Незалежність Генерального про­курора України випливає зі змісту п. 2 ч. І ст. 6 Закону України «Про прокуратуру», відповід­но до якого органи прокуратури «…здійснюють свої повноваження… незалежно від будь-яких органів дер­жавної влади, посадових осіб, а також громадських об´єднань чи їх органів».

У поняття незалежності стосовно прокуратури вкладається потрібний смисл: по-перше, стан, у якому перебу­ває орган держави і його посадові осо­би у стосунках з іншими суб´єктами права і який характеризується певним ступенем самостійності при здійс­ненні компетенції; по-друге, мож­ливість безперешкодно в межах зако­ну реалізовувати свої повноваження; по-третє, відчуття правової, соціальної і особистої захищеності суб´єкта правозастосування [1, 247-248].

Досить влучно з цього приводу ви­словився генерал-прокурор Росій­ської імперії М. Муравйов: «Питання про становище, яке прокурорський нагляд повинен створити про себе у суспільній свідомості, видається настільки серйозним, настільки важ­ким і делікатним… Не підлягає сум­ніву, що без загальної поваги і довіри украй важко вести успішно та енер­гійно справу кримінального переслі­дування — воно буде на кожному кро­ці зустрічати байдужість і навіть анти­патію. При цьому приватні пересуди і чутки, які іноді складаються у так зва­ну суспільну думку, преса, в якій за цю думку можуть видаватися особисті по­гляди… все це достатньо сильні засоби, через які суспільство або публіка заяв­ляють про своє ставлення до прокура­тури та її діяльності. Зневажати цими ознаками суспільного судження не­можливо і рахуватися з ними не­обхідно, інакше прокурорський на­гляд ризикує зробитися відірваною від суспільства, чужою і навіть воро­жою йому силою [2, 510-511]. Але водночас автор звертає увагу й на іншу небезпеку. «Перебільшене піклу­вання про мінливе і хитке суспільне співчуття може перетворитись на так зване популярництво, при якому суспільний діяч думає не про обов´я­зок і своє покликання, а про те, щоб його хвалили в масі й у пресі, для чого потрібно відповідати пануючим хви­линним впливам і віянням. Положен­ня це грубо перекручує істинну суть прокурорського органу і, звичайно, кожний діяч, який хоч якось поважає себе і свою справу, завжди з обурен­ням відкине будь-яку думку про загра­вання перед випадковою і примхли­вою суспільною думкою. Прокурор, який шукає популярності, — явище цілком ненормальне, потворне і заслу­говує на нещадний осуд» [2, 511].

У цьому висловлюванні досить чітко проявляється саме внутрішня переконаність прокурора у необхідно­сті збереження службової незалеж­ності та її захисту від будь-яких про­типравних впливів.

Проте незалежність Генерального прокурора має деякі особливості. По-перше, вона має універсальний харак­тер і поширюється не лише на проку­рорську систему, побудовану на прин­ципах централізму, а й на відносини з іншими вищими і центральними орга­нами державної влади. По-друге, вона є джерелом незалежності для всіх підпорядкованих прокурорів у їх від­носинах з регіональними і місцевими органами влади, а позиція Генерально­го прокурора у конфліктних ситуаціях служить прикладом для підлеглих. По-третє, використовуючи свої повно­важення, Генеральний прокурор зда­тен захистити підпорядкованих про­курорів від посягань на їх незалеж­ність.

У різних проектах законів про про­куратуру принцип незалежності фор­мулювався неоднаково: «незалежність і підкорення виключно Конституції та законам України» [3,3; 4,1], «здійснен­ня нагляду за застосуванням законів всупереч будь-яким місцевим і відо­мчим впливам, незалежно від будь-яких органів, підкорюючись тільки Ге­неральному прокурору України» [5,1], «незалежність прокурорів усіх рівнів у здійсненні повноважень у межах відповідної компетенції» [6, 2] тощо.

На нашу думку, словосполучення «підкорення прокурора (як і судді) тільки закону» неточно відображає дійсний зміст цього явища. Підкорення може мати місце лише у стосунках між людьми, але не у відносинах між осо­бою і законом. Тому точніше сказати, що прокурор не «підкорюється Кон­ституції та закону», а «керується Кон­ституцією і законом», як, до речі, і суд­дя. При цьому всі прокурори України, ясна річ, підкорюються водночас Гене­ральному прокурору України, прокуро­рам вищого рівня і працівникам проку­ратури, вищим за посадою.

Говорячи про чинники протиправ­ного впливу на прокуратуру взагалі й на Генерального прокурора зокрема, слід виокремити передусім політич­ний вплив. Звернімося знову до ви­словлювання М. Муравйова: «Наука справедливо протестує проти будь-якого політичного забарвлення проку­рорської діяльності. Але це питання значною мірою втратило своє значен­ня там, де немає боротьби політичних партій, де уряд ототожнюється з єдиною і нероздільною державною владою… Так, у Росії питання про політичну тенденційність прокурор­ської діяльності є питанням пустим, і наша практична дійсність не дає ніякого ґрунту для чогось подібного» [2, 34]. Це висловлювання цілком відповідало конкретним умовам абсо­лютистської Російської імперії та тоталітарної радянської держави, але майже не відноситься до сучасної Росії й зовсім не стосується сучасної

України, де нецивілізоване протибор­ство десятків політичних партій, різних за впливовістю, загрожує са­мим основам державного порядку, на варті якого стоїть прокуратура.

Як стверджує В. Маляренко, «в Україні до сьогодні зберігається уяв­лення про прокуратуру як слугу, який повинен забезпечити захист інтересів певних політичних сил, що перебува­ють при владі» [7, 8]. Це висловлюван­ня відомого практика судочинства і по­важного ученого-правознавця є, на на­шу думку, не зовсім точним. У Радян­ському Союзі, а відтак і в Радянській Україні, понад 80 років перебувала при владі єдина сила — Комуністична партія, яка водночас здійснювала і дер­жавно-владні функції; партійні коміте­ти різного рівня і державні органи про­водили у життя лінію партії, «колива­ючись», як говорили в народі, разом з цією лінією. У сучасній же Україні політики і політичні партії створюють коаліції, борються за владу, періодично змінюють один одного при владі, часто використовуючи для цього нецивілізовані методи, і при цьому дуже розрахо­вують на прокуратуру, вважаючи її складовою адміністративного ресурсу. «Саме цим можна пояснити той факт, — цілком резонно стверджує В. Маляренко, — що зі зміною політич­них сил у владних структурах обов´яз­ково йде намагання змінити прокурора (йдеться про Генерального прокуро­ра. — О. М.), поставити у прокуратурі «свою» людину. А це означає, що йде намагання через «свого» Генерального прокурора мати «своїх» прокурорів в областях, містах і районах, «свою» за­конність і конституційність, зламати політичних та інших опонентів і кон­курентів» [7, 8]. Цю тенденцію поміти­ли й інші автори [8, 49; 9, 47].

«Якщо брати розвиток держави, — зазначив В. Остапчук, — то слід гово­рити про поступове втягування проку­ратури під політичний вплив і полі­тичну залежність ще з перших кроків незалежності держави. Парадоксаль­но, але сталося так, що сили, які вели Україну до незалежності і йшли до влади на хвилях нищівної критики політичного впливу на прокуратуру і необхідності його заборони, прийшов­ши до влади, тут-таки виявили бажан­ня впливати на прокуратуру, пере­дусім на її кадри й інші чинники. Уже тоді, на початку 90-х, працюючи керів­ником прокуратури районної ланки, я відчув, до яких наслідків це може при­звести» [10].

На адресу Генерального прокурора часто можна почути різні звинувачен­ня, зокрема і в непрофесіоналізмі. Але для цього використовуються здебіль­шого не юридичні, а інші аргументи на кшталт «у чиїх інтересах», «кому вигідно», «на чиє замовлення» тощо.

Поволі у суспільну свідомість про­никає думка про те, що Генеральний прокурор є не стільки державним, скільки політичним діячем, а значить, повинен фати за тими ж правилами, що і решта політиків. Метою цих пошуків є спростувати проблему його звільнення через суб´єктивне невдоволення робо­тою Генерального прокурора.

У зв´язку з цим потрібно торкнути­ся проблеми підконтрольності проку­ратури іншим структурам.

Передусім такий контроль здійсню­ють суди. Він має процесуальний харак­тер і стосується практично всіх рішень і дій прокурора переважно у сфері розслідування злочинів, які тією чи іншою мірою можуть порушувати пра­ва і законні інтереси громадян та інтере­си держави. При цьому прокуратура в організаційному розумінні не є підкон­трольною органам судової влади.

Слід при цьому наголосити, що підконтрольність прокуратури судам стосується всіх органів і посадових осіб прокуратури. Причому суди мо­жуть давати оцінку правомірності тих чи інших процесуальних актів проку­рорів і слідчих прокуратури, усуваючи при цьому порушення закону, проку­рорам же надано право лише давати критичну оцінку судовим рішенням у процесі ініціювання їх перегляду суда­ми апеляційної та касаційної інстанції.

Функція ж контролю з боку інших органів державної влади може в тих чи інших формах здійснюватися лише щодо Генерального прокурора України й аж ніяк не щодо підпорядкованих йому органів і посадових осіб. Інакше і бути не може, оскільки, керуючись принципом централізації прокурор­ської системи, відповідальність за їх діяльність несе Генеральний прокурор України, якому вони підпорядковані.

Як зазначив М. Косюта, «за сучас­них умов серйозні важелі впливу на Генерального прокурора мають Прези­дент України і Верховна Рада України [1,45].

Контроль з боку глави держави зу­мовлений тим, що він відповідно до ч. 2 ст. 106 Основного Закону є гарантом додержання Конституції, прав і свобод людини і громадянина, а тому зацікав­лений, щоб прокурорська система функціонувала відповідно до потреб суспільства. З цією метою Президент висловлює своє бачення вирішення проблем діяльності прокуратури у виступах на розширених засіданнях колегії Генеральної прокуратури, в осо­бистих зустрічах з Генеральним прокурором України. Процеси, які відбува­ються у прокурорській системі, відстежуються шляхом витребування відпо­відної інформації в Генеральної проку­ратури України, аналізу звернень громадян з приводу діяльності проку­ратури. Результати контролю можуть спонукати Президента поставити пи­тання про звільнення Генерального прокурора від займаної посади.

Деякими контрольними повнова­женнями щодо Генерального прокуро­ра наділена Верховна Рада України. До них належать: надання згоди Пре­зиденту України на призначення і звільнення Генерального прокурора; висловлення недовіри Генеральному прокурору, що має наслідком його відставку з посади; створення у випад­ках, передбачених законом, тимчасо­вих спеціальних комісій і тимчасових слідчих комісій.

Відповідно до ч. 1 ст. 3 Закону України «Про прокуратуру» Генераль­ний прокурор України не менше як один раз на рік інформує Верховну Раду України про стан законності. У законопроекті групи народних депу­татів України 2008 р. [6] слушно пропонується включити до цієї інфор­мації відомості про діяльність проку­ратури. Це дасть змогу виробити у де­путатському складі адекватне уявлен­ня про роль прокуратури у зміцненні правопорядку і вирішенні проблем, що виникають в її діяльності. Потріб­но, щоб ця інформація розглядалася на пленарних засіданнях парламенту з обов´язковим обговоренням. Критичні виступи депутатів, попри всю їх тен­денційність, усе ж можуть бути по­штовхом для виправлення існуючих недоліків. Цій же меті служить інфор­мація Генерального прокурора з при­воду окремих надзвичайних подій кримінального характеру, розсліду­вання резонансних злочинів як на пле­нарних засіданнях Верховної Ради, так і на засіданнях її комітетів.

Можна погодитися з пропозицією включити до суб´єктів контролю за діяльністю прокуратури Рахункову палату щодо використання коштів державного бюджету. Водночас, як правильно зазначено в літературі, законом «…не передбачено будь-яких контрольних повноважень щодо про­куратури з боку Уповноваженого Вер­ховної Ради України з прав людини. Те, що прокуратура розглядає скарги, які надходять з апарату омбудсмена, а також його звернення, ще не означає підконтрольності» [11, 7]. Немає, на нашу думку, також жодної потреби у створенні спеціального Комітету Вер­ховної Ради України, до предмета відання якого належали б питання за­конодавчого забезпечення діяльності органів прокуратури та контролю за нею, що також пропонується у зазна­ченому законопроекті.

Серйозною проблемою у відноси­нах між Президентом і парламентом, з одного боку, і Генеральним прокуро­ром України — з другого, є постійне втручання у діяльність прокурорів при здійсненні їх конституційних функцій шляхом подання депутат­ських запитів, звернень і надсилання скарг і заяв громадян зі своїми супро­відними листами. Частина депутатів прагне у такий спосіб зробити собі політичну рекламу, тим більше що їх зміст щотижня оголошується на пле­нарних засіданнях парламенту.

У Рішенні з цього приводу Консти­туційний Суд України зазначив, що народний депутат України не має пра­ва звертатися до органів прокуратури і прокурорів з вимогами, пропозиціями чи вказівками у конкретних справах з питань підтримання державного обви­нувачення, представництва інтересів громадянина або держави в суді, а та­кож здійснення наглядових функцій і питань досудового слідства в конкрет­них кримінальних справах [12]. Ми­нуло 10 років, але кількість звернень народних обранців з такими вимогами і пропозиціями не зменшилась, що свідчить про відсутність належної по­ваги з боку частини депутатського корпусу до закону і рішення Консти­туційного Суду України. Можна було б узагальнити ці порушення і довести документ про їх поширення до відома керівництва Верховної Ради України та Комітету Верховної Ради з питань регламенту і депутатської етики. Але можна передбачити, що це викличе ве­ликий спротив депутатів.

Ознайомившись із таким звернен­ням, яке є втручанням у процесуальну діяльність, прокурор може визнати за можливе використати наявну в запиті чи зверненні інформацію для вжиття відповідних заходів реагування.

Заслуговує на підтримку і пропо­зиція авторів законопроекту 2008 р. включити до Закону про прокуратуру положення, що звернення до Гене­рального прокурора і підпорядкова­них йому прокурорів не можуть місти­ти вказівок щодо розгляду або розслі­дування конкретних справ чи мате­ріалів, які перебувають у провадженні прокуратури.

Вимагає перегляду існуюча практи­ка надання Генеральному прокурору України доручень Президентом Украї­ни про негайне проведення тих чи інших перевірок, часто в масштабах усієї країни, і термінове повідомлення про результати. Інколи це робиться публічно, через пресу і телебачення. Враховуючи, що прокуратурою відпо­відно до планів роботи проводяться масштабні перевірки виконання за­конів з не менш важливих питань, одер­жання великої маси додаткових дору­чень створює елементи дезорганізації та сприяє формалізму при виконанні планів і доручень. До того ж нерідко відповідні доручення надходили за підписами не Президента, а посадових осіб його Секретаріату (Адміністрації).

Так, Президент України своїм дору­ченням від 15 липня 2002 р. зобов´язав Генеральну прокуратуру двічі на рік надавати йому інформацію про стан роботи прокуратури з розгляду звер­нень громадян. Не задовольнившись цим, заступник Голови Секретаріату Президента М. Ставнійчук у 2007 р. надіслала вимогу про надання Гене­ральною прокуратурою інформації щодо кожного звернення, надісланого посадовими особами Секретаріату до прокуратури за належністю. Проте перший заступник Генерального про­курора України С. Винокуров висло­вив письмову незгоду з цим листом, зауваживши, що він не відповідає змісту доручення Президента [13].

Подібна практика існувала і в Російській Федерації за часів прези­дентства Б. Єльцина, що призводило до гострих конфліктів Президента з такими генеральними прокурорами, як С. Степанков, Ю. Скуратов і О. Ка-занник. Останній пішов з посади на знак протесту проти безуспішних на­магань Б. Єльцина перешкодити вико­нанню постанови парламенту про звільнення за амністією учасників подій, пов´язаних із державним пере­воротом 3 жовтня 1993 р. Про ставлен­ня О. Казанника до такої практики свідчить промовиста назва його статті з цього приводу — «Кухня дьявола» обойдется без меня» [14].

Очевидно, подібна практика, озна­ки якої все відчутніше виявляються і в Україні, має, нарешті, дістати належну оцінку, зокрема і з боку Конституцій­ного Суду.

Не можна погодитись і з позицією ав­торів зазначеного законопроекту 2008 р. у тому, що суб´єктом контролю за діяльністю прокуратури може бути та­кож Рада національної безпеки і оборо­ни України (РНБО). її статус досить чітко визначений законом про цей орган [15], відповідно до якого РНБО може здійснювати контроль у сферах націо­нальної безпеки і оборони, проте лише у діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування (пункти 2,5-7 ст. 4). До того ж до складу цього органу, крім Президента, відпо­відно до ст. 6 можуть входити лише чле­ни Уряду та інших центральних органів виконавчої влади. Звичайно, Генераль­ному прокурору України доцільно бути присутнім на засіданнях РНБО, і навіть брати участь в обговоренні питань з пра­вом дорадчого голосу, але членство у складі Ради суперечить закону.

На забезпечення незалежності Ге­нерального прокурора України пев­ною мірою впливають гарантії досяг­нення необхідного рівня безпеки, соціального захисту, пенсійного забез­печення тощо.

Так, ст. 6 Закону України «Про дер­жавну охорону органів державної вла­ди України та посадових осіб» [16] передбачено в місцях постійного і тимчасового перебування ряду осіб: Голови Верховної Ради України, Прем´єр-міністра України і Першого віце-прем´єр-міністра України, голів Верховного і Конституційного судів України, першого заступника Голови Верховної Ради України, Міністра за­кордонних справ України і Генераль­ного прокурора України, застосування щодо них засобів безпеки, що теж пев­ною мірою підкреслює важливість правового статусу Генерального про­курора у державній ієрархії.

Водночас Генеральний прокурор з незрозумілих причин не потрапив до числа державних діячів, за втручання у діяльність яких з метою перешкоди­ти виконанню службових обов´язків або домогтися прийняття незаконних рішень настає підвищена кримінальна відповідальність за ст. 344 КК Украї­ни, до якої є потреба внести відповідне доповнення.

Досить вагомою гарантією неза­лежності Генерального прокурора України могло б бути встановлення чітких підстав і порядку притягнення його до юридичної відповідальності.

Можливість притягнення Генераль­ного прокурора України до дис­циплінарної відповідальності практич­но відсутня, оскільки в законодавстві немає вказівок на те, хто саме має на­кладати на нього дисциплінарне стяг­нення. Відповідні норми Дисциплінар­ного статуту прокуратури України на нього не поширюються. Теоретично можна уявити наявність такого права у Президента України, враховуючи ста­тус останнього як гаранта додержання Конституції та законів України. Проте чинною Конституцією таке право йо­му не надано, і його надання було б не­бажаним з огляду на підвищену небез­пеку суб´єктивізму при вирішенні цих питань. Адже недоліки в роботі Гене­рального прокурора, враховуючи бага­топлановість і складність його діяль­ності, можна віднайти завжди.

Практика останніх років свідчить, що Генеральний прокурор України ста­вав суб´єктом конституційної відпо­відальності. Де-факто її поніс Гене­ральний прокурор України В. Дацюк, звільнений з посади Верховною Радою України 19 жовтня 1995 р. за недоліки в роботі, а також ті прокурори, які були звільнені Президентом України вза­галі без пояснення причин або через скасування попередніх указів про їх призначення. Особливістю консти­туційної (або конституційно-політич­ної) відповідальності є те, що вона мо­же застосовуватись і за умов, коли нор­ми права взагалі не порушуються [17, 433]. Як при цьому зазначив С. Ківалов, «застосування конституційної відповідальності — це «привілей» по­літиків і державних діячів, які займа­ють видне становище в суспільстві й державних структурах» [18, 141].

На нашу думку, така відповідаль­ність не повинна застосовуватися до Генерального прокурора, діяльність якого має підкреслено неполітичний характер, і має зумовлюватися ви­ключно конкретними порушеннями закону з його боку.

Чинне законодавство не передбачає жодних особливостей процедури при­тягнення Генерального прокурора України до кримінальної відповідаль­ності. Виникнення такої обставини ма­лоймовірне, але не виключене, особли­во в умовах різкої зміни політичної си­туації в країні, а тому до цього треба бути готовим.

Передусім потрібно усвідомлювати, що сам Генеральний прокурор не буде порушувати кримінальну справу щодо себе, як і здійснювати нагляд за її розслідуванням, виконуючи обов´язки Генерального прокурора. Для того щоб забезпечити максимальну об´єктив­ність у цьому питанні, його слід тимча­сово усунути з посади. Зазначений обов´язок доцільно покласти на Прези­дента України, але це стане можливим лише тоді, коли таке повноваження йо­му буде надано Конституцією. За цих умов вирішувати питання, пов´язані з порушенням кримінальної справи та її розслідуванням, зміг би в. о. Генераль­ного прокурора — його перший заступ­ник або заступник. Іншим варіантом могло б бути запровадження тимчасо­вих посад Спеціального слідчого і Спеціального прокурора для нагляду за розслідуванням. Розгляд криміналь­ної справи щодо Генерального проку­рора, незалежно від кваліфікації, потрібно віднести до юрисдикції апе­ляційного суду м. Києва.

 

ВИКОРИСТАНІ МАТЕРІАЛИ

1. Косюта М. В. Прокурорська система України в умовах демократичного суспільства. — Одеса, 2002. — 376 с.

2.Муравьев Н. В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. Пособие для прокурор­ской службы. — М., 1889. — Т. I. — 552 с.

3.Проект Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про прокуратуру», внесений народним депутатом України В. Мичком // Верховна Рада України. — 1999. — 35 с.

4.Проект Закону України «Про прокуратуру», внесений Комітетом Верховної Ради України з пи­тань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності і боротьби з організованою злочинністю та корупцією // Верховна Рада України. — 1999. — 22 с.

5.Проект Закону України «Про прокуратуру» (нова редакція), розроблений робочою групою Генеральної прокуратури України // Генеральна прокуратура України. — 1996. — 45 с.

6.Про прокуратуру України : Закон України (проект), внесений членами Комітету Верховної Ра­ди України з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності В. Швецем, О. Прокопчуком, В. Сівковичем та ін. — К., 2008. — 46 с.

7.Маляренко В. Слово судді про прокурора і прокуратуру // Вісник Національної академії проку­ратури України. — 2008. — № 2. — С. 7-15.

8.Полянський Ю. Є., Долежан В. В. Ще раз про «незаперечність» конституційного строку повно­важень Генерального прокурора України // Прокуратура. Людина. Держава. — 2005. — № 11. — С. 46-52.

9.Долежан В. В. Призначення та звільнення керівників Генеральної прокуратури України : підста­ви, строки, процедура // Вісник Академії прокуратури України. — 2007. — № 3. — С. 47.

10. Остапчук В. П. Проблеми прокуратури у контексті її взаємовідносин з політичною владою в Україні // Урядовий кур´єр. — 2005. — 3 лют.

11. Косюта М. В. Чи можна поставити крапку? // Голос України. — С. 7. — 4 лип.

12. Вісник Конституційного Суду України. — 2000. — № 2. — С. 17—22.

13. Лист Першого заступника Генерального прокурора України С. Винокурова першому заступни­кові Голови Секретаріату Президента України М. Ставнійчук від 15 лютого 2007 р. // Матеріали Генеральної прокуратури України. ¹

14. Казанник А. «Кухня дьявола» обойдется без меня // Правда. — 1995. — 11 февр.

15. Відомості Верховної Ради України. — 1998. — № 35. — Ст. 237.

16. Відомості Верховної Ради України. — 1998. — № 35. — Ст. 236.

17. Шаповал В. М. Відповідальність конституційна // Юридична енциклопедія. — К., 1998. — Т. І. -С. 433-434.

18. Кивалов С. В. Испытание законом. — Одесса, 2009. — 280 с.