1.Поняття правових актів державного управління.

Існування суспільства і держави, вся організація суспільного життя неможливі без повсякденної державно-владної діяльності з управління економікою, адміністративно-правовою сферою, соціально-культурним будівництвом, міжгалузевими зв'язками.

Неодмінним інструментом, за допомогою якого держава здійснює управління, є правові акти державного управління. З ними пов'язані виконання державних функцій і розв'язання будь-якої соціальної проблеми. Саме в них міститься переважна частина всіх наявних у державі правових приписів, які поширюються практично на всі державні органи, недержавні структури, посадових осіб чи громадян.

Здійснюючись повсюдно, на різних рівнях керівництва, великою кількістю державних органів, акти державного управління здебільшого становлять значну і різноманітну систему правових засобів щодо реалізації законів, закріплення і розвитку сучасних громадських відносин.

Отже, встановлення і застосування правових норм безпосередньо пов'язано з актами управління. Більше того, акти управління — це єдиний спосіб створення і застосування правових норм у процесі управлінської діяльності. Визначення поняття правових актів управління — одна з найскладніших проблем сучасного адміністративного права. В юридичній літературі, в тому числі й навчальній, їх найчастіше визначають як форму державного управління, документ, волевиявлення, припис, дію.

Основні труднощі щодо визначення поняття державного управління полягають, головним чином, у з'ясуванні характеру його соціальної природи. Він зумовлений насамперед одночасною належністю актів до правових та управлінських явищ. Зрозуміло, державне управління розглядати у відриві від права не можна, так само як і право неможливо розглядати без його регулюючих, управлінських функцій. Проте саме акти виявилися в епіцентрі взаємозалежностей права й управління, саме їх генетична двоєдність дала змогу виділити таку категорію, як юридичний механізм управління.

Отже, акти управління мають два джерела особливостей: по-перше, правове, по-друге, управлінське. Без правових актів не може бути державного управління як такого, водночас без них правова система держави втрачає своє регулююче призначення у сфері дій виконавчої влади.

Ця обставина стала якщо не єдиною, то, в усякому разі, головною й основною причиною значно різних підходів до визначення поняття правових актів державного управління.

Аналіз різних підходів дозволяє впевнено говорити про існування, принаймні, трьох найпоширеніших поглядів на цю проблему.

По-перше, правові акти державного управління визначають як форми управлінської діяльності держави.

По-друге, правові акти державного управління визначають як документи, що виходять від компетентних органів.

По-третє, правові акти державного управління визначають як владні дії державних виконавчо-розпорядчих органів.

Кожна з зазначених позицій відображає особливості та властивості цих актів і може використовуватися для їх характеристики та визначення поняття. Проте ці властивості й особливості можуть бути або основними, тобто такими, що відображають найістотніші риси усієї сукупності правових актів державного управління, або додатковими, супутніми, тобто деталізуючими і конкретизуючими ці основні властивості. Важливість одних і других безперечна. Водночас вони мають різне значення для з'ясування змісту й сутності актів. Головне смислове навантаження припадає на основні властивості, а додаткові дозволяють глибше та точніше розкрити зміст і визначити сутність правових актів державного управління.

З цього й випливає наше завдання: за допомогою аналізу зазначених вище підходів встановити основні властивості й визначити поняття правових актів державного управління.

Якщо цілком погодитися з першим варіантом визначення, то виявиться, що категорія «правові акти державного управління» збігається з категорією «правові форми державного управління», що вірно лише частково. Акти державного управління збігаються у такий спосіб лише з двома видами форм. Перша — встановлення норм права (видання нормативних актів управління, адміністративна правотворчість); друга — застосування норм права (видання ненормативних актів управління, індивідуальних актів управління, актів застосування норм права, адміністративне розпорядки цтво).

Отже, цей підхід не можна брати за основу, хоч він відображає одну з істотних властивостей актів державного управління.

Стосовно другого визначення, то очевидно, що характеристика акта тільки як документа не розкриває сутності цього правового явища. Саме визначення документа свідчить про те, що правовий акт управління не лише документ, оскільки не можна його роль і сутність звести до закріплення відповідної інформації різними способами на спеціальному матеріалі. Безумовно, документальна форма існування правових актів управління відіграє важливу роль у розв'язанні проблеми їх систематизації, зберігання, а також у правозастосовній практиці. Отже, документ — це форма існування акта управління. За нинішніх умов можна впевнено говорити й щодо інших форм, що виконують аналогічні функції, наприклад, магнітні носії.

Отже, визначення акта як документа справедливе лише частково, та й то стосовно конкретних умов і обставин.

Найменш вразливою з позицій виокремлення значущих ознак правового акта управління є третя думка визначення.

Саме слово «акт» (лат. actus, від ago — приводжу в рух) найчастіше вживається у значенні «вчинок, дія». Наприклад, терористичний акт. Категорія «державне управління» визначається як діяльність державних органів. Тобто, якщо будь-яке управління є діяльністю, а будь-який управлінський процес — комплексом послідовних дій суб'єктів управління, то управляти не діючи не можна. Не випадково іноді замість управління вживають поняття «управлінська діяльність» чи «діяльність з управління».

Отже, ми визначили першу і найзагальнішу властивість такого правового явища, як правовий акт державного управління. Ці акти — це насамперед дії. Саме дія може братися за основу в розкритті поняття й виробленні визначення правового акта державного управління. Проте слід мати на увазі, що зробити це можна лише з урахуванням усіх інших властивостей даного правового явища.

 Виділена була й друга властивість — правові акти державного управління є двома формами державного управління, причому формами правовими.

Третя властивість правових актів державного управління полягає в їх вольовому характері відповідно до вольової сутності самого права. Отже, правові акти державного управління — не просто дії, а вольові дії чи волевиявлення.

Четверта властивість: ці акти не тільки волевиявлення. Це волевиявлення, що створюють певний правовий чи юридичний ефект. Завдання юридичного ефекту безпосередньо пов'язане з метою управління. Розглянуті акти використовуються для досягнення певної мети в ході здійснення завдань і функцій державного управління. Це цілком зрозуміло, бо йдеться про акти управління.

Загальним, спонукальним мотивом прийняття будь-якого акта управління є потреба в юридичному впливі на існуючі у сфері державного управління відносини. Тому юридичний ефект — безпосередня мета юридичного акта. Говорячи про юридичний ефект правових актів державного управління, завжди мають на увазі вплив на відповідні відносини у вигляді встановлення (зміни, скасування) правових норм чи у вигляді встановлення (зміни, припинення) конкретних правовідносин.

Щодо цього слід зазначити, що певне юридичне значення, як відомо, мають і деякі службові документи, проте вони безпосередньо не вносять змін до системи чинних правових норм і не змінюють конкретні правовідносини, тобто вони не мають юридичних властивостей нормативного і правозастосовното характеру, властивостей, що роблять акт управління правовим. Ця ознака відмежовує правові акти державного управління від інших управлінських дій у цій сфері.

П'ята властивість: однією з найважливіших властивостей актів державного управління є їх державно-владний характер. Саме звідси випливає характер адміністративно-правових відносин як відносин влади і підпорядкування. Крім того, за ознакою владності правові акти управління відмежовуються від Інших управлінських дій і від правових актів, здійснюваних суб'єктами правовідносин.

Шоста властивість правових актів державного управління — їх під-законність. Владний характер правового акта управління не означає, що орган, який його видає, діє на свій розсуд, поза будь-якими межами. Під-законність правового акта управління означає, що він має відповідати усім вимогам законів та інших актів вищестоящих органів як за змістом, так і за порядком видання та формою закріплення.

Наголошуючи на важливості підзаконності як властивості правових актів управління, слід враховувати і таку специфічну особливість, як участь у підготовці актів багатьох людей. На жаль, більшість учасників цього процесу не мають необхідної правової підготовки. За таких умов завжди є небезпека виникнення у частини суб'єктів управлінської діяльності помилкових уявлень про те, що вираження їх волі в актах управління залежить в основному від їх власного погляду.

Сьома: правовий акт державного управління може виступати варіантом управлінського рішення.

Восьма: правовий акт державного управління приймається виключно повноважним суб'єктом державно-управлінської діяльності.

Дев'ята: правовий акт державного управління — це одностороннє волевиявлення повноважного суб'єкта державного управління.

Десята: правовий акт визначає правила належної поведінки у сфері державного управління.

Одинадцята: правовий акт державного управління може бути опротестований у встановленому чинним законодавством порядку.

Дванадцята: правовий акт державного управління у разі недодержання вміщених у ньому юридично-владних приписів спричинює особливі юридичні наслідки — відповідальність винної сторони.

Тринадцята: наявність певної форми провадження (видання) правового акта державного управління. Такі акти провадяться у встановленому порядку й згідно з офіційно передбаченою процедурою. Слід зазначити, що такі загальні правила, на жаль, відсутні, а існують лише положення відомчого характеру.

Все зазначене вище дозволяє дати визначення актам державного управління.

Правові акти державного управління — це владні, підзаконні, втілені у встановлену форму волевиявлення суб'єктів державного управління, що безпосередньо впливають на правові норми і відносини з метою їх удосконалення відповідно до державних інтересів.

Згідно зі своїм призначенням акти управління можуть виконувати різноманітні завдання. Зокрема, можуть виступати як юридичні факти, на підставі яких виникають, змінюються і припиняються правовідносини. Яскравим прикладом цього можуть бути випадки встановлення за конкретною особою адміністративного нагляду (для таких осіб встановлюється низка специфічних зобов'язань-обмежень).

Правовий акт державного управління може стати підставою для прийняття інших актів управління. Наприклад, введення карантинного режиму у певній місцевості є підставою для прийняття рішень про обмеження виїзду транспортних засобів та їх огляду, технічну переробку або знищення підкарантинних матеріалів та інших заходів, передбачених законодавством.

Акт державного управління є доказом для органів виконавчої та судової влади. Так, наявність рішення про виділення особі квартири є доказом її права на вселення в цю квартиру.

Акти управління відрізняються від суміжних державних актів та актів громадських організацій.

Насамперед вони відмінні від законів. Верховенство закону щодо акта управління незаперечне, оскільки він має найбільшу юридичну силу. Закон може мінювати, скасовувати, призупиняти дію акта управління, останній же аналогічного впливу на закон не здійснює.

Відрізняються акти управління й від судових актів. Судові акти приймаються у зв'язку з конкретними порушеннями правових норм, є наслідком розгляду на судових засіданнях фактів конкретних відхилень від встановленого правопорядку; вони не встановлюють нових правил поведінки.

Акти ж управління приймаються не лише і не стільки у зв'язку з порушенням правових норм. Значна частина правових актів державного управління приймається у зв'язку з розв'язанням конкретних завдань повсякденного керівництва господарським, політичним, соціально-культурним будівництвом. До того ж багато актів управління (правові акти) містять нові правила поведінки, розраховані на тривалий час.

Судові акти приймаються в особливому процесуальному порядку, як правило, колегіально, акти ж управління часто приймаються одноосібне посадовими особами управлінського апарату, що, зрозуміло, не виключає можливості прийняття їх колегіально, наприклад, прийняття постанови Кабінетом Міністрів України.

Відрізняються акти управління і від цивільно-правових договорів, угод. Останні є результатом взаємної згоди двох чи кількох сторін. Акти управління — це однобічні, державно-владні волевиявлення конкретних органів управління та їх посадових осіб. За незаконне прийняття акта управління несе відповідальність тільки той, хто його видав, а за незаконне укладання цивільно-правової угоди — обидва її контрагенти.

Істотно відрізняються акти органів управління і від актів громадських організацій. Акти останніх містять лише волю органу управління громадської організації, вони імперативні лише всередині самих громадських організацій. Акти органів державного управління є державно-владними. Вони обов'язкові для виконання усіма суб'єктами, до яких звернені.

Нарешті, акти державного управління відрізняються від службових документів. Юридичні службові документи хоч і мають юридичне значення (дипломи, атестати, трудові книжки, посвідчення, паспорти тощо), проте вони не містять норм права, що властиво більшості актів державного управління, які мають підзаконний характер,

Види правових актів державного управління. Відображаючи усю різноманітність державного управління як найширшої діяльності держави, акти управління також різноманітні й багаточисленні.

Вони можуть бути класифіковані, упорядковані в однопорядкові групи, що дає можливість чітко визначити місце кожного акта управління в їх загальній кількості, віднайти вірний, науковий підхід до відбору актів управління при їх систематизації.

Наукова класифікація актів управління дає можливість глибше з'ясувати їх правову природу, визначити роль і значення в управлінському процесі, в розв'язанні загальних і спеціальних завдань державного управління, виробити найбільш чіткий і досконалий порядок їх видання, розробити дійові заходи щодо забезпечення контролю за їх здійсненням.

За основу класифікації правових актів державного управління беруться найзагальніші та найістотніші їх ознаки і властивості, щовідігра-ють визначальну роль у характеристиці правової природи конкретних актів. Важливо зазначити, що класифікація має не лише суто теоретичне, а й практичне значення.

У теорії адміністративного права правові акти державного управління прийнято класифікувати за такими критеріями:

•     за юридичними властивостями;

•     за межею дії;

•     за характером компетенції органів, які видають акти;

•     за становищем органів, що видають акти в управлінській ієрархії.

1. За юридичними властивостями усі правові акти державного управління поділяються на дві великі групи: нормативні (правовстановлюючі, акти загального характеру) та-ненормативні (індивідуальні, правозастосовні, правовиконавчі, окремі адміністративні, акти реалізації норм адміністративного права).

Нормативні акти безпосередньо виражають регулятивну функцію адміністративного права. Саме вони містять адміністративно-правові норми, що встановлюють загальні правила належної поведінки. Ці акти розраховані на довготривале, багаторазове застосування з метою регулювання однотипних суспільних відносин і не мають персоніфікованого (конкретного) адресата.

Правотворче призначення — важлива властивість нормативних актів. Нормативний акт не просто викладає відповідні адміністративно-правові норми, він їх встановлює, вводить юридичні норми до правової системи.

Правотворча роль нормативних актів державного управління виявляється у:

а)    конкретизації норм вищої юридичної сили;

б)    визначенні типових правил поведінки в галузі державного управління (митні правила, правила дозвільної системи);

в)    втіленні в життя різних соціально-економічних програм (програми приватизації);

г)    визначенні організаційно-правового статусу суб'єктів адміністративного права;

д)    встановленні необхідних обмежень і заборон;

е)    формуванні міжгалузевих зв'язків і способів взаємодії різних учасників управлінських відносин;

є) забезпеченні охорони встановленого у галузі державного управління порядку відносин.

Ненормативні (індивідуальні) правові акти державного управління мають яскраво виражений правозастосовний (иравовиконавчий) характер. Ці акти завжди є актами застосування норм права. Ненормативний (індивідуальний) правовий акт державного управління — це індивідуальний юридичний акт, який розв'язує конкретну управлінську справу, персонально визначає поведінку адресата, має державно-владний характер, застосовується уповноваженим органом у встановленому порядку.

Основні ознаки акта застосування норм адміністративного права такі:

а)    індивідуальний характер, який виявляється, по-перше, в тому, що він вирішує цілком визначене і конкретне питання; по-друге, в ньому вказується конкретний адресат, який має додержуватися вміщеного в акті припису;

б)    державно-владний характер і обов'язковий для всіх адресатів. Виконання акта гарантується, а за необхідності забезпечується примусовою силою держави.

Слід зазначити, що такі акти не завжди містять владні приписи особі, до якої звернена норма безпосередньо. Іншими словами, сам акт може бути звернений до однієї особи, а вміщені в ньому приписи — до іншої. Наприклад, наказ щодо нагородження цінним подарунком. Такий акт безпосередньо звернений до тієї особи, яка таким подарунком нагороджена. Водночас вміщені в ньому державне-влад ні приписи спрямовані органу, що зобов'язаний цей подарунок видати;

в)    завжди видаються в односторонньому порядку. Вони виходять від компетентного органу (посадової особи) — суб'єкта застосування норм адміністративного права. Ця обставина залишається в силі й тоді, коли акт є результатом погодження волі учасників правовідносин. Наприклад, акти щодо призначення пенсії, надання відпустки, матеріальної допомоги тощо;

г)    спричиняє виникнення, зміну, припинення адміністративних правовідносин, тобто є юридичним фактом. Водночас він не тільки юридичний факт. Такі акти виконують і регулятивні функції. Норми адміністративного права регулюють абстрактні управлінські відносини. Ця абстрактність нормативних приписів не дозволяє використовувати їх для безпосереднього впливу. З цією метою використовуються акти застосування норм права, які стають самостійним засобом управління соціальними процесами.

2. За межею дії (дії актів у просторі й часі) акти поділяються на такі:

а)    що діють на всій території без обмежень у часі (до актів такого виду належать ті, чия юридична сила поширюється на всю територію України і не обмежується будь-якими часовими рамками);

б)    що діють на всій території протягом певного строку (такими є акти, юридична сила яких поширюється на всю територію України, але тільки на певний, спеціально обумовлений термін. Іноді їх називають строковими актами, тобто такими, що мають термін дії. До них слід віднести; акти, що регламентують питання постачання продукції державі, розміщення державних замовлень, формування державних контрактів, встановлення тимчасових норм тощо);

в)    що діють на частині території без обмежень у часі (в основному це акти місцевих державних адміністрацій. Наприклад, правила благоустрою територій міст та інших населених пунктів, правила торгівлі на базарах тощо. Проте такі акти часто приймаються Президентом, Кабінетом Міністрів, міністерствами, комітетами);

г)    що діють на частині території протягом певного терміну (це в основному акти місцевих адміністрацій). Проте такі акти часто приймаються Президентом України, Кабінетом Міністрів, міністерствами, комітетами.

Розглядаючи межі дії правових актів державного управління, слід зазначити, що можливий їх «вихід» за межі державного кордону, коли вони регламентують діяльність українських організацій і громадян за кордоном.

Питання про дію актів управління в часі та просторі безпосередньо стосується проблеми припинення їх дії. В умовах режиму законності припинення дії акта зумовлене низкою об'єктивних факторів, їх дослідження дозволило виділити шість найзагальніших, за якими акти припиняють свою дію. Ними є:

а)    виконання вміщеної в акті вимоги (наприклад, сплата штрафу згідно з постановою). Проте слід зазначити, що виконання акта не у всіх випадках означає припинення його дії. Так, постанова щодо утворення органу управління не припиняє своєї дії у зв'язку з фактичним створенням органу. Такі акти припиняють свою дію тільки в результаті скасування;

б)    настання юридичної події. Наприклад, смерть громадянина анулює дію акта щодо призначення йому пенсії;

в)    волевиявлення зацікавленої сторони, коли акт пов'язаний із здійсненням суб'єктивних прав. У більшості випадків тут необхідне видання нового акта;

г)    закінчення строку дії акта, що обумовлений в ньому;

д)    поглинання змісту акта новим актом;

е)    скасування акта у встановленому порядку.

3. За характером компетенції органів, які видають акти, останні поділяються на акти загального, галузевого і функціонального управління. Перші регулюють управлінські відносини в усіх сферах і галузях; другі — відносини, пов'язані з якоюсь однією галуззю державного управління; треті регулюють одну чи кілька державних функцій. Найбільш характерними актами першої групи є акти Президента України, Кабінету Міністрів України, місцевих державних адміністрацій; другої г- акти управління галузевих міністерств, комітетів, керівників галузевих і служб місцевих державних адміністрацій; третьої — акти функціональних органів управління (наприклад, податкової адміністрації).

 4. За становищем органів, які приймають акти, в управлінській ієрархії. Останні класифікуються залежно від того, які органи їх видають. При цьому різні органи управління видають різні за назвами акти:

•     Президент України — укази і розпорядження;

•     Кабінет Міністрів України — постанови і розпорядження.

Акти управління Президента і Кабінету Міністрів можуть бути нормативними й індивідуальними, їх нормативні акти, разом з законами, становлять правову основу всіх інших актів державного управління.

•     Міністерства, комітети, відомства, як правило, — накази й інструкції;

•     голови державних адміністрацій — розпорядження;

•     керівники структурних підрозділів державних адміністрацій — накази.

Накази — самостійний різновид актів управління. Вони можуть бути як нормативними, так й індивідуальними. Наказами міністрів та керівників інших відомств можуть вводитися в дію положення, статути, правила, інструкції.

Інструкція завжди є нормативним актом, який встановлює порядок застосування (виконання) законів, указів, актів вищих органів управління, проведення організаційних заходів або матеріально-технічних операцій.

За загальним правилом, акти управління, що приймаються міністрами і керівниками інших центральних органів виконавчої влади, діють у сфері функціонування даного органу й обов'язкові для виконання усіма підвідомчими їм установами, організаціями та їх посадовими особами.

У деяких випадках їхні акти управління мають надвідомчий характер, поширюють свою дію за межі цієї управлінської системи, обов'язкові для виконання органами, підприємствами, установами, організаціями та їх посадовими особами, що не входять до даної системи.

Вимоги, що ставляться до актів державного управління. Акти державного управління мають відповідати законам і підзаконним актам органів державного управління вищого рівня.

Будь-який акт державного управління має бути прийнятий компетентним органом і в межах його повноважень. Чітке визначення компетенції кожного органу державного управління на видання акта управління, тобто забезпечення правильного уявлення щодо кола питань, які підлягають віданню цього органу, є обов'язковою умовою правильного виконання функцій і завдань кожним органом державного управління.

Акти державного управління мають видаватися в певному порядку з додержанням процесуальних правил. Наприклад, одні акти видаються колегіальним органом, інші — єдиноначальним; одні публікуються у місцевій пресі, інші просто доводяться до відома виконавців тощо.

Однією з важливих вимог, які ставляться до актів державного управління, є додержання певної форми акта.

Найчастіше акти державного управління втілюються у письмовій формі, мають певну назву, підписуються певними посадовими особами, нумеруються, датуються, забезпечуються іншими реквізитами. Деякі акти державного управління втілюються, у так звану конклюдентну форму(дорожні знаки).

До актів державного управління іноді можуть ставитися й інші додаткові вимоги. Так, деякі з них можуть бути видані лише за наявності спеціального дозволу вищого органу; деякі можуть бути прийняті лише в межах певного терміну; деякі вимагають затвердження вищестоящим органом. Письмові акти державного управління мають бути викладені грамотно, чітко, загальнодоступною мовою, конкретно формулювати вимоги.

За порушення певних вимог закону акти державного управління можуть бути визнані неправомірними, і, залежно від характеру порушень, не породжувати юридичних наслідків з моменту їх прийняття (порушення закону); виявитися заперечними, тобто такими дефектними актами, які обов'язкові до виконання, але можуть бути заперечені заінтересованими органами чи особами у судовому або адміністративному порядку.

У праві, зокрема і в адміністративному, діє презумпція законності прийнятих актів управління. Питання щодо визнання даного акта неправильним, дефектним вирішується компетентним державним органом.