Адміністративно — правове регулювання комунального управління
Вступ
Розділ 1.Історико — теоретичні аспекти адміністративно — правового регулювання комунального управління
1.1.Поняття та зміст комунального управління. Механізм його адміністративно-правового регулювання
1.2. Історія розвитку комунального управління та джерела його правового регулювання
Висновки до розділу 1
Розділ 2.Місце і роль комунального управління у механізмі реалізації публічної влади в Україні
2.1.Органи комунального управління в механізмі публічної влади в Україні
2.2.Особливості компетенції органів комунального управління
Висновки до розділу 2
Розділ 3.
Майнова основа комунального управління
3.1.Становлення матеріальної та фінансової основи комунального управління
3.2.Проблеми управління комунальною власністю
Висновки до розділу 3
Висновки
Список використаних джерел
ВСТУП
Актуальність теми.Конституція України визначає права і свободи людини та їх гарантії основним змістом і спрямованістю діяльндержави. Держава, як інституціональне соціальне утворення, уособлюється у відповідному управлінському апараті, який, з метою реалізації її завдань і функцій, здійснює управлінську діяльність. Державна влада має своїм джерелом народ, який реалізує її, переважно, не безпосередньо, а через органи державної влади. Органи місцевого самоврядування також реалізують владні повноваження, але в просторі територіальної громади.
Прагнення до повного врахування прав та інтересів конкретних людей та забезпечення їх ефективної реалізації – є однією з головних ознак сучасної демократичної держави. Ця ознака характеризує наявність міцного зворотного зв’язку між управлінським апаратом та народом.
Безумовно, що найбільш повне врахування та широку реалізацію прав та інтересів громадян неможливо забезпечити централізовано, із єдиного державно-владного центру. Саме тому, в демократичних країнах і спостерігається загальна тенденція до децентралізації публічної влади. Зростання ролі регіонів є визначальною ознакою сучасного розвитку держав у світі [[4], с.2].
З урахуванням цього, Конституцією України і проголошується місцеве самоврядування як право територіальної громади – жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста – самостійно вирішувати питання місцевого значення, в межах Конституції і законів України.
Реалізація компетенції місцевого самоврядування – як показує практика, здебільшого, здійснюється через колегіальні органи (сільські, селищні, міські ради) та їх виконавчі органи. Практична реалізація завдань і функцій місцевого самоврядування, що здійснюється виконавчими органами місцевих рад, а також сільськими, селищними й міськими головами, проявляється в специфічній публічній владно-управлінській діяльності – комунальному управлінні.
Комунальне управління – важливий функціональний прояв сутності територіальної громади, практична реалізація закладеного в ній потенціалу.
До складу комунального управління входять структури, складові частини і прояви місцевого самоврядування, які пов’язані з формуванням та реалізацією управлінського впливу і, таким чином, утворюють суб’єкт комунального управління.
Об’єктом комунального управління є суспільні відносини, коло яких визначається через призму визначеного Конституцією поняття „питання місцевого значення”, які деталізуються в законах України.
Характер, зміст і порядок реалізації владно-управлінських правовідносин в органах комунального управління – складають новий елемент предмета галузі адміністративного права [[5], с.117;[6]].
Конституційні положення про місцеве самоврядування доповнюються нормами ратифікованої 15 липня 1997 р. Європейської хартії місцевого самоврядування [[7]; [8]], і конкретизуються у великій кількості законів та прийнятих на їх основі підзаконних нормативно-правових актів, залишаючись, однак, недосконалими.
Проблеми компетенції та структури органів комунального управління, а також безпосереднього регулювання його об’єкту, зумовлюються розмаїттям джерел його правового регулювання, які нерідко мають колізійний характер. Саме це й обумовлює наявність судових спорів із зазначених питань. Деякі питання правового регулювання комунального управління вже були предметом розгляду Конституційного Суду України.
На сучасному етапі розвитку адміністративного права України підлягають системному науковому аналізу питання самого правового змісту комунального управління: його об’єкта і суб’єктів – системи органів комунального управління, їх прав, обов’язків та компетенції, правових принципів, на яких ґрунтується комунальне управління. Уточненню підлягає також і термінологія (понятійний апарат) комунального управління.
Розвиток і зміцнення місцевого самоврядування в Україні неможливі без створення оптимальної системи комунального управління – адже практична реалізація завдань і функцій місцевого самоврядування характеризується системою організаційних та управлінських рішень, що спираються на відповідне ресурсне забезпечення. Реальне та ефективне функціонування органів місцевого самоврядування значною мірою залежить від наявності у територіальних громад матеріальних, фінансових та інших ресурсів, необхідних для виконання покладених на них завдань і функцій [[9]].
Неоднозначність правового регулювання майнової основи місцевого самоврядування, відсутність чіткої визначеності механізму управління його ресурсами – зумовлюють необхідність проведення поглибленого наукового аналізу основних проблем становлення майнової самостійності комунального управління, як зовнішнього прояву місцевого самоврядування, а також основних елементів, на яких ґрунтується зазначена самостійність – фінансових ресурсів, комунальної власності та управління комунальними підприємствами. Адже сучасні наукові розробки цих питань – залишаються, здебільшого, однобічними й недостатньо глибокими.
Норми законів України “Про місцеве самоврядування”, “Про місцеві державні адміністрації” передбачають у певних випадках делегування повноважень органів місцевого самоврядування місцевим органам державної виконавчої влади (місцевим державним адміністраціям) – за рішенням відповідних рад, одночасно передбачаючи перелік повноважень, що належать до делегованої компетенції органів місцевого самоврядування (як місцевих рад, так і їх виконавчих органів) [[10], [11]]. Окрім того, в столиці України – місті-герої Києві виконавчим органом міської ради є Київська міська державна адміністрація. Наведені обставини зумовлюють неоднозначне застосування компетенційних положень чинного законодавства на практиці, проблемність розмежування повноважень виконавчих органів місцевого самоврядування (органів комунального управління) та місцевих органів державної виконавчої влади (місцевих державних адміністрацій), що неодноразово відзначалося в літературі. Дійсно, іноді на практиці досить важко визначити межі їхньої самостійності та відповідальності, запобігти проявам дублювання, втручання в компетенцію одні одних [[12];[13]]. Тому вдосконалення правового регулювання розмежування повноважень між зазначеними управлінськими структурами – також справа високої наукової актуальності. Її аналіз має високе значення для вивчення комунального управління.
Потребують критичного переосмислення також зміни, що відбувалися в правовому регулюванні компетенції органів комунального управління та їх структури у процесі становлення української держави – з Дня проголошення незалежності України – й до сьогодні.
Не зважаючи на ратифікацію Європейської хартії місцевого самоврядування, закріплення в Конституції основних положень про місцеве самоврядування, прийняття Закону «Про місцеве самоврядування в Україні” та постійне внесення до нього змін, правове регулювання місцевого самоврядування потребує подальшого вдосконалення. Мають місце неузгодженість правових норм, що регулюють порядок організації та діяльності місцевих рад та їх виконавчих органів, сільських, селищних, міських голів. Деякі питання, що об’єктивно потребують законодавчого врегулювання – наразі не врегульовані.
Отже, аналіз адміністративно-правового забезпечення комунального управління в Україні має важливе значення як для розвитку науки адміністративного права, так і для застосування його результатів в процесі реалізації та вдосконалення владно-управлінських відносин в органах місцевого самоврядування.
Саме з огляду на це, різні аспекти проблеми адміністративно-правового регулювання комунального управління розглядалися в працях провідних учених-адміністративістів: В.Б.Авер’янова, О.Ф,Андрійко, Г.В.Атаманчука, І.Л.Бачило, Г.В.Барабашева, І.П.Голосніченка, Є.В.Додіна, Є.Б.Кубка, Є.В.Курінного, В.М.Марчука, Н.Р.Нижник, І.М.Пахомова, А.О.Селіванова, Ю.А.Тихомирова, О.Ф.Фрицького, В.Є.Чиркіна та інших.
Важливе значення для розроблення теоретичних положень дисертації мали також праці вчених-правознавців: А.БАгапова, К.К.Афанасьєва, О.М.Бандурки, Д.М.Бахраха, К.С.Бєльського, Ю.П.Битяка, С.В.Ващенко, О.С.Дугенця, І.І.Веремеєнка, С.Т.Гончарука, В.С.Журавського, О.К.Застрожної, О.Т.Зими, І.О.Картузової, С.В.Ківалова, А.П.Клюшниченка, Л.В.Коваля, Ю.Ю.Колісніченка, О.Л.Копиленка, Т.О.Коломоєць, В.К.Колпакова, А.Т.Комзюка, О.В.Кузьменко, Д.М.Лук’янця, М.Я.Масленнікова, О.І.Миколенка, В.Л.Наумова, О.В.Овчарової, О.П.Орлюк, О.І.Остапенка, Ю.С.Педька, В.Г.Перепелюка, Н.Ю.Пришви, О.П.Рябченко, Н.Г.Саліщевої, В.М.Селіванова, В.Д.Сорокіна, М.Ф.Стахурського, В.С.Стефанюка, С.Г.Стеценка, С.М.Тараненка, М.М.Тищенка, Ю.М.Тодики, О.І.Харитонової, Н.В.Хорощак, В.К.Шкарупи, Л.П.Щергіна, О.М.Якуби та інших.
Вищевикладене вказує на актуальність теми цього дослідження, його теоретичне та практичне значення.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами.Обрана тема є складовою планової тематики та науково-дослідницької діяльності кафедри конституційного та адміністративного права Національного транспортного університету, зосередженої на вивченні розвитку конституційного та адміністративного права України в період демократизації суспільних відносин (номер державної реєстрації 0105V003949). Робота відповідає також загальним засадам Концепції адміністративної реформи в Україні, затвердженої Указом Президента України від 22.07.1998 р. №810/98, та Концепції Програми законодавчого забезпечення розвитку місцевого самоврядування, схваленої Кабінетом Міністрів України 25 липня 2002 р.
Мета і завдання.Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб, на основі аналізу теоретичних розробок, узагальнення правозастосовчої практики, сучасного та історичного досвіду, визначити сутність, особливості комунального управління та його адміністративно-правового регулювання, а також сформулювати науково-обґрунтовані пропозиції щодо перспективних шляхів підвищення ефективності цього виду публічного управління та якості його правового регулювання.
Мета дисертаційного дослідження зумовлює необхідність розв’язання таких науково-практичних завдань:
- визначити правову сутність комунального управління, на основі аналізу висновків юридичної науки та чинного законодавства вдосконалитивизначення поняття комунального управління;
- дослідити механізм адміністративно-правового регулювання комунального управління;
- здійснити аналіз історичного розвитку комунального управління та його періодизацію;
- визначити джерела правового регулювання комунального управління, місце і роль органів комунального управління в механізмі реалізації публічної влади в Україні;
- з’ясувати особливості компетенції органів комунального управління;
- охарактеризувати процес становлення майнової та фінансової самостійності комунального управління на сучасному етапі історичного розвитку;
- розглянути основні теоретичні та практичні проблеми управління майном, що належить до комунальної власності, розробити науково обґрунтовані пропозиції щодо шляхів їх вирішення.
Об’єктом дослідженняє суспільні відносини, що виникають у ході практичної реалізації завдань і функцій місцевого самоврядування.
Предметом дослідженняє адміністративно-правове регулювання комунального управління в Україні та перспективи його вдосконалення.
Методологічною основою дисертаційного дослідженняє наукові методи, які ґрунтуються на вимогах об’єктивного та всебічного аналізу теоретико-методологічних основ комунального управління, а також адміністративно-правових норм, що регулюють зазначений різновид владно-управлінської діяльності. Їх застосування обумовлюється системним підходом, що дає можливість досліджувати наукові проблеми в єдності їх соціального змісту і юридичної форми.
В основу методології дослідження покладено загальнотеоретичні принципи та підходи до вивчення обраного предмету дослідження. З цією метою використано низку загальнонаукових методів діалектичного пізнання, методи аналізу і синтезу, індукції і дедукції, моделювання, абстрагування, прогнозування та інші.
Для з’ясування тих чи інших аспектів теми, зокрема, використано такі методи наукового пізнання: за допомогою логіко-семантичного методу та методу сходження від абстрактного до конкретного, які найбільш пов’язані із взаємодоповнюючими методами аналізу і синтезу, поглиблено понятійний апарат (підрозділи 1.1, 2.1), порівняльно-ретроспективний метод використано для аналізу сучасного стану організації комунального управління в населених пунктах України та його організації в різні періоди історичного розвитку української держави (підрозділи 1.2, 3.1), системно-функціональний, структурно-функціональний методи та метод аналогії використані для визначення місця і ролі комунального управління в системі реалізації публічної влади в Україні (підрозділи 1.1, 2.1), формально-логічний метод дослідження найбільше виявляється при формулюванні пропозицій щодо вдосконалення чинного законодавства (підрозділи 2.1, 2.2, 3.1, 3.2). У процесі розроблення проблеми використовувалися також інші методи наукового пізнання.
Теоретичною основою дисертації є праці вітчизняних правознавців з проблем теорії держави і права, адміністративного права та інших юридичних наук, які стосуються теми дослідження. Нормативну базу дисертації становлять Конституція, чинні закони України та інші нормативно-правові акти органів державної влади та місцевого самоврядування, що регламентують організацію та порядок здійснення комунального управління в населених пунктах України.
Емпіричну базу дослідження становлять матеріали органів комунального управління, що стосуються питань практичної реалізації ними своїх функцій і повноважень, статистичні дані, довідкові видання.
Наукова новизна одержаних результатівполягає в тому, що дисертація є комплексним дослідженням адміністративно-правового регулювання комунального управління, проведеним одним із перших у сучасній вітчизняній правовій науці, у результаті якого сформульовано й обґрунтовано низку нових висновків, пропозицій і рекомендацій:
Вперше у сучасній адміністративно-правовій науці:
— запропоновано визначення механізму адміністративно-правового регулювання комунального управління як системи (організованої у певній послідовності сукупності) правових засобів (адміністративно-правових норм, правовідносин, які виникають у ході здійснення такого управління, актів реалізації правових норм), за допомогою яких здійснюється цілеспрямовуючий вплив на управлінські відносини, які виникають під час вирішення питань місцевого значення, з метою ефективного вирішення цих питань.
— доведена доцільність введення в науковий обіг єдиного узагальнюючого терміну „орган комунального управління” для позначення всіх існуючих та можливих у майбутньому виконавчих органів місцевих рад, якими здійснюється практична діяльність із реалізації завдань і функцій місцевого самоврядування;
— запропоновано періодизацію історичного розвитку комунального управління;
— зроблено висновок щодо правового змісту підконтрольності виконавчих органів місцевого самоврядування органам виконавчої влади з питань здійснення делегованих їм повноважень як організаційно-правового механізму взаємодії між зазначеними органами, який включає:
а) обов’язок місцевих державних адміністрацій здійснювати контроль за відповідністю Конституції та законам України рішень органів комунального управління з цих питань, і, в разі виявлення їх невідповідності, – право звертатися до суду про скасування таких рішень в установленому порядку;
б) право місцевих державних адміністрацій на проведення перевірок, одержання інформації;
в) право місцевих державних адміністрацій на видання обов’язкових до виконання розпоряджень з підконтрольних питань;
— обґрунтовано публічно-правовий характер права комунальної власності, об’єкти якого призначені для задоволення інтересів територіальної громади, а також систематизовано основні напрямки управлінської діяльності органів комунального управління щодо комунальної власності:
а) формування комунальної власності;
б) облік і утримання об’єктів комунальної власності;
в) організація ефективного використання комунального майна;
г) контроль за використанням та збереженням майна комунальної власності;
д) захист майнових прав територіальної громади;
— конкретизовано сутність і значення адміністративних процедур закріплення за комунальними підприємствами, організаціями, установами майна на праві господарського відання (оперативного управління), та передачі майна до комунальної власності територіальної громади;
— запропоновано визначення об’єктів соціальної інфраструктури як майнових об’єктів, призначених для задоволення матеріальних та духовних потреб місцевого населення (територіальної громади), що належать до місцевого господарства.
Дістали подальшого розвитку теоретичні положення щодо:
— юридичної сутності комунального управління як діяльності з практичної реалізації завдань і функцій місцевого самоврядування з вирішення питань місцевого значення, яка виражається в формах видання правових актів управління та здійснення інших юридично значимих дій з метою організуючо-владного впливу на суб’єктів суспільних відносин із реалізації потреб та інтересів, що входять до кола питань місцевого значення;
— організаційної структури і відносної самостійності місцевих рад та їх виконавчих органів;
— адміністративно-правового статусу виконавчого органу (комітету) сільської, селищної, міської (районної в місті) ради, доведено, що він є єдиним в організаційному та функціональному відношенні постійно діючим органом, який формується цією радою, згідно з законом, очолюється, відповідно, сільським, селищним, міським головою (головою районної в місті ради), і який може мати складну структуру (складатися з управлінь, відділів, інших підрозділів), що визначається відповідною радою;
— адміністративно-правового статусу сільського, селищного, міського голови, його заступника, секретаря виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради, голови обласної, районної, районної в місті ради;
— відмінностей виконавчого апарату районної, обласної ради від виконавчого органу місцевої ради;
— ресурсної бази комунального управління та її адміністративно-правового регулювання;
— правової сутності делегування повноважень органів виконавчої влади органам місцевого самоврядування;
— джерел правового регулювання комунального управління;
— ключових принципів закріплення джерел доходів за бюджетами різних рівнів, необхідних для удосконалення управління доходами місцевих бюджетів;
Удосконалено визначення поняття комунального управління, як універсального, врегульованого нормами адміністративного права недержавного різновиду публічної владно-управлінської діяльності, направленої на практичну реалізацію завдань і функцій місцевого самоврядування з питань місцевого значення, що здійснюється виконавчими органами місцевого самоврядування, а також сільськими, селищними й міськими головами, на місцевому владному рівні в інтересах місцевого населення (територіальної громади).
Практичне значення одержаних результатівполягає в тому, що на базі теоретичних і прикладних досліджень визначено шляхи підвищення ефективності здійснення комунального управління в населених пунктах України, окреслено недоліки та запропоновані практичні шляхи удосконалення нормативно-правового регулювання комунального управління. Отримані результати мають як теоретичне, так і практичне значення, зокрема:
— у науково-дослідній сфері положення і висновки дисертації можуть бути основою для подальшої розробки шляхів вирішення проблем правового регулювання комунального управління;
— у правотворчій діяльності – їх може бути використано для вдосконалення чинного законодавства, зокрема Конституції, законів України „Про місцеве самоврядування в Україні”, „Про місцеві державні адміністрації”, а також Цивільного та Бюджетного кодексів, законів „Про оподаткування прибутку підприємств”, „Про податок на додану вартість” та інших актів законодавства України, а також застосовано при розробленні регламентів місцевих рад, статутів територіальних громад та інших місцевих правових актів;
— у правозастосовчій практиці – використання одержаних результатів дозволить покращити практичне здійснення уповноваженими суб’єктами управлінської діяльності з вирішення питань місцевого значення;
— у навчальному процесі – матеріали дисертації можуть бути застосовані для проведення лекцій, семінарських, практичних та інших видів занять та підготовки навчально-методичної літератури з дисциплін «Адміністративне право», «Муніципальне управління», «Організація місцевого самоврядування», «Історія місцевого самоврядування», «Публічна адміністрація», «Управління муніципальними ресурсами», «Муніципальна власність», «Конституційне право», «Місцеві державні адміністрації», «Цивільне право», «Фінансове право», «Основи права», а також під час підготовки та викладання спеціалізованих курсів з проблем державного і комунального управління магістрам та студентам старших курсів юридичних спеціальностей.
Окремі результати дисертаційного дослідження впроваджені в практичній діяльності Головного управління комунальної власності м.Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) при підготовці проектів рішень Київської міської ради, розпоряджень Київської міської державної адміністрації, наказів Головного управління комунальної власності м.Києва, під час закріплення майна за комунальними підприємствами, організаціями, установами на праві господарського відання (оперативного управління), встановлення порядку, організації формування і ведення Реєстру комунальних підприємств та Реєстру корпоративних прав (акт впровадження від 30 березня 2007 р.). Результати дисертації використані в навчально-методичному та науковому процесі Академії муніципального управління при розробці робочих навчальних програм, проведенні лекцій та практичних занять студентів для викладання курсів: «Адміністративне право», «Муніципальне управління», «Організація місцевого самоврядування», «Історія місцевого самоврядування», «Публічна адміністрація», «Управління муніципальними ресурсами», «Муніципальна власність», «Основи права» (акт впровадження від 12 квітня 2007 р. № 01-79).
Особистий внесок здобувача.Дисертація виконана особисто автором. Пропозиції і положення дисертації базуються на власних дослідженнях здобувача, системному критичному аналізі наукових і нормативних джерел та практичних аспектів діяльності органів комунального управління. Окремі питання дисертації порушуються вперше, інші розглядаються у новому світлі.
Апробація результатів дисертації.Підсумки розробки проблеми в цілому, окремі її аспекти, одержані узагальнення і висновки були оприлюднені здобувачем на науково-практичних конференціях: ІІ Міжнародній науковій конференції молодих вчених «Правове життя: сучасний стан та перспективи розвитку» (м.Луцьк, 17 – 18 березня 2006 р.), Міжнародній науково-практичній конференції студентів та аспірантів «Проблеми реформування правовідносин у сучасних умовах очима молодих дослідників» (м.Київ, 20 – 21 квітня 2006 р.), Всеукраїнській науково-теоретичній конференції «Організаційні і правові аспекти реформування державної влади на сучасному етапі в Україні», присвяченій 12 річниці заснування Академії муніципального управління (м.Київ, 29 березня 2007 р.), 63 науково-практичній конференції науково-педагогічних працівників, аспірантів, студентів та структурних підрозділів Національного транспортного університету (м.Київ, 11 – 13 квітня 2007 р.). Результати наукового дослідження обговорювалися також на засіданні кафедри конституційного та адміністративного права Національного транспортного університету.
Публікації.Результати дослідження висвітлено в шестистаттях у наукових фахових виданнях з юридичних наук, без співавторства, а також у двох тезах науково-практичних конференцій.
Комплексний характер досліджуваної проблеми, мета, завдання та предмет дослідження зумовлюють логічну структуру дисертаційного дослідження. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, шести підрозділів, висновків та списку використаних джерел. Назви і розташування розділів і підрозділів обумовлені логікою викладення, заснованою на результатах виконаного дослідження.
РОЗДІЛ 1
ІСТОРИКО-ТЕОРЕТИЧНІ АСПЕКТИ АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ КОМУНАЛЬНОГО УПРАВЛІННЯ
1.1.Поняття та зміст комунального управління, механізм його адміністративно-правового регулювання
Комунальне управління – важливий функціональний прояв сутності територіальної громади, практична реалізація закладеного в ній потенціалу. До складу комунального управління входять структури, складові частини і прояви місцевого самоврядування, які пов’язані з формуванням та реалізацією управлінського впливу.
Професор Ю.А.Тихомиров звертав увагу, що, характеризуючи управління суспільством як цілеспрямований процес впорядковуючого впливу на соціальні процеси, слід чітко розмежовувати управління від інших сфер соціальної діяльності, від інших соціальних регуляторів [[14]].
У літературі відзначалося, що, виходячи з необхідності охоплення управлінням усіх сфер життя суспільства, які потребують такого управління, держава „розподіляє” ділянки праці між органами державного або публічного управління, визначає компетенцію та правовий статус кожного органу управління [12].
Всебічний аналіз спеціальної літератури дозволяє зробити висновок про недостатнє з’ясування правового змісту комунального управління як особливого різновиду владно-управлінської діяльності. У зв’язку з цим, насамперед, підлягає ґрунтовному дослідженню термінологія комунального управління, що полягає у правильному науковому визначенні основних його понять та впровадженню цих термінів у правовий – науковий і практичний обіг. Для юридичної науки актуальними є питання змістовного наповнення понять, які відображають явища правової дійсності. Без сумніву, ці поняття повинні бути ґрунтовними науковими абстракціями, а їх правильне визначення має велике значення як для теорії, так і для правозастосовчої практики [[15]; [16]].
Неоднозначність застосування основних понять комунального управління зумовлює нечіткість визначення юридичного змісту врегульованих нормами адміністративного права суспільних відносин, що виникають у зв’язку зі здійсненням такого управління. З огляду на це, а також у зв’язку з недостатністю дослідження комунального управління в науці, неоднозначним є розуміння об’єкта комунального управління та його суб’єктів.
Зміст комунального управління підлягає вивченню також і з позиції необхідності з’ясування його сутності як об’єкта впливу норм адміністративного права.
Отже, основною метою цього підрозділу нашого дисертаційного дослідження є вивчення вищеназваних аспектів правового змісту комунального управління – поняття, об’єкта та суб’єктів, удосконалення наукових категорій, пов’язаних із правовим регулюванням цього виду управлінської діяльності, використовуваних адміністративно-правовою наукою.
Комунальне управління – функціональний прояв сутності територіальної громади, що полягає в практичній реалізації завдань і функцій місцевого самоврядування, яка виражається у формі специфічної публічної владно-управлінської діяльності, що здійснюється виконавчими органами місцевих рад, а також сільськими, селищними й міськими головами. Комунальне управління прямо випливає з права територіальної громади – жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста – на місцеве самоврядування – тобто самостійне вирішення питань місцевого значення, в межах Конституції і законів України.
Поняття „питання місцевого значення” – ключовий термін, через призму якого визначається коло суспільних відносин, регулювання яких належить до компетенції органів місцевого самоврядування. Питання місцевого значення дають уявлення про те, в яких сферах суспільного життя може здійснюватися місцеве самоврядування [[17], с.266].
Відповідно до статті 143 Конституції України, територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць, контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції [1].
Конституційна норма щодо питань місцевого значення наповнюється юридичним змістом у законах України. Досліджуючи правову базу, А.О.Селіванов установив, що термін “місцеве самоврядування” згадується у трьох тисячах актів, прийнятих на сьогодні державою, функції і повноваження, а також питання відання органів місцевого самоврядування регулюють 700 законів [[18]].
Фундаментальним законом, якийвизначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, є Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні»від 21 травня 1997 р. [10].
Зазначений закон не містить однозначного визначення поняття «питання місцевого значення». Між тим, з’ясування сутності та значення цього поняття є важливими при виокремленні кола суспільних відносин, що належать до цих питань. Через відмежування питань місцевого значення визначається коло повноважень виконавчих органів місцевого самоврядування, які здійснюють комунальне управління.Являючись фундаментальною науковою категорією, питання місцевого значення є визначальними щодо правового регулювання компетенції органів комунального управління, тому, розкривши в цьому підрозділі правовий зміст такого управління, ми повернемося до категорії питань місцевого значення у наступному розділі нашої роботи.
Названий закон визначає компетенцію місцевого самоврядування шляхом встановлення компетенції його окремих елементів. Відповідно до нього, система місцевого самоврядування включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення [10].
У сучасному вигляді місцеве самоврядування склалося, в основному, в результаті муніципальних реформ ХІХ ст. в Європейських країнах, а також у США, Японії, ряді інших країн. Його становлення пов’язане з процесом переходу від феодальної організації до сучасного індустріального суспільства. Оплотом народженої буржуазії були міста, серед основних вимог яких були надання їм самостійності в управлінні місцевими справами, забезпечення свободи громадського самоуправління від нагляду і втручання з боку центральної влади [[19], с. 13]. Концептуальні засади теорії та практики місцевого самоврядування були закладені в період буржуазно-демократичних революцій. Самоврядування пов’язували з прогресивними ідеями виборчого права та представницької влади в управлінні громадськими справами. Сам термін “самоврядування” вперше було вжито в період Великої французької революції, для того, щоб підкреслити самостійність громади відносно держави. В сучасному розумінні це поняття з’явилося в середині ХІХ століття, завдяки німецькому юристу Р.Гнейсту [[20], с.48], який під місцевим самоврядуванням розумів таке управління на місцях, при якому територіальні громади, що історично склалися, наділялися правом самостійно (в межах законів) вирішувати місцеві справи без втручання центральної державної адміністрації та її чиновників на місцях. Але, в ході науково-теоретичного осмислення, це поняття увібрало в себе риси багатоманітності і неоднозначності [[21], с. 6].
Аналізуючи історію формування та визначення поняття „місцеве самоврядування” як управлінсько-правового явища, Ю.В.Крестєва приходить до висновку про те, що це поняття не набуло однозначного визначення у сучасній науці через різні підходи [4, с.6]. О.О.Яцунська, досліджуючи юридичний, адміністративно-управлінський та політологічний підходи до аналізованого поняття, відзначає, що на сучасному етапі налічується більше 30 визначень поняття “місцеве самоврядування” [21, с. 6].
Відповідно до статті 140 Основного закону України, місцеве самоврядування є правом територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення, в межах Конституції і законів України. Вважаємо за необхідне системно проаналізувати це визначення в контексті розвитку його в законодавстві[1].
Європейська хартія місцевого самоврядування визначає його як право і спроможність місцевих властей, в межах закону, здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою суспільних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення [7].
Відповідно до Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні”, місцеве самоврядування – це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення, в межах Конституції і законів України [10].
Як видно з наведеного, визначення самоврядування в Законі є більш широким, аніж конституційне визначення та визначення місцевого самоврядування, що містяться в Європейській хартії. По-перше, закон проголошує, що місцеве самоврядування – це право, гарантоване державою. По-друге, місцеве самоврядування визначається як реальна здатність вирішувати питання місцевого значення. Слід зауважити, що це застереження деякими дослідниками розглядалося як підстава для можливої оцінки державою реальної спроможності територіальних громад до самоврядування, що, як вважають вони, навіть може стати підставою для позбавлення неспроможної громади права на самоврядування [[22]]. Така позиція, на нашу думку, є помилковою, оскільки, як вбачається з вищезазначеного, проголошення місцевого самоврядування реальною здатністю вирішувати питання місцевого значення, є нормою-принципом, введення якої до статті 2 названого Закону означає не право контролю реальної спроможності до самоврядування, а обов’язок держави забезпечити реальну здатність територіальних громад до самоврядування, тобто виступає додатковою гарантією розглядуваного права. Як звертають увагу в своїй статті М.Ославський та М.Козлов, територіальні громади мають право самостійно вирішувати питання місцевого значення, в межах Конституції і законів України, а не обов’язок самостійно вирішувати ці питання [7; 10; [23]].
Окрім того, Законом „Про місцеве самоврядування в Україні”, на відміну від Конституції, проголошується право територіальної громади вирішувати питання місцевого значення не лише самостійно, алй під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування [7; 10; [24], с. 14 – 15].
Стаття 6 Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні” проголошує, що первинним суб’єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста. Статус територіальних громад як суб’єктів місцевого самоврядування в Україні неодноразово розглядався в літературі і навіть був об’єктом дисертаційного дослідження О.В.Батанова. Аналізуючи функції територіальних громад і функції інших суб’єктів місцевого самоврядування, він зазначає, що відмінності між ними можна спостерігати за: суб’єктом впливу, обсягом (межами) впливу, засобами реалізації та за характером. Впроваджуючи в науку комплексну теорію функцій територіальних громад, він, однак, не вказує, які з них здійснюються саме територіальними громадами, а які – місцевими радами та їх виконавчими органами. Досліджуючи діяльність територіальних громад, О.В.Батанов розглядає органи місцевого самоврядування як суб’єкти, створені територіальними громадами, функції яких здійснюються, зокрема, й через зазначені органи [10; [25], с. 8 – 13].
У літературі зустрічається і думка про те, що територіальна громада як основний елемент місцевого самоврядування – фактично не існує, і є, по суті, нежиттєздатною юридичною конструкцією [[26]].
В.І.Борденюк в одній із наукових праць зазначав, що територіальна громада, хоч і проголошена первинним суб’єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень, – об’єктивно не може вирішувати безпосередньо всі питання місцевого значення, віднесені Конституцією і законами України до її відання [[27]].
Ці думки не позбавлені раціональності. Так, владно-просторовою основою організації влади, у якій виявляється її зовнішня сутність, є не територіальні громади, а адміністративно-територіальні одиниці, систему яких, відповідно до Конституції України, складають Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони у містах, селища і села [1; [28], с. 6].
Згідно з рішенням Конституційного Суду України від 18 червня 2002 р№12-рп/2002 у справі за конституційним поданням 45 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 140 Конституції України (справа про об’єднання територіальних громад), вказана стаття Основного Закону містить офіційне визначення територіальної громади як жителів села, селища, міста чи добровільного об’єднання жителів кількох сіл у сільську громаду [1; [29]].
Статтею 1 Закону „Про місцеве самоврядування в Україні” уточнюється поняття територіальної громади, що визначена як жителі, об’єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об’єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр [10].
Відповідно до статей 6 – 8 зазначеного Закону, формами вирішення територіальною громадою питань місцевого значення є місцевий референдум (форма прямого волевиявлення) та загальні збори громадян. Порядок проведення місцевого референдуму визначається законодавством про референдуми; порядок проведення загальних зборів громадян визначається статутом територіальної громади (який, відповідно до статті 19 Закону „Про місцеве самоврядування в Україні”, приймається представницьким органом – радою та підлягає державній реєстрації в органах Міністерства юстиції України) [10].
Згідно зі статтею 1 Закону України „Про всеукраїнський та місцеві референдуми”, рішення, прийняті місцевим референдумом, мають вищу юридичну силу по відношенню до рішень місцевих рад, на території яких він проводиться [[30]]. Однак, референдум призначається місцевою радою, яка організовує його проведення та може, в разі виявлення порушень законодавства, проголосити повторний референдум, утворити комісії з референдуму в новому складі. Рішення ж зборів громадян, відповідно до статті 8 Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні”, лише враховуються органами місцевого самоврядування в їх діяльності [10].
Отже, обидві форми безпосереднього вирішення питань місцевого значення територіальними громадами передбачають активну участь органів місцевого самоврядування, та можуть бути ними суттєво обмежені. Тому оцінка місцевого самоврядування як основної форми безпосереднього вирішення питань місцевого значення територіальними громадами – є неточною.
Виходячи з цього, та беручи до уваги той факт, що стаття 5 Конституції України проголошує народ України єдиним джерелом влади в Україні, який здійснює владу як безпосередньо, так і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування [1], можемо зробити висновок, що весь народ України (громадяни України всіх національностей) – є джерелом державної влади, і здійснює її як безпосередньо, так і через органи державної влади; територіальна громада, як частина народу (громадяни України, об’єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями чи добровільним об’єднанням кількох сіл) – є джерелом місцевої влади, яка здійснюється нею як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування. Територіальна громада є первинним суб’єктом місцевого самоврядування й основним носієм його завдань і функцій в тому ж значенні, що Український народ є носієм суверенітету та єдиним джерелом державної влади.
Наука адміністративного права, в першу чергу, покликана проаналізувати та розглянути реальну сторону функціонування органів влади й управління, не торкаючись норм-принципів, якими підкреслюється демократичний характер державного ладу в Українській державі. Предметом вивчення науки є владно-управлінська діяльність органів влади, а не Українського народу, як її джерела.
Європейська хартія місцевого самоврядування, залишаючи ці проблеми поза межами поняття місцевого самоврядування, визначає його як право і спроможність місцевих властей, в межах закону, здійснювати регулювання і управління суттєвою частиною суспільних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення [7].
Відповідно до статті 10 Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні”, представницькі органи місцевого самоврядування, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених законами України [10].
Сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені законодавством. Обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених законодавством, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.
Виконавчими органами сільських, селищних, міських, рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи, які є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади – також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.
Сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об’єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста, очолює виконавчий орган ради та головує на її засіданнях, а також має власні повноваження, визначені в статті 42 Закону „Про місцеве самоврядування в Україні” [10]. У сільських радах, що представляють територіальні громади, які налічують до 500 жителів, за рішенням відповідної територіальної громади або сільської ради, виконавчий орган ради може не створюватися, а його функції (окрім розпорядження земельними та природними ресурсами) здійснює сільський голова одноособово.
Є різні варіанти визначення владно-управлінської діяльності, що здійснюється виконавчими органами місцевого самоврядування: муніципальне управління, управління у сфері місцевого самоврядування [[31], с. 20], муніципальний менеджмент [[32]; [33]], комунальне управління.
Аналізуючи доречність застосування терміну «менеджмент» у сфері державного та місцевого управління, російські науковці В.Б.Зотов та З.М.Макашева справедливо відзначали, що цей термін є аналогічним терміну „управління” [[34], с. 7]. В.Д.Граждан також відзначає, що використання терміну „менеджмент” є ігноруванням вітчизняної термінології [[35], с. 15-16]. Слід відмітити, що, на нашу думку, підміна українського терміну «управління» словом іншомовного походження «менеджмент» (від англ. „management”) також не є необхідною (дійсно, використання цього визначника щодо державного управління, яке набуде вигляду „державного менеджменту” теж виглядає недоречним) [24, с. 15].
Є.В.Курінний в одній із статей детально аналізуючи терміни „муніципальне управління” та „комунальне управління” на предмет їх порівнянності, та вживаності в науці, віддає перевагу останньому; відзначає, що у вітчизняних законодавчих або інших нормативно-правових актах словосполучення з терміном „муніципальний” не застосовується, натомість термін „комунальний” має широке законодавче закріплення [6]. Погоджуючись, у цілому з ним, ми вважаємо, що терміни „муніципальне управління” та „комунальне управління” мають єдине значення, однак для науки адміністративного права України, на нашу думку, правильним, більш точним визначенням виконавчо-розпорядчої діяльності, яка здійснюється виконавчими органами місцевого самоврядування, сільськими, селищними, міськими головами, – є визначення „комунальне управління”.
Аналіз спеціальної літератури показує, що комунальне (муніципальне) управління нерідко розглядають у науці як поняття, тотожне місцевому самоврядуванню [34, с. 7]. Н.Шумянкова характеризує муніципальне (комунальне) управління як процес управління муніципальним утворенням як соціально-економічною системою, розглядаючи його в значенні, майже ідентичному поняттю місцевого самоврядування [[36], с.11 – 99]. Такий підхід є досить поширеним серед російських учених.
Ці дослідники, на нашу думку, займають помилкові позиції. Введення в науковий обіг додаткового терміну для позначення одного й того ж явища не є необхідним; зайва синонімія в науці не сприяє її розвитку й правильному застосуванню наукових знань на практиці.
Звернувшись знову до статті 5 Конституції України, згідно з якою народ здійснює владу як безпосередньо, так і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування, можна зробити висновок, що місцеве самоврядування означає саме форму здійснення влади, що, як ми вже зазначали, здійснюється не усім народом України, а його частиною –територіальною громадою [1].
А.Р.Крусян у своїй дисертації спробувала науково структурувати систему публічної влади. Трансформуючи класичну теорію розподілу влад, вона пропонує організацію публічної влади в Україні в сучасних умовах розглядати як: центральна (державна) влада, яка здійснюється за принципом її поділу на три самостійні гілки – законодавчу, виконавчу і судову; місцева влада – державна (виконавча) і самоврядна, в системі якої виокремлюються – представницька і виконавча [[37], с. 8].
Погляди вчених на сутність місцевого самоврядування в деяких його важливих аспектах можуть бути діаметрально протилежними. Так, П.М.Любченко, аналізуючи категорії „публічна влада” і „місцеве самоврядування”, робить висновок, що місцеве самоврядування, як підсистема публічної влади, є однією з форм реалізації народовладдя [[38], с. 8]. Натомість А.Р.Крусян стверджує, що місцеве самоврядування не є формою народовладдя, оскільки первісним суб’єктом місцевого самоврядування є територіальна громада, а носієм суверенітету – народ України [37].
Вбачається, що намагання по-різному вирішити цю проблему лише виходячи з різних аспектів розгляду не є продуктивними. Професор В.М.Шаповал в одній із статей відмічав, що ці протиріччя є одними з ключових у теорії і практиці сучасного конституціоналізму. Приписом частини другої статті 5 Конституції України, яка встановлює, що: „народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування”, по суті, визнається, що усі (а не тільки виборні) органи державної влади та органи місцевого самоврядування віднесені до інструментів народовладдя [[39]].
Конституційний Суд України в своєму рішенні у справі за конституційним зверненням Барабаша О.Л. щодо офіційного тлумачення частини п’ятої статті 94 та статті 160 Конституції України (справа про набуття чинності Конституцією України) зазначив, що Конституція як Основний Закон держави за своєю юридичною природою є актом установчої влади, яка належить народу. Установча влада по відношенню до так званих встановлених влад є первинною. Прийняття Конституції України Верховною Радою України означало, що у даному випадку установча влада була здійснена парламентом. [[40]]. Таке уявлення про установчу владу цілком відповідає теоретичним уявленням та практиці державотворення, що склалися в зарубіжних країнах [[41], с.69– 72].
Народ України реалізовує установчу владу шляхом прийняття Конституції (Основного Закону). Від імені народу виступає, в даному випадку, представницький орган – парламент – Верховна Рада України, яка, приймаючи його, діє не як орган державної законодавчої влади, яка, по відношенню до установчої влади є вторинною (встановленою), а як виразник установчої влади [40].
Закон України „Про місцеве самоврядування в Україні” проголошує право місцевої ради на прийняття статуту територіальної громади села, селища, міста, яким, відповідно до закону можуть регулюватися, зокрема, порядок проведення загальних зборів громадян за місцем проживання (стаття 8), організації громадських слухань (стаття 13), внесення місцевої ініціативи на розгляд ради і обнародування рішень, внесених на розгляд рад шляхом місцевої ініціативи (стаття 9), формування та організації діяльності рад (стаття 10), інші важливі питання [10].
Якщо проаналізувати норми вищезазначених статей ЗаконуУкраїни„Про місцеве самоврядування в Україні”, можна побачити, що статут територіальної громади розглядається як особливий нормативно правовий акт в системі джерел правового регулювання місцевого самоврядування. Так, зокрема, стаття 9 встановлює, що «порядок внесення місцевої ініціативи … та оприлюднення рішень, прийнятих шляхом місцевої ініціативи, визначається представницьким органом місцевого самоврядування або статутом територіальної громади»; стаття 10 проголошує: «порядок формування та організація діяльності рад визначаються Конституцією України, цим та іншими законами, а також статутами територіальних громад». Отже, хоча статут і приймається рішенням ради, він не розглядається як акт ради, а займає особливе місце у правовій системі. У літературі відзначалося, що статут територіальної громади має відігравати роль «муніципальної конституції» [1; 10;[42], с. 31; [43]]. В.Тарасюк відзначає, що чинне законодавство про місцеве самоврядування, закріплюючи право представницького органу на прийняття статуту територіальної громади, села, селища, міста, створює певні правові умови для розвитку статутного права як складової муніципальної реформи в Україні [[44], с. 74].
Народовладдя (народний суверенітет) – є однією з найважливіших демократичних цінностей у світі [[45]]. Його здійснення як безпосередньо, так і через обраних представників – є загальновизнаною фундаментальною основою демократичного ладу в державі. В практиці світового конституціоналізму народовладдя представлене в двох формах демократії – безпосередній та представницькій [41, с. 250 – 251].
Відповідно до статті 5 Конституції України, народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування [1], отже, вважаємо за неможливе погодитись із А.Р.Крусян, яка пропонує не визнавати місцеве самоврядування формою народовладдя [37]. Оскільки буквальне тлумачення наведених положень Основного Закону в контексті їх розвитку в законодавстві показує, що формами народовладдя є:
1. безпосереднє здійснення влади народом, в т.ч.:
а) прийняття Конституції,
б) прийняття статуту територіальної громади,
в) всеукраїнський та місцевий референдуми;
г) збори громадян за місцем проживання та ін.;
2. здійснення влади через органи державної влади;
3. здійснення влади через органи місцевого самоврядування.
Враховуючи, що статут територіальної громади в системі правових джерел займає особливе місце, оскільки, як і Конституція, є актом установчої влади, але не всього народу, а його частини – територіальної громади, на нашу думку, в законі слід передбачити можливість прийняття статуту територіальної громади безпосередньо самою територіальною громадою – на місцевому референдумі та офіційно визначити його актом найвищої юридичної сили у системі підзаконних правових актів, що регулюють питання місцевого значення на відповідній території.
Характер співвідношення влади й управління є однією з найбільш дискусійних проблем у науці адміністративного права. В умовах сучасних соціально-політичних та економічних перетворень змістовне наповнення понять „державна влада”, „державне управління”, „виконавча влада”, змінюються. Динаміка їх розвитку була предметом дослідження багатьох вітчизняних учених, якими було дано декілька різних визначень цих понять та окреслено їх співвідношення.
Професор В.Б.Авер’янов визначає державне управління як діяльність особливого роду, зміст якої полягає у виконанні правових актів шляхом різних форм організуючого впливу на суспільні явища та процеси [[46], с. 11]. Н.Р.Нижник та С.П.Мосов визначають державне управління як діяльність органів та установ усіх гілок державної влади (законодавчої, виконавчої, судової) зі створення і здійснення регулюючих, організуючих і координуючих впливів на всі сфери суспільства з метою задоволення його потреб, які змінюються [[47]]. Врешті-решт, терміни „виконавча влада” і „державне управління” є парними і тісно взаємопов’язаними, в історії розвитку державної влади в нашій країні вони час від часу займали пріоритетне місце і пояснювалися один засобом іншого. За радянських часів поняття державного управління трактувалося як відносно самостійний вид діяльності держави, а саме органів державної влади, поряд із іншими видами – правосуддям та прокурорським наглядом. Однак, це обумовлювалося негативним сприйняттям та відкиданням класичної теорії розподілу влад. Сьогодні ж, із запровадженням в Україні конституційного принципу поділу влади, наведена класифікація видів державної діяльності втратила своє значення. І термін „державне управління” в чинній Конституції України відсутній. Не зважаючи на це, він широко вживається у юридичній літературі [[48]] та застосовується на практиці.
Є.Б.Кубко слушно зазначає, що нині поняття „державне управління” є, насамперед, суто науковою категорією, яка не збігається з поняттям державного управління, яке використовувалося до прийняття конституцій незалежних держав, що виникли після розпаду СРСР. Він вважає, що поняття державного управління є значно ширшим, аніж виконавча влада, через що „узагальнююче поняття” органу державного управління не збігається з поняттям органу виконавчої влади [[49]].
Автори підручника „Адміністративне право України. Академічний курс” (голова ред. колегії В.Б.Авер’янов) щодо такого підходу визначають, що широке розуміння державного управління зводить його до сукупності усіх видів діяльності усіх органів держави, тобто означає фактично всі форми реалізації державної влади в цілому. Таке тлумачення – відмічають вони – виправдане лише на рівні розгляду загальносоціальної системи управління, оскільки в цьому випадку категорія „державне управління” дає змогу відмежувати державні суб’єкти управлінського впливу від усіх інших, тобто недержавних суб’єктів. Сучасне адміністративне право досліджує державне управління у вузькому розумінні – як відносно самостійний вид діяльності держави, що здійснюється певною частиною державних органів – органами виконавчої влади, для яких воно є провідним напрямком діяльності. Для органів інших гілок державної влади – законодавчої і судової, а також решти державних органів здійснення державного управління має допоміжне значення, оскільки обмежується внутрішньоорганізаційними рамками [[50]].
Проблеми співвідношення влади і управління в системі місцевих рад, співвідношення місцевих представницьких органів із виконавчо-розпорядчими та поєднання нормотворчості і виконавчо-розпорядчої діяльності в діяльності місцевих органів влади були розглянуті О.Ф.Фрицьким в його докторській дисертації. Він підкреслював необхідність розгляду місцевих рад окремо від їх органів, які здійснюють виконавчо-розпорядчі функції, зауважував, що виконавчо-розпорядчі органи не є частиною місцевих рад, а представляють собою більш складне, системне, явище, відзначав, що виконкоми мають тісний функціональний зв’язок із місцевими радами, однак є відносно самостійними щодо них, що пояснюється існуванням їх власних цілей і задач, а також цілей і задач представницьких органів, власній компетенції, яка базується на єдиних предметах відання місцевих рад та їх органів управління; специфічними формами і методами діяльності і т. д. [[51], с. 13, 19 – 21]. Не зважаючи на те, що з часу захисту дисертації минуло більше 25 років, наведені твердження О.Ф.Фрицького, на нашу думку, зберігають наукову актуальність.
Відомий російський вчений, професор Г.В.Барабашев, аналізуючи досвід місцевого самоврядування зарубіжних країн, визначав місцеве самоврядування як “владу місцевого населення в справах місцевого значення, яка здійснюється громадянами безпосередньо і через виборні органи, в рамках закону, але без втручання центральної влади” [31].
Є.В.Курінний, аналізуючи комунальне управління поряд із державним управлінням, відзначає, що вони мають майже однакові цілі, покликані відстоювати інтереси одних і тих же громадян. З огляду на це, а також беручи до уваги спільність функцій, він приходить до висновку, що державне і комунальне управління – це дві споріднені форми владно-управлінської діяльності [[52]].
Професор В.М.Шаповал в одній із статей відмічає, що місцеве самоврядування за своєю природою є децентралізованою формою державного управління [[53]]. Російський професор Г.В.Атаманчук, визначає місцеве самоврядування як підвид державного управління [[54]].
В.І.Борденюк, аналізуючи місцеве самоврядування в механізмі держави, приходить до висновку, що в організаційному відношенні органи місцевого самоврядування є відносно відокремленою від органів державної влади частиною державного механізму, а у функціональному плані найтісніше пов’язані з виконавчою владою, основне соціальне призначення якої полягає у виконанні Конституції і законів України [[55], с. 17]. Визначаючи місцеве самоврядування, він наголошує на тому, що це – по суті, умовна назва демократичної системи державного управління, за якої вирішення значної частини суспільних справ на місцях покладається на населення відповідних адміністративно-територіальних одиниць та обрані ним органи, які діють на засадах відносної автономії [27]. Не погоджуючись із В.І.Борденюком, зауважимо, що забезпечення виконання Конституції і законів України – основне завдання Кабінету Міністрів України (пункт 1 статті 116 Конституції) та місцевих державних адміністрацій (пункт 1 статті 119 Конституції); завдання ж органів місцевого самоврядування – вирішення питань місцевого значення в інтересах місцевого населення (частина перша статті 140 Конституції) [1]. У літературі відзначалося, що в інтересах усього населення держави функціонують державні органи, а в інтересах місцевого населення, крім цього, – органи місцевого самоврядування [23]. Отже, різні завдання діяльності обумовлюються різним соціальним призначенням органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, що знаходить відображення в значних відмінностях їх правового статусу.
Преамбула Закону Української РСР від 07.12.1990 „Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування” визнавала місцеве та регіональне самоврядування основою демократичного устрою влади в Україні [[56]].
Аналізуючи місцеве самоврядування й комунальне управління, дійсно, не можна виходити з протиставлення місцевих і державних справ, оскільки, управління державними справами та управління місцевими справами – по суті – дві форми одного явища [55].
В.Є.Чиркін відзначає, що публічна влада в державі і муніципальних утвореннях мають спільні риси, однак вольові ознаки, форми примусу, характер суспільних відносин державної влади і муніципальної публічної влади – неоднакові; муніципальна влада, її органи не мають таких повноважень, як держава і її органи. Лише органи державної влади вирішують міжнародні питання, організовують оборону країни, зв’язок, залізничне і авіаційне сполучення і т.д., лише державна влада може застосовувати найбільш суворі форми примусу (наприклад ув’язнення) і т.д. [[57], с. 27 – 28]. Аналізуючи територіальні колективи (громади), В.Є.Чиркін доводить, що територіальні громади мають публічний характер. До територіальних публічних колективів він відносить державно організоване суспільство (найбільш крупний колектив), населення суб’єктів федерацій (у федеративних державах), муніципальні утворення – обєднання людей за місцем проживання. Влада, що існує в публічних територіальних колективах – це публічна влада, а управління в них – це публічне управління [50, с. 26 – 27].В Україні воно здійснюється як державне управління та комунальне управління.
Професор І.П.Голосніченко справедливо відзначає, що як державному управлінню, так і управлінню з боку органів місцевого самоврядування (комунальному управлінню) притаманні такі ознаки, як публічність, визначеність у законі меж діяльності. Ці рівні управління різняться за суб’єктами та характером джерел їх правового регулювання [[58]].
Державне управління є проявом державної влади, способом її реалізації [17, с. 75 – 77]. Поняття „державне управління” за своїм юридичним змістом не співпадає з поняттям „державна влада”. Шляхом системного порівняння норм, які визначають поняття державного управління та місцевого самоврядування, визначень, даних провідними вченими, ми можемо зробити висновок, що характер співвідношення понять „державна влада” – „державне управління” є подібним до характеру співвідношення понять „місцеве самоврядування” – „комунальне управління”. Ці поняття за юридичним змістом також не співпадають [24, с. 16].
В.Б.Зотов та З.М.Макашева визначають муніципальне (комунальне) управління як самостійний вид професійної діяльності, заснований на принципі самоуправління і направлений на задоволення суспільних інтересів і потреб у межах, визначених законом [34, с. 7].
Н.І.Глазунова, досліджуючи публічне (адміністративне) управління, пропонує визначати його як управлінський вплив на суспільні процеси і відносини, що проявляються в публічній сфері, та виділяє три категорії суб’єктів такого управління: державна адміністрація, адміністрація муніципальних утворень, адміністрація підприємств [[59], с. 41].
Ще один російський учений М.В.Павлов у своїй дисертації зазначає, що місцеве самоврядування є однією з форм влади, що здійснюється населенням на місцевому рівні в певних формах, однією з яких є муніципальне управління, що є різновидом соціального управління, який має спільні риси з державним управлінням, однак характерною його особливістю є те, що воно здійснюється на місцевому рівні спеціально утвореними виконавчо-розпорядчими органами місцевого самоврядування; під муніципальним управлінням він пропонує розуміти публічну, соціально корисну діяльність виконавчо-розпорядчих органів місцевого самоврядування, створених населенням муніципального утворення, що поєднує в собі приватно-правові засади, яка здійснюється на основі чітко визначених в законодавстві принципів і направлена на задоволення суспільних інтересів шляхом впливу на муніципальне господарство [[60], с. 7 – 8].
Найбільш близько до розкриття сутності комунального управління підійшов Є.В. Курінний, який під комунальним управлінням пропонує розуміти універсальний, недержавний різновид владно-управлінської діяльності, що має підзаконний характер і здійснюється в межах місцевого владного рівня уповноваженими на те компетентними суб’єктами органів місцевого самоврядування відповідно до затверджених програм соціально-економічного розвитку певного села, селища або міста з метою забезпечення повної, всебічної і своєчасної реалізації потреб та інтересів територіальної громади, що мають або повинні мати відповідну нормативно-правову регламентацію [6].
Як видно з наведеного, ключовим у визначенні комунального управління Є.В.Курінний вважає його недержавний характер. Така позиція нерідко зустрічається в літературі. Ю.М.Тодика в одній із книг зазначав, що в основі реалізованої в Україні моделі місцевого самоврядування лежить теорія, яка розглядає первинні громади як самостійні джерела публічної недержавної (муніципальної) влади [[61], с. 80]. М.Ославський та М.Козлов визнають найбільш концептуально вивіреною позицію, що розглядає місцеве самоврядування, його органи як недержавну за своєю природою, самостійну форму здійснення народом своєї влади – публічну владу територіальної громади [23]. Вважаємо за необхідне підтримати цю точку зору. Особливий характер органів місцевого самоврядування та комунального управління полягає в їх глибинній сутності – в їх соціально-правовій природі [24, с. 16]. Інститути місцевого самоврядування посідають самостійне місце в політичній системі суспільства, яка представляє собою складний комплекс взаємопов’язаних політичних інститутів [[62], с. 272; [63], с. 129], вони не співпадають із державою, не входять до складу її апарату (механізму).
Г.Чапала відзначає, що: „місцеве співтовариство має статус локальної корпорації (комунальної корпорації); ця комунальність являє собою щось „громадсько-публічне”, середнє і посередницьке між державним і приватним”. Ці обставини – відзначає вона – дають вагомі підстави для конституювання місцевого самоврядування як інституту, що має як ознаки, властиві виключно інститутам громадянського суспільства, так і ознаки, притаманні державі, та дозволяють позиціонувати його як особливий інститут в системі суспільства [[64], с. 129].
Той факт, що місцеве самоврядування та комунальне управління ґрунтуються на встановлених або санкціонованих державою правилах (нормах права), які встановлюють державні гарантії місцевого самоврядування, мають компетенційний (уповноважуючий) характер, відзначаються спільними з нормами, які врегульовують державне управління, принципами нормативно-правового регулювання, не означає, що їх першоджерелом є держава. Так, наприклад, держава визначає в законі порядок створення господарських товариств, банків та інших фінансово-кредитних установ, кооперативів, решти підприємств, установ та організацій, а також, окрім цього, детально регламентує порядок легалізації об’єднань громадян. І це не означає, що зазначені суб’єкти мають державну природу. Визначення їх прав та обов’язків у законі означає, насамперед, їх важливу роль в суспільних (політичних, економічних та інших) відносинах, через що держава включає їх діяльність до сфери правового регулювання та видає відповідні закони. У цьому, в свою чергу, проявляється соціально-правова природа законів як нормативно-правових актів, що регулюють найбільш важливі та найбільш типові суспільні явища.
Визнання програмного характеру комунального управління його визначальною ознакою, на нашу думку, необхідно поставити під сумнів. Стаття 143 Конституції України називає складання програм соціально-економічного та культурного розвитку лише в числі інших питань місцевого значення, які вирішуються територіальними громадами безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування. Серед інших є управління майном комунальної власності, затвердження бюджетів адміністративно-територіальних одиниць та контроль за їх виконанням й інші важливі питання. В.Б.Зотов та З.М.Макашева, наприклад, визнають управління місцевою (муніципальною або комунальною) власністю вирішальною функцією комунального (муніципального) управління [34, с. 7].
Роль місцевих рад у розробці та виконанні програм управління були детально розглянуті в дисертації О.Ф.Фрицького, який характеризував програми як нормативні акти, що приймаються на сесіях та містять рішення проблем планового або міжгалузевого характеру на основі визначення цілей, способів їх досягнення, а також термінів, необхідних для їх здійснення [51, с. 34 – 40].
Характер та значення програм соціально-економічного та культурного розвитку майже не змінилися й до цього часу [[65], [66]]. Практика комунального управління в столиці України – місті-герої Києві показує, що складання, затвердження та виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку майже завжди здійснюється одночасно або поряд із складанням, затвердженням та виконанням місцевого бюджету [67 – 76]. Тому програмування соціально-економічного та культурного розвитку територій можна визначити як ключову рису комунального управління лише поряд зі складанням та виконанням бюджетів. Так само, ключовою ознакою комунального управління є управління майном комунальної власності.
Земля, фінанси та майно – констатуючі основи місцевого самоврядування, на яких базується незалежне право територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення відповідно до Конституції і законів України.
Майнову основу місцевого самоврядування становить комунальна власність, яка є виключним правом територіальної громади на володіння, користування і розпорядження належним їй майном.
На основі майна комунальної власності, місцевого бюджету територіальна громада та утворені нею органи місцевого самоврядування здійснюють діяльність по практичній реалізації покладених на них завдань і функцій щодо втілення в життя на місцевому владному рівні численних груп суспільних потреб та інтересів. Це і є, на наш погляд, визначальними ознаками комунального управління.
Об’єкти комунальної власності – відзначає Р.О.Денчук – мають відповідні властивості задовольняти інтереси територіальної громади, спільні інтереси на районних та обласних рівнях, інтереси спільноти, що проживає в певному мікрорайоні, і навіть окремих членів територіальної громади. Ці особливості впливають на компетенцію органів, які здійснюють управління зазначеними об’єктами [[77], с. 15].
Слід відзначити, що в сучасних умовах до сфери управління органів місцевого самоврядування іноді передаються об’єкти державної власності (без передачі права власності). Так, наприклад, згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 28 квітня 1998 р. №583 „Про передачу державних підприємств до сфери управління Київської міської державної адміністрації”, розпорядженням Кабінету Міністрів України від 10 грудня 1998 р. №1012-р, до сфери управління виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) були передані ряд державних підприємств та державних пакетів акцій деяких господарських товариств, зокрема й таких, що мали стратегічне значення для життєдіяльності міста й держави [[78]]. Окрім того, органи місцевого самоврядування Столиці виступають співзасновниками близько 50 господарських товариств і спільних підприємств, мають у деяких із них контрольні пакети акцій. Службові особи виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) є уповноваженими особами по управлінню пакетами акцій, входять до складу спостережних рад, ревізійних комісій, іноді очолюють ці органи. Зазначені об’єкти державної та спільної форм власності відіграють важливу роль у процесі становлення майнової самостійності міста Києва, і є важливою ланкою майнової основи комунального управління.
Значна кількість бюджетів місцевого самоврядування на сьогодні є дотаційними. На основі міжбюджетних трансфертів їм виділяються кошти з державного бюджету, що також відіграє важливе значення в процесі здійснення комунального управління.
На думку Р.А.Джабраілова, з якою ми, в основному, погоджуємося, матеріальною основою місцевого самоврядування поряд із комунальною власністю є також весь виробничо-господарський комплекс на підвідомчій території [[79]].
Отже, фінансова та майнова самостійність комунального управління є відносною і ґрунтується на нормах чинного законодавства. Базисні елементи цієї самостійності – майно, фінанси, земля – не мають на сьогодні виключного характеру, а тому, на нашу думку, не повинні включатися до визначення терміну „комунальне управління”.
Визначення терміну „комунальне управління”, на нашу думку, повинне включати коло його суб’єктів, а не обмежуватися лише вказуванням на те, що воно здійснюється уповноваженими на те компетентними суб’єктами. Адже будь-який вид публічного управління може здійснюватися лише суб’єктами уповноваженими та компетентними. Такими суб’єктами в комунальному управлінні є сільські, селищні, міські, районні, обласні, районні у містах (у разі їх створення) ради, їх виконавчі органи, а також сільські, селищні й міські голови.
Слід погодитись із твердженням Є.В.Курінного про те, що комунальне управління здійснюється в інтересах територіальної громади, які мають або повинні мати відповідну нормативно-правову регламентацію. Однак, у даному випадку йдеться про сферу правового регулювання, що, як відомо з теорії права, відноситься до предмету відання держави; визначити об’єктивно її неможливо. Натомість Європейська хартія місцевого самоврядування і Закон України „Про місцеве самоврядування в Україні”, проголошуючи право органів місцевого самоврядування на вирішення питань місцевого значення, фактично передбачають їх право приймати на відповідних територіях рішення з усіх питань у сферах, що відносяться до їх компетенції, якщо інше не передбачене Конституцією та законами України. Відповідно ж до статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України [1; 7; 10].
Отже, хоча сфера правового регулювання не є абсолютно визначеною, але практична діяльність органів комунального управління по реалізації завдань і функцій місцевого самоврядування з питань місцевого значення може здійснюватися лише в межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством.
Можливість прийняття рішень з питань, які не належать до сфери правового регулювання, не є предметом вивчення юридичної науки. Тому, на нашу думку, вказана характеристика не повинна включатися до визначення комунального управління.
Таким чином, застосувавши методи наукового синтезу, ми можемо визначити комунальне управління як універсальний, врегульований нормами адміністративного права недержавний різновид публічної владно-управлінської діяльності, направленої на практичну реалізацію завдань і функцій місцевого самоврядування з питань місцевого значення, що здійснюється виконавчими органами місцевого самоврядування, а також сільськими, селищними й міськими головами, на місцевому владному рівні в інтересах місцевого населення (територіальної громади) [24, с. 16].
Як уже відмічалося вище, місце комунального управління в системі публічно-владних правових інститутів є недостатньо дослідженим, що обумовлюється, зокрема, і недостатнім розкриттям у науці місця місцевого самоврядування у системі врегульованих нормами адміністративного права владно-управлінських відносин в українському суспільстві.
Адміністративно-правове регулювання надає управлінським відносинам нормативності, з його допомогою здійснюється упорядкованість організаційних дій, відбувається охорона як адміністративних, так і інших правовідносин.
Виконання приписів адміністративного права, підзаконна управлінська діяльність, в основному зводиться до реалізації норм адміністративного права [[80], с. 87].
Зазначене обумовлює необхідність наукового дослідження механізму адміністративно-правового регулювання комунального управління.
Правове регулювання – це специфічна нормативна частина правового впливу, особливий його порядок, що відзначається підвищеною чіткістю нормативної регламентації [80, с. 89]. Дія і вплив на відносини, їхнє регулювання правом співвідносяться між собою як ціле, особливе і окреме. Адміністративно-правовий вплив – це особливий вид правового впливу. Його специфічність визначається об’єктом впливу, тобто відносинами, що регулюються адміністративним правом, особливостями його норм. Адміністративне право впливає на суспільні відносини через спеціальну систему елементів, що іменуються у літературі механізмом дії, впливу, регулювання [[81], с. 10 – 12].
Термін «механізм правового впливу» було введено М.Г.Александровим. Він визначив його шляхи та форми, обґрунтувавши, що до останніх належать встановлення заборон певних дій, правоздатності суб’єктів права, а також компетенції певних органів та їхніх посадових осіб і взаємозв’язків між учасниками суспільних відносин у вигляді правовідносин. С.С.Алєксєєв обґрунтував поняття механізму правового регулювання як сукупності засобів, за допомогою яких забезпечується вплив права на суспільні відносини.
Функція правового регулювання є основною складовою частиною правового впливу. Її механізм, що входить до механізму впливу, включає лише закріплені в законах та інших актах норми, правовідносини, акти їх реалізації.
Отже, такі елементи, як закріплені в законах та інших актах правові норми, правовідносини, акти реалізації норм права – складають механізм правового регулювання, що є зовнішнім вираженням правового впливу. Механізм правового впливу, який розкриває зміст дії права у цілому, включає систему взаємопов’язаних і взаємозумовлених елементів, які поділяються на три групи: засоби впливу (правові принципи, норми, джерела права, правовідносини), проміжні ланки (правосвідомість, правова культура) і об’єкти впливу (акти реалізації норм) [80, с. 90 – 97].
Управлінські відносинипід впливом адміністративного права набувають обов’язковості. Якість визначеності управління набуває після прийняття відповідної норми, що наділяє суб’єктів управлінських відносин відповідними правами й обов’язками [80, с. 87].
Зважаючи на те, що в літературі існують різні варіанти визначення поняття адміністративно-правової норми, а також на те, що комунальне управління є досить новим елементом предмета вивчення науки адміністративного права, вважаємо за необхідне, взявши за основу визначення адміністративно-правової норми, запропоноване авторським колективомпідручника „Адміністративне право України. Академічний курс” (голова ред. колегії В.Б.Авер’янов) [50, с. 109 – 111], визначити адміністративно-правові норми, що регулюють організацію та здійснення комунального управління, як встановлені, санкціоновані або ратифіковані державою, формально визначені, юридично обов’язкові, охоронюваними засобами державного примусу правила поведінки учасників суспільних відносин у сфері управлінської діяльності органів місцевого самоврядування, які забезпечують умови реалізації ними своїх прав та виконання покладених на них обов’язків.
Мета адміністративно-правових норм, що регулюють організацію та здійснення комунального управління, яка вирізняє ці норми від інших норм адміністративного права – забезпечення організації та впорядкованості дій суб’єктів комунального управління – органів та посадових осіб, що здійснюють практичну реалізацію компетенції місцевого самоврядування із вирішення питань місцевого значення.
Аналіз масиву зазначених адміністративно-правових норм, проведений у ході виконання нашого дисертаційного дослідження, показує, що серед них присутні норми майже всіх видів (за способом правового регулювання поведінки суб’єктів, за регулятивною спрямованістю, за формою та адресатом припису, за обсягом регулювання, порядком дії у часі, просторі та за колом осіб, повнотою викладених приписів [50, с. 119 – 124]). Різняться ці норми також за юридичною силою – в залежності від джерел, у яких вони викладені (аналіз джерел правового регулювання комунального управління наведений в наступному підрозділі (підрозділ 1.2) нашої дисертаційної роботи). Слід відзначити, що як і деякій іншій частині адміністративно-правових норм, адміністративно-правовим нормам, що регулюють організацію та здійснення комунального управління, притаманна така особливість, як можливість їх встановлення самими суб’єктами такого управління. Дійсно, як з’ясовано в ході вивчення правових актів органів комунального управління (розділ 2 нашої роботи), частина з них – є актами індивідуальної дії, а частина – мають нормативно правовий характер.
Комунальне управління як різновид публічної владно-управлінської діяльності являє собою систему врегульованих нормами адміністративного права суспільних відносин (управлінські відносини), яка складається із трьох явищ: 1) об’єкта управління; 2) системи суб’єктів управління; 3) структури взаємозв’язків суб’єктів управління між собою та з об’єктом управління [[82], с. 221]. Саме ці суспільні відносини і входять до предмету регулювання норм адміністративного права.
Об’єкт комунального управління можна розглядати з різних позицій: як об’єкт публічного управління та об’єкт правовідносин. Останній характеризує те, з приводу чого суб’єкти правовідносин беруть участь у цих відносинах та здійснюють суб’єктивні права та обов’язки [[83], с. 237 – 239]. За характером правового впливу (функціями права) правовідносини поділяються на регулятивні та охоронні [[84], с. 292].
Управлінські відносини в системі місцевого самоврядування – особливі соціальні зв’язки, що виникають в процесі формування органів місцевої влади, здійснення ними функцій з управління відповідними адміністративно-територіальними одиницями, а також їх взаємовідносини між собою, з органами державної влади та з населенням.
Інша сторона об’єкта комунального управління характеризує його як суспільні відносини, що підлягають такому управлінню. Ці суспільні відносини виникають у зв’язку з реалізацію суспільних інтересів з питань місцевого значення. Саме тому, як і зазначалося, „питання місцевого значення” – є ключовим терміном, через призму якого визначається коло суспільних відносин, регулювання яких належить до компетенції органів місцевого самоврядування [15, с. 266;82, с. 221].
І.Л.Бачило наголошувала на необхідностіуникати змішування об’єкта і предмета регулювання (відання). У зв’язку з управлінням одним об’єктом, – зазначала вона – виникають цілий ряд предметів правового регулювання в управлінському процесі. Кожен із них пов’язаний із певною діяльністю органа управління, тобто входить до складу його функцій [[85], с. 62-63].
Сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією та законами України до їх відання. Законом „Про місцеве самоврядування в Україні” встановлено коло питань, що належать до виключної компетенції місцевих рад та вирішуються лише на їх пленарних засіданнях (під час сесій) [10].
Повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад поділяються на власні (самоврядні) й делеговані та здійснюються у таких сферах суспільного життя:
- в галузі бюджету, фінансів і цін;
- щодо управління комунальною власністю;
- в галузі житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і зв’язку;
- у галузі будівництва;
- у сфері освіти, охорони здоров’я, культури, фізкультури і спорту;
- у сфері регулювання земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища;
- у сфері соціального захисту населення;
- в галузі зовнішньоекономічної діяльності;
- в галузі оборонної роботи;
- щодо вирішення питань адміністративно-територіального устрою;
- щодо забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян;
- щодо відзначення державними нагородами України;
- в інших сферах.
Повноваження сільського, селищного, міського голови також встановлені законом.
Як видно з наведеного, питання місцевого значення, які вирішуються органами місцевого самоврядування, відносяться майже до всіх сфер суспільного життя, що належать до сфери правового регулювання.
Врегульовані нормами адміністративного права та закріплені в законодавстві предмети відання виконавчих органів місцевого самоврядування, сільських, селищних, міських голів з питань місцевого значення – становлять об’єкт комунального управління.
Розкритий вище зміст компетенційних (уповноважуючих) норм чинного законодавства про місцеве самоврядування дозволяє окреслити коло суб’єктів комунального управління.
Територіальні громади, як носії компетенції місцевого самоврядування, здійснюють управління питаннями місцевого значення через колегіальні виборні органи місцевого самоврядування – сільські, селищні, міські ради, а також виконавчі органи місцевих рад, сільських селищних, міських голів.
Колегіальні виборні органи місцевого самоврядування (місцеві ради) реалізують свої повноваження з вирішення питань місцевого значення як безпосередньо, так і шляхом наділення відповідними владними повноваженнями своїх виконавчих органів.
Отже, суб’єктами комунального управління є:
— виконавчі органи місцевого самоврядування (їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи);
— сільські, селищні, міські голови;
— виборні колегіальні органи місцевого самоврядування (сільські, селищні, міські ради) – в частині вирішення установчих, внутрішньоорганізаційних та деяких інших питань [82, с. 222].
Окрім того, як показали дослідження, результати яких приведені в другому розділі нашої дисертаційної роботи, районні та обласні державні адміністрації, під час реалізації функцій і повноважень виконавчих органів, відповідно, районних та обласних рад, також виступають, по суті, суб’єктами комунального управління.
Враховуючи, що законодавство про місцеве самоврядування, в певній мірі, залишає питання організації системи суб’єктів комунального управління органам місцевого самоврядування, в результаті дослідження суб’єктного складу комунального управління виникає необхідність впровадження в науковий обіг терміну „орган комунального управління”. Під органом комунального управління вбачається за необхідне розуміти виконавчий орган місцевого самоврядування, яким здійснюється практична діяльність по реалізації завдань і функцій місцевого самоврядування. Чіткого переліку таких органів ані Конституція, ані закони України не містять, оскільки питання їх утворення віднесено законодавством до компетенції представницьких органів місцевого самоврядування – сільських, селищних, міських рад. Тому вбачається, що виникла потреба впровадження в науку узагальнюючого терміну для позначення всіх існуючих та можливих у майбутньому виконавчих органів місцевих рад.
З урахуванням того, що, як було зазначено вище, основним змістом діяльності виконавчих органів місцевого самоврядування є комунальне управління, за аналогією, як в адміністративно-правовій науці органи виконавчої влади, основним змістом діяльності яких є державне управління, йменуються органами державного управління, найбільш прийнятним для позначення всіх виконавчих органів місцевого самоврядування вбачається саме термін „органи комунального управління”[24, с. 17].
Отже механізм адміністративно-правового регулювання комунального управління являє собою систему (організовану у певній послідовності сукупність) правових засобів (адміністративно-правових норм, правовідносин, які виникають у ході організації та здійснення такого управління, актів реалізації правових норм), за допомогою яких здійснюється цілеспрямовуючий вплив на суспільні відносини,які виникають під час вирішення питань місцевого значення, з метою ефективного вирішення цих питань.
Складовою частиною механізму адміністративно-правового регулювання комунального управління є реалізація норм адміністративного права, які врегульовують його організацію та здійснення.
Встановлені в нормах адміністративного права дозволи, заборони та приписи, визначена ними компетенція органів комунального управління (функції, повноваження, предмети відання права та обов’язки і т.д.) та їх посадових осіб – реалізуються в управлінських правовідносинах у формах дотримання, виконання а також застосування правових норм.
Відповідні аспекти реалізації вказаних правових норм розглянуті у наступних розділах нашого дисертаційного дослідження (розділи 2, 3).
1.2.Історія розвитку комунального управління та джерела його правового регулювання
Основні засади комунального управління ґрунтуються на нормах чинного законодавства України, спираються на досвід роботи виконавчих органів місцевих рад і наукові досягнення в галузі адміністративного права та деяких інших правових наук, зокрема теорії держави і права, конституційного права, міжнародного права та інших. Важливе значення для з’ясування юридичної сутності та значення комунального управління в Україні мають історичні аспекти його становлення та розвитку.
Дослідження історичного розвитку комунального управління дозволяє об’єктивно визначити його місце і роль в системі реалізації публічної влади в Українській державі, що, в свою чергу, виступає теоретико-методологічним підґрунтям для визначення правового змісту досліджуваної форми управління та його принципів.
Історичний аналіз деяких аспектів комунального управління зустрічається, здебільшого, в роботах українських істориків. Юридична наука торкається зазначеного питання під час дослідження процесу становлення місцевого самоврядування а також проблем правового регулювання діяльності місцевих рад. Поряд із цим, у науці немає одностайної думки щодо моменту виникнення комунального управління як окремого правового інституту, а також періодизації його становлення та функціонування. Нез’ясованим залишається і його місце з позиції різних теорій (парадигм) місцевого самоврядування.
У літературі відзначається про наявність окремих елементів місцевого самоврядування на українських землях ще за часів Київської Русі, первісними проявами якого були віче і верв (територіальна громада – община) [[86], с. 134].
Російський науковець Н.І.Глазунова відмічає, що адміністративне управління в Стародавній Русі (ІХ-ХІІІ ст.) існувало і означало, серед іншого, організацію і благоустрій міст (що, по-суті, є питанням місцевого значення) [59, с.5].
Однак, першими системними відомостями щодо наявності органів та публічних інститутів щодо практичної реалізації завдань і функцій місцевого самоврядування дослідники визнають Магдебурзьке право, деякі положення якого діяли в XIV–XVI ст. (під час панування на українських землях Великого князівства Литовського) в Литовських та західноукраїнських містах.
Історичний аспект місцевого самоврядування за Магдебурзьким правом був предметом розгляду багатьох вітчизняних учених минулого століття: М.Владимирського-Буданова, Д.Багалія, М.Грушевського, В.Антоновича, І.Крип’якевича та інших, однак, характерною особливістю цих праць нерідко був юридичний ідеалізм і описовий характер. Сучасні ж фундаментальні правові дослідження, фактично, відсутні.
Роль місцевого самоврядування за Магдебурзьким правом є однією з найбільш дискусійних проблем у історії Центрально-Східної Європи. Чи німецьке право органічно злилося з місцевою традицією, чи залишилось чужорідним елементом? Чи було воно рушійною силою, чи гальмом у історичному розвитку місцевого самоврядування? Науковці й досі по-різному відповідають на ці запитання. Відомо одне: місцеве самоврядування в містах, що жили за Магдебурзьким правом, значною мірою визначало розвиток ремесла, торгівлі, функціонування релігійних культів, життя національних громад та інші питання соціально-економічного життя [3; [87], с. 1]. Німецьке право гарантувало відносну незалежність міст від королівської адміністрації, надаючи можливість здійснювати їх самоуправління на основі широкої участі міського населення [[88], с.12]. Корпоративні ради та гільдії, введені на основі Магдебурзького права, повністю підірвали політичну роль народних зборів (віче). Міські жителі, організовані в гільдії та цехи, що управлялися на основі Магдебурзького права, прагнули створити систему самоуправління (магістрати). Однак, оскільки феодальний тиск на міста був все-таки значним, отримати повну незалежність вони не могли.
Магдебурзьке міське право включало комплекс норм, вироблених судовою практикою міської ради в конкретних справах. Судові рішення фіксувалися в протоколах та розглядалися як прецеденти, на які спиралися окремі рішення інших судів. Пізніше ці рішення перетворилися в офіційно видані збірки міських законів. Норми міського права регламентували організацію і діяльність муніципальних установ та посадових осіб, порядок і розміри оподаткування, визначали статус різних міських корпорацій (купців, ремісників та ін.), відносини міста з феодальними політичними центрами та центральною державною владою.
Норми Магдебурзького права докладно регламентували організацію судів і процес судочинства (який набував вже більш раціонального вигляду, аніж традиційний феодальний судовий процес (більш суттєву роль відігравали письмові докази, примирення сторін, грошові гарантії і т. ін.). Значне місце посідали норми, що регулювали торгівельно-промислову, ремісничу діяльність міщан. Нормувалися різного роду протекціоністські й контрольні заходи, що здійснювалися міськими радами по відношенню до торгівельної, фінансової (кредитної), ремісничої діяльності, порядок вирішення господарських спорів, цілий ряд договорів та угод, укладених як всередині міста, так і зовні, питання найму робочої сили, земельні відносини в місті та міста з сусідніми землевласниками і т. ін. [[89], с. 76, 79 – 80].
Як бачимо, серед питань, охоплених Магдебурзьким правом, важливе місце посідали питання організації управління в містах.
Виникнення і широке застосування Магдебурзького права, його визначне положення, зумовлювалося здебільшого тим, що в Німеччині, розпочинаючи з ХІІ – ХІІІ ст., не існувало загальнодержавного права в формальному розумінні (позитивного), а діяло право різних територіальних утворень, включаючи право міст [[90], с. 420 – 421].
В епоху Середньовіччя в Німеччині утворилося дві основні “сім’ї” міського права – Любекського та Магдебурзького. Право декількох провідних міст широко використовувалося іншими, оскільки норми права цих міст та рішення його судів надсилалися в суди інших міст, на їх прохання.
Право Любека поширилось в містах Північного та Балтійського регіону, в т.ч. в Новгороді та Таллінні. Магдебурзьке право діяло на значній території східних земель – Східній Саксонії, Бранденбурзі, деяких областях Польщі.
Найбільш відомі норми Магдебурзького права, надіслані в Бреслау в 1261 році (64 статті) та Герліц у 1304 році (140 статей). У ХІV ст. систематизоване Магдебурзько-Браслаузьке право було видане в 5-ти книгах, що містили близько 500 статей. Перша книга була присвячена міським суддям, порядку їх вступу на посаду, компетенції, правам і обов’язкам; друга книга – охоплювала питання судочинства; третя – відносилася до різних видів позовів; четверта – присвячена сімейному та спадковому праву; п’ята – різним рішенням, не розглянутим в інших книгах[90].
М.І.Гурик, аналізуючи історичні джерела Магдебурзького права на західноукраїнських землях, зазначає, що основна частина їх є рукописними; це – актові книги Галицького, Теребовлянського, акти Белзького, Сяноцького, Бузького, Львівського Бродських судів, Галицького земського суду, магістратські акти міст Бучача, Калуша, Коломиї, Рогатина, Теребовлі, Тернополя, Снятина, Станіслава, документи Львівської ради. Включивши елементи Руського звичаєвого права, німецьке право набуло національних рис, що дозволило йому інтегруватись з місцевими самоврядними традиціями. Вона виділяє таку особливість міст на Магдебурзькому праві, як юридикізація, відзначаючи, що ця особливість несла негативну суть, оскільки вела до розпорошеності міщанства як єдиної суспільної верстви, посилення шляхти і магнатства, ослаблення держави в цілому.
Важливу історичну роль Магдебурзьке право відігравало й на іншій частині Українських земель, що входили до складу Литви та Польщі. А.Павлов в одній із статей підкреслює його важливе значення в розвитку економіки та суспільно-правових відносин Києва та розташованих навколо нього земель. Автор, досліджуючи правові джерела, зазначає, що Київ отримав магдебурзьке право в середині XV століття, що підтверджується кількома грамотами Литовських князів Вітовта, Олександра, Казимира [[91], с. 146].
Згідно з особливим правовим статусом, найбільш упорядкованим був адміністративний устрій міст, що базувався на Магдебурзькому праві, який отримав назву магістратський. Наявність у магістратських містах демократичних принципів Магдебурзького права – виборність усіх посад, можливість апелювати до вищих судових установ, що поєднувалось з елементами Руського права у спробі контролю над магістратом, доводить дієвість елементів правових відносин між соціальними групами міського населення і політичною системою Польської держави. Відсутність феодальної залежності у містах із самоуправлінням давало їм можливість прискорити розвиток ремесла, промислів, а також укріпити свої позиції бюргерству. Незважаючи на відкриття можливостей для піднесення міст, були умови, які сковували їх розвиток, наприклад, свавілля і зловживання королівської і міської адміністрації, що негативно позначалось на становищі міст і міського населення Галицької землі [88, с.12].
В ХVII ст. в основу організації державної влади України було покладено адаптовану реєстровими козаками трьохступеневу структуру військового управління: генеральний, полковий і сотенний уряди. Це зумовило формування воєнізованої адміністративної системи державної влади і управління. В Українській козацькій державі повноваження органів місцевого самоврядування відігравали полкові та сотенні козацькі ради. Однак, уже на кінець ХVІІ ст., вони поступово втратили ці повноваження. Поступова відмова від скликання козацьких рад означала відхід Української держави від демократичних принципів організації влади, в т.ч. і на місцях [[92], с. 6, 16].
У 60-70-х роках ХІХ ст.на території, що входила до складу Російської імперії, була проведена реформа місцевого самоврядування, що здійснювалася відповідно до Положення про губернські та повітові земські установи. У ході реформи створені колегіальні представницькі органи – губернські й повітові земські збори та виконавчі органи – губернські й повітові управи, які обиралися зі складу представницьких органів строком на 3 роки. Запроваджені були також губернські наглядові органи по оцінці рішень земських зборів. Відповідним шляхом було реформованотакож і самоуправління в містах [[93], с. 46 – 57; [94], с. 184 – 189]. А.Миронов також відмічає внесення селянською реформою 1861 року відповідних змін до самоврядування сільських громад, звертаючи, зокрема, увагу на такі елементи місцевого самоврядування, як сільський схід (збори громади), сільський староста (виконавчий орган сільського сходу) [[95], с. 20].
В.Бараєв у своєму дослідженні відзначав, що магдебурзьке право діяло в період гетьманщини – аж до радянських часів. Хоча А.Крусян в своїй дисертації зауважує, що елементи сучасного місцевого самоврядування зародилися в Україні в період її колоніальної залежності від Австро-Угорщини та царської Росії. З проголошенням державної незалежності в січні 1918 року місцеве самоврядування було визнане складовою частиною конституційного ладу, що було передбачено, зокрема, проектом Конституції УНР 1918 року. Окрім того, спроби побудувати місцеве самоврядування робили всі незалежні українські уряди того періоду (Гетьманат, Директорія) [[96], с. 34; [97], с. 1, 13; [98], с. 3].
У літературі зазначається також про наявність органів місцевого самоврядування в період входження західноукраїнських земель до складу Польщі після закінчення Першої світової війни і до 1939 року. Протягом міжвоєнного періоду на цих землях була створена триступенева система місцевих рад, які мали власні виконавчі органи. Автори трьох дисертацій на здобуття наукового ступеня кандидата наук визнають, що місцеве управління на Західній Україні було представлене системою місцевого самоврядування, створення якої здійснювалося шляхом поетапної законодавчої діяльності [99 – 101]. Я.М.Мартинюк, зокрема, зазначає, що сформований на Волині „інститут місцевого самоврядування, з чітким розмежуванням функцій законодавчих та виконавчих органів, з конкретним, закріпленим за кожною самоуправою обсягом роботи, залишався без суттєвих змін” протягом всього періоду від створення перших самоуправ у серпні – вересні 1919 року аж до 1939 року, тобто до часу припинення його діяльності у зв’язку з початком Другої світової війни [100, с. 2]. Хоча, як зазначає М.Іваник, політика польського уряду у сфері самоврядування на українських землях була спрямована на здійснення постійного контролю за діяльністю його органів та обмеження їх повноважень; при цьому представники уряду нерідко перешкоджали радам в їх діяльності [101, с. 10].[[99];[100]; [101]]
Як видно з вищенаведеного, останнім часом у науці місцеве самоврядування нерідко пов’язується або навіть ототожнюється з Магдебурзьким правом та відзначається, що після Жовтневої революції 1917 р. на Україні місцеве самоврядування було повністю ліквідоване й замінене радянською владою.
Однак, такі дослідники не зважають на те, що, підміняючи в першому випадку місцеве самоврядування Магдебурзьким правом, вони, в цей же час, заперечують, що радянську модель організації влади теж можна, або навіть необхідно, розглядати як форму організації публічної влади на місцях. Більше того, вони не дають належної оцінки тому факту, що навіть сьогоднішня система місцевого самоврядування в Україні засновується (і юридично, і фактично) саме на місцевих радах, як основних органах управління в цій системі. І така практика цілком відповідає Європейській хартії місцевого самоврядування (навіть більше, ніж Закон України „Про місцеве самоврядування”, який визначає основним елементом місцевого самоврядування не ради, а територіальні громади) – адже сьогодні в більшості країн Європи основним елементом місцевого самоврядування є рада, повноваження якої визначені у законодавстві [7; 10; [102]; [103], с. 27].
Окрім цього, як і було проілюстровано вище, управління на місцях, засноване на системі виборних рад та їх виконавчих органів, на Західноукраїнських землях у 1919 – 1939 роках також визнається науковцями місцевим самоврядуванням, однак система місцевих рад, що діяла в Українській радянській державі, та була заснована на аналогічних організаційно-правових принципах – ні.
Послідовність описаного підходу викликає великі сумніви, оскільки проведений у цій дисертації системний історико-правовий аналіз підстав для повного заперечення місцевого самоврядування в радянські часи не дає.
Приводом для заперечення існування місцевого самоврядування в радянські часи нерідко є лише констатація спрямовуючої та керівної ролі Комуністичної партії в діяльності рад, яка ґрунтувалася на так званих „Ленінських принципах партійного керівництва масами”. На нашу думку, дослідники, що обґрунтовують свою точку зору цією обставиною, знаходяться на помилкових позиціях, оскільки такий підхід не є правовим підходом до вирішення проблеми. Цей підхід – політичний. Політичний режим, однопартійність за такого підходу змішуються з конституційно-правовими та адміністративно-правовими засадами діяльності органів управління (в т.ч. і місцевих) чи навіть підміняють їх.
Якщо виходити з такого підходу, то навряд чи зможемо визнати наявність місцевого самоврядування не тільки в сучасній Україні, де воно проголошено офіційно в Конституції та закріплено в законі (і де ніхто навіть сьогодні не заперечуватиме значну роль так званого «телефонного права», оскільки більшість адміністративно-територіальних одиниць залишаються депресивними і змушені «випрошувати» дотації і субвенції в центральної влади). Відповідні ознаки, без особливих зусиль, можемо знайти навіть в так званих розвинених європейських країнах та США, де нерідко багато важливих питань у взаємовідносинах влади з регіонами також вирішуються не лише в формалізованих, але й багато в чому – в міжособистісних соціальних зв’язках.
У науковій літературі відзначається, що в країнах, що розвиваються, делегування повноважень з центру на місця не завжди означає автоматичне зростання рівня демократизму місцевого управління в цілому; в багатьох із них продовжує мати місце розбіжність між формально існуючою системою місцевих органів і реально функціонуючим механізмом влади на місцях [[104], с. 144].
З огляду на це, вважаємо, що юридична наука повинна прагнути відійти від подібних підходів, залишивши їх політикам, і досліджувати інші – правові норми та організаційно-правовий механізм, урегульований ними.
Безумовно, місцеві ради не проголошувалися радянськими конституціями органами місцевого самоврядування. Вони визначалися як місцеві державні органи, що мають повну владу на своїй території. В.Є.Чиркін відзначає, що в країнах тоталітарного соціалізму місцеве самоврядування заперечується і в теорії, і на практиці. Виходячи з лозунгу В.І.Леніна „Вся влада – радам”, ради, обрані на місцях (або громадянами або радами нижчого рівня), вважаються органами державної влади (а не місцевого самоврядування) Вони знаходяться в ієрархічному підпорядкуванні. Автономія, самостійність, що лежить в основі муніципальних утворень, заперечується. Поняття муніципального утворення в таких країнах відсутнє, існують лише адміністративно-територіальні одиниці [[105], с. 113 – 114].
Проте, враховуючи, що місце органів місцевого самоврядування в механізмі держави та публічної влади й досі залишається спірним питанням (одні дослідники виходять із його недержавної, а інші – з державної природи), слід визнати, що оцінка характеру діяльності рад у радянський період розвитку Української національної держави має ґрунтуватися на всебічному дослідженні фактичних їх місця і ролі в публічному управлінні, їх завдань і функцій. Значної уваги заслуговують також і досягнення правової науки розглядуваної епохи.
Слід відзначити, що в радянській науці діяльність рад розглядалася, навпаки, – як дещо особливе, в чому і втілювався особливий демократизм радянської системи [[106], с. 3; [107], с.19]. Відношення до місцевих рад як повноважних органів закріплено в багатьох документах, в т.ч. і перших років радянської влади – проекти яких написані В.Леніним. Майже протягом усього радянського періоду Комуністичною партією наголошувалося на необхідності активізації діяльності місцевих рад та посиленні їх ролі у вирішенні господарських питань на місцях. В.Ленін відмічав, ЦК РКП(б), ЦК КП(б)У в своїх документах наголошували на чіткому розмежуванні радянської і партійної роботи, на неприпустимості підміни рад партійними організаціями [[108], с. 2, 177]. Факти ж, що нерідко деякі партійні організації втручалися в безпосередню адміністративно-розпорядчу діяльність місцевих рад та іноді підміняли їх, – розцінювалися як негативне явище [106, с. 162].
Професор Ю.А.Тихомиров в одній із робіт зазначає, що найважливішою ланкою самоуправління – є діюча система рад народних депутатів, що складають політичну основу в СРСР. В аспекті самоуправління – відзначає він – ще повніше відображається діалектичний взаємозв’язок в радах рис державної та громадської організації [[109], с. 19].
У радянській літературі зустрічалася думка, що ради, як державні органи, – являють собою лише адміністративний апарат, яка включає виконкоми, відділи і установи, що була піддана справедливій критиці у монографії Ю.А.Тихомирова та І.М.Степанова, які звертають увагу на той факт, що ради мають певні ознаки масових громадських організацій. Цитуючи виступ М.С.Хрущова (24 лютого 1959 р.), який відзначав, що ради депутатів трудящих втілюють у собі риси органів державної влади і народного, громадського самоврядування, автори відзначають, що ці риси рад не можна розглядати окремо, у відриві один від одного, оскільки вони органічно зв’язані між собою [[110], с. 6 – 9].
Л.І.Брежнєв в 1970 р. відзначав, що місцева рада – вищий орган державної влади на своїй території, „хазяїн міста або селища”. В.Г.Кулаєв у своїй дисертації, захищеній у 1973 р., звертав увагу, що, як представницькі органи державної влади, місцеві ради беруть участь у виконанні всіх основних задач і функцій держави, здійснюючи на своїй території керівництво майже усіма сторонами державного життя [108, с. 2 – 3].
Конституція Української РСР (1978 р.) проголошувала обласні, районні, міські, районні в містах, селищні, сільські ради народних депутатів органами державної влади відповідно в областях, районах, містах, районах у містах, селищах і селах України. Відповідно до Конституції, ради становили єдину систему представницьких органів державної влади України [42, с. 29].
Отже, юридично ради не визнавалися органами місцевого самоврядування, яке, взагалі, не передбачалося чинними конституціями. Однак, на практиці ради виконували функції представницьких органів місцевих громад, що випливало з їх виборності та підзвітності місцевому населенню, обов’язків виконання наказів виборців та ін. Виключно ради, які здійснювали широке коло повноважень, уповноважені були вирішувати питання місцевого значення відповідно до законодавства.
У фактичній діяльності місцевих рад народних депутатів та їх виконавчих органів можна знайти багато функціональних особливостей, притаманних місцевому самоврядуванню та комунальному управлінню.
Враховуючи, що системне вирішення питання про природу та характер діяльності місцевих рад у Радянській Україні відсутнє в роботах сучасних учених-правознавців, та беручи до уваги, що воно має важливе значення для з’ясування концептуальних засад комунального управління, вважаємо за необхідне приділити окрему увагу вирішенню зазначеного питання.
Вбачається, що висновок про фактичну наявність чи відсутність в Україні місцевого самоврядування та комунального управління, як діяльності з практичної реалізації його завдань і функцій, в радянські часи можна зробити, лише комплексно проаналізувавши систему місцевих органів влади, організацію їх діяльності в тих умовах. Вирішуючи це питання, ми візьмемо за основу поняття місцевого самоврядування, визначене Європейською хартією місцевого самоврядування: місцеве самоврядування означає право і спроможність місцевих властей, в межах закону, здійснювати регулювання і управління суттєвою частиною суспільних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення [7].
У резолюції VIII з’їзду РКП(б) у березні 1919 р. відзначалося: „Радянська держава здійснила, між іншим, у незрівнянно більш широкому виді, аніж деінде, місцеве самоврядування, без будь-якої призначеної влади” [[111]].
Перші партійні директиви щодо активізації діяльності місцевих рад знайшли законодавче оформлення у рішеннях VII з’їзду Рад РРФСР, який відбувався в грудні 1919 року, і розробив конкретні заходи в цьому напрямку. Однак, громадянська війна та інтервенція не дозволили ефективно реалізувати ці заходи, змусивши на деякий час їх відкласти [108, с. 22 – 23].
Українська національна держава будувалася в жорсткій боротьбі з німецько-австрійськими окупантами та внутрішніх сутичках. Нормальне функціонування місцевих рад у таких умовах було вкрай утрудненим, а іноді – зовсім неможливим. На звільнених радянськими військами територіях створювалися органи радянської влади: ради, ревкоми, комнезами. Важливу роль у створенні та відновленні рад відіграло Положення про організацію місцевих органів Радянської влади та порядок управління, затверджене радянським урядом України на початку 1919 р.
Після закінчення громадянської війни були усунені основні перешкоди для нормального функціонування місцевих рад. Вже у січні – лютому 1919 р. на території України розгортається широка діяльність із заміни тимчасових органів радянської влади постійними радами робітничих, селянських та червоноармійських депутатів [[112]].
У наступні роки вже відбувалися вибори в місцеві ради. В лютому 1921 р. відбувся V Всеукраїнський з’їзд рад, в постанові якого „Про роботу місцевих Рад та їх виконкомів” вказувалося на необхідність організовувати міські ради в усіх селищах міського типу; пленуми міськрад скликати не рідше одного разу на тиждень, губернських – не рідше одного разу на два тижні [108, с. 30]. У травні 1921 року було видано постанови ВУЦВК про організацію міських рад, про їх права та обов’язки, про регулярні вибори до рад, про всеукраїнські та губернські з’їзди рад [[113]].
Проблема реорганізації та вдосконалення системи, посилення та активізації діяльності рад залишалася питанням високого рівня актуальності й у наступні роки. У 1922 році в Україні була проведена адміністративно-територіальна реформа з укрупненням адміністративно-територіальних одиниць, в ході якої було створено округи та райони й скорочена кількість сільрад (з 12-ти губерній утворено 9 нових, на основі 102 повітів створено 53 округи, з 1989 волостей – 706 районів, із 15756 сільрад – 9307 нових). У подальшому кількість сільрад була дещо збільшена зі зменшенням кількості районів та округів. Важливим заходом у ході реформи було створення самостійних районних бюджетів і передача районам управління місцевим господарством. Ці заходи підвищили роль місцевих рад у вирішенні політичних та господарських задач, в управлінні освітою, охороною здоров’я, соціальним забезпеченням, торгівлею та побутовим обслуговуванням [108, с. 53 – 62].
Таким чином, вже до 1925 року управлінська діяльність місцевих рад набула змістовного та цілеспрямованого характеру. У цей період було створено постійні секції та комісії рад, організовано регулярне скликання сесій, запроваджено принцип підзвітності виконавчих органів [108, с. 177 – 178].
Індустріалізація та колективізація, що здійснювалися в наступні роки, вимагали подальшого вдосконалення діяльності місцевих рад. Для того, щоб знайти найкращу форму реорганізації, в порядку експерименту, було вирішено провести її в декількох округах країни, зокрема в Єлисаветградському окрузі на території нинішньої Кіровоградської області та Вінницькому окрузі. В цих округах ліквідовувалися відділи окружних виконкомів, функції яких передавалися райвиконкомам та міським радам. Підведені в 1930 році підсумки роботи дослідних округів України показали, що реорганізація повністю себе виправдовує. А оскільки до аналогічних висновків прийшли й інші республіки, округи в СРСР було ліквідовано [[114]].
У наступні роки розвитку Української радянської держави поступовий розвиток місцевих органів влади продовжувався.
Постанова ЦК КПРС (22 січня 1957 р.) „Про покращення діяльності Рад депутатів трудящих та посилення їх зв’язків з масами” підкреслила посилення ролі місцевих рад в господарському будівництві шляхом активізації роботи їх сесій і постійних комісій, а також їх включення в планову та бюджетно-фінансову роботу. В 1957 – 1960 рр. вищими органами влади союзних республік були затверджені положення про місцеві (сільські і районні) ради, в яких конкретизувалися організаційні принципи їх роботи.
У 1962-1963 рр. місцеві ради були розділені (як і партійні органи) на промислові та сільські (ради районів, крайові, обласні ради). В листопаді 1964 року були знову об’єднані промислові та сільські партійні організації та, разом із цим, відтворені єдині райони, в межах яких почали діяти знов об’єднані ради [89].
Аналіз сесійної діяльності місцевих рад в 1960-70-ті роки, проведений А.І.Чорним у його дисертації, показав, що на сесіях розглядалося все більш широке коло питань, що дозволяло радам активніше впливати на вирішення різних проблем господарства, культури, побуту, краще здійснювати контрольні функції по відношенню до виконавчо-розпорядчих органів. Стан роботи місцевих рад в знаній мірі залежав від діяльності їх постійних комісій, які все частіше ініціювали здійснення заходів із удосконалення діяльності підприємств, організацій, установ, благоустрою населених пунктів, культурно-побутовому обслуговуванню населення, освіти, охорони здоров’я та ін. Суттєво покращили свою діяльність виконавчо-розпорядчі органи місцевих рад. Виконкоми, постійно вдосконалюючи організаційні форми своєї діяльності, стали частіше звітувати перед радами [106, с. 169 – 170].
8 квітня 1968 р. Президія Верховної Ради СРСР видала Указ „Про основні права та обов’язки сільських та селищних Рад депутатів трудящих”. 19 березня 1971 р. було видано укази „Про основні права та обов’язки районних Рад депутатів трудящих”, „Про основні права та обов’язки міських і районних в містах Рад депутатів трудящих”. Велике значення для покращення роботи місцевих рад мала також постанова Ради Міністрів СРСР від 05 березня 1971 р. №157 „Про заходи зі зміцнення матеріально-фінансової бази виконкомів районних та міських Рад депутатів трудящих” [108, с. 13 – 14]. Цими правовими актами було розширено права міських, районних, сільських і селищних рад. Усі прийняті документи виходили з уявлення про ради як органи, що володіють повним комплексом повноважень в межах своєї території [89].
Значне розширення прав і обов’язків місцевих рад у сфері виробництва дозволило їм стати дуже важливою ділянкою в галузі планування та управління господарством, координації діяльності підприємств та організацій, розташованих на їх території. Місцеві ради не лише самостійно вирішували питання місцевого значення та здійснювали керівництво підвідомчими їм підприємствами та організаціями, але й виконували координаційні та контрольні функції щодо господарських суб’єктів, незалежно від їх відомчої підпорядкованості [106, с. 170 – 171 ].
Є.В.Додін в монографії «Відділи і управління виконкомів місцевих рад» зауважував, що місцеві ради і їх виконавчі комітети здійснюють значний вплив, зокрема, і на діяльність місцевих органів управління, що не входять в систему рад. В багатьох місцях – зазначав він – установилась практика затвердження радами керівників непідвідомчих їм організацій. Так, багато місцевих рад затверджують на посадах голів обласних комітетів з радіомовлення і телебачення, начальників обласних інспекцій республіканських комітетів з охорони природи, начальників районних інспекцій статистики і керівників інших непідвідомчих установ [[115], с. 18 – 19].
У листопаді 1978 р. було видано Указ Верховної Ради СРСР „Про основні права і обов’язки районних рад народних депутатів” а також аналогічні акти про права і обов’язки міських, районних (у містах), селищних та сільських рад. 25 червня 1980 р. прийнято Закон „Про повноваження крайових, обласних, окружних та обласних (автономних) рад” [89, с. 732].
Таким чином, в радянський період розвитку Української держави було сформовано систему місцевих органів влади, які мали право самостійно вирішувати питання місцевого значення на своїх територіях. Їх реальна здатність вирішувати зазначені питання залежала лише від визначення кола питань місцевого значення. Отже, правова сутність цих органів повністю відповідала сутності місцевих властей, визначених у Європейській хартії місцевого самоврядування [7].
Наведене дозволяє зробити висновок про те, що фактично в радянський період функціонування української держави місцеве самоврядування, хоча і в специфічній формі, але існувало. Система самоврядування характеризувалася тим, що посадовці для контролю за діяльністю рад не призначалися вищими органами [96, с. 33], однак існувала сувора система підлеглості, особливо в системі виконкомів місцевих рад. Виконавчо-розпорядча діяльність місцевих рад (органів місцевого самоврядування) втілювалася, в основному, в роботі їх виконавчих комітетів і, за своєю сутністю, представляла собою комунальне управління.
Слід відзначити, що в процесі прийняття рішень у системі місцевих рад у радянський період фактично провідну роль відігравали партійні органи, які нерідко насправді вирішували більшість питань, віднесених законодавством до компетенції рад, проводили виховну роботу з депутатами, готували проекти рішень, втручалися в їх діяльність. Але зважаючи на те, що вказана обставина була притаманна всій системі організації публічної влади в Україні, Комуністична партія відігравала провідну роль і в діяльності загальнодержавних (республіканських) органів влади, що цілком характерно для однопартійної системи, та беручи до уваги той факт, що юридично, хоча й іноді формально, всі рішення місцевих органів оформлювались відповідно до законодавства у формі рішень сесій і виконкомів, вважаємо, що ця обставина повинна залишатися поза межами науково-правових досліджень.
9 квітня 1990 р. Верховною Радою Союзу РСР було прийнято Закон СРСР „Про загальні засади місцевого самоврядування та місцевого господарства в СРСР”, введений у дію з дня його опублікування (18 квітня 1990 р.), який проголошував місцеве (територіальне) самоврядування як самоорганізацію громадян для вирішення безпосередньо або через вибрані ними органи всіх питань місцевого значення, виходячи з інтересів населення та особливостей адміністративно-територіальних одиниць, на основі законів та відповідної матеріальної та фінансової бази[[116]].Закон усував централізовану підпорядкованість місцевих виконавчих органів, детально визначав принципи та порядок організації місцевого самоврядування, гарантував самостійність і незалежність рад народних депутатів (на основі їх відповідальності за вирішення питань місцевого значення), впроваджував комунальну власність, управління якою, від іменні населення, здійснювали ради народних депутатів, гарантував економічну самостійність місцевого самоврядування.
7 грудня 1990 р. було прийнято й Закон Української РСР «Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве самоврядування», який проголошував незалежність і самостійність місцевих рад [56].
Згідно із Законом України від 26 березня 1992 р. «Про внесення змін до Закону Української РСР «Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування» [[117]], зазначений закон був викладений у новій редакції, отримав назву «Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування». За цим законом місцеві ради остаточно набули ознак органів місцевого самоврядування в сучасному вигляді, за винятком районних і обласних рад, що позбавлялися власних виконавчих органів, а їхні функції покладалися на місцеві державні адміністрації, які утворювалися.
У цьому ж законі вперше з’являється поділ повноважень виконавчих органів місцевих рад на власні й делеговані державою; перелік делегованих повноважень визначався статтею 42 Закону [96, с. 61].
У 1994 р. на основі Закону України від 3 лютого 1994 р. «Про формування місцевих органів влади і самоврядування» місцеві державні адміністрації припинили своє існування, а на органи місцевого самоврядування (обласні, районні, Київську та Севастопольську міські ради) було покладено не лише вирішення усіх місцевих справ, а й одночасно – функції місцевої державної виконавчої влади [[118]]. Нарешті, в 1995 р. на основі Конституційного Договору між Верховною Радою України та Президентом України від 08 червня 1995 р. було відновлено модель місцевого самоврядування, яка існувала на основі Закону 1992 р., тобто з функціонуванням місцевих державних адміністрацій [[119]].
Нова Конституція України, прийнята в 1996 році, закріпила модель місцевого самоврядування, майже аналогічну моделі 1992 та 1995 рр.Ліквідоване подвійне підпорядкування виконавчих комітетів рад, їхніх управлінь і відділів [1].
Закон України „Про місцеве самоврядування в Україні”, прийнятий Верховною Радою України 21 травня 1997 р., проголошує місцеве самоврядування не лише як право територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення, а і як реальну здатність вирішувати такі питання, наближуючи конституційні норми до відповідних положень Європейської хартії місцевого самоврядування [7; 10; 28, с. 11 – 13].
Цей Закон до системи місцевого самоврядування відносить: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ і міст; органи самоорганізації населення. Закон проголошує територіальну громаду села, селища, міста первинним суб’єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень, визначає форми вирішення територіальною громадою питань місцевого значення, тобто як безпосередньо (вибори, місцевий референдум, загальні збори громадян тощо), так і через відповідні ради та їх виконавчі органи.
Детально розглянувши та проаналізувавши у своїй дисертації становлення і розвиток місцевого самоврядування, О.Яцунська пропонує виділяти 5 періодів його розвитку: період зародження та становлення місцевого самоврядування; період європеїзації, або впливу на цей інститут Магдебурзького права; період русифікації вітчизняного самоврядування на теренах сучасної України; так званий радянський період місцевого самоврядування; сучасний період розвитку українського місцевого самоврядування [21, с. 8].
Р.А.Джабраілов, який досліджував комунальну власність, що є майновою основою місцевого самоврядування, пропонує таку періодизацію становлення і розвитку законодавства в цій сфері: 1) XIV – XVIII ст. – період розвитку міської власності на основі Магдебурзького права та з останньої чверті XVIII ст. – Жалуваної грамоти на права і вигоди містам Російської імперії, виданого Катериною ІІ 21.04.1785; 2) друга половина ХІХ ст. – реформи місцевого самоврядування; 3) період СРСР; 4) розвиток комунальної власності в сучасній Україні [79, с. 4].
Вважаємо за доцільне запровадити відповідну періодизацію комунального управління, визнавши, що комунальне управління виникло в процесі формування місцевого самоврядування та набуло формалізованого вигляду за Магдебурзьким правом і продовжувало постійно функціонувати в різних системних формах до набуття Україною незалежності. Основними періодами, які пропонується виділяти в процесі розвитку комунального управління є:
- період зародження комунального управління;
- період впливу на цей інститут Магдебурзького права;
- друга половина ХІХ ст. – період реформування місцевого самоврядування;
- радянський період функціонування комунального управління;
- період після здобуття незалежності України [24, с. 17].
Юридичній науці відомо багато теорій (парадигм) місцевого самоврядування. Вони пояснюють походження місцевого самоврядування, його місце і роль в політичній системі суспільства. Ці теорії в процесі еволюційного розвитку уявлень про державу і владу зазнавали поступових змін, перетворюючись одна на іншу. На сьогодні, можна виділити дві основних теорії місцевого самоврядування: громадівська (теорія вільної громади) та державницька. Певні риси різних теорій самоврядування, змішані в той чи інший спосіб, знайшли відображення в трьох основних системах місцевого самоврядування: англосаксонській, французькій (континентальній) та німецькій.
Громадівська теорія самоврядування, авторами якої є Є.Мейєр, О.Лабанд, О.Ресслєр, розглядає місцеве самоврядування як самостійний, незалежний від державної влади інститут [21, с. 7], виходить з того, що право громади управляти своїми справами має такий же невід’ємний характер, як і права та свободи людини, оскільки громада виникає значно раніше за державу. Тобто теорія спирається на ідеї природного права, виходить із визнання громади суспільним об’єднанням, яке склалося природно, і, по суті, незалежне від держави.
Ця теорія спирається на аксіому про розподіл справ, якими відає громада, на власні справи та справи, доручені їй державою.
Державницька теорія місцевого самоврядування, авторами якої вважаються Л.Штейн, Р.Гнейст, розглядає його як одну з форм організації місцевого державного управління. Джерелом усіх повноважень в галузі місцевого самоврядування, згідно з указаною теорією, виступає держава, яка наділяє цими повноваженнями органи місцевого самоврядування. Відмінність цих органів від органів державного управління полягає в механізмі їх утворення – шляхом виборів територіальною громадою, і, як правило, серед членів цієї ж громади, які є більше зацікавленими в ефективному здійсненні місцевого самоврядування [36, с. 60 – 68].
Основним недоліком громадівської теорії є відсутність чіткого визначення об’єкта управління в галузі місцевого самоврядування. Це обумовлюється нечіткістю сфери правового регулювання суспільних відносин. Дійсно, в науці й на практиці відсутній чіткий критерій, за допомогою якого можна було б об’єктивно визначити коло суспільних відносин, які: а) підлягають державному управлінню (належать до предмету відання держави); б) підлягають місцевому самоврядуванню; в) взагалі не підлягають публічному управлінню (і не належать до сфери правового регулювання).
Держава, як носій суверенітету, завжди вправі розширити сферу правового регулювання та перерозподілити предмети відання між органами державної влади та органами місцевого самоврядування. Держава встановлює порядок формування органів місцевого самоврядування, визначає їх права та обов’язки, розмежовуючи їх між різними органами (представницькими, виконавчо-розпорядчими) та посадовими особами. Держава здійснює ці повноваження шляхом встановлення обов’язкових для виконання правил (норм права).
Виходячи із зазначеного, можна зробити висновок, що стверджувати про незалежність місцевого самоврядування від держави припустимо лише у відносній мірі. Місцеве самоврядування і його органи, в тому числі й органи комунального управління, є відносно самостійними від держави.
Форми правового регулювання комунального управління можуть бути різноманітними. Це, як правило, конституції і закони та інші акти національного права. З кінця ХХ сторіччя ці правовідносини регулюються також і міжнародним договором – Європейською хартією місцевого самоврядування (укладена в Страсбурзі 15 жовтня 1985 р., ратифікована Україною 15 липня 1997 р.) [7].
Існуюча в Україні практика функціонування комунального управління, в частині правового регулювання його компетенції, порядку організації та здійснення, визначається такими формами: Конституція України, міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, і основне місце серед яких займає Європейська хартія місцевого самоврядування, закони України, укази й розпорядження Президента України, постанови й розпорядження Кабінету Міністрів України, нормативно-правові акти міністерств та інших органів центральної виконавчої влади, розпорядження місцевих державних адміністрацій, рішення органів місцевого самоврядування – місцевих рад і їх виконавчих органів, розпорядження сільських (селищних, міських) голів, статути територіальних громад.
Форми (джерела) правового регулювання комунального управління, безперечно, слід розглядати в загальній системі джерел адміністративного права. Відомо, що джерелами права можуть бути нормативно-правові акти, судові й адміністративні прецеденти, правові звичаї а також правові договори, релігійні норми, юридична наука [63, с. 181 – 194].
Серед джерел правового регулювання комунального управління – Конституція та закони України, укази й розпорядження Президента України, постанови й розпорядження Кабінету Міністрів України, накази й інші акти міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, рішення місцевих рад та розпорядження їх виконавчих органів, розпорядження сільських, селищних, міських голів.
Слід відзначити, що, як і серед джерел інших адміністративно-правових інститутів, серед джерел правового регулювання комунального управління переважають комплексні нормативно-правові акти, тобто такі, що містять правові норми різних галузей.
Конституція України, яка в системі джерел адміністративного права відіграє головну, системоутворюючу роль, оскільки має найвищу юридичну силу, – становить основу правового регулювання комунального управління. Особливості його нормативно-правового регулювання полягають в тому, що воно базується на положеннях окремої глави Конституції України – глави 11 „Місцеве самоврядування” та спеціальних законах – „Про місцеве самоврядування в Україні”, „Про службу в органах місцевого самоврядування”[1; 10; [120]]та ін.
Серед правових норм, із яких складається нормативна база комунального управління, переважають норми адміністративного права [6].
Висновки до розділу 1
1. У розділі проведено дослідження поняття комунального управління, його правового змісту, механізму та джерел його адміністративно-правового регулювання, визначено основні етапи його історичного становлення та розвитку, проведено їх періодизацію. На основі аналізу сучасних та історичних концепцій місцевого управління, відзначено, що стверджувати про незалежність місцевого самоврядування від держави припустимо лише у відносній мірі. Місцеве самоврядування і його органи, в тому числі й органи комунального управління, є відносно самостійними від держави.
2. За результатами дослідження запропоновано визначення комунального управління, як універсального, врегульованого нормами адміністративного права недержавного різновиду публічної владно-управлінської діяльності, направленої на практичну реалізацію завдань і функцій місцевого самоврядування з питань місцевого значення, що здійснюється виконавчими органами місцевого самоврядування, а також сільськими, селищними й міськими головами, на місцевому владному рівні в інтересах місцевого населення (територіальної громади).
3. Механізм адміністративно-правового регулювання комунального управління являє собою систему (організовану у певній послідовності сукупність) правових засобів (адміністративно-правових норм, правовідносин, які виникають у ході організації та здійснення такого управління, актів реалізації правових норм), за допомогою яких здійснюється цілеспрямовуючий вплив на суспільні відносини, які виникають під час вирішення питань місцевого значення, з метою ефективного вирішення цих питань.
Встановлені в нормах адміністративного права дозволи, заборони та приписи, визначена ними компетенція органів комунального управління (функції, повноваження, предмети відання права та обов’язки і т.д.) і їх посадових осіб – реалізуються в управлінських правовідносинах у формах дотримання, виконання та застосування правових норм.
4. Визначено, що комунальне управління як різновид публічної владно-управлінської діяльності являє собою систему врегульованих нормами адміністративного права суспільних відносин (управлінські відносини), яка складається із трьох явищ: 1) об’єкта управління; 2) системи суб’єктів управління; 3) структури взаємозв’язків суб’єктів управління між собою та з об’єктом управління.
5. Об’єктом комунального управління є врегульовані нормами адміністративного права суспільні відносини, що підлягають такому управлінню. Ці суспільні відносини виникають у зв’язку з реалізацію суспільних інтересів з питань місцевого значення.
6. Суб’єктами комунального управління запропоновано визначити:
— виконавчі органи місцевого самоврядування (їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи);
— сільські, селищні, міські голови;
— виборні колегіальні органи місцевого самоврядування (сільські, селищні, міські ради) – в частині вирішення установчих, внутрішньоорганізаційних та деяких інших питань.
7. Сьогодні існує потреба у впровадженні в науку узагальнюючого терміну для позначення всіх існуючих та можливих у майбутньому виконавчих органів місцевих рад; виконавчий орган місцевого самоврядування, яким здійснюється практична діяльність по реалізації завдань і функцій місцевого самоврядування слід визначити як орган комунального управління.
8. Серед джерел правового регулювання комунального управління найбільш визначне місце посідають комплексні нормативно-правові акти, тобто такі, що містять адміністративно-правові норми різних галузей права. Серед правових норм, з яких складається нормативна база комунального управління, переважають норми адміністративного права.
9. Статут територіальної громади є особливим актом в системі рішень органів місцевого самоврядування, однак практика його застосування свідчить про те, що цей важливий інструмент застосовується в недостатній мірі. Тому законі слід передбачити можливість прийняття статуту територіальної громади безпосередньо територіальною громадою – на місцевому референдумі та офіційно визначити його актом найвищої юридичної сили у системі підзаконних правових актів, що регулюють питання місцевого значення на відповідній території.
10. В результаті аналізу історії розвитку комунального управління, доведено, що комунальне управління виникло в процесі формування місцевого самоврядування та набуло формалізованого вигляду за Магдебурзьким правом і продовжувало постійно функціонувати в різних системних формах до набуття Україною незалежності, в т.ч. і в радянський період розвитку української держави. Основними періодами, які запропоновано виділяти в процесі розвитку комунального управління є:
- період зародження комунального управління;
- період впливу на цей інститут Магдебурзького права;
- друга половина ХІХ ст. – період реформування місцевого самоврядування;
- радянський період функціонування комунального управління;
- період після здобуття незалежності України.
РОЗДІЛ 2
Місце і роль комунального управління у механізмі реалізації публічної влади в Україні
2.1.Органи комунального управління в механізмі публічної влади в Україні
У першому розділі цього дисертаційного дослідження нами було обґрунтовано застосування терміну „орган комунального управління” як позначення всіх можливих виконавчих органів місцевого самоврядування, що можуть утворюватися і діяти в Україні.
Відповідно до статей 140, 141 Конституції України, місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Територіальні громади на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування обирають строком на п’ять років депутатів обласних, районних, сільських, селищних, міських і районних у містах (у разі їх створення) рад, а також, відповідно, сільських, селищних, міських голів, які очолюють виконавчі органи рад та головують на їх засіданнях. Статус голів, депутатів і виконавчих органів ради та їхні повноваження, порядок утворення, реорганізації, ліквідації, а також інші питання організації місцевого самоврядування, відповідно до Конституції, визначаються законом [1].
При характеристиці правового регулювання організації і діяльності органів місцевого самоврядування виникають актуальні проблеми, пов’язані з численними законодавчими колізіями, а іноді – прогалинами в праві. Тому, розробляючи новий Закон України про місцеве самоврядування, або продовжуючи практику внесення змін до існуючого, слід, насамперед, розробити чітку концепцію розмежування повноважень між державою і територіальними громадами щодо визначення системи і структури органів комунального управління. Адже, в деяких випадках, чинним Законом врегульовані питання, які, по суті, є питаннями місцевого значення і, що очевидно, підлягають вирішенню відповідними органами місцевого самоврядування, а в інших випадках – важливі питання законом не врегульовуються, хоча, об’єктивно знаходяться в сфері правового регулювання.
Ні чинний Закон України „Про місцеве самоврядування в Україні”, ані інші акти чинного законодавства України, що регулюють комунальне управління, не передбачають обов’язкового переліку органів комунального управління[10]. Проведені в ході виконання нашої роботи дослідження показують, що органи місцевого самоврядування та органи комунального управління складають впорядковану за ознаками адміністративно-територіального устрою сукупність, однак підстав для визнання цих органів єдиною системою, застосування в науці категорій „система органів місцевого самоврядування”, „система органів комунального управління” – не виявляється можливим, через відсутність системоутворюючих ознак у їх сукупності [82, с. 222].
Стаття 11 Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні” визначає, що виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади – також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.
Відповідно до статті 12 зазначеного закону, виконавчий комітет сільської, селищної, міської ради очолює відповідний сільський, селищний, міський голова, який є головною посадовою особою територіальної громади і здійснює свої повноваження на постійній основі [10].
Як уже зазначалося, виконавчі органи місцевих рад, сільські, селищні, міські голови мають окремі сфери відання (компетенцію), які визначені законом.
До органів місцевого самоврядування, відповідно до Основного закону України, належать районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, а також органи місцевого самоврядування районів у містах (питання організації яких належить до компетенції міських рад). Голови районних та обласних рад обираються відповідними радами та очолюють виконавчі апарати зазначених рад.
Обласні та районні ради діють у межах повноважень, визначених Конституцією України, Законом України „Про місцеве самоврядування в Україні” та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами[1; 10]. Згідно з чинним законодавством, виконавчими органами районних та обласних рад фактично є відповідні районні та обласні державні адміністрації [[121]].
Відповідно до Закону „Про місцеве самоврядування в Україні”, виконавчими органами районних у містах рад, які можуть утворюватися у містах з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради, також є виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи [10].
Аналізуючи проблему співвідношення органів державної влади та органів місцевого самоврядування, В.Борденюк зазначає, що однією із визначальних ознак органу держави є те, що він представляє собою інституцію (організацію), яка засновується державою в порядку, визначеному законодавством. Ця ознака яскраво віддзеркалюється на органах місцевого самоврядування, оскільки Конституція України не тільки зафіксувала обов’язковість їх заснування, але й визначила їх систему, що знайшло відтворення в Законі „Про місцеве самоврядування в Україні”. Таким чином – зауважує В.Борденюк – заснування органів місцевого самоврядування є результатом юридично-владного волевиявлення держави, зафіксованого у відповідних нормах Конституції та Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні” [1; 10; 27].
Ця позиція, що яскраво віддзеркалює державницький підхід до місцевого самоврядування, як було з’ясовано в ході виконання нашої дисертаційної роботи, – є вірною лише в деякій мірі. Основним аргументом, який у даному випадку обумовив зазначену точку зору, – являється те, що фундаментальною основою заснування органів місцевого самоврядування є система адміністративно-територіального устрою України.
Відповідно до статті 92 Конституції України, адміністративно-територіальний устрій України визначається виключно законами України[1]. Однак, на сьогодні зазначене питання регулюється лише розділом Х „Територіальний устрій України” Основного закону, а також Положенням про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою Української РСР, затвердженим Указом Президії Верховної Ради Української РСР від 12.03.1981 [1, [122]]. В пункті 2 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 13.07.2001 №11-рп/2001 у справі про адміністративно-територіальний устрій, адміністративно-територіальна одиниця визначається як компактна частина єдиної території України, що є просторовою основою для організації і діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Закон „Про місцеве самоврядування в Україні” (стаття 1) під адміністративно-територіальними одиницями розуміє область, район, місто, район у місті, селище, село (як характеристику, пов’язану з особливим статусом Автономної Республіки Крим, необхідно відмітити, що вона не віднесена цим законом до адміністративно-територіальних одиниць [10; [123]].
Відповідно до статті 133 Конституції України, систему адміністративно-територіального устрою України складають: Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села[1].
Особливістю визначення системи адміністративно-територіального устрою України, передбаченого Положенням про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою, є те, що воно не містить в собі Автономної Республіки Крим, однак включає такі елементи, як: селище міського типу та сільрада[122].
Аналізуючи норми Конституції та інші положення чинного законодавства, можемо констатувати, що вони оперують з поняттям „населений пункт”, як зі зрозумілою категорією, що не потребує додаткових визначень та пояснень.
О.М.Невелєв, досліджуючи систему адміністративно-територіального устрою, відзначає, що населені пункти займають території в межах, що забезпечують життєдіяльність сіл, селищ та поселень міського типу [[124]].
У прийнятому 04.12.1997 Верховною Радою України Законі „Про адміністративно-територіальний устрій” (реєстраційний номер проекту № 907 від 05.02.1997) пропонувалося визначити населений пункт як частину комплексно заселеної території України, яка склалася внаслідок господарської та іншої соціальної діяльності, має сталий склад населення, власну назву та зареєстрована в установленому порядку. Запроваджувалися також ведення Державного реєстру адміністративно-територіальних одиниць України і поділ населених пунктів на сільські (села) та міські (селища і міста). Закон було повернуто до Верховної Ради України з пропозиціями Президента, який, зокрема, звернув увагу, що, не зважаючи на цілком правомірне визначення в статті 13 Закону, що межа населеного пункту відокремлює його землі від земель іншого призначення, в статті 14 встановлюється, що адміністративно-територіальна одиниця (село, селище, місто) має закріплену територію, яка складається з території відповідного населеного пункту, а також земель сільськогосподарського, водогосподарського та іншого призначення; межа адміністративно-територіальної одиниці визначається як така, що відокремлює її від іншої адміністративно-територіальної одиниці. Глава держави вказував, що в Законі виявилося невизначеним, хто має право видавати державний акт встановлення меж району, міста, селища та села, забезпечувати винесення в натуру відповідних меж. У результаті повторного обговорення зазначений закон Верховною Радою України не прийнято [[125]].
Нормативне визначення населеного пункту можемо знайти лише в чинних Правилах дорожнього руху, що характеризують населений пункт як забудовану територію, в’їзди на яку і виїзди з якої позначаються дорожніми знаками [[126]]. Положення про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою встановлює види поселень, що відносяться до населених пунктів – це міста і селища міського типу (міські населені пункти), села і селища (сільські населені пункти).
Таким чином, в законодавстві України залишаються чинні нормативно-правові акти, що містять поняття «селище міського типу». Проведені дослідження показують, що на практиці в Україні такі селища також зустрічаються, причому їх найменування містять родову ознаку «селище міського типу» [[127]; [128]]. Згідно з даними Державного комітету статистики України, станом на 01січня 2007р. в Україні налічувалося 886селищ міського типу[[129]].
Положення про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою питання найменування (на відміну від перейменування, воно характеризує процедуру присвоєння назви новоствореному населеному пункту) відносило до компетенції Президії Верховної Ради Української РСР (окрім найменування сільрад, віднесеного до компетенції виконавчих комітетів обласних рад). Аналогічно питання віднесення населених пунктів до категорії міст вирішувалися Президією Верховної Ради, а до категорії селищ міського типу – виконкомами обласних рад; питання ж віднесення населених пунктів до категорії села чи селища також не було визначено в законодавстві (воно вирішувалося під час найменування населеного пункту Президією Верховної ради). Дещо по-іншому були врегульовані питання встановлення меж населених пунктів: згідно з зазначеним Положенням, встановлення меж міст здійснювалося Президією Верховної Ради Української РСР, питання встановлення меж інших населених пунктів урегульовано не було [122].
Чинна Конституція України питання віднесення населених пунктів до категорії міст, встановлення меж міст, найменування всіх населених пунктів відносить до компетенції Верховної Ради України (пункт 29 частини першої статті 85)[1]. Питання встановлення меж інших населених пунктів (окрім міст) залишається, таким чином, неврегульованим. Вказані питання, на нашу думку, мають вирішуватися органами місцевого самоврядування – до їх повного законодавчого врегулювання.
Конституційний Суд України у рішенні від 09.02.2000 №1-рп/2000 у справі про місцеве самоврядування зазначав, що в системі місцевого самоврядування України має місце певна субординація її елементів – територіальної громади, ради, її виконавчих органів зі збереженням відповідного розмежування їх прав і повноважень [[130]]. М.Ославський та М.Козлов бачать місцеве самоврядування як систему організації діяльності місцевих жителів на відповідній території, що являє собою сукупність різноманітних органів та інститутів. Ця сукупність – відзначають вони – функціонує як єдиний цілісний механізм, центральною, провідною ланкою якого є територіальна громада; причому нормативне визначення структури системи місцевого самоврядування має узагальнюючий характер – у різних населених пунктах набір елементів цієї системи може бути різний: одні елементи мають обов’язковий для всіх систем місцевого самоврядування характер, інші – притаманні лише окремим із них [23].
Як показують проведені в ході виконання дисертаційної роботи дослідження нормативно-правової бази та практичної діяльності органів місцевого самоврядування, характерною їх ознакою є відсутність підлеглості по вертикалі.
Остання ознака також є однією з визначальних при характеристиці органів місцевого самоврядування. Так, наприклад, якщо районні державні адміністрації підзвітні й підконтрольні обласним державним адміністраціям (стаття 33 Закону України „Про місцеві державні адміністрації” [11]), то сільські, селищні, міські ради не є підзвітними та підконтрольними районним радам, районні ради – не є підзвітними та підконтрольними обласним радам. Можливі твердження щодо наявності вертикальної підлеглості по лінії виконавчих органів – у зв’язку зі здійсненням ними повноважень органів виконавчої влади – спростовуються доведеною нами в ході виконання дисертаційної роботи (в підрозділі 2.2) відсутністю реального механізму скасування чи зупинення рішень виконавчих органів місцевих рад, прийнятих з питань здійснення делегованих повноважень в адміністративному порядку (ані радою, ані органом виконавчої влади) [[131]]. Підконтрольність виконавчих органів місцевих рад місцевим державним адміністраціям стосується лише здійснення ними повноважень органів державної виконавчої влади, і має певні особливості, які будуть розглянуті нижче.
Тому під системою органів місцевого самоврядування, на нашу думку, можна було б запропонувати розуміти сукупність відповідних самоврядних інститутів окремого населеного пункту. Однак необхідності застосування такого терміну в наведеному значенні, на нашу думку, немає.
Цілком зрозуміло, що сукупність органів місцевого самоврядування не співпадає із сукупністю органів комунального управління, оскільки поняття комунального управління як діяльності, що полягає у практичній реалізації завдань і функцій місцевого самоврядування, є більш вузьким за змістом, аніж місцеве самоврядування.
Як процес організуючо-владного впливу на об’єкти управління, шляхом забезпечення виконання рішень органів місцевого самоврядування, комунальне управління становить основний зміст діяльності виконавчих органів сільських, селищних, міських рад та сільських, селищних і міських голів. Між тим, стає очевидним, що управлінсько-владні правовідносини виникають не лише в процесі діяльності цих органів та посадових осіб. Певні риси таких відносин знаходимо й у діяльності колегіальних виборних органів місцевого самоврядування (рад).
Усю діяльність, яку здійснюють органи місцевого самоврядування, як носії публічної влади, можна розділити на два види: нормотворча і виконавчо-розпорядча [82, с. 221]. Причому норми права, тобто обов’язкові для виконання правила поведінки, створюють не лише колегіальні виборні органи місцевого самоврядування (ради), але і їх виконавчі органи та посадові особи місцевого самоврядування. Так, відповідно до частини першої статті 144 Конституції України, рішення органів місцевого самоврядування, прийняті, в межах повноважень, визначених законом, є обов’язковими до виконання на відповідній території. Уточнюючи конституційне положення, стаття 73 Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні”, вказує на обов’язковий для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об’єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території, характер актів ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної в місті ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради [1; 10].
Отже, створення правових норм у процесі здійснення місцевого самоврядування не є виключною прерогативою колегіальних виборних органів місцевого самоврядування (рад). У діяльності виконавчих органів рад також значне місце посідають рішення нормативного характеру. Однак, практика показує, що нормативні акти виконавчих органів місцевого самоврядування, здебільшого, забезпечують реалізацію делегованих повноважень органів державної виконавчої влади, хоча іноді видаються і в межах реалізації власних повноважень. Для виконавчих органів сільських, селищних, міських рад, сільських, селищних, міських голів виконавчо-розпорядча діяльність, направлена на забезпечення реалізації на відповідній території рішень колегіальних виборних органів місцевого самоврядування та інших чинних правових норм, є провідною.
Хоча ради, через специфіку їх діяльності, яка здійснюється у формі прийняття рішень на пленарних засіданнях під час сесій, покликані, в першу чергу, вирішувати найбільш загальні та важливі питання місцевого значення, їх рішення нерідко носять владно-управлінський характер. Управлінськими є численні рішення з питань створення, реорганізації, ліквідації комунальних підприємств, надання і вилучення земельних ділянок, відчуження об’єктів комунальної власності та ін. Ця діяльність, за змістом, – є комунальним управлінням. Тому необхідно визнати, що комунальне управління, в окремих випадках, здійснюється також і колегіальними виборними органами місцевого самоврядування (радами), а не лише їх виконавчими суб’єктами.
Однак виконавчо-розпорядча діяльність в роботі місцевих рад призначена, в основному, для вирішення установчих (призначення посадових осіб, формування органів ради, утворення підприємств, організацій, установ, затвердження положень про них, визначення структури й напрямків їх роботи тощо) та внутрішньоорганізаційних питань. Тому така діяльність в місцевих радах має похідний характер. Основною для них слід визначити саме нормотворчу діяльність.
У світі існує значна кількість систем організації управління на місцях. Класифікація їх у науці, побудована на основі різноманітних критеріїв, є також дуже різноманітною. Як і зазначалося в попередньому розділі нашої роботи, основними муніципальними системами в науці називають: англосаксонську, основним принципом якої є повна відсутність призначених чиновників та органів державної лади на місцях, функціонують лише виборні органи які діють за принципом підлеглості лише закону, але не виконавчій владі [96, с. 30-31]; французьку (континентальну), яка передбачає паралельну наявність органів місцевого самоврядування із власними виконавчими органами і призначених державою чиновників загальної компетенції, які, від імені держави, здійснюють контроль за дотриманням законності у сфері діяльності органів місцевого самоврядування та представляють державну владу на місцевому рівні [[132], с. 293]; змішану, побудовану на основі поєднання англосаксонської та континентальної. Виділяють й інші системи організації місцевого управління. Однак, в Україні його організація також не ґрунтується виключно на одній із цих систем.
Система місцевого управління, яка створена і функціонує в Україні, може бути віднесена до континентальної. А.Р.Крусян у своїй дисертації виділяє окрему модель організації місцевого управління, на основі якої побудована система управління в ФРН, – при якій в територіальних громадах немає представників державної влади, однак держава делегує їм ряд своїх функцій, внаслідок чого інститути самоврядування громад виконують свої функції поряд із виконанням державницьких – вони діють від імені держави в межах делегованих повноважень [96]. Проведені в процесі нашої роботи дослідження показали, що основа організації влади і управління на місцях в Україні побудовані за принципами, притаманними відповідній організації ФРН, тобто муніципальна система України має за основу німецьку модель.
Поряд із цим, в Україні існує ряд територій, побудова місцевого самоврядування на яких принципово відрізняється від загальноукраїнської. Так, зокрема, відповідно до статті 140 Конституції України, особливості організації місцевого самоврядування в містах Києві і Севастополі визначається окремими законами України. Значні особливості має система місцевого самоврядування в Автономній Республіці Крим. Є й інші приклади.
Відповідно до розділу VII „Прикінцеві положення” Закону України „Про столицю України – місто-герой Київ”, виконавчий орган Київської міської ради формується на основі Київської міської державної адміністрації, а виконавчі органи районних у місті Києві рад – на основі районних державних адміністрацій, що є особливістю організації місцевого самоврядування та виконавчої влади в столиці України [[133]]. Аналізуючи зазначену особливість, не можемо не звернути увагу на те, що в даному випадку місцеві органи державної виконавчої влади об’єднані з виконавчими органами місцевого самоврядування. Ці органи, таким чином, здійснюють і державне управління на території м. Києва, і комунальне управління на вказаній території.
І хоча компетенція Київської міської ради, Київської міської державної адміністрації, районних у місті Києві рад та районних державних адміністрацій базуються на Законі України „Про місцеве самоврядування в Україні”, організаційно-функціональні особливості зазначених органів дають нам підстави для віднесення системи місцевого самоврядування в столиці України до числа так званих „іберійських”, що зараз зустрічаються в багатьох країнах Латинської Америки (Бразилія, Колумбія, Перу та ін.), за яких обрані голови місцевих громад (мери, префекти) затверджуються як представники державної влади, при цьому, за посадою, вони являються головами місцевих рад і, таким чином, зосереджують у своїх руках виконавчу владу на місцях, як із загальнодержавних питань, так і з питань місцевого значення [10; 17, с. 293; 105, с. 111-113].
Відповідна позиція знайшла відображення в рішенні Конституційного Суду України у справі про особливості здійснення виконавчої влади та місцевого самоврядування у місті Києві, згідно з яким Київську міську державну адміністрацію має очолювати лише особа, обрана Київським міським головою, яка Президентом України в обов’язковому порядку призначається головою Київської міської державної адміністрації. Як голова Київської міської державної адміністрації Київський міський голова з питань здійснення виконавчої влади є відповідальним перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України, підзвітним і підконтрольним Кабінету Міністрів України [[134]].
Районні в місті Києві державні адміністрації, що є органами державної виконавчої влади і, як було зазначено, виконавчими органами місцевого самоврядування в столиці України, є на сьогодні унікальними органами, оскільки створення районних у містах державних адміністрацій не передбачене чинною Конституцією і Законом України „Про місцеві державні адміністрації”, які визначають систему і структуру цих органів[1; 10; 11; 133].
Наявність районних у містах Києві та Севастополі державних адміністрацій передбачалася Законом України „Про представника Президента України” [[135]], Конституційним договором між Верховною Радою України та Президентом України про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України [119], Положенням про обласну, Київську, Севастопольську міську державну адміністрацію, Положенням про районну, районну у містах Києві та Севастополі державну адміністрацію, затвердженими Указом Президента України від 21.08.1995 № 760/95 [[136]].
Після прийняття Конституції України статус місцевих державних адміністрацій та їх керівників змінився, і, хоча новим Основним законом наявність районних в місті Києві державних адміністрацій не передбачалося, ліквідовані вони не були [1]. Указом Президента України від 16.07.1996 №569/96 „Про забезпечення виконання положень Конституції України щодо місцевих державних адміністрацій” Кабінету Міністрів України було доручено з урахуванням результатів аналізу роботи місцевих державних адміністрацій внести до 01 вересня 1996 р. подання щодо призначення голів обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та їх заступників, а головам Київської і Севастопольської міських державних адміністрацій, наряду з головами обласних державних адміністрацій, – до 01 жовтня 1996 р. внести пропозиції щодо призначення голів районних державних адміністрацій [[137]].
Єдине правове пояснення подальшого функціонування районних у місті Києві державних адміністрацій – в тому, що практика застосування адміністративно-правових норм, які регулювали відповідні питання спочатку пішла таким чином, що терміни „район” та „район у місті” розглядалися як ціле і частина (тобто поняття „район” об’єднувало в собі позначення сільського і міського районів). Унаслідок чого можна було зробити висновок, що поняття районної в місті державної адміністрації охоплювалось поняттям районної державної адміністрації. Однак пізніше, рішенням Конституційного Суду України у справі про адміністративно-територіальний устрій, було роз’яснено, що під термінами „район”, „район у місті”, що вживаються в Конституції і відповідних законах України, треба розуміти різні за своїм значенням адміністративно-територіальні одиниці в системі адміністративно-територіального устрою України [123].
У зв’язку з цим, слід звернути увагу, що інші питання, пов’язані зі зміною конституційного статусу місцевих державних адміністрацій та врегульовані вищезазначеними Указом Президента України „Про забезпечення виконання положень Конституції України щодо місцевих державних адміністрацій”, та Положеннями про обласну, Київську, Севастопольську міську державну адміністрацію, про районну, районну у містах Києві та Севастополі державну адміністрацію, були предметом розгляду Конституційного Суду України в іншій справі – справі щодо призначення заступників голів місцевих державних адміністрацій. Рішенням від 24.12.1997 № 8-зп по зазначеній справі, Конституційний Суд визнав неконституційним окремі норми Положення про обласну, Київську, Севастопольську міську державну адміністрацію, щодо повноважень Президента України по призначенню перших заступників, заступників голів місцевих державних адміністрацій, з мотивів того, що це є перевищенням повноважень Президента України. Таким чином, відповідні правові норми, які регулювали правонаступництво щодо існування районних в місті Києві державних адміністрацій припинили свою дію, а відповідна правозастосовча практика – втратила право на існування [[138]].
Сьогодні функціонування районних у місті Києві державних адміністрацій базується на положеннях Закону України „Про столицю України – місто-герой Київ”. Це призводить до можливості подвійного тлумачення норм чинного законодавства. Так, з одного боку, районні в місті Києві державні адміністрації є місцевими державними адміністраціями, голови яких, згідно з положеннями статті 118 Конституції, призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України. З іншого боку, ці адміністрації є виконавчими органами районних в місті Києві рад. Відповідно до статті 5 Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні”, в разі утворення в містах з районним поділом районних у місті рад, ці ради утворюють свої виконавчі органи та обирають голів рад, які одночасно є і головами їх виконавчих комітетів [1; 11; 133].
Отже, виникає логічне питання щодо можливості призначення Президентом України на посаду голови районної в місті Києві державної адміністрації особи, яка не є головою відповідної районної в місті ради.
Вирішуючи це питання, на нашу думку, слід виходити з фундаментальних засад організації та здійснення місцевого самоврядування в столиці України.
Україна є унітарною державою. Територія України в межах існуючого кордону є цілісною і недоторканною, має свою внутрішню організацію –територіальний устрій, який відповідно до статті 132 Конституції України [1] ґрунтується на засадах єдності та цілісності державної території, поєднання централізації і децентралізації у здійсненні влади, збалансованості і соціально-економічного розвитку регіонів з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій. Територія України поділяється на адміністративно-територіальні одиниці, які складають систему адміністративно-територіального устрою України.
Функціонування і розвиток місцевого самоврядування є визначальним для будь-якої демократичної держави. Форми місцевого самоврядування у кожній державі зумовлюються її політичним, територіальним устроєм, історичними, національними, економічними та іншими ознаками. Відповідно до статті 1 Основного Закону, Україна є суверенною і незалежною, демократичною, соціальною, правовою державою. Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування (частина друга статті 5 Конституції України). В Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування (стаття 7 Конституції України). Місцеве самоврядування є правом територіальної громади – жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста – самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України (частина перша статті 140 Конституції України). Ці конституційні положення свідчать про те, що Україна не лише закріплює гарантії місцевого самоврядування в Конституції, а й визнає його як одну з фундаментальних засад демократичного устрою держави і суспільства. Побудова органів місцевого самоврядування у своїй основі визначається адміністративно-територіальним устроєм України. Обсяг повноважень міських рад встановлюється Конституцією України (частина шоста статті 140), Законами України „Про місцеве самоврядування в Україні”, „Про столицю України – мсто-герой Київ”, та іншими [1; 10; 133].
Як уже зазначалося, згідно з частиною другою статті 140 Конституції України, особливості здійснення місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України [1].
Відповідно до пункту 2 розділу VІІ „Прикінцеві положення” Закону України „Про столицю України – місто-герой Київ”, голови місцевих державних адміністрацій в місті Києві призначаються на посади і звільняються з посад Президентом України в порядку, передбаченому Конституцією та законами України[133]. Конституційний Суд України також звернув увагу в пункті 6 мотивувальної частини вищезазначеного рішення у справі про особливості здійснення виконавчої влади та місцевого самоврядування у місті Києві, що Конституція України уповноважила визначити законом, якими мають бути особливості здійснення виконавчої влади і місцевого самоврядування в місті Києві порівняно із загальним порядком здійснення виконавчої влади в областях і районах та із загальним порядком здійснення місцевого самоврядування в інших, ніж міста Київ та Севастополь, населених пунктах [134].
Однак на сьогодні, як видно з наведеного, ні Конституція, ані спеціальні закони України, що регулюють відповідні питання, не визначають особливостей процедури призначення голів районних у місті Києві державних адміністрацій. Тому, вважаємо за можливе враховувати наведені вище конституційні та визначені юридичною наукою основні принципи правового регулювання функціонування місцевих органів влади та управління, а також практичний досвід, накопичений за час функціонування районних органів влади міста Києва в сучасному вигляді.
Виходячи з вищезазначеного та враховуючи, що інших випадків покладення на органи місцевого самоврядування повноважень місцевих державних адміністрацій чинне законодавство України не передбачає, маємо всі підстави стверджувати, що об’єднання на підставі закону в компетенції одного органу (системи органів) предметів відання та повноважень органів державного управління і органів комунального управління (виконавчих органів місцевого самоврядування) – це і є встановлена законом особливість здійснення місцевого самоврядування та виконавчої влади в Столиці України.
Тому законних підстав для заперечення права районних у місті Києві рад на самостійне обрання голів, які очолюватимуть їх виконавчі органи, на сьогодні немає.
Відповідним шляхом пішла й правозастосовча практика.
Згідно з рішенням Київської міської ради від 30 січня 2001 р. № 162/1139 „Про адміністративно-територіальний устрій міста Києва”, у місті Києві замість 14 районів було утворено 10 нових районів із визначенням їх меж [[139]]. У зв’язку з цим, розпорядженням Президента України від 07 вересня 2001 р. №240/2001-рп „Про призначення виконуючими обов’язки голів новоутворених районних державних адміністрацій міста Києва”, відповідних осіб було призначено виконуючими обов’язки голів районних у місті державних адміністрацій з мотивуванням: „до проведення в установленому порядку виборів депутатів районних у місті Києві рад і призначення внаслідок цього голів новоутворених районних державних адміністрацій міста Києва відповідно до Закону України „Про столицю України — місто-герой Київ”. Як показує практика, на сьогодні всі голови районних у місті Києві рад є головами відповідних районних державних адміністрацій.
З огляду на це, вважаємо за можливе зробити висновок, що особи, обрані головами районних у місті Києві рад, є за посадою, головами відповідних районних державних адміністрацій; тому лише ці особи можуть очолювати районні в місті державні адміністрації (відповідна правова позиція знайшла підтвердження в рішенні Конституційного Суду України від 13 жовтня 2005 р. № 9-рп/2005у справі про особливості здійснення виконавчої влади та місцевого самоврядування в районах міста Києва).
Слід, однак, зазначити, що відповідне положення бажано було б закріпити в законі, щоб унеможливити двозначне тлумачення законодавства, забезпечити систему здійснення місцевого самоврядування та виконавчої влади в Столиці України необхідними юридичними гарантіями, визначивши, зокрема, правову процедуру звільнення голови районної в місті державної адміністрації з цієї посади, в разі переобрання районною в місті радою голови цієї ради.
Значні організаційно-функціональні особливості притаманні й системі місцевого управління на території Автономної Республіки Крим. І хоча вона не відрізняється від загальноукраїнської за базисними принципами побудови, в цей же час характеризується певним набором додаткових стримань и противаг, що не спостерігаються на решті території України.
Так, відповідно до статті 43 Конституції Автономної Республіки Крим, затвердженої Законом України від 23грудня 1998 р., Верховна Рада Автономної Республіки Крим наділена правами звертатися до Верховної Ради України про призначення позачергових виборів місцевої Ради, сільського, селищного, міського голови – у разі порушення прав і свобод громадян і не приведення, на її вимогу своїх актів у відповідність до Конституції та законів України [[140]]. Ця процедура відрізняється від процедури оголошення Верховною Радою України позачергових виборів сільської, селищної міської, районної в місті, районної, обласної ради, питання про яку, відповідно до статті 78 Закону „Про місцеве самоврядування в Україні”, може порушуватися сільським, селищним, міським головою, головою обласної, Київської, Севастопольської міської державної адміністрації. Це також підкреслює відсутність на основній частині території України підлеглості представницьких органів місцевого самоврядування (рад) – адже міські, районні, обласні ради не можуть ініціювати розгляд питання про дострокове припинення повноважень відповідних рад нижчого рівня (міські – районних у місті; районні та обласні – сільських, селищних, міських; обласні – районних) [1; 10; 140].
Згідно зі статтею 44 Конституції Автономної Республіки Крим, дія актів органів місцевого самоврядування в Автономній Республіці Крим з питань виконання делегованих їм повноважень у випадку, якщо вони суперечать Конституції і законам України, актам Президента України, Кабінету Міністрів України, нормативно-правовим актам Автономної Республіки Крим, може зупинятися відповідно Верховною Радою Автономної Республіки Крим (акти представницьких органів) та Радою міністрів Автономної Республіки Крим (акти виконавчих органів) із одночасним зверненням до суду. Наведені норми свідчать про наявність своєрідної системи адміністративної підлеглості рад та (окремо) виконавчих органів в Автономній Республіці Крим [140].
Питання тісно пов’язані із положенням Верховної Ради та Ради міністрів Автономної Республіки Крим у системі здійснення публічної влади на її території. Конституція і закони України не дають відповіді на питання, чи є зазначені органи органами державної влади, чи виступають як органи місцевого самоврядування? Потреба в з’ясуванні природи цих органів полягає в практичній необхідності однозначного визначення їх правового статусу.
Вирішуючи це питання, виходимо з фундаментального принципу організації органів місцевого самоврядування в Україні – їх створення в адміністративно-територіальних одиницях (відповідно до визначеного адміністративно-територіального устрою).
Як уже зазначалося, відповідно до Конституції України, систему адміністративно-територіального устрою становлять 24 області, райони, міста, селища, села, райони в містах, Автономна Республіка Крим, міста Київ та Севастополь. У містах, селищах і селах, тобто просторово-територіальних утвореннях, що можна об’єднати у категорії „населений пункт”, створюються, відповідно, міські селищні й сільські ради, їх мешканці обирають на прямих виборах головну посадову особу територіальної громади – міського, селищного, сільського голову.
Відповідно, на рівні просторово-територіальних утворень, що об’єднують як кілька населених пунктів, так і території, що не відносяться до населених пунктів, – у районах і областях утворюються ради, які представляють спільні інтереси відповідних територіальних громад. Це підкреслюється відсутністю в законодавстві України понять територіальної громади району та територіальної громади області.
Автономна Республіка Крим – територіальне утворення, що включає в себе певну кількість населених пунктів (сіл, селищ, міст), у яких діють виборні органи місцевого самоврядування. До складу Автономної Республіки Крим входять райони, що є адміністративно-територіальними одиницями, в яких функціонують районні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад районів; на території цих районів, у загальному порядку утворюються та діють районні державні адміністрації. Територіальні громади сіл, селищ, міст, розташованих на території Республіки, в загальному порядку обирають депутатів місцевих рад а також, відповідно, сільських, селищних, міських голів. Таким чином, в усіх адміністративно-територіальних одиницях, розташованих на території Автономної Республіки Крим, функціонують такі ж органи місцевого самоврядування, як і на решті території України.
Відповідно до статті 21 Конституції Автономної Республіки Крим, Верховна Рада Автономної Республіки Крим представляє спільні інтереси населення, територіальних громад, місцевого самоврядування в Республіці. Як видно з наведеного, формально визначене в нормах права соціальне призначення Верховної Ради Автономної Республіки Крим є подібним до відповідних рис обласної ради, визначених у Конституції та Законі України „Про місцеве самоврядування в Україні” (представництво спільних інтересів територіальних громад області)[10; 140].
Визначальною відмінністю Верховної Ради Автономної Республіки Крим є те, що адміністративно-територіальна одиниця, в якій вона утворена – Автономна Республіка Крим, на відміну від 24 областей, має особливий статус – статус автономії. Отже, необхідно визнати, що Верховна Рада Автономної Республіки Крим є виборним колегіальним органом місцевого самоврядування, що представляє спільні інтереси територіальних громад Автономної Республіки.
Характер Верховної Ради Автономної Республіки Крим, як органу місцевого самоврядування, підкреслюється тим, що бюджет Автономної Республіки, який приймається нею, відповідно до статті 5 Бюджетного кодексу України, є місцевим бюджетом [[141]], республіканські референдуми – є місцевими референдумами (частина друга статті 7 Конституції Автономної Республіки Крим), що, відповідно до Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні” є формою безпосередньої участі громадян у вирішенні питань місцевого значення [10; 140]. Системний аналіз побудови компетенції органів Автономної Республіки Крим дає підстави стверджувати, що їх завданням та соціальним призначенням є вирішення питань організації життєдіяльності Автономної Республіки Крим, що в аспекті Європейської хартії місцевого самоврядування є питаннями місцевого значення, оскільки не віднесені до компетенції іншого органу влади. Отже, компетенція органів влади Автономної Республіки Крим побудована за схемою, притаманною для побудови компетенції органів місцевого самоврядування [7].
Вважаємо за необхідне зупинитися на особливостях Ради міністрів Автономної Республіки Крим у системі органів публічної влади на території Республіки. Якщо Верховна Рада Автономної Республіки Крим, як і було встановлено, є представницьким органом місцевого самоврядування, подібним до обласної ради, то, на відміну від обласних рад, що, по суті, не мають виконавчих органів і делегують (за законом) відповідні виконавчі повноваження обласним державним адміністраціям, вона має виконавчий орган. Рада міністрів Республіки – визначається її Конституцією як орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим, що самостійно здійснює виконавчі функції і повноваження з питань, віднесених до відання Республіки (статті 35 Конституції Автономної Республіки Крим). Тобто, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, фактично, є виконавчим органом місцевого самоврядування на території Республіки. При цьому окремого органу державної виконавчої влади (подібного до обласної державної адміністрації) на рівні Автономної Республіки не створюється. Згідно з частиною третьою статті 35 Конституції Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Республіки виконує також державні виконавчі функції, делеговані законами України, відповідно до Конституції України [1; 140].
Стаття 46 Закону України „Про місцеві державні адміністрації” регулює особливості функціонування районних державних адміністрацій на території Автономної Республіки Крим. Аналізуючи її норми, можемо констатувати, що характер взаємовідносин між Радою міністрів Республіки та районними державними адміністраціями, створеними на її території повністю відповідає характеру взаємовідносин між обласними державними адміністраціями та районними державними адміністраціями на територіях областей. Це стосується: 1) спрямування діяльності районних державних адміністрацій та контролю за цією діяльністю; 2) внесення пропозицій до Кабінету Міністрів України щодо призначення голів районних державних адміністрацій; 3) призначення перших заступників, заступників голів, керівників управлінь, відділів, інших структурних підрозділів районних державних адміністрацій (закон в даному питанні навіть посилається на загальний порядок, встановлений для призначення відповідних посадових осіб районних державних адміністрацій); 4) скасування рішень районних державних адміністрацій з мотивів їх невідповідності законодавству України; 5) можливість порушення перед Кабінетом Міністрів України питання про відповідальність голів районних державних адміністрацій в установленому порядку. Окрім того, рішення Ради міністрів Автономної республіки, згідно з частиною третьою статті 5 Конституції Республіки, скасовуються Президентом України, як і рішення обласних державних адміністрацій, які можуть, відповідно до частини другої статті 43 Закону „Про місцеві державні адміністрації”, скасовуватися Президентом України (фактично, навіть з мотивів їх недоцільності – тобто при незгоді Глави держави з такими рішеннями) [11; 140].
Отже, в результаті аналізу місця Ради міністрів Автономної Республіки Крим у системі органів влади, можемо звернути увагу на її організаційну подібність до Київської міської державної адміністрації, яка є одночасно і органом державної виконавчої влади, і органом місцевого самоврядування. Тому передбачений Конституцією Автономної Республіки Крим термін „делегування” [140] щодо виконання повноважень державної виконавчої влади Радою міністрів Республіки слід визнати не зовсім вдалим, оскільки здійснення цих повноважень є функціонально притаманною цьому органу рисою.
Так, згідно з частиною п’ятою статті 35 Конституції Автономної Республіки, з питань виконання державних функцій і повноважень Рада міністрів Автономної Республіки Крим підзвітна й підконтрольна Кабінету Міністрів України, а керівники місцевих (очевидно, районних) державних адміністрацій – підзвітні й підконтрольні Раді міністрів Республіки. Тобто, як і в Києві, де районні в місті державні адміністрації, голови яких призначаються Президентом України, є підзвітними й підконтрольними Київській міській державній адміністрації, яка є і органом державного управління, і органом комунального управління, районні державні адміністрації в Автономній Республіці Крим, голови яких призначаються Президентом України (із дотриманням процедури попереднього узгодження з посадовими особами Республіки, передбаченої частиною третьою статті 37 її Конституції) – підзвітні й підконтрольні Раді міністрів Автономної Республіки Крим – органу подвійного призначення [140].
Отже, вертикальне підпорядкування органів виконавчої влади при побудові системи управління в м. Києві і в Криму зберігається – звісно, що лише з питань, які стосуються виконання цими органами державних повноважень (здійснення державного управління). Адже з питань, які виникають під час реалізації самоврядних повноважень обласними, Київською міською радами, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, та відповідно районними радами, і виконання рішень покладається, на виконавчі органи вказаних рад – відповідно обласні державні адміністрації (в даному випадку Закон України „Про місцеве самоврядування в Україні” також містить термін „делегування” [10]), Київську міську державну адміністрацію, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, районні державні адміністрації, між ними, як виконавчими органами рад не може виникати відносин підлеглості, яких немає між відповідними радами). Це підтверджується гарантією, передбаченою статтею 20 Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні”, згідно з якою державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень [10].
Таким чином, особливості Ради міністрів Автономної Республіки Крим полягають в додаткових гарантіях, наданих Республіці при проголошенні її автономії, – насамперед, на самостійне вирішення питань місцевого (республіканського) значення. І конституційно-правові, і адміністративно-правові механізми, пов’язані з її функціонуванням, – покликані забезпечити реалізацію цих гарантій.
Рада міністрів Автономної Республіки Крим, таким чином, виступаючи і як орган державної влади, і як виконавчий орган місцевого самоврядування, здійснює і державне, і комунальне управління на території Автономної Республіки.
Слід окремо зупинитися на визначенні місця районних у містах рад і їх виконавчих органів серед органів комунального управління.
Частина друга статті 41 Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні” містить термін „територіальні громади районів у містах”, визначаючи їх, зокрема, як суб’єктів права комунальної власності, встановлюючи, що від їх імені управління комунальним майном здійснюють відповідні районні в містах ради [10]. Проведений у цій дисертації системний аналіз норм Конституції та законів України, Європейської хартії місцевого самоврядування та відповідної практики комунального управління змушує нас поставити під сумнів правильність визначення мешканців районів у містах із районним поділом як окремих територіальних громад (хоча це питання піднімалося в літературі, однак однозначного підходу до його вирішення все ще немає [1; 7; 10; [142], с.79-80]).
На нашу думку, таке визначення не відповідає загальному розумінню територіальної громади як носія місцевого самоврядування, не узгоджується з його концепцією, покладеною в основу інших норм Конституції.
Підхід до мешканців районів у містах як до самостійних територіальних громад із наданням їм усього комплексу прав, гарантованих законодавством територіальній громаді дає підґрунтя до виникнення конфліктів між містом і районами, що вже мало місце на практиці [142, с. 73 – 74]. Безперечно, це не сприяє розвитку місцевого самоврядування в Україні.
Так, частина перша статті 140 Конституції України, відповідно до офіційного тлумачення, що міститься в рішенні Конституційного Суду України від 18 червня 2002 р. №12-рп/2002, визначає територіальну громаду як жителів села, селища, міста чи добровільного об’єднання жителів кількох сіл у сільську громаду [29]. Як показали наведені вище результати аналізу правового визначення категорії „населений пункт”, законодавство, що діяло раніше, передбачало наявність у системі адміністративно-територіального устрою специфічного елемента – сільради, якого немає в чинній Конституції. Проте порівняльний аналіз дає підстави стверджувати, що поняття добровільного об’єднання жителів кількох сіл у сільську громаду охоплює мешканців територій, що раніше охоплювалися поняттям „сільради” з тією відмінністю, що чинна Конституція передбачає добровільний характер такого об’єднання. Добровільно об’єднані села мають спільні органи місцевого самоврядування, а їх жителі – складають єдині територіальні громади.
Щодо решти просторових одиниць (окрім добровільного об’єднання жителів кількох сіл у сільську громаду), жителі яких утворюють територіальні громади – то всі вони, як видно з наведених норм Конституції, – є населеними пунктами. Тобто лише жителі населеного пункту становлять територіальну громаду, лише жителі населеного пункту мають природне право на самостійне вирішення питань місцевого значення. Це підтверджується (як уже зазначалося) відсутністю в законодавстві поняття територіальної громади району та територіальної громади області – районні та обласні ради, відповідно до статті 140 Основного Закону, представляють спільні інтереси територіальних громад населених пунктів (сіл, селищ, міст), розташованих на відповідній території [1].
Окрім того, мешканці району в місті (як і мешканці областей і районів) самостійно не обирають головну посадову особу, на зразок сільського, селищного, міського голови.
З огляду на це, можна зробити висновок, що жителі району в місті не становлять територіальної громади, оскільки райони не є населеними пунктами. Відповідно до цього, питання організації управління районами в містах Конституція України відносить до компетенції міських рад.
Адже, якщо визнати жителів району в місті територіальною громадою, то питання управління районами в цьому місті – слід визнавати питаннями місцевого (районного) значення, відносити саме до компетенції територіальної громади та органів місцевого самоврядування такого району.
Відповідно до рішення Конституційного Суду України у справі про адміністративно-територіальний устрій, під поняттям „організація управління районами в містах”, що міститься в частині п’ятій статті 140 Конституції України, треба розуміти повноваження міських рад як органів місцевого самоврядування в містах з районним поділом приймати рішення щодо: матеріально-фінансового та організаційного забезпечення здійснення місцевого самоврядування в районах міста; утворення чи не утворення в місті районних рад та, в разі їх утворення, – визначення обсягу і меж повноважень районних рад; адміністративно-територіального устрою та з інших питань у межах і порядку, визначених Конституцією та законами України [123].
Виходячи із зазначеного, мусимо визнати, що право міської ради вирішувати питання управління районами в містах з районним поділом, зокрема, включає право міської ради вирішувати питання утворення і ліквідації районів у місті, оскільки це питання не віднесено Конституцією і законами України до компетенції інших органів чи посадових осіб.
Факт, що жителі районів у містах не є територіальними громадами, а отже не мають природного права на самостійне вирішення питань місцевого значення (місцеве самоврядування), підкреслюється тим, відповідно до частини другої статті 5 Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні”, в містах із районним поділом районні в місті ради утворюються лише за рішенням територіальної громади міста або міської ради [10]. Тобто, навіть у разі утворення районів у місті, територіальна громада і міська рада, згідно з Конституцією і законом, мають право не утворювати в таких районах районні ради (такого права не має лише Київська міська рада, оскільки, відповідно до Закону України „Про столицю України – місто-герой Київ”, районні в місті Києві ради утворюються в обов’язковому порядку)[133]. Звісно, що, при ліквідації за рішенням міської ради певних районів (як, наприклад, це відбулося в місті Києві), ліквідації територіальної громади не відбувається. Населення, яке проживало на території ліквідованого району, залишається частиною територіальної громади міста.
Районні в містах ради не мають виключних повноважень. Згідно з частиною третьою статті 41 Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні”, районні в містах (у разі їх створення) ради, управляють майном комунальної власності районів, формують, затверджують, виконують відповідні бюджети та контролюють їх виконання, здійснюють повноваження щодо місцевої міліції, а також здійснюють інші повноваження, передбачені цим Законом, в обсягах і межах, що визначаються міськими радами, за погодженням із районними радами [10].
Отже, на нашу думку, відповідні норми, що передбачають визнання мешканців районів у містах територіальними громадами, самостійними суб’єктами права комунальної власності, тощо слід виключити з Конституції і Закону „Про місцеве самоврядування в Україні”. Натомість слід передбачити, що міські ради, вирішуючи питання управління районами в містах, можуть прийняти рішення про наділення районних рад певними повноваженнями, в тому числі й щодо управління певною частиною майна, яке перебуває в міській комунальній власності.
Аналізуючи місце районних у містах рад серед органів місцевого самоврядування, не можемо не звернути увагу на наявність в законодавстві поняття „міста з районним поділом”. Це, на нашу думку, обумовлено застарілим підходом до управління територіями, який не відповідає сучасним потребам – адже на момент впровадження сучасної концепції місцевого самоврядування в Україні міста з районним поділом існували поряд із містами без такого поділу, і розмежування таких міст на різні групи саме на основі цієї ознаки (наявності районного поділу) вбачалося очевидним. Саме в містах із районним поділом, за рішеннями міських рад, можуть утворюватися або не утворюватися районні в містах ради. Відповідно до даних Державного комітету статистики України, станом на 01.01.2007в Україні налічувалося 458міст, і лише 118 районів у містах [129].
Результати наведеного вище системного аналізу правових норм показують, що повноваження з управління районами в містах, які охоплюють питання утворення чи не утворення таких районів, є питаннями місцевого значення і на сьогодні є компетенцією місцевих рад. Тому термін „міста з районним поділом” не слід розуміти як дещо абсолютне, позбавлене динаміки, постійне. Міста можуть набувати статусу міст із районним поділом і втрачати такий статус за рішеннями міських рад (окрім Київської міської ради).
Таким чином, слід визнати, що районні в містах ради – особливі органи місцевого самоврядування в містах, які можуть утворюватися за рішеннями територіальних громад міст або міських рад, які здійснюють вирішення певної частини питань місцевого значення в межах повноважень, визначених міською радою, в інтересах населення міста.
У Концепції адміністративної реформи в Україні, покладеної в основу здійснення реформування системи державного управління, згідно з Указом Президента України від 22 липня 1998 р. №810/98, зазначається, що в Україні система адміністративно-територіальних одиниць є неузгодженою: у межах адміністративних кордонів одних населених пунктів перебувають інші населені пункти, територіальні громади яких виступають згідно з Конституцією України самостійним суб’єктом місцевого самоврядування. У зв’язку з цим виникає проблема розмежування самоврядних прав різних територіальних громад, що співіснують у межах однієї адміністративно-територіальної одиниці [[143]]. В мотивувальній частині зазначеного рішення Конституційного Суду від 18 червня 2002 р. №12-рп/2002 наводяться дані, згідно з якими, близько тисячі населених пунктів України – приєднані до міст республіканського та обласного значення й разом із ними становлять єдині територіальні громади, хоча зберігають за собою права територіальних громад сіл, селищ, міст. Отже, не кожне село, селище, місто на практиці є нині самостійною адміністративно-територіальною одиницею, а його жителі – самостійною територіальною громадою[29]. Відповідні факти, безумовно, слід відзначити як недоліки, які, в процесі реформування адміністративного права, необхідно виправити.
Районні в містах ради (у разі їх створення) можуть мати виконавчі органи, якими є виконавчі комітети, що, відповідно до статті 51 Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні”, утворюються радами на період їх діяльності в складі голови ради, його заступника (заступників), керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету, керівників відділів, управлінь, інших виконавчих органів ради. Виконавчі органи районних у містах рад є підзвітними та підконтрольними цим радам, а з питань здійснення делегованих повноважень органів виконавчої влади – підконтрольні відповідним органам виконавчої влади. У складі виконавчих органів ради є також службовці, які працюють у цих органах на постійній основі. Кількісний та персональний склад виконавчих комітетів районних у місті рад визначається відповідними радами[10].
Повноваження виконавчого комітету районної у місті ради, з урахуванням загальноміських потреб та інтересів територіальних громад районів, визначаються, в межах, передбачених частиною другою статті 41 Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні”, відповідною міською радою, за узгодженням із районною в місті радою. У ході реалізації зазначених повноважень виконавчий комітет районної в місті ради на своєму засіданні, більшістю голосів від його загального складу, приймає рішення, що підписуються головою ради. Гарантією діяльності виконавчих органів районних у містах рад є те, що, згідно з законом, визначений міськими радами обсяг повноважень районних рад та їх виконавчих органів не може ними змінюватись без згоди відповідних районних рад протягом даного скликання[10].
Дослідження та характеристика органів комунального управління зосереджуються також на вивченні їх структури, яка включає внутрішньо-організаційні закономірності та взаємозв’язки цих органів, що, певною мірою, відбиваються на порядку прийняття ними рішень, у формі яких втілюється організаційно-розпорядча (владна) діяльність цих органів.
Структурні особливості органів, що здійснюють виконавчо-розпорядчу діяльність з практичного вирішення питань місцевого значення неодноразово розглядалися в науковій літературі різних галузей юридичної науки. Однак, здебільшого, вказані дослідження виходили із суто державницької природи цих організаційних структур (особливо праці радянських часів) та – що характерно для робіт останніх років – із виокремлення виборних колегіальних органів місцевого самоврядування, які (як справедливо вважають деякі дослідники) є органами недержавними, а тому їх структура і має значні особливості. Однак, при цьому в науці на сьогодні немає єдиного підходу до розгляду органів комунального управління в їх сукупності, що не дозволяє, в більшості випадків, робити правильні судження (й умовиводи) з вірних посилань. Адже, як було встановлено в ході виконання нашого дисертаційного дослідження, особливості структури органів комунального управління обумовлюються їх недержавною природою, відсутністю вертикальної підлеглості та особливим колом питань, які вони покликані вирішувати.
Російський вчений С.Г.Соловйов, відзначає в своїй дисертації, що місцева громада, яка має чіткі організаційно-владні риси, включає себе спеціально створену для вирішення питань місцевого значення муніципально-владну структуру, що має ряд ознак, які характеризують її правовий статус. Такими ознаками, зокрема, є:
— ця структура спеціально створена для розв’язання питань місцевого значення;
— вона займається розв’язанням загальних питань місцевого значення;
— зазначена структура утримується за рахунок коштів, що збираються з місцевих жителів;
— її діяльність підконтрольна лише місцевому населенню і впорядкована муніципальними нормативними документами, в яких містяться правила, що визначають задачі і зміст цієї діяльності;
— для виконання функцій, покладених на вказану структуру, вона наділяється повноваженнями по прийняттю нормативних документів, що містять загальнообов’язкові для місцевих жителів правила поведінки;
— для виконання своїх функцій вона наділяється необхідними матеріальними й фінансовими ресурсами, що є власністю місцевого населення [[144], с. 69].
Колегіальними виборними органами місцевого самоврядування в Україні є сільські, селищні, міські ради а також районні в містах (у разі їх створення), районні й обласні ради. Колегіальні органи мають виключну компетенцію – перелік питань, вирішення яких можливе лише на пленарних засіданнях (під час сесій), встановлений статтями 26, 43 ЗаконуУкраїни „Про місцеве самоврядування в Україні”[10]. Як було встановлено вище, ради мають, окрім того, загальну компетенцію, що полягає в можливості вирішувати питання, не віднесені законом до предметів відання інших органів чи посадових осіб.
Місцеві ради мають складну структуру, і, являючись наділеними адміністративно-розпорядчими повноваженнями, виступають суб’єктами управлінської діяльності (суб’єктами комунального управління). Однак і структурні елементи (частини) цих рад нерідко наділені законом адміністративною компетенцією. Значний потенціал по врегулюванню їх адміністративних повноважень мають статути територіальних громад, регламенти рад й інші документи, що приймаються самими радами.
Як випливає із назви статті 10 Закону „Про місцеве самоврядування в Україні”, під представницькими органами місцевого самоврядування у ньому розуміються сільські, селищні, міські, районні та обласні ради. Згідно з нормами цієї статті, представницькі органи, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених законами України [10]. Внаслідок цього, в юридичній науці ці органи, здебільшого, йменуються представницькими органами [[145]].
Однак, логічне й граматичне тлумачення норм ст. 140, 136 Конституції не дають підстав для визначення всіх рад представницькими органами. Відповідно до неї, органами, що представляють спільні інтереси територіальних громад є районні, обласні ради та Верховна Рада Автономної Республіки Крим [1]. Тому вбачаємо за необхідне в подальшому уникати надмірного узагальнення при характеристиці місцевих рад [103, с. 28].
Сільські, селищні, міські, районні в містах (у разі їх створення), районні, обласні ради є колегіальними органами, складаються з депутатів, які обираються населенням відповідної території на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування в порядку, встановленому законом.
Внутрішня самоорганізація колегіальних органів розпочинається з того, що ради, відповідно до Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні” самостійно визначають свій загальний склад (кількість депутатів) – відповідно до закону про вибори [10].
Ради проводять свою роботу сесійно, шляхом пленарних засідань та засідань їх робочих органів [104, с. 70-71; [146], с. 17;]. Сесія (від лат. sessio – засідання, англ. session) – основна форма роботи ради, яка складається із пленарних засідань та засідань постійних комісій ради. Уточнюючи законодавче визначення на основі практичного досвіду, відзначимо, що сесія – обмежений певним проміжком часу (як правило, незначним) період спільних засідань всіх (чи встановленої законом більшості) депутатів місцевої ради, які можуть поєднуватися з іншими формами депутатської роботи (засідань президії, виконавчого органу ради, постійних і тимчасових комісій).
Закон регулює найбільш важливі питання, які стосуються порядку скликання та проведення сесій, визначаючи, поряд із цим, виключне право кожної ради на затвердження регламенту та визначення в ньому порядку скликання сесії ради, підготовки і розгляду нею питань, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядку роботи сесії. Регламент (лат. regula – норма, правило, від regere – управляти) ради, відповідно до закону, має бути затверджений не пізніше, ніж на другому її пленарному засіданні [10; 103, с.28].
При характеристиці структури колегіального виборного органу місцевого самоврядування обов’язково необхідно зупинитися на правовому статусі його голови.
На засіданнях сільських, селищних, міських рад головує відповідний сільський, селищний, міський голова. На засіданнях районних, обласних а також районних у містах (у разі їх створення) рад головують голови цих рад – посадові особи, які обираються безпосередньо радами на пленарних засіданнях більшістю голосів від їх загального складу (стаття 56 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»)[10].
Перша сесія новообраної ради, відповідно до закону, скликається відповідною територіальною виборчою комісією не пізніш як через місяць після обрання ради у правомочному складі (дві третини від загального складу. Її відкриває і веде голова цієї виборчої комісії. Він інформує раду про підсумки виборів депутатів та сільського, селищного, міського голови і визнання їх повноважень. Наступні сесії рад, відповідно, скликаються головами цих рад (в тому числі – сільськими, селищними, міськими головами) або, в установленому порядку, – іншими посадовими особами.
Голови місцевих рад (в тому числі – сільські, селищні, міські голови) здійснюють такі основні повноваження:
1) скликають сесії рад, організовують їх роботу;
2) головують на їх засіданнях;
3) підписують рішення рад та протоколи сесій;
4) голосують на засіданні рад.
Відповідно до закону, регламенту та інших нормативних актів, прийнятих місцевими радами, голови здійснюють й інші повноваження.
Слід зауважити, що в літературі зверталася увага на особливості правового статусу сільського, селищного, міського голови; зокрема, була навіть висловлена думка щодо відсутності в нього права підписувати рішення ради, оскільки він не входить до її складу, та права очолювати виконком ради, оскільки на нього поширюються вимоги щодо несумісності [[147]] (на нашу думку, така позиція є помилковою, оскільки не ґрунтується на законі). Наголошувалося також на необхідності прийняття закону про статус сільських, селищних, міських голів та депутатів місцевих рад [[148], с.46].
Правовий статус сільського, селищного, міського голови, як голови відповідної ради, певною мірою відрізняється від статусу голови районної, обласної та районної в місті ради. По-перше, це стосується голосування на пленарних засіданнях рад: голова районної, обласної та районної в місті ради голосує на її засіданні як депутат цієї ради, і, оскільки, рішення ради приймаються на пленарних засіданнях більшістю голосів депутатів від загального її складу (крім випадків, передбачених законом), голос голови ради завжди (тобто, незалежно від присутності на засіданні) враховується при голосуванні саме тому, що він входить до загального складу ради; сільський, селищний, міський голова – голосує на засіданні відповідної ради за посадою і до загального її складу не входить, а лише включається до складу ради при встановленні результатів голосування (якщо він брав участь у пленарному засіданні). Тобто, наприклад, якщо загальний склад ради становить 75 депутатів, для прийняття рішення необхідно, щоб за нього проголосувало 38 депутатів, однак, коли в засіданні бере участь (головує) сільський, селищний, міський голова, для прийняття рішення вже необхідно 39 голосів, оскільки при підрахунку голосів він включається до загального складу ради (75+1).
По-друге, сільський, селищний, міський голова, на відміну від голови районної, обласної та районної в місті ради, згідно частини четвертої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», має право на зупинення рішення відповідної сільської, селищної, міської ради у п’ятиденний строк з моменту його прийняття з внесенням на повторний розгляд відповідної ради із обґрунтуванням своїх зауважень. Рада зобов’язана у двотижневий строк повторно розглянути таке рішення. Якщо рада відхилила зауваження сільського, селищного, міського голови і підтвердила попереднє рішення двома третинами депутатів від загального складу ради, воно набирає чинності [10].
Із наведеного очевидно випливає обов’язок сільського, селищного, міського голови на підписання рішення ради, якщо ним не було протягом п’яти днів застосовано право на його зупинення, а також те, що, коли рада протягом двох тижнів не підтвердить своє рішення двома третинами голосів депутатів, рішення вважається неприйнятим і чинності не набуває.
Поряд із цим, законодавче врегулювання процедури застосування права сільського, селищного, міського голови на зупинення рішення місцевої ради і повторного розгляду таких питань місцевою радою є недосконалим. Зокрема, закон не встановлює строку для обов’язкового підписання рішень ради, що може спричинити, наприклад, затягування голови із підписанням та неможливість, навіть у таких випадках, набрання рішенням ради чинності без його підпису. Відповідно, неврегульованими залишаються випадки, коли сесії ради проходять з інтервалом більше двох тижнів, і ради не мають можливості вчасно розглянути відповідні зауваження.
Ці питання, на наш погляд, необхідно обов’язково врегульовувати в статутах територіальних громад, регламентах рад, бажаним є також вміщення відповідних норм і в Законі про місцеве самоврядування [103, с.28 – 29].
У структурі сільської, селищної, міської ради законом передбачається наявність ще однієї посадової особи – секретаря ради. Секретар сільської, селищної, міської ради, відповідно до статті 50 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», обирається за пропозицією сільського, селищного, міського голови відповідною радою з числа її депутатів на строк повноважень ради та працює в раді на постійній основі, його повноваження можуть бути припинені радою достроково. На секретаря ради покладається здійснення організаційних та інших повноважень, зокрема за дорученням сільського, селищного, міського голови та відповідної ради. Такими дорученнями, як показує практика, можуть бути укладення угод, представництво інтересів ради й територіальної громади, видача довіреностей тощо [[149]].
Голова районної та обласної, а також районної в місті (у разі створення) ради має заступника, який обирається відповідною радою у межах строку її повноважень із числа депутатів цієї ради шляхом таємного голосування і здійснює свої повноваження на постійній основі до обрання заступника голови ради нового скликання, крім випадків дострокового припинення його повноважень. Заступник голови ради, в разі відсутності голови або неможливості виконання ним своїх обов’язків з інших причин, здійснює його повноваження. Закон не встановлює, чи може голова ради мати кількох заступників, хоча очевидно, що обсяг питань, які вирішуються на рівні області, є значно більшим, ніж на рівні району; різними за обсягами роботи є і райони. Тому, враховуючи, що така можливість законом не забороняється, вважаємо, що питання про кількість заступників голів районних та обласних рад підлягає обов’язковому врегулюванню в регламентах відповідних рад [103, с.29 – 30].
Закон “Про місцеве самоврядування в Україні” передбачає можливість утворення районною та обласною радою президії (колегії) ради, що є дорадчим органом відповідної ради, який попередньо готує узгоджені пропозиції і рекомендації з питань, які передбачається внести на розгляд ради, в складі голови ради, його заступника, голів постійних комісій ради, уповноважених представників депутатських груп і фракцій. Президія (колегія) ради, згідно зі статтею 57 зазначеного Закону, діє на основі Положення про неї, яке затверджується радою [10]. Слід зауважити, що питання утворення президії (колегії) відноситься законом на розсуд ради, і її утворення є необов’язковим. Однак, беручи до уваги, що основна форма прийняття рішень радою (на пленарних засіданнях під час сесій) є дуже громіздкою, з огляду на високу ефективність функціонування президії Київської міської ради в Столиці України, вбачається за доцільне передбачити наявність президії (колегії) і в міських радах, особливо в крупних містах із районним поділом. Це дозволяє, в певній мірі, формалізувати стосунки між депутатськими угрупуваннями та окремими депутатами при підготовці важливих рішень рад та вивести узгодження проектів цих актів на якісно новий рівень [103, с. 30].
Районна, обласна рада має виконавчий апарат, який забезпечує здійснення повноважень, наданих їй Конституцією та законами України, здійснює організаційне, правове, інформаційне, аналітичне, матеріально-технічне забезпечення діяльності ради, її органів, депутатів, сприяє здійсненню взаємодії і зв’язків відповідної ради з територіальними громадами, місцевими органами виконавчої влади, органами та посадовими особами місцевого самоврядування. Виконавчий апарат очолює за посадою голова районної чи обласної ради, структура апарату, згідно з законом, визначається відповідною радою[10]. Слід мати на увазі, що поняття „виконавчий апарат ради” не збігається за змістом із поняттям „виконавчий орган ради”. Основна відмінність у тому, що виконавчий апарат ради – є структурним підрозділом ради, він не приймає від власного імені обов’язкових до виконання рішень, не здійснює владно-розпорядчої діяльності, а лише забезпечує функціонування ради. Необхідність створення виконавчого апарату полягає в тому, що, як було встановлено вище, за чинним законодавством, районні та обласні ради не мають власних виконавчих органів; організаційно-розпорядчі (виконавчі) повноваження у відповідних сферах покладаються на районні та обласні державні адміністрації.
Сам апарат ради може мати складну структуру, що визначається радою. Як видно з наведеного вище, закон не встановлює можливих елементів цієї структури. На практиці це може бути просте затвердження штатного розпису або заснування системи управлінь, відділів тощо (організаційна структура) [103, с.30].
Слід також звернути увагу на те, що Закон «Про місцеве самоврядуванняв Україні», визначаючи в частині шостій статті 55 повноваження голови районної та обласної, а також районної у місті ради, встановлює, що він „вносить на затвердження ради пропозиції щодо структури органів ради, її виконавчого апарату, витрат на їх утримання” [10]. Наведене означає можливість утворення в структурі ради інших органів, окрім виконавчого апарату, що, по суті, має регулюватися її регламентом та іншими нормативними документами. Такими органами, зокрема, є постійні й тимчасові комісії місцевої ради.
Постійні комісії сільської, селищної, міської, а також районної, обласної чи районної в місті ради – є органами ради, що обираються на строк її повноважень із числа депутатів, у складі голови комісії і її членів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до відання ради, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету. Перелік, функціональна спрямованість і порядок організації роботи постійних комісій визначаються регламентом відповідної ради та Положенням про постійні комісії, яке затверджується радою. Законом визначено, що всі питання структури постійної комісії вирішуються самою комісією[10](це, як показує практика, – питання обрання заступника голови та секретаря комісії, утворення підкомісій, підготовчих комісій чи робочих груп та інших форм діяльності комісії).
Аналізуючи в своїй дисертації правову природу, принципи організації та діяльності постійних комісій місцевих рад, Г.В.Задорожна пропонує визначити їх як колегіальні, виборні, допоміжні органи рад, утворені у встановленому законодавством порядку, наділені відповідними владними повноваженнями і засобами, необхідними для здійснення властивих їм функцій [[150], с. 18].
До сфери відання постійних комісій місцевих рад законодавство відносить цілу низку важливих питань, зокрема, попередній розгляд проектів рішень ради, кандидатур, що пропонуються до призначення радою, вивчення різних аспектів діяльності підприємств, установ та організацій, здійснення контролю за виконанням рішень ради і її виконавчих органів та ін. Комісії також мають право давати доручення депутатам, які вони зобов’язані виконувати (стаття 18 Закону України „Про статус депутатів місцевих рад”) [[151]].
За результатами вивчення і розгляду питань, постійні комісії готують висновки і рекомендації, які приймаються більшістю голосів від загального складу комісії і підписуються головою комісії, а в разі його відсутності – заступником голови або секретарем комісії. Ці висновки і рекомендації, згідно з законом, підлягають обов’язковому розгляду органами, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами, яким вони адресовані. Про результати розгляду і вжиті заходи зазначені суб’єкти зобов’язані повідомити комісію у встановлений нею строк. Протоколи засідань комісії підписуються її головою та секретарем. Слід також відзначити, що, відповідно до частини другої статті 49 Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні”, участь в засіданнях комісії – є обов’язком депутата місцевої ради [10].
Аналізуючи правові норми, що регулюють порядок формування і діяльності постійних комісій місцевих рад, можемо звернути увагу на той факт, що стаття 49 вищезазначеного Закону зобов’язує всіх депутатів, окрім секретарів рад, входити до складу однієї з них. У цей же час, частина третя статті 47 цього ж Закону забороняє обрання до складу постійних комісій також голів районних, обласних, районних у місті рад та їх заступників, які також є депутатами цих рад (адже вони обираються з числа депутатів). Цю суперечність слід усунути під час внесення змін до базового закону. Природно, що і сільські, селищні, міські голови не можуть входити до складу постійних комісій ради (стаття 47) [10; 103, с.30–31].
Сільська, селищна, міська, районна, обласна, районна в місті рада може створювати тимчасові органи – тимчасові контрольні комісії для здійснення контролю з конкретно визначених радою питань, що належать до повноважень місцевого самоврядування. Законом встановлено особливість, відповідно до якої, рішення про створення тимчасової контрольної комісії місцевої ради, її назву та завдання, персональний склад комісії та її голову вважається прийнятим, якщо за це проголосувало не менше однієї третини депутатів від загального складу ради (ця норма виступає важливим елементом політико-юридичного захисту прав „опозиції” в місцевій раді). Контрольні комісії подають звіти і пропозиції на розгляд ради; повноваження такої комісії припиняються з моменту прийняття радою остаточного рішення щодо результатів роботи цієї комісії, а також у разі припинення повноважень ради, яка її створила [103, с. 30 – 31].
Постійні і тимчасові контрольні комісії, таким чином, здійснюючи підготовку питань для розгляду місцевими радами, реалізуючи контроль за виконанням рішень цих рад та організовуючи їх виконання, – здійснюють типові управлінські дії [[152], с. 25].
Відповідно до статей 25 – 28 Закону України „Про статус депутатів місцевих рад”, для спільної роботи по здійсненню депутатських повноважень у виборчих округах депутати місцевих рад можуть на основі їх взаємної згоди об’єднуватися в депутатські групи, а на основі єдності поглядів або партійного членства – у депутатські фракції[151].
Депутатські групи та фракції, відповідно до зазначеного закону, мають бути чисельністю не менше трьох депутатів у сільській, селищній та п’яти у районній, міській, районній у місті, обласній, Київській та Севастопольській міських радах. До складу депутатських фракцій можуть входити також позапартійні депутати місцевої ради, які підтримують політичну спрямованість фракцій. Депутат місцевої ради може входити до складу лише однієї фракції. Депутатські групи утворюються на основі домовленості між депутатами; порядок вступу до фракції та виходу з неї визначається самою фракцією. Депутатські групи реєструються в місцевій раді; рішення про об’єднання депутатів у фракцію доводиться до відома депутатів ради головуючим на пленарному засіданні ради. Організація діяльності депутатських фракцій покладається законом на відповідного сільського, селищного, міського голову, голову відповідної місцевої ради. Інші питання створення та діяльності депутатських груп і фракцій мають визначатися регламентом місцевої ради.
Вказаний закон гарантує депутатським групам і фракціям право на пропорційне представництво в постійних та тимчасових комісіях ради; право попередньо обговорювати кандидатури посадових осіб, яких обирає, призначає чи затверджує рада, а також на гарантований виступ свого представника на пленарному засіданні ради з кожного питання порядку денного сесії.
Характеризуючи практичний досвід діяльності депутатських груп і фракцій, маємо констатувати, що сьогодні в місцевих радах вони все ще не мають достатньої ваги, і рівень їх впливу на процес прийняття рішень радами не є високим. Однак, після проведення реформи в законодавстві, що регулює порядок проведення місцевих виборів, – їх роль і значення дедалі зростають, оскільки вибори на пропорційній основі забезпечують вихідну (первісну) політичну структурованість вже на початку функціонування новообраної ради.
Отже, депутатські групи і фракції – є найбільш динамічними органами місцевої ради, які утворюються не радою, а її депутатами в установленому порядку, їх правовий статус визначається законом і актами цієї ради. У цьому зв’язку слід звернути увагу на положення частини третьої статті 25 Закону „Про статус депутатів місцевих рад”, яка проголошує, що повноваження депутатських груп є похідними від повноважень депутата місцевої ради[151]. Цей важливий принцип означає, що депутатські групи, створені на основі поєднання діяльності декількох депутатів, зокрема, мають право на депутатські звернення, запити й запитання, внесення пропозицій і зауважень, здійснення правозахисної діяльності та всього комплексу інших прав і обов’язків, гарантованих Конституцією і законами України депутату місцевої ради. Як недолік необхідно відмітити, що для депутатських фракцій (на відміну від груп) таких гарантій законом не встановлено. Хоча, це не заважає депутатам, що входять до фракцій, ефективно здійснювати депутатські повноваження від свого імені як депутата, проте в складі відповідної фракції.
Статус депутата місцевої ради, таким чином, виступає гарантією діяльності депутатських груп і фракцій у місцевих радах. Слід звернути увагу, що діяльність депутата місцевої ради охороняється законодавством, що виступає важливою гарантією забезпечення належного здійснення ним своїх повноважень. Невиконання службовою особою законних вимог депутата місцевої ради (як і народного депутата України), створення штучних перешкод у їх роботі, надання їм завідомо неправдивої інформації, тягне за собою кримінальну відповідальність за статтею 351 Кримінального кодексу України [103, с.32; [153]].
Як видно з наведеного, місцеві ради мають складну структуру, яка, в цілому, визначена в законі диспозитивно, тому вона може бути достатньо динамічною, змінюватися, пристосовуватися до соціально-економічних та політичних умов населеного пункту, району, області – за самостійними рішеннями самих цих органів [103, с.33].
Значної уваги також потребує питання структури виконавчих органів сільських, селищних, міських рад, оскільки саме вони є основною ланкою, на яку покладається здійснення комунального управління в населених пунктах України. Слід при цьому пам’ятати, що виконавчі органи не входять до структури місцевих рад, а являють собою організаційно відокремлені організації, які є окремими юридичними особами публічного права (як і самі місцеві ради) [[154], с. 87; [155], с. 120].
Є.В.Додін наголошував на необхідності науково-обґрунтованих рекомендацій щодо найбільш доцільної структури виконавчого комітету, в залежності від кількості населення, об’єму промислового і сільськогосподарського виробництва, комунального і побутового господарства, звертаючи увагу, що перелік відділів і управлінь виконкому, утворення яких викликане життєвими умовами, на загальнодержавному (республіканському) рівні передбачити неможливо [115, с. 5-6].
В.Б.Авер’янов звертав увагу, що оптимізація відповідності між організаційною структурою і функціями органу управління повинна бути направлена, здебільшого не на забезпечення якихось внутрішніх потреб самого органу, а головним чином, на забезпечення потреб керованого об’єкта [[156]].
Відповідно до статті 11 Закону „Про місцеве самоврядування в Україні”, виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи [10]. Необхідно, насамперед, зауважити, що закон не визначає обов’язкового конкретного найменування виконавчого органу місцевої ради, а також не регламентує, чи є виконавчий орган конкретної сільської, селищної, міської ради єдиним у функціональному та організаційному відношенні органом, чи таких органів в однієї ради може бути декілька.
Згідно статті 51 зазначеного закону, виконавчим органом сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради є виконавчий комітет ради, який утворюється відповідною радою на строк її повноважень. Однак, частина третя статті 52 цього ж закону передбачає право сільської, селищної, міської ради на розмежування повноважень між її виконавчим комітетом, відділами, управліннями, іншими виконавчими органами ради та сільським, селищним, міським головою – в межах повноважень, наданих законом виконавчим органам сільських, селищних, міських рад [10].
Так, згідно з частиною третьою статті 12 названого закону, сільський, селищний, міський голова очолює виконавчий комітет відповідної сільської, селищної, міської ради [10]. З огляду на таке, виникають також логічні запитання: чи є виконавчий комітет вищим органом в системі виконавчих органів місцевої ради (і чи є серед них ієрархія), і якщо ні, то чи підпорядковуються сільському, селищному, міському голові інші виконавчі органи – управління, відділи і т.д.?
Усі ці проблеми охоплюються поняттям організаційної структури виконавчих органів місцевих рад.
Питання про вибір найменування виконавчих органів сільських, селищних, міських рад, на нашу думку, цілком логічно залишати в компетенції самих рад, які мають у цьому напрямку широке поле вибору, з урахуванням місцевих особливостей. Однак проблема кількості цих органів є актуальною, оскільки йдеться, зокрема, і про необхідність імперативного визначення, який конкретний виконавчий орган здійснюватиме делеговані державою повноваження (повноваження органів виконавчої влади) [155, с. 120 – 121].
А.Р.Крусян у своїй дисертації відзначає, що проблема виникла внаслідок „неприпустимих маніпуляцій з термінологією”, у зв’язку з чим, вона наводить приклад, що, через колізійний характер правових норм про види виконавчих органів рад, в м. Одесі на рівні районів міста функціонують районні адміністрації як виконавчі органи місцевих рад [96, с. 80-81].
Вирішити проблему, на нашу думку, можна, виходячи з конституційних положень щодо правового статусу сільського, селищного, міського голови. Частина друга статті 141 Основного закону встановлює, що обраний територіальними громадами сільський, селищний, міський голова очолює виконавчий орган ради та головує на її засіданнях. Як видно з наведеного, Конституція передбачає наявність саме виконавчого органу, а не виконавчих органів місцевої ради [1].
Відповідно до статті 51 Закону „Про місцеве самоврядування в Україні”, виконавчий орган сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради утворюється відповідною радою на строк її повноважень. Структура, кількісний та персональний склад виконавчого комітету визначається відповідною радою за пропозицією сільського, селищного, міського голови чи голови районної в місті ради (статті 26, 51). До складу виконавчого комітету, згідно з законом, входять сільський, селищний, міський голова, (голова районної у місті ради), заступник (заступники) сільського, селищного, міського голови, секретар ради, керуючий справами (секретар) виконавчого комітету, а також керівники відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради. Законом передбачається можливість включення до складу виконавчого органу ради також й інших осіб [10].
Як видно з наведеного, керівники відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради входять до складу виконавчого комітету місцевої ради за посадою. Це означає або підпорядкованість цих управлінь (відділів та ін.) виконавчому комітету ради, або їх входження до такого виконавчого комітету. Тобто, якщо припустити наявність декількох виконавчих органів місцевої ради, між ними існуватимуть відносини підлеглості – всі виконавчі органи будуть підлеглими виконкому місцевої ради. Відповідна позиція підтверджується нормами, що містяться в пункті 3 частини другої статті 52 Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні”, відповідно до якого, виконком ради має право змінювати або скасовувати акти підпорядкованих йому відділів, управлінь, інших виконавчих органів ради, а також їх посадових осіб (ключове слово – „підпорядкованих”) [10].
Результати проведених у ході виконання нашої роботи досліджень показують, що місцеві ради нерідко надають управлінням, відділам, іншим утворюваним ними організаціям статусу юридичної особи, що означає як більший рівень самостійності в здійсненні власних і делегованих повноважень, так і більший рівень відповідальності, зокрема, по використанню бюджетних коштів. На цьому підґрунті й можлива поява точок зору про припустимість існування декількох окремих виконавчих органів однієї місцевої ради. Порушене питання було предметом розгляду Конституційного Суду України, який в рішенні від 09.02.2000 №1-рп/2000 у справі про місцеве самоврядування відзначає, що виконавчий комітет є виконавчим органом загальної компетенції сільської, селищної, міської ради; відділи, управління та інші виконавчі органи ради є її виконавчими органами галузевої та функціональної компетенції, підзвітними і підконтрольними раді, яка їх утворила, підпорядкованими її виконавчому комітету, а також сільському, селищному, міському голові [130].
Однак, практика показує, що майнова відокремленість (пов’язана з наданням прав юридичної особи) управлінь, відділів, що створюються місцевими радами – лише означає більшу структурованість їх виконавчих органів. Передбачені Законом „Про місцеве самоврядування в Україні”, управління, відділи та інші створювані радами виконавчі органи, по суті, – не що інше, як структурні елементи єдиного виконавчого органу відповідної ради (виконавчого комітету), які утворюються такими радами і є підпорядкованими сільському, селищному, міському голові [155, с. 121].
Окрім того, як було зазначено вище, частина третя статті 52 Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні” передбачає право сільської, селищної, міської ради на розмежування повноважень між її виконавчим комітетом, відділами, управліннями, іншими виконавчими органами ради та сільським, селищним, міським головою, в межах повноважень, наданих Законом виконавчим органам сільських, селищних, міських рад [10]. Таке розмежування здійснюється, як правило, у формі затвердження розподілу обов’язків а також положень про управління, відділи, інші виконавчі органи рад.
Є.В.Додін пропонував розділяти за видами відділи і управління виконавчих комітетів місцевих рад на три групи [115, с. 11 – 12]. Розглядаючи відповідні положення його монографії «Відділи і управління виконкомів місцевих рад», в об’єднанні з ґрунтовним аналізом практичної діяльності виконавчих органів місцевого самоврядування на сучасному етапі, маємо констатувати, що вони, значною мірою, зберігають наукову актуальність.
Враховуючи це, а також результати аналізу організації та практичних сторін діяльності органів комунального управління, відділи і управління виконавчих комітетів сільських, селищних, міських рад вбачається за необхідне класифікувати наступним чином:
1) галузеві – здійснюють безпосереднє керівництво певною галуззю місцевого господарства чи суспільних відносин на місцевому рівні (відділи, управління освіти, культури, комунального господарства, житлового забезпечення тощо);
2) функціональні – здійснюють координаційно-регулюючу або планово-контрольну діяльність, що розповсюджується на органи і осіб, не підлеглих їм (фінансовий відділ (управління), управління економіки, майном);
3) допоміжні – відділи, створені для забезпечення належної роботи виконавчого комітету (управління справами, відділи: загальний, організаційний, кадрів, юридичний, протокольний, організаційного, інформаційного, документального забезпечення, бухгалтерія тощо).
Допоміжні відділи і управління, на нашу думку, доцільно визначити як апарат виконавчого комітету. Їх особливістю є те, що вони, як правило, не наділяються правом видання правових актів управління, не здійснюючи таким чином, безпосередньо владно-управлінської діяльності, а лише забезпечують роботу інших управлінь, відділів, виконкому в цілому, сільського, селищного, міського голови. Такі відділи і управління, як правило, не наділяються правами юридичної особи. Створення і функціонування апарату для організаційного, правового та матеріально-технічного забезпечення діяльності виконавчого органу є характерним не лише для України, але використовується, зокрема, і в ряді муніципальних утворень Російської федерації [[157], с. 192].
Відповідно до Конституції та Закону „Про місцеве самоврядування в Україні”, виконавчий комітет сільської, селищної, міської ради очолює відповідно сільський, селищний, міський голова, виконавчий комітет районної у місті ради – голова відповідної ради [1; 10].
Слід звернути увагу на те, що в структурі виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради вказаний закон передбачає адміністративну посаду заступника сільського, селищного, міського голови. При цьому законом не визначена процедура призначення його на посаду. Практика показує, що заступник призначається на посаду відповідною радою, яка згідно з Законом, затверджує персональний склад виконавчого комітету. На відміну від питання кількості заступників голови районних і обласних рад, у даному випадку законом встановлена можливість сільського, селищного, міського голови мати кількох заступників (частина третя статті 51) [10].
Особливості правового статусу заступника сільського, селищного, міського голови полягають у тому, що він є посадовою особою саме виконавчого комітету місцевої ради, і виконує обов’язки голови (у разі його відсутності чи неможливості виконання їх з інших причин) лише щодо виконавчого органу. Повноваження сільського, селищного, міського голови як голови відповідної ради, в разі його відсутності, покладаються, як і зазначалося вище, не на заступника, а на секретаря відповідної ради (частина перша статті 42 Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні”) [10].
У зв’язку з цим, незрозумілою є правова конструкція, що міститься в статті 53 Закону „Про місцеве самоврядування в Україні”, згідно з якою, функції сільського, селищного, міського голови, у разі його відсутності чи неможливості їх здійснення, здійснюються „заступником сільського, селищного, міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради” [10]. Ця конструкція, на нашу думку, підлягає виключенню із закону, оскільки, як і зазначалося, заступником сільського, селищного, міського голови з питань діяльності ради – є, по суті, секретар ради, а посадова особа, що обіймає посаду заступника сільського, селищного, міського голови, здійснює ці повноваження виключно в сфері діяльності виконавчого органу ради [155, с. 121 – 122].
Особливою посадовою особою в структурі виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради є секретар виконавчого комітету, обов’язки якого, згідно з законом, можуть бути покладені на секретаря відповідної ради, який входить до складу виконавчого комітету за посадою.
Повноваження секретаря виконавчого комітету законом не визначені, хоча частина третя статті 51, визначаючи склад виконкому, характеризує його секретаря як керуючого справами виконавчого органу [10; 155, с. 122].
Структурні особливості виконавчих органів місцевих рад не завершуються особливостями їх кількісного і персонального складу. Так, відповідно до закону, виконавчий комітет ради є підзвітним і підконтрольним раді, що його утворила, а з питань здійснення ним повноважень органів виконавчої влади – також підконтрольним відповідним органам виконавчої влади.
Важливим, тісно пов’язаним зі структурою, елементом правового статусу виконкому місцевої ради є порядок прийняття ним рішень.
Відповідно до статті 53 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”, основною формою роботи виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради є його засідання. Засідання виконавчого комітету скликаються відповідно сільським, селищним, міським головою (головою районної у місті ради), а в разі його відсутності чи неможливості здійснення ним цієї функції – заступником сільського, селищного, міського голови (заступником голови районної у місті ради) в міру необхідності, але не рідше одного разу на місяць і є правомочними, якщо в них беруть участь більше половини від загального складу виконавчого комітету. Виконком місцевої ради, в межах визначених повноважень, на своїх засіданнях приймає рішення. Згідно з частиною шостою статті 59 вказаного Закону, рішення виконавчого комітету приймаються на його засіданні більшістю голосів від загального складу виконавчого комітету і підписуються сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради [10].
Звернемо увагу, що виконком, як колегіальний орган, згідно з Законом “Про місцеве самоврядування в Україні”, проводить засідання (засідання є правомочними), у разі присутності не менше половини від його загального складу, тобто 50%. А для прийняття рішення необхідна більшість від загального складу, тобто 50% + 1 голос (ч. 6 ст. 59 цього ж закону). Так, наприклад, якщо до складу виконкому входить 10 членів, його засідання є правомочним за умови присутності 5-ти з них, однак для прийняття рішення необхідно 6 голосів. З якою метою закон визнає правомочність засідання в складі, недостатньому для прийняття рішення – незрозуміло, тому, на нашу думку, відповідні правові норми підлягають удосконаленню. Вбачається, що правомочним має визнаватися засідання виконкому, на якому присутня кількість членів, необхідна для прийняття рішення – тобто більше половини від загального складу органу.
Слід звернути увагу на той факт, що названий Закон розділяє в складі виконавчого комітету місцевої ради дві категорії членів: ті, що працюють у ньому на постійній основі, і ті, які лише входять до його складу. Останні, згідно з цим Законом, на час засідань виконавчого комітету, а також для здійснення повноважень в інших випадках звільняються від виконання виробничих або службових обов’язків з відшкодуванням їм середнього заробітку за основним місцем роботи та інших витрат, пов’язаних із виконанням обов’язків члена виконавчого комітету, за рахунок коштів відповідного місцевого бюджету [10].
Таким чином, можемо зробити висновок, що закон дозволяє виконання обов’язків у виконавчому комітеті місцевої ради не на постійній основі (фактично, за сумісництвом). Однак, працювати в такий спосіб не можуть депутати: згідно з частиною дев’ятою статті 51 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”, до складу виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради не можуть входити депутати відповідної ради, окрім секретаря ради [10]. На нашу думку, така норма є вкрай невдалою. Так, відповідно до статті 6 Закону України „Про статус депутатів місцевих рад”, депутат місцевої ради здійснює свої повноваження, не пориваючи з виробничою або службовою діяльністю [151]. Отже, законодавство, не забороняє депутату працювати, наприклад, у комерційній структурі; водночас він чомусь не може працювати у виконавчому органі. Зазначимо, що на нашу думку, ефективність вирішення службових питань членами виконавчого органу лише підвищується, коли вони водночас є депутатами відповідної ради [155, с. 122].
На осіб, які входять до складу виконавчого комітету ради і працюють у ньому на постійній основі, поширюються вимоги щодо обмеження сумісності їх діяльності з іншою роботою (діяльністю), встановлені законодавством для сільського, селищного, міського голови (тобто заборона бути депутатом будь-якої ради, суміщати свою службову діяльність із іншою посадою, в тому числі на громадських засадах (окрім викладацької, наукової та творчої роботи у позаробочий час), займатися підприємницькою діяльністю, одержувати від цього прибуток).
Питання організаційного статусу виконавчого органу сільської, селищної, міської ради доповнюються особливістю термінології, що вживається в законі “Про місцеве самоврядування в Україні” для визначення і характеристики багатьох важливих аспектів його функціонування. Зокрема, йдеться про те, що закон неодноразово вживає термін „утворення” щодо виконавчого комітету. Так, відповідно до частини першої статті 26, питання утворення виконавчого комітету – належить до виключної компетенції сільської, селищної, міської ради. Згідно зі статтею 51, виконавчий комітет утворюється радою на строк її повноважень. Є й інші приклади. Аналізуючи їх, можна прийти до висновку, ніби виконавчі комітети місцевих рад є тимчасовими органами, які утворюються радами лише на певний час – на період повноважень, тобто на п’ять років. З огляду на це, має складатись враження, що після закінчення строку повноважень відповідної ради, її виконавчий комітет підлягає ліквідації, а нова рада – утворюватиме вже інший виконавчий комітет. Якщо виходити з такого розуміння, можна дійти висновку, що рада взагалі може не утворювати виконавчого комітету.
Але такі судження є хибними. Аналіз норм Конституції та інших законодавчих актів, а також практичний досвід свідчать про те, що виконавчі комітети сільських, селищних, міських рад – є постійно діючими органами, які є відносно самостійними від відповідних місцевих рад, оскільки мають власні повноваження, віднесені до їх компетенції законом, а також здійснюють на підставі закону делеговані державою повноваження органів виконавчої влади на місцях. Так, можливість неутворення виконавчого комітету допускається законом лише в сільських радах, що представляють територіальні громади, які налічують до 500 жителів (невдалим у даному випадку є термін „в сільських радах”). За таких умов функції виконавчого органу ради, крім розпоряджання земельними та природними ресурсами, (в т.ч., очевидно, й делеговані повноваження) здійснює сільський голова одноособово (ст. 11) [155, с. 122].
Є.В.Додін звертав увагу на те, що на практиці (яку він визнає цілком виправданою) рішення місцевої ради про створення, ліквідацію, реорганізацію виконкому (його відділів, управлінь) є обов’язковим для рад наступних скликань, і тому, створюючи на своїй першій сесії виконавчо-розпорядчі органи, вони, як правило, не повертаються до питання їх створення, затверджуючи лише керівників. Однак це не виключає можливості ради, у разі необхідності, розглянути питання про систему свого виконавчо-розпорядчого органу [115, с. 8].
Підтвердженням постійного характеру діяльності виконкому місцевої ради, є передбачене Законом України „Про місцеве самоврядування в Україні” положення, відповідно до якого (ще раз звернемо увагу) певна частина його працівників виконують свої обов’язки на постійній основі [10], тому на них у повній мірі поширюється законодавство про працю як на постійних працівників. Але в законодавчому регулюванні й цих питань є суперечності.
Як зазначалося вище, згідно з частинами другою, третьою статті 51 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, до складу виконавчого комітету за посадою входять керівники управлінь, відділів та інших виконавчих органів ради. При цьому, персональний склад виконкому визначається відповідною радою, більше того, затвердження персонального складу виконкому визначено статтею 26 в числі питань, що є виключною компетенцією сільських, селищних, міських рад [10].
Поряд із цим, згідно з частиною третьою статті 54 названого закону, керівники відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради призначаються на посаду і звільняються з посади сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради одноособово, а у випадках, передбачених законом, – за погодженням із відповідними органами виконавчої влади. Частина третя статті 42, визначаючи конкретні повноваження сільського, селищного, міського голови, взагалі поряд зазначає, що голова вносить на розгляд ради пропозиції щодо персонального складу виконкому (пункт 5), і, водночас, призначає на посади та звільняє з посад керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради (пункт 10). Очевидно, що за таких умов, можлива ситуація, коли вже звільнений начальник управління (відділу) виконкому, до проведення сесії ради ще буде входити до персонального складу цього виконкому і матиме право голосу на його засіданнях[10].
Як бачимо, одне й те саме питання віднесене законом до компетенції і місцевих рад, і сільських, селищних, міських голів. Така ситуація є вкрай негативною, оскільки може призвести до виникнення спорів, пов’язаних із призначенням на посади і звільнення з посад зазначених посадових осіб.На нашу думку, при наявності спорів, їх необхідно вирішувати на користь того, що призначення керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради – виключна компетенція ради, яка затверджує персональний склад виконавчого комітету, і це питання може вирішуватися лише на пленарному засіданні відповідної ради. Усунути суперечність вбачається за можливе шляхом передбачення в законі процедури призначення та звільнення вказаних посадових осіб місцевою радою або за погодженням із нею.
Окрім того, підзвітність і підконтрольність раді передбачає можливість скасування радою рішень свого виконавчого комітету, прийнятих в межах реалізації ним власних (самоврядних) повноважень. Рішення ж, прийняті в порядку реалізації делегованих повноважень, як випливає з результатів досліджень, приведений в наступному підрозділі другого розділу дисертаційної роботи, по суті, не можуть бути скасованими органами влади вищого рівня – і скасовуються лише в судовому порядку.
У цьому зв’язку законодавство передбачає випадки, коли керівники виконавчих органів (управлінь, відділів тощо) призначаються на посади і звільняються з посад за погодженням із органами виконавчої влади. Деякі галузеві органи комунального управління, відповідно до законодавства, є органами подвійного підпорядкування, і підлеглі одночасно виконкому відповідної ради і відповідному органу державної влади. Проте, слід ще раз наголосити, що така підлеглість стосується лише делегованих повноважень. Таким чином, адміністративна процедура їх підлеглості, в основному, стосується призначення керівників, а в ході діяльності, виконавчі органи місцевого самоврядування є відносно самостійними і від органів державної виконавчої влади.
З урахуванням викладеного, вважаємо за необхідне зробити висновок, що виконавчий орган сільської, селищної, міської ради – єдиний в організаційному та функціональному відношенні постійно діючий орган, який формується цією радою згідно з законом, очолюється, відповідно, сільським, селищним, міським головою (головою районної в місті ради), і який може мати складну структуру (складатися з виконавчого комітету, управлінь, відділів, інших підрозділів), що визначається відповідною радою. Виконавчий орган (комітет) сільської, селищної, міської ради є відносно самостійним від відповідної місцевої ради, оскільки має власні повноваження, віднесені до його компетенції законом, а також здійснює на підставі закону делеговані державою на підставі закону повноваження органів виконавчої влади на відповідній території [155, с. 122 – 123].
Уточнюючи, на основі проведених досліджень, підхід до розуміння поняття органу комунального управління, мусимо зазначити, що орган комунального управління — орган, який від імені територіальної громади села селища, міста чи добровільного об’єднання в сільську громаду жителів кількох сіл), в обсязі наданої йому компетенції і на основі закріплених за ним ресурсів управляє діяльністю підлеглих йому об’єктів, забезпечує досягнення поставлених цілей і несе за це відповідальність [[158]].
За своєю сутністю комунальне управління являє собою діяльність з практичної реалізації завдань і функцій місцевого самоврядування по вирішенню питань місцевого значення, яка виражається в формах видання правових актів управління та здійснення інших юридично значущих дій з метою організуючо-владного впливу на суб’єктів суспільних відносин по реалізації потреб та інтересів, що входять до кола питань місцевого значення.
Соціальне призначення, завдання місцевих рад та їх виконавчих органів обумовлюють форми і методи їх роботи. Необхідно розглянути правову сутність рішень місцевих рад, їх виконавчих органів (в т.ч. структурних підрозділів цих органів) та сільських, селищних, міських голів як правової форми реалізації комунального управління.
Конкретні форми діяльності органів комунального управління розділяють на правові і неправові. Правова діяльність – це діяльність, що тягне за собою юридичні, правові наслідки. Вона розділяється на діяльність, що здійснюється цими органами як юридичними особами – укладення угод (купівлі-продажу, поставки, надання послуг, підряду тощо), виступ в суді, і діяльність, що здійснюється ними як органами управління. У випадках, коли вони виступають як органи управління, їх правова діяльність виражається в двох формах – встановленні норм права та їх застосуванні. Неправова діяльність поділяється на організаційну (інструктування, надання практичної та методичної допомоги, поширення досвіду) та матеріально-технічну (інформатизація, складання статистичних повідомлень, ведення протоколів). Здійснення цих форм діяльності також регламентується правом, однак не тягне за собою правових наслідків[115, с. 56].
Як і зазначалось, місцеві ради приймають рішення нормативного характеру у випадках, встановлених законом, а також із питань, не віднесених до компетенції інших органів чи посадових осіб (загальна компетенція), та правові акти індивідуальної дії (установчого та внутрішньоорганізаційного характеру а також із деяких інших важливих питань). Виконавчі органи (комітети) місцевих рад приймають рішення нормативного характеру, та видають правові акти індивідуальної дії у випадках, встановлених законом, та визначених рішеннями відповідних місцевих рад. В аналогічному порядку приймаються правові акти структурних підрозділів (управлінь, відділів) виконкомів місцевих рад.
Порівнюючи рішення нормативного характеру, що приймаються місцевими радами, із нормативно-правовими рішеннями їх виконавчих органів, таким чином, можемо виокремити наступні суттєві відмінності:
1) рішення місцевих рад можуть прийматися не лише з питань, визначених у законі, але і з питань, не віднесених до компетенції інших органів чи посадових осіб (ця ознака характеризує правовий зміст компетенції місцевих рад);
2) рішення місцевих рад нормативного характеру, які зачіпають права, свободи та законні інтереси громадян, на відміну від рішень їх виконавчих органів, що здійснюють господарське управління та контроль, не підлягають державній реєстрації;
3) нормативно-правові акти виконавчих органів місцевого самоврядування, прийняті з питань власних повноважень, можуть бути скасовані відповідними місцевими радами в адміністративному порядку, в той час, коли рішення місцевих рад скасованими в такому порядку бути не можуть.
Із наведеного випливає, що рішення сільських, селищних міських рад, які, хоча і мають нормативний і підзаконний характер, однак не є правовими актами управління, а тому не є формою комунального управління. Серед рішень цих органів правовими формами комунального управління виступають окремі рішення індивідуальної дії, які приймаються з внутрішньоорганізаційних, установчих питань та з деяких інших особливо важливих питань (зокрема, надання і вилучення земельних ділянок, надання пільг з оподаткування в установлених законодавством випадках тощо).
Зазначені акти індивідуальної дії, як і акти (нормативні та індивідуальні) виконавчих органів, сільських, селищних, міських голів, – є основною формою комунального управління.
Правові акти комунального управління мають всі характерні ознаки актів управління: підзаконність, обов’язковість, правомочність, офіційність односторонність, належна оформленість [50, с.281-282].
І.М.Пахомов, досліджуючи поняття і сутність правових актів виконкомів місцевих рад, зазначав, що вони приймаються на підставі та на виконання законів, рішень уряду, виконавчих органів вищого рівня та рішень рад, що утворили ці виконкоми. Видання правових актів на підставі законів – є процес установлення правових норм по врегулюванню суспільних відносин у повній відповідності з нормами і принципами законів і інших нормативно-правових актів, з метою їх реалізації. Активиконкомів, що видаються на виконання законів, є актами безпосереднього застосування законів та інших нормативних актів до конкретних умов життя. Ними створюються лише конкретні правовідносини з усіма відповідними наслідками. Такі акти не створюютьнових правових норм [[159], с. 26 – 31].
Серед правових актів комунального управління, як випливає з вищенаведеного, належить виділяти нормативні акти та акти індивідуальної дії. Нормативні (або нормативно-правові) акти комунального управління містять правові норми, тобто обов’язкові правила поведінки в сфері суспільних відносин, що виникають при вирішенні питань місцевого значення. Такі акти розраховані на застосування невизначену кількість разів. Індивідуальні ж правові акти комунального управління встановлюють, змінюють чи припиняють права і обов’язки конкретно визначених учасників суспільних відносин.
Постійні комісії сільських, селищних, міських рад на своїх засіданнях більшістю голосів приймають висновки і рекомендації, обов’язкові для розгляду [10].
Г.В.Задорожна, аналізуючи правові форми роботи постійних комісій, пропонує класифікувати їх на нормотворчу, контрольно-правоохоронну таправозастосовчу. Вона визнає за доцільне надати право постійним комісіям приймати зобов’язуючі рішення у тих сферах муніципальних відносин, в яких постійні комісії змогли б більш ефективно здійснювати управління: в сфері побутового обслуговування, культури, благоустрою, в сфері дотримання екологічних умов виробництва тощо. Водночас, Г.В.Задорожна доводить підзаконний та локально-спеціальний характер правових актів, що приймаються постійними комісіями, обґрунтовуючи це тим, що вони поширюються на окреслене коло об’єктів управління в сфері місцевого самоврядування і є обов’язковими лише для тих, кому вони (персонально) адресовані, а також „ненормативність” рекомендації постійних комісій, поряд із чим пропонуючи визначення рекомендацій постійних комісій як локальних підзаконних ненормативно-правових актів прийнятих комісіями в передбаченому законодавством порядку [150, с. 17 – 18].
Із результатів аналізу положень Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні” вбачається, що висновки і рекомендації постійних комісій рад є актами індивідуального характеру, що приймаються з питань, віднесених до їх компетенції відповідними радами [10]. Враховуючи, що ці акти не можуть містити норм права або утворювати, змінювати чи припиняти права та обов’язки фізичних і юридичних осіб, тобто не мають владно-управлінського характеру, – слід визнати, що вони не є управлінськими рішеннями.
В доповнення до цього, як недолік, необхідно відмітити, що законом не визначено, в чому конкретно, окрім прийняття вказаних висновків і рекомендацій, втілюється контрольна функція постійних комісійсільських, селищних, міських рад. При цьому, як показують дослідження, проведені в ході виконання нашої дисертаційної роботи, місцеві ради нерідко покладають контроль за виконанням рішень саме на свої постійні комісії. За таких умов, висновки і рекомендації постійних комісій, в т.ч. і з питань контролю за виконанням рішень сільських, селищних, міських рад, мають, в основному процедурний, організаційний характер.
З огляду на це, на нашу думку, необхідно на законодавчому рівні розширити сферу повноважень постійних комісій, передбачивши, що, в межах повноважень, визначених відповідною сільською, селищною, міською радою, вони мають право приймати обов’язкові до виконання рішення, зокрема, вимагати усунення порушень законодавства, надавати дозволи, передбачені законодавством тощо. Щодо деяких питань (наприклад, щодо використання землі) слід передбачити необхідність обов’язкового затвердження рішень комісій на сесії ради.
2.2.Особливості компетенції органів комунального управління
Компетенція органу влади та управління – важлива наукова категорія, яка займає першорядне місце при визначенні правового статусу будь-якого органу чи системи органів. Це обумовлює наявність багаторічних наукових дискусій щодо доцільності визначення компетенції, окремих її елементів та її структурної побудови. Цим питанням було присвячено велику кількість досліджень ще з радянських часів; приділяють увагу їм і сучасні дослідники.
Не зважаючи на численні спроби, вчені не прийшли до єдиного розуміння структури і змісту компетенції, яка, як зазначає І.Л.Бачило, є складним, зібраним, рухомим (динамічним) поняттям [85, с. 53]. З огляду на те, що вирішення цього питання не є предметом нашого дослідження, і не має принципового значення для виконання поставлених перед нами завдань, ми не здійснюватимемо спроб по новому визначити компетенцію, структурувати її. Основну увагу ми зосередимо на основних елементах цієї комплексної правової категорії.
Загальноприйнятими елементами, що утворюють зміст компетенції, наукою визнаються: функції, повноваження та предмети відання [41, с. 256]. Серед інших складових компетенції в науці відзначаються права та обов’язки, територіальні межі та часовий аспект діяльності [[160], с. 6], відповідальність.
Функції характеризують основні сфери, напрямки діяльності органу (системи органів). Повноваження визначають, що безпосередньо ці органи мають робити щодо конкретного предмета відання.
Слід мати на увазі, що компетенцію органу утворюють лише функції та повноваження, направлені на зовнішнє середовище. Самоорганізаційні повноваження до складу компетенції органу (системи органів) не входять і становлять окремий елемент правового статусу [41, с. 256– 257].
Окремі аспекти компетенції органів комунального управління були розглянуті в кількох дисертаціях, захищених протягом останніх років. Проте однозначного комплексного, системного підходу до вирішення цього питання в світлі визначення органів комунального управління як окремого виду недержавних органів публічного управління, що функціонують у суспільстві, в науці немає. Це обумовлює практичну необхідність дослідження зазначеного питання.
У той час, коли в попередніх підрозділах нашого дисертаційного дослідження ми відзначали, що державне управління та комунальне управління та відповідні органи, на які, згідно з Конституцією та законами України покладається їх здійснення, характеризуються різним соціальним призначенням і задачами (що також утворюють важливий елемент правового статусу цих органів), розглядаючи компетенцію органів комунального управління, можемо констатувати, що вона багато в чому має спільні риси з компетенцією органів державного управління. Такі риси можемо знайти і в функціях, і в повноваженнях, і в предметах відання.
Наведене, однак, не означає, що компетенція органів комунального управління повністю співпадає з компетенцією органів державного управління, а різняться вони лише за соціальним призначенням (завданнями) та (очевидно) за суб’єктами. Навпаки, різна соціальна природа двох взаємопов’язаних, відносно самостійних, систем органів публічної влади та управління, відбивається, в першу чергу, саме на конструкції їх компетенції.
Обґрунтованість введення в науковий обіг категорії „компетенція органів комунального управління” полягає в тому, що, як і було встановлено в попередньому підрозділі нашого дослідження, ці органи не співпадають із органами місцевого самоврядування; чинне законодавство України визначає правовий статус органів комунального управління, який відрізняється від правового статусу органів місцевого самоврядування.
П.М.Любченко, розглядаючи в своїй дисертації організаційно-правові питання компетенції місцевого самоврядування в Україні, відзначав, що правова категорія „компетенція органів місцевого самоврядування” є дещо вужчою, ніж категорія „компетенція місцевого самоврядування” [38, с. 2].
Особливості компетенції органів комунального управління підлягають детальному вивченню, з огляду на їх особливе положення в системі органів публічної влади в Україні, та їх правову й фактичну відокремленість від інших (колегіальних виборних) органів місцевого самоврядування.
Категорія „компетенція органів комунального управління” є вужчою від поняття „компетенція органів місцевого самоврядування”. Основна відмінність між цими категоріями – полягає у визначеній в Законі України „Про місцеве самоврядування в Україні” виключній компетенції сільських, селищних, міських, районних та обласних рад [10].
Насамперед, слід зупинитися на функціях як елементі компетенції органів комунального управління.
Розглядаючи функції як правову категорію, насамперед, треба зауважити, що це поняття використовується в Конституції (статті 17, 85, 89, 99, 107, 124, 130, розділ XV) та законах України як зрозумілий, допоміжний термін. Прямих вказівок на перелік функцій певного органу чи системи органів у законодавстві майже не зустрічається. Юридична наука правомірно розглядає функцію як одну з провідних, фундаментальних теоретичних категорій. Це обумовлює безліч різних підходів до її розуміння та визначення. Відмінність підходів пояснюється, зокрема різною глибиною аналізу функцій, необхідною для проведення того чи іншого дослідження та його об’єктом: суспільство в цілому, публічне управління, конкретний вид такого управління, галузь управління, конкретний його напрямок, орган, система органів та ін. Зважаючи на це, вчені й виділяють найрізноманітніші класифікації функцій.
А.Р.Крусян визначає основною функцією органів місцевого управління – управлінську функцію, називаючи інші функції допоміжними [96, с. 54]. Схожий підхід знаходимо і в дисертації О.Солоненка, який основною функцією місцевого самоврядування визначає політико-адміністративну [160, с. 6].
Ситуація ж, відповідно до якої, в законодавстві функції та повноваження визначаються спільно, змішуються – є цілком характерною як для законодавства України, так і для законодавства інших країн [41, с.256].
Вирішуючи питання про функції органів комунального управління, виходимо з того, що їх основним завданням (соціальним призначенням) є вирішення питань місцевого значення в інтересах місцевого населення. Основним напрямком діяльності цих органів по вирішенню питань місцевого значення і є управління, тому, припускаючи ієрархічність функцій, головною функцією органів комунального управління, дійсно, можемо визнати управлінську функцію.
Основні функції органів комунального управління, на нашу думку, органічно співпадають з функціями (основними напрямками діяльності) місцевого самоврядування, визначеними Конституцією України. Це складання місцевого бюджету і контроль за його виконанням (бюджетна функція) та управління майном комунальної власності.
Як уже відзначалося, відповідно до статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України [1]. Ця норма-принцип становить одну з головних засад конструювання компетенції органів комунального управління.
Європейська хартія місцевого самоврядування (стаття 4) встановлює право органів місцевого самоврядування на вільні дії для здійснення власних ініціатив з усіх питань, не виключених з їх компетенції чинним законодавством та не віднесених до компетенції іншого органу влади. Конституція України (стаття 19) зобов’язує органи місцевого самоврядування діяти лише в межах повноважень та у спосіб, визначені Конституцією та законами України. З наведеного випливає, що органи місцевого самоврядування, наділені відповідно до Конституції і законів України загальними і конкретними повноваженнями, що цілком відповідає нормам, викладеним у частині першій статті 4 Європейської хартії, ніби не мають, згідно з Конституцією, відкритої компетенції, гарантованої частиною другою статті 4 цієї ж хартії [1; 7].
Ця обставина підкреслює наукове та практичне значення вивчення питання співвідношення окремих елементів компетенції органів комунального управління – функцій, повноважень і предметів відання.
Наприклад, стаття 26 Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні” встановлює виключне право місцевої ради на встановлення на її пленарних засіданнях розміру частки прибутку підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідної територіальної громади, яка підлягає зарахуванню до місцевого бюджету [10].
Рішенням Київської міської ради №25/527 від 23 вересня 1999 р. “Про встановлення для підприємств комунальної власності розміру частки прибутку, яка підлягає зарахуванню до місцевого бюджету” (в редакції рішення Київської міської ради №130/851 від 1 червня 2000 р.) було визначено, що підприємства, установи та організації міської комунальної власності відраховують до міського бюджету 20 відсотків від прибутку, який залишається після сплати обов’язкових платежів і податків. На підставі відповідних рішень Київради за поданням постійної комісії з питань бюджету, фінансів та соціально-економічного розвитку ця частка могла бути зменшена до 5 відсотків. Рішенням також був установлений порядок здійснення цих відрахувань [[161]].
26 грудня 2000 р. Київська міська рада прийняла рішення №156/1133 “Про бюджет м. Києва на 2001 рік”, пунктом 48 якого призупинила дію вищевказаного рішення Київради №25/527. Це було зроблено з мотивів недиференційованого підходу до визначення розмірів відрахувань до бюджету частки прибутку. Постійним комісіям Київради з питань бюджету, фінансів та соціально-економічного розвитку та з питань власності спільно з Головним фінансовим управлінням та Головним управлінням економіки Київської міської державної адміністрації було доручено до 1 квітня 2001 р. внести пропозиції щодо механізму реалізації вищезазначеного рішення [[162]].
5 липня 2001 р. Київська міська рада прийняла рішення №372/1348 “Про деякі питання фінансово-господарської діяльності підприємств, організацій та установ, що належать до комунальної власності територіальної громади м. Києва, та господарських товариств, в яких є частка майна комунальної власності територіальної громади м. Києва”. Цим рішенням впроваджувалося обов’язкове фінансове планування на підприємствах, організаціях, установах комунальної власності, та щорічне подання на розгляд постійної комісії Київради з питань бюджету, фінансів та соціально-економічного розвитку пропозицій щодо переліку підприємств, установ та організацій комунальної власності територіальної громади м. Києва і відрахування частки прибутку, що підлягає перерахуванню до бюджету м. Києва, визначення якої відбувається в процесі фінансового планування [[163]].
На реалізацію зазначеного рішення Київської міської ради, її виконавчим органом (Київською міською державною адміністрацією) було видано ряд розпоряджень, які наповнювалися конкретним змістом у наказах Головного управління з питань майна, в подальшому – Головного управління комунальної власності м. Києва Київської міської державної адміністрації.
Відповідно до порядку, встановленого вищезазначеними рішеннями Київради та її виконавчого органу, щорічно, в установленому порядку, підприємства, організації, установи комунальної власності м. Києва складають річні фінансові плани, в яких передбачається показник розміру відрахувань частки прибутку, яка підлягає зарахуванню до бюджету м. Києва. Зазначений показник знаходить своє відображення в рішенні Київської міської ради про затвердження місцевого бюджету Столиці України.
У 2001 – 2002 роках зарахування до бюджету відрахувань частки прибутку підприємств комунальної власності м. Києва здійснювалося шляхом їх акумулювання на відкритому в Комерційному банку „Хрещатик” бюджетному рахунку Головного управління з питань майна Київської міської державної адміністрації, правонаступником якого з квітня 2002 року є Головне управління комунальної власності м. Києва Київської міської державної адміністрації[[164]]. У подальшому ці кошти перераховувалися на бюджетний рахунок Головного управління економіки, яким використовувалися, відповідно до рішень Київської міської ради – на фінансування заходів, передбачених програмою соціально-економічного та культурного розвитку міста Києва на відповідний рік.
Контроль за своєчасністю та повнотою надходження до бюджету м. Києва відрахувань частки прибутку підприємств (організацій, установ) комунальної власності, відповідно до вищезазначеного рішення Київради від 5 липня 2001 р. №372/1348 та розпорядження Київської міської державної адміністрації від 11 серпня 2001 р. №1675 “Про деякі питання фінансово-господарської діяльності підприємств, організацій та установ, що належать до комунальної власності територіальної громади м. Києва, та господарських товариств, в яких є частка майна комунальної власності територіальної громади м. Києва”, покладався на Головне управління з питань майна й (у подальшому) – на Головне управління комунальної власності м. Києва Київської міської державної адміністрації [163].
Як видно з наведеного, з метою забезпечення реалізації встановленого законом конкретного повноваження по визначенню розміру відрахувань частки прибутку комунальних підприємств, яка підлягає зарахуванню до місцевого бюджету, Київська міська рада встановила порядок визначення цієї частки (в процесі фінансового планування), а її виконавчий орган (Київська міська державна адміністрація) – встановив процедуру справляння частки прибутку до бюджету та контролю за її сплатою.
Згідно з Законом України від 24.12.2002 “Про внесення змін до Закону України “Про оподаткування прибутку підприємств”, який набув чинності з 01.01.2003, відрахування частки прибутку підприємств (організацій, установ) комунальної власності, яка підлягає зарахуванню до місцевого бюджету, були прирівняні до дивідендів, внесені до системи оподаткування (пункт 3 частини першої статті 14 Закону України “Про систему оподаткування”) [[165]]. Враховуючи зазначені зміни в законодавстві а також роз’яснення Комітету Верховної Ради України з питань фінансів і банківської діяльності, надані листом від 13.02.2003 № 06-10/101, роз’яснення Державної податкової адміністрації України від 30.08.2003 №7694/5/15-1115, та Міністерства фінансів України від 08.09.2003 №31-03169-03-7/1728, частка прибутку зазначених підприємств, установ та організацій з 01.01.2003 справляється згідно з нормами податкового законодавства [[166]].
У подальшому, законами України про Державний бюджет України на 2004, 2005 роки, контроль за справлянням відрахувань частки прибутку комунальних підприємств, яка підлягає зарахуванню до місцевого бюджету, було покладено на органи Державної податкової служби в Україні [[167]; [168]].
Для акумулювання коштів у місті Києві були відкриті казначейські рахунки, бюджетний рахунок у банку „Хрещатик” був закритий.
Отже, до 2003 року справляння до бюджету відрахувань частки прибутку комунальних підприємств (установ, організацій) до місцевого бюджету та контроль за їх надходженням здійснювалися в порядку, визначеному органами місцевого самоврядування – місцевими радами та їх виконавчими органами. З 2003 року зазначені повноваження було закріплено за державними органами – органами Державної податкової служби в Україні. Таким чином, прийнявши відповідні закони, держава звузила компетенцію органів місцевого самоврядування.
Аналізуючи наведений приклад, можемо зробити висновок, що Європейська хартія місцевого самоврядування, проголошуючи право органів місцевого самоврядування на прийняття рішень з будь-яких питань, не виключених з їх компетенції чинним законодавством та не віднесених до компетенції іншого органу влади, має на увазі такий елемент компетенції, як предмети відання. Тому зазначену норму слід розуміти так, що органи місцевого самоврядування вправі приймати рішення (є вільними у здійсненні власних ініціатив) з будь-яких питань, які не виключені з їх предметів відання та не віднесені до виключних предметів відання іншого органу влади [7].
У контексті проаналізованого прикладу, зазначимо, що на сьогодні невизначеними залишаються, зокрема, строки сплати частки прибутку до бюджету. Так, її розмір порядок обчислення, встановлюється місцевою радою, порядок погашення зобов’язань перед бюджетом та контролю – встановлюється податковим законодавством, а строків – у законодавстві немає. Це означає, що сьогодні ради вправі прийняти рішення про строки – до їх законодавчого врегулювання.
Публічна влада органів місцевого самоврядування знаходить вираження в регулюванні життєдіяльності територіальної громади. Вона включає питання економіки, суспільних відносин, освіти, культури та ін. [132, с. 286]. Загальна правова категорія, що характеризує сукупність предметів відання органів місцевого самоврядування та, відповідно, органів комунального управління, та використовується в Конституції та законах України – це „питання місцевого значення”. Саме через визначення кола питань місцевого значення, можемо відокремити суспільні відносини, управління якими шляхом здійснення встановлених законом повноважень, належить до компетенції органів комунального управління.
Таким чином, предмети відання, не віднесені до виключної компетенції будь-якого іншого органу влади, можуть визнаватися питаннями місцевого значення та вирішуватися органами місцевого самоврядування в межах наданих законом повноважень.
Відповідна правова позиція була висловлена Конституційним Судом України в мотивувальній частині рішення від 13.07.2001 №11-рп/2001 в справі про адміністративно-територіальний устрій, в якому зазначається, що межі повноважень міських рад, зокрема, щодо утворення районів у містах, законами України чітко не визначені і не віднесені до компетенції інших органів. На цій підставі Суд припускає можливість вирішення цих питань Київською міською радою (щодо районів у місті Києві) – до їх повного законодавчого врегулювання[123].
Виходячи з наведеного, є підстави визначити питання місцевого значення як сфери суспільних відносин, не віднесені до виключних предметів відання будь-яких інших органів влади. У таких сферах можливе прийняття рішень (здійснення власних ініціатив) органів місцевого самоврядування.
Зазначене не виключає надання органам місцевого самоврядування згідно з законом конкретних повноважень, що цілком узгоджується з частиною першою статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування [7].
Відповідно до статті 40 Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні”, виконавчі органи сільських, селищних, міських рад, окрім повноважень, передбачених цим Законом, здійснюють й інші надані їм законом повноваження [10]. Згідно з частиною першою статті 9 Конституції України, міжнародні договори, ратифіковані Україною, є частиною національного законодавства[1]. Відповідно до розділу X Декларації про державний суверенітет України, держава визнає пріоритет загальновизнаних норм міжнародного права перед нормами внутрішньодержавного права [[169]].
У цьому і полягає відмінність в побудові компетенції органів державного управління та органів комунального управління – предмети відання органів державного управління є абсолютно визначеними. З огляду на це, прийняття органом державного управління рішень з питань, не віднесених до предметів його відання має розцінюватися як перевищення наданих повноважень. Прийняття ж органом комунального управління рішення з питання, хоча й не віднесеного законом до предметів відання цього органу, однак і не виключеного з предметів його відання і не належного до виключної компетенції будь-якого іншого органу, – не є перевищенням повноважень, а має розглядатися як реалізація права на вирішення питань місцевого значення.
Достатніми аргументами на підтвердження цього висновку є наведені вище положення двох рішень Конституційного Суду України, в яких Суд:
1) вирішуючи питання щодо права Президента України призначати заступників голів місцевих державних адміністрацій, яке не було встановлене Конституцією і законами України, і яке врегулював сам Президент своїм указом від 21 серпня 1995 р. №760/95 „Про Положення про обласну, Київську, Севастопольську міську державну адміністрацію та Положення про районну, районну у містах Києві та Севастополі державну адміністрацію”, зазначивши, що ці питання повинні регулюватися законами України, визнав такі призначення перевищенням конституційних повноважень Глави держави (рішення Конституційного Суду України від 24 грудня 1997 р. № 8-зп у справі щодо призначення заступників голів місцевих державних адміністрацій) [138];
2) вирішуючи питання щодо права міських рад (зокрема Київської) вирішувати питання про утворення та ліквідацію районів у містах, також відзначив, що ці питання мають регулюватися законом, але визнав, що до повного законодавчого врегулювання – вирішення їх міськими радами не виключається (рішення Конституційного Суду України від 13.07.2001 № 11-рп/2001 у справі про адміністративно-територіальний устрій) [123].
А.Р.Крусян, аналізуючи в своїй дисертації конституційні визначення компетенції органів місцевого управління, відмічає, що Основний Закон містить три види повноважень таких органів: власні повноваження (конституційний термін – „власна компетенція”), надані повноваження, делеговані повноваження. Вона звертає увагу на те, що в Законі України „Про місцеве самоврядування в Україні” правова категорія „власні повноваження” використовується для відділення сфери власної (самоврядної) компетенції, вважаючи, що в указаному законі відбулася нормативно-лексична підміна терміну „надані законом повноваження” (що міститься в статті 143 Конституції України) на термін „делеговані повноваження”. Поряд із цим – справедливо вказує вона – термін „делегування повноважень” використовується Основним законом лише для позначення повноважень, які делегуються радами відповідним державним адміністраціям (пункт 7 статті 119) [1; 10; 96, с. 57 – 60].
Погоджуючись у цілому з А.Р.Крусян, однак, намагаючись розглядати проблему в комплексі з іншими складовими елементами правового статусу органів місцевого самоврядування, можемо звернути увагу на те, що поділ повноважень на власні й делеговані – наявний у Законі України “Про місцеве самоврядування в Україні”лише на рівні виконавчих органів сільських, селищних, міських рад[10]. Колегіальні виборні органи місцевого самоврядування (ради), таким чином, не мають делегованих повноважень. Їх компетенція є загальною і реалізується лише через самоврядні повноваження.
Вищезазначена нормативно-лексична підміна, що відбулася в правовому термінологічному оформленні делегованих виконавчим органам місцевого самоврядування повноважень має велике значення для з’ясування їх правової природи.
Якщо припустити, що в даному випадку йдеться про передачу органам місцевого самоврядування предметів відання – тобто віднесення тих чи інших питань до категорії „питань місцевого значення”, можемо зробити висновок, що реалізація делегованих повноважень здійснюється виконавчими органами місцевого самоврядування в процесі здійснення ними комунального управління. Якщо ж виходити з того, що предмети відання при цьому не змінюються, а передача повноважень є делегуванням по суті – тобто таким наданням виконавчим органам сільських, селищних, міських рад повноважень, при якому обсяг власних повноважень органів виконавчої влади (які здійснюють таке делегування) не змінюється і фактичного перерозподілу компетенції не відбувається, розширюється лише коло суб’єктів, уповноважених на здійснення конкретних повноважень (тобто з моменту делегування конкретні повноваження можуть здійснюватися як органом, який делегує, так і органом, якому їх делеговано), – можемо зробити висновок, що реалізація делегованих повноважень здійснюється органами місцевого самоврядування не через комунальне управління. При фактичному делегуванні виконавчим органам місцевого самоврядування доручається здійснення державного управління в певній частині предметів відання органів виконавчої влади.
Отже, вбачається за необхідне з’ясувати, чи повноваження органів виконавчої влади, які делегуються органам місцевого самоврядування, реалізуються ними через державне управління, чи здійснюються в межах комунального управління.
Вирішення зазначеної дилеми вбачається питанням високого рівня актуальності, що має важливе значення для повного досягнення завдань нашого дисертаційного дослідження.
У дисертації, захищеній П.М.Любченком, була зроблена спроба визначити юридичну природу делегування компетенції органам місцевого самоврядування. Серед особливостей цього процесу він виділяє такі: а) акт про делегування повинен обов’язково прийматись делегуючим органом; б) делегуватись можуть тільки окремі повноваження, якi є частиною власної компетенції, тобто орган не може делегувати більше, чим має сам; в) право делегувати повноваження повинно бути закріплено в законі; г) після делегування повноважень компетенцiя делегуючого органа не змінюється, компетенція органа, якому делегуються ці повноваження, тимчасово розширюється за рахунок одержаних додатково повноважень; д) делеговані повноваження можуть бути в будь-який час відізвані, якщо повноваження делегуються на визначений строк, то для припинення делегування не потрібно прийняття відповідного юридичного акту; е) переделегування (субделегування) повноважень не може бути допустимим, оскільки це протирiчить намірам органу, що делегував повноваження [[170], с. 12].
Автори навчального посібника „Муниципальное право зарубежных стран (сравнительно-правовой анализ)” (за ред. В.В. Єремяна), розглядаючи повноваження органів місцевого самоврядування, поділяють їх на обов’язкові (делеговані), що здійснюються за участі і під контролем держави (оскільки держава, маючи суверенітет як гарант здійснення публічної влади на своїй території, зобов’язує органи місцевого самоврядування коректно здійснювати певний мінімум компетенції) і факультативні, що, як правило, не встановлюються зверху, а визначаються безпосередньо на місцях [[171], с. 8 – 11].
У результаті проведеного аналізу, ми можемо зробити висновок, що мета поділу повноважень виконавчих органів місцевого самоврядування на власні (самоврядні) й делеговані полягає у відділенні кола питань, у вирішенні яких ці органи є самостійними, а також питань, при вирішенні яких – вони є підконтрольними органам державної виконавчої влади.
Можливість „надання законом” органам місцевого самоврядування окремих повноважень органів виконавчої влади передбачена частиною третьою статті 143 Конституції України. Відповідно до частини четвертої тієї ж статті, з питань здійснення повноважень органів виконавчої влади органи місцевого самоврядування підконтрольні відповідним органам виконавчої влади [1].
Згідно з положеннями статті 118 Основного Закону України, виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації. Зважаючи на це, можна зробити висновок, що, відповідно до системи адміністративно-територіального устрою, органи місцевого самоврядування сіл, селищ, міст районного значення з питань здійснення повноважень органів виконавчої влади є підконтрольними районним державним адміністраціям, органи місцевого самоврядування населених пунктів обласного значення – є підзвітними та підконтрольними обласним державним адміністраціям[1].
Частина перша статті 35 Закону України „Про місцеві державні адміністрації” наділяє їх правом контролю за виконанням органами місцевого самоврядування „наданих законом” повноважень органів виконавчої влади [11].
Закон України „Про місцеве самоврядування в Україні”, уточнюючи організаційну схему (структуру) підконтрольності, як і було зазначено вище, передбачає, що серед органів місцевого самоврядування підконтрольними відповідним органам виконавчої влади є саме виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад – з питань здійснення „делегованих” їм повноважень органів виконавчої влади (частина друга статті 11, частина восьма статті 51). Закон також встановлює, що з питань здійснення виконавчими органами ради повноважень органів виконавчої влади підконтрольним відповідним органам виконавчої влади є сільський, селищний, міський голова (частина п’ята статті 42) [10].
У сучасних умовах змінюється характер контролю як функції управління. На відміну від караючої спрямованості використовування переважно з метою виявлення недоліків і прорахунків, контроль все більше набуває інформаційно-аналітичного значення як засіб, що дає можливість глибше аналізувати стан справ та робити необхідні висновки [[172]].
Слід окремо зупинитися на правовому значенні вищевказаної підконтрольності. Так, якщо, відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», виконавчі органи місцевих рад є підконтрольними відповідним радам, то рішення виконавчих органів з питань здійснення власних (самоврядних) повноважень можуть бути скасовані цими радами (частина дев’ята статті 59), без застереження щодо необхідності обов’язкової перевірки зазначених рішень на предмет їх відповідності Конституції та законам України – тобто причиною скасування рішення може бути навіть проста незгода з ним місцевої ради; питання про скасування рішення виконавчого органу вирішується на пленарному засіданні сільської, селищної, міської ради (частина перша статті 26) [1; 10].
Щодо рішень виконавчих органів рад, прийнятих з питань здійснення повноважень органів виконавчої влади, можливості їх скасування в адміністративному порядку ні Закон „Про місцеве самоврядування в Україні”, ані Закон „Про місцеві державні адміністрації” не передбачають. Єдиним шляхом для скасування таких рішень – є визнання їх незаконними в судовому порядку, що здійснюється, відповідно до частини десятої статті 59 Закону „Про місцеве самоврядування в Україні” – лише з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України. Порядок звернення до суду з цих питань регламентується Кодексом адміністративного судочинства України [10; 11; [173]].
Наведена обставина, на нашу думку, не сприяє ефективній реалізації державної політики і повноважень виконавчої влади України. Вважаємо, що до закону про місцеве самоврядування необхідно внести відповідну норму, передбачивши право місцевих державних адміністрацій на скасування або зупинення (з наступним зверненням до суду) рішень органів місцевого самоврядування, розташованих на відповідній території, які прийняті в порядку реалізації повноважень органів виконавчої влади.
З наведеного випливає, що підконтрольність органів місцевого самоврядування з питань здійснення повноважень органів виконавчої влади таким органам виконавчої влади – це, насамперед, обов’язок місцевих державних адміністрацій здійснювати контроль за відповідністю Конституції та законам України рішень органів комунального управління з цих питань і, в разі виявлення їх невідповідності, – право звертатися до суду з позовом про визнання неправомірними і скасування таких рішень в установленому порядку.
Місцеві державні адміністрації для реалізації цього обов’язку наділені правом проводити перевірки стану додержання Конституції України та законів України, інших актів законодавства органами місцевого самоврядування та їх посадовими особами, одержувати від них статистичну та іншу інформацію, давати згідно з чинним законодавством обов’язкові для виконання розпорядження з контрольованих питань, а також порушувати питання про відповідальність у встановленому законом порядку та здійснювати інші функції і повноваження. Слід, однак, зауважити, що вказані права надаються законом місцевим державним адміністраціям не лише у зв’язку зі здійсненням контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування, а взагалі – стаття 28 закону про місцеві державні адміністрації передбачає можливість реалізації цих прав щодо підприємств, організацій, установ усіх форм власності та громадян [11].
Частина четверта статті 35 Закону України „Про місцеві державні адміністрації” забороняє їм втручатися у здійснення органами місцевого самоврядування власних повноважень[11].
Отже, підконтрольність виконавчих органів місцевого самоврядування органам виконавчої влади з питань здійснення „делегованих” повноважень – це організаційно-правовий механізм взаємодії між органами державної виконавчої влади та виконавчими органами місцевого самоврядування з питань здійснення останніми делегованих повноважень, який включає:
— обов’язок місцевих державних адміністрацій здійснювати контроль за відповідністю Конституції та законам України рішень органів комунального управління з цих питань, і, в разі виявлення їх невідповідності, – право звертатися до суду про скасування таких рішень в установленому порядку;
— право місцевих державних адміністрацій на проведення перевірок, одержання інформації;
— право місцевих державних адміністрацій на видання обов’язкових до виконання розпоряджень з підконтрольних питань.
Тому, як недолік, необхідно зазначити, що Порядок контролю за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 09.03.1999 №339 [[174]], не передбачає відповідних обов’язків органів виконавчої влади щодо вжиття заходів для визнання в судовому порядку недійсними актів органів місцевого самоврядування з питань здійснення делегованих повноважень, обмежуючись лише вказівкою на обов’язок надсилання такому органу повідомлення про невідповідність цих актів законодавству. Причому Порядок встановлює тримісячний строк для надіслання такого повідомлення, що, на нашу думку, не відповідає сучасним вимогам відкритості в державного управління, його «служіння» інтересам громадян.
Продовжуючи системний розгляд поділу повноважень виконавчих органів місцевого самоврядування на власні й делеговані, проведемо порівняльний аналіз повноважень місцевих державних адміністрацій та виконавчих органів сільських, селищних, міських рад.
Так, статті 17 – 27 Закону України „Про місцеві державні адміністрації” визначають їх функції та повноваження в конкретних сферах суспільних відносин. Статті 27 – 36 Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні”, регламентуючи повноваження виконавчих органів місцевих рад, групують їх за тими ж сферами (за винятком деяких незначних, в основному термінологічних, відмінностей), що і повноваження місцевих державних адміністрацій. При цьому в кожній із визначених законом галузей повноважень місцевих державних адміністрацій виконавчі органи місцевих рад мають делеговані повноваження [10; 11].
Підсумовуючи викладене, можемо зауважити, що поділ повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад на власні (самоврядні) й делеговані ґрунтується на аксіомі, згідно з якою, питання державного значення можуть мати місце і на місцевому владному рівні. Однак, з огляду на низку обставин (економічних, правових, історичних), органи виконавчої влади створюються не на всіх рівнях державно організованого суспільства, що потребують державного управління. На певному рівні (рівні населеного пункту) здійснення виконавчої влади покладається на самоврядні органи – органи місцевого самоврядування. Відповідно до цього, зазначені органи наділяються державно-владними повноваженнями у сфері виконавчої влади та правами на здійснення державного управління з відповідних питань на своїй території. Відповідні функції та повноваження передаються державою виконавчим органам місцевого самоврядування, при цьому залишаючись і у сфері відання органів виконавчої влади, тобто відбувається „делегування” в прямому розумінні цього поняття.
Таким чином, Конституція України, встановлюючи в статті 143 можливість надання законом окремих повноважень органів виконавчої влади органам місцевого самоврядування – характеризує форму такого надання (надання лише законом). Це повністю узгоджується з положенням пункту 12 частини першої статті 92 Основного Закону, який визначає, що організація і діяльність органів виконавчої влади визначається виключно законами України [1]. Визначення в Законі України „Про місцеве самоврядування в Україні” [10] цих повноважень як „делегованих” – характеризує правову сутність процесу їх надання (делегування).
Суспільно-політичне значення делегування на підставі закону полягає у тому, що ці питання мають велику соціальну вагу, а найважливіші соціальні проблеми врегульовуються законами (актами вищої юридичної сили); окрім того, воно, на нашу думку, зумовлюється необхідністю раціонального розподілу управлінської праці, з тією метою, щоб суб’єкти державного управління (органи виконавчої влади) не могли перекласти свої повноваження на органи місцевого самоврядування, уникаючи таким чином реалізації власних функціональних обов’язків.
Отже практична діяльність виконавчих органів місцевого самоврядування щодо реалізації повноважень органів виконавчої влади – є, за своєю сутністю, державним управлінням.
Тому „надання законом” і „делегування” не слід розглядати як різні способи передачі державних повноважень органам місцевого самоврядування, оскільки, як видно з вищезазначеного, – це дві сторони одного правового явища.
Завершуючи аналіз системи поділу повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад на власні й делеговані, звернемо ще раз увагу на те, що ці органи у кожній галузі мають делеговані повноваження. А.Крусян справедливо зазначає, що в деяких сферах суспільного життя делегованих повноважень значно більше, ніж власних; це – на її думку – не відповідає конституційним засадам компетенції органів місцевого самоврядування та самій природі місцевого самоврядування, а тому значна частина таких повноважень мають бути трансформовані у власні [96, с. 87].
Ця проблема заслуговує на увагу, оскільки, як і було доведено, передача виконавчим органам місцевого самоврядування окремих повноважень органів виконавчої влади шляхом делегування здійснюється, відповідно до Конституції, виключно на підставі закону. Поряд із цим, згідно з Основним Законом України, та з урахуванням положень Європейської хартії місцевого самоврядування, законом можуть надаватися органам місцевого самоврядування окремі конкретні повноваження [1; 7]. Результати проведених уході виконання нашої роботи досліджень правової бази, показують, що на сьогодні законодавство не містить організаційних важелів для вилучення на основі закону тих чи інших конкретних повноважень із кола власних повноважень виконавчих органів місцевого самоврядування, та віднесення їх до делегованих (трансформації у делеговані повноваження). Щодо повноважень, які реалізуються органами місцевого самоврядування на тій підставі, що вони не віднесені до сфери відання інших органів, то, цілком логічно, держава має право врегулювати це в законі, віднести такі повноваження до відання будь-якого органу влади (в т.ч. органів державної влади).
Виходячи з цього, можемо зробити висновок, що держава, через видання законів, має можливість впливати на обсяг компетенції органів місцевого самоврядування шляхом встановлення, зміни та припинення їх конкретних повноважень з усіх питань, окрім тих, що віднесені до компетенції місцевого самоврядування Конституцією України. Лише визначені в Основному Законі функції та повноваження органів місцевого самоврядування є суто власними (самоврядними), за своєю природою, і не можуть бути скасовані чи обмежені державою. Найголовнішими з них є затвердження і контроль за виконанням місцевого бюджету (бюджету місцевого самоврядування) та управління майном комунальної власності [1; 82, с. 222].
Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні” (стаття 1) визначаються питання, віднесені до сфери делегованих повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад. Водночас, цим же законом (стаття 44) визначаються повноваження районних та обласних рад, що делегуються відповідним районним та обласним державним адміністраціям [10]. Слід визнати, що конституційна норма про можливість делегування повноважень органів державної виконавчої влади знайшла своє місце в правовій системі шляхом вміщення відповідних норм у Законі “Про місцеве самоврядування в Україні”, проте визначення в зазначеному законі чіткого кола питань, що делегуються районними та обласними радами місцевим державним адміністраціями виглядає як втручання держави у сферу місцевого самоврядування.
Аналізуючи наведене вище визначення делегованих повноважень, яке міситься в статті 1 закону “Про місцеве самоврядування в Україні”, можна звернути увагу, що йдеться про делегування повноважень саме на підставі рішень районних та обласних рад, і аж ніяк не на підставі актів державної влади – законів.
Ю.Делія, розглядаючи порушене питання, зазначає, що, оскільки обласні і районні ради залишились без найголовніших інструментів реалізації своїх повноважень – виконавчих органів, виникла необхідність делегувати повноваження іншій ланці влади на місцях – обласним і районним державним адміністраціям [[175], с. 32].
Тому, враховуючи системний аналіз правових норм, що регламентують вказані питання, вважаємо за потрібне зробити висновок про необхідність удосконалення нормативно-правового регулювання процесу надання повноважень районними та обласними радами відповідним державним адміністраціям. На нашу думку, слід прямо передбачити в законі, що районні та обласні державні адміністрації виконують повноваження виконавчих органів відповідно районних та обласних рад. Термін „делегування” в даному випадку вбачається некоректним.
Реалізація районними та обласними державними адміністраціями функцій і повноважень виконавчих органів, відповідно, районних та обласних рад є, по суті, комунальним управлінням, оскільки самоврядна природа зазначених функцій і повноважень при здійсненні їх державними органами не змінюється.
Висновки до розділу 2
дійснено всебічний аналіз місця і ролі органів комунального управління в механізмі реалізації публічної влади в Україні, визначено особливості компетенції зазначених органів.
1. Орган комунального управління – орган, який, від імені територіальної громади села, селища, міста чи добровільного об’єднання в сільську громаду жителів кількох сіл), в об’ємі наданої йому компетенції і на основі закріплених за ним ресурсів управляє діяльністю підлеглих йому об’єктів, забезпечує досягнення поставлених цілей і несе за це відповідальність.
2. Органи місцевого самоврядування та органи комунального управління складають впорядковану за ознаками адміністративно-територіального устрою сукупність, однак підстав для визнання цих органів єдиною системою, застосування в науці категорій „система органів місцевого самоврядування” „система органів комунального управління” – не виявляється можливим, через відсутність системоутворюючих ознак у їх сукупності.
3. Усю діяльність, яку здійснюють органи місцевого самоврядування, як носії публічної влади, можна розділити на два види: нормотворча і виконавчо-розпорядча. Для місцевих рад (представницьких органів місцевого самоврядування) основною слід визначити нормотворчу діяльність. Для виконавчих органів сільських, селищних, міських рад, сільських, селищних, міських голів виконавчо-розпорядча діяльність, направлена на забезпечення реалізації на відповідній території рішень представницьких органів місцевого самоврядування та інших чинних правових норм, є провідною.
4. Комунальне управління, в окремих випадках, здійснюється також і виборними колегіальними органами місцевого самоврядування (радами), а не лише їх виконавчими суб’єктами. Управлінськими є, зокрема, численні рішення місцевих рад з питань створення, реорганізації, ліквідації комунальних підприємств, надання і вилучення земельних ділянок, відчуження об’єктів комунальної власності та ін.
5. Місцеві ради мають складну структуру, і, являючись наділеними адміністративно-розпорядчими повноваженнями, виступають суб’єктами управлінської діяльності (суб’єктами комунального управління). Однак і структурні елементи (частини) цих рад нерідко наділені законом адміністративною компетенцією.
6. Виконавчий орган (комітет) сільської, селищної, міської ради – єдиний в організаційному та функціональному відношенні постійно діючий орган, який формується цією радою згідно з законом, очолюється, відповідно, сільським, селищним, міським головою (головою районної в місті ради), і який може мати складну структуру (складатися з виконавчого комітету, управлінь, відділів, інших підрозділів), що визначається відповідною радою.
7. Виконавчий орган (комітет) сільської, селищної, міської ради є відносно самостійним від відповідної місцевої ради, оскільки має власні повноваження, віднесені до його компетенції законом, а також здійснює на підставі закону делеговані державою на підставі закону повноваження органів виконавчої влади на відповідній території.
8. Правова природа повноважень органів місцевого самоврядування випливає з недержавної природи цих органів. Однак, виконавчо-розпорядча діяльність цих органів по здійсненню делегованих повноважень органів виконавчої влади – є за своєю природою державним управлінням. У цей же час реалізація районними та обласними державними адміністраціями функцій і повноважень виконавчих органів, відповідно, районних та обласних рад, є за своєю природою, комунальним управлінням.
9. Питання місцевого значення – сфери суспільних відносин, не віднесені до виключних предметів відання будь-яких інших органів влади. У таких сферах можливе прийняття рішень (здійснення власних ініціатив) органів місцевого самоврядування.
10. Держава, через видання законів, має можливість впливати на обсяг компетенції органів місцевого самоврядування шляхом встановлення, зміни та припинення їх конкретних повноважень з усіх питань, окрім тих, що віднесені до компетенції місцевого самоврядування Конституцією України. Лише визначені в Основному Законі функції та повноваження органів місцевого самоврядування є суто власними (самоврядними), за своєю природою, і не можуть бути скасовані чи обмежені державою. Найголовнішими з них є затвердження і контроль за виконанням місцевого бюджету (бюджету місцевого самоврядування) та управління майном комунальної власності.
11. Окрім того, в розділі 2 визначено встановлену законом особливість здійснення місцевого самоврядування та виконавчої влади в Столиці України, яка полягає в об’єднанні на підставі закону в компетенції одного органу (системи органів) предметів відання та повноважень органів державного управління і органів комунального управління (виконавчих органів місцевого самоврядування). Такими органами є Київська міська та районні у місті державні адміністрації.
12. Відзначено, що наукова категорія „компетенція органів комунального управління” за змістом є вужчою від поняття „компетенція органів місцевого самоврядування”. Головна відмінність між цими категоріями – визначена в Законі України „Про місцеве самоврядування в Україні” виключна компетенція сільських, селищних, міських, районних та обласних рад.
13. Головною функцією органів комунального управління є управлінська функція. Основними функціями цих органів є складання місцевого бюджету, контроль за його виконанням та управління майном комунальної власності.
14. На підставі проведеного аналізу, визначено, що, розробляючи новий Закон України про місцеве самоврядування, або продовжуючи практику внесення змін до існуючого, слід, насамперед, розробити чітку концепцію розмежування повноважень між державою і територіальними громадами щодо визначення системи і структури органів комунального управління. Адже, в деяких випадках, чинним Законом врегульовані питання, які, по суті, є питаннями місцевого значення і, що очевидно, підлягають вирішенню відповідними органами місцевого самоврядування, а в інших випадках – важливі питання законом не врегульовуються, хоча, об’єктивно знаходяться в сфері правового регулювання.
15. Доведено, що жителі району в місті не становлять територіальної громади, оскільки райони не є населеними пунктами. А тому право міської ради вирішувати питання управління районами в містах з районним поділом, зокрема, включає право міської ради вирішувати питання утворення і ліквідації районів у місті, оскільки це питання не віднесено Конституцією і законами України до компетенції інших органів чи посадових осіб. З огляду на це, запропоновано відповідні норми, що передбачають визнання мешканців районів у містах територіальними громадами, самостійними суб’єктами права комунальної власності, тощо, – виключити з Конституції і Закону про місцеве самоврядування. Натомість слід передбачити, що міські ради, вирішуючи питання управління районами в містах, можуть прийняти рішення про наділення районних рад певними повноваженнями, в тому числі й щодо управління певною частиною майна, яке перебуває у міській комунальній власності.
16. Аргументована доцільність створення президій (колегій) міських рад, особливо в крупних містах із районним поділом, що дозволить, певною мірою, формалізувати стосунки між депутатськими угрупуваннями та окремими депутатами при підготовці важливих рішень рад та вивести узгодження проектів цих актів на якісно новий рівень.
17. Визначено, що висновки і рекомендації постійних комісій сільських, селищних, міських рад, в т.ч. і з питань контролю за виконанням рішень цих рад, мають, в основному процедурний, організаційний характер (здійснюючи підготовку питань для розгляду місцевими радами, реалізуючи контроль за виконанням рішень цих рад та організовуючи їх виконання – комісії здійснюють типові управлінські дії). Оскільки ці акти не можуть містити норм права або утворювати, змінювати чи припиняти права та обов’язки фізичних і юридичних осіб, тобто не мають владно-управлінського характеру, – вони не є управлінськими рішеннями. Запропоновано на законодавчому рівні розширити сферу повноважень постійних комісій, передбачивши, що, в межах повноважень, визначених відповідною сільською, селищною, міською радою, вони мають право приймати обов’язкові до виконання рішення, зокрема, вимагати усунення порушень законодавства, надавати дозволи, передбачені законодавством тощо. Щодо деяких питань (наприклад, щодо використання землі) слід передбачити необхідність обов’язкового затвердження рішень комісій на сесії ради.
18. Конкретизовано правовий зміст підконтрольності виконавчих органів місцевого самоврядування органам виконавчої влади з питань здійснення „делегованих” повноважень як організаційно-правового механізму взаємодії між органами державної виконавчої влади та виконавчими органами місцевого самоврядування з питань здійснення останніми делегованих повноважень, який включає:
— обов’язок місцевих державних адміністрацій здійснювати контроль за відповідністю Конституції та законам України рішень органів комунального управління з цих питань, і, в разі виявлення їх невідповідності, – право звертатися до суду про скасування таких рішень в установленому порядку;
— право місцевих державних адміністрацій на проведення перевірок, одержання інформації;
— право місцевих державних адміністрацій на видання обов’язкових до виконання розпоряджень з підконтрольних питань.
19. На основі аналізу компетенції виконавчих органів місцевих рад з питань реалізації власних і делегованих повноважень, відзначено, що Конституція України, встановлюючи в статті 143 можливість надання законом окремих повноважень органів виконавчої влади органам місцевого самоврядування – характеризує форму такого надання (надання лише законом). Визначення в Законі України „Про місцеве самоврядування в Україні” цих повноважень як „делегованих” – характеризує правову сутність процесу їх надання (делегування).
20. Враховуючи, що визначення в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» чіткого кола питань, що делегуються районними та обласними радами місцевим державним адміністраціями виглядає як втручання держави у сферу місцевого самоврядування (що не повністю узгоджується з конституційними положеннями), на основі проведеного аналізу запропоновано прямо передбачити в законі, що районні та обласні державні адміністрації виконують повноваження виконавчих органів відповідно районних та обласних рад.
РОЗДІЛ 3
МАЙНОВА ОСНОВА комунального управління
3.1.Становлення матеріальної та фінансової основи комунального управління
Детальний розгляд питання про майнову основу практичної діяльності органів місцевого самоврядування є актуальним у науці, оскільки про необхідність її посилення з року – в рік дискусії ведуться на найвищому державному рівні.
І.Л.Бачило пропонувала під ресурсами управління розуміти всю сукупність матеріальних і організаційних умов, реальний стан яких забезпечує якісну діяльність управлінських структур; укрупнено ці умови життєдіяльності можна представити як організаційні, матеріальні, економічні, фінансові, інформаційно-технічні ресурси. Їх стан неминуче відображається на якості процесу управління, на процедурах і методах роботи [152, с. 114– 115].
Проблема вдосконалення місцевого самоврядування є ключовою на шляху побудови демократичного правового суспільства. Конструктивне самоврядування народу є серцевиною справжньої демократії, запорукою соціального благополуччя населення, гарантом забезпечення прав і свобод громадян. Досвід організації і функціонування місцевого самоврядування переконливо засвідчує, що переважна більшість негараздів соціальних, економічних, політичних, що сьогодні мають місце в Україні, породжені практично відсутністю належного місцевого самоврядування, слабкою його фінансовою базою [[176]]. Адже без розв’язання питань економіко-правового забезпечення матеріально-фінансової бази місцеве самоврядування не зможе ствердитися [[177]]. Сьогодні саме на основі місцевих фінансів і комунальної власності ґрунтується виконавчо-розпорядча діяльність органів місцевого самоврядування. При чому зазначені майнові об’єкти являються інструментом досягнення основних функцій і задач місцевого самоврядування, водночас виступаючи предметами організуючого владного впливу його органів і посадових осіб. Правовий режим матеріальних, фінансових, економічних резервів господарського механізму складає один із найважливіших блоків у системі регулювання організаційних структур управління. Матеріальні ресурси – об’єднують, в першу чергу, все, що належить до майна і коштів, тобто до матеріальних і фінансових важелів, що впливають на потенційну потужність апарату, органу управління [152, с. 120].
Тому в цьому розділі дисертаційної роботи ми вважаємо за необхідне дослідити особливості адміністративно-правового регулювання управління майном комунальної власності, в т.ч. фінансовими ресурсами територіальних громад, зупинитися на окремих актуальних проблемах, що виникають у ході здійснення такого управління та визначити можливі шляхи розв’язання таких проблем.
У літературі відзначалося, що останнім часом спостерігається поступовий перерозподіл відповідальності за стан соціально-економічного розвитку територіальних одиниць між державою та місцевими органами влади. Більше того, прийняті в останні роки законодавчі акти передбачають майже повну відповідальність місцевих органів влади, громад за соціальний та економічний стан регіонів [[178];[179], с. 3]. Наділення місцевого самоврядування більш широкими повноваженнями, шляхом розширення як кола питань місцевого значення, так і кола делегованих повноважень, виглядає як позитив – подальший поступ до демократизації суспільства. Основною проблемою таких змін є те, що органи місцевого самоврядування, згідно з чинним законодавством, не лише мають право, але й зобов’язані здійснювати практичне розв’язання найширшого кола проблем на місцевому владному рівні. На місцевому бюджеті сьогодні перебувають школи, лікарні, заклади соціального захисту населення. Всі ці об’єкти потребують колосальних ресурсів – і фінансових і майнових. І, якщо місцеві органи в змозі самостійно вирішити питання виділення земельних ділянок і (в більшості випадків) забезпечення цих установ приміщеннями, то, виходячи із закріплених бюджетним законодавством фінансових ресурсів (доходів місцевих бюджетів), розв’язати питання належного їх грошового утримання місцеві органи, здебільшого, самостійно не можуть.
Аналізуючи в своїй дисертації процес формування та використання фінансових ресурсів органами місцевого самоврядування, С.Варга, наприклад, приходить до висновку, що місцеве самоврядування не має сталих джерел для формування фінансових ресурсів, а власні доходи, як і надходження коштів з державного бюджету, не є достатніми для забезпечення нормального соціально-економічного розвитку [184, с. 1]. Основну частину доходів місцевих бюджетів в Україні становлять кошти від загальнодержавного оподаткування. Чітко простежується тенденція збільшення дотаційності місцевих бюджетів. У структурі надходжень переважають дотації та регульовані доходи, що не сприяє зацікавленості органів самоврядування в економічному розвитку певної території. Як свідчать дослідження, проведені О.Б.Мечинським, співвідношення між власними, закріпленими та регульованими доходами не повністю відповідають структурі видаткових повноважень. Завершення процесу становлення місцевих бюджетів можна буде вважати одним із головних пріоритетів у створенні умов для економічного зростання не тільки окремих регіонів, а й України в цілому [180].
Місцеві податки і збори є надто мізерними, і нерідко їх адміністрування вимагає більше витрат, ніж становлять надходження від їх справляння до бюджету (різниця – в тому, що адміністрування здійснюють податкові органи, що утримуються за рахунок коштів державного бюджету, а надходять податки – до місцевого); закріплених за місцевими бюджетами надходжень від загальнодержавних податків (як показує практика) – також не вистачає. Тому більшість місцевих бюджетів були й залишаються дотаційними – значна частина їх надходжень формується за рахунок міжбюджетних трансфертів із державного бюджету. Системний аналіз статті 17 Бюджетного кодексу України в комплексі з іншими його нормами дає нам підстави зробити висновок про те, що найголовнішим, з позиції законодавця, вихідним показником для складання проектів місцевих бюджетів є показники міжбюджетних відносин, доведені Кабінетом Міністрів України за наслідками прийняття Державного бюджету Верховною Радою України в другому читанні (з цього логічно випливає неможливість затвердження місцевого бюджету до прийняття Державного бюджету, що, в своїй сукупності з іншими особливостями, ставить під великий сумнів принцип самостійності органів місцевого самоврядування при ухваленні власних бюджетів). Схожої точки зору дотримується й О.Б.Мечинський, відзначаючи, що фінансове забезпечення бюджетів і сьогодні, фактично, побудоване за ієрархічною системою: державний, обласний, районний, бюджети самоврядування базового рівня – міські, сільські, селищні бюджети [141; [180]].
Тому в юридичній, економічній і політичній літературі багаторазово відзначалося на необхідності надати органам місцевого самоврядування більші бюджетні повноваження, закріпити більшу частину фінансових ресурсів. Однак, очевидно, виходячи з позиції політичної доцільності (або, точніше, недоцільності), до широкої практичної реалізації цих гасел так і не доходило. І чинне на сьогодні законодавство передбачає формування бюджетів за схемою „згори – донизу”, коли місцеві бюджети формуються не лише на основі показників бюджетної забезпеченості, але й виходячи з доведених їм контрольних цифр – адже без знання обсягів ресурсів, які мають бути виділені з централізованого фонду коштів – місцеві фінансові органи не можуть навіть планувати доходну, а значить – і видаткову частину відповідних бюджетів.
Подібні тенденції, – на думку В.Рибака, призводять до зниження відносної ролі органів місцевого самоврядування, що проявляється в зменшенні абсолютної величини і відносного значення формованих ними грошових фондів. У результаті вони не мають можливості належним чином виконувати свої функції. На практиці це означає, що порушується соціальна рівновага, губиться віра людей у правильність стратегічного курсу реформ, а владі для підтримки життєздатності місцевого господарства і бюджетних установ доводиться вишукувати альтернативні шляхи, аж до того, що робити витрати, які не забезпечені фінансуванням. Такий стан справ має негативні наслідки не тільки на місцевому та регіональному, але й на загальнодержавному рівні, формує пряму загрозу національній безпеці України [[181], с. 1].
Не зважаючи на це, становлення фінансової та майнової самостійності місцевого самоврядування як питання високого рівня актуальності підлягає дослідженню, оскільки відповідне законодавство перебуває в постійному розвитку і сьогодні накопичений значний масив адміністративно-правових норм, що потребують комплексного системного розгляду й відповідної критичної оцінки і (очевидно) вдосконалення. Окрім того, певні сторони майнової основи управлінської діяльності в сфері місцевого самоврядування залишені законодавцем і науковцями поза належною увагою. Тому в першому підрозділі третього розділу дисертаційної роботи нами будуть розглянуті основні проблеми становлення ресурсної самостійності комунального управління та її адміністративно-правове регулювання. Проблемам регулювання конкретних аспектів управління майном комунальної власності присвячено наступний підрозділ нашої роботи (підрозділ 3.2).
Як уже зазначалося, 9 квітня 1990 р. Верховною Радою Союзу РСР було прийнято Закон СРСР „Про загальні засади місцевого самоврядування та місцевого господарства в СРСР”, введений у дію з дня його опублікування (18 квітня 1990р.), який проголошував місцеве (територіальне) самоврядування як самоорганізацію громадян для вирішення безпосередньо або через обрані ними органи всіх питань місцевого значення, виходячи з інтересів населення та особливостей адміністративно-територіальних одиниць, на основі законів та відповідної матеріальної та фінансової бази [116].
Закон детально визначав принципи та порядок організації місцевого самоврядування, гарантував самостійність і незалежність місцевих рад народних депутатів (на основі їх відповідальності за вирішення питань місцевого значення), економічну самостійність місцевого самоврядування.
Відповідно до статті 8 закону СРСР 1990 року, економічною базою місцевого самоврядування визначені природні ресурси (земля, її надра, води, ліси, рослинний і тваринний світ), комунальна та інша власність, яка служить джерелом одержання доходів місцевого самоврядування і задоволенню соціально-економічних потреб населення відповідної території [116; 158, с. 26 – 27]. Безпосереднє задоволення потреб населення і функціонування системи місцевого самоврядування покликане забезпечити місцеве господарство, яке складається з підприємств (об’єднань), організацій, установ, об’єктів виробничої та соціальної інфраструктури, які є комунальною власністю відповідної адміністративно-територіальної одиниці. На місцеві ради народних депутатів покладена координація діяльності підприємств (об’єднань), організацій та установ місцевого господарства.
Статтею 15 зазначеного закону було визначено, що фінансові ресурси місцевого самоврядування складаються з бюджетних і позабюджетних коштів місцевих рад народних депутатів, а також коштів інших органів територіального самоврядування. Вперше встановлено право місцевих рад народних депутатів на самостійну розробку, затвердження і виконання бюджетів відповідних територій в інтересах населення. Втручання вищестоящих органів у процес розроблення, затвердження і виконання місцевих бюджетів було заборонено, окрім встановлення союзними і автономними республіками мінімальних розмірів місцевих бюджетів на основі нормативів бюджетної забезпеченості на одного жителя. Проголошено також самостійність органів самоврядування у використанні й розпорядженні коштами місцевих бюджетів, а також порядок, згідно з яким, доходи, додатково одержані при виконанні місцевих бюджетів, а також суми перевищення доходів над видатками, які утворюються в результаті перевиконання доходів або економії у видатках, залишаються в розпорядженні місцевих рад народних депутатів, вилученню не підлягають і використовуються за їхнім розсудом. Місцеві ради уповноважені були формувати в установленому порядку позабюджетні й валютні фонди.
Законом була впроваджена комунальна власність, яка проголошена основою місцевого господарства. Управління комунальною власністю, відповідно до зазначеного закону, від імені населення здійснювали ради народних депутатів або уповноважені ними органи.
Місцеві ради народних депутатів були уповноважені, без погодження з вищестоящими органами, створювати за рахунок наявних у них коштів підприємства, організації, установи [116].
Аналізуючи зміст і значення названого Закону СРСР, російський учений М.О.Кузьмін звертає увагу, що ним були встановлені найважливіші параметри регулювання фінансово-економічних основ місцевого самоврядування, при чому більше половини його статей (15 статей з 27) присвячувалися саме цим питанням [[182], с. 33].
Наступними важливими історичними джерелами правового регулювання майнової основи самоврядування в нашій країні стали Закон Української РСР від 7 грудня 1990 р. „Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування” [56], та нова його редакція від 26 березня 1992 р. – Закон України „Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування” [117], які послідовно відтворювали основні принципи вищеназваного закону Союзу РСР щодо фінансово-економічної основи місцевого самоврядування, комунальної власності і самостійності органів місцевого самоврядування в розробці, затвердженні і виконанні місцевих бюджетів [158, с. 27].
Управління територіями шляхом практичного вирішення питань місцевого значення реалізується через здійснення організуючого впливу на об’єкти і предмети такого управління, серед яких – місцеві економічні ресурси (майнові, фінансові, земельні, трудові тощо). Відповідно до статті 142 Конституції України, матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об’єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад. Однак ресурсна основа комунального управління не вичерпується названими в Основному законі майновими об’єктами. Як і зазначалося вище, в певних, передбачених законодавством, випадках, органи місцевого самоврядування здійснюють повноваження по управлінню та розпорядженню (або беруть обов’язкову участь в управлінні чи розпорядженні) об’єктами інших форм власності. Це названі вище об’єкти, що є спільною власністю (частки, паї, акції в господарських товариствах та спільних підприємствах), об’єкти державної власності. Так, наприклад, відповідно до пункту 12 розділу Х „Перехідні положення” Земельного кодексу України, до розмежування земель державної і комунальної власності повноваження щодо розпорядження землями в межах населених пунктів, крім земель, переданих у приватну власність, здійснюють відповідні сільські, селищні, міські ради [1; 158, с. 27; [183]].
Слід звернути увагу, що, на відміну від Закону СРСР 1990 року, чинна Конституція України, норми якої органічно доповнюються відповідними положеннями Закону „Про місцеве самоврядування в Україні”, більш точно характеризує економічний зміст майнових об’єктів, що становлять матеріальну, ресурсну основу самоврядування [1; 10]. Так, сьогодні вказані правові акти не розмежовують природні ресурси, землю, фінанси та інше майно як майнові об’єкти, що належать територіальним громадам. Адже, за економічною сутністю всі вони становлять саме майнову основу місцевого самоврядування і є об’єктами власності. Отже Законом України „Про місцеве самоврядування в Україні” правильно визначено в частині першій статті 60, що територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності на рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, землю, природні ресурси, підприємства, установи та організації, в тому числі банки, страхові товариства, а також пенсійні фонди, частку в майні підприємств, житловий фонд, нежитлові приміщення, заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров’я, науки, соціального обслуговування та інше майно і майнові права, рухомі та нерухомі об’єкти, визначені відповідно до закону як об’єкти права комунальної власності, а також кошти, отримані від їх відчуження [10; 116].
І тому необхідно зробити висновок, що в сучасних умовах не лише управління об’єктами права комунальної власності на рухоме і нерухоме майно, але й управління земельними ресурсами, доходами місцевих бюджетів й іншими коштами, комунальними підприємствами, організаціями, установами, а також іншим майном, що є в комунальній власності – складають один із головних напрямків (функцій) комунального управління, а дослідження їх правового регулювання належить до складових предмета адміністративно-правової науки[158,с. 27-28].
Отже, досліджуючи матеріальну основу комунального управління, необхідно визначити його ресурсами матеріальні об’єкти, на основі яких органи й посадові особи здійснюють владні повноваження. Такими ресурсами є місцеві фінанси, земельні ресурси, рухоме і нерухоме майно, комунальні підприємства, організації, установи, інші юридичні особи комунальної власності, а також інше майно, які перебувають в розпорядженні органів місцевого самоврядування і становлять місцеве господарство [158, с. 31].
Розглядаючи основні необхідні на сьогодні напрямки реформування місцевого самоврядування, В.С.Журавський звертає увагу на недостатність джерел фінансування місцевого самоврядування і, як наслідок, коштів для його здійснення, наявність значних проблем у сфері управління комунальною власністю [121].
Особливим елементом майнової бази місцевого самоврядування являються місцеві фінанси. Місцеві фінанси в теоретичному плані є системою, що складається з кількох взаємопов’язаних структурних елементів – видатків, доходів, способів формування доходів, управлінських структур системи, суб’єктів та об’єктів системи. З’єднувальною ланкою при цьому є економічні відносини між суб’єктами системи та іншими ланками фінансової системи, держави взагалі. Місцеві фінанси в методологічному плані повинні забезпечувати суто місцеві потреби з певним використанням для цього коштів як регіонального бюджету, так і держави. [[184], с. 7]
В.Кравченко та М.Пітцик, аналізуючи в одній із праць чинне законодавство щодо майнової основи господарювання звертають увагу, що питанням місцевих фінансів присвячена чи не найбільша за обсягом стаття Європейської хартії місцевого самоврядування (ст. 9), в якій закріплено принцип фінансової автономності місцевих властей, що базується на таких положеннях:
1) місцеві власті повинні мати право на свої власні фінансові ресурси;
2) вони можуть вільно розпоряджатися цими ресурсами в межах своїх повноважень;
3) фінансові ресурси місцевих властей мають адекватно відповідати функціям місцевого самоврядування, передбаченим конституцією або законом;
4) принаймні частина фінансових ресурсів місцевих властей має формуватися за рахунок місцевих податків та зборів;
5) фінансові системи мають бути достатньо різноманітними та гнучкими з точки зору можливості приведення їх у відповідність до зміни вартості здійснення функцій місцевого самоврядування;
6) слабким у фінансовому відношенні місцевим властям має бути надана фінансова підтримка шляхом запровадження процедур усунення фінансових диспропорцій чи інших заходів;
7) субсидії місцевим властям не повинні мати цільового характеру і не можуть скасувати їх свободу проводити свою політику в межах їхньої власної компетенції;
8) місцеві власті звітують про використання субсидій;
9) з метою фінансування витрат на капіталовкладення місцеві власті повинні мати доступ до національного ринку капіталу [7; [185], с. 156– 157].
Слід, безперечно, визнати, що наведені положення Хартії в Україні реалізуються не в повній мірі [158,с. 28].
Україна почала інтенсивно формувати власну фінансову політику з 1991 року. Весь трансформаційний процес спрямовувався з урахуванням попередньої практики та досвіду кадрів на відпрацювання насамперед бюджетної системи як фундаментальної основи створення стабільної фінансової константи, здатної забезпечувати державу фінансовими ресурсами, достатніми для ефективного виконання внутрішніх і зовнішніх функцій та захисту національних інтересів. Світовий теоретичний і практичний досвід переконливо доводить позитивну роль самоврядної, фінансово самостійної місцевої влади в ефективному забезпеченні населення країни соціальними благами. Це означає, що важливі економічні проблеми, які розв’язуються на рівні держави, повинні переміститись до органів місцевого самоврядування, стати їх постійними функціями. Це, в свою чергу, потребує розподілу функцій та завдань державної влади по вертикалі між центром та місцевими рівнями з відповідним розмежуванням фінансової системи, формування в її структурі фінансів місцевих органів влади як автономної, незалежної фінансової підсистеми.
Але на практиці процес формування місцевих фінансових ресурсів виявився недосконалим, з неокресленою та необґрунтованою місцевою податковою базою [184, с. 1].
Основним елементом місцевих фінансів, який сьогодні виступає чи не найважливішою ресурсною ланкою місцевого самоврядування, – є місцевий бюджет. Стаття 2 Бюджетного кодексу України місцевими бюджетами визнає бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні бюджети, бюджети районів у містах та бюджети місцевого самоврядування; бюджетами місцевого самоврядування – бюджети територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об’єднань. Місцевий бюджет, відповідно до вказаного кодексу (стаття 63), містить в собі надходження і витрати на виконання повноважень органів влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування. Ці надходження і витрати складають єдиний баланс відповідного бюджету [141].
Аналіз правового регулювання управління надходженням і витрачанням коштів місцевих бюджетів – належить до предмету галузі науки фінансового права. Однак для виконання завдань нашого дисертаційного дослідження важливе значення має з’ясування питань щодо управління фондами місцевих фінансових ресурсів як майновими об’єктами, які, разом з іншими економічними складовими (майно, земля, інші природні ресурси), – становлять „наріжні камені” комунального управління.
Стаття 9 Бюджетного кодексу класифікує доходи бюджету на податкові та неподаткові надходження, доходи від операцій з капіталом та трансферти. Досліджуючи класифікацію доходів місцевих бюджетів, О.Музика відзначає, що існує досить багато підстав для класифікації доходів місцевих бюджетів, звертаючи, зокрема, увагу на те, що чинна бюджетна класифікація (яка використовується при складанні та виконанні бюджетів), затверджена Міністерством фінансів України, – не зареєстрована в Міністерстві юстиції, характеризуючи цей факт як недолік [[186]].
Аналізуючи легальну (встановлену законом) та наукові класифікації доходів місцевих бюджетів, можемо звернути увагу на той факт, що трансферти, в тому числі міжбюджетні – кошти, які безоплатно і безповоротно передаються з одного бюджету до іншого – визначені статтею 9 Бюджетного кодексу в числі доходів відповідних бюджетів. Такий підхід, як вбачається нам, обумовлюється наявністю в органів місцевого самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади.
У дисертаційному дослідженні О.Б.Мечинського доведено, що ключовим питанням для подальшого розвитку самоврядних бюджетів є їх фінансова автономія та відносна незалежність від державногота інших бюджетів самоврядування. Самостійність бюджетів можлива лише за наявності достатніх власних доходних джерел. Як свідчить досвід економічно розвинених країн, частка власних доходів у бюджетах органів самоврядування повинна становити в середньому від 40 до 60%, тоді як в Україні даний показник не перевищує 5-10%. При формуванні доходної частини місцевих бюджетів можна виділити такі тенденції: 1) обласні та районні бюджети, частка яких становить близько 60% бюджетів самоврядування, повністю формуються за рахунок надходжень з державного; 2) бюджети базового рівня – міст, сіл, селищ формуються переважно за рахунок перерозподілу коштів з районних та обласних бюджетів; 3) формування доходної частини бюджетів самоврядування здійснюється без урахування частини положень бюджетного законодавства. Структура доходів свідчить про постійну тенденцію збільшення коштів самоврядування, яка перерозподіляються через державний бюджет. При формуванні бюджетів не дотримується співвідношення між податковими надходженнями та дотаціями. Так, у доходах місцевих бюджетів переважають дотації. Якщо в 1991-1995 роках половина регіонів отримувала дотацію, а інші – були “донорами” державного бюджету, то в 1999-2001 роках всі, в тому числі фінансово потужні регіони стали дотаційними. Проведене дослідження свідчить, що при формуванні доходної частини практично не враховується економічний стан та позитивні тенденції зростання загальних доходів на відповідній території. Наприклад, при збільшенні доходів від місцевих податків автоматично зменшується дотація з державного бюджету. Як показує світова практика, безпосередня участь у доходах самоврядування частини загальнодержавних податків і зборів сприяє зацікавленості місцевих органів влади у результатах економічної діяльності суб’єктів господарювання на даній території [180].
Торкаючись ще раз питання визначення міжбюджетних трансфертів у числі доходів місцевих бюджетів, вбачаємо за необхідне відзначити, що такий підхід, хоча й відповідає реальному стану речей, однак вбачається не зовсім вдалим, оскільки планування міжбюджетних трансфертів в числі доходів зводить складання місцевих бюджетів майже до формальної процедури. Так ми мусимо знову підійти до розкриття основної проблеми місцевих бюджетів – відсутності в більшості з них реальних власних надходжень.
М.І.Корнієнко в одній із наукових праць констатує, що практична реалізація проголошеного законодавством принципу фінансової самостійності місцевого самоврядування на практиці виявилася дуже проблематичною. Дохідна частина місцевих бюджетів складається із власних прибуткових джерел та закріплених на постійній основі загальнодержавних доходних джерел. Проте доля власних прибуткових джерел є досить незначною. На парламентських слуханнях у квітні 2003 р. відмічалося, що,забезпеченість місцевих бюджетів на одного жителя становить в середньому близько 460 гривень, в тому числі за рахунок власних доходних джерел місцевого самоврядування всього лише 46 гривень. Найгострішою є ситуація з бюджетами сіл і селищ. Фактично, в кожній області є сільські бюджети, що практично формуються за рахунок трансфертів з державного бюджету, тобто власні доходи у них відсутні. Виходячи з цього, він пропонує здійснити роздержавлення окремих загальнодержавних податків і зборів та переведення їх в розряд місцевих податків і зборів [[187]]. Ю.Мосієнко пропонує надати статусу регіональних деяким загальнодержавним податкам, звертаючи увагу на необхідності спрямування подальших досліджень у цій сфері на розробку плану дій щодо розподілу і закріплення функцій і доходів між різними органами місцевого самоврядування і центральним урядом [[188]].
На нашу ж думку, достатнім інструментом фінансування здійснення органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади – має стати закріплення законом на постійній основі за місцевими бюджетами частини загальнодержавних податків. При цьому обов’язково необхідно відмовитися від практики щорічного перерозподілу джерел доходів між бюджетами різних рівнів (з року – в рік такий перерозподіл у тій чи іншій мірі здійснюється законами про державний бюджет України).
Так, вбачається, що державі необхідно навчитися жити за встановленими (хоча і нею самою), відомими, правилами, надавши змогу, на їх основі, органам місцевого самоврядування здійснювати планування і прогнозування власних доходів та видатків і, відповідно, – планування і прогнозування соціально-економічного і культурного розвитку населених пунктів і регіонів на більш-менш тривалий період. Лише в таких умовах органи самоврядування зможуть взяти на себе реальну відповідальність за здійснення соціально-економічного і культурного розвитку. Адже в умовах, коли правила не відомі, або не є достатньо постійними, ці органи, зокрема, не мають змоги брати на себе довгострокові зобов’язання по фінансуванню капітальних вкладень, що знижує інвестиційну привабливість регіонів і економіки України в цілому, зводячи нанівець нібито інноваційний характер її розвитку. Причому, вважаємо, що ключовим принципом закріплення джерел доходів має стати достатність для фінансування функцій держави. Решта джерел доходів мають закріплюватись за місцевими бюджетами.
Призначенням міжбюджетних трансфертів у таких умовах буде фінансування нестачі ресурсів у випадках недонадходження доходів із закріплених джерел з об’єктивних причин або виникнення надзвичайних видатків. Застосування трансфертів, таким чином, має стати скоріше винятком, аніж правилом, а частина централізованого фонду коштів – державного бюджету, призначена для фінансування трансфертів місцевим бюджетам, – виступатиме чимось на зразок резервного фонду[158, с. 31].
І, хоча необхідність переходу до розподілу доходів між державним і місцевими бюджетами на принципово нових засадах є очевидною – з огляду на необхідність забезпечення належного фінансування реалізації завдань і функцій органів місцевого самоврядування, однак відхід від усталених традицій формування доходів і видатків бюджетів за вертикальною підпорядкованістю („згори – донизу”) потребує проведення ґрунтовних економічних досліджень, які дали б змогу виробити економічні критерії раціонального розподілу джерел доходів (на відсутності таких досліджень наголошує в одній із праць доктор економічних наук Ц.Г.Огонь [[189]]), виходячи з головного управлінського принципу – достатності фінансування державних видатків.
Названий принцип випливає з функціонального розмежування компетенції між органами держави і органами місцевого самоврядування, з урахуванням світового досвіду. Так, у європейських країнах домінує принцип, відповідно до якого, всі питання, що можуть бути вирішені на місцевому рівні, – є питаннями місцевого значення. Відповідно до законодавства України, як було нами доведено у попередньому розділі нашого дисертаційного дослідження, питаннями місцевого значення, що можуть вирішуватися органами місцевого самоврядування, – є питання, не віднесені до виключної компетенції інших органів і посадових осіб. З огляду на це, обсяг надходжень з джерел доходів, які закріплюються за державним бюджетом, має бути достатнім для фінансування здійснення повноважень державними органами (достатність державних видатків). Решта джерел доходів мають закріплюватися за місцевими бюджетами.
Саме на таких засадах, на нашу думку, мають ґрунтуватися дослідження, спрямовані на розробку нових критеріїв розмежування доходів між бюджетами.
Таким чином, основними етапами трансформування підходів до розмежування джерел доходів між державним бюджетом і місцевими бюджетами різних рівнів мають стати:
1) визначення базових економічних критеріїв розмежування джерел доходів між державним бюджетом і місцевими бюджетами різних рівнів для їх закріплення на постійній основі;
2) власне перерозподіл джерел доходів на нових засадах – прийняття комплексного законодавчого акту або внесення ґрунтовних змін до Бюджетного кодексу України, з урахуванням сучасних наукових розробок;
3) введення заборони на перерозподіл джерел доходів законом про бюджет або одночасно з його прийняттям, а також встановлення особливих строків набрання чинності законами, якими змінюється розподіл джерел доходів – не раніше, ніж через рік з моменту їх офіційного оприлюднення. На нашу думку, подібні положення – мають створити важливу гарантію захисту права місцевого самоврядування, яка має бути з часом оформлена на рівні конституційної норми (з огляду на відсутність ієрархії серед законів – адже в Україні відсутній конституційно-правовий інститут органічних або конституційних законів). Однак питання, на нашу думку, може бути вирішено, зокрема, і введенням до Бюджетного кодексу України норми, яка б забороняла Мінфіну й Уряду при складанні проекту бюджету включати до нього норми щодо перерозподілу джерел доходів та внесення змін до інших законів України (зокрема, щодо оподаткування, пільг, компенсацій і дотацій).
Особливими елементами майнової основи самоврядування є також земля і природні ресурси. Як уже зазначалося, ці об’єкти, відповідно до чинного законодавства, включаються до складу комунальної власності[158,с. 28]. Однак їх правовий режим має значні відмінності.
Відповідно до статті 14 Конституції України, земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Стаття 13 Основного Закону проголошує, що Земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об’єктами права власності Українського народу; від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених Конституцією [1].
Виключний характер права власності Українського народу не означає, що всі зазначені об’єкти можуть належати лише до державної власності. Частина друга статті 13 Конституції надає кожному громадянину право користуватися природними об’єктами права власності народу відповідно до закону.
Основними законами, що регулюють порушене питання, на сьогодні є Кодекс України про надра, Повітряний, Водний, Земельний та Лісовий кодекси, закони України „Про охорону навколишнього природного середовища”, „Про тваринний світ”, „Про питну воду та питне водопостачання”, „Про нафту і газ”, „Про землеустрій”, „Про державну експертизу землевпорядної документації”, „Про охорону земель”, „Про державний контроль за використанням та охороною земель”, „Про плату за землю”, „Про меліорацію земель”, „Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)”, „Про розмежування земель державної та комунальної власності”, „Про рибу, інші водні живі ресурси та продукцію з них” та інші [183; 190 – 206]. Окрім того, Україною ратифікована значна кількість міжнародних угод з питань охорони й використання природних ресурсів.
Земельний кодекс України визначає повноваження органів державної влади та органів місцевого самоврядування щодо розпорядження земельними ділянками. Основним критерієм розмежування повноважень між ними є форма власності земельних ділянок. Так, сільські, селищні, міські ради здійснюють розпорядження землями територіальних громад (комунальна власність), районні та обласні ради – землями, що знаходяться у спільній власності відповідних територіальних громад, Кабінет Міністрів України, Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації – землями державної власності, відповідно до закону. [[190][191][192][193][194][195][196][197][198][199][200][201][202][203][204][205][206]
Важливим правовим актом щодо формування комунальної власності на землю є Закон України „Про розмежування земель державної та комунальної власності”, стаття 7 якого визначає основний принцип, згідно з яким, при розмежуванні земель державної та комунальної власності до комунальної власності територіальних громад сіл, селищ, міст передаються: усі землі в межах населених пунктів, крім земель приватної власності та земель, віднесених до державної власності; земельні ділянки за межами населених пунктів, на яких розташовані об’єкти комунальної власності; землі запасу, які раніше були передані територіальним громадам сіл, селищ, міст відповідно до законодавства України; земельні ділянки, на яких розміщені об’єкти нерухомого майна, що є спільною власністю територіальної громади та держави [205].
Інші названі законодавчі акти визначають повноваження органів місцевого самоврядування щодо використання природних ресурсів, передбачаючи різний рівень відповідальності: від погодження розміщення відповідних об’єктів і контролю за їх функціонуванням – до самостійного розпорядження відповідними ресурсами. Причому аналіз правового регулювання розмежування компетенції між державними органами і органами місцевого самоврядування різних рівнів свідчить про наявність проблемних питань, як наприклад у Водному кодексі України, стаття 5 якого, розмежовуючи водні об’єкти на об’єкти загальнодержавного і місцевого значення, відносить до об’єктів місцевого значення такі, що знаходяться і використовуються в межах однієї області і які не віднесені до водних об’єктів загальнодержавного значення. Розпорядження такими об’єктами, відповідно до статті 8 зазначеного кодексу, належить до компетенції Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських рад [192]. У цей же час є очевидним, що більшість водних об’єктів, розташованих у межах одного населеного пункту (села, селища чи міста), є об’єктами місцевого значення, розпорядження якими, відповідно до принципових положень Європейської хартії місцевого самоврядування та Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні”, – є питаннями місцевого значення [7; 10]. І зовсім незрозуміло, чому, наприклад, обласна, а не сільська, рада має розпоряджатися маленьким ставком, який знаходиться в межах окремого села. У цих умовахобласна рада, згідно з нормами статей 47, 51 зазначеного кодексу, може надати такий ставок в оренду, заборонивши загальне водокористування (плавання, водопій тварин, безкоштовний забір води тощо) – фактично, без погодження з місцевим населенням та без урахування його інтересів. Безсумнівно, що подібні норми підлягають удосконаленню, однак вивчення їх особливостей і внесення відповідних пропозицій потребують спеціального дослідження.
Недостатня забезпеченість фінансовими ресурсами, як показує практика, не дає органам комунального управління забезпечити на необхідному рівні ефективну реалізацію управлінських функцій, у т.ч. по управлінню майном комунальної власності, природними ресурсами та їх адміністративно-правовий захист.
У наступному підрозділі нашої роботи ми маємо на меті здійснити критичний аналіз правових норм, що регулюють адміністративно- правовий статус об’єктів комунальної власності та управління нею, розглянувши найбільш актуальні проблеми, що виникають у ході практичної реалізації цих норм, та визначити перспективні шляхи вирішення таких проблем.
3.2.Проблеми управління комунальною власністю
Важливим інструментом забезпечення майнової самостійності місцевого самоврядування є наявність в комунальній власності майна, землі, підприємств, організацій, установ, здатних приносити доходи. Рівень реального впливу цього інструменту на реальну здатність органів комунального управління здійснювати ефективну управлінську діяльність, на відміну від формування доходів місцевих бюджетів (за чинним бюджетним законодавством) та випадків передачі майна з державної в комунальну власність – не залежить від держави. Тому органи місцевого самоврядування мусять самостійно вирішувати питання ефективності використання комунального майна – з метою отримання належних доходів до місцевого бюджету та надання населенню – територіальній громаді – належного обсягу суспільно важливих публічних (комунальних) послуг відповідної якості [[207]; [208], с.39].
Відповідно до статті 327 Цивільного кодексу України, в комунальній власності є майно, в тому числі грошові кошти, яке належить територіальній громаді; управління майном, що є у комунальній власності, здійснюють безпосередньо територіальна громада та утворені нею органи місцевого самоврядування [[209]].
Згідно зі статтею 1 Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні”, право комунальної власності – це право територіальної громади володіти, доцільно, економно, ефективно користуватися і розпоряджатися на свій розсуд і в своїх інтересах майном, що належить їй, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування. Відповідно до положень статті 60 цього ж закону, територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності на рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, землю, природні ресурси, підприємства, установи та організації, в тому числі банки, страхові товариства, а також пенсійні фонди, частку в майні підприємств, житловий фонд, нежитлові приміщення, заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров’я, науки, соціального обслуговування та інше майно і майнові права, рухомі та нерухомі об’єкти, визначені відповідно до закону як об’єкти права комунальної власності, а також кошти, отримані від їх відчуження. Підставою для набуття права комунальної власності є передача майна територіальним громадам безоплатно державою, іншими суб’єктами права власності, а також майнових прав, створення, придбання майна органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом. Органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад, відповідно до закону, здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об’єктами права комунальної власності, в тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об’єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об’єктів, що приватизуються та передаються у користування і оренду[10].
Відповідно до статті 35 Закону України „Про власність”, об’єктами права комунальної власності є майно, що забезпечує діяльність відповідних рад і утворюваних ними органів; кошти місцевих бюджетів, державний житловий фонд, об’єкти житлово-комунального господарства; майно закладів народної освіти, культури, охорони здоров’я, торгівлі, побутового обслуговування; майно підприємств; місцеві енергетичні системи, транспорт, системи зв’язку та інформації, включаючи націоналізоване майно, передане відповідним підприємствам, установам, організаціям; а також інше майно, необхідне для забезпечення економічного і соціального розвитку відповідної території. У комунальній власності перебуває також майно, передане у власність області, району чи іншої адміністративно-територіальної одиниці іншими суб’єктами права власності [[210]].
Як бачимо, всі названі акти чинного законодавства з різних причин по-різному підходять до характеристики комунальної власності, в тому числу до її об’єктного і суб’єктного складу. На необхідності тотожного визначення і передбачення в різних законодавчих актах комунальної власності наголошується в нещодавно захищеній дисертації Р.О.Денчук [77, с.15]. Проте, тлумачення значення понять комунальної власності та пошук оптимального визначення не є завданням нашого дисертаційного дослідження, однак має важливе значення для розвитку законодавства про місцеве самоврядування та юридичної науки, а тому потребує спеціального дослідження. Вважаємо, однак, за необхідне звернути увагу, що чинний закон „Про власність” виходить із того, що суб’єктами права комунальної власності є адміністративно-територіальні одиниці, а Конституція України та закони, прийняті після її ухвалення, – визнають суб’єктами цієї власності територіальні громади.
Усунути зазначену суперечність передбачалося законопроектом „Про внесення змін до Конституції України” (реєстраційний номер 3207-1 від 1 липня 2003 р.), яким до системи адміністративно-територіального устрою України передбачалося включити такий різновид адміністративно-територіальної одиниці, як громада (сільська, селищна, міська) – замість населеного пункту (села, селища, міста) та району в місті [[211]].
Л.А.Музика, аналізуючи в своїй дисертації різні підходи до поняття комунальної власності, пропонує визначити право комунальної власності як систему норм цивільного (приватного) права та інших галузей права, що регулюють суспільні відносини з приводу володіння, користування та розпорядження майном, яке належить територіальній громаді села, селища та міста, району у місті (в особі місцевих рад відповідного рівня чи інших органів, створених чи уповноважених територіальними громадами) [[212], с. 14].
Ґрунтуючись на вказаному визначенні, зауважимо, що дійсно, при дослідженні права комунальної власності як речового права може скластися враження, що воно є інститутом цивільного права. Однак, враховуючи, що реалізація цього права здійснюється через застосування принципу народовладдя, а також те, що, як відзначає К.Апанасенко, призначенням комунальної власності є задоволення потреб територіально відокремленої частини суспільства [[213]], – право комунальної власності має публічно-правовий характер. Питання управління майном, яке належить до комунальної власності, значною мірою врегульовані нормами адміністративного права [158,с. 27– 29]. На наявності й гостроті проблеми ефективності застосування законодавства про комунальну власність акцентує увагу О.Клименко [[214]].
Практика діяльності органів місцевого самоврядування в сучасних умовах господарювання, здійснення поступу в напрямку європейської інтеграції, дотримання принципу „служіння” влади народу та раціональний господарський підхід до охорони та використання комунальної власності, її захисту і примноження, змушують органи місцевого самоврядування в сучасних умовах здійснювати, відповідно до законодавства, управлінську діяльність щодо комунальної власності у таких основних напрямках:
— формування комунальної власності;
— облік і утримання об’єктів комунальної власності;
— контроль за використанням та збереженням майна комунальної власності;
— захист майнових прав територіальної громади.
Названі напрямки діяльності характеризують відповідні сторони управлінської та охоронної функцій місцевого самоврядування [158, с. 29].
Серед інших напрямків адміністративної діяльності органів місцевого самоврядування у сфері управління комунальним майном слід відмітити: закріплення майна за комунальними підприємствами (організаціями, установами), вирішення питань про надання майна в оренду (управління, користування), передача об’єктів права комунальної власності. Повноваженням, тісно пов’язаним із управлінням комунальною власністю є приватизація комунального майна. Відповідно до частини четвертої статті 3 Закону України «Про приватизацію державного майна», відчуження майна, що є в комунальній власності, регулюється положеннями цього закону, інших законів з питань приватизації і здійснюється органами місцевого самоврядування [[215]]. Прийняття рішень щодо відчуження відповідно до закону комунального майна; затвердження місцевих програм приватизації, а також переліку об’єктів комунальної власності, які не підлягають приватизації; визначення доцільності, порядку та умов приватизації об’єктів права комунальної власності; вирішення питань про придбання в установленому законом порядку приватизованого майна, про включення до об’єктів комунальної власності майна, відчуженого у процесі приватизації, договір купівлі-продажу якого в установленому порядку розірвано або визнано недійсним, – відповідно до пункту 30 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», – належить до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад, та здійснюється лише на їх пленарних засіданнях[10].
Конкретні повноваження по реалізації названих напрямків діяльності розподіляються між сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами (або структурними підрозділами виконавчих органів), а також сільським, селищним, міським головою.
Усі зазначені напрямки діяльності, що втілюються у відповідних видах адміністративних процедур, які реалізуються в ході здійснення комунального управління, підлягають детальному вивченню адміністративно-правовою наукою. Однак, з огляду на обмежений обсяг дисертаційного дослідження, в цьому підрозділі нашої роботи ми зупинимося лише на окремих видах зазначених процедур, практична реалізація яких характеризується найбільш, на наш погляд, актуальними методологічними проблемами, маючи, однак, на увазі, що вивчення всіх їх у комплексі потребує спеціального дисертаційного дослідження.
Частиною першою статті 26 Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні” визначаються питання, зокрема й щодо управління майном комунальної власності, що належать до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад, і вирішення яких можливе виключно на їх пленарних засіданнях. Вирішення інших питань, виходячи з норми, що міститься в статті, за рішенням рад – може покладатися на їх виконавчі органи й посадових осіб[10].
Та обставина, що майно комунальної власності становить основу місцевого самоврядування і комунального управління як практичної діяльності по реалізації його завдань і функцій, підтверджується визначенням функції по управлінню цим майном однією з найперших у числі суто власних, невід’ємних самоврядних повноважень територіальних громад, закріплених в статті 143 Конституції України [1].
Самостійне управління комунальним майном територіальними громадами, хоча й допускається Конституцією(стаття 143 якої встановлює можливість реалізації управлінських функцій територіальними громадами безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування), але Законом не передбачене. Законопроекти щодо податків та бюджету, згідно зі статтю 74 Конституції України, не можуть бути винесені на референдум. Відповідно до статті 6 Закону України „Про всеукраїнський та місцевий референдуми”, на місцеві референдуми можуть виноситися питання, віднесені законодавством України до відання місцевого самоврядування відповідних адміністративно-територіальних одиниць [1; 30].
Дійсно, з позиції держави, винесення фінансових питань на всенародне голосування, вбачається неприпустимим, оскільки тоді належне виконання її фіскальних, а значить – й інших функцій – опиниться під загрозою. Однак, для територіальної громади можливість винесення фінансових питань на референдум не виглядає такою нісенітницею. Так, наприклад, вважаємо за допустиме поширення на територіальні громади правил щодо самообкладання для вирішення певних спільних завдань і функцій. Це не суперечитиме наведеним нормам Конституції і закону про референдум.
З тих же міркувань, вважаємо, що визначення в числі виключної компетенції сільських, селищних міських рад названих вище важливих питань управління майном комунальної власності, не виключає можливості їх вирішення безпосередньо територіальними громадами.
Відповідно до частини другої статті 6 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», виключно місцевими референдумами у відповідних адміністративно-територіальних одиницях вирішуються, зокрема, питання про реорганізацію або ліквідацію комунальних дошкільних навчальних закладів, а також дошкільних навчальних закладів, створених колишніми сільськогосподарськими колективними та державними господарствами [30].
Однак, оскільки в Конституції йдеться не про вирішення окремих (найважливіших) управлінських питань територіальними громадами, а про можливість вирішення питань управління майном взагалі, вважаємо за необхідне відзначити про необхідність визначення в законі „Про місцеве самоврядування в Україні” шляхів та форм безпосередньої реалізації управлінських функцій територіальними громадами.
Після прийняття 7 грудня 1990 р. Закону Української РСР «Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування» виникла необхідність розмежування майна між державною (республіканською) і комунальною власністю. Постановою Верховної Ради Української РСР про введення в дію вищезазначеного Закону Раді Міністрів Української РСР було доручено до 1 квітня 1991 р. визначити порядок передачі і перелік майна, яке за плату або безоплатно передається до складу комунальної власності різних територіальних рівнів [[216]].
Постановою Верховної Ради Української РСР від 26березня 1991р.№885-ХІІ «Про введення в дію Закону Української РСР «Про власність» Раді Міністрів Української РСР було доручено до 1травня 1991р.забезпечити за участю Уряду Кримської АРСР, а також виконавчих комітетів обласних, Київської міської Рад народних депутатів розмежування майна між власністю Української РСР і власністю відповідно Кримської АРСР, областей, міста Києва. При цьому виходити з того, що у власність Кримської АРСР, областей, міста Києва, крім майна підприємств, установ та організацій республіканського (АРСР), обласного, (міського) підпорядкування, повинно входити також майно підприємств, установ та організацій загальносоюзного і республіканського (Української РСР) підпорядкування, які передаються у власність Кримської АРСР, областей, міста Києва [[217]].
Ці законодавчі акти дали початок величезному процесу формування реальної комунальної власності, який не завершено до цього часу.
Постановою також встановлено, що розмежування майна між власністю Кримської АРСР та адміністративно-територіальних одиниць АРСР провадиться у порядку, який встановлюється законодавчими актами Автономної республіки. Розмежування майна між власністю областей, міста Києва і власністю відповідних адміністративно-територіальних одиниць мало провадитися з участю виконавчих комітетів нижчестоящих Рад народних депутатів, виходячи з цих же принципів. При цьому майно, необхідне для задоволення соціально-економічних потреб населення відповідної адміністративно-територіальної одиниці, підлягало передачі в її комунальну власність до 01липня 1991р.
Основним нормативно-правовим актом, що регулював цей процес, були постанова Кабінету Міністрів України від 05листопада 1991р.№311 «Про розмежування державного майна України між загальнодержавною (республіканською) власністю і власністю адміністративно-територіальних одиниць (комунальною власністю)» та затверджений нею Перелік державного майна України, що передається до власності адміністративно-територіальних одиниць (комунальної власності) [[218]]. Цим Переліком було визначено концептуальні засади розмежування об’єктів власності між загальнодержавною і комунальною, серед яких, в окремих випадках, були і оціночні критерії: зокрема, до комунальної власності мали передаватися об’єкти певних галузей, що безпосередньо задовольняють тільки місцеві потреби (оціночною категорією в даному випадку є категорія «місцеві потреби»). Частина майна передавалася з державної в комунальну власність за окремими (індивідуально визначеними) рішеннями Уряду: наприклад розпорядженнями від 27.01.1993 № 60-р, від 07.04.1993 №212-р, від 10.06.1993 № 386-р, від 16.06.1993 № 413-р та ін. [219 – 222].[[219][220][221][222]]
Важливими правовими джерелами з цього питання є також рішення про формування комунальної власності, що приймалися виконкомами місцевих рад, оскільки, відповідно до вищезазначеної постанови Уряду України №311, саме на них покладалося питання розмежування майна між власністю областей, міст Києва та Севастополя і власністю районів, міст обласного підпорядкування, районів міст Києва та Севастополя; між власністю районів, міст обласного підпорядкування та власністю інших адміністративно-територіальних одиниць. Відповідне розмежування проводилося вищестоящими виконкомами (областей, міст Києва і Севастополя) із залученням нижчестоящих (районів, сіл, селищ, міст, районів у містах) [218].
Відповідні положення щодо принципів передачі об’єктів права державної власності до комунальної власності зберігали свою актуальність до прийняття в 1998 році Закону України «Про передачу об’єктів права державної та комунальної власності», який детально врегулював організаційно-правові питання передачі зазначених об’єктів. Відповідно до цього закону, передача об’єктів з державної у комунальну власність здійснюється за рішенням Кабінету Міністрів України, органів чи самоврядних організацій, уповноважених управляти державним майном, за наявності згоди відповідних сільських, селищних, міських, районних у містах рад, а у спільну власність територіальних громад сіл, селищ, міст – за наявності згоди районних або обласних рад, якщо інше не передбачено законом. Передача об’єктів з комунальної у державну власність здійснюється за рішенням відповідно сільських, селищних, міських, районних у містах, рад, за наявності згоди Кабінету Міністрів України або органів, уповноважених управляти державним майном [[223]].
Зазначений закон, а також прийнята на його виконання постанова Кабінету Міністрів України від 21.09.1998 №1482 «Про передачу об’єктів права державної та комунальної власності» детально врегульовують адміністративну процедуру передачі об’єктів державної власності в комунальну власність, формування якої сьогодні залишається важливим напрямком діяльності органів комунального управління, направленим на розширення матеріальної бази місцевого самоврядування [[224]].
Стаття 7 Закону України „Про передачу об’єктів права державної та комунальної власності” визначають два основних способи передачі майна з державної власності до комунальної: безоплатно або шляхом обміну.
Так, відповідно до положень зазначеної статті, безоплатно з державної у комунальну власність передаються, зокрема, такі об’єкти:
- житлові будинки (разом із вбудованими та прибудованими нежилими приміщеннями) та гуртожитки (в тому числі не завершені будівництвом);
- підприємства теплопостачання (теплоцентралі), які виробляють теплову енергію для споживачів житлово-комунальної сфери, бюджетних установ та організацій, за умови надання відповідними органами місцевого самоврядування зобов’язання не відчужувати це майно у приватну власність;
- навчальні заклади, заклади культури (крім кінотеатрів), фізичної культури та спорту, охорони здоров’я (крім санаторіїв, профілакторіїв, будинків відпочинку та аптек), соціального забезпечення, дитячі оздоровчі табори, в тому числі не завершені будівництвом;
- підприємства міського і приміського транспорту, шляхового господарства, а також акції (частки, паї) господарських товариств, створених на базі їх майна (у разі якщо щодо них не було прийнято рішення про закріплення їх у державній власності);
- аеропорти цивільної та колишні аеропорти військової авіації, які не мають можливості самостійно забезпечувати свою сертифікаційну придатність, за поданням Міністерства транспорту України та Міністерства оборони України;
- військові містечка (майнові комплекси), інше нерухоме і рухоме військове майно (крім усіх видів озброєння, бойової техніки та боєприпасів), яке вивільняється в процесі реформування Збройних Сил України і не планується до використання за призначенням [223].
Назване майно, дійсно, за своєю сутністю належить до місцевого господарства, що має забезпечувати вирішення органами місцевого самоврядування питань місцевого значення, однак, прийняття його до комунальної власності нерідко створює додатковий фінансовий тягар для цих органів, додаткове навантаження на місцевий бюджет.
Не зважаючи на детальне врегулювання в законодавстві процедурних питань, при передачі об’єктів з державної власності до комунальної виникають серйозні проблеми. Так, насамперед, нез’ясованим остаточно є юридичне значення визначеної в законі норми-принципу щодо безоплатної передачі зазначених об’єктів. Питання полягає в тому, чи є така безоплатна передача обов’язковою, або може здійснюватися лише «з доброї волі» держави в особі Кабінету Міністрів України чи інших уповноважених органів. Не вирішувалося це питання і Указом Президента України „Про прискорення передачі об’єктів соціальної інфраструктури права державної власності у комунальну власність” від 15 червня 1999 р. №648/99, прийнятим відповідно до пункту 4 розділу XV „Перехідні положення” Конституції України, яким доручалося Кабінету Міністрів України забезпечити протягом 1999 – 2001 років передачу у комунальну власність всіх об’єктів соціальної інфраструктури, які належать підприємствам або не увійшли до статутних фондів господарських товариств, створених у процесі приватизації (корпоратизації) [[225]]; відповідні доручення знайшли відображення в прийнятому, на зміну Указу, Законі України „Про внесення змін до Закону України „Про передачу об’єктів права державної та комунальної власності” від 15 грудня 1999 р. [[226]].
На практиці значна частина пропозицій (або навіть рішень місцевих рад про надання згоди) щодо передачі до комунальної власності певних об’єктів так і залишаються нереалізованими, через відсутність усіх належних погоджень або неприйняття відповідного рішення Кабінетом Міністрів України чи іншим органом, уповноваженим управляти відповідним майном.
Проблемною є також реалізація положення статті 7 Закону „Про передачу об’єктів права державної та комунальної власності”, відповідно до якої житловий фонд та інші об’єкти соціальної інфраструктури передаються разом із майном підприємств, що обслуговували ці об’єкти, у тому числі основними фондами, ремонтно-будівельними базами, майстернями, транспортними засобами, прибиральною технікою, в частині, що визначається комісією з питань передачі об’єктів, яка здійснює передачу; разом із житловим фондом передаються вбудовані і прибудовані приміщення, зовнішні мережі електро-, тепло-, газо-, водопостачання та водовідведення, а також будівлі, призначені для обслуговування цього фонду (бойлерні, котельні, каналізаційні та водопровідні споруди, обладнання тощо). Окрім того, остаточно невизначеним наразі залишається поняття соціальної інфраструктури, яке залишено адміністративно-правовою наукою поза належною увагою.
Згідно статті 4-2 вказаного Закону, видатки, пов’язані з капітальним ремонтом об’єктів соціальної інфраструктури, що передаються в комунальну власність (окрім випадків коли такі об’єкти передаються в комунальну власність відповідно до Закону України „Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом” [[227]]), відшкодовуються з бюджету Автономної Республіки Крим, обласних, районних бюджетів, бюджетів міст Києва та Севастополя, бюджетів районів у містах та бюджетів місцевого самоврядування за рахунок коштів, передбачених у відповідних бюджетах на ці цілі, та пайової участі підприємств, господарських товариств, створених у процесі приватизації (корпоратизації), у розмірі по 50 відсотків суми витрат, необхідних для проведення капітального ремонту цих об’єктів. Обсяг витрат визначається комісією з питань передачі об’єктів. При цьому порядок залучення і використання коштів або інших матеріальних активів підприємств, господарських товариств, створених у процесі приватизації (корпоратизації), що спрямовуються на капітальний ремонт об’єктів соціальної інфраструктури, має визначатися в договорах, які укладаються між підприємствами, господарськими товариствами, створеними у процесі приватизації (корпоратизації), та відповідними органами місцевого самоврядування.
Відповідно до підпункту 5.4.9 пункту 5.4 статті 5 Закону України „Про оподаткування прибутку підприємств”, до валових витрат відносяться витрати платника податку на утримання, експлуатацію та забезпечення основної діяльності таких об’єктів соціальної інфраструктури:
- дитячих ясел або садків;
- закладів середньої та середньої професійно-технічної освіти та закладів підвищення кваліфікації працівників такого платника податку;
- дитячих, музичних та художніх шкіл, шкіл мистецтв, у разі якщо вони не надають платних послуг та не займаються іншою комерційною діяльністю;
- закладів охорони здоров’я, пунктів безоплатного медичного обстеження, профілактики та допомоги працівникам;
- спортивних залів і площадок, що використовуються безоплатно для фізичного оздоровлення та психологічного відтворення працівників, клубів і будинків культури, в разі якщо вони не використовуються для надання платних послуг та іншої комерційної діяльності (крім будинків відпочинку, туристичних баз та інших подібних закладів);
- приміщень, що використовуються платником податку для організації харчування працівників такого платника податку;
- багатоквартирного житлового фонду, включаючи гуртожитки, одноквартирного житлового фонду в сільській місцевості та об’єктів житлово-комунального господарства, які перебувають на балансі юридичних осіб, щодо яких платником податку прийнято документально оформлене рішення про передачу на баланс місцевих рад;
- дитячих таборів відпочинку за умови, що вони не здаються в оренду, не використовуються для надання платних послуг або іншої комерційної діяльності [[228]].
Підпункт 3.2.9 пункту 3.2 статті Закону України „Про податок на додану вартість”, звільняючи від обкладання цим податком операції з безоплатної передачі у державну власність чи комунальну власність територіальних громад сіл, селищ, міст або у їх спільну власність об’єктів усіх форм власності неприватизованих об’єктів житлового фонду (включаючи місця загального користування та прибудинкові будівлі і споруди), а також об’єктів соціальної інфраструктури, які перебувають на балансі одного платника податку і передаються на баланс іншого платника податку, якщо такі операції здійснюються за рішеннями Кабінету Міністрів України, центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, прийнятими у межах їх повноважень, для цілей цього підпункту під об’єктами соціальної інфраструктури пропонує розуміти:
- заклади дошкільного виховання, середньої та середньо-професійної освіти, дитячі музичні та художні школи;
- заклади охорони здоров’я, пункти медичного огляду, профілактики та допомоги працівникам;
- спортивні зали та майданчики, стадіони, дитячі табори відпочинку;
- клуби та будинки культури;
- бібліотеки та бібліотечні колектори;
- об’єкти житлово-комунального господарства, у тому числі мережі постачання електроенергії, газу, тепла, води та водовідведення; будівлі і споруди, призначені для їх обслуговування (котельні, бойлерні, каналізаційні та водопровідні споруди, колектори та їх обладнання);
- пожежні депо та протипожежну техніку й обладнання [[229]].
Як видно з наведеного, формулювання норм податкового законодавства щодо визначення соціальної інфраструктури, залишають відкритим склад об’єктів такої інфраструктури.
Рекомендаціями щодо здійснення безоплатної передачі недержавними сільськогосподарськими підприємствами об’єктів соціальної інфраструктури у комунальну власність, наданими в 2002 році Міністерствами аграрної політики, фінансів, економіки, а також Державним комітетом будівництва, архітектури та житлової політики України та Фондом державного майна України, до об’єктів соціальної інфраструктури віднесено значно ширший круг майнових об’єктів:
а) об’єкти соціальної сфери, призначені для надання послуг:
- освіти (дитячі ясла та дитячі садки, середні загальноосвітні школи першого, другого та третього ступенів);
- охорони здоров’я (заклади діагностичних послуг, послуг з нагляду за хворими, виконання аналізів, надання невідкладної медичної допомоги, перебування в лікарнях, акушерська допомога та зберігання вагітності в стаціонарних установах тощо);
- соціальної допомоги (будинки-інтернати для людей похилого віку та дітей, спеціальних категорій громадян з обмеженими можливостями самообслуговування);
- культурно-освітніх (клуби та будинки культури, інші приміщення для демонстрації кіно- чи відеофільмів, бібліотеки, читальні зали, лекторії, музеї усіх видів та будинки-музеї);
- спорту (закриті та відкриті споруди з трибунами або огородженими місцями для глядачів чи без місць для глядачів, які придатні для проведення спортивних заходів, навчально-тренувальні центри та бази, спортивні табори, дитячі спортивні школи, центри підготовки скакових та бігових коней, інші об’єкти та споруди з надання послуг, пов’язаних зі спортом);
б) об’єкти житлово-комунального господарства:
- житловий фонд (будинки та гуртожитки). З житловим фондом передаються вбудовані і прибудовані приміщення, крім тих, які приватизовані відповідно до чинного законодавства;
- об’єкти та мережі трансформації, розподілення і подачі електроенергії, природного та зрідженого газу для комунально-побутових потреб населення та закладів соціальної сфери;
- об’єкти та мережі з виробництва, розподілення і подачі теплової енергії для обігріву житла, побутових потреб населення та на комунально-побутові потреби підприємств, установ і організацій;
- сільські дороги;
- об’єкти водопостачання для населення та комунально-побутових потреб підприємств, установ і організацій;
- об’єкти та системи вилучення, обробки, зберігання та транспортування рідких та твердих відходів життєдіяльності людей;
в) незавершене будівництво об’єктів соціальної інфраструктури [[230]].
Окремий перелік об’єктів соціальної сфери місить і Порядок безоплатної передачі у комунальну власність об’єктів соціальної сфери, житлового фонду, у тому числі незавершеного будівництва, а також внутрішньогосподарських меліоративних систем колективних сільськогосподарських підприємств, що не підлягали паюванню в процесі реорганізації цих підприємств та передані на баланс підприємств-правонаступників, затверджений постановою Кабінету міністрів України від 13 серпня 2003 р. № 1253 [[231]].
Практика застосування Закону України Про передачу об’єктів права державної та комунальної власності”, дійсно, використовує значно ширший підхід до розуміння поняття соціальної інфраструктури.
Так, наприклад, наказом Міністерства палива та енергетики України від 01.06.2004 № 282, затверджено Перелік об’єктів соціальної інфраструктури СО ВЕП „Слов’янськкомуненерго” ВАТ „Донбасенерго”, що передаються до комунальної власності територіальної громади м. Миколаєвка Донецької області, у складі якого тротуари та благоустрій майдану, устрій фонтану [[232]]. До об’єктів соціальної сфери наказом Міністерства транспорту України від 25 квітня 2002 р. №277 „Про включення об’єктів соціальної сфери до статутних фондів господарських товариств ДХК „Укрзалізреммаш” віднесені, зокрема санаторії, піонертабори, гуртожитки і бази відпочинку.
Практичний досвід комунального управління в столиці України свідчить, що ґрунтовне визначення поняття соціальної інфраструктури має важливе значення для застосування відповідних норм чинного законодавства щодо формування комунальної власності. Невизначеність у цьому питанні, наявність у чинних нормативно-правових актах різних підходів до розкриття змісту зазначеного поняття, зокрема, у податкових законах, сприяє виникненню серйозних практичних проблем під час передачі об’єктів з державної власності до комунальної. Тому, насамперед, вважаємо за необхідне визначити поняття соціальної інфраструктури, окреслити його основні риси, – з метою можливого включення його до Закону України „Про передачу об’єктів права державної та комунальної власності”.
Аналізуючи змістовний склад соціальної інфраструктури у положеннях вищезазначених законів і підзаконних документів, можемо звернути увагу на різний обсяг охоплення ними соціальних процесів, що відбуваються на місцевому владному рівні. Між тим, вбачається, що поняття соціальної інфраструктури є органічно пов’язаним із найголовнішим на сьогодні напрямком діяльності органів місцевого самоврядування – надання населенню публічних послуг по вирішенню питань місцевого значення, в чому і проявляється соціальне призначення цих органів. Тому, на нашу думку спроби побудувати дискретний ряд (список) видів об’єктів соціальної інфраструктури приречені на поразку, оскільки на практиці завжди знайдеться, висловлюючись математичною мовою, „елемент n+1”, який не входитиме до такого переліку – через безмежно широке розмаїття населених пунктів і територіальних громад, спеціалізації місцевого господарства і особливостей місцевих потреб. Так, для столиці цей перелік – один, для курортного міста – інший, для шахтарського – третій. І так до нескінченості.
З огляду на це і постає необхідність у виробленні єдиного універсального синтезованого визначення об’єктів соціальної інфраструктури, що підлягають передачі до комунальної власності територіальних громад, під якими пропонується розуміти майнові об’єкти, призначені для задоволення матеріальних та духовних потреб місцевого населення (територіальної громади), що належать до місцевого господарства[158,с. 31-32].
При цьому з текстів законів „Про податок на додану вартість” і „Про оподаткування прибутку підприємств” вбачається за потрібне вилучити переліки видів об’єктів, передача яких не обкладається податком на додану вартість і не включається до валових доходів. Натомість пропонується передбачити, що об’єкти, які передаються з державної до комунальної власності за рішеннями органів виконавчої влади і (або) органів місцевого самоврядування, не обкладаються відповідними податками. Ключовою при цьому має бути лише одна умова – передача за рішенням компетентного органу (органів)[158,с. 29 – 30].
Згідно з наведеною вище нормою підпункту 3.2.9 пункту 3.2 статті 3 Закону України „Про податок на додану вартість”, не є об’єктом оподаткування зазначеним податком операції з безоплатної передачі у державну власність чи комунальну власність територіальних громад сіл, селищ, міст або у їх спільну власність об’єктів усіх форм власності, які перебувають на балансі одного платника податку і передаються на баланс іншого платника податку, якщо такі операції здійснюються за рішеннями Кабінету Міністрів України, центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, прийнятими у межах їх повноважень.
На практиці об’єкти соціальної інфраструктури нерідко підлягають передачі до комунальної власності для їх подальшого утримання організаціями, що не є платниками податку на додану вартість, оскільки їх основна діяльність ним не оподатковується (заклади дошкільного виховання, середньої та середньопрофесійної освіти, дитячі музичні та художні школи; заклади охорони здоров’я, пункти медичного огляду, профілактики та допомоги працівникам тощо).
При передачі навіть прямо передбаченого законом об’єкту до комунальної власності, якщо цей об’єкт безпосередньо передавався не на баланс платника податку на додану вартість (наприклад, на баланс селищних рад, що, як правило, не є його платниками), в організації, що безоплатно передає майно, виникав об’єкт оподаткування податком на додану вартість як при продажу такого об’єкта (пункт 1.4 статті 1, пункт 3.1 статті 3 зазначеного закону). В таких випадках керівники організацій, як показує практика, відмовлялися від передачі об’єктів до комунальної власності до визначення новим балансоутримувачем суб’єкта – платника податку на додану вартість.
Порівнюючи вказану норму підпункту 3.2.9 із наведеною нижче нормою Закону України „Про оподаткування прибутку підприємств”, можемо звернути увагу, що в останньому при вирішенні питання оподаткування передачі об’єктів до комунальної власності не йдеться про звільнення від оподаткування лише операцій, що здійснюються між двома платниками такого податку, а йдеться про передачу об’єктів, що перебували на балансі інших підприємств та утримувалися за їх рахунок.
Відповідне питання піднімалося на рівні Кабінету Міністрів України, за дорученням якого, Державна податкова адміністрація України спільно з Міністерством економіки та з питань європейської інтеграції України в листі від 16.10.2001 №7454/5/16-1116, відзначаючи про наявність проблеми із оподаткуванням ПДВ подібних операцій, повідомляли, що було прийнято рішення про її врегулювання шляхом внесення відповідних змін до проекту Податкового кодексу України, в тексті якого передбачається норма про звільнення від обкладання податком на додану вартість операцій із безоплатної передачі об’єктів з балансу юридичної особи будь-якої форми власності на баланс іншої юридичної особи, що перебуває в державній або комунальній власності, яка здійснюється за рішенням органу державної влади чи органу місцевого самоврядування, прийнятому в межах їх повноважень, незалежно від того, чи є суб’єкти операції платниками податку на додану вартість.
Однак, лише законом від 29 червня 2004 р. „Про внесення зміни до статті 3 Закону України „Про податок на додану вартість” (щодо передачі об’єктів соціальної інфраструктури)” вказану статтю було доповнено нормою, відповідно до якої положення підпункту 3.2.9 пункту 3.2 статті 3 поширено на операції з безоплатної передачі об’єктів із балансу платника податку, майно якого перебуває в державній або комунальній власності, на баланс іншої юридичної особи, майно якої перебуває відповідно в державній або комунальній власності та операції з безоплатної передачі неприватизованих об’єктів житлового фонду (включаючи місця загального користування та прибудинкові будівлі і споруди), а також об’єктів соціальної інфраструктури (в тому числі об’єктів їх незавершеного будівництва) з балансу платника податку на баланс юридичної особи, майно якої перебуває в державній або комунальній власності, чи безпосередньо на баланс відповідної місцевої ради [[233]]. Тобто фактично операції з передачі об’єктів соціальної інфраструктури до комунальної власності тепер не підлягають оподаткуванню податком на додану вартість, незалежно від того, чи є юридична особа, що приймає об’єкт на баланс, платником такого податку, чи ні.Однак, враховуючи, що зазначеним Законом [233] вказаний підпункт 3.2.9 доповнено черговим вичерпним переліком об’єктів соціальної інфраструктури, вбачається, що питання залишилося остаточно не врегульованим (адже оподаткування передачі об’єктів, що не входять до такого переліку залишається в залежності від статусу особи, яка приймає об’єкт на баланс – чи є вона платником податку на додану вартість).
Виходячи з цього, пропонуємо викласти підпункт 3.2.9 пункту 3.2 статті 3 Закону України „Про податок на додану вартість” в такій редакції: „3.2.9. безоплатної передачі у державну власність чи комунальну власність територіальних громад сіл, селищ, міст або у їх спільну власність об’єктів всіх форм власності, якщо такі операції здійснюються за рішеннями Кабінету Міністрів України, центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, прийнятими у межах їх повноважень”.
Що стосується особливостей оподаткування подібних операцій податком на прибуток підприємств – тут виникає проблема ще більшого масштабу: згідно підпункту 4.2.15 пункту 4.2 статті 4 Закону України „Про оподаткування прибутку підприємств”, не включається до складу валового доходу платника податку вартість основних фондів, безоплатно отриманих, з метою здійснення їх експлуатації у випадках, передбачених законодавством:
1) якщо такі основні фонди отримані за рішенням органів центральної виконавчої влади;
2) у разі отримання спеціалізованими експлуатуючими підприємствами об’єктів енергопостачання, газо- і теплозабезпечення, водопостачання, каналізаційних мереж відповідно до рішень місцевих органів виконавчої влади та виконавчих органів рад, прийнятих у межах їх повноважень;
3) у разі отримання підприємствами комунальної власності об’єктів соціальної інфраструктури, зазначених у підпункті 5.4.9 пункту 5.4 статті 5 цього Закону, що перебували на балансі інших підприємств та утримувалися за їх рахунок.
Позиція щодо визначення складу об’єктів соціальної інфраструктури була висловлена нами вище; тут ми вважаємо за необхідне звернути увагу на перший випадок – отримання основних фондів за рішенням органів центральної виконавчої влади. Проаналізувавши цю позицію шляхом системного порівняння з іншими нормами закону, можемо зробити висновок, що операції по отриманню об’єктів за рішеннями органів місцевого самоврядування – підлягають оподаткуванню податком на прибуток підприємств, адже вартість основних фондів, отриманих у таких випадках, – підлягає включенню до складу валового доходу, якщо підприємство (організація, установа) не є неприбутковою організацією. У таких випадках навіть передача за рішенням органу місцевого самоврядування майнових об’єктів з балансу одного підприємства комунальної власності на баланс іншого, без зміни власника (адже комунальні підприємства, організації, установи, не володіють майном на праві власності – їх майно закріплюється за ними на праві господарського відання або оперативного управління) – призведе до виникнення в нового балансоутримувача валового доходу і виникнення податкових зобов’язань (якщо він не зареєстрований як неприбуткова організація або не має значних валових витрат, які б могли перекрити подібні „віртуальні” доходи.
З огляду на це, вбачається за необхідне внести зміни до Закону України „Про оподаткування прибутку підприємств”, доповнивши абзац другий підпункту 4.2.15 пункту 4.2 статті 4 словами „або органів місцевого самоврядування”.
Практика комунального управління в м. Києві показує, що під час вирішення управлінських питань щодо майна комунальної власності, яке перебуває на балансах комунальних підприємств, установ та організацій, нерідко постає питання значення процедури закріплення майна за вказаними підприємствами.
Згідно з нормами частини третьої статті 78 Господарського кодексу України, майно комунального унітарного підприємства перебуває у комунальній власності і закріплюється за таким підприємством на праві господарського відання (комунальне комерційне підприємство) або на праві оперативного управління (комунальне некомерційне підприємство). Відповідні положення щодо державних та казенних підприємств містяться в статтях 73, 76 зазначеного кодексу[[234]].
Відповідно до статті 37 чинного Закону України „Про власність”, майно, що є державною власністю і закріплене за державним підприємством, належить йому на праві повного господарського відання, крім випадків, передбачених законодавством України. Згідно зі статтею 39 вказаного закону, майно, що є державною власністю і закріплене за державною установою (організацією), яка перебуває на державному бюджеті, належить їй на праві оперативного управління[210]. З огляду на те, що закон не враховує запроваджений Конституцією України розподіл державної та комунальної власності на різні форми, наведені норми щодо правового режиму майна державних підприємств (установ), поширюються і на правовий режим майна комунальних підприємств (установ) [1].
Аналізуючи наведені вище норми чинного законодавства, маємо звернути увагу на те, що ключовою характеристикою правового режиму майна комунального підприємства Господарський кодекс визнає те, що це майно перебуває у комунальній власності [234]. Формулювання, використані в нормах Закону „Про власність” – навпаки змушують зробити висновок про те, що до комунальної власності належить саме закріплене за підприємствами (установами) майно[210].
Тому необхідно дослідити правове значення адміністративної процедури закріплення майна за комунальними підприємствами (організаціями, установами) на праві господарського відання (оперативного управління).
Вирішуючи це питання, на нашу думку, насамперед, необхідно з’ясувати правову сутність комунальних підприємств (організацій, установ) як суб’єктів правовідносин, важливою частиною якої є правовий режим майна, що, хоча і більш тісно пов’язане з цивільним правознавством, однак має важливе значення безпосередньо для нашого дослідження.
Особливості правового режиму майна юридичних осіб полягають у самій їх природі. Так, юридична особа наділяється правоздатністю та дієздатністю (далі – правосуб’єктність) під час її створення й, таким чином, її правоздатність є похідною від особи (осіб), які цю юридичну особу створюють. Створюючи юридичну особу, її в установленому порядку наділяють майном, необхідним для її діяльності, визначаючи правовий режим цього майна. Згідно з чинним законодавством (стаття 6 Закону України “Про власність”), створюючи юридичну особу, власник закріплює за нею майно, якою вона володіє, користується, розпоряджається в порядку, визначеному її положенням (статутом)[210]. Майно може бути закріплено за юридичною особою як на праві власності, так і на умовах інших видів речових прав (володіння, користування, оперативне управління, повне господарське відання). І саме майнові відносини юридичної особи з особою, що її створила (власником), в основному, й зумовлюють характер її діяльності. Слід об’єктивно визначити характер цих відносин.
Законодавство, що діяло раніше, оперувало з поняттям власника юридичної особи лише стосовно підприємств (Закон України “Про підприємства в Україні” [[235]] та ін.). Поняття власника інших видів юридичних осіб у законодавстві не зустрічалося.
Цивільний кодекс України 2003 року, вперше в історії розвитку права України розмежовуючи юридичних осіб на юридичних осіб публічного та приватного права, регулює порядок створення та правовий статус лише юридичних осіб приватного права[209]. Певні положення про окремі види юридичних осіб публічного права (зокрема, державні та комунальні підприємства), містяться в Господарському кодексі України 2003 року[234].
Отже, Цивільний та Господарський кодекси України визначають характер майнових відносин юридичних осіб приватного права, державних та комунальних підприємств з їхніми власниками, залишаючи поза увагою інші види юридичних осіб. Йдеться про державні органи, які здійснюють владні повноваження, та органи місцевого самоврядування, неприбуткові бюджетні організації – лікарні, ВУЗи тощо, які, згідно з положеннями статей 167 – 169 Цивільного кодексу України, віднесені до категорії юридичних осіб публічного права. І, якщо для юридичних осіб публічного права, які здійснюють господарську діяльність, главою 14 Господарського кодексу України визначається правовий режим їх майна, то для державних органів й інших організацій, які такої діяльності не здійснюють, дане питання залишається неврегульованим[209; 234].
Законодавець свідомо виключає зі сфери регулювання цивільного й господарського законодавства питання створення та правового статусу державних органів та органів місцевого самоврядування, що наділяються ознаками юридичної особи, оскільки – так об’єктивно склалося – дане питання відноситься до сфери правового регулювання конституційного та адміністративного права.
Не зважаючи на це, кожна юридична особа (як приватного, так і публічного права) має власника (власників), які приймають рішення про її створення й ліквідацію та в установленому порядку можуть приймати рішення, що мають значення для поточної діяльності цієї юридичної особи. Юридична особа публічного права має вищестоячу організацію, яка самостійно або через уповноважені нею органи здійснює повноваження власника цієї юридичної особи. Наприклад, для підприємств, установ, організацій, що належать до державної власності, такою організацією є Кабінет Міністрів України (як правило – в особі міністерств та інших органів влади, ним уповноважених). Для підприємств, установ, організацій, що належать до комунальної власності територіальної громади певної адміністративно-територіальної одиниці, – це місцеві ради в особі їх виконавчих органів та їх структурних підрозділів.
Юридичними особами є також і Кабінет Міністрів України, і міністерства, й – безпосередньо – місцеві ради і навіть Верховна Рада України. Ці особи мають самостійний баланс, у якому відображають належне їм майно, яке має певний правовий режим. Повноваження власника щодо цих осіб здійснюються в особливому порядку – через реалізацію принципу народовладдя. Функції власника в цьому випадку виконує народ України або відповідна територіальна громада, які є суб’єктами цивільних правовідносин, але не мають ознак юридичної особи.
Отже, для всіх без винятку юридичних осіб правосуб’єктність, і – в тому числі – правовий режим їх майна, є похідною від правосуб’єктності їх власника (власників). Такі відносини можуть бути ієрархічними й обов’язково розпочинаються від правосуб’єктності осіб, які не мають ознак юридичної особи (народ України, держава, територіальна громада або окремі фізичні особи).
У тісному зв’язку з означеним вище явищем спостерігається така закономірність.
Чинне законодавство України не передбачає випадків участі юридичних осіб в цивільних відносинах як об’єктів угод. У практиці такі випадки, безумовно, зустрічаються (наприклад, оренда цілісного майнового комплексу), проте, вони, як правило, оформлюються шляхом реорганізації юридичної особи, або – навіть – її ліквідації та створення нової. В таких випадках, говорячи про цілісний майновий комплекс, передбачають просто сукупність певного майна зазначеної особи.
Цивільний кодекс України частково врегульовує ці питання. Так, згідно з положеннями статті 191, підприємство як єдиний майновий комплекс є нерухомістю та може бути об’єктом купівлі-продажу, застави, оренди та інших правочинів (кращим, на наш погляд, є традиційний термін – “угоди”, оскільки термін “правочин” ще не сприймається як український). Наведена юридична конструкція є недосконалою, оскільки Цивільний кодекс безпосередньо не визначає поняття підприємства, оперуючи лише з терміном “юридичні особи”, які він поділяє на установи, товариства та інші юридичні особи. Тому логічно незрозуміло, чи можуть бути, згідно з Цивільним кодексом, об’єктами угод, зокрема, товариства та установи[209].
Об’єктами цивільно-правових угод, на нашу думку, можуть бути значно ширше коло юридичних осіб – це логічно випливає з доведеної нами вторинності їх правосуб’єктності та правового режиму їх майна. Йдеться, в першу чергу, про всіх юридичних осіб приватного права (в термінології нового Цивільного кодексу України). Однак, об’єктами угод можуть бути і юридичні особи публічного права (наприклад, державний навчальний заклад чи комунальне підприємство, які продаються інвесторові).
Таким чином, ми приходимо до висновку, що законодавець з недостатньою точністю розмежував юридичних осіб на юридичних осіб приватного права та юридичних осіб публічного права.
Наприклад, згідно з Цивільним кодексом України, навчальний заклад, створений державою, є юридичною особою публічного права (стаття 167), а приватний навчальний заклад – юридичною особою приватного права[209]. Ці заклади відрізняються один від одного лише формою власності, а, згідно з Конституцією України, всі форми власності є рівноправними, а – отже – на обидва навчальних заклади повинен поширюватися єдиний порядок створення та діяльності[1].
Звичайно, що державні органи та органи місцевого самоврядування, які здійснюють владні повноваження та є юридичними особами, об’єктами цивільно-правових угод бути не можуть. І лише вони повинні визнаватися юридичними особами публічного права.
Таким чином, розглянуту класифікацію юридичних осіб необхідно вдосконалити, передбачивши, що юридичні особи публічного права – це державні органи, на які законом покладено владні повноваження та органи місцевого самоврядування. Решту юридичних осіб, у т.ч. й державні та комунальні підприємства слід віднести до юридичних осіб приватного права. Саме тоді в статті 191 Цивільного кодексу України можна буде передбачити, що об’єктом цивільно-правових угод може бути будь-яка юридична особа приватного права, що, як єдиний майновий комплекс, є нерухомістю [154, с.88; 209].
Повертаючись до питання про визначення сутності адміністративної процедури закріплення майна за комунальним підприємством (організацією, установою), маємо звернутися до аналізу змісту компетенційних норм чинного законодавства з цього питання).
Утворення, реорганізація та ліквідація комунальних підприємств, організацій, установ – однин із гарантованих Конституцією України напрямків власної компетенції органів місцевого самоврядування в Україні (частина перша статті 143)[1]. Згідно з пунктом 30 частини першої статті 26 Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні”, питання про створення, ліквідацію, реорганізацію та перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідної територіальної громади можуть вирішуватися виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради. Питання ж про повноваження щодо закріплення майна за створюваними комунальними підприємствами, організаціями, установами, Закон України „Про місцеве самоврядування в Україні” не містить[10]. Результати ґрунтовного аналізу чинних правових норм показують, що в законодавстві відсутні положення щодо здійснення обов’язкового закріплення майна за комунальними підприємствами, організаціями, установами, не визначено суб’єктів, уповноважених на здійснення такого закріплення. Не визначено відповідних положень і щодо державних підприємств, установ, організацій. Цей факт слід відзначити як серйозний недолік адміністративно-правового регулювання управління майном комунальної власності.
Типове положення про управління майном області обласної, управління майном міста Київської та Севастопольської міської державної адміністрації, та Типове положення про відділ управління майном району районної і районної у місті Севастополі та управління майном району районної у місті Києві державної адміністрації, затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 29.05.1996 № 580, хоча і не містять норм щодо права відповідних управлінь, відділів на закріплення майна за підприємствами, організаціями, установами, однак містять норми щодо права контролю за використанням закріпленого за ними майна[[236]]. Загальне положення про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади України, затверджене Указом Президента України від 12.03.1996 № 179/96, як і більшість положень про конкретні міністерства, взагалі не містять норм щодо закріплення майна за державними підприємствами, організаціями, установами, визначаючи, однак, що управління майном підприємств, що належать до сфери їх управління, здійснюють ці органи (міністерства та ін.) [237 – 240].через тире…[237]; [238]; [239]; [240]].
На практиці ж при створенні юридичної особи комунальної форми власності сільською (селищною, міською) радою їй передається майно або за рішенням самої ради, або (за її дорученням) – по рішенню виконавчого комітету ради чи його структурного підрозділу. Відповідні повноваження щодо державного майна – на практиці здійснюються міністерствами, іншими органами виконавчої влади, до сфери управління яких належить підприємство.
На нашу думку, місцеві ради при затвердженні положень про свої виконавчі органи мають визначати, до компетенції якого з них належатиме закріплення майна за комунальними підприємствами, установами, організаціями.
Досліджуючи реальну сторону функціонування будь-якого працюючого підприємства (організації, установи), можемо констатувати, що це – динамічна (така, що постійно змінюється) складна система, що з позиції економічної (майнової) може бути представлена у вигляді двох рівних, нерозривно взаємопов’язаних систем: майна (активів) та джерел його формування (пасивів), які разом утворюють баланс підприємства (організації, установи).
Закріпляючи майно комунальної власності за комунальним підприємством (організацією, установою), компетентний орган місцевого самоврядування визначає перелік майна (активів), які це підприємство має (відображає або повинне відображати) на балансі на певний момент часу.
Однак баланс підприємства, як і зазначалося, – надзвичайно динамічна система, яка постійно змінюється – внаслідок господарських операцій, частина з яких призводить до зменшення обсягів майна підприємства, а частина – до збільшення (є й операції, що призводять лише до структурних змін і на загальний обсяг майна не впливають). Так, наприклад, виплата заробітної плати – призводить до зменшення активів (грошових коштів) підприємства та джерел його утворення (зобов’язань по її виплаті). Збільшення майна підприємства відбувається при отриманні ним прибутку внаслідок господарської діяльності, у зв’язку з утворенням так званої доданої вартості. Бюджетні організації і установи збільшують своє майно за рахунок отриманих асигнувань із відповідного бюджету, та зменшують внаслідок понесених кошторисних витрат.
Таким чином, із кожною господарською операцією склад майна підприємства, організації, установи змінюється, і вже внаслідок здійснення першої (після закріплення майна) господарської операції, підприємство може втратити частину закріпленого майна або набути нове майно.
Економічна наука і практика бухгалтерського обліку класифікують майно підприємств на дві великі групи – основні (необоротні) активи, що за своєю сутністю являють собою знаряддя праці, й оборотні активи – здебільшого, предмети праці.
У практичній діяльності постають питання – що конкретно слід закріплювати за комунальними підприємствами (організаціями, установами) – лише індивідуально визначене майно, чи й визначене родовими ознаками; чи необхідно закріплювати кошти і предмети праці – або лише її знаряддя?
Найбільш динамічними серед засобів виробництва, що використовуються в господарській діяльності, – є оборотні активи, які докорінно змінюються із кожним виробничим циклом. Тому на практиці може здатися, що оборотні активи неможливо закріпити за підприємством на праві господарського відання (оперативного управління). Щодо необоротних активів (основних засобів, довгострокових капіталовкладень та інших) – з ними інша проблема: придбані після дати закріплення об’єкти можуть здатися такими, що не закріплені за підприємством (організацією, установою), а тому і не належать до комунальної власності. Саме тому зустрічаються випадки так званого „перезакріплення” майна, коли через певний проміжок часу після закріплення майна, майно повторно закріплюється за підприємством (організацією, установою) розпорядчим документом уповноваженого органу, але вже в іншому обсязі.
Але здійснення таких дій (щодо перезакріплення майна) є помилковим. Як і було доведено, саме комунальне підприємство (організація, установа) як цілісний майновий комплекс, що є нерухомістю, належить до комунальної власності і виступає її об’єктом. І закріплене за такими підприємствами, організаціями, установами майно належить до комунальної власності не внаслідок факту закріплення, а відповідно до закону. Саме тому, в наведених нормах статті 60 Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні” встановлено, що територіальним громадам належить, зокрема, право комунальної власності на підприємства, установи та організації, в тому числі банки, страхові товариства, а також пенсійні фонди, заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров’я, науки, соціального обслуговування, а не на майно вказаних юридичних осіб [10]. Інших випадків фізичного існування індивідуально визначеного майна, що належало б до комунальної власності (окрім закріплення його за підприємствами, організаціями, установами на праві господарського відання, оперативного управління), – на практиці бути не може (за винятком землі, природних ресурсів та грошових коштів, що становлять місцевий бюджет (казну) та передання майна в управління (володіння, користування або оренду) суб’єктам інших форм власності).
Тому маємо констатувати, що для функціонуючого комунального підприємства (організації, установи) не має значення факт закріплення за ним конкретного майна. Усе майно підприємства (організації, установи) – тобто основні й оборотні активи, що відображаються (або мають відображатися) в балансі такого підприємства (організації, установи), належать до комунальної власності відповідної територіальної громади за законом. Лише у випадках, коли новоутворене підприємство (організація, установа) наділяється майном, при реорганізації або іншому перетворенні, коли підприємству передається майно від іншого балансоутримувача, в т.ч. іншої форми власності (наприклад, при прийнятті об’єктів до комунальної власності), юридичний факт закріплення майна означає внесок власника (відповідної територіальної громади) до капіталу (майна) підприємства. Необхідності ж для закріплення майна, набутого підприємством у процесі діяльності, в т.ч. і перезакріплення (повторного закріплення в новому обсязі) – немає, оскільки по суті юридичного значення такі факти закріплення не мають [158,с. 30– 31;[241], с. 215 – 216]
З огляду на це, необхідно зробити висновок, що адміністративна процедура закріплення за комунальними підприємствами, організаціями, установами майна на праві господарського відання (оперативного управління) полягає у визначенні майна, яке підлягає передачі такому підприємству (організації, установі) як внесок власника (територіальної громади) до капіталу підприємства при його створенні або реорганізації.
Наступним важливим напрямком діяльності органів місцевого самоврядування, на якому ми вважаємо за необхідне зупинитися, через наявність актуальних проблем у його адміністративно-правовому регулюванні, є облік та контроль за використанням майна комунальної власності територіальної громади.
Як уже зазначалося, основна частина об’єктів права комунальної власності перебуває на балансах комунальних підприємств, організацій, установ, створених відповідними органами місцевого самоврядування. Саме це майно є безпосереднім предметом обліку та контролю з боку зазначених органів, а також об’єктом реалізації організаційно-правових заходів та виділення коштів на його утримання в порядку, передбаченому бюджетним законодавством.
Стаття 139 Господарського кодексу України визнає майном сукупність речей та інших цінностей (включаючи нематеріальні активи), які мають вартісне визначення, виробляються чи використовуються у діяльності суб’єктів господарювання та відображаються в їх балансі або враховуються в інших передбачених законом формах обліку майна цих суб’єктів [234].
Між тим, відповідно до статті 2 Закону України „Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні”, всі юридичні особи, створені відповідно до законодавства України, незалежно від їх організаційно-правових форм і форм власності, зобов’язані вести бухгалтерський облік та подавати фінансову звітність згідно з законодавством. Баланс – є однією зі складових фінансової звітності (стаття 11 зазначеного закону) [[242]]. Саме в балансах комунальних підприємств, організацій, установ відображається найвагоміша частина майна, що належить до комунальної власності відповідної територіальної громади. І власник (територіальна громада) через відповідні органи місцевого самоврядування для прийняття управлінських рішень потребує інформації про наявність, стан та рух комунального майна, закріпленого за такими підприємствами (організаціями, установами). Організаційно-правовим механізмом, що забезпечує (має забезпечувати) надання власнику та іншим користувачам для прийняття рішень повної, правдивої та неупередженої інформації про фінансове становище, результати діяльності та рух грошових коштів підприємств (організацій, установ), – є бухгалтерський облік та фінансова звітність, організація яких належить, згідно статті 8 названого закону, належить до компетенції власника.
Вимоги до ефективності обліку та контролю за збереженням і використанням комунального майна в сучасних умовах підвищуються, тому в органах місцевого самоврядування мають створюватися відповідні підрозділи, для забезпечення реалізації відповідних функцій. Згідно з пунктом 7 Порядку подання фінансової звітності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2000 №419, органи місцевого самоврядування, які здійснюють управління майном підприємств комунальної власності, подають зведену фінансову звітність про використання бюджетних коштів відповідним місцевим органам виконавчої влади щокварталу не пізніше 25 числа місяця, що настає за звітним кварталом, та щороку не пізніше 25 лютого наступного за звітним року [[243]]. Однак це не єдина вимога часу щодо формування зведених балансів та іншої фінансової звітності – складання такої звітності, з метою визначення реального стану речей по галузях місцевого господарства і видах економічної діяльності, здійснення аналізу фінансово-господарської діяльності, в т.ч. і методом порівняння, – все це ставить сьогодні перед органами місцевого самоврядування конкретні завдання по формуванню зведених інформаційних фондів (баз даних) для накопичення і обробки відповідної інформації.
Як вдалий приклад організованої системи накопичення, узагальнення і обробки інформації про майно підприємств, організацій і установ комунальної власності, необхідно навести комплексну систему планування, обліку, звітності, аналізу та аудиту, створену у виконавчому органі Київської міської ради – Київській міській державній адміністрації. 5 липня 2001 року Київська міська рада прийняла рішення №372/1348 “Про деякі питання фінансово-господарської діяльності підприємств, організацій та установ, що належать до комунальної власності територіальної громади м. Києва, та господарських товариств, в яких є частка майна комунальної власності територіальної громади м. Києва”. Пунктом 1 цього рішення виконавчому органу Київради (Київській міській державній адміністрації) було доручено забезпечити:
1. З першого півріччя 2001 року складання зведеного річного та піврічного балансів фінансово-господарської діяльності підприємств, організацій та установ комунальної власності територіальної громади м. Києва.
2. Затвердження річних фінансових планів, з поквартальною розбивкою, підприємств та організацій комунальної власності територіальної громади м. Києва, а також господарських товариств, в яких є частка комунального майна м. Києва в розмірі не менше як 30 відсотків та контроль за їх виконанням.
3. Впровадження системи прогнозування фінансових результатів діяльності підприємств та організацій, що належать до комунальної власності територіальної громади м. Києва, а також господарських товариств, в яких є частка комунального майна не менше як 30 відсотків та контролю за використанням їх коштів[163].
На сьогодні Київською міською радою і її виконавчим органом прийнято цілий ряд нормативних документів, пов’язаних із реалізацією відповідних організаційно-правових механізмів: фінансової звітності комунальних підприємств (організацій, установ), фінансового планування, прогнозування (зокрема і для складання програм соціально-економічного та культурного розвитку, аналізу і контролю. Із прийняттям Київською міською радою 29 квітня 2004 р. рішення №211/1421 „Про затвердження Положення про реєстр комунальних підприємств територіальної громади міста Києва”, система збору, накопичення та обробки інформації про перелік комунальних підприємств територіальної громади міста Києва, їх керівників та органи управління, види діяльності підприємства, обсяг і склад майна (активів) та джерел його утворення (пасивів) – отримала назву реєстру комунальних підприємств [[244]]. Окрім того, Київрадою затверджено Положення про реєстр корпоративних прав територіальної громади міста Києва (рішення від 29 квітня 2004 р. №209/1419)[[245]]. Ведення реєстрів на сьогодні організоване в автоматичному режимі – з допомогою системи управління базами даних у програмній оболонці „Баланс”, розробленій на замовлення Головного управління комунальної власності м. Києва виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації) Комунальним підприємством „Науково-дослідний інститут соціально-економічних проблем міста”. Інформаційну базу реєстру комунальних підприємств утворюють документальні і електронні носії інформації.
Проведені дослідження показують, що на сьогодні аналогів створеної в столиці України системи управління економічною інформацією щодо підприємств (організацій, установ) комунальної власності в Україні немає. Тому, безперечно, ознайомлення громадськості з нею і поширення відповідного досвіду на інші населені пункти – є перспективним напрямком впровадження інноваційних технологій в комунальному управлінні. Так, на необхідності створення системи реєстрів об’єктів, що належать до комунальної власності і важливості побудови інформаційної системи, за допомогою якої здійснюватиметься моніторинг зазначених об’єктів, наголошувала в своїй дисертації Л.А.Музика [212, с. 9].
Проектом Закону України „Про державну програму управління державною та комунальною власністю на 2006-2008 роки” (внесеним народними депутатами України В.Цушком, І.Боким, С.Матвієнковим, реєстраційний номер 1192 від 26.07.2006), відхиленим Верховною Радою України 11.01.2007, передбачалося створення Єдиного реєстру об’єктів державної та комунальної власності,визначення, що дані Реєстру є державною власністю. Погоджуючись із необхідністю створення подібних інформаційних баз, відзначимо однак, що, на нашу думку, створення єдиного Реєстру (щодо майна комунальної власності територіальних громад) на основі встановленого державою порядку, визначення власником цієї інформації держави – суперечить Конституції України, яка гарантує самостійність територіальних громад щодо здійснення правомочностей власника комунального майна.
З метою ж захисту майнових прав територіальних громад на володіння, користування і розпорядження через органи місцевого самоврядування інформацією про інформації про перелік комунальних підприємств територіальних громад, їх керівників та органи управління, види діяльності підприємств, обсяг і склад майна (активів) та джерел його утворення (пасивів), а також відповідної інформації про корпоративні права територіальних громад, вважаємо за необхідне визначити їх (територіальні громади) власниками цієї інформації на законодавчому рівні [158, с. 31].
Найбільш необхідним напрямком підвищення якості нормативно-правового регулювання проблем, пов’язаних із комунальною власністю, деякі вітчизняні вчені вважають прийняття спеціального закону про комунальну власність [79, с. 1 – 2; 212, с. 7 та ін.]. Дійсно, намагання вирішення численних проблем на законодавчому рівні дозволяє вивести правове регулювання управління комунальною власністю на якісно новий рівень.
Верховною Радою України розглядалися принаймні 4 таких законопроекти („Про право комунальної власності”, внесений народними депутатами Л.Пашковським, Р.Безсмертним, В.Акопяном, О.Жовтісом, реєстраційний номер 1263 від 30 грудня 1996 р.; „Про право комунальної власності та управління об’єктами права комунальної власності”, внесений народним депутатом України В.Матвєєвим, реєстраційний номер 952від 14 травня 2002 р.; „Про право комунальної власності та управління об’єктами права комунальної власності”, внесений народними депутатами України В.Семенюк, О.Морозом, реєстраційний номер 6042 від 12 серпня 2004 р.); „Про право комунальної власності та управління об’єктами права комунальної власності, об’єктами спільної власності територіальних громад”, внесений народними депутатами України В.Цушком, І.Боким, М.Даниліним, (реєстраційний номер 1306від 04 серпня 2006 р.) [246 – 249]. Жоден із вказаних законопроектів так і не був прийнятий Верховною Радою України.
Аналізуючи останній із названих законопроектів (реєстраційний номер 1306), що був повернутий суб’єктам права законодавчої ініціативи на доопрацювання, згідно з постановою Верховної Ради України від 11 січня 2007 р. №592-V, можна відзначити, що значна частина його норм повторюють норми чинного законодавства України, що визначають повноваження органів комунального управління в галузі управління майном комунальної власності. Як недоліки можна, зокрема, відмітити пропозиції щодо окремого визначення об’єктів права комунальної власності та об’єктів управління комунальної власності, адже вбачається, що всі об’єкти права комунальної власності – і є (або мають бути) об’єктами управління; окрім того пропонується визначити, що склад та перелік об’єктів права комунальної власності затверджується місцевою радою – адже, як випливає із наведених вище результатів досліджень нормативної бази та практичних аспектів управління майном комунальної власності, склад та перелік цього майна може змінюватися внаслідок господарської чи іншої діяльності чи не щохвилини. Слід позитивно оцінити запровадження в законопроекті ряду статей, що стосується порядку управління комунальними корпоративними правами (зокрема, порядок передачі функцій управління комунальними корпоративними правами, здійснення уповноваженими особами функцій з управління такими правами та обмеження щодо розпорядження корпоративними правами, обов’язкового оформлення договорів доручення з уповноваженими особами)
Однак на нашу думку, надто активне наголошення на необхідності прийняття саме окремого закону про комунальну власність – не є найбільш актуальним для ефективного вирішення всіх нагальних питань, адже іноді в таких випадках мета підміняється засобами її досягнення. Навпаки, вбачається, що більш правильним в даному випадку є системний підхід до їх розв’язання. Саме тому, прийняття оновленого сучасного закону про місцеве самоврядування – з урахуванням надбань сучасної науки і практики комунального управління, – видається в сучасних умовах більш необхідним, аніж робота над окремим законом про комунальну власність, який, очевидно, не розв’язуватиме наявні колізії, а лише створить додаткові.
Лише вироблення ґрунтовної наукової концепції підвищення якості правового регулювання майнової основи місцевого самоврядування і її реалізація можуть суттєво покращити якість надання управлінських послуг населенню на місцевому владному рівні.
Висновки до розділу 3
1. У результаті аналізу правової бази та практичних аспектів діяльності органів комунального управління, встановлено, що ресурсами комунального управління є матеріальні об’єкти, на основі яких органи й посадові особи здійснюють владні повноваження: місцеві фінанси, земельні ресурси, рухоме і нерухоме майно, комунальні підприємства, організації, установи, інші юридичні особи комунальної власності, а також інше майно, які перебувають в розпорядженні органів місцевого самоврядування і становлять місцеве господарство. Реальний стан зазначених ресурсів неминуче відображається на якості процесу управління, на процедурах і методах роботи а також на результатах цієї діяльності – якості наданих територіальним громадам управлінських послуг по вирішенню питань місцевого значення.
2. У результаті аналізу управлінських відносин по розподілу і витрачанню ресурсів місцевих бюджетів, встановлено, що існує практична необхідність розробки концептуально нових принципів міжбюджетних відносин, відповідно до яких ключовим принципом закріплення джерел доходів за бюджетами різних рівнів має стати достатність для фінансування функцій держави. Решта джерел доходів мають закріплюватись за місцевими бюджетами. Призначенням міжбюджетних трансфертів у таких умовах буде фінансування нестачі ресурсів у випадках недонадходження доходів із закріплених джерел з об’єктивних причин або виникнення надзвичайних видатків.
3. Відзначено, що стаття 143 Конституції України встановлює можливість реалізації управлінських функцій, зокрема щодо управління майном комунальної власності, територіальними громадами безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування, у той час коли Законом „Про місцеве самоврядування в Україні” самостійна реалізація таких функцій територіальними громадами не передбачена. Визнане за необхідне визначити в законі шляхи та форми безпосередньої реалізації управлінських функцій територіальними громадами.
4. Окрім того, в розділі проведено аналіз правового статусу комунальних підприємств як майнових об’єктів та звернута увага на те, що законодавцем з недостатньою точністю розмежовано юридичних осіб на юридичних осіб публічного права та юридичних осіб приватного права. Визначено, що по суті, лише державні органи та органи місцевого самоврядування повинні визнаватися юридичними особами публічного права. Саме тоді належного практичного змісту набуде стаття 191 Цивільного кодексу України, що підприємство як єдиний майновий комплекс – є нерухомістю.
5. Визначено, що адміністративна процедура закріплення за комунальними підприємствами, організаціями, установами майна на праві господарського відання (оперативного управління) полягає у визначенні майна, яке підлягає передачі такому підприємству (організації, установі) як внесок власника (територіальної громади) до капіталу підприємства при його створенні або реорганізації. При цьому в інших випадках закріплення майна за такими підприємствами (в т.ч. пере закріплення) юридичного значення не мають. З огляду на це, існує необхідність у конкретному визначенні зазначеної адміністративної процедури в законодавстві та внесенні відповідних корегувань до практики діяльності органів комунального управління в цьому напрямку.
6. Під об’єктами соціальної інфраструктури, що підлягають передачі до комунальної власності територіальних громад, запропоновано розуміти майнові об’єкти, призначені для задоволення матеріальних та духовних потреб місцевого населення (територіальної громади), що належать до місцевого господарства. З огляду на неоднозначне законодавче врегулювання цього поняття та існуючими, у зв’язку з цим, практичними проблемами застосування адміністративної процедури передачі майна до комунальної власності, є нагальна необхідність у внесенні змін до відповідного законодавства, зокрема, і щодо оподаткування передачі зазначених об’єктів.
7. Існує нагальна необхідність у широкому впровадженні інформаційних баз для накопичення, обліку та обробки інформації про майно, що є в комунальній власності. Власником такої інформації необхідно визначити територіальну громаду села (селища або міста).
ВИСНОВКИ
1. Комунальне управління – універсальний, врегульований нормами адміністративного права недержавний різновид публічної владно-управлінської діяльності, направленої на практичну реалізацію завдань і функцій місцевого самоврядування з питань місцевого значення, що здійснюється виконавчими органами місцевого самоврядування, а також сільськими, селищними й міськими головами, на місцевому владному рівні в інтересах місцевого населення (територіальної громади).
2. Механізм адміністративно-правового регулювання комунального управління являє собою систему (організовану у певній послідовності сукупність) правових засобів (адміністративно-правових норм, правовідносин, які виникають у ході здійснення такого управління, актів реалізації правових норм), за допомогою яких здійснюється цілеспрямовуючий вплив на управлінські відносини, які виникають під час вирішення питань місцевого значення, з метою ефективного вирішення цих питань.
Встановлені в нормах адміністративного права дозволи, заборони та приписи, визначена ними компетенція органів комунального управління (функції, повноваження, предмети відання тощо) і їх посадових осіб – реалізуються в управлінських правовідносинах у формах дотримання, виконання та застосування правових норм.
3. За своєю сутністю комунальне управління являє собою діяльність з практичної реалізації завдань і функцій місцевого самоврядування щодо вирішення питань місцевого значення, яка виражається в формах видання правових актів управління та здійснення інших юридично значимих дій з метою організуючо-владного впливу на суб’єктів суспільних відносин із реалізації потреб та інтересів, що входять до кола питань місцевого значення.
4. Комунальне управління як різновид публічної владно-управлінської діяльності являє собою систему врегульованих нормами адміністративного права суспільних відносин (управлінські відносини), яка складається із трьох явищ: 1) об’єкта управління; 2) системи суб’єктів управління; 3) структури взаємозв’язків суб’єктів управління між собою та з об’єктом управління.
5. Об’єктом комунального управління є врегульовані нормами адміністративного права суспільні відносини, що підлягають упорядкуванню згідно приписів цих норм. Ці суспільні відносини виникають у зв’язку з реалізацію суспільних інтересів з питань місцевого значення.
6. Комунальне управління виникло в процесі формування місцевого самоврядування та набуло формалізованого вигляду за Магдебурзьким правом і продовжувало постійно функціонувати в різних системних формах в тому числі в Україні із набуттям нею незалежності.
Основними періодами, які пропонується виділяти в процесі розвитку комунального управління є:
- період зародження комунального управління;
- період впливу на цей інститут Магдебурзького права;
- друга половина ХІХ ст. – період реформування місцевого самоврядування;
- радянський період функціонування комунального управління;
- період після здобуття незалежності України.
7. Серед джерел правового регулювання комунального управління найбільш визначне місце посідають комплексні нормативно-правові акти, тобто такі, що містять правові норми різних галузей права.
Статут територіальної громади є особливим актом в системі рішень органів місцевого самоврядування, однак практика його застосування свідчить про те, що цей важливий інструмент застосовується в недостатній мірі. Тому в законі слід передбачити можливість прийняття статуту територіальної громади безпосередньо територіальною громадою – на місцевому референдумі та офіційно визначити його актом найвищої юридичної сили у системі підзаконних правових актів, що регулюють питання місцевого значення на відповідній території.
8. Сьогодні існує потреба у впровадженні в науку узагальнюючого терміну «орган комунального управління» для позначення всіх існуючих та можливих у майбутньому виконавчих органів місцевих рад, якими здійснюється практична діяльність із реалізації завдань і функцій місцевого самоврядування.
Орган комунального управління – орган, який, від імені територіальної громади села, селища, міста чи добровільного об’єднання в сільську громаду жителів кількох сіл), в об’ємі наданої йому компетенції і на основі закріплених за ним ресурсів управляє діяльністю підлеглих йому об’єктів, забезпечує досягнення поставлених цілей і несе за це відповідальність.
9. Органи місцевого самоврядування та органи комунального управління складають впорядковану за ознаками адміністративно-територіального устрою сукупність, однак підстав для визнання цих органів єдиною системою, застосування в науці категорій „система органів місцевого самоврядування”, „система органів комунального управління” для позначення обмеженої рамками всієї держави сукупності відповідних органів – не виявляється можливим, через відсутність системоутворюючих ознак у цій сукупності.
10. Усю діяльність, яку здійснюють органи місцевого самоврядування, як носії публічної влади, можна розділити на два види: нормотворча і виконавчо-розпорядча. Для місцевих рад (колегіальних виборних органів місцевого самоврядування) основною слід визначити нормотворчу діяльність. Для виконавчих органів сільських, селищних, міських рад, сільських, селищних, міських голів провідною є виконавчо-розпорядча діяльність, направлена на забезпечення реалізації на відповідній території рішень представницьких органів місцевого самоврядування та інших чинних правових норм.
Комунальне управління, в окремих випадках, здійснюється також і колегіальними виборними органами місцевого самоврядування (радами), а не лише їх виконавчими суб’єктами. Управлінськими є, зокрема, численні рішення місцевих рад з питань створення, реорганізації, ліквідації комунальних підприємств, надання і вилучення земельних ділянок, відчуження об’єктів комунальної власності тощо.
11. Місцеві ради мають складну структуру, і, являючись наділеними адміністративно-розпорядчими повноваженнями, виступають суб’єктами управлінської діяльності (суб’єктами комунального управління). Однак і структурні елементи (частини) цих рад нерідко наділені законом адміністративною компетенцією.
12. Виконавчий орган (комітет) сільської, селищної, міської (районної в місті) ради – єдиний в організаційному та функціональному відношенні постійно діючий орган, який формується цією радою згідно з законом, очолюється, відповідно, сільським, селищним, міським головою (головою районної в місті ради), і який може мати складну структуру (складатися з виконавчого комітету, управлінь, відділів, інших підрозділів), що визначається відповідною радою.
Виконавчий орган (комітет) сільської, селищної, міської ради є відносно самостійним від відповідної місцевої ради, оскільки має власні повноваження, віднесені до його компетенції законом, а також здійснює делеговані державою на підставі закону повноваження органів виконавчої влади на відповідній території.
13. Правова природа повноважень органів місцевого самоврядування випливає з недержавної природи цих органів. Однак, виконавчо-розпорядча діяльність цих органів по здійсненню делегованих повноважень органів виконавчої влади – є за своєю природою державним управлінням. У цей же час реалізація районними та обласними державними адміністраціями функцій і повноважень виконавчих органів, відповідно, районних та обласних рад, є за своєю природою, комунальним управлінням.
14. До питань місцевого значення належать, зокрема, сфери суспільних відносин, не віднесені до виключних предметів відання будь-яких інших органів влади. У таких сферах можливе прийняття рішень (здійснення власних ініціатив) органів місцевого самоврядування.
Держава, через видання законів, має можливість впливати на обсяг компетенції органів місцевого самоврядування шляхом встановлення, зміни та припинення їх конкретних повноважень з усіх питань, окрім тих, що віднесені до компетенції місцевого самоврядування Конституцією України. Лише визначені в Основному Законі функції та повноваження органів місцевого самоврядування є суто власними (самоврядними), за своєю природою, і не можуть бути скасовані чи обмежені державою. Найголовнішими з них є затвердження і контроль за виконанням місцевого бюджету (бюджету місцевого самоврядування) та управління майном комунальної власності.
15. Ресурсами комунального управління є матеріальні об’єкти, на основі яких органи й посадові особи здійснюють владні повноваження: місцеві фінанси, земельні ресурси, рухоме і нерухоме майно, комунальні підприємства, організації, установи, інші юридичні особи комунальної власності, а також інше майно, які перебувають в розпорядженні органів місцевого самоврядування і становлять місцеве господарство.
16. При розробці концептуально нових принципів міжбюджетних відносин ключовим принципом закріплення джерел доходів за бюджетами різних рівнів має стати достатність для фінансування функцій держави. Решта джерел доходів мають закріплюватись за місцевими бюджетами. Призначенням міжбюджетних трансфертів у таких умовах буде фінансування нестачі ресурсів у випадках недонадходження з об’єктивних причин доходів із закріплених джерел або виникнення надзвичайних видатків.
17. Адміністративна процедура закріплення за комунальними підприємствами, організаціями, установами майна на праві господарського відання (оперативного управління) полягає у визначенні майна, яке підлягає передачі такому підприємству (організації, установі) як внесок власника (територіальної громади) до капіталу підприємства при його створенні або реорганізації.
18. Під об’єктами соціальної інфраструктури, що підлягають передачі до комунальної власності територіальних громад, слід розуміти майнові об’єкти, призначені для задоволення матеріальних та духовних потреб місцевого населення (територіальної громади), що належать до місцевого господарства.
19. Існує необхідність у широкому впровадженні інформаційних баз для накопичення, обліку та обробки інформації про майно, що є в комунальній власності. Власником такої інформації необхідно визначити територіальну громаду села (селища або міста).
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ
[1]. Конституція України // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – № 30. – Cт. 141.
[2]. Місцеве самоврядування в столиці України. За ред. О.М.Невелєва. – К., 2000. – 280 с.
[3]. Бараєв В.М. Шляхи вдосконалення правової бази місцевого самоврядування в Україні // Проблеми права на зламі тисячоліть: Матеріали міжнар. наук. конф., м.Дніпропетровськ, 13-14 лют. 2001 р. / Дніпропетр. нац. ун-т / Ред.: Н.С. Юзікова. – Д., 2001. – 528 с. – C. 414 – 416.
[4]. Крестєва Ю.В. Інститут місцевого самоврядування в Україні: Автореф. дис… канд.політ.наук: 23.00.02 / Львівський національний ун-т ім. І.Франка. – Л., 2002. – 18 с.
[5]. Авер’янов В. Реформування українського адміністративного права: ґрунтовний привід для теоретичної дискусії // Право України. – 2003. – №5. – С. 117–119.
[6]. Курінний Є. Комунальне управління: ознаки, принципи, поняття // Право України. – 2003. – №12. – С. 25–29.
[7]. Європейська хартія місцевого самоврядування //Бюлетень законодавства і юридичної практики України. – 2002. – № 10.
[8]. Закон України «Про ратифікацію Європейської хартії місцевого самоврядування» // Відомості Верховної Ради України. – 1997. – № 38. – Ст. 249.
[9]. Ільченко Я. Поняття та зміст права комунальної власності // Зб. наук. праць Української академії державного управління при Президентові України. – К.: Вид-во УАДУ, 2002. – Вип. 2. – С. 421.
[10]. Закон України „Про місцеве самоврядування в Україні” // Відомості Верховної Ради України. – 1997. – № 24. – Cт. 170.
[11]. Закон України „Про місцеві державні адміністрації” // Відомості Верховної Ради України. – 1999. – № 20-21. – Cт. 190.
[12]. Жароїд І. Компетенція апарату державного управління України (теоретичний аспект) // Зб. наук. праць Української академії державного управління при Президентові України. – К.: Вид-во УАДУ, 2002. – Вип. 2. – С. 18–26.
[13]. Русак Б. Розмежування повноважень між різними рівнями влади // Вісник програми сприяння парламентові України. – Число 6. – 29 грудня 1999 р. – С. 13.
[14]. Тихомиров Ю.А. Право и социальное управление в развитом социалистическом обществе. Лекция. – М., 1978. – с. 6.
[15]. Хоменець Р. Щодо визначення поняття місцевого самоврядування // Право України. – 2002. – №4. – С. 29–31.
[16]. Невмержицький П. Нотатки щодо поняття „місцеве самоврядування” // Збірник наукових праць Національної академії державного управління при Президентові України / За заг. ред. В.І.Лугового, В.М. Князєва. – К.: Вид-во НАДУ, 2003. – Вип. 2. – С. 367–370.
[17]. Чиркин В.Е. Государственное и муниципальное управление: Учебник. – М., 2004. – 320 с.
[18]. Калиновський Б. Державні гарантії і правозахисна роль державних органів щодо конституційних принципів місцевого самоврядування // Право України. – 2002. – №10. – С. 29–32.
[19].Глущенко П.П., Пылин В.В. Муниципальное право / 2-е изд. – СПб.: Питер, 2005. – 208 с.
[20]. Шаповал В. Сутнісні характеристики місцевого самоврядування // Право України. – 2002. – №3. – С. 48–54.
[21]. Яцунська О.О. Світовий досвід місцевого самоврядування та перспективи його інституціонально-системного втілення в Україні: Автореф. дис… канд.політ.наук: 23.00.02 / Одеська національна юридична академія. – О., 2001. – 20 с.
[22]. Саханенко С. Муніципально-територіальний процес та проблеми його вдосконалення. // Збірник наукових праць Української Академії державного управління при Президентові України / За заг. ред. В.І.Лугового, В.М. Князєва. – К.: Вид-во УАДУ, 2002. – Вип. 1. – С. 257–263.
[23]. Ославський М., Козлов М. Правові проблеми визначення природи місцевого самоврядування. // Юридична Україна. – 2006. – № 2. – С. 26 –33.
[24].Кравчук О. Теоретичний та історичний аспекти адміністративно-правового регулювання комунального управління // Юридична Україна. – 2006, № 6. – С. 14 – 18.
[25]. Батанов О.В. Функції територіальних громад як суб’єктів місцевого самоврядування в Україні: Автореф. дис… канд.юрид.наук: 12.00.02 / Інститут держави і права ім. В.М.Корецького НАН України. – К., 2000. – 21 с.
[26]. Музика Л. Чи існують реальні суб’єки права комунальної власності // Право України. – 2002. – №11. – С. 116–119.
[27]. Борденюк В. Співвідношення органів державної влади та органів місцевого самоврядування. // Збірник наукових праць Української Академії державного управління при Президентові України / За заг. ред. В.І.Лугового, В.М. Князєва. – К.: Вид-во УАДУ, 2002. – Вип. 2. – С. 347–363.
[28]. Територіальна організація влади в Україні: статус і повноваження місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування / За заг. ред. А.П.Зайця. – К.: Видавничий Дім „Ін Юре”, 2002. – 928 с.
[29].Рішення Конституційного Суду України від 18.06.2002 №12-рп/2002 у справі за конституційним поданням 45 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 140 Конституції України (справа про об’єднання територіальних громад) // Офіційний вісник України. – 2002. – № 26. – Ст. 1233.
[30]. Закон України „Про всеукраїнський та місцевий референдуми” // Відомості Верховної Ради УРСР. – 1991. – № 33. – Ст. 443.
[31]. Дробуш І. Розмежування функцій органів місцевого самоврядування та органів державної виконавчої влади // Право України. – 2001. – №10. – С. 20–24.
[32]. Муниципальный менеджмент: Учебн. пособие для вузов/ Т.Г.Морозова, М.П.Победина, Г.Б.Поляк и др.; Под ред. проф. Т.Г.Морозовой. – М. – Банки и биржи, ЮНИТИ, 1997. – 263 с.
[33]. Шаров Ю. Актуальні проблеми муніципального розвитку: деякі результати досліджень // Збірник наукових праць Національної академії державного управління при Президентові України / За заг. ред. В.І.Лугового, В.М. Князєва. – К.: Вид-во НАДУ, 2003. – Вип. 2. – С. 361–367.
[34]. Зотов В.Б., Макашева З.М. Муниципальное управление: Учебник для вузов. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003. – 279 с.
[35]. Граждан В.Д. Теория управления: учебное пособие. – М.: Гардарики, 2004. – 416 с.
[36]. Шумянкова Н.В. Муниципальное управление: Учебное пособие/ Н.В. Шумянкова. – М.: Экзамен, 2004. – 640 с.
[37]. Крусян А.Р. Взаємодія місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування в Україні: Автореф. дис… канд.юрид.наук: 12.00.02 / Одеська державна юридична академія. – Одеса., 1999. – 19 с.
[38]. Любченко П. М. Компетенція місцевого самоврядування: організаційно-правові питання реалізації: Автореф. дис… канд.юрид.наук: 12.00.02 / Національна юридична академія ім. Ярослава Мудрого. – Х., 1998. – 16 с.
[39]. Шаповал В. Безпосередня демократія і представницька демократія у взаємозв’язках // Право України. – 2004. – №8. – С. 8–12.
[40]. Рішення Конституційного Суду України від 03.10.1997 №4-зп у справі за конституційним зверненням Барабаша Олександра Леонідовича щодо офіційного тлумачення частини п’ятої статті 94 та статті 160 Конституції України (справа про набуття чинності Конституцією України) // Офіційний вісник України. – 1997 р. – № 42. – Ст. 59.
[41]. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: в 4 т. Тома 1-2.Часть общая: Учебник / Отв. ред. проф. Б.А.Страшун – 3-е изд., обновл. и дораб. – М.: 1999. – 784 с.
[42]. Делія Ю. Юридична відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування // Право України. – 2003. – №10. – С. 29–32.
[43]. Долженков О., Мучник О. Відповідальність муніципальних службовців як найважливіший інститут в муніципальному праві України // Вісник Одеського інституту внутрішніх справ. – 1999. – № 4. – C. 46.
[44].Тарасюк В.Кодифікація законодавства про місцеве самоврядування: теоретичні питання // Право України. – 2000. – № 11. – С. 71 – 74.
[45]. Тацій В., Тодика Ю. Проблеми становлення сучасного конституціоналізму в Україні // Право України. – 2001. – № 6. – С. 3
[46]. Авер’янов В.Б., Цвєтков В.В., Шаповал В. М., Кисіль С. П., Кривенко Л. Т.Державне управління: теорія і практика / НАН України; Інститут держави і права ім. В.М.Корецького / В.Б. Авер’янов (ред.). – К. : Юрінком Інтер, 1998. – 431с.
[47]. Нижник Н., Мосов С. Про співвідношення державного управління і виконавчої влади // Вісник УАДУ при Президентові України. – 2000. – № 4. – C. 23.
[48]. Єрмолін В. До питання про співвіднесеність понять виконавчої влади і державного управління // Право України. – 2002. – №9. – С. 29.
[49]. Кубко Є. Про предмет адміністративного права // Право України. – 2000. – №5. – С. 5.
[50]. Авер’янов В.Б., Андрійко О.Ф., Битяк Ю.П., Голосніченко І.П., Ківалов С.В.Адміністративне право України: Академічний курс: Підруч. для студ. юрид. спец. вищих навч. закл.: У 2 т. / НАН України; Інститут держави і права ім. В.М.Корецького / В.Б. Авер’янов (голова ред.кол.) – К. : Юридична думка, 2004. – Т. 1 : Загальна частина. — 583с.
[51]. Фрицкий О.Ф. Местные Советы и управление (организационно-правовые проблемы): Автореф … д-ра юрид. наук: 12.00.02 / Институт государства и права АН УССР. – К., 1978. – 69 с.
[52]. Курінний Є. Межі та поняття предмета адміністративного права України // Право України. – 2002. – №10. – С. 24–28.
[53]. Шаповал В. Сутнісні характеристики місцевого самоврядування // Право України. – 2002. – №3. – С. 48–54.
[54]. Атаманчук Г.В. Некоторые проблемы познания государственного управления. // Збірник наукових праць Української академії державного управління при Президентові України: Сучасні проблеми державного управління / За заг. ред. В.І. Лугового, В.М. Князєва. – К.: Вид-во УАДУ, 2003. – Вип. 1. – C. 5–16.
[55]. Борденюк В. Місцеве самоврядування в механізмі держави: конституційно-правовий аспект // Право України. – 2003. – №4. – С. 12–17.
[56].Закон Української РСР «Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве самоврядування» // Відомості Верховної Ради Української РСР. – 1991. – № 2. – Ст. 5.
[57]. Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления. – М., 2005 – 379 с.
[58]. Голосніченко І.П. Значення адміністративного права в умовах демократичних перетворень суспільства // Право України. – 1998. – №11. – С. 21.
[59]. Глазунова Н.И. Государственное и муниципальное (административное) управление: учеб. – М, 2006. – 560 с.
[60]. Павлов Н.В. Правовое регулирование муниципального управления : Дис … канд. юрид. наук: 12.00.02 / Кубанский государственный аграрный университет. – Краснодар, 2002. – 191 с.
[61]. Тодыка Ю.Н. Основы конституционного строя Украины / АПН Украины; Национальная юридическая академия Украины им. Ярослава Мудрого. – Х.: 1999. – 319 с.
[62]. Политология. Курс лекций. Под ред. доктора юридических наук, профессора М.Н. Марченко. Изд. 3-е, перераб. и доп. – М.: Издательство ЗЕРЦАЛО, 1999. – 608 с.
[63]. Лазарев В.В., Липень С.В. Теория государства и права: Учебник для вузов. – М.: Издательство «Спарк», 1998. – 448 с.
[64].Чапала Г. Місцеве самоврядування і громадянське суспільство: проблема співвідношення // Право України. – 2004. — № 2. – С. 127 – 132.
[65]. Пілунський І. Особливості організаційно-економічного управління місцевими програмами // Збірник наукових праць НАДУ, 2005. – Вип. 2. – С. 427.
[66]. Бакуменко В.Д. Формування державно-управлінських рішень: проблеми теорії, методології, практики: Монографія. – К.: Вид-во УАДУ, 2000. – 328 с.
[67]. Рішення Київської міської ради від 18.03.1999 № 174/275 „Про проекти бюджету та програми соціально-економічного та культурного розвитку Києва на 1999 рік” // Хрещатик. – 1999. – № 30.
[68].Рішення Київської міської ради від 16.12.2000 № 112/1089 „Про проект бюджету та програми соціально-економічного і культурного розвитку м. Києва на 2001 рік // Хрещатик. – 2001. – №76.
[69]. Рішення Київської міської ради від 05.07.2001 № 360/1336 „Про затвердження звіту про виконання міського бюджету та Програми соціально-економічного та культурного розвитку м. Києва за 2000 рік” // Хрещатик. – 2001. – №110.
[70]. Рішення Київської міської ради від 11.07.2002 № 93/93 „Про затвердження звіту про виконання міського бюджету м. Києва за 2001 рік і Програми соціально-економічного та культурного розвитку м. Києва за 2001 рік” // Хрещатик. – 2002. – 153.
[71].Рішення Київської міської ради від 26.12.2002 № 195/355 „Про розгляд проекту бюджету м.Києва на 2003 рік та проекту Програми соціально-економічного та культурного розвитку м. Києва на 2003 рік” // Хрещатик. – 2003. – №15.
[72]. Рішення Київської міської ради від 29.05.2003 № 434/594 „Про затвердження звітів про виконання міського бюджету м. Києва за 2002 рік та Програми соціально-економічного та культурного розвитку м. Києва за 2002 рік” // Хрещатик. – 2003. – № 112.
[73].Рішення Київської міської ради від 11.12.2003 № 261/1136 „Про порядок розгляду проекту бюджету та проекту Програми соціально-економічного і культурного розвитку м. Києва на 2004 рік” // Хрещатик. – 2004. – № 22.
[74]. Рішення Київської міської ради від 11.12.2003 № 265/1140 „Про порядок висвітлення роботи пленарного засідання Київради по розгляду та затвердженню проекту бюджету м. Києва на 2004 рік та проекту Програми соціально-економічного та культурного розвитку м. Києва на 2004 рік” // Хрещатик. – 2004. – № 6.
[75]. Рішення Київської міської ради від 18.12.2003 № 267/1142 „Про бюджет міста Києва на 2004 рік” // Хрещатик. – 2003. – № 196.
[76]. Рішення Київської міської ради від 15.04.2004 № 151/1361 „Про затвердження звітів про виконання міського бюджету м. Києва за 2003 рік та Програми соціально-економічного та культурного розвитку м. Києва за 2003 рік” // Хрещатик. – 2004. – № 88.
[77]. Денчук Р.О.Адміністративно-правова охорона комунальної власності: Автореф. дис… канд. юрид. наук: 12.00.07 / Інститут законодавства Верховної Ради України. – К., 2006. – 19 с.
[78]. Постанова Кабінету Міністрів України від 21.08.1997 №911 «Про затвердження переліку підприємств, які мають стратегічне значення для економіки і безпеки держави». Офіційний вісник України // 1997. – № 35. – Ст. 16
[79]. Джабраілов Р. А.Правове забезпечення ефективного використання об’єктів комунальної власності: Автореф. дис… канд. юрид. наук: 12.00.04 / НАН України; Інститут економіко-правових досліджень. – Донецьк, 2005. – 18 с.
[80]. Голосніченко І.П. Попередження корисливих проступків засобами адміністративного права. – К.: Вища шк., 1991. – 207 с.
[81]. Ієрусалімова І.О. Механізи адміністративно-правового забезпечення прав ісвобод людини та громадянина: Автореф. дис… канд.юрид.наук: 12.00.07 / Ін-т законодавства Верховної Ради України. – К, 2006. – 20 с.
[82].Кравчук О.О. Поняття комунального управління та його місце в механізмі реалізації публічної влади в Україні // Правове життя: сучасний стан та перспективи розвитку: Зб. тез наук.доп.ІІ Між нар.наук.-практ.конф.студ.та аспірантів (17-18 березня 2006 р.). – Луцьк: РВВ «Вежа» Волин.держ.ун-ту імені Лесі Українки. – 2006. – С. 221 – 222.
[83]. Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В.В.Лазарева. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: Юристъ, 2000. – 520 с.
[84]. Комаров С.А. Общая теория государства и права: Учебник. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: Юрайт, 1997. – 416 с.
[85]. Бачило И.Л. Функции органов управления (правовые проблемы оформления и реализации). – М., 1976. – 200 с.
[86]. Кудін С. Деякі аспекти відповідальності органів місцевого самоврядування за „Руською правдою” // Право України. – 2002. – №9. – С. 134–136.
[87]. Гошко Т.Д. Магдебурзьке право Центрально-Східної Європи ХІІІ-XVIII ст. в українській та польській історіографії: автореф. дис… канд. іст. наук: 07.00.06 / Інститут української археографії та джерелознавства ім. М.С.Грушевського НАН України. – К., 1999. – 19 с.
[88]. Гурик М.І. Соціально-економічний розвиток міст і містечок Галицької землі в другій половині ХVІ ст. – першій половині ХVІІ ст.: Автореф. дис… канд.іст.наук: 07.00.01 / Чернівецький національний університет ім. Юрія Федьковича. – Чернівці, 2002. – 20 с.
[89]. Исаев И.А. История государства и права России: Учебник. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Юристъ, 2001. – 768 с.
[90]. История государства и права зарубежных стран. Часть 1. Учебник для вузов. 2-е изд., стер. Под ред. проф Крашенинниковой Н.А. и проф. Жидкова О.А. – М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА–ИНФРА·М), 2000. – 624 с.
[91]. Павлов А. Литовський статут та Магдебурзьке право: їх роль у розвитку торгівлі і митної справи на Київщині (XV – XVII ст.) // Право України. – 2003. – №10. – С. 144–148.
[92]. Козаченко А.І. Органи державної влади і управління України другої половини XVII ст.: Автореф. дис… канд.юрид.наук: 12.00.01 / Національна юридична академія України ім. Ярослава Мудрого. – Х., 2002. – 20 с.
[93].Выдрин И.В. Муниципальное право России: Учебник для вузов. – М.: Норма, 2005. – 320 с.
[94].История государственного управления в России: учеб. / В.Г.Игнатов [и др.]; отв. ред. В.Г.Игнатов. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2005. – 392 с.
[95].Миронов А.Н. Муниципальное право Российской федерации. Курс лекций: Учебное пособие. – М.: ИД «Форум»: ИНФРА-М, 2006. – 180 с.
[96]. Крусян А.Р..Взаимодействие местных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в Украине: Дис… канд. юрид. наук: 12.00.02 / Одесская гос. юридическая академия. – О., 1999. – 250 л.
[97]. Яременко О.І. Державне управління в Україні в період гетьманату (квітень – грудень 1918 р.): Автореф. дис… канд.наук з державного управління: 25.00.01 / Українська академія державного управління при Президентові України. – К., 1999. – 20 с.
[98]. Харченко Т.О. Становлення місцевих органів виконавчої влади та самоврядування в Українській державі (квітень – грудень 1918 р.): Автореф. дис… канд.іст.наук: 07.00.01 / Харківський національний університет ім. В.Н.Каразіна. – Х., 2000. – 20 с.
[99]. Присташ Л.Т. Апарат управління Західною України в складі Польщі (1921 – 1939 рр.): Автореф. дис… канд.юрид.наук: 12.00.01 / Львівський національний університет ім. І.Франка. – Л., 1998. – 16 с.
[100]. Мартинюк Я.М. Становлення та діяльність органів місцевого самоврядування на Волині (1919 – 1939 рр.) : Автореф. дис… канд.іст.наук: 07.00.01 / Львівський національний університет ім. І.Франка. – Л., 2001. – 20 с.
[101]. Іваник М.М. Органи місцевого самоврядування на Західній Україні у 1919 – 1939 роках: Автореф. дис… канд.іст.наук: 07.00.01 / Львівський національний університет ім. І.Франка. – Л., 2003. – 16 с.
[102]. Недашківській С. Система місцевого самоврядування: з досвіду Західної Європи. // Збірник наукових праць Української Академії державного управління при Президентові України / За заг. ред. В.І.Лугового, В.М. Князєва. – К.: Вид-во УАДУ, 2002. – Вип. 1. – С. 246–257.
[103].Кравчук О. Адміністративно-правове регулювання внутрішньої організації органів місцевого самоврядування // Юридична Україна. – 2006. – № 3. – С. 27 – 33.
[104]. Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теорія и практика. – М.: 1998. – 160 с.
[105].Чиркин В.Е. Публичная власть. – М.: Юристъ, 2005. – 175 с.
[106]. Черный А.И. Деятельность партийных организаций Украины по руководству местными Советами депутатов трудящихся в период между ХХIII и ХХIV съездами КПСС (1966-1971 гг.): Дис… канд.ист.наук. КИНХ им. Д.С.Коротченко. – К, 1975. – 206 л.
[107]. Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства (США, Великобритания). – М.: Изд-во Московского ун-та, 1971. – 280 с.
[108]. Кулаев В.Г. Борьба КП (б) Украины за укрепление местных Советов и усиление их деятельности в восстановительный период (1921-1925 гг.): Дис… канд.ист.наук. – К, 1973. – 198 с.
[109]. Тихомиров Ю.А. Социалистическое самоуправление народа. – М.: Знание, 1987. – 64 с.
[110]. Тихомиров Ю.А., Степанов И.М. Руководство высших органов союзных республик местными советами депутатов трудящихся. – М.: Госюриздат, 1960. – 159 с.
[111]. КПСС в резолюциях и решениях … Изд. 7, ч. 1. – М.: Госполитиздат, 1954. – С. 413.
[112]. Хижняк В.П. Борьба Коммунистической партии за укрепление советской власти на Украине (ноябрь 1918 – июль 1919 гг.): Автореф…канд.ист.наук / КГУ им. Т.Г.Шевченко. – К.: 1959. – С. 8.
[113]. Вертелецкий И.Т. Руководство Коммунистической партии Украины советским строительством в первые годы восстановительного периода (1921-1922 гг.): Автореф…канд ист.наук / КГУ им. Т.Г.Шевченко. – К., 1953. – С. 8.
[114]. Перепелица А.М, Деятельность ЦКК КП(б)У – НК РКИ УССР по совершенствованию советского государственного аппарата (1926-1929 гг.) : Автореф…канд.ист.наук / Харьковский гос. ун-т им. А.М.Горького. – Х.:1965. – С. 19.
[115]. Додин Е.В. Отделы и управления исполкомов местных советов. – М., 1971. – 72 с.
[116]. Закон СРСР „Про загальні засади місцевого самоврядування та місцевого господарства в СРСР” // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. – 1990. – № 16. – Ст. 267.
[117]. Закон України «Про внесення змін до Закону Української РСР «Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування» // Відомості Верховної Ради України. – 1992. – № 28. – Ст. 387.
[118]. Закон України „Про формування місцевих органів влади і самоврядування” // Відомості Верховної Ради України. – 1994. – № 22. – Ст. 144.
[119]. Конституційний договір між Верховною Радою України та Президентом України про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України // Відомості Верховної Ради України // 1995. – № 18. – Ст. 133.
[120]. Закон України „Про службу в органах місцевого самоврядування” // Відомості Верховної Ради України. – 2001. – № 33. – Ст. 175.
[121]. Журавський В. Питання реформи місцевого самоврядування в Україні // Право України. – 2002. – №9. – С. 24.
[122]. Положення про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою Української РСР, затверджене Указом Президії Верховної Ради Української РСР від 12.03.1981 // Відомості Верховної Ради УРСР. – 1981. – № 12. – Ст. 179.
[123]. Рішення Конституційного Суду України від 13.07.2001 №11-рп/2001 у справі за конституційним поданням народних депутатів України щодо офіційного тлумачення термінів "район" та "район у місті", які застосовуються в пункті 29 частини першої статті 85, частині п’ятій статті 140 Конституції України, і поняття "організація управління районами в містах", яке вживається в частині п’ятій статті 140 Конституції України та в частині першій статті 11 Закону України «Про столицю України — місто-герой Київ», а також щодо офіційного тлумачення положень пункту 13 частини першої статті 92 Конституції України, пункту 41 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» стосовно повноваження міських рад самостійно вирішувати питання утворення і ліквідації районів у місті (справа про адміністративно-територіальний устрій) // Офіційний вісник України. – 2001. № 29. – Ст. 1327.
[124]. Невелєв О.М. Впорядкування адміністративно-територіального устрою та вдосконалення системи управління для зміцнення місцевого самоврядування в Україні. Пропозиції для обговорення. – К.: 2003. – 27 с.
[125]Проект Закону України „Про адміністративно-територіальний устрій”, реєстраційний № 907 від 05.02.1997 // http://portal.rada.gov.ua.
[126]. Правила дорожнього руху, затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 10.10.2001 № 1306 // Офіційний вісник України. – 2001. – № 41. – Ст. 1852.
[127]. Постанова Верховної Ради України від 09.07.2003 №1077-IV «Про відновлення селищу міського типу Жовтень Тисменицького району Івано-Франківської області колишнього найменування» // Офіційний вісник України. – 2003. – № 29. – Ст. 1450.
[128]. Постанова Верховної Ради України від 09.02.2006 №3434-IV «Про віднесення селища міського типу Буча Ірпінської міської ради Київської області до категорії міст обласного значення» // Офіційний вісник України. – 2006. – № 7. – Ст. 343.
[129]. Кількість адміністративно-територіальних одиниць в Україні на 1 січня 2007 року // http://www.ukrstat.gov.ua/
[130]. Рішення Конституційного Суду України від 09.02.2000 №1-рп/2000 у справі за конституційним поданням 46 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частини п’ятої статті 6, частини першої статті 11, частини четвертої статті 16, пунктів 3, 5, 6, 9, 10, 16 частини першої статті 26, частин третьої і четвертої статті 41, частини шостої статті 42, статей 51, 52, 53, 54, частини четвертої статті 61, частини першої статті 62, частин першої, шостої, сьомої статті 63, частин четвертої, п’ятої, шостої статті 78, частин третьої, п’ятої, сьомої статті 79, абзацу третього пункту 2 розділу V «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (справа про місцеве самоврядування) // Офіційний вісник України. – 2000. – № 30. – Ст. 1283.
[131]. Кравчук О. Визначення правової природи повноважень органів місцевого самоврядування // Юридична Україна. – 2006. – № 1. – С. 23 – 32.
[132]. Чиркин В.Е. Публичное управление: Ученик.– М.: Юристъ, 2004. – 475 с.
[133]. Закон України «Про столицю України – місто-герой Київ» // Офіційний вісник України. – 1999. – № 4. – Ст. 125.
[134]. Рішення Конституційного Суду України від 25.12.2003 №21-рп/2003 у справі за конституційним поданням Президента України та конституційним поданням 56 народних депутатів України про офіційне тлумачення положень частин першої, другої, третьої, четвертої статті 118, частини третьої статті 133, частин першої, другої, третьої статті 140, частини другої статті 141 Конституції України, статті 23, пункту 3 частини першої статті 30 Закону України «Про державну службу», статей 12, 79 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», статей 10, 13, 16, пункту 2 розділу VII «Прикінцеві положення» Закону України «Про столицю України — місто-герой Київ», статей 8, 10 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», статті 18 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» (справа про особливості здійснення виконавчої влади та місцевого самоврядування у місті Києві) // Офіційний вісник України. – 2003. – № 52 (частина 1). – Ст. 2829.
[135]. Закон України «Про представника Президента України» // Відомості Верховної Ради України // 1992. – № 23. – Ст. 335.
[136]. Указ Президента України від 21.08.1995 № 760/95 «Про Положення про обласну, Київську, Севастопольську міську державну адміністрацію та Положення про районну, районну у містах Києві та Севастополі державну адміністрацію» // Урядовий кур’єр. – 1995. – №127 – 128.
[137]. Указ Президента України від 16.07.1996 №569/96 «Про забезпечення виконання положень Конституції України щодо місцевих державних адміністрацій» // Урядовий кур’єр. – 1996. – № 132 – 133.
[138]. Рішення Конституційного Суду України від 24.12.1997 № 8-зп у справі за конституційним поданням народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) розпоряджень Президента України про призначення перших заступників, заступників голів обласних, Київської міської державних адміністрацій, виданих протягом липня — грудня 1996 року, січня 1997 року (справа щодо призначення заступників голів місцевих державних адміністрацій) // Офіційний вісник України. – 1998. – № 1. –Ст. 24.
[139]. Рішення Київської міської ради від 30 січня 2001 р. № 162/1139 «Про адміністративно-територіальний устрій міста Києва» // Хрещатик. – 2001. – № 21.
[140]. Конституція Автономної Республіки Крим // Офіційний вісник України – 1999. – № 1. – ст. 4.
[141]. Бюджетний кодекс України // Офіційний вісник України. – 2001. – № 29. – Ст. 1291.
[142]. Поживанов М.О. Українські вектори місцевого самоврядування. – К.: Альтепрес, 2004. – 368 с.
[143]. Концепція адміністративно-правової реформи, основні положення якої покладені в основу здійснення реформування системи державного управління, згідно з Указом президента України від 22.07.1998 №810/98 // Офіційний вісник України. – 1999. – № 21. – Ст. 943.
[144]. Соловьев С.Г. Система фундаментальных понятий муниципального права: Дис… канд. юрид. наук: 12.00.02 / Уральская государственная юридическая академия. – Екатеринбург., 1998. – 212 с.
[145]. Дробуш І.В. Функції представницьких органів місцевого самоврядування в Україні: Автореф. дис…канд.юрид.наук: 12.00.02 / Інститут держави і права ім. В.М.Корецького НАН України. – К., 2002. – 16 с.
[146]. Косінський В. Процесуальні особливості здійснення повноважень органів місцевого самоврядування // Право України. – 2000. – №5. – С. 17 – 19.
[147]. Лубенська Л. Взаємодія депутатів місцевих рад із сільським, селищним, міським головою: деякі питання // Право України. – 2003. – №11. – С. 23.
[148]. Коваль В., Линецький С. Щодо законодавчого врегулювання статусу сільських, селищних, міських голів // Право України. – 2000. — № 1. – С. 44 – 46.
[149]. Розпорядження Київського міського голови від 18.04.2002 №12-мг«Про повноваження заступника міського голови – секретаря Київської міської ради» // http://www.kmv.gov.ua.
[150]. Задорожна Г.В. Постійні комісії представницьких органів місцевого самоврядування: Автореф. дис…канд.юрид.наук: 12.00.02 / Інститут законодавства Верховної Ради України. – К., 2006. – 21 с.
[151]. Закон про статус депутатів місцевих рад // Офіційний вісник України. – 2002. – № 31. – Ст. 1453.
[152]. Бачило И.Л. Организация Советского государственного управления. Правовые проблемы. – М., 1984. – 238 с.
[153]. Кримінальний кодекс України // Офіційний вісник України. – 2001, № 21. – ст. 920
[154].Кравчук О. Майновий аспект правового статусу юридичних осіб за новим Цивільним кодексом України // Право України. – 2003. – № 12. – С. 86 – 88.
[155].Кравчук О. Особливості структури органів комунального управління та питання їх систематизації // Право України. – 2006. – № 10. – С. 119 – 123.
[156]. Авер’янов В.Б. Функции и организационная структура органа государственного управления. – К.: Наук. думка, 1979. – 150 с.
[157].Прудников А.С., Еремян В.В., Лимонов А.М. Муниципальное право России: Курс лекций. 2-е издание, переработанное и дополненное. – М.: «Книжный мир», 2005. – 243 с.
[158].Кравчук О. Проблеми становлення матеріальної та фінансової основи комунального управління: адміністративно-правовий аспект // Юридична Україна. – 2007. – № 3. – с. 26 – 32.
[159]. Пахомов И.Н. Правовые акты исполкомов местных советов. – Львов, Изд-во Львовского ун-та, 1958. – 92 с.
[160]. Солоненко О.М. Реалізація функції забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян у системі місцевого самоврядування (організаційно-правові питання: Автореф… канд.юрид.наук: 12.00.02 / Київський національний університет ім. Т.Шевченка. – К., 2001. – 19 с.
[161].Рішення Київської міської ради №25/527 від 23.09.1999 “Про встановлення для підприємств комунальної власності розміру частки прибутку, яка підлягає зарахуванню до місцевого бюджету” // Хрещатик. – 1999. – № 98.
[162].Рішення Київської міської ради №156/1133 від 26.12.2000 “Про бюджет м. Києва на 2001 рік” // Хрещатик. – 2001. – № 6.
[163].Рішення Київської міської ради №372/1348 від 05.07.2001 “Про деякі питання фінансово-господарської діяльності підприємств, організацій та установ, що належать до комунальної власності територіальної громади м. Києва, та господарських товариств, в яких є частка майна комунальної власності територіальної громади м. Києва” // Хрещатик. – 2001. – № 114.
[164].Рішення Київської міської ради №14/14 від 25.04.2002 «Про деякі питання комунальної власності м. Києва» // Хрещатик. – 2002. – № 67.
[165].Закон України від 24.12.2002 № 349- IV “Про внесення змін до Закону України “Про оподаткування прибутку підприємств” // Відомості Верховної Ради України. – 2003. – № 12. – Ст. 88.
[166].Лист Комітету Верховної Ради України з питань фінансів і банківської діяльності від 13.02.2003 р. № 06-10/101 // Вісник податкової служби України. – 2003. – № 18.
[167]. Закон України «Про Державний бюджет України на 2004 рік» // Офіційний вісник України. – 2003. – № 49. – Ст. 2552.
[168]. Закон України «Про Державний бюджет України на 2005 рік» // Відомості Верховної Ради України. – 2005. – № 7-8. – Ст. 162.
[169].Декларація про державний суверенітет України // Відомості Верховної Ради Української РСР // 1990. – № 31. – Ст. 429.
[170]. Любченко П. М. Компетенція місцевого самоврядування: організаційно-правові питання реалізації: Автореф. дис… канд.юрид.наук: 12.00.02 / Національна юридична академія ім. Ярослава Мудрого. – Х., 1998. – 17 с.
[171]. Муниципальное право зарубежных стран (сравнительно-правовой анализ): Учебное пособие для вухов. Под общ.ред. Еремяна В.В. – М.: 2006. – 752 с.
[172]. Теоретичні засади вирішення проблем державного управління в Україні. Наукова доповідь. Під заг. ред. Ю.С. Шемчушенка, В.Б.Авер’янова. – К.: 1995. – 23 с.
[173]Кодекс адміністративного судочинства України // Відомості Верховної Ради України. – 2005. – № 35 – 36. – Ст. 446.
[174]. Порядок контролю за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 09.03.1999 №339// Офіційний вісник України. –1999. – № 10. – Ст. 390.
[175].Делія Ю. Компетенційні спори: причини і шляхи їх подолання. // Право України. – 2000. –№6. – С. 32 – 33.
[176]. ЖуравськийВ. Питання реформування місцевого самоврядування в Україні // Право України. – 2005. – №11. – С. 24.
[177]. Мамутов В.К. Важный этап в развитии экономико-правовых исследований // Экономика и право. – 2002. – № 1. – С. 23.
[178]. Шаповалова О. Забезпечення розвитку територіальних господарських систем: організаційно-правові механізми // Право України. – 2003. – №1. – С. 39–42.
[179]. Онищук Г.І. Проблеми розвитку міського комплексу України: теорія і практика / За ред. С.І.Дорогунцова. – К., 2002. – 439 с.
[180]. Мечинський О.Б. Формування та розподіл коштів бюджету місцевого самоврядування/ 25.00.06 Автореф…канд.наук з держ.уравління. УАДУ при Президентові України. – К., 2001. – 17 с.
[181]. Рибак В.В. Регулювання процесів ринкової трансформації системи доходів місцевого самоврядування: Автореф… д-ра екон. наук: 08.02.03 / Інститут економіки промисловості НАН України. – Донецьк, 2001. – 35 с.
[182]. Кузьмин М.А. Основы правового регулирования финансово-экономической деятельности муниципальных образований: Дис… канд. юрид. наук: 12.00.02 / Казанский госуд. ун-т. – Казань, 2000. – 190 с.
[183]. Земельний кодекс України // Офіційний вісник України. – 2001. – № 46. – Ст. 2038.
[184]. Варга С.І.Фінансові ресурси місцевого самоврядування: Автореф. дис… канд. екон. наук: 08.04.01 / Київський національний ун-т ім. Тараса Шевченка. – К., 2001. – 19 с.
[185]. Кравченко В.В., Пітцик М.В. Муніципальне право України. Навчальний посібник. – К.: Атака, 2003. – 672 с.
[186]. Музика О. Класифікація доходів місцевих бюджетів // Право України. – 2003. – №10. – С. 68–72.
[187]. Корнієнко М.І. Муніципальне право України. Концептуальні та організаційно-правові системи. Навч. пос. – К.: Алеута, 2005. – 144 с.
[188]. Мосієнко Ю. Урегулювання міжбюджетних відносин у контексті адміністративної реформи в Україні // Збірник наукових праць НАДУ, 2005. – Вип. 2. – С. 497.
[189]. Огонь Ц.Г. Доходи місцевих бюджетів та напрями їх реструктуризації // Фінанси України. – 2006. – №1. – С. 3–12.
[190]. Кодекс України про надра // Відомості Верховної Ради України. – 1994. – № 36. – Ст. 340.
[191]. Повітряний кодекс України // Відомості Верховної Ради України. – 1993. – № 25. – Ст. 274.
[192]. Водний кодекс України // Відомості Верховної Ради України. – 1995. – №24. – Ст. 189.
[193]. Лісовий кодекс України // Відомості Верховної Ради України. – 1994. – № 17. – Ст. 99.
[194]. Закон України „Про державний контроль за використанням та охороною земель” // Відомості Верховної Ради України. – 2003. – № 39. – Ст. 350.
[195]. Закон України „Про державну експертизу землевпорядної документації” // Відомості Верховної Ради України. – 2004. – № 38. – Ст. 471.
[196]. Закон України „Про землеустрій” // Відомості Верховної Ради України. – 2003. – № 36. – Ст. 282.
[197]. Закон України „Про меліорацію земель” // Відомості Верховної Ради України. – 2000. – № 11. – Ст. 90.
[198]. Закон України „Про нафту і газ” // Відомості Верховної Ради України. – 2001. – № 50. – Ст. 262.
[199]. Закон України „Про охорону навколишнього природного середовища” // Відомості Верховної Ради України. – 1991. – № 41. – Ст. 546.
[200]. Закон України „Про охорону земель” // Відомості Верховної Ради України. – 2003. – № 39. – Ст. 349.
[201]. Закон України „Про питну воду та питне водопостачання” // Відомості Верховної Ради України. – 2002. – № 16. – Ст. 112.
[202]. Закон України „Про плату за землю” // Відомості Верховної Ради України. – 1992. – № 38. – Ст. 560.
[203]. Закон України „Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)” // Відомості Верховної Ради України. – 2003. – № 38. – Ст. 314.
[204]. Закон України „Про рибу, інші водні живі ресурси та продукцію з них” // Відомості Верховної Ради України. – 2003. – № 15. – Ст. 107.
[205]. Закон України „Про розмежування земель державної та комунальної власності” // Офіційний вісник України. – 2004, № 28 (ч. 1). – Ст. 1849.
[206]. Закон України „Про тваринний світ” // Відомості Верховної Ради України. – 2002. – № 14. – Ст. 97.
[207]. Сухінін Д., Шаров Ю. Якість муніципальних послуг у контексті становлення громадянського суспільства // Вісник НАДУ при Президентові України. – 2005. – № 4. – С. 290.
[208]. Пахомова Т. Забезпечення якості та управління нею в органах публічної влади Право України. – 2003. – №8. – С. 35 – 40.
[209]. Цивільний кодекс України // Офіційний вісник України. – 2003. – № 11. – Ст. 461.
[210]. Закон України „Про власність” // Відомості Верховної Ради УРСР. – 1991. – № 20. – Ст. 249.
[211]. Висновок Конституційного Суду України від 07.09.2005 №1-в/2005 у справі за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності проекту Закону України "Про внесення змін до Конституції України" вимогам статей 157 і 158 Конституції України (справа про внесення змін до статей 85, 118, 119, 133, 140, 141, 142, 143 Конституції України) // Офіційний вісник України. – 2005. – № 38. – Ст. 2377.
[212]. Музика Л. А.Право комунальної власності в Україні: Автореф. дис… канд. юрид. наук: 12.00.03 / Національний ун-т внутрішніх справ. – Х., 2004. –20 с.
[213]. Апанасенко К. Комунальна власність як самостійна форма власності: ознаки, співвідношення з державною формою власності // Право України. – 2005. – №10. – С. 35.
[214]. Клименко О. Щодо проблеми ефективності застосування законодавства про власність // Право України. – 2005. – №12. – С. 14.
[215]. Закон України «Про приватизацію державного майна» // Відомості Верховної Ради України. – 1992. – № 24 . – Ст. 348.
[216]. Постанова Верховної Ради Української РСР 07.12.1990 „Про введення в дію Закону Української РСР „Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування” // Відомості Верховної Ради УРСР. – 1991. – № 2. – Ст. 6.
[217]. Постанова Верховної Ради Української РСР від 26.03.1991 №885-ХІІ «Про введення в дію Закону Української РСР «Про власність» // Відомості Верховної Ради УРСР. – 1991. – № 20. – Ст. 250.
[218]. Постанова Кабінету Міністрів України від 05.11.1991 №311 «Про розмежування державного майна України між загальнодержавною (республіканською) власністю і власністю адміністративно-територіальних одиниць (комунальною власністю)» // Зібрання постанов Уряду України. – 1991. – № 12. – Ст. 124.
[219]. Розпорядження Кабінету Міністрів України від 27.01.1993 № 60-р // http://portal.rada.gov.ua/
[220]. Розпорядження Кабінету Міністрів України від 07.04.1993 №212-р // http://portal.rada.gov.ua/
[221]. Розпорядження Кабінету Міністрів України від 10.06.1993 № 386-р // http://portal.rada.gov.ua/
[222]. Розпорядження Кабінету Міністрів України від 16.06.1993 № 413-р // http://portal.rada.gov.ua/
[223]. Закон України «Про передачу об’єктів права державної та комунальної власності» // Офіційний вісник України. – 1998. – № 13. – Ст. 479.
[224]. Постанова Кабінету Міністрів України від 21.09.1998 №1482 «Про передачу об’єктів права державної та комунальної власності» // Офіційний вісник України. – 1998. – № 38. – Ст. 1405.
[225]. Указ Президента України від 15.06.1999 №648/99 «Про прискорення передачі об’єктів соціальної інфраструктури права державної власності у комунальну власність» // Офіційний вісник України. – 1999. – №24. – Ст. 1099.
[226]. Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про передачу об’єктів права державної та комунальної власності» // Офіційний вісник України. – 2000. – № 2. – Ст. 21.
[227]. Закон України «Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом» // Відомості Верховної Ради України. – 1999. – № 42-43. – Ст. 378.
[228]. Закон України «Про оподаткування прибутку підприємств» // Урядовий кур’єр. – 1997. – № 105-106.
[229]. Закон України «Про податок на додану вартість» // Відомості Верховної Ради України. – 1997. – № 21. – Ст. 156.
[230]. Рекомендації щодо здійснення безоплатної передачі недержавними сільськогосподарськими підприємствами об’єктів соціальної інфраструктури у комунальну власність // Бюлетень законодавства і юридичної практики України. – 2002. – № 5.
[231]. Постанова Кабінету міністрів України від 13.08.2003 № 1253 «Про затвердження Порядку безоплатної передачі у комунальну власність об’єктів соціальної сфери, житлового фонду, у тому числі незавершеного будівництва, а також внутрішньогосподарських меліоративних систем колективних сільськогосподарських підприємств, що не підлягали паюванню в процесі реорганізації цих підприємств та передані на баланс підприємств-правонаступників» // Офіційний вісник України. – 2003. – №33. – Ст. 1791.
[232]. Наказ Міністерства палива та енергетики України від 01.06.2004 №282 «Про передачу об’єктів соціальної інфраструктури СО ВЕП «Слов’янськкомуненерго» ВАТ «Донбасенерго» до комунальної власності територіальної громади м. Миколаєвка Донецької області» // Відомості Міністерства палива та енергетики України. – 2004. – № 6.
[233]. Закон України „Про внесення зміни до статті 3 Закону України „Про податок на додану вартість” (щодо передачі об'єктів соціальної інфраструктури)” // Офіційний вісник України. – 2003. – № 29. – Ст. 1952.
[234]. Господарський кодекс України // Офіційний вісник України. – 2003. – № 11. – Ст. 462.
[235]. Закон України “Про підприємства в Україні” // Відомості Верховної Ради УРСР. – 1991. – № 24. – Ст. 272.
[236]. Постанова Кабінету Міністрів України від 29.05.1996 № 580 «Про затвердження типових положень про управління майном області обласної, управління майном міста Київської та Севастопольської міської державної адміністрації та про відділ управління майном району районної і районної у місті Севастополі та управління майном району районної у місті Києві державної адміністрації» // Зібрання постанов Уряду України. – 1996. – №13. – Ст. 354.
[237]. Указ Президента України від 12.03.1996 № 179/96 «Про Загальне положення про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади України» // Урядовий кур’єр. – 1996. – № 58 – 59.
[238]. Постанова Кабінету Міністрів України від 06.06.2006 № 789 «Про затвердження Положення про Міністерство транспорту та зв’язку України» // Офіційний вісник України. – 2006. – № 23. – Ст. 1716.
[239]. Постанова Кабінету Міністрів України від 27.12.2006 № 1837 «Про затвердження Положення про Міністерство фінансів України» // Офіційний вісник України. – 2007. – № 1. – Ст. 26.
[240]. Постанова Кабінету Міністрів України від 19.12.2006 № 1757 «Про затвердження Положення про Міністерство освіти і науки України» // Офіційний вісник України. – 2006. – № 51. – Ст. 3410.
[241]. Кравчук О.О. Проблеми адміністративно-правового регулювання комунального управління // 63 науково-практична конференція науково-педагогічних працівників, аспірантів, студентів та структурних підрозділів університету. – К.: НТУ, 2007. – C. 214 – 216.
[242]. Закон України „Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні” // Офіційний вісник України. – 1999. – № 33. – Cт. 1706.
[243]. Постанова Кабінету Міністрів України від 28.02.2000 №419«Про затвердження Порядку подання фінансової звітності» // Офіційний вісник України. – 2000. – № 9. – Ст. 344.
[244]. Рішення Київської ради від 29.04.2004 №211/1421 «Про затвердження Положення про реєстр комунальних підприємств територіальної громади міста Києва» // Хрещатик. – 2004. – № 95.
[245]. Рішення Київської ради від 29.04.2004 №209/1419 «Про затвердження Положення про реєстр корпоративних прав територіальної громади міста Києва» // Хрещатик. – 2004. – № 107.