Розвиток земельного права на сьогодні пов´язаний з дедалі частішим внесенням змін і доповнень до земельного законодавства. Яскравим прикладом цьому став і 2008 рік. Протягом року змінювались підходи державних органів щодо регулювання порядку надання прав на земельні ділянки на конкурентних засадах. Особливо це торкнулося земель державної та комунальної форм власності.

Питання проведення земельних торгів неодноразово висвітлювались у літературі [1], але останні зміни в законодавстві ще не піддавались науковому дослідженню.

У земельному законодавстві інститут конкурентного надання прав на земельні ділянки одержав закріплення у гл. 21 Земельного кодексу України, яка регламентує питання суб´єктного складу учасників торгів, процедуру їх підготовки та об´єктів відчуження, підстави визнання земельних торгів такими, що не відбулися.

На перший погляд, може виникнути враження, що законодавством досить повно врегульовано порядок проведення земельних аукціонів. Розв´язання питання, чи достатньо на сьогодні врегульовано цей процес та чи можливе його упорядкування підзаконними нормативно-правовими актами, має значення як для правозастосування, так і для доктринального розуміння та становить мету цієї статті.

Проаналізуємо законодавчі зміни в їх розвитку за 2008 рік.

Законом України «Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актівУкраїни» від 28.12.2007 р. № 107-УІбули внесені значні зміни в земельне законодавство щодо порядку набуття права користування земельними ділянками. Докорінно змінилася процедура надання прав на землі державної та комунальної форм власності.

Звернемо увагу на наступні законодавчі новели:

— набуття права оренди земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється виключно на аукціонах, крім земельних ділянок, на яких розташовані об´єкти нерухомого майна, які перебувають у власності громадян і юридичних осіб і в яких відсутні акції (частки, паї), що належать державі (ч. 2 ст. 124 ЗКУ);

— порядок проведення аукціону та набуття права оренди земельної ділянки на конкурентних засадах визначається законодавством (ч. 2 ст. 16 Закону України «Про оренду землі» від 06.10.1998 р. № 161-ХІУ).

Як ми бачимо, законодавець, по-перше, виключив з переліку конкурентних засад набуття права на оренду землі такий його вид, як конкурс, та залишив лише один спосіб — аукціон; по-друге, встановив, що порядок конкурентного набуття права на оренду визначається законодавством, тобто не тільки законом, а й підзаконними нормативно-правовими актами.

Рішенням Конституційного Суду України від 22.05.2008 р. № 10-рп/2008(справа щодо предмета та змісту закону про Державний бюджет України) вказані зміни в земельному законодавстві були визнані неконституційними, з посиланням на те, що законом про Держбюджет не можна вносити зміни до інших законів, зупиняти їх дію чи скасовувати їх, оскільки з об´єктивних причин це створює суперечності у законодавстві і, як наслідок, — скасування та обмеження прав і свобод людини і громадянина. У разі необхідності зупинення дії законів, внесення до них змін і доповнень, визнання їх нечинними мають використовуватися окремі закони.

Обстоюючи свій погляд на розвиток земельних відносин Верховна Рада України вже 03.06.2008 р. приймає закон «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України» № 309-УІ, яким майже дублює бюджетні зміни до земельного законодавства.

Так, абзаци 2 та 3 ч. 1 ст. 124 3емель-ного кодексу України було викладено у такій редакції:

«Набуття права оренди земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється виключно на аукціонах (крім земельних ділянок, на яких розташовані об´єкти нерухомого майна, що перебувають у власності громадян і юридичних осіб, в яких відсутні акції (частки, паї), що належать державі, набуття права на оренду земельних ділянок під об´єкти соціального призначення, будівництво соціального і доступного житла, використання земельних ділянок для розробки корисних копалин та спеціального водокористування відповідно до отриманих спеціальних дозволів (ліцензій), використання релігійними організаціями (під культовими будівлями), які легалізовані в Україні)».

Текст ст. 16 Закону України «Про оренду землі» викладено ідентично ст. 124 3е-мельного кодексу України. Таким чином, з останньої норми було виключено посилання на те, що порядок проведення аукціону та набуття права оренди земельної ділянки на конкурентних засадах визначається законодавством.

У подальшому 3аконом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо сприяння будівництву» від 16.09.2008 р. № 509-УІ були внесені наступні зміни до 3емельного кодексу України:

— «Продаж земельних ділянок державної та комунальної власності або прав на них (оренди, суперфіцію, емфітевзису) на конкурентних засадах у формі аукціону здійснюється у випадках та порядку (курсив наш. — К. П.), встановлених главою 21 цього Кодексу» (ч. 2 ст. 127);

— «3емельні ділянки державної чи комунальної власності або права на них (оренда, суперфіцій, емфітевзис), у тому числі з розташованими на них об´єктами нерухомого майна державної або комунальної власності, підлягають продажу окремими лотами на конкурентних засадах (земельних торгах), крім випадків, встановлених частиною другою цієї стат-ті»(ч. 1ст. 134).

Порівняльний аналіз законодавчих змін дає можливість констатувати, що продаж земельних ділянок державної і комунальної власності (та прав на них) на сьогодні відбувається виключно на конкурентних засадах, крім випадків, коли на ділянках розташовані об´єкти нерухомого майна чи їх будівництво планується, та якщо оренда землі пов´язана з надро- або водокористуванням.

Крім того, через аукціони повинні передаватись не тільки право власності та оренди земельними ділянками, а й інші речові права на землю — право користування чужою земельною ділянкою для сільськогосподарських потреб (емфітевзис) і право користування чужою земельною ділянкою для забудови (суперфіцій).

Сам порядок проведення торгів відповідно до ст. 127 3емельного кодексу України визначається гл. 27 цього Кодексу. Але вказана глава містить лише шість статей, змістом яких, безумовно, неможливо врегулювати досить складний процедурний порядок проведення аукціону. Мабуть, для цього законодавець не вилучив із ч. 5 ст.137 3емельно-го кодексу України положення, що земельні торги проводяться у порядку, встановленому законом.

На жаль, до сьогодні вказаний закон не прийнятий.

Незважаючи на це центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин ще в 2007 р. висловив думку, що органи місцевого самоврядування та органи виконавчої влади вправі затвердити тимчасовий порядок щодо продажу земельних ділянок на земельних торгах (лист Державного агентства земельних ресурсів України «Про повноваження органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування щодо прийняття нормативно-правових актів по порядку проведення земельних торгів» від 13.08.2007 р. № 14-22-4/3268).

Не байдужо до цього питання поставився і Кабінет Міністрів України, який своєю постановою затверджує порядок проведення у 2008 р. земельних аукціонів (постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку проведення у 2008 році земельних аукціонів» від 17.04.2008 р. № 394 — дію постанови зупинено згідно з Указом Президента України від 21.07.2008 р. № 639/2008).

У регіонах України непоодинокі випадки, коли місцеві ради самостійно приймають положення про порядок проведення земельних торгів і вдало здійснюють їх проведення. Так, одинадцятою сесією п´ятого скликання Харківської міської ради було прийняте рішення від 21.02.2007 р. № 19/07 «Про запровадження конкурентних засад набуття права на земельні ділянки у м.Харкові», що визначає організаційно-правові засади і порядок проведення земельних торгів з продажу земельних ділянок, які відповідно до Земельного кодексу знаходяться у розпорядженні Харківської міської ради, та права їх оренди [2].

Саме бажання виконавчих органів влади і органів місцевого самоврядування самостійно врегулювати порядок проведення земельних торгів і викликає сумніви щодо відповідності цих намірів Основному Закону України.

За змістом статей 13, 14 п. 7 ч. 1 ст. 92 Конституції України правовий режим власності та користування землею визначається законами України. Правовий режим власності означає врегулювання нормами закону земельних відносин, порядку та умов поділу земель на категорії, правове визначення форм власності на землю, порядку набуття і здійснення права власності, а також права постійного чи тимчасового землекористування щодо управління землями тощо, реалізацію та позбавлення цього права, функції, компетенцію органів державної влади і місцевого самоврядування.

Підзаконним актом не можуть закріплюватися положення, якими встановлюється правовий режим власності на землю (Рішення Конституційного Суду України від 22.09.2005 р. № 5-рп/2005 (справа про постійне користування земельними ділянками). Ця теза повною мірою стосується оренди землі, суперфіцію та емфітевзису. Адже передача в користування земельної ділянки і є реалізацією відповідних повноважень власника щодо визначення юридичної долі земельної ділянки.

Таким чином, можна зробити висновок, що впорядкування підзаконними нормативними актами процедури проведення земельних торгів суперечить вимогам Конституції України.

Безумовно, конкурентні засади набуття прав на землю на сьогодні потребують найшвидшого правового регулювання, але це потрібно робити на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, тобто шляхом прийняття спеціального закону, а не підзаконних нормативно-правових актів.

ПРИМІТКИ

1. Земельний кодекс України : наук.-практ. ком. / за заг. ред. В. І. Семчика. — К., 2003. —597 с.; Земельне право : підруч. для студ. юрид. спец. вищ. навч. закл. / за ред. В. І. Семчика іП. Ф. Кулинича. — К. : Ін Юре, 2001. — 423 с.; Практичний посібник з проведення земельногоаукціону / В. В. Носік. — К., 2003. — 56 с.; Пейчев К. П. Правове регулювання відчуження земельних ділянок : монографія / К. П. Пейчев. — Х., 2007. — 124 с.

2. [Електронний ресурс]. — Режим доступу : http://www.citynet.kharkov.ua/citynet