Останнім часом у науковому і за­конодавчому обігу почали з´яв­лятися нові поняття (публічна адміністрація, адміністративні послу­ги, публічна служба, належне уряду­вання тощо), що зумовлено необ­хідністю приведення українського адміністративного права у відповід­ність до досвіду провідних країн Євро­пи. Але до цього часу в межах адмі­ністративно-правової науки існують окремі інститути, які залишилися осторонь зазначених процесів «євро­пеїзації» і не піддавались ґрунтовному перегляду під кутом зору їх змісту та відповідності зарубіжному досвіду.

Про один із таких інститутів — від­повідальність за адміністративні про­ступки — вже йшла мова у попередніх номерах журналу [1]. Мета цієї пуб­лікації — звернути увагу на застарі­лість і непридатність для майбутнього розвитку інституту адміністративного примусу.

Адміністративний примус є об´єк­том вивчення переважної більшості адміністративно-правових досліджень в Україні [2]. Він поряд із криміналь­ним, фінансовим, процесуальним при­мусом розглядається як різновид державного примусу. Але інші види державно-правового примусу є вуж­чими за своїм обсягом і прирівнюють­ся лише до заходів відповідальності. Водночас усталеним є підхід, згідно з яким адміністративний примус скла­дається з трьох елементів: попере­дження (запобігання), припинення, відповідальність [3].

Основними ознаками адміністра­тивного примусу вважається його за­стосування:

• уповноваженими адміністра­тивними органами, визначеними на підставі закону;

• у позасудовому порядку;

• до осіб-адресатів, не підпоряд­кованих адміністративним органам;

• до осіб, які притягуються до відповідальності, та інших осіб, які не вчиняли протиправних дій;

• незалежно від волі і бажання особи-адресата.

Зазначені заходи отримують у за­конодавстві конкретне наповнення. З цього випливає, що до запобігання належать: перевірка документів; ог­ляд; відвідування підприємств, уста­нов та організацій, входження грома­дян на земельні ділянки, у житлові та інші приміщення; внесення подання про усунення причин і умов, які сприяють вчиненню правопорушень; тимчасове обмеження доступу грома­дян на окремі ділянки місцевості; об­меження руху транспорту і пішоходів на окремих ділянках вулиць і авто­мобільних шляхів; безоплатне викори­стання транспортних засобів і засобів зв´язку, які належать підприємствам, установам і організаціям; адміністра­тивний нагляд за особами, звільнени­ми з місць позбавлення волі; обмежен­ня прав громадян, пов´язаних зі ста­ном здоров´я, та інші заходи.

Адміністративним припиненням визнають: вимогу припинити проти­правну поведінку; привід осіб; адміні­стративне затримання; взяття на облік і офіційне застереження про неприпу­стимість протиправної поведінки; зупинку транспортних засобів; забо­рону чи зупинення певних робіт або експлуатації різних об´єктів; заходи забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення (доставлення, адміністративне затри­мання, особистий огляд і огляд речей, вилучення речей і документів, від­сторонення водіїв від керування транспортними засобами та огляд їх на стан сп´яніння); заходи фізичного впливу; спеціальні засоби; вогнепаль­на зброя [4].

Очевидно, інститут адміністратив­ного примусу в теперішньому його розумінні є прямим відображенням радянського підходу до права і не має жодного відношення до захисту прав людини. Під час перевірки документів чи відвідування житла не відбувається жодного «примусу». Адже особа може добровільно надавати документи або допускати осіб у житло чи на інші об´єкти володіння. Ці заходи в законо­давстві СРСР іменувалися «примусо­вими» тільки на тій підставі, що поса­дові особи уповноважувалися вимага­ти здійснювати або не здійснювати певні дії, а громадяни були зобов´язані дотримуватися цих вказівок. Тобто відбувалося змішування в межах од­ного інституту юридичного змісту й емоційного, вольового ставлення осіб до правових положень. Це пояснюєть­ся пануючим на той час підходом до права, закладеним у працях К. Марк­са, Ф. Енгельса, В. Леніна і продовже­ним у працях А. Вишинського [5]. Коротко узагальнюючи цю відому по­зицію, необхідно згадати, що держава визначалася як машина для приду­шення (пригнічення або підтримки панування) одного класу іншим. А право було формою політики дикта­тури пролетаріату. Іншими словами, право — сукупність правил поведінки, що виражають волю панівного класу, які встановлено в законодавчому порядку, а також звичаїв та правил співжиття, що їх санкціоновано дер­жавною владою, застосування яких за­безпечується примусовою силою дер­жави для цілей охорони, закріплення та розвитку суспільних відносин і по­рядків, вигідних і бажаних для панів­ного класу. У цьому проявлявся ви­ключно інструментальний підхід до права, який означає, що будь-яке рі­шення органів держави забезпе­чується примусовою силою.

Більшість сучасних теоретиків права намагаються відійти від такого нормативістського визначення і ро­зуміння права, адже у ньому зовсім не відображається елемент свободи, зу­мовлений рівністю осіб, рівне мірило свободи [6, 248]. Якщо зараз просте­жується чітка наукова тенденція відходу від радянського праворозуміння, то адміністративісти не мають жодного виправдання для збе­реження інституту примусу в незмін­ному вигляді.

Аналіз праць переважної більшості дореволюційних учених, насамперед професора Київського університету І. Тарасова, засвідчує, що вони розгля­дали примус тільки як один із елемен­тів у процедурі виконання прийнятого адміністративного акта, коли особа відмовляється виконати ці акти доб­ровільно. Для застосування примусу необхідно, щоб була протидія з боку особи, яка не бажає виконувати рішен­ня адміністрації. «Необхідно встано­вити такі перехідні моменти від розпо­рядження до примусу, які, з одного бо­ку, забезпечували б застосування при­мусу тільки у виняткових випадках і при наявності спротиву, з другого, — попе­реджувало б зацікавлених у тому, що настане примус» — зауважував профе­сор І. Тарасов [7, 66].

Основними вимогами до права примусової влади визнавалися:

• межі примусу залежать не від значення того, що має бути виконане, а від роду і міри протидії;

• примус має місце тільки там, де є протидія, а тому зупиняється із зу­пиненням протидії;

• форми примусу можуть перед­бачатися тільки законом;

• сила примусу має бути пропор­ційна протидії, а тому має йти послідо­вно від нижчих до вищих заходів доти, поки не буде зламано спротив;

• законність застосування при­мусових заходів має підлягати судово­му контролю за скаргами потерпілих осіб [7, 67, 68].

Видами примусових заходів були:

•наказ;

•наказ із погрозою виконання на­казаного за рахунок зобов´язаної особи;

•наказ із погрозою покарання;

•наказ із погрозою фізичного примусу.

Зазначені висловлення професора І. Тарасова повністю збігаються з по­ложеннями сучасного західноєвро­пейського права щодо виконання ад­міністративних актів.

Так, у § 57-63 Закону Федеральної Землі Північний Рейн-Вестфалія «Про виконання адміністративних рі­шень» від 19 лютого 2003 р. (у Німеч­чині подібні питання врегульовуються на земельному рівні) заходами ад­міністративного примусу є:

•погроза застосування примусу;

• замінна дія (виконання рішен­ня за рахунок зобов´язаної особи);

• грошовий штраф або взяття під варту з метою виконання;

•безпосередній примус.

А самі поняття «примус», «адміні­стративний примус» використовуються у німецькому праві (згаданому Законі та Федеральному Законі «Про безпосередній примус при здійсненні публічної влади чинов­никами виконавчих органів Феде­рації» від 10 березня 1961 р.) лише для позначення окремої процедури вико­нання рішень адміністрації. До того ж Федеральний Закон обмежує примус впливом на осіб або речі за допомогою фізичної сили, допоміжних засобів та зброї (§2).

У Голландії під примусовими захо­дами розуміються тільки фізичні захо­ди, які застосовуються адміністратив­ними органами або від його імені, спрямовані проти діяльності (без­діяльності), що перешкоджає виконан­ню обов´язків, встановлених статут­ною нормою або згідно з нею (ст. 5:21 Акта з загального адміністративного права від 4 червня 1992 р.).

Іспанський законодавець у стат­тях 96-99 Закону «Про правовий режим публічної адміністрації та загального адміністративного прова­дження» від 26 листопада 1992 р. визначив виключний перелік видів примусових заходів при виконанні актів публічної адміністрації:

•стягнення майна;

•субсидіарне виконання (вико­нання рішення іншою особою за раху­нок зобов´язаної особи);

•примусовий штраф; особистий примус.

Держави — колишні югославські рес­публіки — у своїх законах (статті 285, 286 Закону Хорватії про загальне адмі­ністративне провадження, статті 275, 276 Закону Сербії про загальне адмі­ністративне провадження, статті 280, 281 Закону Македонії про загальне ад­міністративне провадження, статті 273, 274 Закону Боснії і Герцеговини про за­гальне адміністративне провадження) виокремлюють два способи виконання управлінських рішень:

1)іншою особою за рахунок зо­бов´язаної особи;

2)примус, який полягає у: погрозі його застосування; грошовому пока­ранні з метою виконання; безпосеред­ньому примусі.

У жодній європейській державі не йдеться про так зване широке розу­міння примусу Такий підхід дає змогу культивувати ідеологію винятковості примусових заходів для забезпечення правопорядку в суспільстві. У нашій же державі цього не відбувається, оскільки до інституту примусу нале­жать перевірка документів в осіб, з од­ного боку, і застосування зброї чи на­ручників — з другого.

З огляду на викладене, вважаємо за потрібне повернутися до дореволю­ційного поняття адміністративного примусу, оскільки воно в цій частині більш відповідає сучасній правовій доктрині країн Європи.

Ці новації змінять усталену систе­матику адміністративно-правових ін­ститутів. Нинішній розподіл примусо­вих заходів на запобігальні (поперед­жувальні) і припинювальні ставить за основу мету їх застосування і не зда­тен надалі виступати орієнтиром для майбутнього правового врегулювання адміністративної процедури. Запо­бігальні і припинювальні дії неодмінно зустрічаються у різних адміністратив­них провадженнях, які виникають за ініціативою адміністративних органів (при реалізації рішень, прийнятих на основі дискреційних повноважень; під час інспекцій і перевірок; під час при­тягнення до відповідальності за адміні­стративні проступки). Правове регу­лювання зазначених втручальних про­ваджень суттєво відрізняється. Тому існує різниця у підставах застосування і змісті запобігальних і припинювальних заходів, які мають місце у трьох видах втручальних процедур.

Необхідно зазначити, що поняття «втручання» відоме для практики Європейського суду з прав людини у справах щодо права на приватне і сімейне життя (ст. 8 Конвенції про за­хист прав людини і основоположних свобод). А термін «втручальні прова­дження» повніше, ніж «запобігальні (попереджувальні)» і «припинюваль­ні» провадження, відповідатиме суті адміністративних відносин, оскільки обмеження певних прав може відбува­тися не тільки примусово, а й на підставі добровільної згоди осіб.

Не витримує критики також відне­сення до структури адміністративного примусу інституту відповідальності за адміністративні проступки. Цей підхід підтримується також теоретиками пра­ва [6, 522-523]. Але він знову ж відоб­ражає радянське розуміння відпові­дальності як права держави покарати порушника і його кореспондуючий обов´язок понести призначене покаран­ня. Якщо ж розглядати відповідаль­ність під кутом зору теорії правовідно­син, то виявиться, що обидві сторони у цих відносинах мають як права, так і обов´язки.

Віднесення відповідальності до сис­теми примусу означає, на нашу думку, необхідність поширення загальних принципів на процедуру застосування адміністративних стягнень і навпаки. Але існуючі вимоги (Конституції України та європейських стандартів) до застосування адміністративних стягнень роблять неможливим подаль­ше об´єднання адміністративної відпо­відальності з іншими елементами адміністративного примусу. Основний Закон встановлює правила зворотної дії законів у часі й неможливості відповідати за діяння, які на час їх вчи­нення не визнавалися законом як пра­вопорушення (ст. 58), імунітети свідків щодо себе, членів сім´ї чи близьких ро­дичів (ст. 63).

Перелік принципів накладення адміністративних стягнень міститься в Рекомендації № ГЧ. (91) 1 Комітету міністрів Ради Європи державам-членам щодо адміністративних санкцій 1991 р. Положення цієї Рекомендації передбачають вісім принципів, яким має відповідати сфера застосування адміністративних стягнень:

1) законність, тобто визначення адміністративних санкцій та підстав їх застосування виключно в законі;

2) незворотність дії в часі закону, який встановлює або посилює адміні­стративні санкції. Цей принцип випливає із принципу законності й означає можливість застосування до особи адміністративної санкції лише за дію, яка визнається протиправною на підставі чинних правових норм. Але це не позбавляє необхідності за­стосувати положення, які набрали чинності після вчинення певного по­рушення, але пом´якшують чи скасо­вують відповідальність особи;

3) «ніхто не може двічі притягу­ватися до відповідальності одного виду за одне діяння» є відображенням за­гального принципу пе bis in idem;

4) розумність строків застосу­вання адміністративних санкцій ста­вить за мету забезпечити принцип юридичної визначеності у відносинах, відповідно до якого особа не має пере­бувати невиправдано довгий час у становищі «суб´єкта, який притя­гується до відповідальності». Складо­вими розумної тривалості адміністра­тивного провадження є обов´язок ор­гану вчиняти всі процедурні дії швид­ко і приймати рішення у справі в ро­зумні строки. Ці строки застосування адміністративних стягнень не повинні бути довшими за кримінальний процес;

5 ) обов´язок закінчення провадження прийняттям остаточного рішення, який є також гарантією юридичної визначеності відносин. Адже остаточне рішення дає змогу особі оскаржити процедуру, її проходження та саме рішення. Прийняте рішення може бути про застосування санкції, відмову в її застосуванні на підставі недоведеності фактів, а також оголошення про зупи­нення провадження;

6) забезпечення права особи на за­хист, зокрема:

знати про можливість застосу­вання адміністративної санкції та про факти, які ставляться їй у провину;

• мати достатньо часу для підго­товки свого захисту;

• отримати інформацію про ха­рактер доказів, зібраних проти неї;

• мати можливість висловити свою думку перед оголошенням рішення про санкцію;

• отримати адміністративний акт про застосування санкцій з наведени­ми мотивами, на яких він ґрунтується.

Крім цього, під час накладення ад­міністративних стягнень мають додер­жуватися загальні принципи адмі­ністративної процедури і права осіб під час її здійснення, передбачені Резолюцією (77) 31 про захист прав особи щодо актів адміністративних органів влади від 28 вересня 1977 р. Серед них право:

• бути заслуханим;

• мати доступ до інформації;

• отримувати допомогу та пред­ставницькі послуги;

• бути повідомленим про засоби правового захисту (у рішенні мають зазначатися звичайні засоби правово­го захисту і строки їх використання);

7) обов´язок адміністративного органу нести тягар доказування є складовою презумпції невинуватості та звільняє особу від обов´язку доводи­ти свою непричетність до вчинення по­рушення;

8) адміністративний акт про за­стосування санкції має бути оскаржу­ваний до незалежного і неупередженого суду, створеного на підставі закону. Такий перегляд може передбачати не лише контроль за законністю, а й пе­ревірку суті справи.

Окремі з перерахованих принципів (законність, незворотність дії в часі за­кону, розумність строків, закінчення провадження прийняттям остаточного рішення) можуть бути актуальними також для сфери здійснення втручальних заходів.

Але поширення інших засад зруй­нує звичайну діяльність публічної адміністрації, оскільки змушуватиме органи влади під час прийняття кож­ного свого рішення застосовувати мо­тивацію, достатню для подолання пре­зумпції невинуватості. У той час як для таких актів достатньо мати об­ґрунтовану підозру. Наприклад, для забезпечення тимчасового звільнення особами житла у зв´язку з можливим витоком газу не потрібно достеменно встановлювати такий факт, а пред­ставники відповідної служби можуть лише підозрювати існування певних проблем з газозабезпеченням.

Чітке дотримання усіх втручальних проваджень, що притаманне прин­ципам відповідальності, буде ставити під загрозу життя і майно осіб. При здійсненні дій щодо запобігання чи припинення порушень невиправда­ним є гарантування прав особи-адресата мати достатньо часу для підго­товки свого захисту, висловлюватися перед оголошенням рішення, отриму­вати акт з належним обґрунтуванням тощо.

З другого боку, входження заходів відповідальності до системи примусу означатиме відмову від їх основопо­ложних принципів, встановлених Радою Європи, що буде порушувати права осіб, до яких застосовуються адміністративні стягнення.

З огляду на викладене, вважаємо, що існуючий інститут адміністратив­ного примусу потребує ґрунтовного переосмислення і зміни в таких напря­мах:

1) відмови від широкого розумін­ня адміністративного примусу як сис­теми, складовими якої є запобігання, припинення і відповідальність;

2) звуження змісту адміністра­тивного примусу лише до процедури примусового виконання адміністра­тивних актів;

3) визнання нинішніх заходів адміністративного примусу (окрім від­повідальності) різновидами дій адмі­ністративних органів, які можуть за­стосовуватися під час втручальних проваджень;

4) розгляду інституту відповідаль­ності за адміністративні проступки ок­ремо від інших втручальних заходів.

 

ВИКОРИСТАНІ МАТЕРІАЛИ

1.Коліушко І., Банчук О. Поняття адміністративної відповідальності та адміністративного право­порушення в сучасному українському праві // Право України. — 2008. — № 4. — С. 31—36.

2.Адміністративний примус у діяльності органів державної податкової служби України : навч. посіб. / В. К. Шкарупа, М. В. Коваль, Т. О. Мацелик, М. О. Мацелик. — Ірпінь, 2007. — 167 с; Баклан О. В. Контрольно-наглядова діяльність та адміністративний примус в сфері охорони праці : навч. посіб. — К., 2003. — 166 с; Гаркуша А. В. Адміністративно-примусова діяльність підрозділів ДАІ : автореф. дис. … канд. юрид. наук : спец. 12.00.07 ; Нац. акад. ДПС України. — Ірпінь, 2004. — 18 с; Мельник Р. С. Забезпечення законності застосування заходів адміністра­тивного примусу, не пов´язаних з відповідальністю : автореф. дис. … канд. юрид. наук : спец. 12.00.07 ; Нац. ун-т внутр. справ. — X., 2002. — 19 с; Мельник І. В. Застосування заходів адміністративного примусу в умовах розбудови правової держави : автореф. дис. … канд. юрид. наук : спец. 12.00.07 ; Нац. акад. внутр. справ України. — К., 2004. — 20 с; Чабан В. П. Акти адміністративного примусу в діяльності міліції України : навч. посіб. — К., 2002. — 141 с; Шка­рупа В. К. Доказування та докази в адміністративно-примусовій діяльності органів внутрішніх справ (міліції) : автореф. дис. … д-ра юрид. наук : спец. 12.00.07 ; Одеський держ. ун-т ім. 1.1. Мечникова. Юрид. ін-т. — Одеса, 1996. — 57 с.

3.Колпаков В. К. Адміністративно-деліктний правовий феномен : моногр. — К., 2004. — С. 279.

4.Комзюк А. Т. Адміністративний примус // Адміністративне право України : академ. курс : підруч. : у 2 т. / редкол. В. Б. Авер´янов (голова) та ін. — К., 2007. — Т. 1. Загальна частина. — С. 422-432.

5.Головатий С. П. Верховенство права : моногр. : у 3 кн. — К., 2006. — Кн. 3. Український досвід. — С. 1305-1324.

6.Теорія держави і права : академ. курс : підруч. / за ред. О. В. Зайчука, Н. М. Оніщенко. — К., 2006.

7.Тарасов И. Т. Очерк науки полицейского права. — М., 1897.