю суб’єкта державного управління; 2) моральна відповідальність перед народом і відповідальність перед найближчим оточенням, що можуть не співпадати як загальні інтереси суспільства і специфічні інтереси корпорації, групи і 3) юридична – карна чи громадянська відповідальність, визначена існуючим законодавством.

Адміністративна субкультура з її специфічною системою цінностей і норм етикету взаємодіє з культурою населення як особливе та загальне і лише в цій взаємодії формується сучасний національно-регіональний стиль державного управління, здібний подолати віковічне відчуження чиновника (як символа бюрократа у негативному значенні і цього терміну) від народу, якому він за своїм посадовим обов’язком повинен служити вірою і правдою. У загальній культурі населення України панує упереджене, а часто навіть негативне ставлення до чиновника і, зокрема, до людини, що зробила швидку кар’єру в державній службі. Але в інтересах усього суспільства дуже важливо розуміти, що успішне просування за посадою здібного і чесного керівника – необхідна умова відбору кращих кадрів для зайняття вищих посад у державному управлінні і, як наслідок, підвищення ефективності роботи апарату[35, c. 19-20].

Проблему суспільної цінності сучасного адміністративного права України (аксіологічний аспект) можна розглядати з двох визначальних позицій. Перша — пов'язана з місцем і роллю адміністративного права у вітчизняній правовій системі, друга позиція характеризується змістом основних завдань, що покладаються на цю правову галузь як на один із головних правових інструментаріїв регулювання соціально-управлінських процесів у суспільстві.

Алгоритм розгляду питання про місце адміністративного права у правовій системі України, має будуватися за схемою, у ролі основних елементів якої виступають поняття: фундаментальна галузь права; галузь публічного права; метропольна галузь права у сфері державного управління.

Не викликає сумніву правильність тези професора В.Б. Авер'янова про те, що адміністративне право — це класичний зразок фундаментальної галузі так званого публічного права [11, с 9].

Зупинимось докладніше на кожній зі складових цієї характеристики. Фундаментальність адміністративного права означає, що воно є невід'ємною складовою підвалин вітчизняної правової системи разом з іншими профілюючими галузями права, такими, як конституційне право, цивільне право, кримінальне право, а також процесуальними галузями утворює, з юридичного боку, провідну частину розвинутої правової системи, її непорушне ядро [12, с 247].

Структурно-фундаментальні галузі української системи права складаються з трьох функціональних поясів (в основу поділу системи фундаментальних галузей права на функціональні пояси покладене функціональне призначення цих галузей, воно може бути регулятивне, охоронне або змішане) [38, c. 19-21].

Щоб наша уява про місце адміністративного права в підвалинах правової системи України була більш повною, слід навести загальні характеристики фундаментальних галузей права, що пропонуються професором С.С. Алексєєвим. На його думку, фундаментальні галузі: 1) вичерпно конкретизують генеральні юридичні режими, групові методи правового регулювання; 2) відрізняються юридичною "чистотою", яскравою контрастністю, юридичною несумісністю і тим самим виключають можли-вість взаємного субсидіарного застосування норм, що входять у дані галузі; 3) юридично первинні, тобто містять вихідний правовий матеріал, який потім так чи інакше використовується під час формування правових режимів інших галузей; 4) у своїй сукупності, як ядро цілісної системи, вони мають струнку завершену архітектоніку, спаяні чіткими закономірними залежностями, ієрархічними зв'язками [22, с 248].

Без сумніву, перелік цих характеристик не є вичерпним, і його можна доповнити окремими положеннями, що стосуються практичної ролі, яку відіграють фундаментальні галузі в суспільному житті. Кожна з цих правових галузей: 1) виконує окреме стратегічне завдання в процесі регулювання суспільних відносин; 2) маючи особливі характеристики галузевої правосуб'єктності, відіграє одну з вирішальних ролей у реалізації прав, свобод та обов'язків людини і громадянина; 3) здійснює безпосереднє правове супроводження функціонування всіх або окремих гілок влади; 4) у власній структурі обов'язково містить норми правової відповідальності; 5) обслуговується відповідною процесуальною галуззю або підгалуззю, як це відбувається в адміністративному праві.

Наступним аспектом, який характеризує місце адміністративного права в правовій системі України, є його публічність. Раніше вже наголошувалось, що адміністративне право є класичним представником так званого публічного права.

Публічне право — це одна з частин правової системи держави, яка об'єднує галузі права, що регулюють суспільні відносини, які забезпечують загальний, сукупний (публічний) інтерес. До галузей публічного права відносять: міжнародне публічне право, конституційне право, адміністративне право, фінансове, земельне право, кримінальне та кримінально-процесуальне право та ряд інших.

Потрібно відмітити, що норми галузей, які об'єднані в публічне право, обслуговують суспільні відносини, обов'язковою з сторін яких мають виступати владні структури, що наділені правом відстоювати публічні (загальні) інтереси. Зазначені владні структури можуть представляти як державні, так і недержавні інститути (наприклад, органи місцевого самоврядування).

Основною сферою застосування адміністративного права є владно-управлінська діяльність, зазначена діяльність, яка характеризується значними масштабами і видовою різноманітністю. Як одна з ключових галузей публічного права, адміністративне право покликано реалізовувати публічні потреби й інтереси у процесі здійснення покладених на нього регулятивних і охоронних функцій.

У науковій і навчальній літературі можна зустріти думки про доцільність подіту адміністративного права на публічне та приватне [13, с 5-6].

Прихильники цієї точки зору вважають, що адміністративне приватне право має охоплювати норми, які регулюють відносини управлінського характеру, що виникають між державою та фізичними особами на підставі юридичних актів (наприклад, питання паспортного режиму, порядку пересування іноземних громадян у межах країни, організації та проведення демонстрацій, мітингів, реєстрації релігійної громади тощо) [13, с 6].

На мою думку, під час вирішення цієї проблеми слід спиратись на висновки, зроблені професором Авер'яновим, котрий стверджує, що вирішальним критерієм віднесення конкретної галузі до публічного чи приватного права є не характер суб'єктів суспільних відносин, що регулюються, а характер самого регулювання даних відносин, який проявляється у специфічній меті регулювання та його юридичних наслідках [7, с 9].

Виходячи з цього можна констатувати, що немає принципового значення, коли в ролі одного із суб'єктів адміністративно-правових відносин виступає приватна (фізична або юридична) особа, тому що характер регулювання цих відносин і його кінцева мета спрямовані на відстоювання загальних (публічних) потреб.

При цьому мають бути також задоволені й потреби цієї приватної особи, але за умов, що вони не протиставляються загальним інтересам, які репрезентує відповідна владна структура.

Слід зауважити, що сучасний розвиток ключових управлінських галузей вітчизняного публічного права гальмується через недостатнє вивчення проблем формування і реалізації публічних інтересів, вироблення оптимальної формули їх співвідношення з інтересами та потребами конкретної людини. З огляду на це, перед адміністративним правом постають реальні перспективи еволюції як галузі публічного права, що неминуче буде сприяти подальшому збагаченню змісту його аксіологічних характеристик.

Займаючи ключове положення у фундаменті правової системи України, виконуючи провідну роль у процесах регулювання владно-управлінських відносин, адміністративне право небезпідставно вважається визначальним для таких управлінських правових галузей, як: фінансове право, земельне право, екологічне право, господарське право та ін. Саме завдяки адміністративному праву, у першу чергу, перелічені правові галузі зобов'язані своїм сучасним самостійним функціонуванням. їхній зв'язок з адміністративним правом можна порівняти зі зв'язком сателітів із метрополією. Маючи для порівняння з адміністративно-правовою галуззю достатньо обмежений за обсягом предмет правового регулювання, "сателітні" галузі не можуть повністю забезпечити власний автономний розвиток, вони знаходяться у відчутній залежності від адміністративного права — "метропольної" управлінської галузі. Ними широко використовується метод адміністративно-правового регулювання, у багатьох випадках також збігаються і форми управлінської діяльності. Крім цього, похідні від адміністративного права управлінські галузі для забезпечення власних процедурних відносин використовують адміністративно-процесуальні приписи. Вони мають також відчутну залежність від "метрополії" з питань здійснення охоронних функцій. З цією метою ними використовуються норми, що складають інститут адміністративної відповідальності. Такі "родинні" зв'язки тільки ще раз підтверджують домінуюче положення адміністративного права серед інших управлінських галузей права[15, c. 24-26].

Фундаментальна галузь публічного права забезпечує виконання всього комплексу правових функцій (регулювання, охорони та виховання) у владно-управлінській сфері. Цими високими і незаперечними характеристиками можна завершити розгляд питання про роль і місце адміністративного права у правовій системі України.

Наступний компонент, без якого наведені характеристики суспільної цінності адміністративного права будуть відчутно неповними, складають основні завдання, що покладаються на цю правову галузь.

Адміністративне право є найбільш динамічним і в нормативному плані нестабільним правовим інструментарієм регулювання суспільних відносин. Це пояснюється як його багатофункціональністю, так і швидкими змінами тактичних завдань, що коригуються поточними суспільними інтересами в конкретних соціальних сферах.

Зміни, що почали відбуватися в українському суспільстві в 90-х роках минулого століття, не могли не спричинити процеси трансформації теорії та практики вітчизняного адміністративного права. Потреба побудови нової незалежної країни, становлення її основних владно-управлінських інституцій, фактична зміна суспільно-політичної формації, проблеми впровадження елементів ринкової економіки в народному господарстві, перегляд і підвищення правового статусу людини та громадянина, заходи щодо практичного втілення задекларованих намірів побудови демократичного суспільства — ось неповний перелік факторів, що радикальним чином вплинули на процес подальшого розвитку адміністративного права в Україні.

За часів радянської влади адміністративно-правова галузь відігравала роль потужного і надійного правового важеля, за допомогою якого на всіх владних рівнях реалізовувалася політика незмінно правлячої Комуністичної партії Радянського Союзу. В умовах жорстких адміністративно-правових режимів за допомогою фактично монопольної функції державного управління за перші 50-60 років існування СРСР вдалося досягти відчутних позитивних результатів у більшості галузей соціального життя.

Однак владно-управлінська модель, в основі якої були тотальна державна регламентація, пріоритетність колективізму над інтересами конкретної людини, жорсткий державний примус, не могла розраховувати на тривале успішне функціонування.

Можливості радянського адміністративного права були штучно звужені, а вектори його розвитку обмежувалися лише двома основними напрямками — державним управлінням і адміністративним примусом.

Саме з цих позицій, переважно оцінювалось і продовжує оцінюватись суспільне призначення адміністративного права. За твердженням професора Б.В. Авер'янова, принципова зміна поглядів на суспільне призначення адміністративного права має базуватися на визнанні якісно нової ролі держави у взаємовідносинах із громадянами, а саме: не владарювання над людиною, служіння їй, адміністративне право за своїм глибинним призначенням має визначатись не як "право державного управління", а як "право забезпечення і захисту прав людини" [6, с 10].

У цілому підтримуючи цю концептуально вірну позицію, слід дещо її розвинути та зробити при цьому необхідні акценти. Поза всяким сумнівом, після покладання на державу нових обов'язків, передбачених нормами статті 3 Конституції України, а саме: утвердження та забезпечення прав і свобод людини й відповідальності перед нею за свою діяльність, мають змінитись стосунки між цими головними суспільними фігурантами, у тому числі й у сфері відносин, що регулюються адміністративним правом.

Проаналізувавши зазначені вище конституційні положення, можна дійти висновку, що вони в цілому є визначальними для всіх галузей правової системи України, особливо це стосується представників так званого публічного права. Інша річ, що для реалізації цих високих декларацій кожна галузь використовуватиме власний набір правового інструментарію, який складають тільки характерні для неї правові риси, форми, методи, функції, режими тощо.

Тому, на наш погляд, викладена професором А.В. Авер'яновим сутність суспільного призначення адміністративного права України має бути доповнена трьома важливими моментами і трансформована в його стратегічну мету, зміст якої полягає в забезпеченні захисту прав і свобод людини, сприянні особі у виконанні обов'язків перед суспільством під час реалізації публічних інтересів у межах владно-управлінської діяльності.

Обґрунтовуючи це розширення характеристик суспільного призначення адміністративного права, необхідно виходити з таких положень: 1) норми адміністративного права повинні забезпечувати належне правове обслуговування відносин, пов'язаних з адміністративно-правовим статусом людини, виходячи з того, що серед його загальновизнаних елементів правам і обов'язкам належить головне місце (норми ст.3 Конституції, безумовно, є вирішальними у визначенні високого правового статусу людини і громадянина в нашій країні, але не менш вирішальними щодо цього правового статусу є норми ст. 23, 68 Основного Закону України, які покладають на кожну людину й загальні обов'язки мати зобов'язання перед суспільством і неухильно додержуватися Конституції України та Законів України, не посягаючи на права і свободи, честь і гідність інших людей); 2) адміністративне право — це важлива складова публічного права, яка покликана відстоювати рівною мірою як публічні потреби, так і потреби конкретної людини, якщо вони кореспондуються із загальними інтересами і не протиставляються їм; 3) основною формою, у рамках якої реалізуються норми адміністративного права, є владно-управлінська діяльність, тобто виконавчо-розпорядча діяльність органів виконавчої влади та інших державних і недержавних структур, наділених владною компетенцією (наприклад, НБУ, виконкоми місцевих рад, окремі громадські організації)[18, c. 25-27].

Якщо забезпечення і захист прав людини, а також сприяння виконанню нею обов'язків перед суспільством можна розглядати як загальні ознаки суспільної цінності адміністративного права, то публічність і владно-управлінська діяльність — це безпосередньо родові ознаки цієї галузі.

Стратегічна мета адміністративного права досягається шляхом виконання його головних завдань, формування яких відбувається згідно з двома основними функціями цієї галузі права і відповідно до двох родових ознак, що характеризують його суспільну цінність.

Першим таким завданням можна вважати здійснення правового регулювання суспільних відносин щодо забезпечення прав і обов'язків людини під час реалізації публічних потреб у рамках владно-управлінської діяльності, що охоплюється предметом адміністративного права. Другим головним завданням адміністративного права є здійснення правової охорони вказаних вище відносин.

У реалізації першого завдання вирішальна роль відводиться органам виконавчої влади держави, аналогічні проблеми також покликані вирішувати також і виконавчі структури місцевого самоврядування, державні інституції, які не входять до системи виконавчої влади. Регулятивні функції внутрішньо-організаційного характеру також використовують в апаратах парламенту, судів, державних установ, підприємств тощо.

Втілення в життя другого головного завдання адміністративного права в сучасних умовах здійснюють загальні суди (у перспективі — адміністративні суди), органи виконавчої влади, Нацбанк, виконавчі органи місцевого самоврядування.

Не маючи за мету детально розкривати зміст владно-управлінської діяльності та її вплив на загальну оцінку цінності адміністративного права, хотілося б відмітити, що більшість причин, які лежать в основі таких загрозливих для суспільства явищ, як корупція, широкий сектор тіньової економіки, безробіття, дитяча безпритульність, епідемії СШДу та туберкульозу тощо, можна локалізувати і з часом усунути тільки за умов умілого й оптимального владного управління, здійснення якого регламентується в основному за рахунок норм адміністративного права.

Чи можливо за теперішнім рівнем розвитку вітчизняної адміністративно-правової галузі виконати такі складні завдання? Думаю, що ні: рецидиви радянської системи державного управління виступають своєрідним гальмом і не дозволяють зробити це повною мірою[26, c. 35-36].

Ключовою проблемою, розв'язання якої відкриє шлях до всебічного втілення завдань сучасного адміністративного права, на мій погляд, є пошук нових схем формування і реалізації публічних інтересів під час управлінської діяльності, зміст яких за часів СРСР часто підмінявся інтересами держави, а точніше керівництва КПРС, вони часто не співпадали з інтересами суспільного загалу. У сучасній Україні ця ситуація повністю не викоренилась, і досі в деяких випадках за "державними інтересами" можна вгледіти інтереси наближених до влади окремих кланових угруповань.

Завершуючи розгляд питань аксіології сучасного адміністративного права, потрібно ще раз зазначити, що воно відіграє вирішальну роль в управлінні суспільними процесами. Саме за допомогою адміністративно-правових норм можна утворити найсприятливіший режим для всебічної і повної самореалізації особистості, демократичного розвитку суспільства, поширення процесів свободи слова, творчості, духовного та культурного зростання громадян, або, навпаки, — вибудувати штучний "управлінський мур", об який будуть розбиватись численні потенційні таланти, і за яким пануватиме сваволя поліцейської держави.

Відомий французький адміністративіст Г. Бренбан зазначав, що немає таких секторів суспільного життя, які б цілком випадали зі сфери адміністративно-правового контролю, оскільки адміністративне право є правом живим, вкоріненим у суспільстві, що увійшло в побут і свідомість сучасної людини [4, с.21].

Також значну роль адміністративне право відіграє у правовій системі нашої країни, займаючи центральне місце у фундаменті цієї системи. Воно утворює розгалужену управлінську підсистему, здатну на автономне функціонування і саморозвиток. Оперативно реагуючи на зміни суспільних потреб, адміністративне право генерує подальшу еволюцію всієї правової системи України.

Не так давно розпочався черговий етап розвитку вітчизняного адміністративного права, позитивні результати якого повинні наповнити новими характеристиками суспільне призначення і збагатити оцінки соціального феномену цієї фундаментальної галузі публічного права[32, c. 96-97].

1.3. Проблема кодифікації адміністративного законодавства України: історичний досвід

На сучасному етапі розвитку України актуальним питанням є розбудова ефективної системи державного управління шляхом проведення адміністративної реформи, напрацювання сучасної правової бази, систематизація адміністративного законодавства через його кодифікацію. У свою чергу кодифікація адміністративного права має здійснюватися поетапно, за окремими сферами та інститутами адміністративно-правового регулювання.

З огляду на актуальність даного питання варто звернутись до історичного досвіду, оскільки у 1967 р., у межах другої кодифікації радянського законодавства, було підготовлено перший варіант проекту Адміністративного кодексу УРСР. Над підготовкою його працювали співробітники Юридичної комісії при Раді Міністрів УРСР, створеної у березні 1963 р. Згідно з Положенням про Юридичну комісію основним завданням її діяльності була робота, пов'язана з кодифікацією законодавства Української РСР, а також розроблення за дорученням уряду і розгляд проектів законодавчих актів та рішень з питань нормативного характеру. Відповідно до покладених на Юридичну комісію завдань вона розробляла проекти кодексів Української РСР з різних галузей права. Так, у 1967 р. робочою комісією та відділом підготовки законопроектів й юридичних висновків, очолюваних І.Сірошом була виконана значна робота по підготовці проекту Адміністративного кодексу.

Наприкінці того ж року зазначені комісія та відділ за планами роботи на 1968 р. мали продовжити роботу над проектом Адміністративного кодексу «з врахуванням зауважень і пропозицій міністерств і відомств, виконкомів обласних Рад депутатів трудящих, наукових і навчальних юридичних установ».

Розробка проекту Адміністративного кодексу була, по суті, другою ґрунтовною спробою кодифікації адміністративного законодавства України за часів перебування її в складі СРСР. Перша зроблена у 1922—1927 pp. і завершилась прийняттям 12 жовтня 1927 р. на другій сесії ВУЦВК десятого скликання Адміністративного кодексу УРСР. Введений у дію з 1 лютого 1928 p., він складався з 525 статей, згрупованих у 15 розділах. На той час у жодній радянській республіці, крім УРСР, не було адміністративного кодексу. В світі такий акт діяв лише у одній країні — Португалії. Однак він фактично регулював організаційні питання діяльності органів влади і не був адміністративним кодексом у повному розумінні цього поняття. Діяв Адміністративний кодекс УРСР до кінця 30-х pp. Офіційно він не був скасований, проте у наступних роках його перестали застосовувати.

У 60-х pp. в зв'язку з ґрунтовними змінами, які сталися в суспільстві, знов постало питання, пов'язане з кодифікацією адміністративного права. Перший варіант проекту Адміністративного кодексу завершений у червні 1967 р. У його підготовці, крім співробітників Юридичної комісії, взяли участь вчені—юристи, представники прокуратури, Верховного Суду. Проект складався з 4-х розділів і 219 статей. У червні 1967 р. він був розісланий у ряд міністерств і відомств, в усі обласні суди, обласні прокуратури, облвиконкоми, в юридичні навчальні заклади — всього в 60 установ. У цілому проект був схвалений, але поряд з цим на 152 статті з 52 установ надійшли зауваження і пропозиції. На 66 статей зауважень не надходило.

1 квітня 1968 р. в порядок денний засідання Юридичної комісії поставлено питання про результати розгляду зауважень і пропозицій, що надійшли від міністерств, відомств та інших організацій і наукових установ на проект Адміністративного кодексу УРСР. Доповідачем з цього питання був старший консультант С.Битий[28, c. 120-122].

Найбільш істотні зауваження та пропозиції було узагальнено відділом підготовки законопроектів і юридичних висновків. Так, деякими установами запропоновано готувати проект не Адміністративного кодексу, а Кодексу про адміністративну відповідальність, чітко додержуючись проекту Основ законодавства Союзу РСР про адміністративну відповідальність. З цією пропозицією робоча комісія не погодилась. її члени висловились за те, щоб проект кодексу широко охоплював всі питання адміністративно-правових відносин, у тому числі склади всіх адміністративних правопорушень, порядок розгляду і вирішення скарг, не пов'язаних безпосередньо з адміністративним примусом. При цьому члени комісії керувалися тим, що коли навіть і будуть прийняті Основи законодавства про адміністративну відповідальність у тих межах, у яких існує проект Основ, Адміністративний кодекс УРСР не зашкодить загальним принципам кодифікації радянського законодавства. В одному законодавчому акті, на думку членів робочої комісії, буде консолідоване усе чинне республіканське адміністративне законодавство.

Однією з причин розбіжностей в цьому питанні очевидно було те, що у той час посилювалися союзні начала, мала місце централізація законодавчого регулювання, посилювалась уніфікація законодавства. Поряд з цим діяла відповідна конституційна норма. Так, у Конституції СРСР 1936 p., яка була чинною на той час, зокрема зазначалося: у разі розбіжностей закону союзної республіки із законом загальносоюзним діє загальносоюзний закон.

Дещо інший характер мали зауваження членів Верховного Суду. Вони запропонували змінити редакцію статей першого і другого проекту, зазначаючи, що «предметом регулювання Кодексу мають бути не відносини у галузі державного управління», а «відносини у сфері адміністративної діяльності». З даною пропозицією комісія погодилась.

Поряд з цим окремими членами комісії була висловлена пропозиція про те, що предметом регулювання Кодексу мають бути адміністративно-правові відносини між органами державної влади, державного управління, відносини між вказаними органами та їх посадовими особами, з громадськими організаціями і громадянами. Наведена пропозиція ґрунтувалася насамперед на тому, що таке формулювання більш чітко окреслює завдання Адміністративного кодексу. Словосполучення «адміністративно-правові відносини», на думку окремих членів комісії, чіткіше вказує, які саме права і обов'язки адміністративних органів і громадян має регулювати Кодекс.

Досить слушними були зауваження працівників Прокуратури УРСР та вчених Сектора держави і права Академії наук УРСР. Вони стосувалися насамперед питань, пов’язаних з процесуальним порядком порушення адміністративних справ.

Слушними також були питання про підвідомчість справ про адміністративні правопорушення. Зокрема, зазначалося, що в другому варіанті проекту Адміністративного кодексу не було чітко визначена підвідомчість справ щодо таких адміністративних правопорушень, як: ухилення працездатних громадян від суспільно корисної праці та порушення правил використання земель.

Під час доопрацювання проекту Адміністративного кодексу серед членів комісії виникла дискусія щодо того, чи є необхідність передбачити у проекті (у разі потреби) проведення експертизи та чи слід регламентувати порядок її призначення і проведення. Поряд з цим ст. 177 проекту «Перевірка матеріалів адміністративної справи» передбачалося проведення експертизи на клопотання правопорушника або іншої зацікавленої особи чи за ініціативою органу (посадової особи), уповноваженого розглядати справи про адміністративні правопорушення у випадках, коли для вирішення справи є потреба у спеціальних знаннях, оплату праці експертів та порядок проведення експертизи передбачалось здійснювати у тому ж порядку, який існував при проведенні експертизи в кримінальних і цивільних справах.

Дискусійним виявилось питання щодо того, чи слід передбачати у проекті норму, в якій би йшлося про обставини, що підлягають з'ясуванню при розгляді справи про адміністративні правопорушення і які саме дані можна вважати доказами в справі про останні.

За наполяганням більшості членів робочої комісії вирішено доповнити проект двома новими статтями: «Обставини, що підлягають з'ясуванню при розгляді справи про адміністративне правопорушення» і «Докази у справі про адміністративне правопорушення»[29, c. 59-61].

Необхідно зазначити, що редакція окремих статей проекту Адміністративного кодексу була значною мірою схожою з відповідною редакцією Кодексу про адміністративні правопорушення, прийнятого у 1984 р. На мою думку, щодо цього є підстави вважати, що окремі напрацювання робочої комісії з підготовки проекту Адміністративного кодексу були свого часу використані іншою робочою групою при підготовці Кодексу про адміністративні правопорушення, щодо якого було заплановано доопрацювати його до 1 липня 1968 р. з врахуванням зроблених зауважень[10, 65]. Поряд з вказаним, як свідчать протоколи засідань Юридичної комісії, цей документ більше нею не розглядався.

У той час, на мою думку, він і не міг бути прийнятий у запропонованому вигляді: по-перше, він суперечив Основам законодавства СРСР, по-друге, в одному акті об'єктивно неможливо одночасно відкодефікувати норми адміністративного законодавства.

На сучасному етапі, з огляду на необхідність проведення в Україні адміністративної реформи та створення нової правової бази, яка регламентувала б державне управління, варто вивчити історичний досвід. У перспективі — є сенс здійснити поетапну кодифікацію за окремими сферами й інститутами адміністративно-правового регулювання, котра повинна завершитися прийняттям єдиного, узагальнюючого Адміністративного кодексу у вигляді відповідних томів, кожен з яких матиме кодифікований характер[34, c. 35].

Розділ 2. Сучасний стан адміністративного законодавства в Україні

2.1. Історія розвитку адміністративного законодавства України

Становлення адміністративного права на теренах України, як і у світі в цілому, слід пов'язувати з усвідомленням суспільної значущості правової регламентації управління як окремої функції державної влади.

Так, у часи Київської Русі, Галицько-Волинського князівства, тобто в княжу добу, основним завданням влади було забезпечення зовнішнього і внутрішнього миру, а її функції майже повністю зводилися до військової, судової і фінансової (насамперед податкової) діяльності. Найвідоміша правова пам'ятка того часу — Руська Правда, якщо не рахувати кількох приписів фінансово-правового характеру про розподіл судових та інших зборів, жодним чином не стосувалася відносин управлінського характеру.

Проте існували окремі норми (в звичаєвому праві, договорах Русі з Візантією, князівських уставах і уроках), які регулювали військову організацію, порядок стягнення податків, торгівлю, будівництво шляхів та мостів тощо. їх можна певною мірою вважати прообразом норм майбутнього адміністративного права.

В наступну, так звану литовсько-польську добу, в ході розвитку шляхетської демократії і станово-представницьких установ набула поширення ідея обмеження влади володаря правовими рамками. На українських землях основним джерелом права став Литовський Статут (далі — Статут), що органічно поєднав руські правові традиції із законотворчістю великих князів литовських.

У своїй найбільш досконалій, третій (1588 р.) редакції Статут, за оцінками сучасних учених, перетворюється на «кодекс правової держави у феодальному розумінні». Так, у вступній частині (посвяті правлячому монарху) підканцлер литовський Лєв Сапега, який керував роботою над Статутом, цитує слова Арістотеля: «Де правитель на свій розсуд владу має, там лютий звір панує, а де статут або право гору бере, там сам бог всім володіє». Принципами Статуту відповідно стають єдність права для всіх, непорушність шляхетських прав, обмеження судової і адміністративної сваволі.

На цьому етапі право ще виступає як єдине ціле, без чіткого поділу на галузі, але вже зароджується тенденція виокремлення інститутів, властивих адміністративному праву. Зокрема, у Статуті виразно простежуються обриси інституту військової служби (розділ «Про оборону земську»), передбачено норми про ненадання «урядів» (високих державних посад) простолюдинам, іноземцям та деякі інші вимоги щодо державної служби загалом. Є також окремі норми, що регламентують заняття ремеслом чи торгівлею. Згідно зі Статутом караються штрафом різноманітні правопорушення в галузі охорони природного середовища, хоча ця відповідальність має не стільки публічний (адміністративний), скільки приватний (цивільно-правовий) характер і розрахована передусім на захист майнових інтересів власника відповідної землі, лісу або озера.

Друге за ступенем поширеності на українських землях джерело права цього періоду — магдебурзьке феодальне міське право — теж містить низку норм управлінського характеру, що стосуються як відносин усередині самоврядної міської громади, так і відносин між громадою та центральною і місцевою адміністрацією.

Іншими нормативно-правовими актами закріплювалися основи Державного регулювання сільськогосподарського виробництва («Устава на волоки» 1557 p.), торгівлі, ремісництва тощо.

У козацько-гетьманську добу на українських землях як традиційні Джерела права продовжували діяти Литовський статут і магдебурзьке право, що лягли в основу решти кодифікаційних проектів, підготовлених в Україні-Гетьманщині. Відповідно законодавче регулювання дістали лише деякі управлінські відносини. Так, найдосконаліша пам'ятка козацької правової культури «Права, за якими судиться малоросійський народ» 1743 р. містить глави «Про службу військову, про магістрат, суди, посадових осіб, про торги, купецькі контракти тощо», які переважно включали норми адміністративно-правового характеру. Проте поступове обмеження правової автономії України, яке почалося з переходом її під юрисдикцію московського царя, врешті-решт завершилося наприкінці першої половини XIX ст. припиненням дії магдебурзького права і Литовського Статуту, поширенням на українські землі Зводу законів Російської імперії. Водночас на українських землях в Австро-Угорщині внаслідок централізаторської політики теж запанувало загальноімперське законодавство [40, c. 49-50].

За Петра І у Росії було здійснено реформу державного апарату, яку закріпили «Статут військовий» 1716 p., «Генеральний регламент» 1720 р. та інші акти, що містили переважно адміністративно-правові приписи. За Катерини II з'явився «Статут благочинства, або поліцейський», що остаточно утвердив наявність у законодавстві нової, цілісної, внутрішньо узгодженої галузі — поліцейського (а пізніше — адміністративного) права. Надалі цей статут, який діяв і на українських землях, трансформувався у «Статут попередження та припинення злочинів». Останній можна вважати своєрідним аналогом сучасного Кодексу України про адміністративні правопорушення. Він мав три редакції (1842, 1857 та 1876) і був чинний аж до повалення російського самодержавства.

У Новий час, тобто з розвитком буржуазних відносин, зазначений статут доповнено низкою інших актів у сфері внутрішнього управління, що містили законодавчі основи сільськогосподарського і промислового виробництва, транспорту, зв'язку, торгівельної і фінансової діяльності, охорони здоров'я, освіти, науки, культури тощо.

Порівняно з Росією в Австро-Угорщині були істотніші революційні зміни, і вона зовні демонструвала більшу прихильність до конституціоналізму і парламентаризму. В Австрії з 1875 р. почали формуватися засади адміністративної юстиції у вигляді адміністративного суду, до якого можна було подавати скарги на діяльність адміністративних органів. Але все це не змінює загальної оцінки її адміністративного (поліцейського) законодавства як вкрай консервативного і реакційного. Адже до самого розпаду в 1918 р. імперія залишалася «поліцейською державою» в найгіршому розумінні цього слова[36, c. 21-23].

Про становлення наукових засад майбутнього адміністративного права з повним правом можна говорити лише щодо періоду після зародження камеральних наук і науки поліцейського права (поліцеїстики), тобто починаючи з XVIII ст. Праці європейських поліцеїстів тоді досить швидко знайшли багатьох прихильників у Російській імперії. Так, у лютому 1768 р. (тобто через чотири роки після скасування українського гетьманства) під впливом праць австрійських і прусських учених Катерина II доповнила свій відомий «Наказ депутатам Комісії із складання нового уложення» додатковою 21-ю главою «Про благочинство, або поліцію».

Безпосередньо на українських теренах систематичні наукові досліди у цій та інших галузях юриспруденції стали можливими лише із заснуванням університетів у Львові (1661), Харкові (1805), Києві (1834), Одесі (1865) і Чернівцях (1875). Підкреслимо, що в тогочасних історичних умовах ці навчальні заклади не мали українського національного спрямування, скоріше навпаки, були оплотом шовіністичної політики імперських урядів Росії і Австро-Угорщини. Саме тому чимало українців не могли реалізувати себе на батьківщині і навчалися та працювали в університетах Москви, Санкт-Петербурга, Відня тощо.

Відповідно українська юридична наука впродовж тривалого часу не відмежовувалася від російського, а на західноукраїнських теренах — від австрійського правознавства. При цьому різниця в наукових підходах попервах була не такою виразною, оскільки російське правознавство вважало зразком для себе насамперед концепції німецьких учених, а останні мало чим відрізнялися від поглядів їх австрійських колег. У науці поліцейського права єдність німецького та австрійського правознавства була особливо відчутна. Тому існували своєрідні наукові стандарти, яких однаково дотримувалися у Москві, Відні, Києві й Львові[43, c. 34-36].

Дореволюційний розвиток української поліцейської та адміністративно-правової науки був пов'язаний насамперед з російськими університетами, оскільки в австрійських університетах українці, за рідким винятком, не допускалися на професорські кафедри. Перший закон університетського життя — «Загальний статут імператорських російських університетів» 1804 р. передбачав, що у відділенні (факультеті) «моральних і політичних наук» має бути сім професорських кафедр, у тому числі кафедра природного, політичного і народного права. Єдиний термін «політичне право» охоплював, зокрема, державне й адміністративне право, які тоді ще не розмежовувалися.

У період становлення університетська поліцейсько-правова наука зводилася переважно до перенесення на вітчизняний грунт західних теорій. Показово, що першу ґрунтовну працю в цій галузі «Основи поліцейського законодавства і поліцейських установ» було видано 1809 р. професором Харківського університету Людвігом Якобом (1759—1827) німецькою мовою. Він включав поліцейське право до економічних наук і вважав, що предметом поліцейського права є економічне законодавство.

Помітний внесок у подальший розвиток вітчизняної науки поліцейського права зробила ґрунтовна монографія професора Харківського університету I. В. Платонова (1803—1890) «Вступні поняття до вчення про благоустрій і благочинство державне» (1856). Ця праця була написана під відчутним впливом Р. фон Моля, подекуди містила компілятивний виклад думок німецького вченого. Проте вона не була позбавлена певної самостійності, особливо в критичному аналізі фахової літератури.

Справжньою вершиною дореформеної науки поліцейського права стала творчість професора кафедри державного благоустрою Московського університету, українця за походженням В. М. Пешкова (1810-1881). Розмірковуючи над новими підходами до змісту поняття «поліція», вчений сліпо не пішов за західними зразками, а став основоположником своєрідного «суспільного» напряму у вітчизняному поліцейському праві. Згідно з його поглядами, висловленими у праці «Російський народ і держава. Історія російського суспільного права до XVIII ст.» (1858), саме суспільна необхідність пояснює перехід від принципу індивідуальної свободи до державного примусу. Відповідно поліцейське право він називав «суспільним правом».

Невдовзі, в епоху великих буржуазних реформ, з'явився університетський статут 1863 p., який закріпив поділ юридичних факультетів на 13 кафедр, серед яких запроваджувалася кафедра поліцейського права. Така назва кафедри відображала нові віяння у розвитку поліцейсько-правової науки. Водночас даниною традиції було те, що безпосередньо у статуті передбачався поділ цієї навчальної дисципліни на два курси: вчення про безпеку (закони «благочинства») і вчення про добробут (закони «благоустрою»). При цьому на перше місце було поставлено саме вчення про безпеку.

У 60—70-і роки оригінальністю змісту і методів викладу поліцейського права вирізнялися праці професора юридичного факультету і ректора Київського університету, а згодом міністра фінансів і голови Комітету міністрів Росії М. X. Бунге (1823—1895). У його доробку монографія «Поліцейське право. Вступ до державного благоустрою» (1869) та двотомний курс лекцій «Поліцейське право» (Т 1. Благочинство. — К, 1873; Т. 2. Благоустрій. — К, 1877). Поліцейське право вчений розглядав з позицій економіста, детально зупиняв на економічному і соціальному законодавстві.

Загалом вітчизняні вчені швидко реагували на всі зміни, що відбувалися у світовій науці й практиці. Так, наприкінці XIX ст. у Франції сформувалася система адміністративних судів, і вже 1879 р. приват-доцент Харківського університету М. О. Куплеваський (1847—після 1918) випустив монографію (магістерську дисертацію) «Адміністративна юстиція в Західній Європі. — Вип. 1. Адміністративна юстиція у Франції». Йому ж належить цікава праця «Про надзвичайні розпорядження уряду чи тимчасові закони» (1882).

Слід було також сподіватися, що в дусі часу викладання поліцейського права у російських університетах поступиться викладанню адміністративного права. Але новітні теорії стикнулися з російським консерватизмом. Прийнятий у період контрреформ університетський статут 1884 р. зберіг кафедру поліцейського права, хоча вже не фіксував поділ відповідної галузі на дві традиційні частини (відповідно поняття благоустрою і благочинства почали стрімко виходити з наукового вжитку). Цей статут залишався чинним аж до повалення самодержавства.

Упродовж наступних двадцяти років у науковій літературі спостерігалося широке розмаїття поглядів щодо предмета адміністративного, поліцейського права і його основних інститутів. Частина авторів, як і на початку століття, розглядала адміністративне право переважно з економічних позицій. У такому дусі були написані праці професорів Київського університету А. Я. Антоновича (1848—після 1917) «Поліцейське право і політична економія» (1883), «Курс державного благоустрою (поліцейське право)» в 2 частинах (1889—1890),М. Цитовича (1861-1919) «Лекції з поліцейського права» (1894). Більше економістом, ніж юристом, був і майбутній академік Всеукраїнської Академії наук, професор Харківського університету В. Ф- Левитський (1855—1939). Його перу належить методологічна праця «Предмет, завдання і метод науки поліцейського права» (1894) та курс лекцій з поліцейського права (1896).

Визнаним авторитетом у цій галузі науки вважався професор Новоросійського університету П. М. Шеймін (1856-після 1917). Йому належать фундаментальні дослідження «Завдання, зміст та історія науки поліцейського права» (1887), «Поліцейське право» (1887-1888), «Поліцейська боротьба з порушниками суспільної безпеки за німецьким правом» (1889), «Підручник права внутрішнього управління (поліцейського права)» (Вип. І—IX. 1891-1897).

В Україні, у Київському університеті, розпочалася творча діяльність іншого відомого поліцеїста, професора Т. Тарасова (1849— після 1917). Ще 1874 р. в «Университетских известиях» він опублікував працю «Основні положення Лоренца Штейна з поліцейського права у зв'язку з його вченням про управління», присвячену новому погляду на поліцейське право. Наступного року він захистив магістерську дисертацію за монографією «Особисте затримання як поліцейський захід безпеки» (1875).

Серед інших праць з поліцейського та адміністративного права, підготовлених в Україні у ці роки, відзначимо магістерську дисертацію науковця з Одеси О. Ф. Федорова «Фабричне законодавство у цивілізованих державах» (1884), докторську дисертацію М. О. Куплеваського, присвячену проблемам державної служби (1888), посмертно видані курси лекцій з поліцейського права професора Харківського університету К. К. Гаттенбергера (1844-1893) та професора Новоросійського університету О. Є. Назимова (1851-1902)[16, c. 59-62].

Адміністративному праву присвятив низку своїх праць інший відомий конституціоналіст, вихованець Новоросійського університету В. М. Гессен (1868-1919). Серед них «Лекції з адміністративного права» (1903), «Лекції з поліцейського права» (1907-1908), «Виняткове положення» (1908) та інші. В Україні вперше побачила світ цікава праця А. А. Алексеева «Міністерська влада в конституційній державі» (1910). Відомий правознавець, академік Української Академії наук Ф. В. Тарановський (1875—1936) досліджував взаємозв'язок теорії права, історії права та конституційного права. Його праці безпосередньо стосувалися історії адміністративного права. Це насамперед «Державна практика і канцелярська наука у XVIII ст. у Німеччині» (1902), «Юридичний метод у державній науці. Начерк розвитку його в Німеччині» (1904), «Догматика позитивного державного права у Франції» (1911). А в його відомому підручнику з енциклопедії права (1917) міститься стислий, але глибокий аналіз історичного розвитку управління як одного з проявів державної влади, а також теорій поліцейської і правової держави, взаємозв'язку управління із судовою і законодавчою діяльністю.

Протягом наступних років адміністративне право дедалі більше розвивалось в галузі науки і юридичної дисципліни. З'являються й нові імена в науці. Провідне місце серед них посідав професор Московського університету, а у пореволюційні роки професор і перший декан юридичного факультету новоствореного Таврійського університету А. Елістрашов (1872—1955). Саме в його працях остаточно відбулася трансформація старого поліцейського права в адміністративне право, було окреслено основні контури загальної частини цієї галузі права[9, c. 117-119].

Серед відомих адміністративістів поряд з російськими дослідниками (М. М. Белявським, В. Ф. Дерюжинським, В. В. Івановським) можна назвати і представника харківської юридичної школи О. Ф. Євтихієва (1879—після 1935), який захистив магістерську дисертацію за монографією «Законна сила актів адміністрації» (1911).

З падінням російської, а згодом і австрійської монархій українська юридична наука дістала потужний імпульс для подальшого розвитку. Склалися можливості й для практичної реалізації багатьох наукових ідей. Водночас протягом 1917—1920 pp. внаслідок постійної зміни політичних режимів досить важко було вести неквапливий науковий пошук, а практичні державотворчі кроки нерідко вже через кілька місяців перекреслювалися заради нових експериментів. Проте як би там не було, в цей період української революції були запропоновані нові моделі організації державного управління в центрі й на місцях, що сприяло демократизації державної адміністрації і розвитку засад самоврядування.

Одним з найбільших здобутків у галузі адміністративно-правової практики була поява в Україні адміністративної юстиції. Так, утворений в Українській Народній Республіці відповідно до закону Центральної Ради від 17 грудня 1917 р. Генеральний Суд мав у своєму складі Адміністративний відділ. Згодом, за правління П. П. Скоропадського Генеральний Суд було перетворено на Державний Сенат Української Держави, у складі якого функціонував Генеральний Адміністративний Суд. А в часи Директорії була відновлена діяльність Адміністративного відділу Генерального Суду.

Як навчальна дисципліна, адміністративне (поліцейське) право Продовжувало посідати важливе місце у навчальному процесі як старих університетів, так і нових навчальних закладів — Українського народного (згодом державного) університету в Києві, Українського державного університету в Кам'янці-Подільському, Київського юридичного інституту, Катеринославського і Таврійського університетів. З утвердженням радянської влади викладання й дослідження поліцейського права як своєрідного юридичного символу старого режиму повсюдно припинилося. Проте питання адміністративного права (зокрема, адміністративної юстиції) у тому чи іншому вигляді залишалися в навчальних планах ряду закладів освіти[15, c. 49-52].

Початковим етапом радянського періоду розвитку українського адміністративного права було заснування 5 травня 1918 р. Державної Академії Наук у Києві. 4 вересня цього ж року в складі Академії був створений Відділ соціальних наук, який для подальшого розвитку академічної юридичної науки визначив 9 кафедр, серед яких і кафедри державного, адміністративного і міжнародного права. До найважливіших питань цієї кафедри було віднесено теорію управління і вивчення адміністративних актів1. На цю кафедру в січні 1919 р. було обрано на правах позаштатного академіка відомого державознавця Б. О. Кістяківського.

У цей період найбільш вагомим внеском у розвиток науки адміністративного права слід вважати створення Адміністративного кодексу УРСР (був введений в дію з 1 лютого 1928 p.), підготовленого за участю відомих адміністративістів того часу О. Ф. Євтихієва, В. Л. Кобалевського. Унікальність цієї пам'ятки українського адміністративного права полягає в тому, що він не мав аналогів у союзних республіках СРСР.

Подальший розвиток адміністративно-правової науки в Україні не можна (в силу відомих причин того часу) назвати продуктивним. Йдеться насамперед про репресії щодо вчених цієї галузі у 1932-1940 pp. та у 1946-1952 pp.

У 30—40-х роках лише окремі проблеми науки адміністративного права розроблялися відомим фахівцем Г. В. Олександренком. У період з 1950 до середини 60-х років дослідження проблем адміністративного права зводилися, як правило, до вивчення організаційної діяльності місцевих органів влади УРСР[19, c. 79-82].

Більш плідним етапом у розвитку науки адміністративного права в Україні можна вважати період з 1965 по 1980 р. Виокремлення цих часових рамок обумовлено трьома підставами. По-перше, це роки безпосередньої участі представників науки адміністративного права, поряд з державознавцями та дослідниками проблем державного будівництва, в підготовці законів про місцеві Ради УРСР. По-друге, активно розроблялася проблема управлінської діяльності виконавчо-розпорядчих органів. По-третє, саме в ці роки досліджувалася наукова спадщина 20-х років XX ст., безпосередньо пов'язана з вивченням і запровадженням в життя досягнень у галузі соціального управління, наукової організації праці, зокрема управлінської праці, з метою їх впровадження в практичну діяльність державних органів, насамперед виконавчо-розпорядчих.

З другої половини 70-х років активно досліджувалися проблеми ефективності управлінської діяльності (В. В. Цветков), соціальних інтересів у взаємодії з основними категоріями та інститутами державного управління (В. Ф. Сіренко), функцій і структури органів державного управління (В. Б. Авер'янов), аналізу західних доктрин управління (В. М. Селіванов), відповідальності в управлінні (О. І. Щербак), законодавства у сфері державного управління (І. А. Тимченко).

Період з 1980 по 1991 р. характеризується поглибленням розробки проблем науки адміністративного права, а також посиленням уваги до питань, що актуалізувалися в цей період. Зокрема, протягом згаданого десятиріччя напрацювання в галузі теоретичних засад управління застосовувалися в процесі розробки проблем визначення правового статусу виконавчо-розпорядчих органів місцевих Рад (М. І. Корнієнко, М. О. Пухтинський, М. Ф. Селівон, О. Ф. Фрицький).

Основним напрямом досліджень науки адміністративного права в Академії внутрішніх справ України було запровадження наукових засад у діяльність органів внутрішніх справ (В. М. Марчук).

Одним з важливих наукових напрямів роботи вчених у цей період було дослідження теоретичних і прикладних аспектів удосконалення правового регулювання в окремих сферах (О. Ф. Андрійко, А.С. Васильєв, І. П. Голосніченко, Р. А. Калюжний, Є. Б. Кубко, В. Л. Наумов, В. П. Нагребельний, М. В. Оніщук, В. Ф. Опришко, 3. А. Павлович, А. Я. Пилипенко, А. О. Селіванов, В. І. Семчик та інші).

Водночас провідними залишалися усі напрями структурно-функціонального вдосконалення державного управління, серед яких були перерозподіл функцій управління, регламентація взаємовідносин між структурними ланками окремого органу, підвищення персональної відповідальності виконавців за результати реалізації функцій управління тощо. В цей період переважно силами науковців Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України за результатами досліджень цих актуальних проблем було видано низку ґрунтовних колективних та індивідуальних монографій[20, c. 54-58].

Новітній етап розвитку української науки адміністративного права безпосередньо пов'язаний з утворенням у 1991 р. незалежної Української держави, побудованої на принципах суверенітету і демократії. Україна, яка прагне стати правовою державою, визнає носієм суверенітету і єдиним джерелом влади народ, а державна влада здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, принципів верховенства права та законності.

Саме тому дослідження адміністративно-правових проблем управління мали бути концептуально переосмислені з урахуванням нових підходів до сутності виконавчої влади, її місця і ролі у формуванні демократичної, правової, соціальної держави.

Необхідність теоретичного осмислення цих найважливіших проблем пояснюється ще й тим, що об'єктивний процес руйнування адміністративно-командної системи на початковому етапі відбувався за відсутності наукової концепції реформування державного управління у перехідний період, без створення такої моделі, яка б відповідала сучасним вимогам.

Теоретичною базою розв'язання вищезазначених проблем стали праці вчених, де досліджувалися проблеми виконавчої влади, системи її органів і державної служби (В. Б. Авер'янов, Ю. П. Битяк, О. В. Пе-тришин, О. Ф. Фрицький, В. М. Шаповал); сутності, місця і ролі державного управління і державного контролю (О. Ф. Андрійко, В. М. Гаращук, С. В. Ківалов, М. П. Орзіх, В. В. Цветков); адміністративного процесу і адміністративної відповідальності (О. М. Бандурка, І. П. Голосніченко, Є. В. Додін, А. Т. Комзюк, А. О. Селіванов, М. М. Тищенко).

На підставі цих теоретичних узагальнень наступним етапом у розвитку адміністративного права слід вважати підготовку відповідних законопроектів щодо нормативно-правового врегулювання правового статусу Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, місцевих державних адміністрацій тощо.

Значна увага приділялася і питанням державної служби та її правового регулювання. Досягнуті наукові результати були покладені в основу прийнятого вперше в Україні закону з питань державної служби в органах виконавчої влади (1993 p.).

Розробка теоретичних засад адміністративного права дала змогу вченим вирішувати і в окремих сферах проблеми державного управління та регулювання. Зокрема, увага дослідників була прикута до проблем організації та діяльності органів виконавчої влади: органів внутрішніх справ (О. М. Бандурка), органів податкової служби (В. І. Полюхович), митних органів (С. В. Ківалов), Національного банку України (В. Л. Кротюк), прокуратури (М. К. Якимчук), а також інститутів адміністративної відповідальності (Д. М. Лук'янець) і адміністративного судочинства (В. С. Стефанюк), адміністративної реформи (І. Б. Коліушко). Значне місце в дослідженнях посіли й організаційно-правові аспекти у сфері економіки (О. П. Рябченко), регулювання підприємницької діяльності (Н. О. Саніахметова)[12, c. 151-153].

Дослідження широкого кола актуальних питань адміністративного права дало змогу провідним дослідникам підготувати і видати курси лекцій з адміністративного права України (Л. В. Коваль, 1994; Ю. П. Битяк, В. В. Зуй, 1996), навчальні посібники з митного права України (С. В. Ківалов, 1998), державного управління (за заг. ред. В. Б. Авер'янова, 1999).

Зазначений період розвитку адміністративного права в Україні характеризується тим, що теоретичні розробки вчених, як ніколи раніше, безпосередньо пов'язуються з практичними і перспективними завданнями, що вирішують органи виконавчої влади. З одного боку, це виконання завдань відповідних органів, а з іншого — оновлення самого законодавства України, оскільки воно неповно, а часто-густо й суперечливо регулює відповідні суспільні відносини. Принциповий підхід полягає тут в тому, що норми цієї галузі повинні встановити адміністративно-правові відносини нового типу, які були б спрямовані насамперед на забезпечення реалізації та захисту прав і свобод людини і громадянина.

2.2. Переваги та недоліки адміністративного законодавства

Однак, попри те що останніми змінами до Кодексу України про адміністративні правопорушення значно розширено перелік адміністративних правопорушень, а також збільшено кількість суб’єктів, уповноважених на складання протоколів про адміністративні правопорушення, поза межами законодавчого врегулювання лишилося велике коло осіб, які мають право на оскарження рішень, дій чи бездіяльності, що стосується процесу виборів депутатів, не врегульовано деякі аспекти загального виборчого права. Так, при проведені дослідження цього законодавчого акта виявляється, що законодавець чомусь розмежував адміністративну відповідальність за перешкоджання вільному здійсненню громадянами права обирати і бути обраним депутатом та відповідальність за порушення законодавства щодо проведення референдуму. Прикладом може слугувати встановлення адміністративної відповідальності за порушення порядку подання відомостей про виборців чи списків виборців, які мають право брати участь у проведенні референдуму, та за ведення протизаконної передвиборчої агітації у день проведення референдуму, тоді як ці ж самі порушення, допущені при проведені виборів депутатів, залишилися поза увагою. Такий підхід не сприятиме тому, що суди правильно застосовуватимуть адміністративне законодавство при розгляді скарг такої категорії.

Недоліком адміністративного законодавства є питання визначення суб’єктом правопорушення лише фізичних осіб, незважаючи на те що в природі існують чинні норми законів, положеннями яких встановлюється відповідальність для юридичних осіб. До протиправних діянь, за вчинення яких передбачається адміністративна відповідальність для юридичних осіб, доцільно було б віднести такі: невиконання рішення виборчої комісії; проведення передвиборчої агітації організаціями, яким участь у її проведені заборонено законом; виготовлення та розповсюдження агітаційних матеріалів, які містять недостовірну інформацію; підкуп виборців юридичною особою, яка прямо чи опосередковано бере участь у передвиборчою агітації тощо.

Через невизначеність окремих положень виборчого характеру, якими були доповнені кримінальний і адміністративний кодекси, судам важко розмежовувати адміністративні правопорушення одне від одного, а також від деяких складів злочинів. Це обумовлено, передусім, незрозумілою диспозицією ст.ст. 157 і 158 КК України. Оціночне поняття «перешкоджання вільному здійсненню громадянином права обирати і бути обраним» дає можливість неоднозначно тлумачити його зміст. Відсутність чітких критеріїв суспільної небезпеки, за якою встановлюється відповідальність за одні і ті ж види правопорушень виборчого процесу, не дають можливість судам ефективно реагувати на порушення виборчих прав громадян. Проте це не означає, що судді, розглядаючи кару як реакцію держави на правопорушення, повинні забувати, що найважливішим при призначенні покарання є принцип справедливості[19, c. 39-41].

Отже, в адміністративному праві цілком органічно поєднані матеріальні і процесуальні норми, тобто ця галузь цілком об'єктивно має змішану матеріально-процесуальну природу. Звідси вельми недоречними виглядають спроби обґрунтувати самостійне існування — поряд з «просто» адміністративним правом — окремої галузі адміністративно-процесуального права. Насправді, це можливо лише стосовно судочинства в адміністративних судах (тобто адміністративної юстиції), але в такому розумінні навряд чи ця галузь матиме приналежність до власне адміністративного права. Науково коректніше її віднести до галузей так званого «судово-процесуального права» (поряд з цивільним, господарським і кримінальним) процесуальними галузями.

Також не має підстав говорити і про окрему процесуальну підгалузь у складі адміністративного права, оскільки самостійного однорідного предмета регулювання (що об'єктивно необхідне для виокремлення підгалузі права) найрізноманітніші процесуальні відносини у сфері адміністративного права не створюють.

Говорячи про можливе виокремлення як ще одного самостійного інституту — адміністративного судочинства (тобто провадження в адміністративних судах), слід звернутися до наведеної вище тези про те, що воно — за природою правовідносин — має бути не складовою частиною адміністративного права, а цілком самостійною галуззю права судово-процесуальної спрямованості. Адже у галузі «адміністративне судочинство» спільним з предметом регулювання адміністративного права можна вважати лише сам термін «адміністративне», який традиційно використовується в усьому світі для назви такої специфічної гілки судової системи, як адміністративні суди.

Третя проблема пов'язана з таким важливим напрямом реформування адміністративного права, як обґрунтування і вибір форм і методів систематизації чинного адміністративного законодавства. У цій сфері проблематика систематизації, і особливо — кодифікації набуває значної складності з огляду на специфічні особливості даної галузі права.

Зокрема, від інших фундаментальних галузей українського права (зокрема, конституційного, цивільного, кримінального) адміністративне право принципово відрізняється тим, що воно не може структурно будуватися як моноцентрична галузь, тобто як така, що має єдиний нормоутворюючий центр. Адже на цей час вже існують Кодекс про адміністративні правопорушення, Митний кодекс, створено проекти Адміністративного процесуального кодексу, Адміністративно-процедурного кодексу, Кодексу поведінки державного службовця. І це — далеко не останні приклади кодифікованих актів у складі адміністративного законодавства.

Відтак, принципова специфіка полягає у тому, що адміністративне право має поліцентричну структуру нормативного масиву, і цей факт вимагає відповідних підходів до визначення форм і шляхів кодифікації адміністративного законодавства. Зокрема, слід визнати об'єктивну неможливість проведення кодифікації норм адміністративного права шляхом створення якогось одного узагальнюючого акта.

Внаслідок цього достатніх підстав для доведення можливості створення всеохоплюючого кодифікаційного акта з дуже зручною і привабливою назвою «Адміністративний кодекс», як здається, просто немає. Реальною є лише перспектива створення певних інкорпоративних зібрань по таких інститутах адміністративного права, які, з одного боку, мають споріднену спрямованість (наприклад, з питань адміністративної юрисдикції), а, з іншого, — не придатні для об'єднання в один кодекс. І, звичайно ж, аж ніяк не виключається доцільність поступового створення Зводу адміністративного законодавства.

І все ж таки величезне за обсягом і розгалуженістю адміністративне законодавство потребує певного базового документа, який би хоча б якоюсь мірою виконував системоутворюючі функції. Адже адміністративне право — це цілісне нормативне утворення, яке має усі ознаки «системи» у формально-логічному розумінні. Роль подібного документа міг би виконати, на мій погляд, узагальнюючий акт, який би кодифікував справді базові, засадничі положення механізму адміністративно-правового регулювання, що мають універсальне значення для всіх підгалузей та інститутів адміністративного права. Ці положення мали б визначити: джерела, межі і принципи адміністративно-правового регулювання; основні риси адміністративної правосуб'єктності фізичних і юридичних осіб; види суб'єктів публічної адміністрації, принципи їх діяльності; правові форми діяльності органів виконавчої влади і державних службовців; види повноважень суб'єктів публічної адміністрації, основи їх розмежування, і деконцентрації, децентралізації та делегування; вимоги до адміністративних актів та їх види; засади застосування та особливості адміністративно-правових режимів; види, структурні особливості адміністративно-правових відносин і адміністративних договорів; поняття, види і умови надання суб'єктами публічної адміністрації послуг приватним особам; вимоги щодо забезпечення інформованості населення та доступності органів виконавчої влади, прозорості їх діяльності; засоби і об'єкти правового захисту порушених прав приватних осіб; завдання і межі зовнішнього і внутрішнього контролю в сфері виконавчої влади; правові гарантії забезпечення законності в адміністративно-правових відносинах.

Перелічені та деякі інші положення формують так звану загальну частину адміністративного права, що в деяких європейських країнах (наприклад, у Німеччині) має назву «загальне адміністративне право» — на відміну від права «особливого» (котре охоплює, наприклад, регулювання державної служби, поліцейської діяльності, підприємницької діяльності тощо). Кодифікація відповідних норм була б дуже корисною з огляду на те, що саме в наведених вище положеннях багато непорозумінь, суперечностей, прогалин тощо.

Подібний інтегральний акт адміністративного законодавства і міг би мати назву «Адміністративний кодекс», хоча найбільш точним мало б бути його визначення як Кодексу загального адміністративного права. Його підготовка — завдання подальшої перспективи, проте вона уявляється цілком реальною, доцільною і корисною.

Отже, загалом можна говорити про довготривалий і поетапний характер кодифікації українського адміністративного законодавства. Кожний етап цієї кодифікації має завершуватися підготовкою окремих кодексів, серед яких місце своєрідного стрижня, ядра міг би посісти майбутній Адміністративний кодекс України (у наведеному вище розумінні).

Певна річ, існує низка й інших важливих проблем, що також заслуговують на велику увагу теоретиків і практиків адміністративного права. Разом з тим уявляється, що поставлені і розглянуті вище концептуальні проблеми мають вузлове значення для вироблення правильної стратегії продовження адміністративно-правової реформи в Україні, і від їх розв'язання значною мірою залежать можливі відповіді щодо решти дискусійних питань в сфері адміністративної правотворчості і правозастосування.

Нагальна необхідність такого реформування підтверджується світовим досвідом, який свідчить, що в період серйозних трансформацій соціально-економічних і політико-правових систем (а наша країна нині переживає саме таку трансформацію) саме галузь адміністративного права потребує істотних перетворень і, отже, відповідного науково-теоретичного забезпечення. І це не випадково, позаяк адміністративне право є однією з провідних галузей права в кожній демократичній країні. Як, скажімо, галузь цивільного права виконує своєрідну системотворчу функцію в приватному праві, так і адміністративне право виконує цю функцію в сфері публічного права. У розвинених державах Європи у післявоєнний час демократична перебудова національних адміністративно-правових доктрин і законодавства тривала по кілька десятків років. Напевно, рекордним тут можна вважати приклад Великої Британії, де подібний процес, за оцінками британських адміністративістів, тривав майже п'ятдесят років.

Що ж стосується України, то в перші п'ять-шість років після здобуття державної незалежності у розвитку адміністративного права тривав застій. Зокрема, дуже повільно і нерішуче оновлювалося адміністративне законодавство. Наприклад, окрім регулювання діяльності органів правоохоронної спрямованості, серед нових адміністративно-правових актів справді загальнодержавного характеру можна назвати хіба що прийнятий у 1993 р. Закон України «Про державну службу».

Лише після прийняття у 1996 р. Конституції України почали змінюватися на краще тенденції розвитку національного адміністративного права. Цьому сприяли два вирішальні фактори: по-перше, утворення Президентом України у 1997 р. Державної комісії з проведення в Україні адміністративної реформи і, головне, покладення на цю комісію завдання підготовки Концепції адміністративної реформи; по-друге — прийняття в тому ж році Кабінетом Міністрів України рішення про створення Робочої групи, якій доручалися підготовка Концепції реформи адміністративного права України і розробка проекту Адміністративного кодексу України.

Не можна не відзначити, що обидві ці події не мали аналогів в історії нашої країни. Особливо ж неординарним, і не тільки, мабуть, для нашої країни, слід вважати урядове рішення щодо розробки Концепції реформи адміністративного права (далі — Концепція). Це, дійсно, надзвичайно рідкісний випадок, коли держава офіційно ставить завдання щодо концептуального забезпечення реформування цілої галузі національного права, причому галузі фундаментальної, профільної. Відповідно до цього завдання в 1998 р. проект Концепції був підготовлений, у 2000 р. — переданий до парламенту, а в 2001 р. — розглянутий Комітетом з питань правової політики Верховної Ради України[17, c. 259-262].

Виходячи з цього, треба радикально змінити ставлення до доктринального тлумачення поняття адміністративного права, а саме: це — галузь права, що регулює переважним чином не управлінські відносини між державними і недержавними виконавчими органами, з одного боку, і підвладними керованими об'єктами — з іншого, а різноманітні взаємостосунки між органами публічної (державної і самоврядної) адміністрації і приватними особами щодо забезпечення цими органами необхідних умов для ефективної реалізації належних приватним особам прав, свобод і охоронюваних законом інтересів. І лише як додаткова (тобто не першорядна, хоча і важлива) риса поняття адміністративного права має враховуватись «управлінська» (тобто — власне «адміністративна») складова предмета регулювання цієї галузі права.

Отже, в узагальненому вигляді адміністративне право — це аж ніяк не «управлінське право», а, умовно кажучи, «публічно-сервісне право», тобто право, що спрямоване на обслуговування потреб та інтересів приватних осіб у їхніх стосунках з органами публічної адміністрації. Цей акцент і має стати домінантою в тлумаченні «адміністративної» природи розглядуваної галузі права.

Творчий потенціал проекту Концепції полягає насамперед у тому, що він спрямовує весь процес реформування адміністративного права і зусилля дослідників на постановку і вирішення проблем по кількох основних напрямах:

— переосмислення ряду ключових науково-теоретичних засад адміністративного права, тобто розвиток і оновлення самої доктрини адміністративного права як самостійної галузі української юридичної науки;

— суттєва зміна, оновлення або доповнення основних частин величезного масиву чинного адміністративного законодавства. Останнє за своїм змістом не відповідає не тільки потребам формування громадянського суспільства, демократичної, соціальної, правової держави, а й вимогам здійснення адміністративної реформи;

— визначення підходів до побудови внутрішньої структури нормативного масиву адміністративного права. Основні висновки проекту Концепції вже набули значного поширення, зокрема у навчальному процесі. Деякі ідеї вже дістали втілення у законопроектній практиці. Водночас головна проблема полягає в тому, щоб в основу реформування адміністративного права покласти згадане вище усвідомлення його сутності, пов'язане із забезпеченням реалізації та захисту прав і свобод громадян.

З огляду на наведене, стосовно концептуальних ідей реформування українського адміністративного права треба, перш за все, сказати, що про якесь «підтягування» до «світових правових стандартів» говорити взагалі недоречно. Вже хоча б тому, що існуючі в різних країнах світу правові стандарти — досить різні, і про щось єдине «світове» говорити не можна.

Насправді ж прихильники реформування адміністративного права виходять з того, що в більшості розвинених європейських країн адміністративне право базується на ряді однакових принципів. По них, до речі, виданий у 1996 р. спеціальний «Довідник Ради Європи з принципів адміністративного права, які стосуються відносин між адміністративними органами та приватними особами». І це не можна не враховувати.

Тому замість посилань на неіснуючі «світові правові стандарти», точніше було б говорити про «загальноєвропейські принципи адміністративного права». Але справа, звичайно, не в термінології.

Питання стоїть інакше: все ж таки потрібно і своєчасно — чи не потрібно і не своєчасно — наближати національне адміністративне право до цих стандартів, або принципів?

Відповісти на це питання тим, хто рекомендує не поспішати з таким наближенням, можна просто — треба уважніше читати українську Конституцію. Адже в ній більшість так званих «світових правових стандартів» вже три роки як записана. Це, зокрема, такі принципи, як: верховенство права;

законність; рівність всіх перед законом; пріоритет закону у регулюванні виконавчої влади; свобода доступу до інформації; судовий захист від неправомірних дій виконавчої влади; а також деякі інші принципи, що поширюються на адміністративне право.

Отже, дорікати авторам Концепції реформування адміністративного права за намір «підтягнути інститути адміністративного права України до світових правових стандартів» — це явне перебільшення.

Адже фактично мова йде про підтягування не до «світових стандартів», а про «підтягування» (якщо вже так висловлюватись) до «стандартів» власної Конституції України. Іншими словами, реформування адміністративного права орієнтується, насамперед, на приведення цієї галузі права у максимально повну відповідність до вимог і положень Конституції України.

Ще одне міркування з приводу необхідності і своєчасності реформування адміністративного права полягає в тому, що новий підхід до визначення адміністративного права має відбитися, передусім, в таких ключових елементах адміністративно-правової теорії, як предмет і метод регулювання адміністративного права.

Подібні зміни, на мій погляд, також є обов'язковим елементом реформування адміністративного права. І всупереч уявленням противників реформування, для проведення таких змін зовсім необов'язково очікувати виникнення нових соціально-економічних реалій

Проілюструвати необхідність внесення цих змін можна на таких цілком зрозумілих прикладах.

Зокрема, стосовно предмету адміністративного права. Визначення такої нової функції адміністративного права, як правореалізаційна, зумовлює доцільність виділення у змісті предмету адміністративного права окремої групи суспільних відносин, які відмінні від традиційних, тобто владно-субординаційних, управлінських відносин.

Відносини цієї групи, зокрема, складаються в процесі надання органами виконавчої влади багатоманітних, так званих управлінських послуг громадянам і юридичним особам. Але що таке «управлінські послуги»? Управлінські послуги — це новий елемент взаємовідносин держави з людиною. Ними слід вважати численні різного роду дозвільно-реєстраційні дії державних органів за відповідними зверненнями фізичних і юридичних осіб.

Традиційно такі дії розглядались як прояв владно-розпорядчої діяльності органів державної влади стосовно громадян.

Насправді ж ці дії слід оцінювати як виконання обов'язків держави перед громадянами, спрямованих на створення умов, необхідних для забезпечення належної реалізації ними своїх прав і свобод. Таке розуміння відповідає новій ідеології «служіння держави» перед людиною. Отже, «служіння» з боку виконавчої влади це і є, в першу чергу, надання управлінських послуг.

Інститут управлінських послуг поки що не сприйнятий багатьма українськими ученими і практиками. Окремі опоненти, наприклад, вважають, що характер виконавчої влади виключає розвиток в її сфері відносин, пов'язаних з наданням послуг, оскільки такі відносини — це сфера цивільно-правового регулювання.

Поширення подібних галузевих стереотипів і догм — це сьогоднішня наша реальність, їх важко, звичайно ж, відразу здолати, але, все ж таки, робити це потрібно. Важливо всім усвідомити, що влада — це реалізація не тільки зобов'язуючих громадянина правомочій, але і обов'язків держави перед громадянином.

В міру демократизації держави таких обов'язків з її боку стає все більше. І це має також стимулювати реформування адміністративного права.

Розглянута нова риса предмету адміністративного права — це лише один з прикладів безпосереднього зв'язку реформування адміністративного права із змінами методу адміністративно-правового регулювання.

В чому загалом полягає суть новацій у змісті методу адміністративного права?

Хоч традиційний для адміністративного права імперативний метод регулювання (так званий метод владних приписів) залишається непохитним, однак поширюються деякі нові форми його прояву. Вони свідчать про створення якісно нового, відмінного від колишнього, адміністративно-правового режиму регулювання відносин між органами виконавчої влади, їх посадовими особами і громадянами.

Цей новий адміністративно-правовий режим забезпечується шляхом встановлення: а) по-перше, рівних взаємних можливостей вимагати належну поведінку як з боку органів, так і з боку громадян (це має відбитися в оновленому правовому регулюванні адміністративних процедур); б) по-друге, юридичного захисту прав і свобод громадян у разі їх порушення з боку органів (це має знайти відображення у нових принципах адміністративного судочинства).

Утвердження такого правового режиму управлінських відносин робить громадянина значно більш «рівноправним» партнером у стосунках з державою, її органами і посадовими особами. І таких випадків існуватиме все більше, що також властиве демократичним, соціальним, правовим державам.

Підсумовуючи, треба підтвердити висновок, що необхідність такого реформування цілком назріла і зволікати з цим не має достатніх підстав. Головне ж полягає в тому, що в основу реформування покласти суттєво оновлене, більш демократичне осмислення суспільного призначення адміністративного права. Інакше кажучи, має бути доктринально створена і практично запроваджена в життя якісно нова ідеологія адміністративного праворозуміння.

Саме виходячи з такого розуміння, автори пропонованого академічного курсу прагнули адекватно втілити і творчо збагатити найважливіші ідеї, положення і висновки проекту Концепції реформи адміністративного права України[23, c. 100-101].

2.3. Сучасні напрями кодифікації адміністративного законодавства

Адміністративне право України, як одна з базових галузей публічного права регулює надзвичайно широке коло суспільних відносин. Це зумовлює величезну кількість нормативно-правових актів, як на рівні законів, так і підзаконних актів, що забезпечують регулювання цих відносин. Крім того, ці відносини є різноплановими з огляду на їх характер. Наприклад, з одного боку, до адміністративно-правових традиційно відносять відносини по застосуванню адміністративної відповідальності та інших заходів примусу, тобто, відносини типу “держава проти особи”. З іншого боку, відносини по захисту прав і свобод громадян від неправомірних дій органів публічної адміністрації (у сфері адміністративної юстиції) є кардинального іншого типу – “особа проти держави”.

Кодифікація — одне з направлень систематизації адміністративного права, являє собою науково обґрунтоване об'єднання в один комплексний акт адміністративно-правових норм, які знаходяться в різних актах, але одного інституту. Кінцевим результатом кодифікації завжди виступають кодекси, статути, положення.

Зазначені особливості предмета правового регулювання адміністративного права фактично унеможливлюють створення єдиного кодифікаційного акта у сфері адміністративного законодавства. Незважаючи на це, в українській історії є приклад розробки та дії документа, який своєю назвою претендував на роль такого акта. Мова йде про Адміністративний кодекс Української Радянської Соціалістичної Республіки 1927 року [1] (до речі, подібного законодавчого акта не було прийнято ані у цілому СРСР, ні у жодній іншій із радянських республік). Проте цей документ, відображаючи рівень розвитку тогочасної адміністративно-правової думки, не охоплював та й не міг охоплювати усього об`ємного кола суспільних відносин, що регулюються адміністративним правом. Інакше кажучи, Адміністративний кодекс Української РСР, попри свою назву, не був повноцінним кодифікаційним актом адміністративного законодавства.

Тому спробуємо звернутись до зарубіжного досвіду і зауважимо, що, здебільшого кодифікації піддавались адміністративно-процесуальні норми. Протягом двадцятого століття у багатьох кранах були прийняті кодифікаційні акти процесуального (процедурного) характеру. Серед найвідоміших слід назвати адміністративно-процесуальний кодекс Австрії 1925 року, Акт про адміністративну процедуру Сполучених Штатів Америки 1946 року, Кодекс адміністративного провадження Польської Народної Республіки 1960 року, Закон про адміністративну процедуру Федеративної Республіки Німеччина 1976 року. Що стосується матеріальних адміністративно-правових норм, то загальновизнаною є теза, що вони не можуть об`єднані в одному правовому акті з огляду на різний зміст та величезну кількість.

Таким чином, єдиним реальним напрямом у сфері адміністративно-правового регулювання як матеріальних, так і процесуальних правовідносин, залишається систематизація окремих інститутів адміністративного права. Прикладом тут може слугувати кодифікація найбільш опрацьованого у радянський період інституту адміністративної відповідальності. В результаті її проведення в одному акті, Кодексі України про адміністративні правопорушення було об`єднано загальні положення про адміністративну відповідальність, матеріальні норми про окремі склади проступків та процесуальні норми щодо провадження в цих справах. Проте навіть цей кодифікаційний акт з часом перестав відігравати роль документа, що регулює усю повноту однорідних суспільних відносин у сфері адміністративної відповідальності. Після зміни на межі 80-90-х років минулого століття економічної та політичної систем, в Україні почали прийматись закони, що містили по одній або кілька норм, які також встановлювали склади адміністративних проступків та санкції у разі вчинення цих проступків. Така практика законотворчого процесу розвивалась доволі динамічно, що змусило парламентарів у кінцевому підсумку внести зміни до статті 2 КпАП і записати, що законодавство України про адміністративні правопорушення складається з цього Кодексу та інших законів України. Інакше кажучи, на рівні закону було визнано, що Кодекс про адміністративні правопорушення не регулює усіх правовідносин у сфері адміністративної відповідальності[27, c. 78-81].

Нагадаємо, що на сьогодні сформувалось дві базові позиції щодо подальшого розвитку законодавства про адміністративну відповідальність. Прихильники однієї переконують у доцільності збереження status quo, тобто, має бути збереженим місце та роль чинного Кодексу про адміністративні правопорушення, який закріплює загальні правила матеріального та процесуального характеру у цій сфері. А паралельно функціонують цілий ряд спеціальних законів, що встановлюють адміністративну відповідальність. Подібна схема, до речі, функціонує у Федеративній Республіці Німеччина. Апологети ж другої позиції відзначають необхідність повної кодифікації та включення до нової редакції Кодексу про адміністративні проступки усіх складів цих проступків. Ця позиція, зокрема, знайшла втілення у нещодавно опублікованому проекті Кодексу про адміністративні проступки.

Обидві позиції мають свої переваги та недоліки. Зокрема, збереження існуючого стану є не надто зручним для правозастосування. З іншого боку, зведення усіх складів адміністративних проступків до єдиного кодифікаційного акту може призводити до потреби постійного внесення змін та доповнень до нього, як це відбувається сьогодні. Адже чинний Кодекс про адміністративні правопорушення з часу його прийняття у 1984 році став чи не найчастіше змінюваним нормативно-правовим актом.

Але повернемось до інших напрямів кодифікації адміністративного законодавства в Україні. Насамперед тут необхідно згадати проект нормативно-правового документа, що повинен бути прийнятий до кінця цього року згідно із законодавчим установленням. Мова йде про Адміністративний процесуальний кодекс – базовий документ, що забезпечуватиме порядок розгляду справ в адміністративних судах. Створення цих судів уже розпочалось відповідно до Прикінцевих положень Закону України від 7 лютого 2002 року “Про судоустрій”, проте їх функціонування є очевидно неможливим без прийняття названого кодексу[23, c. 102-103].

Значно складнішою є ситуація в іншому напрямі кодифікації адміністративного законодавства, а саме: із прийняттям Адміністративно-процедурного кодексу України, який повинен регулювати порядок розгляду індивідуальних справ у самих органах публічної адміністрації. Розроблення цього документу було передбачене ще Концепцією адміністративної реформи в Україні. Проте, якщо у попередньому прикладі заперечення насамперед викликало саме існування окремого адміністративного судочинства, то у цьому випадку власне прийняття кодифікаційного акта, що регулює діяльність органів публічної адміністрації на рівні закону, стало предметом несприйняття багатьох теоретиків та практиків. Цей стан зумовлено, з одного боку, консерватизмом певної частини українських адміністративістів, які звикли до підзаконного нормативно-правового регулювання функціонування органів публічної адміністрації. З іншого боку, практики — державні службовці усіх рівнів традиційно продовжують працювати значною мірою “в ручному режимі”, а законодавче регулювання їх діяльності створило б їм чималі труднощі, особливо, на перших порах.

Незважаючи на наведене, прийняття Адміністративно-процедурного кодексу, видається реальною, хоч і не надто близькою перспективою в Україні. З`являються ґрунтовні спеціалізовані дослідження з цих питань, два проекти цього документа обговорюються у наукових колах. Основною частиною правового регулювання цього кодексу повинні стати процедури прийняття індивідуальних адміністративних актів органами публічної адміністрації (виконавчої влади та місцевого самоврядування) та оскарження цих актів у адміністративному порядку. Процедури прийняття нормативно-правових актів адміністрації не включено до проекту Кодексу і вони мають регулюватись окремим законом “Про підзаконні нормативно-правові акти” або “Про правотворчу діяльність органів виконавчої влади”.

Закінчуючи огляд напрямів кодифікації адміністративного законодавства, необхідно згадати останні пропозиції провідного українського адміністративіста професора В.Б. Авер`янова щодо розробки інтегрального акту адміністративного законодавства під назвою “Кодекс загального адміністративного права”, в якому б мали бути відображені засадничі положення механізму адміністративно-правового регулювання універсального значення для всіх підгалузей та інститутів адміністративного права. Подібна ідея була реалізована лише у деяких країнах, а в інших, наприклад, Республіці Польща, так і залишилась після тривалих дискусій добрим наміром. При всій привабливості такого проекту, він для нас є лише віддаленою перспективою, до якої слід іти через систематизацію окремих інститутів[12, c. 154-156].

Досягти позитивних результатів можна лише за умови наявності наукового підґрунтя, сформованого на основі поглибленого комплексного аналізу кодифікації адміністративно-деліктного законодавства як різновиду нормотворчої діяльності, її генезису, властивостей, сутності, співвідношення з іншими формами (видами) систематизації, а також механізму її здійснення та пріоритетних напрямків подальшого розвитку, що, у свою чергу, має велике як теоретичне, так і практичне значення.

Зведення адміністративного процесу тільки до юрисдикційної діяльності органів держави приводить до заперечення застосування процесуальної форми в діяльності інших органів держави. У поширенні процесуальної форми треба бачити її збагачення за рахунок ширшого охоплення, тобто, зберігаючи свої традиційні властивості, процесуальна форма збагачується і набуває більшої цінності, оскільки використовується не лише в юрисдикційній, але й в інших сферах державно-правової діяльності.

Отже, заслуговує підтримки позиція тих учених, які вважають, що адміністративний процес складається з ряду проваджень. Звідси можна вивести і співвідношення між цими поняттями – процес та провадження співвідносяться як загальне й особливе. Провадження – це частина процесу, а процес – сукупність проваджень. Адміністративний процес – це врегульована адміністративно-процесуальними нормами правоустановча і правозастосовча діяльність органів виконавчої влади, а в передбачених законом випадках інших державних органів та посадових осіб по реалізації норм адміністративного права й вирішенню індивідуально-конкретних справ. Водночас постають питання про структуру адміністративного процесу; види проваджень, які входять до нього; критерії для об’єднання певних справ у провадження.

Суттєвим недоліком під час дослідження проблеми адміністративного провадження є те, що не зроблено спроб розкрити зміст поняття “провадження”. На підставі дослідженої мною літератури та окремих думок учених, можна вивести таке визначення адміністративного провадження. Адміністративне провадження – це частина адміністративного процесу, що об’єднує групу однорідних процесуальних правовідносин, які відрізняються предметною характеристикою, для розгляду і вирішення яких встановлена певна процедура, що завершується оформленням отриманих результатів у відповідних документах.

Проблема структури адміністративного процесу на сьогодні є актуальним питанням, оскільки наслідком недостатнього теоретичного дослідження є неврегульованість на законодавчому рівні, а це в свою чергу породжує суперечливі думки і дискусії. Чітке визначення структури адміністративного процесу є необхідною передумовою кодифікації адміністративно-процесуального права.

Конституція України зумовила потребу подальшого вдосконалення не тільки адміністративного законодавства, а й державних інституцій.

Одним із шляхів досягнення цієї мети є створення ефективної системи державного управління, яка відповідала б стандартам демократичної правової держави з соціально-орієнтованою ринковою економікою.

Проведення адміністративної реформи спрямовується на утвердження механізмів ефективної співпраці та збалансування взаємних прав і відповідальності усіх гілок влади, завершення структурної перебудови системи управління економікою, переходу до переважно функціонального принципу її організації, посилення громадського контролю за діяльністю Верховної Ради України та Уряду, інших органів влади.

Проведення адміністративної реформи передбачає й вирішення проблем правозастосовчої діяльності органів виконавчої влади.

Тому невипадково, що одним із першочергових напрямів адміністративної реформи є істотне реформування державної служби. Воно необхідне для забезпечення більш активного визначення статусу посадових осіб органів виконавчої влади, усунення колізій між їх повноваженнями та відповідальністю, створення професійного, некорумпованого апарату виконавчої влади, спроможного оперативно реагувати на зміни у суспільному житті.

Реформування державної служби має базуватись на ключових конституційних вимогах, зокрема щодо забезпечення громадянам рівного права доступу до державної служби (ст. 38), а також спрямування діяльності усіх службовців державного апарату на виконання головного обов’язку держави – утвердження і забезпечення прав і свобод людини.

У зв’язку з цим Указом Президента України від 14 квітня 2000 року затверджено Стратегію реформування системи державної служби в Україні, яка передбачає положення щодо удосконалення класифікації посад державних службовців, посилення відповідальності за неналежне виконання службових повноважень та неналежну роботу щодо запобігання проявам корупції, професійного навчання державних службовців, а також щодо оптимізації управління державною службою.

З метою удосконалення організації, визначення повноважень та порядку діяльності місцевих державних адміністрацій розроблено проект нової редакції Закону України "Про місцеві державні адміністрації".

Міністерством юстиції розробляється проект Програми законодавчого забезпечення розвитку місцевого самоврядування. Проводиться робота з підготовки проектів законів України "Про вдосконалення механізму контролю з боку територіальних громад за діяльністю органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб", "Про асоціації та інші добровільні об’єднання органів місцевого самоврядування", "Про проведення експериментів розвитку місцевого самоврядування".

Реформування системи місцевого самоврядування не може відбуватися поза межами вирішення питань, пов’язаних з його територіальною основою, законодавчого врегулювання питань адміністративного устрою України. Тому одним із найголовніших питань для здійснення адміністративної реформи, її складової – муніципальної реформи, проведення ефективної регіональної політики є законодавче забезпечення питань адміністративно-територіального устрою шляхом підготовки і прийняття Закону України "Про адміністративно-територіальний устрій України". Міністерством юстиції подано до Кабінету Міністрів України проект Концепції удосконалення системи адміністративно-територіального устрою України.

В розвиток положень зазначеної Концепції Мін’юстом розробляється проект Закону України "Про адміністративно-територіальний устрій України", робота над яким має бути завершена в першій половині 2003 року.

Резюмуючи, ще раз відзначимо основні напрями кодифікації адміністративного законодавства в Україні на цьому етапі:

удосконалення системності законодавства про адміністративну відповідальність через прийняття нової редакції Кодексу України про адміністративні проступки;

прийняття найближчим часом Адміністративного процесуального кодексу, який регулюватиме порядок здійснення адміністративного судочинства;

доопрацювання та прийняття Адміністративно-процедурного кодексу, який регулюватиме процедури функціонування органів публічної адміністрації.

Реалізація цих трьох напрямів кодифікації дозволить вивести адміністративне законодавство України на якісно новий рівень та наблизити його до європейських і світових стандартів. Чіткі “правила гри” для органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, рівно ж як і судового контролю за їх діяльністю є, без перебільшення, суспільно необхідними у нашій країні.

Розділ 3. Шляхи удосконалення чинного адміністративного законодавства України

3.1. Напрями вдосконалення адміністративно-процесуального та адміністративно-деліктного законодавства в умовах адміністративної реформи

Для практики важливою є розробка і запровадження саме законодавчого визначення адміністративної відповідальності. Це обумовлено, насамперед, тим, що у статті 2 Кодексу України про адміністративні правопорушення зазначено, що положення цього Кодексу поширюються і на адміністративні правопорушення, відповідальність за які передбачена законодавством, ще не включеним до Кодексу. У свою чергу, однією з ознак адміністративного правопорушення (проступку), що випливає з положень статті 9 КУпАП, є передбаченість за нього адміністративної відповідальності. Отже, для того, щоб застосувати положення КУпАП за межами цього Кодексу, необхідно мати законодавче визначення адміністративної відповідальності, яке має відображати сутність цього правового явища і містити в собі необхідні та достатні класифікаційні ознаки цього виду юридичної відповідальності:

— застосовується органами виконавчої влади і реалізується в процесі здійснення ними функцій державного управління, а в передбачених законом випадках — судом;

— між суб'єктом притягнення до відповідальності і особою, котра притягується до відповідальності, відсутні відносини службового підпорядкування;

— притягнення до відповідальності здійснюється відповідно до норм адміністративного права та на винного накладаються особливі стягнення — адміністративні (передбачені адміністративним законодавством)[9, c. 117-120].

Після проголошення державної незалежності України у 1991 р. почався процес становлення національного адміністративного права. Воно звільнилось від одіозних форм тоталітарного минулого, наповнилось національним змістом, запозичило адекватний українським умовам зарубіжний досвід тощо. З прийняттям Конституції та Концепції адміністративної реформи адміністративне право модернізується відповідно до європейських стандартів. Саме на цьому етапі свого розвитку воно набуває специфічних рис нового права. На думку фахівців, проведення адміністративної реформи потребує радикального оновлення адміністративного законодавства.

Питання про нове адміністративне право України має як теоретичне, так і практичне значення. Насамперед треба з'ясувати, що саме регулює дана галузь права, тобто що є її предметом регулювання, і як встановлюються межі останнього?

У сучасних умовах адміністративне право України є тією важливою галуззю права, яка покликана врегулювати суспільні відносини, що виникають, змінюються та припиняються у сфері державної адміністрації. Пов'язані з: а) процесом організації і діяльності органів виконавчої влади; б) здійснення делегованих повноважень 4| органами місцевого самоврядування та іншими органами; в) реалізацією прав і свобод громадян та їх правовим захистом.

Наука виробила чимало теорій адміністративного права. Найбільш авторитарною, на наш погляд, є так звана теорія ієрархії, згідно з якою адміністративне право становлять ті закони, які в односторонньому порядку дають державі право зобов'язувати громадян до виконання певних дій або до утримання від певної діяльності.

Адміністративне право в європейських країнах спирається на теорію прав людини, відповідно до якої воно є специфічною галуззю права, що покликана забезпечувати правовий захист громадян від адміністративної сваволі. При цьому право встановлює певні застереження в діяльності органів виконавчої влади і посадових осіб, дотримання яких забезпечується переважно адміністративним судом на основі розгляду адміністративних скарг громадян.

Подальше становлення демократичної правової держави з соціально орієнтованою економікою вимагає гармонізації відносин між державою і населенням, усіма інститутами громадянського суспільства, відновлення престижу органів, які здійснюють державне управління. Нагальним є проведення реформування регіонального рівня. Але цьому на заваді стає ментальність радянських часів, небажання, а іноді і побоювання запровадити механізми делегування функцій і повноважень на нижчі рівні управлінської ієрархії.

Треба ще раз наголосити на тому, що для успішного здійснення реформи системи державного управління неодмінно має бути змінений механізм правозастосовчої діяльності органів виконавчої влади, з тим, щоб їх діяльність і діяльність посадових осіб була, зрештою, підпорядкована завданням неухильного забезпечення прав і свобод людини і громадянина. Такий підхід потребує принципових змін у поглядах на сутність та організацію правозастосовчої діяльності органів виконавчої влади, зокрема спрямування її на створення належних умов для повноцінної реалізації громадянами належних їм прав і свобод, надання цими органами різноманітних управлінських послуг населенню.

Для досягнення цієї мети треба повніше використовувати величезний творчий політико-правовий потенціал Конституції України, оскільки в ній закріплені усі необхідні для правового забезпечення нової правозастосовчої діяльності органів виконавчої влади принципи: верховенства права, законності, рівності усіх перед законом, пріоритету закону в правовому регулюванні діяльності органів виконавчої влади, їх посадових осіб. Тільки за умови їх запровадження досягатиметься незворотність, послідовність та реальні перспективи проведення адміністративної реформи в Україні.

За цих умов суспільна роль адміністративного права, на нашу думку, має формуватися на підставі поєднання завдань як регулювання управлінської діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, так здебільшого запровадження і регламентації дійсно демократичних взаємовідносин між цими органами та громадянами. Це гарантуватиме реальне дотримання і охорону у сфері державної адміністрації прав та свобод людини, а також ефективний захист цих прав і свободу випадку їх порушення. Проте така пропозиція не може бути реалізована без сильної судової влади, яка має стати єдиним надійним гарантом прав громадян у відносинах з органами виконавчої влади і посадовими особами.

Останнє зауваження не знімає питання про нову якість адміністративного права. Адже ефективне адміністративне право стимулює ефективну державну адміністрацію. На нашу думку, нове адміністративне право має відповідати таким критеріям:

— соціально-гуманістична спрямованість адміністративного законодавства на відміну від його класово-ідеологічної заангажованості за радянських часів;

— орієнтир на міжнародні стандарти, насамперед європейського права;

— формування нового адміністративного законодавства нормативними актами вищої юридичної сили ".

Особливе значення при цьому має закріплення європейських засад адміністративного права України. На загальні інститути адміністративного права та норми, що регулюють діяльність органів виконавчої влади, а також на адміністративно-процесуальне і процедуральне право України ще донедавна право ЄС не впливало. Тепер такий вплив уже позначився, головним чином завдяки політико-правовим принципам, яких дотримується ЄС у галузі адміністративного права.

При цьому треба мати на увазі, що не існує такої самостійної галузі, як європейське адміністративне право. Існують лише національні системи адміністративного права держав-членів ЄС. Проте норми національного адміністративного права країн ЄС у багатьох сферах уніфіковані завдяки політико-правовим засадам, сформованим на загальноєвропейському рівні. В основу цього процесу покладено політичні та правові принципи, які, власне, визначають зміст адміністративного права:

1) гарантованість прав і свобод громадян, які закріплені у національних конституціях чи європейських конвенціях;

2) уніфікація цілей і завдань адміністративного права держав-членів та ЄС загалом у певних сферах (наприклад, у соціальній сфері та екології);

3) суспільне призначення держави як гаранта прав громадян та інституту з надання управлінських послуг, що зумовлюють структуру державної адміністрації[36, c. 42-45].

Під впливом правових норм ЄС відбуваються зміни положень особливої частини адміністративного права України, а також конвергенція адміністративно-правових порядків у загальній частині адміністративного права. У цілому європеїзація адміністративного права — це процес, що виходить за рамки країн — членів ЄС і поширюється на інші європейські країни, у тому числі на Україну [42, c. 45-46].

Сучасні суспільство і держава як в Україні, так і в країнах ЄС потребують нового змісту адміністративного права. На перший погляд, адміністративне законодавство несумісне з ринковою економікою, свободою підприємництва і прийняттям господарських рішень.

Така думка не має достатніх підстав. Але є багато ситуацій і навіть цілі сфери суспільного життя, в яких не стримувана державою свобода власника загрожує суспільству великими втратами або іншими невиправданими тяжкими наслідками. Це навколишнє середовище, культура, освіта, охорона здоров'я, соціальне забезпечення, охорона пам'яток історії і культури тощо. Наприклад, неважко здогадатися, на що можуть перетворитися острівці світової цивілізації, якщо туристичні або таксомоторні компанії в історичних місцях побудують бензозаправки чи автостоянки. В таких випадках доречні не економічні, а саме адміністративні заходи державного регулювання.

Однак визнання принципово нового характеру та спрямованості адміністративного права аж ніяк не може бути самоціллю. Необхідно, щоб це знайшло практичне втілення у новій якості чинного адміністративного законодавства, відповідно до якого адміністративні суди повинні всебічно сприяти забезпеченню пріоритету прав людини, її правомірних інтересів і вимог. Як стверджує Вадим Авер’янов, адміністративне право не повинно сприйматись ані суто управлінським, ані суто юрисдикційним. Навпаки – і це головне – в адміністративному законодавстві людина повинна вбачати чи не найголовніший засіб забезпечення у сфері публічно-правових відносин максимально ефективної реалізації своїх прав і свобод, а також їх дієвого захисту у випадку будь-яких порушень.

Отже, нове адміністративне право України є логічним розвитком інтеграційних процесів і відповіддю на виклики суспільних процесів, які відбуваються у державі[39, c. 131-135].

3.2. Пропозиції та рекомендації щодо удосконалення чинного адміністративного законодавства

З огляду на наведене, стосовно концептуальних ідей реформування українського адміністративного права треба, перш за все, сказати, що про якесь «підтягування» до «світових правових стандартів» говорити взагалі недоречно. Вже хоча б тому, що існуючі в різних країнах світу правові стандарти — досить різні, і про щось єдине «світове» говорити не можна.

Насправді ж прихильники реформування адміністративного права виходять з того, що в більшості розвинених європейських країн адміністративне право базується на ряді однакових принципів. По них, до речі, виданий у 1996 р. спеціальний «Довідник Ради Європи з принципів адміністративного права, які стосуються відносин між адміністративними органами та приватними особами». І це не можна не враховувати.

Тому замість посилань на неіснуючі «світові правові стандарти», точніше було б говорити про «загальноєвропейські принципи адміністративного права». Але справа, звичайно, не в термінології.

Питання стоїть інакше: все ж таки потрібно і своєчасно — чи не потрібно і не своєчасно — наближати національне адміністративне право до цих стандартів, або принципів?

Відповісти на це питання тим, хто рекомендує не поспішати з таким наближенням, можна просто — треба уважніше читати українську Конституцію. Адже в ній більшість так званих «світових правових стандартів» вже три роки як записана. Це, зокрема, такі принципи, як: верховенство права; законність; рівність всіх перед законом; пріоритет закону у регулюванні виконавчої влади; свобода доступу до інформації; судовий захист від неправомірних дій виконавчої влади; а також деякі інші принципи, що поширюються на адміністративне право.

Отже, дорікати авторам Концепції реформування адміністративного права за намір «підтягнути інститути адміністративного права України до світових правових стандартів» — це явне перебільшення.

Адже фактично мова йде про підтягування не до «світових стандартів», а про «підтягування» (якщо вже так висловлюватись) до «стандартів» власної Конституції України. Іншими словами, реформування адміністративного права орієнтується, насамперед, на приведення цієї галузі права у максимально повну відповідність до вимог і положень Конституції України.

Ще одне міркування з приводу необхідності і своєчасності реформування адміністративного права полягає в тому, що новий підхід до визначення адміністративного права має відбитися, передусім, в таких ключових елементах адміністративно-правової теорії, як предмет і метод регулювання адміністративного права[47, c. 59-62].

Подібні зміни, на мій погляд, також є обов'язковим елементом реформування адміністративного права. І всупереч уявленням противників реформування, для проведення таких змін зовсім необов'язково очікувати виникнення нових соціально-економічних реалій

Проілюструвати необхідність внесення цих змін можна на таких цілком зрозумілих прикладах.

Зокрема, стосовно предмету адміністративного права. Визначення такої нової функції адміністративного права, як правореалізаційна, зумовлює доцільність виділення у змісті предмету адміністративного права окремої групи суспільних відносин, які відмінні від традиційних, тобто владно-субординаційних, управлінських відносин.

Відносини цієї групи, зокрема, складаються в процесі надання органами виконавчої влади багатоманітних, так званих управлінських послуг громадянам і юридичним особам. Але що таке «управлінські послуги»? Управлінські послуги — це новий елемент взаємовідносин держави з людиною. Ними слід вважати численні різного роду дозвільно-реєстраційні дії державних органів за відповідними зверненнями фізичних і юридичних осіб.

Традиційно такі дії розглядались як прояв владно-розпорядчої діяльності органів державної влади стосовно громадян.

Насправді ж ці дії слід оцінювати як виконання обов'язків держави перед громадянами, спрямованих на створення умов, необхідних для забезпечення належної реалізації ними своїх прав і свобод. Таке розуміння відповідає новій ідеології «служіння держави» перед людиною. Отже, «служіння» з боку виконавчої влади це і є, в першу чергу, надання управлінських послуг.

Інститут управлінських послуг поки що не сприйнятий багатьма українськими ученими і практиками. Окремі опоненти, наприклад, вважають, що характер виконавчої влади виключає розвиток в її сфері відносин, пов'язаних з наданням послуг, оскільки такі відносини — це сфера цивільно-правового регулювання.

Поширення подібних галузевих стереотипів і догм — це сьогоднішня наша реальність, їх важко, звичайно ж, відразу здолати, але, все ж таки, робити це потрібно. Важливо всім усвідомити, що влада — це реалізація не тільки зобов'язуючих громадянина правомочій, але і обов'язків держави перед громадянином.

В міру демократизації держави таких обов'язків з її боку стає все більше. І це має також стимулювати реформування адміністративного права[43, c. 56-58].

Розглянута нова риса предмету адміністративного права — це лише один з прикладів безпосереднього зв'язку реформування адміністративного права із змінами методу адміністративно-правового регулювання.

В чому загалом полягає суть новацій у змісті методу адміністративного права?

Хоч традиційний для адміністративного права імперативний метод регулювання (так званий метод владних приписів) залишається непохитним, однак поширюються деякі нові форми його прояву. Вони свідчать про створення якісно нового, відмінного від колишнього, адміністративно-правового режиму регулювання відносин між органами виконавчої влади, їх посадовими особами і громадянами.

Цей новий адміністративно-правовий режим забезпечується шляхом встановлення: а) по-перше, рівних взаємних можливостей вимагати належну поведінку як з боку органів, так і з боку громадян (це має відбитися в оновленому правовому регулюванні адміністративних процедур); б) по-друге, юридичного захисту прав і свобод громадян у разі їх порушення з боку органів (це має знайти відображення у нових принципах адміністративного судочинства).

Утвердження такого правового режиму управлінських відносин робить громадянина значно більш «рівноправним» партнером у стосунках з державою, її органами і посадовими особами. І таких випадків існуватиме все більше, що також властиве демократичним, соціальним, правовим державам.

Підсумовуючи, треба підтвердити висновок, що необхідність такого реформування цілком назріла і зволікати з цим не має достатніх підстав. Головне ж полягає в тому, що в основу реформування покласти суттєво оновлене, більш демократичне осмислення суспільного призначення адміністративного права. Інакше кажучи, має бути доктринально створена і практично запроваджена в життя якісно нова ідеологія адміністративного праворозуміння.

В державному управлінні важливе місце посідає правове регулювання відносин адміністративної відповідальності. Сучасний стан цього адміністративно-правового інституту, не дивлячись на часті зміни норм Кодексу України про адміністративні правопорушення (КпАП), не відповідає належною мірою об'єктивним потребам розвитку демократичного суспільства.

Зокрема, в КпАП поняття адміністративного проступку ототожнюється із поняттям адміністративного правопорушення. Проте адміністративним правопорушенням визначається будь-яке порушення норм адміністративного права. Натомість адміністративний проступок — це таке порушення відповідних правових відносин або відносин що врегульовані іншими соціальними нормами, за яке законодавством передбачене адміністративне стягнення.

Тому доцільно при визначенні цього явища застосовувати термін «проступок», а не два терміна, як це має місце в чинному КпАП. Зважаючи на це зараз розробники нового проекту зазначеного Кодексу дали йому назву «Кодекс України про адміністративні проступки»[40, c. 85-86].

Необхідно також ввести в законодавство про адміністративну відповідальність (тобто адміністративно-деліктне законодавство) зміни щодо суб'єкту адміністративного проступку, передбачивши поряд із фізичними Особами й юридичну особу.

Зміна суспільно-політичної ситуації в Україні після набуття нею незалежності, розвиток підприємництва на основі різних форм власності, перехід до ринкової економіки та інші чинники спричинили прийняття Верховною Радою України ряду законів, якими було встановлено адміністративну відповідальність юридичних осіб. Такі норми містять, наприклад, Закони України «Про зайнятість населення», «Про об'єднання громадян», «Про відповідальність підприємств, їх об'єднань, установ та організацій за правопорушення у сфері містобудування», «Про виключну (морську) економічну зону України», «Про патентування деяких видів підприємницької діяльності», «Про відповідальність підприємств, установ та організацій за порушення законодавства про ветеринарну медицину», «Про електроенергетику», «Про державне регулювання видобутку, виробництва і використання дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння та контроль за операціями з ними» тощо.

Частина законів включає норми-поняття щодо цієї відповідальності, не передбачаючи розміру штрафних санкцій, порядку провадження в справі тощо. Наприклад, стаття 30 Закону України «Про об'єднання громадян» визначає, що «в разі грубого або систематичного вчинення правопорушень, за поданням легалізуючого органу або прокурора на об'єднання громадян може бути накладено штраф в судовому порядку». Разом з тим переважна частина законів встановлює відповідальність в повному обсязі, тобто норми «прямої дії», при цьому порядок провадження в цих справах, оскарження рішень органів, уповноважених накладати стягнення є різним. Так, Законом України «Про виключну (морську) економічну зону України» визначено норми матеріального права: склади правопорушень, що посягають на охорону суверенних прав України в її виключній (морській) економічній зоні, визначено види стягнень (основним з яких є штраф) і його розміри, та процесуальні норми: органи, які уповноважені розглядати справи про правопорушення, перелік посадових осіб, яким надано право накладати штраф, порядок виконання і оскарження рішень про притягнення до відповідальності.

Законодавець, встановлюючи адміністративну відповідальність юридичних осіб, вживає терміни «штраф», «відповідальність у вигляді штрафу». Незважаючи на те, що стосовно юридичних осіб термін «адміністративна відповідальність» безпосередньо не вживається, є підстави стверджувати, що у всіх випадках мова йде саме про адміністративну відповідальність. Це твердження ґрунтується на положеннях теорії права про наявність таких основних, загальновизнаних видів юридичної відповідальності, як дисциплінарна, адміністративна, кримінальна та цивільно-правова. Деякі вчені-правознавці розглядають питання про існування таких видів відповідальності, як конституційно-правова, матеріальна, відшкодування моральної шкоди.

Накладення на підприємство, установу або організацію штрафу безперечно є юридичною відповідальністю, яка полягає в обов'язку юридичної особи-правопорушника понести негативні наслідки у вигляді стягнень, які від імені держави накладають посадові особи уповноважених органів. Адже види стягнень у вигляді штрафу є атрибутом адміністративної відповідальності[29, c. 4].

Адміністративній відповідальності як юридичних так і фізичних осіб притаманні такі спільні ознаки: публічний державно-обов'язковий характер;

зосередження права накладення стягнень в органах виконавчої влади (наявність органів адміністративної юрисдикції); репресивний характер;

особливий порядок притягнення до відповідальності; встановлення виключного переліку діянь, за які накладаються стягнення, та відповідальності за них законом.

Певну увагу проблемам інституту адміністративної відповідальності юридичних осіб було приділено на Першій національній науково-теоретичній конференції «Адміністративне право: сучасний стан і напрями реформування», яка відбулася 18-21 червня 1998 року в м. Яремче Івано-Франківської області. В Концепції реформи адміністративного права України, проект якої було представлено на конференції, зазначено, що потребує обговорення необхідність введення в адміністративне законодавство термінів «фізичні особи» і «юридичні особи» як суб'єктів адміністративного проступку.

Одним з маловивчених є питання про суб'єктивну сторону складу адміністративного правопорушення, суб'єктом якого виступає підприємство, установа, організація або об'єднання громадян. За положеннями сучасної правової науки однією з ознак суб'єктивної сторони правопорушення є вина, тобто психічне ставлення правопорушника до своїх дій та їхніх наслідків, виявлене у формі умислу або необережності.

Є безсумнівним, що юридичні особи можуть виступати як суб'єкти цивільно-правової відповідальності. Згідно зі статтею 441 Цивільного кодексу України, в зобов'язаннях із заподіяння шкоди вина юридичної особи проявляється у винних діях чи бездіяльності її працівників, вчинених під час виконання ними трудових (службових) обов'язків.

Тому визначаючи суб'єктивну сторону адміністративного проступку за участю організації (юридичної особи) слід зважити на той фактор, що ця вина не може розглядатися так, як це передбачено ст. 441 ЦК України (відповідальність організації за шкоду, заподіяну з вини її працівників), оскільки рішення може прийматися зборами акціонерів, а останні, як відомо, можуть не бути працівниками організації. Отже, адміністративну відповідальність юридичної особи не можна розглядати ні як відповідальність посадової особи, ні як відповідальність адміністрації, ні як відповідальність колективу організації. Це нове явище в адміністративному праві, народжене соціально-економічними перетвореннями в українському суспільстві[10, c. 148-149].

З суб'єктивної сторони, адміністративний проступок, вчинений юридичною особою, характеризується як винне діяння. Вина юридичної особи є психічне ставлення осіб, які знаходяться в безпосередніх організаційно-правових відносинах з нею, причетних до протиправних діянь, виражених в актах юридичної особи, що завдали шкоди суспільним відносинам порядку управління, до цих діянь та їхніх наслідків, виявлене у формі умислу або необережності.

Адміністративна відповідальність юридичної особи не є відповідальністю колективною. Адже поняття колективу, в тому числі трудового; має свої особливості, з якими особливості поняття юридичної особи не збігаються.

Встановлення юридичної, зокрема адміністративної, відповідальності є одним із ефективних засобів забезпечення дотримання учасниками правовідносин приписів правових норм. З огляду на це, практичне значення нормативного визнання підприємств, установ, організацій або об'єднань громадян суб'єктами адміністративної відповідальності полягає в тому, що в ряді випадків при порушенні порядку і правил, встановлених законодавством, не має можливості встановити відповідальність безпосередньо посадових осіб. Наслідком безкарності правопорушень стає зниження ефективності державного управління у певних сферах, нанесення збитків інтересам держави і суспільства.

Інститут адміністративної відповідальності має багато спільного з інститутами кримінального законодавства, правові відносини адміністративного процесу — з цивільним процесуальним та кримінальним-процесуальним правом. Тому реформування адміністративної відповідальності та адміністративного процесу вимагає відповідних змін і в названих галузях права.

Процес підготовки оновленого Кодексу України про адміністративні проступки розпочався порівняно давно, і тепер відповідний законопроект на основі переосмислення закономірностей розвитку суспільних процесів зазнав докорінних змін. З'явилося нове поняття адміністративного проступку, його суб'єктом передбачається не тільки фізична, але й юридична особа, запроваджено інститут співучасті у скоєні проступку тощо.

Однак проекти Кодексу про адміністративні проступки та Кримінального кодексу не вирішили одного з основних завдань — чіткого відмежування кримінальних правопорушень від адміністративних проступків.

Традиційно вважалося, що особлива частина Кодексу про адміністративні проступки охоплює склади проступків, які не є суспільне небезпечними. Кримінальне законодавство передбачає в особливій частині Кримінального кодексу норми щодо злочинів, однією з основних ознак яких є суспільна небезпечність діяння.

Але розмежування адміністративних проступків і кримінальних правопорушень (злочинів) лише за ознакою суспільної небезпеки та засобами регулювання (адміністративне або кримінальне право) є недостатнім. Вимоги щодо однорідності суспільних відносин, які визначають предмет регулювання адміністративного права, в інституті адміністративної відповідальності не витримані.

Нормами особливої частини чинного Кодексу України про адміністративні правопорушення охоплені проступки, які до сфери управління не мають ніякого відношення. Наприклад, проступки, які передбачені в статтях 42-1 «Виробництво, заготівля, реалізація сільськогосподарської продукції, що містять хімічні препарати понад граничне допустимі рівні концентрації», 42-2 «Заготівля, переробка або збут радіоактивне забруднених продуктів харчування чи іншої продукції», 45 «Ухилення від обстеження і профілактичного лікування осіб, хворих на венеричну хворобу», [6, c. 19-23].

Ці проступки не можна вважати адміністративними, оскільки відносини, що охороняються названими вище нормами, не мають ніякого відношення до державного управління або місцевого самоврядування. Але це і не злочини, оскільки вони не несуть в собі великої суспільної небезпеки. Постає питання, з яким же видом правопорушень у даному випадку ми маємо справу.

Звернемося за досвідом до законодавства зарубіжних країн. Більшість з них в системі кримінального законодавства мають статті, норми яких передбачають склади злочинів, і статті, в яких передбачаються склади кримінального проступку (наприклад, США, Великобританія, Франція, Нідерланди, тощо). За скоєння кримінального проступку в основному передбачені невисокі стягнення, які не тягнуть за собою судимості.

Викладене вище дає змогу вести мову про доцільність передбачення в українському законодавстві кількох видів протиправних діянь: 1) адміністративних проступків; 2) кримінальних проступків; 3) злочинів.

Розмежування таких протиправних діянь доцільно здійснювати на основі таких критеріїв, як ступінь завданої ними шкоди суспільним відносинам, вид об'єкту правопорушення, суб'єкт юрисдикції, тяжкість та вид стягнень, що передбачаються за їх скоєння, суб'єкт правопорушення.

За ступенем шкідливості варто виділити правопорушення з високим, значним та невисоким рівнем суспільної шкоди.

Правопорушення з високим рівнем суспільної шкоди (суспільне небезпечні), незалежно які правовідносини вони порушують, в українському праві при наявності деяких інших ознак вважаються злочином.

Відмежування проступку (як кримінального так і адміністративного) від злочину, хоч і представляє собою проблему, але законодавець знаходить можливості її вирішення. Цього не можна поки що сказати про відмежування кримінального проступку, склад якого взагалі ще не визначений кримінальним законодавством від адміністративного. Тому при розмежуванні цих двох видів правопорушення варто використовувати разом з критерієм «ступінь заподіяної шкоди» інших критеріїв.

Значним рівнем суспільної шкоди доцільно характеризувати кримінальний проступок. Правопорушення з невисоким рівнем суспільної шкода можна розглядати однією із ознак адміністративного проступку[3, c. 78-79].

Висновки

Україна переживає складний і відповідальний період своєї історії. Ставши на шлях демократичної модернізації держави і суспільства, вона намагається інтегруватися в європейські структури, насамперед Європейський Союз (ЄС), щоб піднести рівень добробуту народу, вирішити нагальні політичні і соціально-економічні проблеми. Україна — європейська держава, яка з Європою в цілому та окремими європейськими країнами має багато спільного . Це держава, що має власні європейські традиції і залучена до європейського політичного процесу.

Інтеграція України до ЄС вимагає приведення її законодавства до стандартів права ЄС. На думку українських учених, цим стандартам вже у найближчому майбутньому повною мірою має відповідати правова система України. Для України — це надзвичайно складне завдання, адже традиції радянського права, яке розвивалося на принципово інших засадах, ще не подолані остаточно ні в теорії, ні в практиці державного будівництва.

Особливо це стосується радянського адміністративного права, яке було одним з головних інструментів правового забезпечення командно-адміністративної системи, тоталітарного режиму радянської держави. Тому інтеграція України до ЄС означає радикальну, хоча і поступову зміну принципових засад адміністративного права.

В українській юридичній науці за участю зарубіжних вчених ведеться цікава та корисна дискусія про шляхи реформування адміністративного права України. Існують різні теоретичні підходи до цих проблем, але практично ніхто не заперечує необхідність такого реформування. Отже, нове адміністративне право України, яке формується відповідно до демократичних засад, закріплених у Конституції України 1996 p., європейських пактах (зокрема, Європейській хартії про місцеве самоврядування), угодах між Україною та ЄС, є однією з передумов вступу України до даної європейської структури " . Нове адміністративне право має за мету гарантування прав людини і встановлення цивілізованого паритету між інтересами особи та держави. Характерними рисами цього права є:

1) закріплення принципів правової держави: верховенства права, рівності громадян перед законом тощо та їх реальне забезпечення;

2) поєднання в адміністративному законодавстві традиційних елементів з інноваційними;

3) оновлення законодавчої бази з урахуванням як національного досвіду, так і зарубіжного, насамперед країн-членів ЄС;

4) зменшення адміністративного тиску на особу, обмеження адміністративного розсуду органів і представників виконавчої влади;

5) посилення судового контролю за діяльністю органів і посадових осіб виконавчої влади тощо.

Зрозуміло, що нове адміністративне право, базуючись на демократичних засадах, не може заперечувати ту частину старого адміністративно-правового досвіду, який і за радянських часів відповідав принципам раціональної державної адміністрації. Йдеться, наприклад, про дисципліну державних службовців, поділ функцій і повноважень адміністративних структур, організаційно-технічне забезпечення цих структур тощо. Інша справа, що ці елементи державної адміністрації повинні наповнюватися новим змістом, як цього вимагає ідеологія нового адміністративного права.

Вчені по-різному оцінюють процес реформування адміністративного права. Деякі автори слушно зауважують, що немає потреби штучно підтягувати адміністративне право України до рівня світових стандартів, зумовлених ринковими відносинами. Очевидно, що здоровий консерватизм повинен бути присутній при реформуванні даної галузі права, але не більше. Інакше українське адміністративне право ніколи не стане цивілізованим, зручним і корисним для своїх громадян.

Інші вчені, навпаки, вважають, що в Україні реформування адміністративного права відбувається дуже повільно, і знаходять відповідно застарілі положення у документах про його реформування: у Концепції адміністративної реформи 1998 р.,13 у проекті Концепції реформи адміністративного права України 1998 р. та ін. Так, порівнюючи старе радянське та нове українське адміністративне право, яке повинно прийти на зміну старому праву згідно з останнім проектом, відомий німецький вчений, проф. О. Люхтерхандт пише, що "прикра картина попереднього стану (радянського адміністративного права. — Авт.) характерна і для українського адміністративного права радянського типу, змальованого авторами проекту Концепції у багатьох аспектах".

Проте істина, на нашу думку, знаходиться посередині між цими діаметрально протилежними точками зору на реформування адміністративного права.

Очевидно, що зміна принципових засад сучасного українського адміністративного права зовсім не означає втрату національної специфіки даної галузі права. Навпаки, ця специфіка посилюватиметься, бо старе радянське адміністративне право нівелювало будь-яку його національну специфіку в колишній Українській РСР. Досвід країн-членів ЄС свідчить, що їхнє адміністративне право є однією з найбільш "національних" галузей права.

Більш високий рівень регулювання суспільних відносин новим адміністративним правом України вимагає перепідготовки значної частини суб'єктів адміністративно-правових відносин: політиків, державних службовців, учених, суддів, прокурорів, які ще часто не готові до відповідних радикальних змін, не розуміють їх і не сприймають, не кажучи вже про пересічних громадян. Отже, реформа адміністративного права України є насамперед суспільно-політичною проблемою, а вже потім — науковою та організаційною.

Для європейських країн реформування адміністративного права, як правило, пов'язане з розвитком його ліберально-демократичних засад. В Україні ж, яка не пройшла етап становлення основних інститутів вільного, демократичного суспільства, швидка лібералізація засад адміністративного права може мати певні негативні наслідки. Тому на етапі становлення нового адміністративного права в Україні необхідно ефективніше впроваджувати ліберальні засади у поєднанні з консервативними і демократичними принципами. Тобто реформувати адміністративне право на основі збереження певних традицій, наповнення їх новим змістом та формування нових традицій.

Крім ліберальних і консервативних концепцій, на певну роль у формуванні цього права претендують соціал-демократичні та специфічні для українських умов — історично-традиціоналістські концепції. Останні, сповідувані старим адміністративним апаратом, засновані на пристосуванні радянського адміністративного права до нових умов.

Сьогодні Україна ще не має ефективної політики переходу до нового адміністративного права. Державно-політична бюрократія (реальна "партія влади") постійно коливається між проголошенням реформи адміністративного права та її фактичним стримуванням. Можна цілком погодитися з думкою відомого філософа-правозахисника Ю.В. Бадзя про те, що з "партією влади" немає потреби боротися, а треба боротися за те, щоб відмежувати політичну владу від адміністративної. Тому ключовою проблемою української політики є формування багатопартійної системи, здатної забезпечити створення парламентської більшості у законодавчому органі державної влади та формування на цій основі політичного, а не адміністративного уряду, як це зараз має місце, а також — проведення деполітизації державної адміністрації.

Європейські держави, підтримуючи Україну в реформуванні адміністративного права, не завжди чітко уявляють механізми його реалізації у специфічних українських умовах. Це визнають і деякі зарубіжні вчені та експерти. Тому, ідеалізуючи власний ліберальний досвід, європейські країни іноді забувають, що Україна ще не до кінця пройшла етап структурних реформ, без яких ліберальні інституціональні реформи можуть бути навіть шкідливими. Але це зовсім не означає, що реформування адміністративного права (інституціональна реформа) не можна проводити паралельно із структурними реформами. Це фактично і намагаються робити в Україні.

Якщо абстрагуватися від чисто політичних проблем, слід зазначити, що й наукові проблеми реформування адміністративного права неоднозначні. Відомо, що рівень розвитку адміністративного права як галузі національного права, практика його реалізації у кожній країні певною мірою залежать від ступеня розвитку відповідної галузі юридичної науки — адміністративного права. Це засвідчує досвід багатьох демократичних, правових держав, насамперед США, Франції, Німеччини, Великої Британії та деяких інших, де наука адміністративного права давно стала необхідною складовою процесу державного адміністрування. У кожній з цих держав питанням наукової розробки теорії і практики адміністративного права надається важливе значення як державними, так і громадськими структурами, що стимулює розвиток незалежної науки.

В Україні відносини між наукою адміністративного права та виконавчою владою були і є складними. Це насамперед пов'язано з тим, що українська наука адміністративного права поки що не є самодостатньою та незалежною від держави (як це прийнято на Заході), й тому вона не може повною мірою виступати рівноправним партнером влади у розв'язанні проблем державної адміністрації.

У сучасних умовах державна влада в Україні будує свої відносини з наукою адміністративного права на засадах патерналізму (опікунства). За таких умов тільки незначна частина вчених (як правило, близька до влади наукова еліта) має змогу реалізувати свої наукові напрацювання в адміністративному праві. Переважна частина представників науки адміністративного права позбавлена такої можливості. Відтак патерналізм державної влади щодо науки адміністративного права породжує кастовість, яка в умовах розбудови демократичної, соціальної, правової державності нічим не виправдана і різко знижує реформаторський потенціал даної галузі правової науки.

Ось чому важливими завданнями української науки адміністративного права є утвердження її громадянської позиції, реалізація наукових напрацювань як необхідна передумова підвищення ролі науки у формуванні засад адміністративної політики, розвиток законотворчості, вдосконалення практики реалізації законодавства та захист прав і свобод громадян тощо. Дуже важливо, що в радянський і пострадянський період серед учених-адміністративістів України фактично не склалися сталі громадянські традиції, і цю прогалину необхідно заповнити.

Список використаних джерел

1. Закон України “Про судоустрій України” від 07 лютого 2002 року // Офіційний вісник України. – 2001. — № 10. – Ст. 441.
2. Законодавство України про адміністративну відповідальність: кодекс України про адміністративні правопорушення: Закони: Судова практика: Адміністративне провадження: Зразки документів / Укл. С.Е. Демський, Е.Ф. Демський, В.К. Гіжевський. — К. : Юрінком Інтер, 2003. — 364 с.
3. Кодекс адміністративного судочинства України: закони і законодавчі акти. — К.: Магістр-ХХI сторіччя, 2006. – 159 с.
4. Кодекс України про адміністративні правопорушення з постатейними матеріалами :Станом на 1 січня 2001/ Відп.ред.Е.Ф.Демський; В.К.Гіжевський. -Київ: Юрінком Інтер, 2001. -1088 с.
5. Кодекс України про адміністративні правопорушення з постатейними матеріалами: Станом на 1 січня 2001 р./ За ред. Е.Ф.Демського. — К.: Юрінком Інтер, 2001. — 1086 с.
6. Авер’янов В. Актуальні питання правового регулювання адміністративної відповідальності: [Проблеми державного управління та аміністративне право] /В.Авер’янов, Д.Лук’янець, Н.Хорощак. // Часопис Київського університету права. — 2003. — № 1. — С.19 — 23
7. Авер'янов В.Б. Органи виконавчої влади в Україні. — К., 1997.
8. Аверьянов В.Б. Організація аппарата государственного управления. — К., 1985,-146с.
9. Авер'янов В. Реформування українського адміністративного права: ґрунтовний привід для теоретичної дискусії // Право України. — 2003. — № 5. — С.117-120
10. Адміністративна відповідальність: Збірник законодавства України про адміністративну відповідальність/ Упор.: Е. Ф. Демський, В. І. Махно. — К.: Магістр-ХХI сторіччя, 2005. — 399 с.
11. Адміністративна процедура та адміністративні послуги: зарубіжний досвід і пропозиції для України / Автор-упорядник В.П. Тимощук. – К.: Факт, 2003. – 496 с.
12. Адміністративне законодавство України та його розвиток (нотатки з науково-практичної конференції) //Право України. — 2007. — № 2. — С.151-156
13. Адміністративне законодавство: закони і законодавчі акти. — К.: Ред."Бюлет. законод. і юрид. практики України", 1993. — 191 с.
14. Адміністративне право України : Посібник для підготовки до іститів/ За ред.Г.Г.Забарного. -Київ: Видавництво "Поливода А.В.", 2001. -194 с.
15. Адміністративне право України. Академічний курс: Підручник. У 2-х томах/ Ред. В. Б. Авер’янов (голова) та ін.; Нац. Академії Наук України, Ін-т держави і права ім. В.М.Корецького. — К.: Юридична думка . – 2004. — Том 1: Загальна частина. — 583 с.
16. Адміністративне право України. Академічний курс: Підручник. У 2-х томах/ Ред. В. Б. Авер’янов (голова) та ін.; Нац. Академії Наук України, Ін-т держави і права ім. В.М.Корецького. — К.: Юридична думка . – 2004. — Том 2: Особлива частина: Підручник. — 624 с.
17. Адміністративне право України: Підручник/ М-во освіти і науки України, Одеська нац. юридична академія; Ред. С.В. Ківалов, Упоряд.: В.Б. Авер'янов та ін.. — Одеса: Юридична література, 2003. — 892 с.
18. Адміністративне право України: Підручник/ Ю. П. Битяк, В. М. Гаращук, О. В. Дьяченко та ін.; За ред. Ю. П. Битяка; Мін-во освіти і науки України. — К.: Юрінком Інтер, 2005. — 543 с.
19. Адміністративне судочинство в Україні: Книга друга. Кодекс про адміністративні проступки (проект). – Харків: Консум, 2003. – 332 с.
20. Андрійко О. Розвиток адміністративного права в Україні: [Пробл. адмін. реформи в Україні] // Часопис Київського університету права. — 2002. — № 1. — С.54 — 58
21. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. — М.,1997.
22. Афанасьев В.Г. Общество: системность, познание и управление. — М.,1981.
23. Баклан О. Щодо змін в адміністративному законодавстві України //Право України. — 2003. — № 9. — С.100-103.
24. Бандурка А.М. Административный процес : Учебник/ А.М. Бандурка, Н.М. Тищенко. -Київ: Літера, 2001. -336 с.
25. Бахрах Д.Н. Производство по делам об административных правонарушениях. — М.1989.
26. Беленчук І. Адміністративне право України: Навчальний посібник/ Іван Беленчук,. — К.: А.С.К., 2004. — 175 с.
27. Битяк Ю. Адміністративне право України: Конспект лекцій/ Юрій Битяк, Валентина Зуй; М-во освіти України. Нац. юрид. акад. України ім. Ярослава Мудрого. — Х., 1996. — 154 с.
28. Вовк Ю. Проблема кодифікації адміністративного законодавства України: історичний досвід //Право України. — 2003. — № 12. — С.120-122.
29. Воробйова Ж. Адміністративне законодавство і конституційне право громадян //Юридичний Вісник України. — 2007. — № 41. — C. 4
30. Гладун З. Поняття і зміст державного управління. — Львів, 1996.
31. Голосніченко І.П. Адміністративне право України: (Основні категорії і поняття): Навч. посібн./ І.П.Голосніченко; Міжрегіон. акад. управл. персоналом. — К.: МАУП, 1998. — 52 с.
32. Гончарук С.Т. Суб'єкти адміністративного права. — К.,1998.
33. Демський Е.Ф. Адміністративне право України. Методичний комплекс навчальної дисципліни. К.: ІЕУГП, 1999
34. Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики / За заг. ред. В.Б. Авер`янова. – К.: Факт, 2003. – С. 45
35. Державне управління: теорія і практика. К., Юрінком інтер. — 1998.
36. Кампо В.М. Становлення нового адміністративного права України : Науково-популярний нарис/ За заг.ред.В.М.Кампо; Н.Р.Нижник,Б.П.Шльоер. -Київ: Видавничий Дім "Юридична книга", 2000. -60 с.
37. Кивалов С.В. Административное право Украины : Учебно-методическое пособие/ С.В. Кивалов, Л.Р. Била. -Одесса: Юридическая литература, 2002. -320 с.
38. Коваль Л.В. Адміністративне право України: Курс лекцій, К,: Ветнурі, 1998
39. Когут О. Напрями вдосконалення адміністративно-процесуального та адміністративно-деліктного законодавства в умовах адміністративної реформи //Вісник Української Академії державного управління при Президентові України. — 2001. — № 2. — C. 131-135
40. Колпаков В. Адміністративне право України: Підручник/ Валерій Колпаков, Оксана Кузьменко,; М-во освіти і науки України. — К.: Юрінком Інтер, 2003. — 543 с.
41. Колпаков В. Адміністративно-деліктний правовий феномен: Монографія/ Валерій Колпаков,; Шеф-ред. В. С. Ковальський; Нац. акад. внутрішніх справ України. — К.: Юрінком Інтер, 2004. — 527 с.
42. Концепція адміністративної реформи в Україні. Державна комісія з проведення в Україні адміністративної реформи. – Київ, 1998. – С. 45.
43. Курінний Є. Предмет адміністративного права України : тенденції трансформації в умовах реформування: Навчальний посібник/ Є.В. Курінний,; М-во внутрішніх справ України, Юридична академія. — Дніпропетровськ: Поліграфіст, 2002. — 88 с.
44. Моторный Ю. Недоліки адміністративно-процесуального законодавства //Юридичний Вісник України. — 2002. — № 30. — C. 10
45. Нижник Н.Р. Государственно-управленческие отношения в демократическом обществе. — К.,1995.
46. Петришин А.В. Государственная служба. — Харьков, 1998
47. Реформування державного управління в Україні: проблеми і перспективи. — 1998.