Враховуючи прагнення України до інтеграції в ЄС на всіх рівнях, у тому числі й шляхом гармонізації власного законодавства до норм, що діють у рамках даного утворення, важливим аспектом реформування системи місцевого самоврядування в Україні є її відповідність тим вимогам, які пред´являються до неї в провідних європейських країнах.

У даній статті здійснено спробу проаналізувати та порівняти з українським французький досвід формування правового інституту участі місцевих громад у бюджетному процесі. Система місцевого урядування Франції є еталоном так званої континентальної моделі. У ній гармонійно поєднуються пряме державне управління на місцях та місцеве самоврядування, при цьому агенти державної адміністрації здійснюють нагляд за діяльністю місцевих представницьких органів. Одночасно нижчі ланки системи підкоряються вищим [1].

Актуальність даного дослідження визначається схожою системою державного правління та устрою України і Франції та попереднім запозиченням у даної країни моделі державного механізму при створенні Конституції України 1996 року. Крім того, як зазначають французькі юристи Жан-Люк Бьоф та Мануела Маньян, останні десятиріччя у Франції відбувається бурхливий процес децентралізації, який справляє воістину революційний вплив на державу та суспільство. Цей процес розглядається як одне з найважливіших демократичних завоювань, що дозволяє максимально швидко та адекватно реагувати на запити та потреби громадян з урахуванням всієї різноманітності місцевих умов [2]. У даному контексті можна вважати, що великий правовий досвід Франції у сфері забезпечення фінансової основи діяльності місцевих громад може бути з успіхом використаний, після його творчого опрацювання, в Україні.

Необхідно зазначити, що проблемі правового регулювання бюджетного процесу у Франції приділяли увагу такі класики російського фінансового права, як В. Лебедєв, Д. Львов, І. Тарасов, А. Ісаєв та ін. Досить багато уваги приділялося фінансовому праву цієї країни і науковцями континентальної Європи, зокрема, проф. К.Еєбергому ХІХст. Серед сучасних іноземних дослідників варто відмітити роботи Ж.-Л. Бьофа та М. Маньян, А. Коула та ін. Аналізом французького досвіду організації місцевих фінансів займаються вітчизняні автори: О. Музика, М. Кучерявенко, О. Кириленко, М. Кар-лін, Є. Жемеренко, В. Григорьєв, Л. Миргородська, О. Лук´янченко та ін. Також необхідно відмітити, що в українській юридичній літературі досить серйозна увага приділяється вивченню французької моделі місцевого самоврядування. В даному контексті можна згадати роботи І. Бутко та О. Фрицького. Проте зазначені дослідження є здебільшого фрагментарними та проводяться в рамках загальної характеристики зарубіжного досвіду фінансового регулювання чи окремо муніципального управління.

Історія становлення місцевих фінансів у Франції

Проблема правового регулювання бюджетного процесу на рівні місцевого самоврядування має у Франції досить тривалу історію та бере свій початок в епоху Середньовіччя.

Як і в більшості країн середньовічної Європи, у Франції над державно-господарчою сферою домінувало місцеве, автономне господарство [3], тому більшість питань, що стосувалися життя місцевих жителів, вирішувалися ними самими на народних зборах. Саме до компетенції громад належали повноваження щодо збору та розкладки податків, вищий же нагляд здійснювався чотирма королівськими комісарами, які періодично об´їжджали свої області [4]. За часів Людовіка IX більшість міських та селищних громад отримали автономні права, на підставі яких, вносячи певну суму податків, розпоряджались їх збором та розкладкою [5]. З плином часу та зростанням могутності феодалів роль місцевих громад поступово зменшувалась, у тому числі й у фінансовій сфері.

Перехід Франції до абсолютизму сприяв переведенню місцевих фінансів під повний контроль короля, який здійснював керівництво країною за допомогою Верховної ради, в складі якої було створено спеціальну королівську фінансову раду. Генеральний контролер (фактично — міністр фінансів) як член фінансової ради відповідав за казну та бюджет і керував фінансовими питаннями на місцях через підлеглих йому інтендантів [6].

Тоді ж, на базі вчення меркантилістів почали формуватися так звані камеральні науки, тобто науки про управління камерним (казенним) майном та промислами чи взагалі казною [7]. Саме вони вперше зайнялися теоретичним обґрунтуванням фінансових повноважень монарха та підпорядкованих йому державних органів.

Формування абсолютної монархії кардинально вплинуло на фінансове самоуправління провінцій, які були розділені на автономні та неавтономні. З фінансової точки зору різниця між ними полягала у колі повноважень, якими володіли на їх території інтенданти. Так, у автономних провінціях вони не брали прямої участі у розкладці податків і зборів, тоді як у неавтономних, разом зі створеним при них фінансовим бюро, інтенданти керували всім фінансовим управлінням [8].

Жорстка централізація та посилення влади короля стали, за словами проф. В. Лебедєва, причиною того, що два століття управління через інтендантів витіснили з 3/4 держави, які не користувались особливими привілеями, будь-яку подобу земського життя та знищили всі ознаки провінційної відособленості та самостійності [9].

Королівські інтенданти мали вирішальний голос в усіх процедурних питаннях, що стосувались фінансової сфери на місцевому рівні. Здійснювалося це через підконтрольні їм фінансові бюро, що складались зі скарбників. Останніх уряд у середині поточного року сповіщав щодо суми, яку повинні зібрати генералітети в наступному році. Скарбники розподіляли зазначену суму по дільницях генералітету та надсилали відповідні розрахунки на затвердження уряду. Отримавши від уряду затверджені розрахункові листи, скарбники генералітетів направляли їх скарбникам дільниць, а ті, в свою чергу, проводили розкладку податків по парафіях [10]. Таким чином, напередодні Великої Французької Революції місцеві громади повністю втратили фінансову самостійність та можливість брати участь у формуванні податкової та бюджетної політики. Хоча у 1790 р. ідеї організації громадівського управління були висловлені французьким політичним діячем Ф. Туре. Останній сформулював два основних положення вчення про місцеве самоврядування: поняття про власні справи громади, які притаманні за своєю природою муніципальному управлінню, та поняття про справи державні, які передаються державою органам місцевого самоврядування [11].

Під час революції автономія місцевих громад також була суттєво обмежена. Фактично її представники були переведені на рівень місцевих державних органів. На думку проф. К. Еєберга, причина таких обмежень полягала в тому, що під час революції вважалося небезпечним виникнення чи збереження будь-якої достойної цієї назви автономії чи самоуправління, тому що в таких установах могли би виникнути реакційні устремління [12].

З другого боку, проф. В. Лебедєв вважав, що спочатку революційна влада зробила спробу заснувати місцеве управління на засадах самоврядування, створивши при цьому колегіальну владу — Ради та Директорії департаментів [13]. Проте практично відразу колегіальні місцеві органи втратили своє значення зі створенням інституту префектів (яких призначала центральна влада). В компетенції останніх перебували всі місцеві фінанси.

Адміністративно-територіальний устрій у постреволюційній Франції складався з департаментів, округів, кантонів та громад. При цьому брати приймати участь у бюджетному процесі мали право тільки органи місцевого самоврядування на рівні департаментів та громад. Громади, в свою чергу, були повністю підконтрольні департаментам у питаннях фінансів.

Проф. В.Лебедєв зазначає [14], що вперше законодавчо бюджети місцевих громад були врегульовані законом від 1 грудня 1798 р., яким було здійснено класифікацію доходів та видатків місцевих громад. Крім того, було визначено, що єдиною законною основою для формування доходів та видатків громади є відповідний бюджет. Право прийняття бюджету належало до виключної компетенції муніципальної ради, як і право приймати звіт мера та скарбника. В свою чергу, складання проекту бюджету належало до обов´язків мера. Він же як розпорядник видатків складав звіт за фінансовий період, що слугував орієнтиром при обговоренні радою нового бюджету. Вказане обговорення, розгляд звітів та остаточне вирішення питань щодо виконання бюджету минулого року здійснювалося на травневій сесії відповідної ради. Після цього проект бюджету на наступний рік направлявся підпрефекту, який передавав його, зі своїми зауваженнями, префекту на остаточне затвердження.

До 1867 р. органи державної влади, що затверджували бюджет, могли скорочувати та вилучати, але не збільшувати, бюджетні призначення муніципальних рад. Проте відповідно до закону від 24 липня 1867 р., державні органи були позбавлені цього права. Окрім випадків, коли обов´язкові видатки не повністю передбачені у проекті бюджету, тоді вони включались до бюджету за рішенням префекта, а у великих громадах — декретом Президента Республіки. Проте навіть у цих випадках зміни попередньо обговорювалися на муніципальній раді [15].

Бюджети громад складалися за загальною формою, затвердженою міністром внутрішніх справ, — зі звичайного та надзвичайного бюджетів. Перший включав щорічні обов´язкові та необов´язкові постійні видатки, другий — випадкові та тимчасові видатки. Оскільки досить часто бюджет доводилося поповнювати під час виконання, французький законодавець ХІХ ст. розрізняв первинний, чи основний, бюджет та додатковий бюджет, що слугував для остаточного виконання основного [16].

Реформа місцевого самоврядування

Сучасна територіальна організація П´ятої Французької Республіки має три-рівневу структуру та складається з комун, департаментів та регіонів, при цьому кожна адміністративна одиниця має свій бюджет. У цій сфері Конституція 1958 р. слідувала розповсюдженій теорії, відповідно до якої існували «природні» адміністративно-територіальні одиниці (село, місто тощо), які можуть і повинні формувати свої органи самоуправління, та «штучні» утворення, тобто створені актами центральної влади (регіон тощо), в яких управління здійснюється тільки представниками центральної влади [17].

На початку 80-х років XX ст. у Франції було проведено реформу місцевого самоврядування, правовою базою якої став закон «Про права і свободи комун, департаментів, регіонів» від 2 березня 1982 р. На думку французьких юристів [18], в даному законі знайшли своє відображення наступні принципи місцевого самоврядування.

По-перше, відміна (вірніше, значне скорочення) контролю за діяльністю місцевої влади з боку держави: префект не здійснює апріорного контролю і не оцінює необхідність тих чи інших актів, а лише розглядає їх на предмет відповідності закону; він не має права вимагати скасування акта, проте зобов´язаний звернутися до адміністративного суду, який може винести рішення про його скасування у двомісячний строк; префект повинен повідомити місцеву владу про свої наміри та вказати на помічені невідповідності закону, щоб за можливістю уникнути судової процедури.

По-друге, передача виконавчої влади в департаменти та регіони (раніше цю владу мав префект); ці повноваження були покладені на голову генеральної ради в департаменті та голову регіональної ради в регіоні; голова, що обирається відповідною радою, очолює місцеву адміністрацію, складає та виконує бюджет та інші рішення.

По-третє, перетворення регіону на територіальне утворення (на сьогоднішній день межі повноважень, що були передані до регіону, визначені не остаточно).

У фінансовій сфері реформа була здійснена на наступних принципах: скасовувалася фінансова опіка над місцевими колективами та вводився наступний контроль, здійснення якого покладалося на новий орган — регіональну рахункову палату, яка створювалась у кожному регіоні. Законом про розподіл компетенції від 7 січня 1983 р. кожному місцевому колективу надавалися фінансові ресурси, необхідні для реалізації передбачених законом повноважень [19].

Наступним кроком у напрямі децентралізації, на думку французьких дослідників [20], стало внесення змін до Конституції (28 березня 2003 р.). Таким чином, на даному етапі в Основному Законі Франції:

• відображені всі форми адміністративно-територіальних утворень (комуни, департаменти, регіони, утворення з особливим статусом та заморські утворення); тим самим регіони отримали конституційний статус територіального утворення (ст. 72 Конституції);
• визначений принцип фінансової автономії територіальних утворень; віднині їм належить право розраховувати споживчий кошик та ставки податків, що стягуються ними в межах закону; передача територіальному утворенню будь-яких повноважень з боку держави є неможливою без передачі відповідних коштів;
• проголошено право територіального утворення на експеримент (тимчасове призупинення чинних законів із метою «тестування» нових принципів), на місцевий референдум із правом прийняття рішення, а також право на петицію для виборців; раніше ці положення були відсутні в Конституції, хоча деякі з них (наприклад фінансова автономія) існували де-факто; право на референдум раніше визнавалося лише за комунами, при цьому його результати носили консультативний характер.

Реформована конституція впровадила принцип фінансової автономії органів місцевого самоврядування. Конституція проголошує, що принцип «вільного адміністрування» вимагає від місцевої та регіональної влади бути відповідальною за зростання «величезного відсотка» їх доходів на рівні місцевого оподаткування. Це положення закону означає, що місцевим та регіональним органам самоврядування було надано набагато більші повноваження щодо підвищення податків та можливість змінювати, в певних межах, рівень місцевого оподаткування. Цікаво, що таке положення викликало незадоволення з боку місцевих та регіональних органів. Такі податкові повноваження в принципі потрібні, проте вони примушують місцевих політиків підвищувати податки з метою виконання необхідних функцій. Крім того, французькі дослідники відзначають тенденцію до відповідного зниження бюджетних трансфертів із державного бюджету [21].

Компетенція регіонів, департаментів і комун

За французьким законодавством, органи місцевого самоврядування мають право встановлювати місцеві податки і збори, а також надавати пільги з їх сплати. Крім того, ради регіонів, департаментів та комун складають бюджети та мають право розпоряджатися місцевими ресурсами.

Регіони як адміністративні одиниці були створені для забезпечення управління на регіональному рівні. Регіон об´єднує 3—5 департаментів та має як власні органи самоуправління, так і органи державного управління. До компетенції регіону належать питання планування, облаштування територій, економічного розвитку, професійної підготовки, а також будівництва, матеріально-технічного оснащення та фінансування ліцеїв.

Колегіальним органом регіону є Регіональна рада, її голова та бюро. Регіональній раді в її діяльності допомагає регіональний комітет з економічних та соціальних питань. До останнього входять представники підприємств, осіб вільних професій, підприємницьких організацій та профспілок, асоціацій регіонального рівня тощо. З комітетом в обов´язковому порядку повинні погоджуватися питання розробки та здійснення планів розвитку країни та регіону, а також визначення головних напрямів регіональної бюджетної політики [22]. Безпосередньо бюджетна політика проводиться Розрахунковою палатою, основним завданням якої є нагляд за фінансовою політикою юридичних осіб та участь у формуванні місцевих бюджетів.

Також на рівні регіону здійснюється пряма допомога підприємцям. Вона включає: премію за зайнятість, тобто за будь-яку операцію зі створення та розширення економічної діяльності (в межах суми витрат на створення 30 робочих місць); премію за створення підприємств; кредитні знижки та позики на пільгових умовах [23]. Основною дійовою особою у бюджетному процесі на рівні регіону виступає голова відповідної ради. Саме він готує бюджет, ставить його на голосування та виконує його як розпорядник.

На рівні департаменту питання бюджету знаходяться в компетенції Генеральної ради, а в окремих випадках — комісара Республіки і Регіональної розрахункової палати. Безпосереднє бюджетне управління здійснює скарбник департаменту, який призначається міністром економіки і фінансів за рекомендацією представника Генеральної ради [24]. Крім того, на рівні департаменту здійснюється опосередкована допомога суб´єктам господарювання, яка полягає у наданні послуг при оренді приміщень, при купівлі ділянки під будівництво, наданні технічної допомоги, гарантуванні позик, звільненні від сплати професійного податку [25]. Щодо власне бюджетного процесу, то голова ради департаменту ставить на голосування бюджет та виконує його як розпорядник. Крім того, кожного року голова ради готує для ради департаменту спеціальну доповідь, в якій звітує про стан фінансування служб та організацій, економічний стан департаменту, а також рівень виконання бюджету.

Комуна є найнижчою ланкою французького адміністративно-територіального поділу. При цьому фінансова незалежність комун є значно вищою, ніж у департаментів, що сприяє значній децентралізації на найнижчому рівні та самостійності місцевих громад. Основними органами комун є муніципальна рада та обраний нею мер. Саме до компетенції муніципальної ради входять питання затвердження бюджету, управління комунальною власністю та місцевих податків. Так, щороку до 31 травня муніципальна рада повинна прийняти вихідний бюджет, який складається з двох документів — основного та додаткового бюджетів. Останній містить у собі попередні надходження та витрати торгово-промислових груп комуни. Також до 30 червня кожного року муніципальна рада затверджує фінансовий звіт мера за результатами фінансового року та остаточно — додатковий бюджет. Контроль за бюджетними рішеннями муніципальної ради здійснюється виключно Регіональною рахунковою палатою за поданням представників держави. В той час, як на мера покладено обов´язок вносити бюджетні пропозиції та відповідальність за його виконання. Мер також відає муніципальними витратами, здійснює нагляд за комунальним бухгалтером.

Особливе значення для ефективної діяльності територіальних утворень має принцип фінансової автономії, який отримав юридичне визначення в законі від 29 липня 2004 р. У законі визначені джерела коштів, якими розпоряджається місцева влада, а також визначена планка, нижче якої дана автономія опускатися не може (відсоток власних коштів у сукупних коштах територіального утворення не може бути нижче рівня, який було досягнуто у 2003 р.).

Найбільша частина коштів (більше 55% всіх надходжень) зосереджена в комунах, вони ж несуть більшу частину всіх витрат (56% проти 32,8% у департаментів і 11,3% у регіонів). Основну частину цих коштів складають податки та збори, територіальні утворення можуть самостійно брати позики, проте тільки для нових інвестицій.

Ще одне важливе джерело коштів — це державні дотації. Внаслідок децентралізації частка держави у фінансуванні територіальних утворень не тільки не зменшилась, а й виросла з 1982 р. практично вдвічі (до 41 млрд. євро в 2003 р.). Дотації складають більше третини всіх коштів територіальних утворень, вони покликані компенсувати скасування низки місцевих податків, введення податкових пільг, а також зростання видатків, викликаних передачею повноважень на місцевий рівень. Територіальні утворення мають право витрачати дотації на власний розсуд, їх перерахунок здійснюється автоматично [26].

З другого боку, деякі дослідники дещо по-іншому визначають структуру місцевих бюджетів Франції відповідно до джерел наповнення [27]. Так, О. О. Лукьянченко та В. Н. Амітан вважають, що від місцевих податків та зборів надходить 48% коштів, від субсидій та субвенцій з державного бюджету — 15% та від податків, що підлягають розподілу, — 37%.

Місцеві бюджети у Франції поділяються на такі різновиди: бюджети різноманітних місцевих колективів та бюджети територіальних колективів (регіонів, департаментів та комун), а також, їх об´єднань — міських співтовариств, районів та синдикатів.

Бюджети органів місцевого самоврядування складаються з двох розділів: поточного функціонування та інвестування. І якщо перший містить витрати, які здійснюються регулярно щороку (зокрема витрати на функціонування місцевого самоврядування. соціальні видатки, виплати за позиками тощо), то останній передбачає. як правило, одноразові операції і включає також суму погашення боргу з позик. Вони готуються місцевою виконавчою владою (мером, префектом), а приймаються обраними місцевою громадою колективними органами — муніципальною чи генеральною радою.

Використання французького досвіду з метою покращення правого регулювання функціонування місцевих бюджетів є дуже важливим для України, адже, як правильно зазначає Є. Жемеренко, сама еволюція розвитку місцевих фінансів почалася зі становлення інституту місцевого самоврядування у Великобританії, Франції, Німеччині та інших країнах Європи [28]. Досвід Франції буде надзвичайно корисним для України, тим більше, що за останні кілька десятиріч повноваження органів місцевого самоврядування в цій державі зазнали значних змін, викликаних як децентралізацією в середині самої Франції, так і її більш глибокою інтеграцією до ЄС.

ПРИМІТКИ

1. История государства и права зарубежных стран : в 2 ч. : учеб. для вузов / под общ. ред. проф. Н. А. Крашенинниковой и проф. О. А. Жидкова. — М. : НОРМА-ИНФРА, 1999. — С. 296.
2. Бёф Ж.-Л. Территориальные образования и децентрализация / Ж.-Л. Беф, М. Маньян ; реферат. перев. И. Стаф // Отечественные записки. — 2006. — № 5. — С. 15.
3. Финансы и налоги: очерк теории и политики. — М. : Статут, 2004. — С. 65.
4. КучерявенкоН.П.Курсналоговогоправа :в6т./Н. П. Кучерявенко. — Х.:Легас, 2002. — Т. 1: Генезис налогового регулирования : в 2 ч. — 4.1. — С. 148.
5. Там само. — С. 150.
6. Там само. — С. 153.
7. Финансы и налоги: очерк теории и политики. — М. : Статут, 2004. — С. 65.
8. Кучерявенко Н. П. Зазнач. праця. — С. 150—153.
9. ЛебедєвВ.А.Местньїе налоги.Опытисследования теории и практики местного обложения/В.А.Лебедев.—СПб.:ТипографияА.М.Вольфа, 1886.—С.340.
10. Кучерявенко Н. П. Зазнач. праця. — С. 154.
11. Григорьев В. А. Эволюция местного самоуправления. Отечественная и зарубежная практика : монография / В. А. Григорьев. — К. : Истина, 2005. — С. 21.
12. ЭебергК.Т.Курсфинансовойнауки /К.Т.Эеберг;пер. с12-го нем. изд. ;под ред. ис доп. по русскому финансовому праву М. А.Курчинского.—СПб.,1913.—С.525.
13. ЛебедєвВ.А.Зазнач. праця. —С.340.
14. Там само. — С. 422—423.
15. Там само. — С. 423.
16. Там само. — С. 424.
17. История государства и права зарубежных стран : в 2 ч. : учеб. для вузов / под общ. ред. проф. Н. А. Крашенинниковой и проф. О. А. Жидкова. — М. : НОРМА-ИНФРА, 1999. — С. 296.
18. БёфЖ.-Л.Зазнач.праця.—С.16.
19. Гуселетов Б. П. Реформирование взаимоотношений между органами государственной власти с органами местного самоуправления в странах с различной формой государственности: этапы, модели, проблемы / Б. П. Гуселетов // 4иновник. — 1998. — № 1. — С. 15.
20. БёфЖ.-Л.Зазнач.праця.—С.17.
21. Cole A. Decentralization in France: Central Steering, Capacity Building and Identity Construction / A. Cole // French Politics. — 2006. — № 4. — C. 39.
22. Местное самоуправление (управление) в зарубежных странах: учеб. пособ. для студентов вузов, обучающихся по спец. «Юриспруденция» / А. С. Прудникова, Л. А. Ларина, М. В. Мак-сютин [и др.] ; под ред. А. С. Прудникова. — М. : ЮНИТИ-ДАНА : Закон и право, 2007. —С. 154—155.
23. Григорьев В. А. Зазнач. праця. — С. 343.
24. Миргородська Л. О. Фінансові системи зарубіжних країн : навч. посіб. / Л. О. Миргородська. — К. : Центр навчальної літератури, 2003. — С. 169.
25. Григорьев В. А. Зазнач. праця. — С. 343.
26. Бёф Ж.-Л., Маньян М. Территориальные образования и децентрализация / Ж.-Л. Бёф, М. Маньян ; реферат. перев. И. Стаф // Отечественные записки. — 2006. — № 5. — С. 20.
27. Лукьянченко А. А. Концепция формирования местных бюджетов на основе принципа «распределения полномочий» / А. А. Лукьянченко, В. Н. Амитан. — Донецк : ИЭПИ НАН Украины : Юго-Восток, 1999. — С. 6.
28. Жемеренко Є. В. Еволюція розвитку місцевих фінансів: світовий досвід і Україна / Є. В. Жемеренко // Формування ринкових відносин в Україні. — 2005. — № 1. — С. 80.