Зміст

ПЕРЕЛІК УМОВНИХ ПОЗНАЧЕНЬ

ВСТУПРозділ 1. Теоретичні засади режиму надзвичайного стану

1.1 Становлення інституту надзвичайного стану на українських землях: історико-правовий аналіз

1.2. Сутність та правові засади режиму надзвичайного стану

1.3 Міжнародно-правові аспекти режиму надзвичайного стану

Розділ 2. АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВИЙ МЕХАНІЗМ режиму надзвичайного стану

2.1.Умови, порядок введення та скасування режиму надзвичайного стану

2.2 Система органів державної влади, що забезпечує реалізацію режиму надзвичайного стану

2.3. Роль органів внутрішніх справ у забезпеченні режиму надзвичайного стану

2.4. Адміністративно-примусові заходи в умовах дії режиму надзвичайного стану

Висновки

Список використаних джерел

ПЕРЕЛІК УМОВНИХ ПОЗНАЧЕНЬ

НС -надзвичайна ситуація.

СРСР -Союз Радянських Соціалістичних Республік.

УРСР -Української Радянської Соціалістичної Республіки.

ООН -Організація об’єднаних націй.

МВС -Міністерство внутрішніх справ.

ГУ МВС – Головне управління Міністерства внутрішніх справ.

ЄДС НС – Єдина державна система запобігання і реагування на надзвичайні ситуації техногенного та природного характеру.

ВСТУП

Актуальність темидослідження.Сучасний розвиток Української держави характеризується переломним моментом у пріоритетах безпеки особистості і держави в цілому. Стратегія соціально-економічного розвитку України визначає проблему захисту прав і свобод особи як одну з найважливіших функцій держави на сучасному етапі. Нестабільність політичної обстановки, економічні та соціальні кризи у суспільстві, зростання злочинності, правовий нігілізм та інші негативні процеси, що виникають у сучасній Україні, прямо або опосередковано провокують виникнення різного роду надзвичайних ситуацій.

Широкомасштабні надзвичайні ситуації природного, техногенного та соціального характеру періодично виникали у нашому суспільстві з початку незалежності України. Щороку реєструється сотні надзвичайних ситуацій різного характеру, унаслідок яких гинуть та отримують ушкодження люди. Це обґрунтовує існування у правовій системі України режиму надзвичайного стану. Прийнятий 16березня 2000 року Закон України “Про правовий режим надзвичайного стану” є вже третім законом, який діє з часів незалежності.

Беручи до уваги “молодість” українського законодавства про надзвичайний стан, неможливо не відзначити недостатність наукових досліджень цього правового інституту. На сьогодні в Україні чітко простежується відсутність належної наукової розробки та законодавчої регламентації одного з адміністративно-правових інститутів– правового режиму надзвичайного стану.

У різні часи деякі аспекти становлення та розвитку адміністративно-правового режиму надзвичайного стану в своїх роботах досліджували такі видатні українські науковці: В.Б.Авер’янов, О.М.Бандурка, Ю.П.Битяк, О.Г.Братель, А.С.Васильєв, І.П.Голосніченко, В.В.Зуй, С.В.Ківалов, Т.О.Коломоєць, В.М.Комарницький, А.Т.Комзюк, О.О.Крестьянінов, С.О.Кузніченко, С.К.Могил, С.В.Пєтков, В.М.Плішкін, М.М.Тищенко та інші. Велику допомогу дисертанту в дослідженні вказаного інституту надало вивчення праць закордонних та радянських вчених: С.С.Алексєєва, Ф.Ардана, Д.М.Бахраха,Д.М.Власова,В.М.Григор’єва, Ж.Гримо, А.В.Грязнова, В.В.Гущіна, О.Л.Дубовика, Р.Драго, А.Е.Жалінського, О.П.Коренєва, Ю.М.Козлова, А.М.Ларіна, С.В.Лебедь, В.В.Лозбінева, І.Л.Петрухіна, Б.Н.Порфир’єва, С.В.Пчелінцева, В.Б.Рушайло, С.Д.Хазанова та інші. Праці зазначених авторів можуть служити добрим науковим підґрунтям для подальших досліджень правового інституту надзвичайного стану. Разом з тим, на дисертаційному рівні адміністративно-правовий режим надзвичайного стану не було досліджено. Вищевказаним і обумовлено вибір теми дисертаційного дослідження.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами.Дисертаційне дослідження виконано відповідно до Пріоритетних напрямків наукових та дисертаційних досліджень, які потребують першочергового розроблення і впровадження в практичну діяльність органів внутрішніх справ, на період 2004-2009 років, затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ України № 755 від05.07.2004(п. 52 -управління ОВС в умовах надзвичайного стану (ініціатор дослідження Кримський юридичний інститут Харківського національного університету внутрішніх справ); п. 53 -управління ОВС при ускладненні оперативної обстановки (ініціатор дослідження ГУМВС України в АРКрим); п. 111 -проблеми охорони громадського порядку в надзвичайних умовах (ініціатор дослідження Харківський національний університет внутрішніх справ)); Пріоритетних напрямків наукових досліджень Харківського національного університету внутрішніх справ на 2006-2010 рр. (п. 2.1 -організаційно-правові засади охорони громадського порядку і безпеки громадян у сучасних умовах); Листа № 11354/кл від 08.09.2006 “Про направлення кваліфікаційно-фахових вимог (моделей) до працівників патрульної служби” (п. 3.1 правове забезпечення та удосконалення діяльності ОВС; ч. 8 п. 6. розділу 2.2. (вимоги до працівників після закінчення початкової підготовки та проходження стажування)).

Мета та основні задачі дисертаційного дослідження. Метаданого дисертаційного дослідження полягає у розробці теоретичних засад адміністративно-правового регулювання суспільних відносин, що виникають у разі введення, дії та під час скасування режиму надзвичайного стану, а також розробці й обґрунтуванні пропозицій та рекомендацій, спрямованих на підвищення ефективності діяльності органів державної влади в зазначених умовах.

Виходячи з поставленої мети, в дисертації вирішуються такі основні задачі:

– здійснити системне дослідження становлення інституту надзвичайного стану на українських землях;

– здійснити аналіз міжнародно-правових норм, що направлені на забезпечення прав і свобод людини в умовах дії режиму надзвичайного стану;

– визначити спеціальні ознаки режиму надзвичайного стану;

– охарактеризувати системузабезпечення режиму надзвичайного стану;

– визначити місце режиму надзвичайного стану у системі права;

– розкрити порядок введення та скасування режиму надзвичайного стану;

– визначити систему органів державної влади, що забезпечують реалізацію режиму надзвичайного стану;

– визначити роль органів внутрішніх справ у системі забезпечення реалізації режиму надзвичайного стану;

– проаналізувати систему адміністративно-обмежувальних заходів, що застосовуються до фізичних та юридичних осіб в умовах дії режиму надзвичайного стану;

– сформулювати конкретні пропозиції та рекомендації щодо удосконалення процесу реалізації заходів режиму надзвичайного стану.

Об’єктом дослідженняє суспільні відносини‚ які виникають у разі введення, дії та під час скасування режиму надзвичайного стану.

Предметом дослідженняє теоретико-методологічні та організаційно-правові засади правового режиму надзвичайного стану.

Методи дослідження.Методологічною основою даного дисертаційного дослідження є сукупність методів і прийомів наукового пізнання, що забезпечують досягнення поставленої мети. Їх застосування спрямовується системним підходом, що дає можливість досліджувати проблеми в єдності їх соціального змісту і юридичної форми. У роботі також застосовуються конкретні методи наукового пізнання. Порівняльно-правовий та історійко-правовий методи використані для аналізу історичного становлення інституту надзвичайного стану на українських землях (підрозділ 1.1), для створення концептуальної моделі режиму надзвичайного стану в рамках якої виокремлено ознаки режиму надзвичайного стану, визначене місце цього режиму у системі права (підрозділ 1.2) та для дослідження зарубіжного досвіду застосування режиму надзвичайного стану (підрозділи 1.3, 2.1). За допомогою логіко-семантичного методу поглиблено понятійний апарат (підрозділ 1.2). Системно-структурний та порівняльно-правовий методи наукового пізнання були використані для визначення системи органів державної влади, що забезпечують реалізацію режиму надзвичайного стану,а також, для з’ясування ролі органів внутрішніх справ у системі забезпечення режиму надзвичайного стану (підрозділи 2.2, 2.3).Методи класифікації та групування були використані для класифікації обмежувальних заходів, що застосовуються до фізичних та юридичних осіб в умовах дії режиму надзвичайного стану (підрозділ 2.4).Компаративний метод, статистичний аналіз та експертне опитування використовувалися для вироблення пропозицій щодо удосконалення законодавства про надзвичайний стан (підрозділи 2.1,2.2,2.3,2.4).

Нормативною основою роботи є Конституція України, міжнародно-правові акти, закони України, акти Президента України, акти Кабінету Міністрів України, а також нормативно-правові акти Міністерства внутрішніх справ України, які регламентують діяльність органів внутрішніх справ в умовах виникнення надзвичайних ситуацій різного характеру. Проаналізовано проекти деяких законодавчих актів, зокрема -Кодексу України про адміністративні проступки, Закону України “Про органи внутрішніх справ”. Емпіричну основу дослідження становлять статистичні показники та матеріали практичної діяльності органів внутрішніх справ за останні роки, відповідні матеріали довідково-публіцистичних видань та інші дані.

Наукова новизна одержаних результатівполягає у тому, що у дисертації вперше у вітчизняній науці комплексно досліджені теоретичні та практичні проблеми введення, дії та скасування режиму надзвичайного стану, а також правові та організаційні питання діяльності органів державної влади в зазначених умовах. В результаті проведеного дослідження сформульовано ряд нових наукових положень та висновків, запропонованих особисто. Наукова новизна результатів дослідження полягає у наступному:

— на принципово новій основі (в історико-правовому аспекті) розглянуто становлення та розвиток режиму надзвичайного стану на українських землях;

— дістав подальшого розвитку процес систематизації міжнародно-правових норм, що направлені на забезпечення прав і свобод людини в умовах дії режиму надзвичайного стану;

— вперше виокремлено спеціальні ознаки режиму надзвичайного стану;

— удосконалено характеристику системи забезпечення режиму надзвичайного стану;

— вперше визначено місце режиму надзвичайного стану у системі права;

— удосконалено порядок введення та скасування режиму надзвичайного стану;

— вперше розкрито зміст організації діяльності системи органів державної влади, що забезпечують реалізацію заходів режиму надзвичайного стану;

— дістало подальшого розвитку визначення ролі органів внутрішніх справ у забезпеченні реалізації режиму надзвичайного стану;

— удосконалено комплексну систему заходів адміністративного примусу, що застосовуються в умовах дії режиму надзвичайного стану;

– вперше сформульованоконкретні пропозиції та рекомендації щодо удосконалення процесу реалізації заходів режиму надзвичайного стану.

Практичне значення одержаних результатівполягає в тому, що вони становлять як науково-теоретичний, так і практичний інтерес:

– у науково-дослідній сфері: висновки дисертаційного дослідження можуть слугувати теоретичною основою для подальшої розробки проблем діяльності органів державної влади в умовах дії режиму надзвичайного стану;

– у правотворчості: в результаті проведеного дослідження сформульовано ряд пропозицій щодо внесення змін і доповнень до чинного законодавства, зокрема, Закону України “Про правовий режим надзвичайного стану”, відомчих нормативних актів, що регулюють діяльність органів державної влади;

– у правозастосовчій сфері: використання одержаних результатів дозволить удосконалити практичну діяльність органів державної влади, що забезпечують реалізацію режиму надзвичайного стану;

– у навчальному процесі: матеріали дисертації доцільно використовувати при підготовці підручників та навчальних посібників з дисциплін “Адміністративне право України”, “Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ” та “Основи управління органами внутрішніх справ”.

Апробація результатівдисертаційного дослідження.Дисертація обговорювалась за розділами і в цілому на засіданнях кафедри адміністративного права та адміністративного процесу Кримського юридичного інституту Харківського національного університету внутрішніх справ, кафедри адміністративної діяльності органів внутрішніх справ та кафедри адміністративного права та адміністративного процесу Харківського національного університету внутрішніх справ.

Результати дисертаційного дослідження доповідалися на Четвертому міжнародному науковому конгресі “Державне управліннята місцеве самоврядування” (м. Харків, 2004 р.), міжнародній науковій конференції “Молода наука Харківщини – 2004” (м. Харків, 2004 р.), міжнародній міждисциплінарній науково-практичній конференції “Сучасні проблеми науки та освіти” (м.Алушта/м.Харків, 2004 р.), науковій конференції “Сучасні проблеми юридичної науки в дослідженнях молодих вчених” (м.Харків, 2004 р.), VI звітній науково-практичній конференції Кримського юридичного інституту Національного університету внутрішніх справ (м.Сімферополь,2004 р.), науково-практичній конференції “Актуальні проблеми сучасної науки в дослідженнях молодих учених” (м.Харків,2005р.), VII звітній науково-практичній конференції Кримського юридичного інституту Національного університету внутрішніх справ (м.Сімферополь,2005 р.), науково-практичній конференції “Місце і роль внутрішніх військ у забезпеченні внутрішньої безпеки України” (м.Харків,2005 р.), регіональній науково-практичній конференції “Актуальні проблеми взаємодії регіональних органів управління з органами внутрішніх справ” (м. Кіровоград, 2005 р.), науково-практичній конференції “Актуальні проблеми сучасної науки в дослідженнях молодих учених” (м.Харків,2006р.), Всеукраїнській науково-практичній конференції “Реформування законодавства з питань протидії злочинності в контексті євроінтеграційних прагнень України” (м.Запоріжжя,2006р.), Міжнародній науково-практичній конференції “Проблеми систематизації законодавства України про адміністративні правопорушення” (м.Сімферополь,2006р.).

Матеріали дисертаційного дослідження використовуються у правотворчій діяльності, про що свідчить акт впровадження № 118/02-08 від 21 березня 2006 року (Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Постійна комісія з правових питань та питань правопорядку і надзвичайних ситуацій). Вказані матеріали використовуються в навчальному процесі Кримського юридичного інституту Харківського національного університету внутрішніх справ, про що свідчить акт впровадження даних матеріалів у навчальний процес Кримського юридичного інституту Національного університету внутрішніх справ від 15 березня 2006 року. Зазначені матеріали використовуються у науково-дослідній роботі Інституту підготовки слідчих кадрів для Служби БезпекиУкраїни у складі Національної юридичної академії ім. Ярослава Мудрого, про що свідчить акт впровадження результатів дисертаційного дослідження в науково-дослідну роботу від 30січня 2006 року. Також матеріали дисертаційного дослідження використовуються у практичній діяльності Головного Управління Міністерства з надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи в Автономній РеспубліціКрим, про що свідчить довідка № 4/1126 від 14 березня 2006 року.

Основні положення, матеріали та висновки були викладені у 15 наукових роботах автора, з яких 6 статей опубліковані у фахових юридичних виданнях. Статті “Деякі аспекти дії надзвичайного стану в Автономній Республіці Крим” та “Роль внутрішніх військ Міністерства внутрішніх справ у забезпеченні адміністративно-правового режиму надзвичайного стану” виконані у співавторстві з С.О. Кузніченко (частка дисертанта -50%). Опубліковано науково-практичний коментар до Закону України “Про правовий режим надзвичайного стану” у співавторстві з С.О.Кузніченко (дисертант є автором розділів 4-7). Розробки, що належать співавтору у роботі не використовувались.

Структура й обсяг дисертації обумовлені змістом наукової проблеми та спрямовані на досягнення мети дослідження. Дисертація складається зі вступу, двох розділів, що включають сім підрозділів, висновку, списку використаних джерел. Обсяг роботи – 180 сторінки (до списку використаних джерел). Кількість використаних джерел складає 205 найменувань і займає 21 сторінок.

РОЗДІЛ 1

ТЕОРЕТИЧНІ ЗАСАДИ РЕЖИМУ НАДЗВИЧАЙНОГО СТАНУ

1.1. Становлення інституту надзвичайного стану на українських землях: історико-правовий аналіз

Правове регулювання відносин, що виникають під час природних катаклізмів, техногенних аварій і катастроф, соціально-політичних та військових конфліктів, історично здійснювалося за допомогою актів, що регламентують застосування заходів надзвичайного характеру [84,с.55]. За своїм змістом інститут надзвичайного стану, головними ознаками якого виступають “концентрація влади” та обмеження прав і свобод громадян, у своєму розвитку нерозривно пов’язаний із реалізацією на практиці ідей та конструкцій правової держави, що засновані на фундаментальних людських цінностях, як, наприклад, права й свободи людини, демократія, законність, справедливість, безпека і т. ін. При цьому, створюючи нормативну базу, яка регламентує інститут надзвичайного стану, законодавець повинен враховувати не тільки ті процеси, що відбуваються у державі сьогодні, але й зважати на її історичні особливості, звернувшись до історії та проаналізувавши еволюцію становлення інституту надзвичайного стану у відповідному суспільстві.

Історично склалося, що правове регулювання відносин, які виникають під час надзвичайної ситуації (переважно соціально-політичного характеру), здійснювалось шляхом застосування надзвичайних заходів, котрі з самого початку свого існування проявили себе як особлива форма “диктату” і призначалися для припинення політичної активності противників режиму та боротьби з політичною опозицією. Так, наприклад, в останні роки Римської республіки при виникненні надзвичайних ситуацій різного характеру Сенат видавав “senatus consultun ultimum”. Вказаний акт уповноважував вищих магістрів вживати надзвичайні заходи, які містили у собі значні правообмеження та надання додаткових повноважень владним структурам республіки з метою врегулювання надзвичайної ситуації, що виникла [28,с.72-73].

Посилення правового регулювання інституту надзвичайного стану пов’язано з розвитком інститутів демократії та ідеї прав людини. У зв’язку з цим, надання інституту надзвичайного стану більш досконалих юридично значущих форм і закріплення його в державно-правовому механізмі більшості країн Європи відноситься до епохи буржуазних революцій XVII – XIX століть і утвердження нового ладу (Франція 1848 р., Прусія 1851 р., Австрія 1869 р., Іспанія 1871 р.). У цей час буржуазія боролась за владу, виступаючи проти абсолютивного деспотизму.

Залучення уваги законодавців до вказаного інституту є зрозумілим, якщо враховувати демократичний характер буржуазних революцій, який проявлявся в тому, що для боротьби проти аристократії і старого політичного режиму підтримка народом буржуазії була об’єктивно необхідна, у той час як їх інтереси інколи знаходились у протидії. Вивчаючи революційні процеси у Франції, А. Дайсі зазначає: “Розрахунок на підтримку паризької “черні” припускає потурання актам грубого свавілля і злочинам, що робили неможливим створення вільних інститутів у Франції. Подавлення виступів паризької “черні” було рівнозначним настанню реакції”. У зв’язку з цим “творцям нового правопорядку” був необхідний захист як від старої, так і нової небезпеки [40, с. 33-34].

Звичайно, за таких умов виникала необхідність у новій правовій регламентації форм державного примусу. Одним з таких засобів і став інститут “узаконеної диктатури”, який реалізовує себе у рамках надзвичайного (осадного, виключного) стану. Необхідність у цьому інституті була виправдана інтересами нації, що, однак не перешкоджало застосовувати його для розправи з політичною опозицією або для придушення непокори народних мас.

У цьому відношенні слід погодитися із зауваженням К. Маркса про те, що “добропорядні республіканці зробили винахід, який сам проклав собі дорогу по всьому континенту, але знову повертається до Франції. Цей винахід – осадний стан. Чудовий винахід, що періодично застосовується у кожній кризі в ході французької революції” [40,с.34].

Проаналізувавши погляди деяких вчених того часу, ми можемо зробити висновок про те, що становлення інституту надзвичайного стану дає підстави для виникнення ідеї про “державну необхідність”, суть якої полягає у тому, що державне та суспільне благо є найвищою цінністю і уряд має право застосовувати будь-які заходи для охорони та збереження цієї цінності. Ідеологічним підґрунтям цього стали погляди класиків європейської філософської думки. Відомий вислів Ш.Л.Монтеск’є, що “досвід найбільш вільних народів, які коли-небудь існували на землі, змушує визнати, що бувають випадки, коли необхідно на деякий час “накинути на свободу покривало”, отримав широку підтримку у європейській політико-правовій літературі. Німецький вчений Блюнчлі вважав, що коли мова йде про рятування держави, і коли це рятування неможливе без порушення відповідних прав громадян, уряд не може, та й не повинен, зберігаючи ці права та інтереси, прирікати державу на загибель. Уряд повинен зробити все, що необхідно для зберігання і рятування держави [40, с. 34].

Далі розглянемо питання щодо становлення інституту надзвичайного стану на українських землях. Розпочинаючи розгляд цього питання, слід, на нашу думку, звернути увагу на той факт, що в Україні питанням надзвичайних ситуацій приділялась увага ще за часів Великого князівства Литовського, до якого, після роздроблення Русі наприкінці XIV століття, була приєднана більша частина території сучасної України. Інші території увійшли до складу Польщі та Молдови. Пізніше, після об’єднання Литви та Польщі, Україна увійшла до складу єдиної держави Речі Посполитої [55,с.126-128].

У Литовських статутах приділяється увага надзвичайним ситуаціям, що безумовно не випадково -приводом для цього були соціально-політичні та зовнішні конфлікти [28, с. 74; 55, с. 120-131]. Литовські статути надавали широкі повноваження органам державної влади та управління. За III Литовским статутом Великий князь мав досить широкі повноваження (очолював виконавчо-розпорядчі органи, призначав на посади службовців, керував військом). Однак, наприкінці XV століття влада князя значною мірою обмежувалася “Панами-Радами” і сеймом, без згоди і схвалення яких князь не мав права вирішувати основні питання державної політики [55,с.158]. Так, наприклад, Литовський статут закріплює таке положення, що у разі необхідності, тобто виникнення надзвичайної ситуації (соціального або зовнішнього конфлікту), Великий князь та Пани-Рада мають право “заряджувати все потрібне для оборони землі, проводити загальну мобілізацію”; у разі виникнення відповідної потреби навіть можуть накладати додаткові або, так звані, надзвичайні податки і віддавати державні скарби у заставу [28,с.74; 197, с. 60-134].

На початку XVIII століття Лівобережжя, Слобожанщина та Запорізька Січ перебували у складі Російської Імперії. Правобережжя залишалось у складі Речі Посполитої [55, с. 277]. У цей період були прийняті “Пакти та конституційні закони та вільностей Війська Запорізького між ясновельможним паном Пилипом Орликом, новообраним Гетьманом Війська Запорозького, та між старшиною, полковниками Війська Запорозького” [197,с. 186-200]. Цей документ мав ще назву “Перша Конституція України Гетьмана Пилипа Орлика”. У цьому документі закріплено положення, що “якщо ж поза сесіями Генеральної Ради, траплятимуться якісь справи, котрі треба невідкладно розглянути, вирішити та залагодити, то ясновельможний гетьман може вжити всієї повноти влади і впливу для владнання і поправадження таких справ з відома генеральної старшини” [197,с.196].

Проведений аналіз історичних документів свідчить про те, що і Литовські статути, і “Перша Конституція України Гетьмана Пилипа Орлика” містили у своєму змісті окремі елементи інституту надзвичайного стану, такі як: визначення механізму надання додаткових повноважень окремим особам (князю, гетьману) у разі виникнення надзвичайних ситуацій природного, соціально-політичного або воєнного характеру. До таких додаткових повноважень відносились здійснення загальної мобілізації та накладання додаткових податків.

Однак, про виникнення надзвичайного стану як окремого надзвичайного режиму, що був створений з метою врегулювання надзвичайних ситуацій соціально-політичного характеру, можна вести мову тільки після 8 липня 1791 року, коли у Франції був прийнятий перший Закон “Про осадний стан”. У зв’язку з цим, слід зазначити, що режим осадного стану є аналогом сучасного режиму надзвичайного стану.

Закон “Про осадний стан” був постійним, потенційно діючим нормативним актом. З прийняттям у Франції Закону “Про осадний стан” починається законодавче регулювання даного режиму. Цей Закон вперше регламентує порядок введення осадного стану у зв’язку з виникненням внутрішніх заворушень у країні, визначає порядок застосування заходів надзвичайного характеру, порядок здійснення правосуддя.

Протягом XIX століття режим осадного стану регулювався відповідними законами від 1848, 1849 і 1878 років. Згідно з Законом “Про осадний стан” від 1848 р., вказаний режим міг бути введений тільки на підставі закону, який приймався парламентом. Це загальне положення, але були також визначені випадки, коли осадний стан міг бути введений Президентом республіки. Наприклад, у випадку відстрочки засідання депутатів осадний стан міг бути введений Президентом республіки, але за погодженням з Радою міністрів. У разі припинення легіслатури (тобто розпуску палати депутатів) осадний стан також міг бути введений Президентом республіки, за погодженням з Радою міністрів, у випадку війни з іноземною державою, на території, якій загрожував напад “ворожої” сторони. Отже, якщо палати розпущені, ніякі ускладнення внутрішнього характеру, навіть збройне повстання, не давали Президенту право оголосити лише своєю владою осадний стан. У випадках, коли осадний стан вводився Президентом республіки, “новостворені” палати розглядали законність та обґрунтованість такого рішення Президента [34,с.107].

Згідно відповідних законів сутність осадного стану у Франції полягає у наступному:

– у випадку введення осадного стану повноваження громадської влади з охорони громадського порядку та безпеки переходять до військової влади;

– військовій владі надаються надзвичайні повноваження поліцейського характеру, що обмежують права і свободи громадян (проводити обшуки житла, вимагати видачі зброї і припасів до неї та інше);

– злочини і вчинки, спрямовані проти безпеки республіки, проти конституції, порядку та громадської безпеки можуть бути передані на розгляд воєнних суддів [34, с. 108].

Таким чином, законодавець робив усе можливе, щоб адміністративна влада не допускала безпідставного введення осадного стану у своїх інтересах та не обмежувала особисту свободу громадян.

Повертаючись до розгляду питання становлення інституту надзвичайного стану на українських землях, слід зазначити, що у ХІХ столітті майже всі українські землі возз’єдналися під владою Росії. У першій половині ХІХ століття, вже за відсутності української державності, завершується ліквідація національної правової системи. На всій території України набуває чинності загальноімперське законодавство, при збереженні лише окремих норм права України, визнаних і закріплених у законах Російської імперії. В цей період у сфері публічного права керувалися винятково Російським законодавством [55, с. 340-357].

Виключне законодавство Росії пройшло складний шлях становлення від жорстких каральних заходів абсолютизму до режиму виключного стану при конституційній монархії. Слід відзначити, що у цей час, до отримання незалежності України, інститут надзвичайного стану набув найбільшого розвитку, і у зв’язку з цим ми розглянемо цей період більш детально.

У Російській імперії інститут надзвичайного стану початково формувався через введення поняття режиму виключного стану. Про виникнення виключного стану в Російській імперії можна вести мову тільки після 14 серпня 1881 року, коли було прийнято Положення “Про заходи щодо охорони державного порядку та громадського спокою”. Слід зазначити, що вказане положення є кодифікованим актом, який зібрав у єдину систему заходи, закріплені законодавством, що були видані в різний час.

Першою передумовою прийняття Положення “Про заходи щодо охорони державного порядку та громадського спокою” стало те, що до кінця ХIХ століття в Росії з’явилися елементи конституційного режиму, який означав, що влада монарха не є абсолютною, а обмежена законодавчим органом. В той час стало неможливим застосовувати заходи державного примусу на власний розсуд монарха і без попередніх умов, тобто без згоди законодавчого органу. Другою передумовою прийняття вказаного акту є те, що у той час в Росії відбувається загострення всіх політичних, економічних, національних та інших протиріч, що виявлялося у соціальних сутичках та зростанні революційного руху [34, с. 117-119].

Цікаво, що, згідно зі ст. 4 Положення “Про заходи щодо охорони державного порядку та громадського спокою”, у тих випадках, коли злочинна (протиправна) діяльність деяких осіб в окремих місцевостях набувала такого масштабу, що загрожувала державному порядку і громадській безпеці та вимагала застосування особливих заходів, спрямованих на запобігання вказаним проявам, то у зазначених місцевостях оголошувався у встановленому порядку виключний стан [51, с. 60-63].

Положення “Про заходи щодо охорони державного порядку і громадського спокою” було прийнято як тимчасовий закон, терміном на три роки. Проте, внаслідок зростання соціально-революційного руху, накопичення соціальних протиріч та їх несвоєчасного вирішення, дане Положення фактично стало застосовуватися в якості постійного механізму управління. Це Положення діяло аж до лютого 1917 року.

Слід зазначити, що це Положення не містило визначення виключного стану, у зв’язку з чим вчені-юристи того часу намагались сформулювати визначення цього явища. Так, на думку В.В. Іванівського, виключний стан являє собою особливу форму поліцейського примусу, діє на основі тимчасових законів та в окремій місцевості [54, с. 164]. Він також ототожнює виключний стан з обмеженням свободи пересування, висиланням, поліцейським наглядом. На нашу думку, з цим визначенням можна погодитися лише частково. Виключний стан не можна ототожнювати з обмеженнями, що застосовуються під час його дії, адже вказані заходи виступають не в якості рівноправних форм, а у вигляді конкретних заходів.

Більш вдале визначення виключного стану наводить В.М. Гессен у своїй роботі “Виключний стан”. Під виключним станом В.М. Гессен розумів сукупність виключних повноважень, які надаються уряду під час виникнення обставин, що загрожують існуванню держави зсередини або ззовні [34,с.51].

Запровадження виключного стану значно розширювало коло прав та обов’язків адміністративних органів -як центральних, в особі Міністерства внутрішніх справ (далі -МВС), так і місцевих – губернаторів, градоначальників, начальників жандармських управлінь. Іноді виключні повноваження надавались тимчасово створеним урядовим органам. Управління та координація дій щодо застосування надзвичайних заходів охорони зосереджувалась у руках Міністра внутрішніх справ, який давав розпорядження, що були обов’язковими для всіх місцевих органів влади, а також відміняв їх рішення, якщо вони не відповідали цілям виключного стану.

Згідно з Положенням “Про заходи щодо охорони державного порядку та громадського спокою” (далі – Положення) від 14 серпня 1881 року виключний стан містить у собі два види режимів: режим посиленої охорони та режим надзвичайної охорони. Це Положення проводить різницю між зазначеними режимами за підставами введення, за ступенем жорсткості заходів, що застосовуються, та за характером правообмежень. Розглянемо ці режими.

Режим посиленої охоронибув “першою сходинкою” щодо застосування надзвичайних заходів і вводився у випадках, коли громадський спокій порушувався злочинними посяганнями на існуючий державний лад, безпеку приватних осіб, а також їх майно. Цей режим вводився тільки за умов, коли застосування постійно діючих законів під час виникнення таких ситуацій було визнано неефективним.

Під час введення режиму посиленої охорони місцевим органам надавались повноваження двоякого роду – запобіжного та репресивного характеру. Повноваження запобіжного характеру насамперед містили у собі: призупинку гарантій особистої свободи, що були встановлені загальним законодавством; призупинку гарантій свободи зборів; призупинку гарантій свободи торгівлі та промислів [34, с. 125-126]. До запобіжних повноважень відносилося надання адміністрації права не затверджувати у посадах, а також право звільняти з посад у міських та судових установах тих осіб, які були визнані “ненадійними”.

На відміну від запобіжних повноважень, репресивні повноваження мали за мету посилення відповідальності за скоєні злочини, за невиконання обов’язків, що були покладені виключним станом на приватних осіб. За своєю суттю, репресивні повноваження повинні були попередити шляхом залякування порушення громадського спокою та державного порядку. Репресивні (примусові) повноваження були теж двоякого роду. По-перше, губернським начальникам надавалося право затвердження санкцій за правопорушення, що були направлені проти громадського спокою та державної безпеки. Справи про такі правопорушення розглядалися у адміністративному порядку (п. 1 ст. 16 Положення). По-друге, адміністративній владі надавалося право передавати на розгляд воєнного суду окремі справи про злочини, які були передбачені кримінальним законодавством. Це робилося з метою осудження злочинців за законами воєнного часу [34, с. 127-128].

Режим надзвичайної охоронивводився, коли посягання, що спричинили введення режиму посиленої охорони, створювали “суспільну занепокоєність” та викликали необхідність застосування надзвичайних заходів з метою поновлення правопорядку. Характеризуючи режим надзвичайної охорони, насамперед необхідно зазначити, що усі повноваження, які були надані адміністративній владі під час дії режиму посиленої охорони, не тільки зберігали свою дію і під час введення режиму надзвичайної охорони, але й значно розширювалися (ст. 23 Положення). До додаткових запобіжних повноважень відносилися:

– право накладати секвестр (право користуватись майном) на нерухомість, арешт на рухоме майно та доходи з нього;

– право призупиняти та припиняти збори станових, міських і земських установ;

– право надавати дозвіл на проведення екстрених зборів, і у кожному випадку їх проведення посадова особа визначала коло питань, що підлягали усуненню з обговорення на цих зборах;

– право призупиняти роботу періодичних видань на весь час дії режиму;

– право зачиняти навчальні заклади на термін не більш одного місяця (ст.26) [34, с. 130].

Під час введення в дію режиму надзвичайної охорони значно розширювались репресивні повноваження головнокомандуючого. У вказаний період значно збільшувалися санкції за невиконання постанов, що були видані головнокомандуючим. Більш того, йому надавалося право вилучення із загальної підсудності справ щодо проступків, які були заздалегідь визначені, з подальшим їх розглядом адміністративною владою.

Згідно зі ст. 7 Положення, посилена охорона вводилась Міністром внутрішніх справ, а також генерал-губернатором, у межах підвідомчої їм місцевості з негайним повідомленням про це Урядовому Сенату. Режим надзвичайної охорони вводився Радою Міністрів за поданням Міністра внутрішніх справ. У випадках, коли яка-небудь територія ставала “відрізаною” від центральних органів влади в силу екстремальних обставин, виключний стан міг бути введений генерал-губернатором, губернатором або градоначальником [51, с. 63].

Під час введення виключного стану точно визначалась територія, на яку розповсюджувався режим, а також термін дії: для режиму посиленої охорони не більш, ніж на один місяць, для надзвичайної охорони – шість місяців. Термін дії виключного стану міг бути продовжений постановою Ради Міністрів. Скасування виключного стану спричиняло скасування усіх тимчасових постанов, що були прийняті з метою реалізації режиму, і негайне поновлення законодавства, яке діяло у звичайних умовах [34, с. 123].

Адміністративній владі у місцевостях, де був запроваджений виключний стан, надавалися такі додаткові повноваження:

– Міністр внутрішніх справ, за погодженням з Міністром юстиції передавав справи про державні злочини на розгляд воєнним судам;

– губернатори та градоначальники відстороняли від посад будь-яких службовців у міських управліннях;

– місцеві начальники поліції піддавали адміністративному затриманню “ненадійних” осіб на строк до семи діб [52, с. 127].

Якщо під час припинення засідання Державної думи виникали надзвичайні обставини, що вимагали необхідності застосування надзвичайних заходів (а це могло бути здійснено у законодавчому порядку) -тобто запровадження виключного стану, то ці заходи могли бути прийняті безпосередньо Імператором за поданням Ради Міністрів. Така процедура запровадження виключного стану значно підвищила роль виконавчої влади. Вказані заходи оформлювалися актами, що отримали назву надзвичайних указів. Прийняття надзвичайних указів протиставлялося нормальній законотворчій діяльності, і могло бути виправдане тільки тому, що у житті будь-якої держави можуть виникати ситуації, коли для збереження громадського порядку та безпеки необхідно відступати від звичайного конституційного порядку.

Особливе розповсюдження виключні правові режими отримали під час придушення революцій 1905-1907 років. Це дозволило В.І. Леніну назвати Положення “Про заходи щодо охорони державного порядку та громадського спокою” одним із найбільш “стійких” основних законів Російської імперії [190,с.14].

Події 1917-1920 років, що відбувалися в Росії і в тому числі в Україні, мали насичений та динамічний характер. Напружена революційна обстановка у державі, постійна зміна урядів, намагання окремих територій отримати незалежність – все це утримувало українську державу в постійному “стані надзвичайного характеру” [28,с.74-75]. Вже у другій половині 1917 року відбулися криваві події, що загрожували “завоюванням революції”. Тому Генеральний Секретаріат України, з метою збереження ситуації під контролем, у своєму зверненні до усіх громадян України від 27 жовтня 1917 року закликає населення України до спокою. Також у цьому зверненні було зазначено, що Генеральний Секретаріат разом з усіма революційними силами України буде рішуче боротися з будь-якими спробами підтримки Петроградського повстання [198,с.20].

У такий напруженій обстановці було прийнято багато нормативних актів, спрямованих на подолання тогочасного “надзвичайного” соціально-політичного стану. Так, у прийнятій 29 квітня 1918 року Конституції Української Народної республіки була визначена система прав громадян України. До них належали особисті, політичні та соціально-культурні права. У розділі VIII Конституції “Про тимчасове припинення громадських свобод” визначено, що у випадках виникнення війни або внутрішніх заворушень громадські свободи можуть бути обмежені або припинені. Перелік громадських свобод, що підлягають припиненню повинен бути визначений у спеціальному законі, який приймався у звичайному порядку Всенародними Зборами. Коли Всенародні Збори не зібрані, то тимчасово припиняти громадські свободи Конституція уповноважувала Раду Народних Міністрів. Припинення громадських свобод обмежувалося трьома місяцями, і продовження його строку могло бути здійснене лише після затвердження Всенародними Зборами. Однак, статтею 19 Конституції були визначені права громадян, які не могли бути обмеженими навіть у випадках “державної скінченності” -тобто під час виникнення війни або внутрішніх соціальних заворушень. До таких прав були віднесені: ніхто не може бути покараний смертю (право на життя); ніхто не може бути підданий тілесним покаранням, або іншим актам, що принижують людську гідність (право на повагу особистої гідності); не може бути накладена конфіскація майна, як кара; гарантується таємниця листування; гарантується вільний вибір місця проживання. Єдиним надзвичайним адміністративно-правовим режимом, що був закріплений у Конституції 1918 року, був воєнний стан. Цей стан проголошувався постановою Всенародних Зборів [198, с. 52-56].

У перші роки існування Радянської влади, у міру загострення політичної боротьби, надзвичайні заходи були піднесені до рангу основних. На законодавчому рівні застосування надзвичайних заходів охорони державного порядку визначалося Постановою Центрального Виконавчого Комітету та Ради Народних Комісарів Союзу Радянських Соціалістичних Республік (далі – СРСР) від 3 квітня 1925 року “Про надзвичайні заходи охорони революційного порядку”. Постанова передбачала три види надзвичайних адміністративно-правових режимів: виключний стан; воєнний стан не на театрі військових дій; воєнний стан на театрі військових дій [189]. Слід за цим було затверджене і республіканське Положення “Про надзвичайні заходи охорони революційного порядку” [28, с. 75]. Під надзвичайними заходами розумілася сукупність державних заходів щодо захисту державної та громадської безпеки шляхом надання апарату управління додаткових адміністративних повноважень. Вказане Положення надавало місцевим органам влади право застосовувати такі надзвичайні заходи:

– виселяти з місцевості, де був введений виключний стан, осіб, які були визнані “небезпечними” для громадського порядку;

– у випадках стихійного лиха проводити реквізицію майна та встановлювати трудову повинність;

– призупиняти дію підприємств та установ;

– розпускати громадські організації;

– забороняти проведення зборів;

– призупиняти випуск періодичних видань [33, с. 279; 189].

Згідно з Положенням “Про надзвичайні заходи охорони революційного порядку”, виключний стан вводився у випадках контрреволюційних виступів, масового посягання на майно громадян, а також під час виникнення стихійного лиха. Також цією Постановою було передбачено створення революційних трибуналів паралельно з судами загальної юрисдикції [151].

Необхідно звернути увагу на той факт, що у 1927 році в Україні був прийнятий Адміністративний кодекс Української Радянської Соціалістичної Республіки (далі – УРСР) [7]. Завданням цього Кодексу було забезпечення запровадження революційної законності в адміністративній царині та систематизація правил, що регулюють, відповідно до основних принципів радянського ладу, діяльність адміністративних органів та інших органів влади [198, с. 270]. Адміністративний кодекс УРСР, окрім загальних положень щодо діяльності адміністративних органів, визначав порядок застосування заходів адміністративного впливу. До них належали: заходи адміністративного впливу, що застосовувалися у випадках порушення обов’язкових постанов; затримання особи; трус і виїмка; застосування зброї; реквізиція і конфіскація тощо. Окрему увагу було приділено надзвичайним заходам щодо охорони революційного порядку. На відміну від Положення “Про надзвичайні заходи охорони революційного порядку” [189], у якому було визначено три надзвичайних адміністративно-правових режими, Адміністративний кодекс УРСР визначав їх два: винятковий стан і воєнний стан. Вказаний Кодекс чітко визначав такі положення:

– підстави для введення виняткового стану (контрреволюційні замахи на владу, масового посягання на майно громадян, виникнення стихійного лиха, як перехідний захід до нормального стану в місцевостях, що були у воєнному стані);

– порядок введення виняткового стану (вводився постановою Всеукраїнського Центрального Виконавчого Комітету);

– термін дії виняткового стану (проголошувався не більше, ніж на три місяці);

– компетенцію органів адміністративної влади під час дії виняткового стану [7].

Разом із тим у Кодексі зовсім не приділялася увага ступенню обмеження прав і свобод особистості в умовах дії виняткового стану.

Здійснивши аналіз надзвичайних заходів охорони революційного порядку, які були закріплені в Адміністративному кодексі УРСР, ми можемо зробити висновок про те, що норми Адміністративного кодексу УРСР є спеціальними по відношенню до норм, які були передбачені в Положенні “Про надзвичайні заходи охорони революційного порядку”.

Під час Великої Вітчизняної війни (1941–1945 роки) на території усього СРСР діяв воєнний стан, який був запроваджений Указом Президії Верховної Ради СРСР від 22 червня 1941 року [81, с. 81]. Необхідно зазначити, що воєнний стан за своїм змістом був дуже близький до режиму надзвичайного стану, проте цей режим немов би поглинув правообмеження, що були передбачені у Положенні “Про надзвичайні заходи охорони революційного порядку” та Адміністративному кодексі УРСР.

У післявоєнний період законодавство про надзвичайний стан не отримало достатнього розвитку, оскільки у 50-70-х роках культивувалась ідея про відсутність у країні “розвиненого соціалізму” внутрішніх соціально-політичних конфліктів. У зв’язку з цим, Указом Президії Верховної Ради СРСР від 3 листопада 1962 року “Про зміни та визнання такими, що втратили силу законодавчих актів СРСР” було скасоване Положення “Про надзвичайні заходи охорони революційного порядку” [78, с. 224].

Конституція СРСР 1977 року передбачала, що Президіум Верховної Ради СРСР в інтересах захисту СРСР міг вводити воєнний стан в окремих місцевостях або в усій країні. Це був лише єдиний надзвичайний захід, що був призначений для захисту СРСР від зовнішнього нападу. Під воєнним станом розумівся особливий режим у країні або в окремих її місцевостях, що вводився під час виникнення виключних обставин -не тільки воєнних дій, але й стихійного лиха [76, с. 57]. Але цей захід не був розрахований на вирішення внутрішніх проблем держави.

З другої половини 80 років ситуація в країні почала змінюватись. Масові безладдя й інші надзвичайні ситуації природного та соціально-політичного характеру охопили значну частину її території і набували повторного характеру. Так, наприклад, у 1988 р. у ряді міст Азербайджанської РСР відбулися масові безпорядки, що призвели до людських жертв. Аналіз ситуації, що склалася, засвідчив -звичайні заходи не вирішують проблем щодо стабілізування суспільного стану. Між тим, для застосування воєнного стану, передбаченого Конституцією СРСР, підґрунтя було відсутнє. Тоді 21 вересня 1988 р. на території Народно-Карабахської автономної області й Агдамського району Азербайджану був введений “особливий стан”. Надалі така практика отримала широке розповсюдження. Зокрема, в листопаді 1988 р. був введений надзвичайний стан і встановлена комендантська година в Баку й інших містах та районах Азербайджану, а також у м. Єревані [76,с.57-59; 81,с.84].

У зв’язку з виниклою на практиці необхідністю у надзвичайних заходах, Верховна Рада СРСР 1 грудня 1988 року прийняла Закон “Про зміни і доповнення Конституції СРСР”. У Конституцію СРСР були внесені такі зміни: “Президією Верховної Ради СРСР в інтересах захисту СРСР та безпеки його громадян вводиться воєнний або надзвичайний стан в усій країні, а також в окремих її місцевостях. Також можуть застосовуватись “особливі форми управління” [81, с. 225].

3 квітня 1990 року Верховна Рада СРСР прийняла Закон СРСР “Про правовий режим надзвичайного стану”, чітко визначивши мету існування вказаного інституту, точний перелік надзвичайних заходів, що можуть бути застосовані з метою усунення загрози безпеці, а також відповідальність громадян та посадових осіб за порушення встановлених правообмежень [28,с.76]. Однак цей закон був прийнятий в дуже складній обстановці і містив у собі багато недоліків. Здійснивши аналіз зазначеного закону, можна зробити такий висновок, що він не містив правових гарантій, які були визначені у міжнародно-правових актах -не був визначений строк дії режиму надзвичайного стану, не визначалися права, що не можуть бути обмежені під час дії режиму надзвичайного стану. Проте, не дивлячись на усі вказані недоліки, перша спроба недопущення адміністративного свавілля та створення цивілізованих форм управління під час виникнення надзвичайних ситуацій різного характеру була зроблена. Цей правовий акт відіграв суттєву роль у розвитку вітчизняного законодавства, що регулює відносини в особливих умовах.

Після проголошення державної незалежності України був прийнятий Закон “Про надзвичайний стан”, що свідчить про особливу важливість регулювання відносин, які виникають у відповідних умовах [150]. Вказаний Закон містив у собі положення щодо визначення порядку введення режиму надзвичайного стану, строку дії режиму надзвичайного стану, визначав порядок здійснення органами законодавчої та виконавчої влади, суддів, правоохоронних органів своїх повноважень, окремо визначав заходи, що могли бути вжиті в умовах надзвичайних ситуацій природного та техногенного характеру та у випадках соціально-політичних надзвичайних ситуацій. Таким чином, Закон закріпив положення, що відображають особливості різних надзвичайних ситуацій і тим самим розмежовують їх.

Сьогодні на території України діє вже інший закон, що регулює відносини в умовах дії режиму надзвичайного стану, – це Закон України “Про правовий режим надзвичайного стану” [159]. Також існують інші нормативні акти, що здійснюють регулювання відносин, які виникають під час виникнення надзвичайних ситуацій різного характеру. Це, зокрема, такі закони України, як “Про правовий режим воєнного стану”, “Про зону надзвичайної екологічної ситуації” та інші.

Існуючий Закон України “Про правовий режим надзвичайного стану” увібрав у себе позитивні положення, що містились у попередніх законах, врахував вимоги, що висуваються до режиму надзвичайного стану міжнародно-правовими актами. Міжнародні вимоги до режиму надзвичайного стану будуть більш детально розглянуті у підрозділі 1.3. При розробці цього закону був врахований історичний та закордонний досвід застосування інституту надзвичайного стану в різних країнах.

Разом із тим, слід зазначити, що діючий Закон України “Про правовий режим надзвичайного стану” є одним з найліберальніших подібних законів у світі. Це обумовлено цілою низкою обставин. По-перше, особлива громадсько-політична ситуація в Україні під час його розробки та прийняття (1998 – 2000 рр.), що відзначалася активним проголошенням ідеалів демократії. По-друге, відсутність фундаментальних досліджень правового інституту надзвичайного стану. Під час існування СРСР взагалі вважалося ідеологічно некоректним проводити такі дослідження, бо надзвичайний стан розглядався, як засіб боротьби з революційним та робочим рухом.

Здійснивши історичний огляд становлення інституту надзвичайного стану, можемо зробити висновок про те, що режим надзвичайного стану повинен застосовуватися як крайній захід для захисту громадської та державної безпеки. Із самого початку свого виникнення, інститут надзвичайного стану використовувався як ефективна зброя для боротьби з політичною опозицією.

Інститут надзвичайного стану під час становлення на українських землях пройшов “довгий шлях” від часткового закріплення його окремих положень щодо застосування надзвичайних заходів до єдиного нормативного акту, що регламентує порядок введення й скасування режиму надзвичайного стану, порядок та межі застосування надзвичайних заходів, контроль за порядком реалізації надзвичайного стану з боку міжнародної спільноти. Даний інститут пройшов шлях від адміністративного “імпровізування” окремими посадовими особами щодо застосування обмежувальних заходів -до законодавчої процедури затвердження здійснення таких заходів. Законодавець робив усе можливе, щоб влада не допускала введення режиму надзвичайного стану та не обмежувала особисту свободу громадян в своїх інтересах. Правова концепція обмеження прав і свобод людини в умовах дії режиму надзвичайного стану також пройшла суттєвий розвиток -від застосування виключно репресивних заходів, з метою залякування населення, боротьби з політичною опозицією та робочим рухом, до прийнятного ослаблення або тимчасового призупинення конституційних прав і свобод.

1.2. Сутність та правові засади режиму надзвичайного стану

Держава постійно “заклопотана” необхідністю забезпечення безпеки своїх громадян. Соціальні конфлікти, екологічні, техногенні катастрофи роблять це завдання ще більш складним, адже воно вимагає підключення усіх ресурсів державного механізму, суспільних і особистих сил та засобів. Проблема стає особливо актуальною у разі виникнення надзвичайних ситуацій (далі – НС), що змушує державні структури застосовувати заходи, які у звичайних умовах є протизаконними – обмежувати конституційні права громадян і організацій, накладати на них додаткові заборони та обов’язки.

Заходи, що застосовуються в умовах дії режиму надзвичайного стану, є недопустимими і антиконституційними у звичайних умовах життєдіяльності, але їх застосування необхідне у випадках виникнення НС, коли для ліквідації загрози безпеці недостатньо звичайних правових засобів. НС вимагає застосування адекватних заходів – у протилежному випадку, держава не буде здатна забезпечити виконання покладених на неї функцій, що закріплені у Конституції.

Слід зазначити, що закон надає право індивіду діяти, не зважаючи на закон, у стані необхідної оборони або крайньої необхідності, тобто вчиняти дії, які у звичайних умовах протизаконні. Так і держава в умовах виняткової загрози національній безпеці може діяти за правом “державної необхідності”, тобто користуватися винятковим правовим механізмом – режимом надзвичайного стану. Однак, наявність права “державної необхідності” ще не означає, що органи державної влади мають право застосовувати будь-які заходи, необхідні для усунення загрози безпеці. Такі заходи повинні бути закріплені у Законі і можуть бути виправдані лише за умови, що заподіяна ними шкода є меншою, ніж шкода, якій ці заходи запобігли [182,с.73].

Відомі випадки, коли “державна необхідність” зводилася до потреб правлячої політичної групи, яка будь-яку ситуацію, що загрожує її владі, поспішає проголосити надзвичайною, небезпечною для всього суспільства і такою, що вимагає застосування обмежувальних заходів. Так, наприклад, у серпні 1991 року, так званим Державним комітетом з надзвичайного стану були застосовані обмежувальні заходи під час необґрунтованого введення надзвичайного стану. Це призвело до того, що режим надзвичайного стану у більшості громадян асоціюється не із засобом захисту їх прав та свобод від незаконного обмеження, а навпаки -із застосуванням до них тортур, здійснення репресій та інших протиправних дій.

Конституційна регламентація введення режиму надзвичайного стану, в поєднанні з вичерпною регламентацією усіх припустимих обмежень у роботі державних органів і правовому статусі особистості, при їх настанні має перешкоджати зловживанням з боку органів виконавчої влади [24,с.4;99,с.75]. На нашу думку, такий підхід дозволяє говорити про демократичні гарантії як забезпечення діяльності державних інститутів, так і основних прав та свобод громадян.

Згідно з законодавством України, існує чотири види надзвичайних спеціальних адміністративно-правових режимів: правовий режим воєнного стану, правовий режим надзвичайного стану, правовий режим зони надзвичайної екологічної ситуації та режим надзвичайної ситуації. Конкретні параметри правових режимів істотно відрізняються: кожний режим закріплює визначену кількість заборон та позитивних зобов’язань. Вони різні за глибиною змін у конституційному статусі громадян, за територією, на якій вводиться режим, та за терміном дії режиму [84,с.57].

Наука адміністративного права традиційно виділяє три види надзвичайних режимів: воєнний стан, надзвичайний стан, особливий стан [26, с. 208]. Проте, в силу визначення предмета дисертаційного дослідження, більш детально ми розглянемо правовий режим надзвичайного стану.

Правову основу режиму надзвичайного стану складають відповідні норми, що закріплені у Конституції України (ст. 64, п. 31 ст. 85, п. 19 ст. 92, п.п. 20, 21 ст. 106, п. 10 ст. 138 Конституції України) [69]; Закони “Про правовий режим воєнного стану” [157], “Про правовий режим надзвичайного стану”[158], “Про зону надзвичайної екологічної ситуації” [145], “Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи” [160], “Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру” [142]; “Про Раду національної безпеки і оборони” [163], “Проміліцію”[148], “Про внутрішні війська МВС України” [127], “Про службу безпеки України” [172], “Про Цивільну оборону” [176], “Про збройні сили України” [144], “Про прокуратуру”[162], “Про мобілізаційну підготовку і мобілізацію” [149] та інші; відповідні Укази Президента, а також Постанови Кабінету Міністрів України, що регулюють питання, які виникають у зазначених умовах; накази, інструкції, правила, що надходять від відповідних державних органів.

Вивчення Закону України “Про правовий режим надзвичайного стану” [159] дозволяє зробити висновок про те, що режим надзвичайного стану є системою погоджених правових норм, які визначають:

– підстави введення режиму;

– мету введення режиму надзвичайного стану;

– порядок його введення;

– суб’єкта, який уповноважений вводити режим надзвичайного стану;

– просторові та часові межі дії;

– особливий режим діяльності органів державної влади та управління, що дозволяє обмежувати права й свободи громадян та права юридичних осіб, накладати на них додаткові обов’язки.

Розглядаючи поняття режиму надзвичайного стану, слід зазначити, що під надзвичайним станом ми розуміємо не тільки наявність певних, визначених законом обставин, що порушують встановлений у суспільстві й державі звичайний порядок і вимагають застосування обмежувальних заходів з метою нормалізації обстановки, а ще й форму реагування на такі обставини з боку держави.

Поняття режиму надзвичайного стану для українського законодавства хоча й не нове, але мало досліджене і не досить чітко визначене у науці.

Інститут режиму надзвичайного стану, з юридичної точки зору, представляє собою комплексний правовий інститут зі специфічним змістом і структурою. Інститут режиму надзвичайного стану забезпечує регулювання суспільних відносин, які виникають у зв’язку з виникненням НС. На нашу думку, у разі введення режиму надзвичайного стану виникають такі групи відносин:

– між різними органами державної влади;

– між органами державної влади, що відповідальні за реалізацію режиму надзвичайного стану, та фізичними й юридичними особами, які знаходяться на території дії режиму та на суміжних територіях.

Дані відносини визначають комплекс відповідних дій щодо:

– захисту прав та законних інтересів фізичних і юридичних осіб, які знаходяться на території дії режиму надзвичайного стану;

– запровадження відповідальності за порушення встановлених заходів режиму надзвичайного стану і притягнення до відповідальності осіб, що порушили ці заходи, а також притягнення до відповідальності посадових осіб, що перевищили надані їм повноваження та ін.

Розглядаючи сутність режиму надзвичайного стану, обов’язково слід визначити його ознаки та принципи, оскільки вони вказують на суттєві аспекти у змісті та значенні режиму надзвичайного стану, а також на сталість суспільних і державно-правових відносин у цій сфері.

На сьогодні в юридичній літературі спеціально не визначались ознаки режиму надзвичайного стану. На думку дисертанта, до ознак режиму надзвичайного станувідносяться такі:

— особливий порядок діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій;

— тимчасовість (вводиться на суворо визначений строк – 30 діб на всій території України, не більш як 60 діб в окремих її місцевостях, та у деяких випадках може бути продовжений Президентом України, але не більш як на 30 діб);

— спеціальні умови введення – режим вводиться у разі виникнення НС та інших факторів небезпеки, що передбачені у Законі і урегулювання яких без застосування надзвичайних засобів неможливе;

— спеціальна процедура введення правового режиму – в Україні або в окремих її місцевостях вводиться тільки Указом Президента України, що підлягає обов’язковому затвердженню Верховною Радою України;

— здійснення перерозподілу владних повноважень, розширення компетенції органів державної влади, що відповідальні за реалізацію режиму надзвичайного стану;

— відповідне обмеження правового статусу особи -в умовах дії режиму застосовуються заходи щодо обмеження прав і свобод людини й громадянина.

Починаючи розгляд принципів та системи режиму надзвичайного стану, слід зазначити, що загальна характеристика принципів та системи адміністративно-правових режимів, а зокрема -митних режимів, була здійснена у дисертаційному дослідженні О.О.Крестьянінова “Правове регулювання митних режимів” [46]. Проте, ми наводимо власні принципи та систему режиму надзвичайного стану.

Принципи режиму надзвичайного стану – це основні ідеї, що відображають закономірності в суспільних відносинах, пов’язаних із процесом урегулювання НС, яка зумовила введення режиму надзвичайного стану. Загальний аналіз законодавства України щодо НС та практики його застосування в інших державах дозволяє вирізнити головні принципи режиму надзвичайного стану: верховенство права; законність, пріоритет прав людини і громадянина; дотримання прав юридичних осіб; своєчасність введення режиму надзвичайного стану; відповідність заходів, що застосовуються, характеру НС. Також слід зазначити, що режим надзвичайного стану обов’язково включає в себе сукупність процедур, пов’язаних із порядком введення режиму надзвичайного стану та його скасування, порядком застосування додаткових заходів, направлених на ліквідацію НС.

На нашу думку, режим надзвичайного стану слід розглядати як певну систему, спрямовану на ліквідацію НС. Система забезпечення режиму надзвичайного стану умовно складається з трьох складових частин (підсистем) – нормативної, організаційної та матеріальної.

Нормативна включає в себе: основні засади (принципи) правового регулювання, нормативно-правові акти, що встановлюють загальні підстави введення режиму надзвичайного стану та застосування заходів, що обмежують права громадян, а також встановлюють відповідальність за порушення режиму надзвичайного стану.

Організаційна підсистема складається з органів державної влади, що відповідальні за реалізацію заходів режиму надзвичайного стану. Організаційна підсистема режиму надзвичайного стану включає в себе органи державної виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, а також військове командування. До військового командування Закон України “Про правовий режим надзвичайного стану” [159] відносить: Головне управління внутрішніх військ МВС України, Службу безпеки України, Головне управління сил Цивільної оборони Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, Військову службу правопорядку у Збройних Силах України. Також в цю підсистему входять й інші органи державної влади, такі, як Державна митна служба України, Прокуратура тощо.

До матеріальної підсистеми належить відповідна інфраструктура:транспортні засоби, засоби особистого захисту, засоби зв’язку, спеціальні засоби, необхідні технічні засоби, а також додаткові лінії та канали зв’язку, що застосовуються для реалізації заходів режиму надзвичайного стану.

Переходячи до розгляду поняття режиму надзвичайного стану, слід зазначити, що сам термін “надзвичайний стан”, як правило, використовують у двох значеннях. В першому значенні, він відповідає англійському терміну emergency, який у фундаментальному “Новому словнику англійської мови” тлумачиться як “раптова або неочікувана подія, що вимагає негайних дій (синоніми: крайня необхідність (exigency), критичний стан (pass), криза (crisis)”. У другому значенні, він відповідає міжнародному терміну stateofemergency, що означає надзвичайний стан [79, с. 125].

Для чіткого розуміння поняття режиму надзвичайного стану видається доцільним звернутись до визначення цього поняття у довідковій та науковій літературі. У “Словнику російської мови” С.І. Ожегова режим надзвичайного стану визначається як “спеціальні правила, що застосовуються до громадян за яких-небудь особливих обставин”[110, с. 887]. Поняття режиму надзвичайного стану у “Великому тлумачному словнику сучасної української мови” взагалі відсутнє, проте наводиться поняття “надзвичайний” – це непередбачений, викликаний певною необхідністю, спеціально призначений для чого-небудь [ 29, с. 558].

Визначення цього поняття у довідковій літературі не завжди однозначне, адже з розвитком суспільства змінюється мета, сутність та зміст режиму надзвичайного стану. Для підтвердження цього звернемося до трактування цього поняття в минулі роки та теперішній час.

“Юридичний словник” видання 1956 року не містив у собі визначення режиму надзвичайного стану, але у ньому було визначення поняття “надзвичайних заходів охорони державного порядку”, що є аналогом заходів режиму надзвичайного стану. Під надзвичайними заходами охорони державного порядку розумілася система особливих заходів, що встановлюється уповноваженими органами державної влади за умов, коли нормальний порядок життя порушений надзвичайними обставинамиі передбачає надання додаткових повноважень відповідним органам державної влади та державного управління, а також підвищення відповідальності винних за порушення державного та громадського порядку. Також, було вказано, що ці заходи застосовувалися лише до прийняття Конституції СРСР 1936 року, а після цього в СРСР був лише єдиний надзвичайний режим – воєнний стан. У буржуазних країнах, як було визначено у даному словнику, ці заходи застосовувались лише з метою пригноблення трудящих, для обмеження прав і свобод людини, для боротьби з націонал-визвольним рухом [203, с. 614].

“Юридичний словник” 1974 року видання визначає надзвичайний стан як тимчасовий, особливий правовий режим у країні або в окремій її місцевості, який запроваджується за надзвичайних умов і полягає у передачі функцій державної влади військовим або спеціально створеним надзвичайним органам, у розширенні повноважень органів державної влади і управління, в обмеженні громадянських свобод населення [204, с. 417].

“Юридична Енциклопедія” 1998 року видання визначає надзвичайний стан як особливий правовий режим діяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій [194,с.494].

Слід зазначити, що у сучасній юридичній літературі не міститься єдиного визначення режиму надзвичайного стану, проте необхідно зважити на схожість трактувань цього поняття різними науковцями. Так, А.Б.Агапов під надзвичайним станом розуміє особливий правовий режим діяльності органів державної влади, муніципальних органів, організацій приватного та публічного права, їх посадових осіб, громадських об’єднань, який допускає встановлені Законом обмеження прав і свобод громадян, іноземців, а також передбачає покладення на них додаткових обов’язків [1,с.378-379].

Д.М.Бахрах, Б.В.Россинський, Ю.М.Старілов, В.В.Гущін, О.П.Коренєв визначають, що надзвичайний стан – це особливий правовий режим діяльності органів державної влади, підприємств, установ, організацій, який допускає застосування встановлених законодавством обмежень прав и свобод громадян і прав юридичних осіб, а також покладення на них додаткових обов’язків [2,с. 61; 25, с. 433; 42, с. 9].

На думку С.О.Кузніченка, надзвичайний стан– це особливий правовий режим, який може тимчасово вводитися в Україні чи в окремих її місцевостях при виникненні НС техногенного або природного характеру не нижче загальнодержавного рівня, що призвели чи можуть призвести до людських і матеріальних втрат, створюють загрозу життю й здоров’ю громадян, зміни конституційного ладу України шляхом насильства [5, с. 476].

Деякі вчені-адміністративісти у своїх наукових працях застосовують законодавче визначення режиму надзвичайного стану. Так, С.В.Ківалов, Л.P.Біла, Ю.П.Битяк під надзвичайним станом розуміють особливий правовий режим, який може тимчасово вводитися в Україні чи в окремих її місцевостях при виникненні НС техногенного або природного характеру не нижче загальнодержавного рівня, що призвели чи можуть призвести до людських і матеріальних втрат, створюють загрозу життю і здоров’ю громадян, або при спробі захоплення державної влади чи зміни конституційного ладу України шляхом насильства, і передбачає надання відповідним органам державної влади, військовому командуванню та органам місцевого самоврядування відповідно до Закону “Про правовий режим надзвичайного стану” повноважень, необхідних для відвернення загрози та забезпечення безпеки й здоров’я громадян, нормального функціонування національної економіки, органів державної влади та органів місцевого самоврядування, захисту конституційного ладу, а також допускає тимчасове, обумовлене загрозою, обмеження у здійсненні конституційних прав і свобод людини й громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень [3, с. 280; 56, с. 39]. Таке визначення надзвичайного стану міститься у ст. 1 Закону України “Про правовий режим надзвичайного стану”.

О.І.Соловйов режим надзвичайного стану визначає як систему правових норм конституційно-правового та адміністративно-правового характеру, що виражаються у зміні режиму державного управління [190,с.10].

Проаналізувавши різні поняття режиму надзвичайного стану, що були визначені у довідковій літературі різного часу, ми можемо зробити висновок, що у будь-який час, за будь-якого політичного режиму, надзвичайний стан -це, по-перше, розширення повноважень органів державної влади, апо-друге– це обмеження прав і свобод особистості.

Погоджуючись з думкою вищевказаних авторів та спираючись на проаналізовану літературу, слід доповнити їх визначення та зазначити, що режим надзвичайного стану -це система, переважно, адміністративно-правових та конституційно-правових норм,яка визначає особливий, тимчасовий порядок діяльності органів державної влади та управління, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, що вводиться Указом Президента України, якій підлягає затвердженню Верховною Радою України і спрямований на ліквідацію внутрішньої загрози, на забезпечення національної безпеки держави, особистої безпеки громадян, захист прав і свобод фізичних та юридичних осіб, а також встановлює визначений Конституцією та Законом обсяг обмеження прав і свобод фізичних та прав юридичних осіб, накладання на них додаткових обов’язків.

Проведений аналіз законодавства щодо НС дозволяє зробити певний висновок про те, що реалізація режиму надзвичайного стану знаходить своє вираження у:

– реорганізації системи управління, перерозподілі повноважень органів державної влади;

– наданні органам державної влади додаткових повноважень, спрямованих на урегулювання НС;

– обмеженні прав і свобод громадян та юридичних осіб, покладенні на них додаткових обов’язків.

Інститут надзвичайного стану, як правовий інститут, представляє собою систему правових приписів, що направлені на регулювання суспільних відносин, які складаються в умовах існування НС. Ми погоджуємося із вченими [24,с.4;182,с.77], які вважають, що інститут надзвичайного станумає переважно адміністративно-правовий характер, оскільки його юридична конструкція будується на підставі норм адміністративного права. Проте, деякі відносини регулюються за допомогою і інших галузей права -конституційного, цивільного, екологічного, міжнародного та ін.

Серед зазначених норм відрізняються норми конституційного права, що регламентують деякі питання, пов’язані з запобіганням та ліквідацією НС, які зумовлюють введення режиму надзвичайного стану. Конституційно-правовий блок складають норми, які закріплюють мету та завдання надзвичайного стану, умови його введення, перелік прав і свобод, які не підлягають обмеженню. Норми Конституції України здійснюють первинну легалізацію режиму надзвичайного стану, а також закріплюють загальні положення і принципи функціонування інституту надзвичайного стану, принцип недоторканості загальних прав і свобод ( ч.2 ст.64), підстави обмеження прав і свобод (ч.1,ст.64). Зокрема, стаття 64 Конституції України проголошує, що конституційні права та свободи людини й громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією. В умовах воєнного або надзвичайного стану можуть встановлюватися окремі обмеження прав і свобод із зазначенням строку дії цих обмежень. Не можуть бути обмежені такі права і свободи, як рівність перед законом (ст. 24), право на громадянство (ст. 25), право на життя (ст. 27), право на повагу гідності (ст.28), право на свободу та особисту недоторканність (ст.29), право на звернення (ст. 40), право на житло (ст. 47), право на вільність згоди жінки та чоловіка на укладання шлюбу (ст. 51), рівність дітей у своїх правах (ст. 52), право на звернення до суду для захисту своїх прав та свобод (ст. 55), знати свої права та обов’язки (ст. 57), право на правову допомогу (ст. 59), ніхто не зобов’язаний виконувати явно злочинні розпорядження чи накази (ст. 60), ніхто не може бути двічі притягнений до юридичної відповідальності одного виду за одне й те саме правопорушення (ст. 61) [69].

Також, на нашу думку, прийняття рішення щодо запровадження режиму надзвичайного стану є політичним рішенням, яке регулюється нормами конституційного права. Здійснення влади є головним предметом конституційно-правового регулювання. Основна кількість норм конституційного права закріплює й регулює порядок здійснення державної влади, у тому числі і в умовах дії режиму надзвичайного стану.

Норми цивільного права регулюють порядок проведення реквізиції. Згідно з національним законодавством, під правом приватної власності розуміється право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю, результатами своєї інтелектуальної, творчої діяльності. Ніхто не може бути протиправно позбавлений права власності. Проте, Цивільний кодекс України визначає, що примусове відчуження об’єктів права приватної власності може бути застосоване як виняток, з мотивів суспільної необхідності– на підставі порядку, встановленому законом та за умови попереднього відшкодування вартості. Причому, примусове відчуження таких об’єктів з наступним повним відшкодуванням їх вартості допускається лише в умовах дії режиму воєнного або надзвичайного стану [201].

Значна кількість норм з питань запобігання та ліквідації НС, що зумовлюють введення режиму надзвичайного стану, міститься в екологічному законодавстві, а саме в Законах України “Про охорону навколишнього природного середовища” [154], природноресурсових кодексах (Земельному кодексі України, Водному кодексі України) і в інших нормативних актах екологічної спрямованості. Ці норми регулюють здійснення екологічного моніторингу, що має надавати інформацію про стан довкілля, наслідки здійснення екологічної експертизи потенційно небезпечних об’єктів господарської діяльності та ін.

Норми міжнародного права регламентують також окремі питання, що стосуються ліквідації НС різного характеру, умови та процедуру введення режиму надзвичайного стану, обсяг обмеження прав і свобод людини й громадянина. Так, наприклад, Міжнародний пакт “Про громадянські і політичні права” від 16 грудня 1966 року визначає умови введення режиму надзвичайного стану та обсяг обмеження прав людини в умовах дії режиму надзвичайного стану. Норми цього міжнародного акту імплементовані в національне законодавство, а саме -в Закон України “Про правовий режим надзвичайного стану”. Більш детально це питання буде розглянуте у наступному підрозділі.

Також, відповідно до Віденської конвенції про дипломатичні зносини від 18 квітня 1961 року, що ратифікована Указом Президії ВР СРСР від 11 лютого 1964 року, на іноземних громадян, які мають дипломатичний імунітет, не розповсюджуються обмеження, що запроваджуються у зв’язку із введенням режиму надзвичайного стану.

Норми трудового права визначають порядок залучення працездатного населення до ліквідації наслідків НС, оплату його праці, процедуру відшкодування збитків тощо.

Слід зазначити, що, на нашу думку, режим надзвичайного стану є переважно інститутом адміністративного права і для нього характерні адміністративні методи управління. Істотною рисою режиму надзвичайного стану є застосування прямого державно-владного впливу. Так, згідно з Законом України “Про правовий режим надзвичайного стану”, усі органи державної влади прямо підпорядковуються Президенту України або посадовій особі, яку він призначає [159]. Більшість питань, що регламентуються нормами Закону України “Про правовий режим надзвичайного стану”, відносяться до процедури введення та скасування режиму надзвичайного стану, застосування управлінських заходів правового характеру, порядку застосування адміністративно-обмежувальних заходів. Більш детально процедуру введення та скасування режиму надзвичайного стану ми розглянемо в підрозділі 2.1.

Режим надзвичайного стану характеризується істотною зміною правового статусу суб’єктів правовідносин. При цьому компетенція органів державної влади розширюється в основному за рахунок обмеження прав і свобод громадян та юридичних осіб. Наприклад, в умовах дії режиму надзвичайного стану можуть бути застосовані такі заходи, як заборона проведення зборів, мітингів, демонстрацій та інших масових заходів, запровадження комендантської години, запровадження цензури та ін. Більш детально ці та інші заходи ми розглянемо у підрозділі 2.4.

Законодавець розширює компетенцію апарату управління, надає йому додаткові повноваження щодо обмеження прав громадян та організацій. Режим надзвичайного стану істотно розширює дозвільний тип правового регулювання дій фізичних та юридичних осіб щодо здійснення їх прав і свобод. Апарату управління надаються повноваження обмежувати або забороняти реалізацію окремих конституційних прав, які у звичайних умовах регулюються в загальнодозвільному порядку.

Завдяки переорієнтації типів правового регулювання досягається найбільш ефективна можливість контролювати ситуацію. Громадяни повинні діяти так, як необхідно у конкретний кризовий момент– дозволено все, що прямо дозволено законом. Отже, режим надзвичайного стану створює певну направленість у реалізації суб’єктами своїх прав і свобод.

Розглянуті взаємозв’язки типів правового регулювання створюють особливий “обмежувальний настрій” у механізмі засобів юридичного впливу. Наперед ставляться адміністративно-правові заборони, які дозволяють спрямувати поведінку громадян в жорстке адміністративно-правове русло. Тут ми безпосередньо стикаємось із державним примусом. Загальні засади використання адміністративного примусу визначають норми адміністративного права. Саме в науці адміністративного права найбільш повно досліджено адміністративний примус, а у надзвичайному законодавстві визначено його нормативне підґрунтя.

Деякі вчені вважають, що адміністративний примус обов’язково має характер адміністративного покарання і здійснюється лише у зв’язку з неправомірним та небезпечним для суспільства діянням. Наприклад, Д.М.Бахрах зазначає, що державний примус здійснюється як реакція державних органів на неправомірну, шкідливу для суспільства поведінку людей. Його застосування обумовлено конфліктом між волею, яка виражається у правовому акті, і індивідуальною волею осіб, які його порушують. Він також вважає, що обмеження прав та свобод громадян в умовах існування НС не є заходами примусу, не дивлячись на невигідність наслідків, що настають для громадянина. Далеко не всі невигідні наслідки, навіть якщо вони передбачені у нормативному акті і виникають у результаті свідомих дій осіб, є результатом примусу. Примус застосовується тільки до конкретного суб’єкта права, який порушив юридичні норми і має персоніфікований характер. Один і той же захід в одному випадку може бути примусом, а в іншому – ні, в залежності від того, чи була неправомірною поведінка. Отже, він пов’язує застосування примусу з наявністю правопорушення [25,с.457-458].

Проте, ми поділяємо точку зору тих вчених, які вважають, що заходи адміністративного примусу можуть застосовуватися як до правопорушників, так і до осіб, які не скоїли правопорушення [5, с. 32]. Підставою правомірного обмеження адміністративно-правового статусу громадян, окрім правопорушення, можуть бути і юридично значимі події (НСприродного, техногенного характеру, соціальні конфлікти та ін.). На думку В.В.Серьогіної, в числі факторів, що вимагають застосування примусових заходів в ситуаціях, не пов’язаних зі скоєнням правопорушення, можуть виступати “державна необхідність” щодо попередження настання шкідливих наслідків і забезпечення громадської безпеки [183, с. 30-34]. Отже, в умовах дії режиму надзвичайного стану органи державної влади, використовуючи надані їм додаткові повноваження, звужують можливість реалізації громадянами деяких конституційних прав та свобод. При цьому це обмеження (примус) не пов’язане зі скоєнням правопорушення, а застосовується у зв’язку з настанням відповідної події.

Адміністративний примус під час дії режиму надзвичайного стану стає основою правового регулювання суспільних відносин, він немов проникає в усі суспільні відносини: трудові, адміністративні, цивільно-правові, конституційно-правові, екологічно-правові та інші. З метою якнайшвидшого усунення впливу негативного фактора на населення на відповідній території застосовуються правові заходи надзвичайного характеру, які викликають інтенсивні обмеження прав і свобод громадян [78, с. 226].

Правомірне обмеження адміністративно-правового статусу громадян, виступаючи реалізацією режиму надзвичайного стану, стало основою виділення особливої форми адміністративно-правового регулювання. Його специфіка полягає в характері правового впливу в зазначених умовах і виражається у встановленні режиму адміністративно-правових обмежень. Розширення компетенції органів управління дає можливість певним чином змінити характер примусового впливу на громадян і юридичних осіб [78,с.226-227]. Дія приписів щодо обмеження прав і свобод в умовах дії режиму надзвичайного стану поширюється не на конкретних осіб, а на населення всієї території.

Таким чином, норми, що регулюють відносини, які виникають в умовах дії режиму надзвичайного стану, не є суто конституційними або адміністративними. Вони мають так звану “подвійну прописку” в адміністративному і конституційному, адміністративному і екологічному, в адміністративному і міжнародному, в адміністративному і цивільному праві.

Разом з тим, режим надзвичайного стану представляє собою систему правових норм переважно адміністративного характеру, що виражається насамперед в обмеженнях прав і свобод громадян, прав юридичних осіб, в зміні повноважень органів державної влади, що запроваджується на певній території з метою нормалізації обстановки.

Інститут режиму надзвичайного стану прямо пов’язаний з поняттям НС і введення його фактично зумовлено нею.

У вітчизняних тлумачних та енциклопедичних словниках визначення НС відсутнє. Проте, необхідність існування поняття, яке б описувало і об’єднувало всі фактори небезпеки та показувало б негативну оцінку суспільства до цих явищ, була великою, що й викликало появу терміна “надзвичайна ситуація”. “Надзвичайний – виключний, дуже великий, який все переважає. Спеціально для будь-чого призначений, не передбачений звичним ходом справи” [110, с. 770]. “Ситуація – сполучення умов і обставин, що створюють певну обстановку, стан” [186, с. 548].

Розглядаючи генезис поняття НС, необхідно зазначити, що Б.М.Порфір’єв у своїх роботах дає перше наукове визначення НС – це зовні несподівана обстановка, що виникла раптово і характеризується насамперед людськими жертвами, невизначеністю, гостроконфліктністю, стресовим станом населення, значними соціально-екологічними та економічними збитками, необхідністю швидкого реагування (прийняття управлінських рішень), великими людськими, матеріальними та часовими затратами на проведення евакуаційно-рятувальних робіт, ліквідацію негативних наслідків (руйнування, пожежі та інше). Це визначення, не дивлячись на його розгорнуту форму, не відображає всього різноманіття та складності реально існуючих ситуацій. Будь-яке визначення “недостатнє, оскільки воно далеке від того, щоб охопити усі явища життя, а напроти, обмежується більш загальними та простими з них” [119, с. 36-37; 120,с. 17-26].

Вперше на законодавчому рівні поняття “надзвичайна ситуація” було визначено в Законі України “Про цивільну оборону” [176]. Цей закон під НС розуміє “порушення нормальних умов життя і діяльності людей на об’єкті чи території, викликане аварією, катастрофою, стихійним лихом, епідемією, епізоотією, епіфітотією, великою пожежею, застосуванням засобів ураження, які привели чи можуть привести до людських чи матеріальних втрат” [176]. Це поняття досить великою мірою відображає характер явища, показує негативне ставлення суспільства до таких явищ. На відміну від інших понять, що визначають і описують негативні та небезпечні явища, поняття “надзвичайна ситуація” має чітко виражені конкретні критерії визначення, закладені Законами України “Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру” [142], “Про цивільну оборону” [176], “Про правовий режим надзвичайного стану” [159] і закріплені в державному класифікаторі НС. Такими критеріями виступають конкретні матеріальні втрати чи загибель людей.

Зарубіжна практика демонструє нам подібний підхід: ООН кваліфікує ситуацію як надзвичайну, кризову, якщо 10 чоловік загинули чи матеріальна втрата складає один мільйон доларів [84, с. 12; 119, с. 8]. На користь поняття “надзвичайної ситуації” як уніфікованого і стандартизованого терміна свідчить його широке застосування як у законодавстві України, так і в міжнародних договорах.

В законодавстві України існує близько 20 термінів, що описують фактори небезпеки. У різних джерелах використовуються різні поняття щодо одних і тих же явищ, а, з іншого боку, одне і те ж поняття в різних джерелах має різний об’єм змісту, що в свою чергу веде до складнощів та логічних помилок в усвідомленні проблемних питань.

Розглянемо поняття, що використовуються у законодавстві України для відображення та опису аномальних небезпечних явищ. Так, Закони України “Про міліцію” [148], “Про прикордонні війська” [161] описують дані явища конкретними загальновживаними поняттями: стихійне лихо, аварія, катастрофа, вибух, пожежа, епідемія, епізоотія й т.ін. Ряд законів використовують більш широкі поняття: суспільне лихо – в Кримінальному кодексі України [75], джерело підвищеної небезпеки – в Цивільному кодексі України [201], кризова ситуація – в Законі України “Про Раду національної безпеки і оборони України” [163], надзвичайна екологічна ситуація – в Законах України “Про зону надзвичайної екологічної ситуації1” [145] та “Про охорону навколишнього природного середовища” [154], небезпечний фактор, санітарне та епідеміологічне благополуччя – в Законі України “Про забезпечення санітарного та епідеміологічного благополуччя” [132].

Досить абстраговане узагальнююче поняття “надзвичайна ситуація” використовується в Законах України “Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру” [142], “Про правовий режим надзвичайного стану” [159], “Про службу безпеки України”[172], “Про цивільну оборону” [176].

У наукових працях для опису і відображення небезпечних явищ використовується ще більше понять, особливо узагальнюючих. Вживаються як конкретні загальноприйняті поняття (епідемія, епізоотія, пандемія, панзоотія, землетрус, зсув, лавина, виверження вулкану, посуха, сильний вітер, сель, цунамі, паводок, лісова пожежа, падіння великих метеоритів, виробнича пожежа, аварія, транспортна катастрофа тощо), так і більш абстрактні узагальнюючі поняття (аномальні явища, виключний стан, стихійні лиха, екстремальні ситуації, кризові ситуації, надзвичайні ситуації, критичні ситуації, особливі ситуації, радіаційна небезпека, ускладнена оперативна обстановка, техногенно-екологічна небезпека). Для опису умов діяльності державних органів під час таких явищ використовують поняття особливо складних умов, умов підвищеної небезпеки, екстремальних умов, надзвичайних умови, умов радіаційної небезпеки, небезпечних умов, особливих умов, умов надзвичайних ситуацій [82,с.247-249; 84, с. 7-10].

“Надзвичайна ситуація” як поняття вже стала юридичною конструкцією, частиною юридичної техніки фахівців – правотворців та правозастосовників. Прийнятий єдиний класифікатор НС, який запровадив єдині конкретні НС, зробив можливим єдиний облік небезпечних, негативних явищ навколишньої дійсності, що веде до визначеності правових термінів.

Необхідно зазначити, що після прийняття Постанови Кабінету Міністрів України від 15 липня 1998 року №1099 “Про порядок класифікації надзвичайних ситуацій” [157] НС стала мати як фактичні підстави – саме реальне небезпечне явище, так і юридичні підстави – компетентний орган державної влади проводить класифікацію цього явища як конкретної НС певного характеру, типу, виду, що одразу ж приводить до дії спеціально створений державою механізм по реагуванню на таку ситуацію, локалізацію й ліквідацію негативного фактора, що викликав НС. У цій Постанові наводилося визначення надзвичайної ситуації – це порушення нормальних умов життя і діяльності людей на об’єкті або території, спричинене аварією, катастрофою, стихійним лихом чи іншою небезпечною подією, яка призвела (може призвести) до загибелі людей та/або значних матеріальних втрат.

Проте, слід зазначити, що Постановою Кабінету Міністрів України від 24.03.2004 р. №368 “Про затвердження Порядку класифікації надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру за їх рівнями” [137] був скасований вищезазначений Класифікатор НС і затверджений новий порядок класифікації НС техногенного та природного характеру за їх рівнями. Але вказана Постанова Кабінету Міністрів України не визначає поняття НС, не дає переліку НС, що відносяться до НС природного, техногенного характеру. Це є досить суттєвим недоліком.

В науці адміністративного права розроблені науково-обґрунтовані критерії розмежування тих надзвичайних подій, які створюють НС, та тих, які не створюють їх. Ці критерії виступають структурними елементами НС, що з одного боку дозволяє відмежувати НС від інших явищ, що були викликані надзвичайними факторами, а з іншого – дає можливість ідентифікувати НС, виявити усі елементи, що потребують управлінського впливу.

В якості таких елементів НС виступають:

– ступінь інтенсивності впливу загрози на безпеку особи, суспільства та держави, що виражається у тимчасовому аспекті як реальна або потенційна, а також за об’єктом виявлення – як загроза життю та здоров’ю людей, навколишньому середовищу, матеріальним цінностям, суспільним та державним інститутам, конституційному ладу ;

– характер наслідків, які виявляються у кількості жертв та постраждалих, розмірі матеріальних збитків, впливі на систему життєзабезпечення та інше;

– комплексність небезпеки, що загрожує, її вплив на різні сфери суспільного життя (вражаючі фактори характеризуються загальним джерелом загрози, швидкістю розвитку, відновністю або невідновністю уражених об’єктів);

– необхідність застосування додаткових заходів та засобів для врегулювання НС [43,с. 9; 50, с. 16].

Кожен із зазначених елементів НС знаходить своє відображення в емпіричних даних, що дозволяє виразити їх у нормативних приписах (тобто вони можуть бути покладені в основу управлінських рішень). Співвідношення з юридичними нормами -важлива риса для елементів НС, так як врегулювання НС представляє собою особливий управлінський процес, під час якого відбувається правореалізація, впровадження “юридичної матерії” за допомогою управлінських заходів. Виявлення надзвичайних факторів змушує органи державної влади приймати рішення про форми, засоби та методи врегулювання ситуації, приведення її у звичайний стан.

У деяких випадках ніяких особливих управлінських заходів та юридичних механізмів не потрібно (авіаційна катастрофа, пожежа на підприємстві), а у деяких випадках, навпаки, необхідні довготривалі заходи щодо стабілізування та відновлення, які мають регулятивний характер і пов’язані з нормативно-забезпечувальними управлінськими рішеннями.

Реальне виникнення надзвичайних факторів ще не означає, що надзвичайний, спеціальний адміністративно-правовий режим буде автоматично запроваджений (наприклад, надзвичайний стан) [27, с. 194]. Так, наприклад, згідно з Законом України “Про правовий режим надзвичайного стану” [159], для введення режиму надзвичайного стану повинна виникнути така НС, яка реально загрожує безпеці громадян або конституційному ладу, і усунення якої неможливе без застосування надзвичайних заходів. Якщо, наприклад, у результаті аварії необхідне здійснення термінових організаційних заходів, то уся надзвичайність цих заходів характеризується лише порушенням деяких управлінських процедур, оскільки дотримання їх може затримати прийняття рішень (направлення у район аварії необхідної кількості транспортних, рятувальних, пожежних, медичних засобів) і, отже, ці надзвичайні обставини не можуть бути визнані як НС. У таких випадках не трапляється деформації управлінської структури, не виникає потреби у координації діяльності великої кількості суб’єктів. Зазначені дії можуть здійснюватися під час повсякденної діяльності спеціальних органів, які забезпечують безпеку населення (пожежна охорона, аварійно-рятувальні служби та інші).

Проте, у деяких випадках ліквідація НС може вимагати створення спеціальних управлінських структур, здійснюється перерозподіл компетенції, надання додаткових владних повноважень органам виконавчої влади, аж до встановлення спеціального правового режиму. Так, наприклад, під час виникнення епідемії пташиного грипу в АР Крим, спочатку на території півострова був запроваджений режим “надзвичайної ситуації”[109]. Проте заходи, що застосовувалися, не були ефективними, тому Президент України своїм Указом “Про введення надзвичайного стану в населених пунктах Автономної Республіки Крим” №1692 від 3.12.2005 р. [125] на території Автономної РеспублікиКрим запроваджує режим надзвичайного стану.Також, згідно з цим Указом, був створений оперативний штаб з метою координації заходів щодо ліквідації та недопущення подальшого розповсюдження високопатогенного грипу птиці на чолі з Міністром України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи.

З вищесказаного слід зробити висновок, що законодавче регулювання повинно диференційовано підходити до таких принципово різних управлінських ситуацій. Тому, на нашу думку, усі НС можна поділити на дві великі групи:

– НС, що зумовлюють запровадження надзвичайного адміністративно-правового режиму;

– НС, що не зумовлюють запровадження надзвичайного адміністративно-правового режиму.

НС, що зумовлюють запровадження надзвичайного адміністративно-правового режиму, на думку автора, характеризуються такими рисами:

– реальною або неминучою загрозою життю та здоров’ю населення;

– впливом на населення вражаючих факторів, які безпосередньо не пов’язані з джерелом загрози (призводять до руйнувань та інших негативних наслідків);

– деформуванням (внаслідок дії вражаючих факторів) управлінських взаємозв’язків, порушенням системи життєзабезпечення, стресовим станом населення, що, у свою чергу, вимагає здійснення комплексу надзвичайних заходів;

– реорганізацією управляючої системи, перерозподілом повноважень органів державної влади;

– наданням органам державної влади додаткових повноважень, спрямованих на врегулювання НС;

– визначених законодавствам обсягом обмежень прав та свобод фізичних і юридичних осіб, покладенням на них додаткових обов’язків.

Для ліквідації НС, що зумовлює запровадження надзвичайного, адміністративно-правового режиму, недостатньо звичайних юридичних заходів. Звичайний механізм дії права в умовах існування такого виду НС не працює. Для усунення загрози, що виникла, необхідні зміни у механізмі здійснення виконавчо-розпорядчої діяльності, які розраховані на застосування спеціальних (надзвичайних) заходів, здатних нормалізувати порушену життєдіяльність населення, функціонування суспільних та державних інститутів.

Важливим є питання щодо класифікації НС, що зумовлюють запровадження надзвичайного адміністративно-правового режиму. Слід зазначити, що в основі класифікації НС лежить джерело – негативний фактор, який призводить до загострення ситуації. В існуючому середовищі проживання існує система “природа – техніка – людина”. Історичний досвід людства засвідчує постійність існування та накопичення протиріч у суспільстві, між природою та людиною, між людиною та техносферою. В окремі моменти ці протиріччя загострюються до свого роду кульмінацій, різких стрибків, що і є НС.

Згідно з Постановою Кабінету Міністрів України від 24.03.2004 р. №368 “Про затвердження Порядку класифікації надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру за їх рівнями”, що затвердила “Порядок класифікації надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру за їх рівнями” [137], відповідно до територіального поширення, обсягів заподіяних або очікуваних економічних збитків, кількості людей, які загинули, за класифікаційними ознаками визначаються чотири рівні НС –державний, регіональний, місцевий та об’єктовий.

Для визначення рівня НС встановлено такі критерії:

– територіальне поширення та обсяги технічних і матеріальних ресурсів, необхідних для ліквідації наслідків НС;

– кількість людей, які постраждали, або умови життєдіяльності яких було порушено внаслідок НС;

– розмір заподіяних (очікуваних) збитків.

До державного рівня належить така НС:

– яка поширилась або може поширитися на територію інших держав;

– яка поширилась на територію двох чи більше регіонів України (Автономної Республіки Крим, областей, мм. Києва та Севастополя), а для її ліквідації необхідні матеріальні й технічні ресурси в обсягах, що перевищують можливості цих регіонів, але не менш як 1 відсоток від обсягу видатків відповідних місцевих бюджетів (НС державного рівня за територіальним поширенням);

– яка призвела до загибелі понад 10 осіб, або внаслідок якої постраждало понад 300 осіб (постраждалі – особи, життю або здоров’ю яких було заподіяно шкоду внаслідок НС), чи було порушено нормальні умови життєдіяльності понад 50 тис. осіб на тривалий час (більш як на три доби);

– внаслідок якої загинуло понад 5 осіб, або постраждало понад 100 осіб, чи було порушено нормальні умови життєдіяльності понад 10 тис. осіб на тривалий час (більш як на три доби), а збитки (оцінені в установленому законодавством порядку), спричинені НС, перевищили 25 тис. мінімальних розмірів (на час виникнення НС) заробітної плати;

– збитки від якої перевищили 150 тис. мінімальних розмірів заробітної плати;

– яка в інших випадках, передбачених актами законодавства, за своїми ознаками визнається як НС державного рівня.

До регіонального рівня відноситься така НС:

– яка поширилась на територію двох чи більше районів (міст обласного значення) Автономної Республіки Крим, областей, а для її ліквідації необхідні матеріальні і технічні ресурси в обсягах, що перевищують можливості цих районів, але не менш як 1 відсоток обсягу видатків відповідних місцевих бюджетів (НС регіонального рівня за територіальним поширенням);

– яка призвела до загибелі від 3 до 5 осіб, або внаслідок якої постраждало від 50 до 100 осіб, чи було порушено нормальні умови життєдіяльності від 1 тис. до 10 тис. осіб на тривалий час (більш як на 3 доби), а збитки перевищили 5 тис. мінімальних розмірів заробітної плати;

– збитки від якої перевищили 15 тис. мінімальних розмірів заробітної плати.

До місцевого рівня відноситься така НС:

– яка вийшла за межі територій потенційно небезпечного об’єкта, загрожує довкіллю, сусіднім населеним пунктам, інженерним спорудам, а для її ліквідації необхідні матеріальні і технічні ресурси в обсягах, що перевищують власні можливості потенційно небезпечного об’єкта;

– внаслідок якої загинуло 1-2 особи, або постраждало від 20 до 50 осіб, чи було порушено нормальні умови життєдіяльності від 100 до 1000 осіб на тривалий час (більш як на 3 доби), а збитки перевищили 0,5 тис. мінімальних розмірів заробітної плати;

– збитки від якої перевищили 2 тис. мінімальних розмірів заробітної плати.

До об’єктового рівня відноситься така НС, яка не підпадає під названі вище визначення.

При виникненні НС регіонального, місцевого чи об’єктового рівня можуть вводитись надзвичайні спеціальні адміністративно-правові режими -зони надзвичайної екологічної ситуації та режим надзвичайної ситуації. Проте, тільки НС техногенного таприродного характерудержавного рівня є підставою для введення режиму надзвичайного стану.

На відміну від зазначеної Постанови, Державний класифікатор надзвичайних ситуацій також класифікує НС відповідно до причин (природи) походження (джерела) подій, що можуть зумовити виникнення НС на території України. Згідно вказаного класифікатора, розрізняються НС техногенного, природного, соціально-політичного і воєнного характеру. Всі з перелічених видів НС, крім НС воєнного характеру, можуть зумовити введення режиму надзвичайного стану. Розглянемо їх.

До НС техногенного характеру відносяться: транспортні аварії (катастрофи), пожежі, неспровоковані вибухи чи їх загроза, аварії з викидом (загрозою викиду) небезпечних хімічних, радіоактивних, біологічних речовин, раптове руйнування споруд та будівель, аварії на інженерних мережах і спорудах життєзабезпечення, гідродинамічні аварії на греблях, дамбах тощо [47].

До НС природного характеру відносяться: небезпечні геологічні, метеорологічні, гідрологічні морські та прісноводні явища, деградація ґрунтів чи надр, природні пожежі, зміна стану повітряного басейну, інфекційна захворюваність людей, сільськогосподарських тварин, масове ураження сільськогосподарських рослин хворобами чи шкідниками, зміна стану водних ресурсів та біосфери тощо [47].

До НС соціально-політичного характерувідносяться події, пов’язані з протиправними діями терористичного та антиконституційного спрямування: здійснення або реальна загроза терористичного акту (збройний напад, захоплення і затримання важливих об’єктів, ядерних установок і матеріалів, систем зв’язку та телекомунікацій, напад чи замах на екіпаж повітряного або морського судна), викрадення (спроба викрадення) чи знищення суден, захоплення заручників, встановлення вибухових пристроїв у громадських місцях, викрадення або захоплення зброї, виявлення застарілих боєприпасів тощо [47].

НС воєнного характеру —це ситуації, пов’язані з наслідками застосування зброї масового ураження або звичайних засобів ураження, під час яких виникають вторинні фактори ураження населення внаслідок зруйнування атомних і гідроелектричних станцій, складів і сховищ радіоактивних і токсичних речовин та відходів, нафтопродуктів, вибухівки, транспортних та інженерних комунікацій тощо [47].

Підсумовуючи вище викладене можна зробити такі висновки.

1. Надзвичайний стан представляє собою систему організаційно-правових норм, що визначають, які обставини відносяться до виняткових, яка мета введення режиму надзвичайного стану, хто і в якому порядку уповноважений його вводити, які органи управління відповідальні за реалізацію надзвичайних заходів, яка їх компетенція, які правообмеження прав та свобод фізичних та юридичних осіб можуть бути застосовані та інше. Режим надзвичайного стану створює певну направленість у реалізації суб’єктами своїх прав і свобод. Запровадження вказаного режиму створює особливий “обмежувальний настрій” у механізмі засобів юридичного впливу, бо наперед ставляться адміністративно-правові заборони, які дозволяють спрямувати поведінку громадян у жорстке адміністративно-правове русло (дозволено те, що прямо дозволено законом).

2. Під режимом надзвичайного стану слід розуміти систему, переважно, адміністративно-правових та конституційно-правових норм,яка визначає особливий, тимчасовий порядок діяльності органів державної влади та управління, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, що вводиться Указом Президента України, якій підлягає затвердженню Верховною Радою України і спрямований на ліквідацію внутрішньої загрози, на забезпечення національної безпеки держави, особистої безпеки громадян, захист прав і свобод фізичних та юридичних осіб, а також встановлює визначений Конституцією та Законом обсяг обмеження прав і свобод фізичних та прав юридичних осіб, накладання на них додаткових обов’язків.

3. У разі введення режиму надзвичайного стану, на нашу думку, виникають такі групи відносин:

– між різними органами державної влади;

– між органами державної влади, що відповідальні за реалізацію режиму надзвичайного стану, та фізичними й юридичними особами, які знаходяться на території дії режиму та на суміжних територіях.

Дані відносини визначають комплекс відповідних дій щодо:

– захисту прав та законних інтересів фізичних і юридичних осіб, які знаходяться на території дії режиму надзвичайного стану;

– запровадження відповідальності за порушення встановлених заходів режиму надзвичайного стану і притягнення до відповідальності осіб, що порушили ці заходи, а також притягнення до відповідальності посадових осіб, що перевищили надані їм повноваження та ін.

4. На думку дисертанта, ознаки режиму надзвичайного стану вказують на суттєві аспекти у змісті та значенні режиму надзвичайного стану, а також на сталість суспільних і державно-правових відносин у цій сфері. До них ми відносимо такі: особливий порядок діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій; тимчасовість (вводиться на суворо визначений строк – 30 діб на всій території України, не більш як 60 діб в окремих її місцевостях, та у деяких випадках може бути продовжений Президентом України, але не більш як на 30 діб); спеціальні умови введення – режим вводиться у разі виникнення НС і інших факторів небезпеки, що передбачені у Законі і урегулювання їх без застосування надзвичайних засобів неможливе; спеціальна процедура введення правового режиму – в Україні або в окремих її місцевостях вводиться тільки Указом Президента України, який підлягає обов’язковому затвердженню Верховною Радою України; здійснення перерозподілу владних повноважень, розширення компетенції органів державної влади, що відповідальні за реалізацію режиму; відповідне обмеження правового статусу особи -тобто в умовах дії режиму застосовуються заходи щодо обмеження прав і свобод людини й громадянина.

5. На нашу думку, режим надзвичайного стану слід розглядати як певну систему, спрямовану на ліквідацію НС. Система забезпечення режиму надзвичайного стану умовно складається з трьох складових частин (підсистем) – нормативної, організаційної та матеріальної.

Нормативна включає в себе: основні засади (принципи) правового регулювання, нормативно-правові акти, які встановлюють загальні підстав введення режиму надзвичайного стану та застосування заходів, що обмежують права громадян, а також встановлюють відповідальність за порушення режиму надзвичайного стану.

Організаційна підсистема складається з органів державної влади, що відповідальні за реалізацію заходів режиму надзвичайного стану. Організаційна підсистема режиму надзвичайного стану включає в себе органи державної виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, а також військове командування.

До матеріальної підсистеми належить відповідна інфраструктура:транспортні засоби, засоби особистого захисту, засоби зв’язку, спеціальні засоби, необхідні технічні засоби, а також додаткові лінії та канали зв’язку, що застосовуються для реалізації заходів режиму надзвичайного стану.

6. Правові норми, що складають інститут надзвичайного стану, знаходять своє місце в законодавчих та підзаконних актах України. Причому, ці акти належать до різних галузей права, чим обумовлюється комплексність інституту надзвичайного стану.

Норми, що регулюють відносини, які виникають в умовах дії режиму надзвичайного стану, не є суто конституційними або адміністративними. Вони мають так звану “подвійну прописку” в адміністративному і конституційному праві, адміністративному й екологічному, адміністративному та міжнародному та інше. Проте, на думку дисертанта, режим надзвичайного стану представляє собою систему правових норм переважно адміністративного характеру. Більшість питань, що регламентуються нормами Закону України “Про правовий режим надзвичайного стану”, відносяться до процедури введення та скасування режиму надзвичайного стану, застосування управлінських заходів правового характеру (створення оперативного штабу, призначення коменданта тощо), порядку застосування адміністративно-обмежувальних заходів (адміністративний примус під час дії режиму надзвичайного стану стає основою правового регулювання суспільних відносин, він немов проникає в усі суспільні відносини: трудові, адміністративні, цивільно-правові, конституційно-правові, екологічно-правові та інші), і запроваджується на певній території за наявності відповідних обставин, з метою нормалізації ситуації.

7. Проведений аналіз законодавства про НС, дозволяє нам зробити висновок про те, що реалізація режиму надзвичайного стану знаходить своє вираження у:

– реорганізації системи управління, перерозподілі повноважень органів державної влади;

– наданні органам державної влади додаткових повноважень, спрямованих на урегулювання НС;

– обмеженні прав та свобод громадян і юридичних осіб, покладення на них додаткових обов’язків .

8. На нашу думку, усі НС можна поділити на дві великі групи:

— НС, що зумовлюють запровадження надзвичайного адміністративно-правового режиму;

— НС, що не зумовлюють запровадження надзвичайного адміністративно-правового режиму.

НС, що зумовлюють запровадження надзвичайного адміністративно-правового режиму, на думку автора, характеризуються такими рисами:

– реальною або неминучою загрозою життю та здоров’ю населення;

– впливом на населення вражаючих факторів, що безпосередньо не пов’язані з джерелом загрози (призводять до руйнувань та інших негативних наслідків);

– деформуванням (внаслідок дії вражаючих факторів) управлінських взаємозв’язків, порушенням системи життєзабезпечення, стресовим станом населення, що, у свою чергу, вимагає здійснення комплексу надзвичайних заходів;

– реорганізацією управляючої системи, перерозподілом повноважень органів державної влади;

– наданням органам державної влади додаткових повноважень, спрямованих на врегулювання НС;

– визначених законодавством обсягом обмежень прав та свобод фізичних і юридичних осіб, покладенням на них додаткових обов’язків.

1.3. Міжнародно-правові аспекти режиму надзвичайного стану

Діючі юридичні норми у звичайних умовах не можуть бути реалізовані в умовах існування надзвичайної ситуації, оскільки під впливом загрози і вражаючих факторів змінюються самі суспільні відносини, мотиви поведінки, потреби й інтереси людей. Це вимагає якісно іншого юридичного регулювання. Дотримання звичайно діючих юридичних процедур і правил під час “існування” НС може створити додаткову загрозу для правопорядку [182,с.74].

Слід зазначити, що жодна з країн світу, незважаючи на рівень її економічного розвитку, не застрахована від виникнення будь-яких НС. Як правило, НС соціально-політичного характеру особливо часто виникають у країнах, де низький рівень економічного життя населення та соціального захисту, де панує свавілля влади, а правова свідомість населення знаходиться на низькому рівні. Для розвинених країн режим надзвичайного стану не менш актуальне явище, проте умови та підстави введення його у цих країнах інші. В різних державах світу інститут надзвичайного стану носить різні назви:

– надзвичайний стан (США, Великобританія, Канада, Індія, Кіпр, Франція, Україна, Іспанія, Польща, Болгарія, Фінляндія, Куба, Туреччина, Гана, Камерун та ін.);

– осадний стан (Бельгія, Аргентина, Бразилія, Іспанія, Алжир, Ангола, Сенегал, Конго та ін.);

– воєнний стан не на театрі військових дій (Румунія, Індія, Косово, Філіппіни, В’єтнам та ін.);

– стан суспільної небезпеки (Італія);

– стан напруги (Таїланд);

– стан оборони (Коста-Ріка);

– стан загрози (Колумбія, Іспанія);

– стан тривоги (Габон).

Незважаючи на різні назви, всі ці перераховані режими мають багато спільного. Наприклад, умовою для введення надзвичайного стану в США і Великобританії, осадного стану в Аргентині та Іспанії є загроза реальної небезпеки [79, с. 125-126]. Обмежувальні заходи, що застосовуються, як правило, схожі в багатьох державах. Поруч з тим, в деяких країнах існують й інші, характерні тільки для них особливості, які стосуються умов, підстав та порядку введення даного режиму. Стаття 116 Основного закону Іспанії передбачає три специфічних види надзвичайного стану: стан загрози, осадний стан і надзвичайний. Кожному з режимів притаманні свої підстави введення. Вони відрізняються процедурою введення і строками дії. Наприклад, в Індії, де немає окремого інституту “воєнного стану”, відповідно до конституції, існують три види надзвичайного стану:

– надзвичайний стан, що вводиться на всій території федерації у зв’язку з війною, зовнішньою агресією або збройним повстанням;

– надзвичайний стан, що вводиться в окремих штатах у зв’язку з “неспроможністю конституційного механізму” в них;

– надзвичайний стан у сфері фінансів [99, с. 92].

Не дивлячись на те, що режим надзвичайного стану є мірою виключною і обмеженою у часі, на практиці в деяких країнах його дія найчастіше розтягується на цілі роки і навіть десятиріччя. Так, досі залишаються в силі надзвичайний стан в Ізраїлі та султанаті Брунеї, і військовий стан в Сирії, що запроваджені, відповідно, 21 травня 1948 р. (тобто всього через тиждень після прийняття Декларації про утворення держави Ізраїль), у 1962 і 1963 рр. Надзвичайний стан, що був оголошений у Зімбабве 1965 р., був скасований тільки у 1990 р. У Шрі-Ланці за останні 20 років надзвичайний стан діяв спочатку з 1971 по 1977 рр., а потім у період з 1977 по 1993 рр., і вводився ще п’ять разів. А надзвичайний стан, запроваджений у 13 провінціях Туреччини у грудні 1978 р., до вересня 1980р. був поширений на всі 67 провінцій держави і до кінця 80-х років залишився в силі у дев’яти з них [79, с. 125-126]. Надзвичайний стан у деяких частинах території Російської Федерації діяв понад двох років (з 1992 року по 1994 рік) [88].

Характерно, що перетворення інституту надзвичайного стану в постійно діючий фактор державної політики в рівній мірі відноситься як до авторитарних, так і до ліберальних, демократичних режимів. Народ Чілі, наприклад, жив в умовах дії режиму надзвичайного стану 15 років (з вересня 1973 р. по серпень 1988 р.), Парагваю – 33 роки (з травня 1954 по квітень 1987 р., з перервами на один день раз в чотири роки для проведення формальних виборів). Військовий стан, введений у 1949 р. на Тайвані генералісимусом Чан Кай Ши, був скасований лише в липні 1987 року (хоча деякі норми періоду “національної мобілізації для подавлення комуністичного заколоту” залишаються в силі й до тепер) і діяв, таким чином, 39 років. Що стосується демократичних країн, то, у даному випадку, найбільш яскравими прикладами є Колумбія, надзвичайний стан в якій діяв 23 роки – з 1958 по 1981 рр., і Єгипет, надзвичайний стан в якому був встановлений у 1980 р. і діє до сьогоднішнього дня (з короткою перервою з травня 1980 р. по жовтень1981р.).

Введення режиму надзвичайного стану характерно не лише для країн, що розвиваються. Так, з 1920 року, після прийняття у Великобританії закону “Про надзвичайні повноваження”, режим надзвичайного стану вводився біля 20 разів. Більшість з них було введено в післявоєнний період та у 1970–1974рр., коли при владі знаходився консервативний уряд Доварда Хіта, що проводив курс “сильного уряду”. Строк надзвичайного стану був у різні періоди від 5 днів до 8 місяців [79, с. 125].

Слід звернути увагу на той факт, що міжнародною спільнотою, з метою недопущення безпідставного введення режиму надзвичайного стану та необґрунтованого застосування обмежувальних заходів щодо реалізації прав і свобод громадян в умовах дії режиму надзвичайного стану, були розроблені й прийняті міжнародні документи (декларації, конвенції, пакти), що містять у собі обов’язкові вимоги до цього інституту.

У міжнародно-правовому регулюванні режиму надзвичайного стану умовно можна виділити три сфери:

— міжнародно-правове регулювання військових конфліктів не міжнародного характеру, які можуть бути підставою для введення режиму надзвичайного стану;

— міжнародно-правові принципи режиму надзвичайного стану, що містяться у Міжнародному пакті “Про громадянські і політичні права” [97] і мають обов’язковий характер для національного законодавства держав, які беруть участь у цьому Пакті;

— діяльність уповноважених міжнародних організацій по контролю за практикою застосування законодавства про надзвичайний стан, вирішення спорів, що виникають у зв’язку з цим, тлумачення вищенаведених принципів (Комітет з прав людини, Європейська комісія з прав людини, Європейський суд з прав людини) [182,с.80].

Найбільшу прикладну значимість для формування ефективного правового механізму локалізації та ліквідації конфліктів має їх міжнародно-правова класифікація, заснована на нормах чотирьох Женевських Конвенцій 1949 року (“Про поліпшення долі поранених і хворих у діючій армії”; “Про поліпшення долі поранених, хворих та осіб, які зазнали корабельної аварії, із складу збройних сил на морі”; “Про поводження з військовополоненими”; “Про захист цивільного населення під час війни” від 12 серпня 1949 року) і двох Додаткових протоколів до них (Перший та Другий Додаткові протоколи, що стосуються захисту жертв збройних конфліктів неміжнародного характеру від 8 червня 1977 року) [44]. Конституція України від 28 червня 1996 року визнала загальні принципи і норми міжнародного права, а частиною національного законодавства України -міжнародні договори, на які надана згода Верховної Ради України, (ч. 1, ст. 9) [69].

Міжнародно-правова класифікація криз здійснюється за мірою застосованого у них насильства та відповідній їй межі силового вирішення кризи державою. Розрізняють такі види криз: 1) внутрішні хвилювання та заворушення, що не досягли рівня збройного конфлікту; 2) збройний конфлікт не міжнародного характеру, або внутрішній збройний конфлікт низької інтенсивності; 3) збройний конфлікт не міжнародного характеру, або внутрішній збройний конфлікт високої інтенсивності; 4) міжнародний збройний конфлікт [72, с. 67]. Коротко розглянемо ці кризи.

Внутрішні хвилювання та заворушення характеризуються підвищеним рівнем конфронтації та насильства у суспільстві, коли показники злочинності різко зростають та перевищують допустимі межі. Ці ситуації є предметом регулювання для норм внутрішнього законодавства. Якщо у процесі заворушень учасники організуються в антиурядові збройні формування і почнуть використовувати зброю, то це вже інший вид конфлікту – внутрішній збройний конфлікт низької інтенсивності. У його врегулюванні, окрім норм національного законодавства, приймають участь і норми міжнародного права (ст. 3 кожної Женевської конвенції). Вказані конвенції гарантують особам, які безпосередньо не приймають участь у бойових діях або припинили участь у них у зв’язку з хворобою, пораненням, затриманням або з іншої причини, мінімальні права людини (право на життя, особисту недоторканість, заборону жорстокого поводження, катування та інше) [44,с.603-731].

Третій вид кризової ситуації -це внутрішній збройний конфлікт високої інтенсивності. Його ознаками є наявність командування і встановлення антиурядовими озброєними формуваннями такого контролю над певною територією, який дозволяє вести скоординовані довготривалі військові дії (ст. 1 Другого Додаткового протоколу) [44, с. 793-803].

Міжнародний збройний конфлікт відбувається між двома або декількома державами. Для визнання його таким не обов’язкові який-небудь мінімальний рівень насильства або бойові дії. При цьому бойові дії можуть бути незначними або не мати місця взагалі [44, с. 603-625].

Режим надзвичайного стану може бути введений під час внутрішнього збройного конфлікту низької інтенсивності, коли виникають масові заворушення та рівень насильства досягає критичного рівня. Необхідно зазначити, що режим надзвичайного стану “зберігає” усі правові інститути, які гарантують охорону прав людини (функціонують суди, прокуратура, міліція, не допускається створення надзвичайних судів, скороченого розслідування та розгляду справ про правопорушення) й т. ін. [159].

Головним офіційним міжнародно-правовим документом, що закріплює загальні принципи режиму надзвичайного стану, є Міжнародний пакт “Про громадянські та політичні права” (далі – Пакт) [97], який був ратифікований Указом Президії Верховної Ради Української РСР від 19.10.73 №2148-VIII [164]. Зі змісту Пакту витікають принципи, які висуваються до режиму надзвичайного стану. До них відносяться:

– принцип виключної загрози;

– принцип офіційного оголошення;

– принцип розмірності;

– принцип невід’ємності абсолютних прав і свобод;

– принцип офіційного повідомлення [182, с. 80].

Принцип виключної загрози.Цей принцип визначає право держави – учасника Пакту – оголосити надзвичайний стан і відступити від прийнятих на себе, згідно з Пактом, зобов’язань лише у такій ситуації, коли “життя нації знаходиться під загрозою”, або настають “обставини, що загрожують незалежності і безпеці держави” [97]. В.М.Григор’єв визначає два способи відступу від звичайного правового режиму при надзвичайному стані: 1) припинення дії окремих статей Конституції, що гарантують права та свободи (використовується у Греції); 2) встановлення обмежень, заборон, які стосуються конституційного статусу особи [38, с. 87-88].

В Україні традиційно застосовується другий спосіб. Необхідно зазначити, що ч.1 ст.4 Закону України “Про правовий режим надзвичайного стану” передбачає, що режим надзвичайного стану вводиться лише за наявності реальної загрози безпеці громадян або конституційному ладові, усунення якої іншими способами є неможливим [16, с. 127].

Принцип офіційного оголошенняпокликаний запобігти необґрунтованому (безпідставному) встановленню правообмежень, без реальної наявності НС (оголошується офіційно всьому населенню території всіма можливим засобами) [17, с. 51].

Згідно з принципом розмірності:

– надзвичайні заходи застосовуються лише тоді, коли комплекс заходів державного примусу, що застосовуються у звичайних умовах, вичерпаний;

– мета надзвичайних заходів – це стабілізування й ліквідація НС;

– ступінь та об’єм обмежень прав і свобод громадян повинні бути адекватні НС, що склалася.

Проведений аналіз Закону України “Про правовий режим надзвичайного стану” дозволяє зробити висновок про те, що введення режиму надзвичайного стану можливе лише у тому випадку, коли для усунення загрози, яка виникла, необхідні тільки надзвичайні заходи, що здійснюються у межах, визначених гостротою соціальних проблем. Стаття2 цього Закону передбачає, що надзвичайний стан вводиться з метою усунення загрози та якнайшвидшої ліквідації особливо тяжких НС техногенного або природного характеру, нормалізації обстановки, відновлення правопорядку, конституційних прав і свобод громадян, створення умов для нормального функціонування органів державної влади та органів місцевого самоврядування, інших інститутів громадянського суспільства.

Згідно принципу невід’ємності абсолютних прав і свобод,ні за яких умов, за будь-яких НС держава не має права вводити обмеження або скасовувати право на життя, відмовлятися від заборони на рабство та катування, застосовувати зворотну силу закону, що встановлює новий вид покарання та інше [97]. Стаття 64 Конституції України закріплює, що конституційні права та свободи людини й громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією. В умовах воєнного або надзвичайного стану можуть встановлюватися окремі обмеження прав і свобод із зазначенням строку дії цих обмежень [69]. Перелік прав і свобод людини й громадянина, які не можуть бути обмежені в умовах дії режиму надзвичайного стану ми вже розглядали у підрозділі 1.2.

Принцип офіційного повідомлення передбачає офіційне повідомлення державою Генерального Секретаря ООН про її відступ від зобов’язань, передбачених Пактом [97]. Згідно зі ст. 27 Закону України “Про правовий режим надзвичайного стану”, Україна при введенні надзвичайного стану негайно повідомляє через Генерального Секретаря ООН державам, які беруть участь у Пакті, про обмеження прав і свобод людини й громадянина, про межу цих відхилень і причини прийняття такого рішення, про строк, на який вводиться цей режим [159].

Таким чином, в Україні при розробці Конституції та Закону України “Про правовий режим надзвичайного стану” враховані усі вимоги, які висуваються до цього інституту міжнародною спільнотою. Загальні положення, що регулюють відносини, які виникають під час введення та дії режиму надзвичайного стану, визначені Конституцією (ст. 64, 83, 85, 92, 106). Більш детально їх регламентує вказаний Закон. Названі нормативно-правові документи відображають ті зобов’язання, які взяла на себе України у якості суб’єкта міжнародних відносин.

Вважаємо за необхідне відзначити, що положення Міжнародного пакту “Про громадянські і політичні права” [97], які стосуються умов введення режиму надзвичайного стану, ступеню обмеження прав і свобод людини у зв’язку з введенням режиму надзвичайного стану, були витлумачені у Сіракузьких принципах тлумачення обмежень і відхилень від положень Міжнародного пакту “Про громадянські і політичні права”, що були прийняті у 1984 році [184]. Сіракузькі принципи також визначають, що всі обмеження в умовах дії режиму надзвичайного стану повинні застосовуватися з метою забезпечення національної безпеки та ліквідації НС.

Необхідно зазначити, що у 1980 році Норвезьким інститутом з прав людини був вперше розроблений проект Декларації “Про мінімальні гуманітарні стандарти”. Вже 1987, 1990 та 1994 року в цей проект були внесені відповідні доповнення. Декларація “Про мінімальні гуманітарні стандарти” містить такі аспекти режиму надзвичайного стану:

– сфера дії і мета режиму надзвичайного стану;

– принцип рівності та недопущення дискримінації з будь-яких ознак;

– обсяг особистих прав людини, що не можуть бути обмежені за будь-яких обставин;

– визначаються правила позбавлення волі;

– закріплюється принцип заборони нападу на осіб, які не приймають участь у конфлікті;

– закріплюються правила переміщення населення;

– визначаються норми процесуальних та судових процедур;

– визначається принцип захисту прав окремих етнічних і соціальних груп в умовах дії режиму надзвичайного стану тощо [107].

Не дивлячись на те, що Декларація детально регламентує механізм захисту прав людини в умовах дії режиму надзвичайного стану, вона має істотний недолік – офіційно не прийнята, а тому не має юридичного механізму примусу відносно держав, що не дотримуються вимог, визначених у ній. Однак, зміст вказаного документа може служити загальним стандартом для режиму надзвичайного стану.

Окрім розглянутої Декларації, у 1984 році на Паризькій конференції Міжнародної асоціації юристів у доповіді “Мінімальні стандарти норм щодо основних прав людини під час виключного стану” були також визначені та прийняті декларативні принципи, що висуваються до режиму надзвичайного стану. Відзначимо деякі з них:

– введення (проголошення) режиму надзвичайного стану у державі може бути виправдано лише реальною наявністю критичної ситуації для держави або суспільства, офіційно оголошується і, в залежності від обставин, розповсюджується на усю територію держави або її частину;

– усі норми, що регулюють режим надзвичайного стану, повинні бути закріплені у законодавстві заздалегідь;

– у конституції держави повинна бути визначена процедура введення режиму надзвичайного стану;

– проголошений строк дії режиму надзвичайного стану не повинен перевищувати межу періоду, який необхідний для нормалізації обстановки, причому максимальний строк дії режиму надзвичайного стану вказується у Конституції;

– законодавча влада також повинна мати право як на скасування рішення щодо введення режиму надзвичайного стану, так і можливість зміни строку його дії;

– введення режиму надзвичайного стану не може бути підставою для посягання на “абсолютні права і свободи”;

– скасування режиму надзвичайного стану тягне за собою автоматичне поновлення усіх прав і свобод, що були обмежені [40,с.38-39].

Слід звернуту увагу на той факт, що існують непоодинокі випадки, коли, в силу різних причин, режим надзвичайного стану вводився у разі відсутності фактичної загрози державі та суспільству, тим самим порушуючи принцип “виключної загрози”. Тобто, можна говорити про введення “фіктивного” надзвичайного стану. Як правило, це пов’язано з тим, що органи державної влади намагаються за допомогою надзвичайних заходів вирішувати свої політичні, економічні і соціальні завдання. Зокрема, це сталося у серпні 1991 року у Москві.

У деяких випадках при введенні режиму надзвичайного стану НС може об’єктивно існувати (фактична підстава введення режиму надзвичайного стану), але порядок, способи і засоби застосування надзвичайних заходів не відповідають законодавству про надзвичайний стан. Це виражається у наступному:

– відсутність фактичних надзвичайних обставин, з якими законодавство пов’язує введення режиму надзвичайного стану;

– надзвичайний стан введений неправомочним суб’єктом;

– рішення про введення режиму надзвичайного стану не було затверджено законодавчим органом, або було затверджено з порушенням строків;

– державні органи фактично застосовують заходи, які передбачені законодавством про надзвичайний стан, але за змістом ці заходи є порушенням зобов’язань щодо міжнародно-правової охорони прав громадян [40, с. 39].

Закінчуючи розгляд питання щодо міжнародно-правової регламентації режиму надзвичайного стану, слід зробити висновок, що, на сьогоднішній день, порядок введення режиму надзвичайного стану, ступінь обмеження прав людини в умовах дії режиму надзвичайного стану закріплені фрагментарно, лише в декількох актах і переважно через категорію загальних принципів захисту жертв збройних конфліктів. Для вирішення цієї проблеми ми пропонуємо розроблення відповідними експертами та прийняття на рівні Організації Об’єднаних Націй (далі -ООН) спеціального міжнародного акту, який би детально регламентував та визначав поняття режиму надзвичайного стану, мету режиму надзвичайного стану, умови введення режиму надзвичайного стану, порядок введення режиму надзвичайного стану, визначав межі та обсяг обмеження прав і свобод людини в умовах дії режиму надзвичайного стану, обсяг прав, що не можуть бути обмежені за будь-яких умов, порядок інформування міжнародної спільноти про запровадження режиму надзвичайного стану, максимальні строки дії режиму надзвичайного стану тощо. Таким актом може бути Декларація “Про забезпечення та захист прав людини в умовах дії режиму надзвичайного стану”.

Розділ 2
Адміністративно-правовий механізм режиму надзвичайного стану

2.1. Умови, порядок введення та скасування режиму надзвичайного стану

Прагнення якнайшвидше вдосконалити державне будівництво може призводити у деяких випадках до нецивілізованих форм, супроводжуватися насильством, сплесками націоналізму, розпалюванням соціальної неприязні та ворожнечі. Особливо це небезпечно у країнах перехідного соціального ладу, якими є країни Співдружності Незалежних Держав. Аналіз розвитку подій у цих країнах свідчить про те, що до цього часу не існує дієвого механізму, який би був здатний повністю попереджати соціальні вибухи.

Під час виникнення НС (природних катаклізмів, техногенних аварій і катастроф, соціально-політичних конфліктів) події виходять з-під контролю і звичайний механізм реалізації суспільних відносин перестає працювати. У цих умовах державні та правоохоронні органи змушені застосовувати нові організаційно-правові форми захисту прав та свобод громадян, однією з яких є введення режиму надзвичайного стану – правового заходу забезпечення безпеки громадян і нормалізації обстановки.

Конституційне закріплення режиму надзвичайного стану дозволяє констатувати необхідність законодавчої та наукової розробки цього важливого та актуального інституту. Це необхідно насамперед з метою недопущення необґрунтованого введення режиму надзвичайного стану та необґрунтованого застосування надзвичайних заходів, а також з метою ефективного захисту прав, свобод і законних інтересів громадян.

Розглядаючи умови та порядок введення режиму надзвичайного стану, насамперед слід зазначити, що, згідно зі ст. 2 Закону України “Про правовий режим надзвичайного стану” [159], метою його введення є усунення загрози та якнайшвидшої ліквідації особливо тяжких НС техногенного або природного характеру, нормалізація обстановки, відновлення правопорядку при спробах захоплення державної влади чи зміни конституційного ладу шляхом насильства, а також відновлення конституційних прав і свобод громадян, прав і законних інтересів юридичних осіб, створення умов для нормального функціонування органів державної влади та органів місцевого самоврядування, інших інститутів громадянського суспільства. Проаналізувавши вказану статтю Закону, можна зробити висновок, що це формулювання не зовсім відповідає соціальному призначенню та правовій природі режиму надзвичайного стану. На перший план законодавець ставить не відновлення порушених конституційних прав і свобод громадян, прав і законних інтересів юридичних осіб, а нормалізацію обстановки. Виходячи з правової сутності режиму надзвичайного стану та конституційно-правових пріоритетів [69], на наш погляд, основною метою введення режиму надзвичайного стану є забезпечення захисту прав та свобод громадян під час виникнення НС різного характеру. Іншою метою, що виражає функціональне призначення режиму надзвичайного стану, є усунення загрози та якнайшвидшої ліквідації особливо тяжких НС техногенного або природного характеру загальнодержавного рівня, нормалізація обстановки, відновлення правопорядку при спробах захоплення державної влади чи зміни конституційного ладу шляхом насильства. Слід зазначити, що надання населенню необхідної допомоги, поновлення нормальної життєдіяльності населення, проведення аварійно-рятувальних робіт не є метою режиму надзвичайного стану. Проведення таких заходів є державними обов’язками і повинно здійснюватись незалежно від введення режиму надзвичайного стану.

Зі змісту Закону витікає, що режим надзвичайного стану не може бути введений з метою зміни політико-правової основи держави, встановлення жорстких заходів відповідальності, вирішення складних управлінських ситуацій, що не створюють загрози життю та здоров’ю населення. Згідно зі ст. 21 Закону, в умовах дії режиму надзвичайного стану не може бути змінена Конституція України, виборчі закони, склад виборчих органів тощо [159].

Одним із дискусійних питань у юридичній науці є визначення переліку підстав введення режиму надзвичайного стану. Розглядаючи це питання, необхідно звернути увагу на перший Закон СРСР “Про надзвичайний стан”. Так, у Законі СРСР “Про надзвичайний стан” від 3 квітня 1990 року були перераховані підстави введення надзвичайного стану – стихійні лиха, значні аварії або катастрофи, епідемії, епізоотії, а також масові безпорядки. Такий механізм введення режиму надзвичайного стану містив у собі велику кількість недоліків і одразу викликав критику з боку науковців.

Вказаний Закон “Про надзвичайний стан” від 03.04.1990 р. не розмежовує підстави введення режиму надзвичайного стану на соціальні, техногенні та природні, а отже під час виникнення НС, незалежно від її характеру, будуть застосовуватись однакові правообмеження. Це є недоцільним тому, що, наприклад, під час виникнення НС природного характеру треба застосовувати такі заходи, що направлені не стільки на обмеження конституційних прав громадян, а скільки на рятування людей від стихійного лиха або епідемії та епізоотії, проведення рятувально-відновлювальних робіт, надання потерпілим медичної допомоги, житла й т.ін. [114, с. 46-56].

І.Л. Петрухін з цього приводу зазначав, що недоцільно вказувати одні підстави введення режиму надзвичайного стану для різних за природою НС. Одні підстави введення режиму надзвичайного стану тягнуть за собою єдиний для всіх видів НС обсяг обмежувальних заходів, а це є неприпустимим [114, с. 46-56; 115, с. 116-133].

Закон України “Про правовий режим надзвичайного стану” від 16березня 2000 р. [159] вже проводить диференціацію підстав введення режиму надзвичайного стану, поділяючи їх на дві групи. Перша група включає в себе НС техногенного та природного характеру (стихійні лиха, катастрофи, великі пожежі, пандемії, панзоотії та ін.), що створюють загрозу життю і здоров’ю значних верств населення. Друга група включає в себе НС соціально-політичного характеру. До них Закон відносить: здійснення масових терористичних актів, що супроводжуються загибеллю людей чи руйнуванням особливо важливих об’єктів життєзабезпечення; спроби захоплення державної влади або зміни конституційного ладу України шляхом насильства; масові безпорядки; міжнаціональні та міжконфесійні конфлікти; блокування або захоплення окремих особливо важливих об’єктів або місцевостей, що загрожує безпеці громадян і порушує нормальну діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування; масовий перехід державного кордону з території суміжних держав; необхідність відновлення конституційного правопорядку та діяльності органів державної влади.

Необхідно зазначити, що у вказаному Законі окремо виділено заходи, що можуть бути вжиті в умовах НС природного та техногенного характеру (ст. 17; ч. 2 ст. 20 Закону) та у випадках соціально-політичних НС (ст. 18; ч.3 ст. 20 Закону) [159]. Таким чином, Закон закріплює положення, що відображають особливості різних НС і тим самим розмежовують їх.

Слід зазначити, що С.О. Кузніченко неодноразово у своїх роботах звертав увагу законодавців на недоцільність поєднання в одному законодавчому акті різних підстав оголошення режиму надзвичайного стану та принципово різних за інтенсивністю правообмежень. Для реагування на НС природного та техногенного характеру режим надзвичайного стану є непотрібним, адже від громадян та влади вимагається максимальне зосередження сил та засобів для локалізації та ліквідації наслідків НС. Під час виникнення таких ситуації доцільно було б вводити режим зони надзвичайної екологічної ситуації, який є менш обтяжливим для громадян, ніж надзвичайний стан [84, с. 64-65].

О.І Соловйов з цього приводу зазначає, що режим надзвичайного стану виступає як обов’язковий елемент охорони інтересів держави, прав і свобод громадян від неправомірних дій політичних сил, які переслідують антидержавні цілі. Режим надзвичайного стану повинен містити регулятори суспільних відносин, що виникають у ході соціально-політичного конфлікту [190, с. 5-11].

Але, практика застосування режиму надзвичайного стану вносить свої корективи. Так, під час виникнення захворювання птиці високопатогенним грипом у грудні 2005 року на території Автономної Республіки Крим, згідно з Указом Президента України “Про введення надзвичайного стану в населених пунктах Автономної Республіки Крим” №1692 від 3.12.2005 р.,був введений режим надзвичайного стану [125]. Проте, для ліквідації такого роду НС режим надзвичайного стану був непотрібний, оскільки існує менш інтенсивний за обсягом обмежень прав і свобод фізичних та юридичних осіб спеціальний адміністративно-правовий режим зони надзвичайної екологічної ситуації, метою встановлення якого є здійснення заходів щодо нормалізації екологічного стану.

На думку дисертанта, слід підтримати думку тих вчених, які вважають, що режим надзвичайного стану потрібен лише для врегулювання та ліквідації НС соціально-політичного характеру, і для цього зі змісту Закону України “Про правовий режим надзвичайного стану” необхідно виключити положення, які стосуються врегулювання НС техногенного та природного характеру -тобто внести зміни у статтю 1 (визначення надзвичайного стану), скасувати статтю 17 (додаткові заходи режиму надзвичайного стану у зв’язку із НС техногенного та природного характеру) та інші статті, що стосуються врегулювання техногенних та природних НС.

Перераховані у Законі України “Про правовий режим надзвичайного стану” НС самі по собі ще не є підставою для введення режиму надзвичайного стану [25, с. 434]. Згідно зі ст. 4 Закону[159], вони повинні представляти собою реальну загрозу безпеці громадян або конституційному ладу, і усунення такої ситуації неможливе без застосування надзвичайних заходів. Але підкреслювати те, що ці події обов’язково повинні загрожувати безпеці громадян або конституційному ладу, на нашу думку, непотрібно. Будь-який соціальний конфлікт, який виражається у зіткненнях значних соціальних груп вже погрожує безпеці громадян та конституційному ладу. Для введення режиму надзвичайного стану події повинні вимагати інтенсивного та довготривалого правового впливу.

Згідно зі ч. 1 ст. 4 Закону [159] загроза повинна бути лише реальною, тобто такою, яка вже настала. Ми вважаємо, що такий підхід може бути застосований до техногенних факторів, які, як правило, носять раптовий характер і становлять реальну загрозу. Проведений аналіз терміну “загроза” доводить, що вона може бути не тільки реальною, але й можливою (тією, що може трапитись) та неминучою (тобто настання якої неминуче відбудеться) [110, с. 825]. Загроза, що має можливий (потенційний) характер, на наш погляд, не повинна характеризувати НС, яка є підставою введення надзвичайного стану, тому що вона може настати, а може й ні. Що стосується неминучої загрози, то така загроза, навпаки, повинна характеризувати НС, що є підставою введення режиму надзвичайного стану. Наприклад, біологічні фактори, такі як епідемії, епізоотії можуть мати неминучу загрозу, коли, при своєчасному втручанні, можливо попередити масове ураження людей.

Таким чином, ми вважаємо, що до ч. 1 ст. 4 Закону треба внести зміни та викласти її у такій редакції: “режим надзвичайного стану вводиться лише за наявності реальної або неминучої загрози безпеці громадян чи конституційному ладові, усунення якої іншими способами є неможливим”.

Також, загрозиможуть бути розділені на такі групи: перша – природно-техногенного характеру (НС загрожуєспочатку більшою мірою безпецінаселення, але факультативним об’єктом її єй державна безпека). До другої категорії можна віднести обставини соціально-політичного характеру(НС загрожує, у першу чергу, конституційному ладудержави, а вже потім -безпецігромадян)[33, с. 92].

До першої категорії відносяться НСтехногенного та природного характеру (стихійні лиха, катастрофи, великі пожежі, пандемії, панзоотії та ін.), що створюють загрозу життю і здоров’ю значних верств населення, завдання збитків навколишньомуприродномусередовищу, значних матеріальних втрат і порушення умов життєдіяльності населення, і потребують проведеннямасштабних аварійно-рятувальнихта інших невідкладних заходів.

До другої категорії відносяться НС соціально-політичного характеру:здійснення масових терористичних актів, що супроводжуються загибеллю людей чи руйнуванням особливо важливих об’єктів життєзабезпечення; спроби захоплення державної влади або зміни конституційного ладу України шляхом насильства; масові безпорядки; міжнаціональні та міжконфесійні конфлікти; блокування або захоплення окремих особливо важливих об’єктів або місцевостей тощо.

Під час виникнення соціальних конфліктів, що супроводжуються застосуванням насилля, порушують нормальну діяльність органів державної влади, також треба керуватися ознакою реальної загрози. Сам факт наявності таких подій означає, що загроза вже виникла і необхідно терміново приймати рішення про застосування або незастосування надзвичайних заходів. Практично в усіх випадках виникнення масових соціальних конфліктів постає загроза життю та здоров’ю людей, громадському порядку та громадській безпеці. Загроза державній безпеці виникає тоді, коли вчиняються спроби захоплення влади, зміни конституційного ладу, здійснюються масові терористичні акти та інше.

Без сумніву, велике значення у характеристиці підстав введення режиму надзвичайного стану має те, що реальна загроза для громадян та держави, що виникла, не може бути усунена без застосування надзвичайних заходів. Так, на думку С.О. Кузніченка, не всі підстави, які перераховані в ст.4 Закону, обов’язково вимагають введення режиму надзвичайного стану. Деякі з них можуть бути урегульовані за допомогою термінових організаційних заходів, інші -за допомогою режиму “надзвичайної ситуації”. І тільки у тих випадках, коли заходи, що застосовувались, не були ефективними, може бути введений режим надзвичайного стану -адже режим надзвичайного стану є крайнім заходом [84, с. 65-70].

Вирішення питання про необхідність введення режиму надзвичайного стану багато в чому залежить від суб’єктивної оцінки ситуації, що склалася, особами, які уповноважені вводити цей режим. Інколи позиція однієї посадової особи (Президента) може не співпадати з точкою зору парламенту. Таке трапилось у Російській Федерації, коли Рада Федерацій Федеральних Зборів Російської Федерації не затвердила Указ Президента Російської Федерації “Про введення надзвичайного стану у Північній Осетії та Інгушській Республіці” в січні 1995 року [182, с. 59]. Це пояснюється недостатністю вивчення й визначення об’єктивних критеріїв необхідності застосування надзвичайних заходів. Для попередження таких випадків у майбутньому можна б було розробити та включити до змісту Закону вичерпний перелік умов введення режиму надзвичайного стану.

Проте, розмірковуючи на тему формулювання вичерпного переліку умов введення режиму надзвичайного стану, поставимо таке питання: чи можливо створити такий перелік подій?

Слід зазначити, що на міжнародному рівні ведеться суперечка щодо можливості створення виключного переліку явищ, за наявності яких може вводитися надзвичайний стан. Але остаточного рішення так і не було прийнято.

З одного боку, можна було б обійтись загальними формулюваннями -такими, як порушення нормальної діяльності органів державної влади, необхідність відновлення конституційного правопорядку, масовий перехід державного кордону з територій суміжних країн тощо [182, с. 60]. Прихильники вичерпного переліку обставин говорять, що це дозволить обмежити адміністративне свавілля влади, не допустить вільного трактування норм закону, які визначають підстави введення режиму надзвичайного стану, для виправдання введення останнього. З іншого боку, закритий, вичерпний перелік завжди ризикує поставити правозастосовника в скрутну ситуацію. Так, наприклад, може виникнути НС, а обставини, що її спричинили, не перераховані у законі. Це звичайно перешкоджає застосуванню надзвичайних заходів і вихід із такої ситуації тільки один – це внесення змін у закон [182, с. 60].

Можна погодитися і з прихильниками закритого переліку обставин. При підготовці такого важливого закону законодавець повинен був проаналізувати історію виникнення цього інституту, закордонний досвід застосування режиму надзвичайного стану, та на підставі отриманої інформації передбачити усі можливі ситуації введення надзвичайного стану. Так, наприклад, законодавець передбачив закритий перелік обставин, що обтяжують відповідальність у Кримінальному кодексі України. Чому б по такому ж принципу не передбачити усі підстави введення надзвичайного стану?

Проте, слід зазначити, що, на думку дисертанта, слід приєднатися до тих авторів, які обґрунтовують необхідність створення не вичерпного переліку. Ми вважаємо, що перелік обставин, які є підставою введення режиму надзвичайного стану, повинен носити орієнтаційний, рекомендаційний характер. Законодавець може перерахувати найбільш характерні суспільні явища і обставини, та НС, що вони викликають. А для запобігання вільного трактування норм закону та недопущення адміністративного свавілля з боку органів державної влади слід здійснити офіційне тлумачення норм Закону.

На жаль, відомі випадки, коли, при існуванні фактичних підстав для введення режиму надзвичайного стану, він не був введений, не дивлячись на наявність людських жертв, порушення нормальної діяльності органів державної влади, вчинення погромів і т. ін. Це робиться з метою недопущення подальшого розвитку НС (наприклад, масових безпорядків), оскільки більшість населення може почати протистояти зі зброєю у руках здійсненню режиму надзвичайного стану. У таких випадках введення режиму надзвичайного стану може привести до насильницьких дій з боку населення, знищення майна, загибелі населення та ін. Під час виникнення таких ситуацій треба застосовувати інші способи врегулювання кризи, такі, наприклад, як застосування переговорів.

У разі виникнення підстав для введення режиму надзвичайного стану дуже важливим є питання про визначення суб’єкта, який має право вводити режим надзвичайного стану. Формулюючи відповідь на це питання, слід виходити із аналізу змісту Закону України “Про правовий режим надзвичайного стану” [159]. Згідно зі ст. 5 цього Закону, надзвичайний стан в Україні або в окремій її місцевості може бути введений Указом Президента України і підлягає затвердженню Верховною Радою України протягом двох днів з моменту звернення Президента.

Затвердження Указу Президента України “Про введення надзвичайного стану” Верховною Радою України покликано, по-перше, попередити необґрунтоване введення режиму надзвичайного стану, по-друге, така процедура дозволяє підвищити її юридичну значимість [182, с. 65], по-третє, така процедура не дає можливості Президенту самостійно збільшити повноваження органів виконавчої влади [84, с. 67].

Разом з тим, виникає наступне питання: хто може вводити та скасовувати режим надзвичайного стану, коли Президент України не здатний виконувати свої обов’язки, наприклад, у зв’язку з тяжкою хворобою або смертю?

Слід зазначити, що, до проведення конституційної реформи в Україні, стаття 112 Конституції України визначала, що виконання обов’язків Президента України на період до обрання і вступу на пост нового Президента України покладається на Прем’єр-міністра України [69]. Проте, якщо виконуючий обов’язки Президента України (Прем’єр-міністр) є головою виконавчої влади та головою держави, то це порушення принципу розділення влади, а також системи “стримувань та противаг”. Конституція України, зокрема, передбачає такі інститути системи “стримувань та противаг”, як припинення Президентом повноважень Прем’єр-міністра, право вето Президента щодо прийнятих Верховною Радою Законів та інші. Ці повноваження, згідно з Конституцією, може здійснювати і виконуючий обов’язки Президента.

У разі ж поєднання обов’язків голови держави та голови виконавчої влади ефективність функціонування інститутів “стримувань та противаг” зводиться нанівець. Також у ст. 112 Конституції введення режиму надзвичайного стану не розглядається в якості заходу, який не може запровадити виконуючий обов’язки Президента України. За таких умов цілком можлива узурпація влади Прем’єр-міністром.

Проте, у зв’язку з проведенням в Україні конституційної реформи та враховуючи закордонний досвід країн Європи (Франції, Італії, Молдови, Литви та інших країн), в Конституцію України були внесені відповідні зміни, у тому числі й стаття 112. На сьогодні, відповідно до статті 112 Конституції України, виконання обов’язків Президента України на період до обрання і вступу на пост нового Президента України покладається на Голову Верховної Ради України. Таким чином, у разі неможливості виконання своїх обов’язків Президентом України, ввести режим надзвичайного стану в Україні або в окремій її місцевості має право Голова Верховної Ради України.

На думку дисертанта, треба звернути увагу на проблему правової природи акту “Про введення надзвичайного стану”. В юридичній літературі деякі аспекти цієї проблеми були розглянуті у дисертаційному дослідженні В.В. Гущіна [41,с.258-261]. На його думку, Указ Президента “Про введення надзвичайного стану” є важливим елементом у системі суспільних відносин, що виражають волю держави в особі Президента країни, і приймається даний Указ на підставі і з метою виконання Конституції та відповідних законів.

Закон, як юридичний акт, може бути змінений, скасований або призупинений тільки законом. Проте, Конституція України (ст. 106) [69] відходить від цього правила та надає право Президенту України своїм указом вводити надзвичайний стан і призупиняти дію деяких законодавчих актів. Такий виняток є виправданим і обумовленим прагненням законодавця забезпечити максимальну ефективність та оперативність реагування на НС. Очевидно, що максимальні можливості реагування на такого роду ситуації має Президент. Крім того, сам характер режиму надзвичайного стану свідчить про те, що цей захід є надзвичайним і носить тимчасовий характер. Таким чином, введення режиму надзвичайного стану за допомогою закону є недоцільним, оскільки закон розрахований на довготривале застосування і процедура його прийняття вимагає певного часу, якого, на жаль, немає.

Національна система права та законодавство дозволяють визнати Указ Президента “Про введення надзвичайного стану” актом управління. По-перше, Указ Президента України має імперативний характер. Імперативність виражається у тому, що цей Указ обов’язковий для виконання всіма суб’єктами і його реалізація гарантується примусовою силою держави. По-друге, Указ Президента спрямований на забезпечення організації діяльності органів державної влади, на які покладено реалізацію заходів режиму надзвичайного стану. По-третє, цей Указ має односторонній характер. По-четверте, даний Указ приймається з метою виконання закону. По-п’яте, це управлінське за змістом рішення, основу якого складають адміністративно-правові заходи примусу і адміністративно-правова організація форм особливого управління [6, с. 110-112; 41, с. 258-261]. Таким чином, акт “Про введення надзвичайного стану” виражає волю відповідного суб’єкта управління – Президента України.

Необхідно зазначити, що Указ Президента “Про введення надзвичайного стану” виступає в якості юридичного факту, який спричиняє виникнення, зміну та припинення правовідносин. Наприклад, на підставі цього Указу виникають адміністративні відносини (між органами державної влади), трудові (між органами державної влади ат фізичними особами), господарчі (між органами державної влади та юридичними особами) [41,с.258-261].

Відрізняється Указ Президента “Про введення режиму надзвичайного стану” від інших Указів Президента такими рисами:

– дія Указу “Про введення надзвичайного стану” обмежена строком дії режиму надзвичайного стану (максимальний термін дії режиму надзвичайного стану визначений у Законі);

– цей Указ в обов’язковому порядку затверджується Верховною радою України

– цей Указ має чітко визначену структуру.

Час, протягом якого повинен бути затверджений Указ Президента України, визначений у Законі. Режим надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях вводиться Указом Президента України і підлягає затвердженню Верховною Радою України протягом двох днів з моменту звернення Президента України [159]. Слід зазначити, що процедура затвердження Указу Президента України “Про введення режиму надзвичайного стану” визначена у Регламенті Верховної Ради України. Після підписання Указу “Про введення режиму надзвичайного стану в Україні або окремих її місцевостях” Президент України негайно звертається до Верховної Ради щодо його затвердження і подає відповідний проект закону. Верховна Рада розглядає питання про затвердження даного Указу протягом двох днів з моменту надходження звернення та відповідного указу Президента України до Верховної Ради і надання їх народним депутатам разом з проектом відповідного закону. Проект закону щодо затвердження Указу Президента України розглядається за процедурою першого читання та прийняття закону в цілому.

Верховна Рада може прийняти повністю, частково з рекомендаціями та/або застереженнями або відхилити проект закону про затвердження Указу Президента України “Про введення режиму надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях”. Якщо Верховна Рада затвердила законом цей Указ Президента України з рекомендаціями та/або застереженнями, чинними є положення відповідного указу Президента України, затвердженого Верховною Радою.

Відповідний Указ Президента України набирає чинності після його затвердження Верховною Радою і негайно оголошується через засоби масової інформації або оприлюднюється в інший спосіб. У разі відхилення Верховною Радою законопроекту про затвердження указу Президента України про введення режиму надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях, такий указ Президента України не набирає чинності [180].

У ході реалізації законодавства про надзвичайний стан може виникнути питання про те, чи має право Президент України прийняти новий Указ у тій же редакції, якщо Верховна Рада не затвердить Указ Президента України “Про введення надзвичайного стану” у зв’язку з недостатньої організованістю, тобто неможливістю забезпечення нормального функціонування Верховної Ради України? Ми вважаємо, що слід законодавчо визначити (тобто внести зміни у Регламент Верхавної Ради України) положення про те, що у разі продовження існування загрози безпеці держави та її громадянам Президент України має право прийняти Указ “Про введення режиму надзвичайного стану” у тій же редакції за умови, що вказаний Указ не був затверджений Верховною Радою України у зв’язку з неможливістю забезпечення нормального функціонування Верховної Ради України.

Закон висуває особливі вимоги до змісту Указу Президента “Про введення надзвичайного стану”. Згідно зі ст. 6 Закону [159], в Указі повинні бути зазначені: обґрунтування необхідності введення режиму надзвичайного стану відповідно до статті 4 Закону; межі території, на якій вводиться надзвичайний стан; час, з якого вводиться надзвичайний стан, і строк, на який він вводиться; перелік і межі надзвичайних заходів; вичерпний перелік конституційних прав і свобод людини та громадянина, які тимчасово обмежуються у зв’язку з введенням надзвичайного стану, а також перелік тимчасових обмежень прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень; органи державної влади, органи військового командування та органи місцевого самоврядування, яким доручається здійснення заходів надзвичайного стану, та межі їх додаткових повноважень; інші питання, що випливають із цього Закону.

Зазначені положення Указу є обов’язковими, але крім них вказаний акт може мати й інші положення, наприклад, про сили і засоби, які притягуються з метою забезпечення режиму надзвичайного стану, про окремі доручення Уряду та місцевим державним адміністраціям щодо прийняття необхідних заходів для виконання Указу. Враховуючи сказане, слід зазначити, що Указ Президента України від 3 грудня 2005 року “Про введення надзвичайного стану на території Автономної Республіки Крим” не дотримується вимог, що передбачені у статті 6 Закону і є обов’язковими [125]. Так, наприклад, не був вказаний час, з якого вводився надзвичайний стан, і строк, на який він вводився; перелік і межі надзвичайних заходів, вичерпний перелік конституційних прав і свобод людини та громадянина, які тимчасово обмежуються у зв’язку з введенням надзвичайного стану, а також перелік тимчасових обмежень прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень.Це є суттєвим упущенням, яке на практиці довело недосконалість механізму реалізації режиму надзвичайного стану.

Оскільки в одному акті неможливо докладно врегулювати усі перераховані питання, разом з Указом “Про введення надзвичайного стану” Президент України може видавати й інші правові акти, що закріплюють компетенцію спеціальних тимчасових органів управління, та акти, які визначають порядок здійснення окремих надзвичайних заходів.

Подібна регламентація законом структури Указу Президента “Про введення надзвичайного стану” пов’язана з тим, що, по-перше, Указ виконує правозастосовну функцію, конкретизує норми Закону, а, по-друге, положення Указу виступають критеріями, за якими Верховна Рада України робить висновок про дотримання формальних юридичних правил та відповідність їх законодавству [25, с. 435-436].

Слід також звернути увагу на формулювання деяких вимог до Указу Президента. На нашу думку, вони є не досить юридично коректними. Так, наприклад, нечіткими є межі надзвичайних заходів (п.4 ст. 6) або межі додаткових повноважень. Поняття “межа” має дуже широкий об’єм і є не досить точно визначеним у Законі. Ми вважаємо, що вказане поняття потребує офіційного тлумачення.

Незрозумілим є також питання про вичерпний перелік конституційних прав і свобод людини та громадянина, які тимчасово обмежуються у зв’язку з введенням режиму надзвичайного стану (п.4 ст. 6). У Законі перераховані обмежувальні заходи, що можуть бути застосовані під час дії режиму (ст.16-18). Проаналізувавши положення зазначених статей Закону, ми можемо зробити висновок, що змістом цих заходів є обмеження прав фізичних і юридичних осіб. Отже, словосполучення “перелік надзвичайних заходів” та “вичерпаний перелік обмежень конституційних прав та свобод людини” є тотожними за своїм юридичним значенням. Тому в Указі Президента може бути вказаний лише перелік надзвичайних заходів, так як вичерпний перелік та обсяг обмежень передбачає Конституція України та Закон України “Про правовий режим надзвичайного стану”.

Якщо ми звернемо увагу на вичерпний перелік надзвичайних заходів, то можемо констатувати можливі майбутні проблеми, які можуть виникнути під час їх застосування. НС є явищем, що має властивість інтенсивно змінюватися [119, с. 34-37]. Це вимагає “гнучкості” при виборі надзвичайних заходів. Президент України може лише припустити, яка обстановка буде наступного дня. Отже, запропонований ним в Указі перелік надзвичайних заходів може виявитися неадекватним тій ситуації, що склалась. Згідно з Законом, зміна (скасування, доповнення) цього переліку є прерогативою лише Президента України. Така процедура позбавляє органи, що здійснюють реалізацію режиму надзвичайного стану (наприклад, оперативний штаб, коменданта “режимної території”) необхідної оперативності і маневреності. Зі змісту Закону витікає, що органи державної влади, які відповідальні за реалізацію режиму надзвичайного стану не можуть скасовувати заходи, встановлені Президентом України, та не можуть застосовувати надзвичайні заходи, що не передбачені в Указі, але містяться у Законі. Проте, така необхідність може виникнути. Так, наприклад, може виникнути ситуація, коли люди звертаються з проханням на проведення громадської та церковної панахиди за померлими, а Президент у своєму Указі, згідно зі ст. 16 Закону, встановив заборону на проведення масових заходів. Відмова, що надійде від органу, який відповідає за реалізацією заходів режиму надзвичайного стану, може дестабілізувати і без того напружену ситуацію.

Така практика застосування надзвичайних заходів існує у Російській Федерації. В Указі Президента Російської Федерації від 3 жовтня 1993 року № 1575 “Про введення надзвичайного стану у м. Москва” було зазначено, що меру Москви делегуються повноваження щодо скасування комендантської години у разі поліпшення обстановки [103]. Також в Указі Президента Російської Федерації від 4 квітня 1994 року № 657 “Про введення надзвичайного стану на частині території Північної Осетії та Інгуської Республіки” було вказано, що, з урахуванням обстановки, тимчасова адміністрація може вводити комендантську годину [105]. Це і є елементи тієї самої гнучкості, яких не вистачає діючому Закону України “Про правовий режим надзвичайного стану”. Але юридичний вихід із даної ситуації треба шукати, адже недосконале законодавство важко застосовувати органам управління, які здійснюють реалізацію режиму надзвичайного стану.

На нашу думку, для вирішення такої складної ситуації необхідно до змісту ст. 6 Закону “Про правовий режим надзвичайного стану” включити положення про те, що інші дії органів державної влади, органів військового командування та органів місцевого самоврядування, які не передбачені в Указі Президента України, можуть здійснюватися тільки з урахуванням обстановки, що склалася, та зі згоди Президента України.

Необхідно зазначити, що, згідно зі ст. 27 Закону, Україна, відповідно до Міжнародного пакту “Про громадянські та політичні права”, при введенні надзвичайного стану, негайно після його запровадження повідомляє через Генерального секретаря ООН державам, які беруть участь у цьому Пакті, про обмеження прав і свобод людини та громадянина, що є відхиленням від зобов’язань за Міжнародним пактом, та про межу цих відхилень і причини прийняття такого рішення.

У повідомленні зазначається також термін, на який вводяться відхилення від зобов’язань, передбачених Міжнародним пактом “Про громадянські та політичні права”. У такому ж порядку Україна повідомляє про зміни меж відхилень від зобов’язань за Міжнародним пактом “Про громадянські та політичні права”, або строку дії цих обмежень [159].

На жаль, Закон не визначає той орган влади, який зобов’язаний повідомити міжнародну спільноту про введення надзвичайного стану. На нашу думку, це повинно бути Міністерство закордонних справ України.

Наступним питанням є питання про строки дії режиму надзвичайного стану. У п. 3 ст. 7 Закону зазначено таке положення, що в Указі Президента України зазначається час, з якого вводиться режим надзвичайного стану. Це положення є дуже суттєвим, адже цей пункт визначає початок дії самого режиму надзвичайного стану. Крім цього, в Указі повинна бути вказана дата підписання, оскільки, згідно з Законом, він (Указ) може бути затверджений Верховною Радою України протягом двох днів після підписання його Президентом України [159].

Режим надзвичайного стану в Україні може бути введено на строк не більш як 30 діб і не більш як 60 діб в окремих її місцевостях. У разі необхідності режим надзвичайного стану може бути продовжений Президентом України, але не більш як на 30 діб. Тобто режим надзвичайного стану у такому випадку може діяти на всій території України не більше як 60 діб і не більше як 90 діб в окремих її місцевостях. Проте, слід зазначити, що в Указі Президента України “Про введення надзвичайного стану в населених пунктах Автономної Республіки Крим” №1692 від 3.12.2005 р. не буловизначено, на який строк вводився режим надзвичайного стану. Це є суттєвим упущенням. У зв’язку з невизначенням строку дії режиму надзвичайного стану в населених пунктах АРКрим, Верховною Радою України був прийнятий спеціальний Закон, у якому Президентові України були надані рекомендації щодо змісту Указу “Про введення надзвичайного стану” [141].

Указ Президента України про продовження дії режиму надзвичайного стану набирає чинності після його затвердження Верховною Радою України [159]. Указ про подовження строку дії режиму надзвичайного стану може містити у собі положення, що стосуються повноважень органів державної влади, обмежувальні заходи -в бік посилення або послаблення, територія дії режиму тощо.

У випадках, коли Президент України розширює територію дії режиму надзвичайного стану, стає необхідним видання Указу про його введення на території, де він раніше не діяв, та Указу про продовження строку дії режиму надзвичайного стану на тих територіях, де вказаний режим уже був введений. Необхідно зазначити, що процедура продовження строку дії режиму надзвичайного стану тотожна з процедурою введення режиму надзвичайного стану. Проте, надзвичайні заходи, що застосовуються у випадку введення режиму надзвичайного стану, можуть відрізнятися від заходів, що застосовуються у випадку продовження строку дії режиму. Згідно зі ст. 7 Закону, продовження строку дії режиму надзвичайного стану оформлюється Указом Президента України, що затверджується Верховною Радою України [159].

Здійснивши аналіз ст. 7 Закону, ми прийшли до висновку про те, що Закон не містить положення, яке стосується кількості разів продовження дії режиму надзвичайного стану. Це питання є дуже актуальним тому, що необмежений строк дії режиму надзвичайного стану перетворює цей інститут з тимчасового на повсякденний правовий стан. Отже, режим надзвичайного стану втрачає свій виключний характер. Але, якщо НС існує, гинуть люди, то режим надзвичайного стану повинен діяти.

Якщо у Законі закріпити кількість можливих разів продовження режиму надзвичайного стану, наприклад -не більше двох, то органи державної влади, що здійснюють реалізацію режиму, будуть усвідомлювати, що немає іншої можливості врегулювання ситуації. Проте, органи державної влади можуть піти іншим шляхом і не подовжувати дію режиму надзвичайного стану після закінчення встановленого строку, а просто скасовувати його і вводити знов, і знов. Президент країни та інші посадові особи, які відповідальні за реалізацію режиму надзвичайного стану, повинні усвідомлювати, що у випадках, коли режим надзвичайного стану не дає результатів, тобто конфлікт не врегульовано, необхідно шукати інші засоби врегулювання кризової ситуації. Постійно застосовувати обмежувальні заходи -протизаконно, тому, що правообмеження, які застосовуються, мають тимчасовий характер, а не постійний.

Далі розглянемо порядок скасування режиму надзвичайного стану. Стаття 8 Закону визначає порядок скасування дії надзвичайного стану наступним чином: надзвичайний стан в Україні або в окремих її місцевостях може бути скасований Указом Президента України раніше строку, на який він вводився, в разі усунення обставин, що обумовили необхідність введення надзвичайного стану. З пропозицією про скасування режиму надзвичайного стану до Президента України може звернутися Верховна Рада України.

Режим надзвичайного стану на території Автономної Республіки Крим або в окремих її місцевостях може бути скасований за ініціативою Верховної Ради Автономної Республіки Крим. Пропозиції щодо скасування режиму надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях, введеного з підстав, передбачених пунктом 1 частини другої статті 4 цього Закону, тобто виникнення НС техногенного та природного характеру, подаються Кабінетом Міністрів України. Про скасування надзвичайного стану оголошується негайно через засоби масової інформації або в інший спосіб після видання відповідного Указу Президента України [159].

В Законі [159] прямо не сказано, але зі змісту витікає, що скасування надзвичайного стану має певні юридичні наслідки, якими є:

– втрата юридичної сили Указу Президента “Про введення надзвичайного стану” і, отже, припинення діяльності тимчасових органів управління (якщо вони були створені), або скасування надзвичайної компетенції існуючих органів, припинення дії надзвичайних та додаткових заходів, що були застосовані відповідно до ст. 16, 17, 18 Закону України “Про правовий режим надзвичайного стану”;

– втрата чинності юридичних актів, що були прийняті з метою забезпечення режиму надзвичайного стану;

– припинення правовідносин, що виникли у зв’язку з застосуванням надзвичайних заходів;

– припинення правозастосовчої діяльності органів виконавчої влади, на які було покладено реалізацію заходів режиму надзвичайного стану.

Проведений у цьому підрозділі аналіз дозволяє зробити наступні висновки:

1. Виходячи з правової сутності режиму надзвичайного стану та конституційно-правових пріоритетів, на наш погляд, основною метою введення надзвичайного стану є забезпечення захисту прав та свобод громадян під час виникнення НС різного характеру. Другою метою, що виражає функціональне призначення режиму надзвичайного стану, є усунення загрози та якнайшвидшої ліквідації особливо тяжких НС техногенного або природного характеру загальнодержавного рівня, нормалізація обстановки, відновлення правопорядку при спробах захоплення державної влади чи зміни конституційного ладу шляхом насильства.

2. На думку дисертанта, для реагування на НС природного та техногенного характеру режим надзвичайного стану є непотрібним, адже від громадян та влади вимагається максимальне зосередження сил та засобів для локалізації та ліквідації наслідків НС. Слід підтримати думку тих вчених, які вважають, що режим надзвичайного стану потрібен лише для врегулювання та ліквідації НС соціально-політичного характеру. Обмеження прав і свобод фізичних и юридичних осіб, а також заходи, що здійснюються під час виникнення НС техногенного та природного характеру повинні відрізнятися від заходів щодо ліквідації НС соціально-політичного характеру.

Тому, з метою подальшого спрощення застосування режиму надзвичайного стану та режиму зони надзвичайної екологічної ситуації, а також диференціювання обмежень, що застосовуються під час дії вказаних режимів, на думку дисертанта, необхідно із Закону “Про правовий режим надзвичайного стану” виокремити положення, які стосуються НС техногенного та природного характеру, тобто внести зміни у статтю1 (визначення надзвичайного стану), скасувати статтю 17 (додаткові заходи режиму надзвичайного стану у зв’язку із виникненням НС техногенного та природного характеру) та інші статті, що стосуються врегулювання НС техногенного та природного характеру.

3. Перелік обставин, які є підставою введення режиму надзвичайного стану, повинен мати лише рекомендаційний характер. Законодавець може тільки навести найбільш характерні суспільні явища і обставини та НС, що можуть зумовити введення режиму надзвичайного стану. З метою запобігання вільного трактування норм закону та недопущення адміністративного свавілля з боку органів державної влади, слід здійснити офіційне тлумачення норм Закону.

4. Слід законодавчо визначити (тобто внести зміни у Регламент Верховної Ради України) положення про те, що у разі, якщо Указ Президента “Про введення режиму надзвичайного стану” не був затверджений Верховною Радою України, у визначений законодавством сторок, у зв’язку з неможливістю забезпечення нормального функціонування Верховної Ради України, а загроза безпеці держави та її громадянам продовжує існувати, то Президент України має право видати новий Указ у тій же редакції.

5. З метою підвищення оперативності й маневреності органів, що здійснюють реалізацію режиму надзвичайного стану, необхідно до змісту ст.6Закону “Про правовий режим надзвичайного стану” включити положення про те, що інші дії органів державної влади, органів військового командування та органів місцевого самоврядування, які не передбачені в Указі Президента України, здійснюються тільки з урахуванням обстановки, що склалася, та зі згоди Президента України.

2.2. Система органів державної влади, що забезпечує реалізацію режиму надзвичайного стану

Забезпечення національної безпеки, захист населення від НС є конституційним обов’язком держави [69]. Згідно з Законом України “Про основи національної безпеки України” від 19.06.2003 р. [152], під забезпеченням національної безпеки розуміється стан захищеності життєво важливих інтересів людини і громадянина, суспільства і держави, за якого забезпечуються сталий розвиток суспільства, своєчасне виявлення, запобігання й нейтралізація реальних та потенційних загроз національним інтересам.

До життєво важливих інтересів відносяться: життєво важливі матеріальні, інтелектуальні і духовні цінності українського народу як носія суверенітету і єдиного джерела влади в Україні, визначальні потреби суспільства й держави, реалізація яких гарантує державний суверенітет України та її прогресивний розвиток.

Під загрозою безпеці розуміється сукупність умов і факторів, що створюють небезпеку життєво важливим інтересам особистості, суспільства й держави, реальна й потенційна загроза об’єктам безпеки, що виходить від внутрішніх і зовнішніх джерел небезпеки. До об’єктів національної безпеки відносяться: людина і громадянин – їхні конституційні права і свободи; суспільство – його духовні, морально-етичні, культурні, історичні, інтелектуальні та матеріальні цінності, інформаційне й навколишнє природне середовище і природні ресурси; держава – її конституційний лад, суверенітет, територіальна цілісність і недоторканність [152].

Національна безпека України забезпечується шляхом проведення виваженої державної політики відповідно до прийнятих в установленому порядку доктрин, концепцій, стратегій і програм у політичній, економічній, соціальній, воєнній, екологічній, науково-технологічній, інформаційній та інших сферах. Вибір конкретних засобів і шляхів забезпечення національної безпеки України обумовлюється необхідністю своєчасного вжиття заходів, адекватних характеру і масштабам загроз національним інтересам.

Систему забезпечення національної безпеки складають органи державної влади, органи місцевого самоврядування, громадяни та їх об’єднання. Для безпосереднього виконання функцій щодо забезпечення безпеки особистості, суспільства й держави, в системі органів державної влади існують органи забезпечення безпеки.

Успішне виконання завдань щодо забезпечення національної безпеки України багато в чому залежить від організації й здійснення міжгалузевого управління.

Сутність міжгалузевого управлінняполягає у:

– визначенні основних напрямків соціальної політики держави, розробці цільових, комплексних й інших державних і регіональних програм розвитку конкретної галузі управління;

– об’єднання й координація галузевих систем управління у реалізації міжгалузевих програм і завдань державного управління в даній сфері;

– забезпечення організаційної єдності функціонування галузевих систем управління;

– реалізація програм і завдань, що виходять за межі тієї або іншої галузі державного управління, а також вирішення питань, що мають загальнодержавне, міжрегіональне й регіональне значення [2, с. 3].

Особливість міжгалузевого управління полягає в тому, що воно здійснюється стосовно організаційно не підлеглих об’єктів управління й безпосередньо не стосується їхньої компетенції щодо самостійного здійснення управління відповідною галуззю.

Органи виконавчої влади, що здійснюють міжгалузеве управління, займають надвідомче становище й наділяються відповідними повноваженнями координаційного, методичного, контрольно-наглядового й дозвільного характеру.

Враховуючи сказане, міжгалузеве державне управління може бути визначене як різновид управління, здійснюваного органами виконавчої влади, що володіють надвідомчими повноваженнями стосовно самостійних, не підлеглих їм системам управління галузями, у процесі якого забезпечується єдність їхніх дій при розробці й реалізації комплексних програм, загальнодержавних, міжрегіональних і регіональних міжгалузевих програм і завдань управління.

Сфери міжгалузевого управління визначаються завданнями й функціями держави, потребами розвитку галузей управління, необхідністю спрямування наявних ресурсів на вирішення найбільш важливих і перспективних завдань держави.

Організаційна система міжгалузевого, надвідомчого управління складається з органів державної влади та місцевого самоврядування. Такими органами є: Президент України, Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, центральні органи виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, місцеві ради та їх виконавчі комітети. У своїй сукупності ці органи пов’язані між собою функціональною спрямованістю щодо вирішення проблем запобігання НС, які зумовлюють введення режиму надзвичайного стану, і ліквідації їх наслідків.

Зазначимо, що для більшості органів, які входять до організаційної системи регулювання суспільних відносин у даній сфері, й управління ними, функція забезпечення захисту населення від НС, що зумовлюють введення режиму надзвичайного стану, є компонентом більш широкої діяльності. Але серед них є й такі, для яких здійснення зазначеної функції складає головне призначення [61, с. 78].

Перед кожною структурою, кожним органом держави стоять певні цілі, для досягнення яких ці органи й існують. Мета (ціль) – те, до чого хтось прагне, чого хоче досягти [187, с. 683]. Мета породжує завдання. Завдання – це наперед визначений, регламентований для виконання обсяг роботи, справа, настанова, розпорядження виконати певне доручення [188, с. 40]. Мета є найважливішою характеристикою процесу управління, його змістом [199,с.31]. Необхідно зазначити, що в названих умовах специфічною основною метою системи органів, що здійснюють реалізацію заходів режиму надзвичайного стану, є недопущення переростання соціально-небезпечного явища, викликаного факторами техногенного чи природного характеру, в соціально-політичне небезпечне явище. Деякі політичні сили та громадяни усвідомлено чи, навіть, неусвідомлено здійснюють дії в таких умовах, які можуть призвести до загострення соціальної напруги і вилитися у соціальний конфлікт [84, с. 23].

Завдання – це конкретна мета, для досягнення якої потрібен конкретний виконавець. Процес вирішення завдань -це зусилля конкретного виконавця, визначена, чітко спрямована діяльність. Виділені специфічні призначення різноманітних видів діяльності прийнято називати функціями.

Функція: а) явище, що залежить від іншого і змінюється по мірі зміни іншого явища; б) робота, що здійснюється органом, організмом; роль, значення будь-чого [110, с. 858]. Відносно конкретного органу виконавчої влади можна сказати, що “вказані органи можуть здійснювати лише ті види діяльності (функції), які безпосередньо витікають із покладених на них завдань” [112, с. 4]. Чітке визначення функції відіграє дуже важливу роль в управлінні конкретним органом виконавчої влади.

Дуже важливим питанням, яке виникає під час управління органами виконавчої влади, що призначені для забезпечення режиму надзвичайного стану, є визначення специфічних принципів управління, про що свідчать роботи провідних фахівців. Принципи – це вихідні, основні правила, керівні настанови, норми діяльності для впровадження системи, управління загальними процесами [10, с. 32]. Принципи управління визначають вимоги до системи, структури, процесу соціального управління. Принципи управління представляють собою результат узагальнення людьми діючих законів і закономірностей, притаманних їм спільних рис, характерних фактів і ознак, які стають загальним початком їх діяльності [202, с. 34]. Таким чином, принципи повинні ґрунтуватися на об’єктивних законах, закономірностях, виявлених в процесі управлінської діяльності [10, с. 26-27].

Загальними принципами управління є принципи соціальної спрямованості управлінської діяльності, законності, об’єктивності, комплексності й системності, гласності, поєднання колегіальності і єдиноначальності [49, с. 265-267].

Розглядаючи перерахованих принципів, необхідно зазначити, що ст. 3 Конституції України [69] закріпила нову парадигму в діяльності державних органів: людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Цей принцип відображає глобальний поворот у політиці нашої держави до загальносвітових гуманних соціальних цінностей і стандартів.

Наступний принцип – принцип законності. “Принцип законності ґрунтується на підзаконному характері управлінської діяльності, на обов’язку кожного суб’єкта управління (органу, посадової особи) діяти в межах наданих йому прав і повноважень” [8, с. 34]. Однак, під час виникнення НС, що зумовили введення режимунадзвичайного стану, значимість цього принципу значно підвищується.

Наступним принципом є принцип оперативності, який означає, що діяльність органів виконавчої влади в умовах дії режимунадзвичайного стану повинна бути рішучою та швидкою. Від швидкості прийняття рішення й рішучості його виконання залежить дуже багато. Відомо багато прикладів, коли відсутність належної оперативності призводила до тяжких наслідків [84,с.28].

Важливим принципом у ліквідації наслідків НС техногенного, природного і соціально-політичного характеру є принцип поєднання єдиноначальності та колегіальності. Складні умови вимагають, щоб на час нормалізації весь управлінський вплив був зосереджений в одних руках – старшого оперативного начальника. Це потрібно для ефективного оперативного впливу на ситуацію, забезпечення твердої виконавчої та службової дисципліни особового складу. Принцип єдиноначальності не означає відкидання колегіальних методів відпрацювання управлінського рішення, однак вибір рішення і відповідальність за його виконання повинно лежати на керівнику [83, с 38].

Пріоритетність заходів запобігання над реагуванням визначається принципом превентивності. Цей принцип полягає в тому, що набагато менше затрат потребує попередження НС, що зумовили введення режимунадзвичайного стану, ніж реагування на них або її ліквідація. Під час проведення заходів пріоритет повинен віддаватись саме превентивній діяльності [83,с.38].

Наступним принципом є принцип організованості та раціональності використання сил та засобів. Згідно цього принципу використовуються новітні технології визначення необхідної кількості сил та засобів, вибираються більш доцільні тактичні прийоми і способи дій, мінімізуються витрати матеріальних ресурсів [84, с. 29].

Наступний принцип – це принцип зовнішньої та внутрішньої взаємодії. В окремих випадках, в умовах дії режимунадзвичайного стану залучаються сили Служби Безпеки України, Збройних Сил України, інших міністерств і відомств. Можуть створюватись спільні оперативні штаби. До того ж, складна обстановка потребує використання всіх сил і засобів в комплексі.

Важливим у названих умовах є принцип цілеспрямованості або концентрації сил та засобів на окремих напрямках діяльності. Під час дії режимунадзвичайного стану виникають такі обставини, які весь час потребують концентрації сил та засобів. Концентрація сил і засобів досягається за рахунок маневру та перегрупування. У певні моменти треба проводити заходи щодо врятування та евакуації населення. Потім з’являються завдання, які потребують проведення заходів щодо локалізації НС та ліквідації її наслідків, недопущення негативних соціальних явищ (розкрадання покинутого майна, поширення неправдивих відомостей, паніки, спекуляції товарами першої необхідності, мародерства тощо). Успішне ефективне проведення заходів неможливе без концентрації сил і засобів органів внутрішніх справ у певні моменти саме на цих напрямках діяльності.

Комплексне застосування всіх принципів сприятливо позначається на оптимальності й ефективності управління органами виконавчої влади, що призначені для забезпечення режимунадзвичайного стану.

Як вже було визначено у підрозділі 1.2. -система забезпечення режиму надзвичайного стану включає в себе органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, а також сили та засоби, що відповідальні за реалізацію обмежувальних заходів режиму надзвичайного стану.

Основними завданнями системи забезпечення режиму надзвичайного стану є такі:

– проведення єдиної державної політики щодо ліквідації НС, захисту життя та здоров’я людей, матеріальних і культурних цінностей, навколишнього середовища;

– формування системи економічних, правових і інших заходів щодо забезпечення режиму надзвичайного стану, правопорядку й безпеки особистості, суспільства і держави;

– забезпечення достатньої готовності органів управління, їх сил і засобів до дій щодо реалізації режиму надзвичайного стану;

– створення й використання надзвичайних резервних фондів (фінансових, продовольчих, медичних та ін.);

– здійснення міжнародного співробітництва у процесі ліквідації НС [43,с.54].

Загальне керівництво державними органами, що відповідальні за реалізацію заходів режиму надзвичайного стану,здійснює Президент України. Він визначає стратегію реалізації заходів режимунадзвичайного стану, контролює і координує діяльність органів, що відповідальні за реалізацію заходів режиму надзвичайного стану, приймає оперативні рішення тощо. Президент України очолює Раду національної безпеки і оборони України, завданням якої є координація діяльності органів виконавчої влади у сфері захисту населення і територій від НС, що зумовлюють введення режиму надзвичайного стану. До основних завдань Ради національної безпеки і оборони України, згідно з Законом України “Про Раду національної безпеки і оборони України” від 05.03.1998 р. [163], у сфері забезпечення режиму надзвичайного стану відносяться:

– подача пропозицій Президентові України щодо питань введення режимунадзвичайного стану в Україні або окремих її місцевостях;

– координація та здійснення контролю за діяльністю органів виконавчої влади у сфері національної безпеки й оборони в умовах дії режимунадзвичайного стану та при виникненні кризових ситуацій, що загрожують національній безпеці України;

– координація і контроль діяльності органів місцевого самоврядування в межах наданих повноважень під час дії режимунадзвичайного стану;

– координаціята контроль діяльності органів виконавчої влади щодо організації захисту населення та забезпеченню його життєдіяльності, охорони життя, здоров’я, конституційних прав, свобод і законних інтересів громадян, підтримання громадського порядку в умовах дії режиму надзвичайного стану та при виникненні кризових ситуацій, що загрожують національній безпеці України.

Згідно з Законом України “Про правовий режим надзвичайного стану”, здійснення заходів режиму надзвичайного стану, передбачених Законом, покладається згідно з Указом Президента України, на органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування та відповідні військові командування [159]. Органи виконавчої влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим та органи місцевого самоврядування у взаємодії з відповідним військовим командуванням під час дії режимунадзвичайного стану здійснюють заходи, передбачені Законом України “Про правовий режим надзвичайного стану”, та забезпечують контроль за дотриманням громадського порядку, забезпеченням конституційних прав і свобод громадян, їх безпеки, захисту інтересів держави на відповідних територіях. У разі запровадження режиму надзвичайного стану з підстав, зазначених у пункті 1 частини другої статті 4 Закону, коли НС техногенного або природного характеру ставлять під загрозу життя і здоров’я значних верств населення і потребують термінового проведення великих обсягів аварійно-рятувальних і відновлювальних робіт, а також за підставами, передбаченими пунктом 6 частини другої статті 4 Закону (масового переходу державного кордону з території суміжних держав), до здійснення заходів режиму надзвичайного стану можуть залучатися військові частини Збройних Сил України та органи й підрозділи Державної прикордонної служби України.

Координація діяльності органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, військового командування, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій в умовах дії режимунадзвичайного стану в частині, що не належить до повноважень Ради національної безпеки і оборони України, покладається на Кабінет Міністрів України.

До повноважень Кабінету Міністрів України у сфері захисту населення і територій від НС, що зумовлюють введення режиму надзвичайного стану, відносяться: забезпечення реалізації політики держави у сфері захисту населення і територій від НС техногенного та природного характеру, запобігання цим ситуаціям та реагування на них, ліквідація їх наслідків; здійснення заходів щодо забезпечення обороноздатності й національної безпеки України, охорони громадського порядку, боротьби зі злочинністю в умовах виникнення НС, що зумовлюють введення режиму надзвичайного стану; забезпечення виконання заходів, спрямованих на запобігання НС, що зумовлюють введення режиму надзвичайного стану; установлення критеріїв класифікації НС техногенного та природного характеру; збирання інформації та здійснення обміну нею у сфері захисту населення й територій від НС, що зумовлюють введення режиму надзвичайного стану; розроблення та здійснення загальнодержавних програм у сфері захисту населення і територій від НС техногенного та природного характеру; здійснення інших повноважень, визначених Конституцією та законами України, актами Президента України [61, с. 84-85].

Слід зазначити, що Кабінет Міністрів України і уряди інших країн Європи та Співдружності Незалежних Держав, усвідомлюючи небезпеку, яку спричиняють НС, а також визнаючи, що співробітництво в галузі попередження НС та ліквідації їх наслідків буде сприяти добробуту і безпеці держав; визнаючи користь, яку можуть отримати Сторони від обміну науковою і технічною інформацією у вищезазначеній галузі; усвідомлюючи можливість виникнення НС, наслідки яких не можуть бути ліквідовані ресурсами однієї держави, а також викликану цим необхідність у координації дій Сторін з метою попередження НС та ліквідації їх наслідків; підтримуючи зусилля ООН в галузі попередження НС та ліквідації їх наслідків, поважаючи і підтверджуючи загальновизнані норми і правила, які існують в рамках різних міжнародних організацій, відповідних міжнародних конвенцій та договорів, а також прагнучи сприяти розвитку національних законодавств у цій галузі, домовились про співробітництво і взаємну допомогу в галузі попередження НС та ліквідації їх наслідків.

Кабінет Міністрів України уклав угоди про співробітництво і взаємну допомогу в галузі попередження НС та ліквідації їх наслідків з урядами таких держав, як: Литва, Азербайджан, Польща, Словакія, Білорусь, Вірменія, Казахстан, Албанія, Болгарія, Греція, Грузія, Молдова, Російська Федерація, Румунія. Перелічені угоди ратифіковані відповідними законами України [165; 166; 167; 168;169; 170].

Ці міжнародні угоди визначають: принципи надання допомоги; порядок надання допомоги; обмін інформацією про час та дату, масштаб та характер НС, про поточну ситуацію, а також інформацію про заходи з надання допомоги (вже вжиті, або такі, що плануються), необхідну допомогу та її пріоритетні галузі; порядок пропуску через територію держави груп з надання допомоги (оснащення та відповідних матеріалів), якщо вона є державою транзиту; створення спільної робочої групи; порядок перетинання кордону та правила тимчасового перебування груп з надання допомоги; порядок ввезення, вивезення і транзит оснащення та матеріалів допомоги; порядок відшкодування втрат та шкоди; порядок вирішення спорів тощо.

Повноваження у відповідній сфері Міністерства України з питань НС та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, що сьогодні є спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади, визначено Законом України “Про захист населення від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру” [142], а також Положенням про це Міністерство [118]. Згідно з цими нормативно-правовими актами, до його компетенції віднесено: забезпечення реалізації політики держави у сфері захисту населення і територій від НС техногенного та природного характеру, запобігання цим ситуаціям та реагування на них, ліквідацію їх наслідків і наслідків Чорнобильської катастрофи; керівництво діяльністю підпорядкованих йому органів управління з питань надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, спеціальних і спеціалізованих формувань; здійснення контролю за проведенням аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт у разі виникнення НС техногенного та природного характеру; координацію діяльності центральних органів виконавчої влади у сфері захисту населення і територій від НС техногенного та природного характеру; здійснення оповіщення населення про загрозу виникнення або виникнення НС техногенного та природного характеру, забезпечення належного функціонування галузевих територіальних і локальних систем оповіщення; здійснення державного нагляду та контролю за розробленням і реалізацією заходів у сфері захисту населення й територій від НС техногенного та природного характеру; затвердження планів локалізації та ліквідації аварій (катастроф); проведення науково-дослідних робіт у сфері захисту населення і територій від НС техногенного та природного характеру; здійснення інших повноважень, визначених законами України та актами Президента України.

Для координації дій органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, військового командування, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій, в умовах дії режимунадзвичайного стану, з метою підтримання правопорядку й забезпечення безпеки громадян на відповідній території, згідно з Указом Президента України про введення надзвичайного стану, на місцях можуть створюватися спільні оперативні штаби на чолі з комендантами територій. До їх складу можуть включатися представники Служби безпеки України, Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, МВС України, Військової служби правопорядку у Збройних Силах України, місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування [159].Так, наприклад, згідно з Указом Президента України “Про введення надзвичайного стану в населених пунктах Автономної Республіки Крим” №1692 від 03.12.2005 р., був створений спільний оперативний штаб з метою координації заходів щодо недопущення подальшого розповсюдження та ліквідації високо патогенного грипу птиці на чолі з Міністром України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи [125]. До його складу входили представники таких органів виконавчої влади: Міністерства аграрної політики України; Міністерства охорони здоров’я України; МВС України; Міністерства фінансів України; Міністерства охорони навколишнього природного середовища України; Голова Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

Як показує практика застосування режиму надзвичайного стану в Російській Федерації, діяльність спільного оперативного штабу має бути регламентована положенням, що затверджується Президентом, і, у якому відображене наступне: оперативний штаб є органом оперативного управління силами і засобами органів державної влади та місцевого самоврядування, що приймають участь у реалізації заходів режиму надзвичайного стану.

Очолює спільний оперативний штаб комендант території, який призначається Президентом України. До основних завдань оперативного штабу належать:

– безперервний збір, вивчення та аналіз інформації про стан оперативної обстановки, прогнозування розвитку ситуації, що виникла, прийняття рішень про використання сил та засобів, що приймають участь у забезпеченні режиму надзвичайного стану;

– вирішення питання щодо встановлення карантинної зони;

– здійснення заходів щодо забезпечення населення території, на якій діє режим надзвичайного стану, продуктами харчування та медичною допомогою;

– планування та проведення спеціальних операцій, а також заходів щодо посилення охорони громадського порядку, особливо важливих об’єктів, об’єктів життєзабезпечення населення та промисловості;

– оперативне управління силами і засобами, що здійснюють забезпечення режиму надзвичайного стану;

– підтримання готовності даних сил і засобів;

– координація діяльності сил і засобів, підтримання взаємодії між місцевими органами виконавчої влади та місцевого самоврядування;

– участь у роз’яснювальній роботі серед населення території, на якій введений режимнадзвичайного стану;

– організація контролю за виконанням завдань, своєчасне реагування на зміни в оперативний обстановці [43,с.58-59; 125].

До організаційної системи оперативного штабу можуть входити такі підрозділи, як: чергова частина, відділи по організації управління силами і засобами, по забезпеченню комендантської години, по слідчо-оперативній роботі, по роботі з особовим складом, по взаємодії з місцевими органами виконавчої влади, з засобами масової інформації і населенням, а також з громадськими формуваннями з охорони громадського порядку, групи зв’язку, служби матеріально-технічного та медичного забезпечення та інші [43, с. 59-60].

З метою ефективної функціонування режиму надзвичайного стану слід запропонувати коло осіб, які можуть бути призначені комендантом території. Дисертант у своїх роботах звертає увагу на те, що коменданта території, на якій запроваджений режим надзвичайного стану, було б доцільно призначати в залежності від характеру НС, що зумовила введення режиму надзвичайного стану. Так, наприклад, у разі виникнення НС техногенного або природного характеру, комендантом території слід призначити особу з числа досвідчених керівників Міністерства з надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи. У разі здійснення масових терористичних актів, блокування або захоплення особливо важливих об’єктів, масового переходу державного кордону було б доцільно призначати комендантом території керівника Служби безпеки України. У разі виникнення масових безпорядків, міжнаціональних і міжконфесійних конфліктів коменданта території доцільно призначати з числа керівників МВСУкраїни [85, с. 39-43].

Також, Закон України “Про правовий режим надзвичайного стану” не визначає повноважень коменданта території, на якій введений режим надзвичайного стану. На думку автора, було б доцільно у вказаному законі визначити коло прав та обов’язків коменданта території. Враховуючи досвід застосування режимунадзвичайного стану в інших країнах, до повноважень коменданта слід віднести:

– прийняття у межах своєї компетенції наказів та розпоряджень, обов’язкових для виконання на відповідній території усіма підприємствами, установами, організаціями та громадянами;

– встановлення, при необхідності, часу та строків дії комендантської години та притягнення осіб, що порушили правила комендантської години до адміністративної відповідальності;

– визначення особливого порядку в’їзду та виїзду;

– визначення місця зберігання вилучених боєприпасів, зброї, учбової воєнної техніки та інших предметів, що перераховані у Законі;

– оповіщення через засоби масової інформації населення території, на якій введено режим надзвичайного стану, про порядок реалізації заходів, які передбачені в Указі Президента “Про введення надзвичайного стану”;

– надання допомоги населенню;

– розгляд заяв та повідомлень про скоєні правопорушення та злочини;

– прийняття участі у засіданнях органів державної влади та ін.

Органи державної влади та посадові особи, що здійснюють впровадження і забезпечення дії режимунадзвичайного стану, мають право видавати, в межах своєї компетенції, обов’язкові до виконання на відповідній території (у тому числі спільні) рішення, розпорядження, накази й директиви з питань забезпечення режиму надзвичайного стану.

Закон визначає, що у період дії режимунадзвичайного стану не можуть бути припинені чи обмежені повноваження Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, міністерств, місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, а також судів, органів прокуратури України, органів дізнання та слідства [159].

Слід зазначити, що цілеспрямована діяльність по реагуванню та запобіганню НС природного та техногенного характеру здійснюється у рамках Єдиної державної системи запобігання й реагування на НС техногенного та природного характеру. Детальне дослідження діяльності Єдиної державної системи запобігання і реагування на НС техногенного та природного характеру було здійснено у дисертаційному дослідженні С.О.Кузніченка [83, с. 89-110], але, з метою більш ґрунтовного розкриття визначеної теми, дисертант вважає за необхідне зупинити нашу увагу на стислій характеристиці цієї системи.

Ця система була створена згідно з Постановою Кабінету Міністрів України від 3 серпня 1998 року № 1198 “Про єдину державну систему запобігання і реагування на надзвичайні ситуації техногенного та природного характеру” [131]. Цією ж постановою було затверджено Положення “Про єдину державну систему запобігання і реагування на надзвичайні ситуації техногенного та природного характеру”. Це Положення визначило принципи створення Єдиної державної системи запобігання й реагування на надзвичайні ситуації техногенного та природного характеру (далі – ЄДС НС), основні завдання, сили і засоби, порядок виконання завдань і взаємодії структурних підрозділів та інші положення. Положення про ЄДС НС дає дефініцію цієї системи: ЄДС НС – це центральні і місцеві органи виконавчої влади, виконавчі органи рад, державні підприємства, установи та організації, з відповідними силами та засобами, які здійснюють нагляд за забезпеченням техногенної та природної безпеки, організують проведення роботи щодо запобігання НС техногенного та природного походження, і реагування у разі їх виникнення з метою захисту населення та довкілля, зменшення матеріальних втрат [131].

До ЄДС НС входять не усі органи виконавчої влади, а лише ті, які безпосередньо і у повному обсязі можуть впливати на небезпечну ситуацію. ЄДС НС являє собою організаційну сукупність органів виконавчої влади і місцевого самоврядування, підприємств, організацій і установ, громадських об’єднань, необхідних сил і засобів, що забезпечують виконання організаційних, інженерно-технічних, санітарно-гігієнічних, протиепідемічних та інших заходів з метою попередження й ліквідації різного роду НС. Аналіз ЄДС НС дає змогу зробити висновок, що кожен рівень має координуючі органи, постійно діючі органи управління, органи повсякденного управління, сили і засоби, резерви фінансових і матеріальних ресурсів, систему зв’язку, оповіщення та інформаційного забезпечення.

Згідно з Положенням про ЄДС НС, основними завданнями цієї системи є: розроблення нормативно-правових актів, а також норм, правил та стандартів з питань запобігання НС та забезпечення захисту населення і територій від їх наслідків; забезпечення реалізації заходів щодо запобігання виникненню НС; навчання населення щодо поведінки та дій у разі виникнення НС; виконання цільових і науково-технічних програм, спрямованих на запобігання НС, забезпечення сталого функціонування підприємств, установ та організацій, зменшення можливих матеріальних втрат; збирання і аналітичне опрацювання інформації про НС, видання інформаційних матеріалів з питань захисту населення і територій від наслідків НС; проведення державної експертизи, забезпечення нагляду за дотриманням вимог щодо захисту населення і територій від НС (у межах повноважень центральних та місцевих органів виконавчої влади); оповіщення населення про загрозу та виникнення НС, своєчасне та достовірне його інформування про фактичну обстановку і вжиті заходи; захист населення у разі виникнення НС; проведення рятувальних та інших невідкладних робіт щодо ліквідації НС, організація життєзабезпечення постраждалого населення; пом’якшення можливих наслідків НС у разі їх виникнення; здійснення заходів щодо соціального захисту постраждалого населення, проведення гуманітарних акцій тощо [131].

Необхідно зазначити, що законодавство України передбачає функціонування ще однієї міжгалузевої, надвідомчої системи управління – це Антитерористичний центр при Службі безпеки України. Цей орган залучається до реалізації заходів режиму надзвичайного стану у разі введення даного режимуу зв’язку із виникненням НС соціально-політичного характеру, а саме -здійснення масових терористичних актів, що супроводжуються загибеллю людей чи руйнуванням особливо важливих об’єктів життєзабезпечення.

Антитерористичний центр був створений згідно з Рішенням про Антитерористичний центр держав-учасниць Співдружності Незалежних Держав, яке було ратифіковано Законом України “Про ратифікацію Рішень про створення та діяльність Антитерористичного центру держав – учасниць Співдружності Незалежних Держав” [165]. Рішення затвердило Положення про Антитерористичний центр держав-учасниць Співдружності Незалежних Держав, що визначило правовий статус, основні завдання, функції, склад і організаційні засади діяльності Антитерористичного центру.

Антитерористичнийцентрє постійно діючим спеціалізованим галузевим органом і призначений для забезпечення координації взаємодії компетентних органів держав-учасниць Співдружності Незалежних Держав у сфері боротьби з міжнародним тероризмом та іншими проявами екстремізму [165].

До складу Актитерористичного центру при Службі безпеки України входять:

– Служба безпеки України, яка є головним органом у загальнодержавній системі боротьби з терористичною діяльністю;

– МВС України;

– Міністерство оборони України;

– Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи;

– спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади у справах охорони державного кордону;

– Державний департамент України з питань виконання покарань;

– Управління державної охорони України [124].

Розглянемо повноваження перерахованих органів.

Служба безпеки Україниздійснює боротьбу з тероризмом шляхом проведення оперативно-розшукових заходів, спрямованих на запобігання, виявлення та припинення терористичної діяльності, у тому числі міжнародної; збирає інформацію про діяльність іноземних та міжнародних терористичних організацій; забезпечує через Антитерористичний центр при Службі безпеки України організацію й проведення антитерористичних заходів, координацію діяльності суб’єктів боротьби з тероризмом відповідно до визначеної законодавством України компетенції.

МВС Україниздійснює боротьбу з тероризмом шляхом запобігання, виявлення та припинення злочинів, вчинених з терористичною метою, розслідування яких віднесене законодавством України до компетенції органів внутрішніх справ; надає Антитерористичному центру при Службі безпеки України необхідні сили і засоби; забезпечує їх ефективне використання під час проведення антитерористичних операцій.

Також, слід зазначити, що значну роль у виконанні завдання протидії тероризму відіграють Вибухотехнічні підрозділи при Науково-дослідному експертно-криміналістичному центрі МВС України. Вибухотехнічна служба МВС України була створена Наказом МВС України №378 від 13 червня 1995 року [174] у зв’язку з підвищенням кількості кримінальних вибухів і зростанням незаконного обігу зброї та боєприпасів. Перед цією службою були поставлені такі завдання: проведення профілактичних заходів; пошук та знешкодження вибухових пристроїв; проведення експертних досліджень вибухових пристроїв, боєприпасів і саморобних вибухових пристроїв, а також проведення пожежотехнічних досліджень. Дисертант неодноразово у своїх роботах звертав увагу на деякі аспекти діяльності зазначених підрозділів [13,с.133-136; 15,с.96-97; 19,с.127-131;21, с. 168-170].

Міністерство оборони України, органи військового управління, об’єднання, з’єднання, військові частини Збройних Сил України забезпечують захист від терористичних посягань на об’єкти Збройних Сил України, зброї масового ураження, ракетної та стрілецької зброї, боєприпасів, вибухових та отруйних речовин, що знаходяться у військових частинах або зберігаються у визначених місцях; організовують підготовку та застосування сил і засобів Міністерства оборони у разі вчинення терористичного акту в повітряному просторі, у територіальних водах України; беруть участь у проведенні антитерористичних операцій на військових об’єктах та у разі виникнення терористичних загроз безпеці України із-за її меж.

Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, підпорядковані йому органи управління у справах цивільної оборони та спеціалізовані формування, війська цивільної оборони здійснюють заходи щодо захисту населення і територій у разі загрози та виникнення НС, пов’язаних із технологічними терористичними проявами та іншими видами терористичної діяльності; беруть участь у заходах з мінімізації та ліквідації наслідків таких ситуацій під час проведення антитерористичних операцій, а також здійснюють просвітницькі та практично-навчальні заходи з метою підготовки населення до дій в умовах терористичного акту [124].

Спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади у справах охорони державного кордону, територіальні органи спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади у справах охорони державного кордону та органи охорони державного кордону здійснюють боротьбу з тероризмом шляхом запобігання, виявлення й припинення спроб перетинання терористами державного кордону України, незаконного переміщення через державний кордон України зброї, вибухових, отруйних, радіоактивних речовин та інших предметів, що можуть бути використані як засоби вчинення терористичних актів; забезпечують безпеку морського судноплавства у межах територіальних вод та виключної (морської) економічної зони України під час проведення антитерористичних операцій; надають Антитерористичному центру при Службі безпеки України необхідні сили й засоби під час проведення антитерористичних операцій на території пунктів пропуску через державний кордон України, інших об’єктів, розташованих на державному кордоні або у прикордонній смузі [124].

Державний департамент України з питань виконання покараньздійснює заходи щодо запобігання та припинення злочинів терористичної спрямованості на об’єктах кримінально-виконавчої системи. Управління державної охорони України бере участь у операціях з припинення терористичних актів, спрямованих проти посадових осіб та об’єктів, охорону яких доручено підрозділам, підпорядкованим цьому Управлінню.

Згідно з Законом України “Про боротьбу з тероризмом” [124], на Антитерористичний центр при Службі безпеки України покладається:

– розроблення концептуальних засад та програм боротьби з тероризмом, а також рекомендацій, спрямованих на підвищення ефективності заходів щодо виявлення й усунення причин та умов, які сприяють вчиненню терористичних актів та інших злочинів, здійснюваних з терористичною метою;

– збирання в установленому порядку, узагальнення, аналіз та оцінка інформації про стан і тенденції поширення тероризму в Україні та за її межами;

– організація і проведення антитерористичних операцій та координація діяльності суб’єктів, які ведуть боротьбу з тероризмом чи залучаються до конкретних антитерористичних операцій;

– організація та проведення командно-штабних і тактико-спеціальних навчань та тренувань;

– участь у підготовці проектів міжнародних договорів України, підготовка й подання в установленому порядку пропозицій щодо вдосконалення законодавства України у сфері боротьби з тероризмом, фінансування проведення суб’єктами, які ведуть боротьбу з тероризмом, антитерористичних операцій, здійснення заходів щодо запобігання, виявлення та припинення терористичної діяльності;

– взаємодія зі спеціальними службами, правоохоронними органами іноземних держав та міжнародними організаціями з питань боротьби з тероризмом.

Антитерористичний центр при Службі безпеки України складається з Міжвідомчої координаційної комісії та штабу, а також координаційних груп та їх штабів, які створюються при регіональних органах Служби безпеки України. Міжвідомча координаційна комісія Антитерористичного центру при Службі безпеки України формується з керівника Антитерористичного центру та його заступників; заступників Міністра внутрішніх справ України, Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи; заступника начальника Генерального штабу Збройних Сил України; заступників керівників Державного комітету у справах охорони державного кордону України, Управління державної охорони України, Державного департаменту України з питань виконання покарань; заступника Міністра внутрішніх справ України– начальника Головного управління Міністерства внутрішніх справ України (далі -ГУ МВС) в місті Києві; командувача внутрішніх військ МВС України.

Положення про Антитерористичний центр при Службі безпеки України, персональний склад Міжвідомчої координаційної комісії затверджуються Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України. Керівник Антитерористичного центру при Службі безпеки України призначається Президентом України [124].

До складу координаційних груп при регіональних органах Служби безпеки України входять керівники регіональних органів Служби безпеки України, ГУМВС України в Автономній Республіці Крим, ГУМВС України в областях, містах Києві та Севастополі, відповідних органів з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення Автономної Республіки Крим, обласних, Київської, Севастопольської міських державних адміністрацій, у регіонах, де дислоковано підрозділи Прикордонних військ України, Управління державної охорони– їх командири, керівники, а також представники інших місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ, організацій.

Слід зазначити, що Закон України “Про правовий режим надзвичайного стану” [159], на відміну від Федерального Конституційного Закону Російської Федерації “Про надзвичайний стан” [108], не передбачає створення тимчасових, спеціальних органів особливого управління територією, на якій був введений режим надзвичайного стану. Згідно з Федеральним Конституційним Законом Російської Федерації “Про надзвичайний стан”, на території, де введений надзвичайний стан, указом Президента Російської Федерації може запроваджуватись особливе управління цією територією шляхом створення: тимчасового органу управління територією або створення федерального органу управління територією, на якій введений надзвичайний стан [108]. Тимчасовий орган управління діє на підставі Положення, яке затверджує Президент Російської Федерації; цьому органу можуть бути повністю або частково передані повноваження місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування (проте, Закон України “Про правовий режим надзвичайного стану” це прямо забороняє); керівник тимчасового органу призначається Президентом, комендант є його першим замісником.

У випадках, коли створення тимчасового органу управління територією не забезпечило досягнення цілей запровадження режиму надзвичайного стану, може бути створений федеральний орган управління територією, на якій запроваджений надзвичайний стан, при цьому тимчасовий орган управління перестає існувати [108].

Український законодавець пішов іншим шляхом -не створення тимчасових органів, а надання додаткових повноваження вже існуючим органам виконавчої влади. Були створені постійно діючі системи та органи, головними завданнями яких є запобігання та ліквідація НС природного, техногенного, соціально-політичного характеру.

Підсумовуючи вищевикладене, можна зробити такі висновки:

1. Складові механізму управління органами виконавчої влади у зазначених умовах мають дуже велике теоретичне та практичне значення для вивчення питань управління органами виконавчої влади. Через специфічність складових механізму управління простежуються специфічні управлінські процеси, організаційні структури управління, напрямки оптимізації системи управління органами, що здійснюють впровадження режиму надзвичайного стану.

2. Усе вищезазначене свідчить про наявність в Україні розгалуженої системи органів, які на всіх рівнях територіальної організації країни, відповідно до своїх повноважень забезпечують організацію здійснення заходів щодо запобігання НС, що зумовлюють введення режиму надзвичайного стану, реагування на них та якнайшвидшу ліквідацію наслідків НС. Проте, проведений аналіз цієї міжгалузевої системи управління показує, що у ній мають місце певні недоліки, котрі впливають на ефективність функціонування даної системи в цілому та її окремих елементів. Це вимагає проведення додаткової наукової роботи, яка буде спрямована на розробку науково-обґрунтованих пропозицій щодо подальшого вдосконалення діяльності цієї системи.

3. Слід запропонуватиколо осіб, які можуть бути призначені на посаду коменданта території,де запроваджений режим надзвичайного стану. На думку дисертанта, коменданта території, на якій запроваджений режим надзвичайного стану, було б доцільно призначати в залежності від характеру НС, що зумовила введення режиму надзвичайного стану (у разі виникнення НС техногенного або природного характеру, комендантом території слід призначати особу з числа досвідчених керівників Міністерства з надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи; у разі здійснення масових терористичних актів, блокування або захоплення особливо важливих об’єктів, масового переходу державного кордону, було б доцільно призначати комендантом території керівника Служби безпеки України; у разі виникнення масових безпорядків, міжнаціональних і міжконфесійних конфліктів, коменданта території доцільно призначати з числа керівників МВСУкраїни).

Також, з метою визначення адміністративно-правового статусу коменданта території, на якій запроваджений режим надзвичайного стану, необхідно у вищевказаному Законі закріпити права та обов’язки коменданта. На думку автора, і враховуючи досвід застосування режимунадзвичайного стану в інших країнах, до повноважень коменданта слід віднести:

– прийняття у межах своєї компетенції наказів та розпоряджень, обов’язкових для виконання на відповідній території усіма підприємствами, установами, організаціями та громадянами;

– встановлення, при необхідності, часу та строків дії комендантської години та притягнення осіб, що порушили правила комендантської години до адміністративної відповідальності;

– визначення особливого порядку в’їзду та виїзду;

– визначення місця зберігання вилучених боєприпасів, зброї, учбової воєнної техніки та інших предметів, що перераховані у Законі;

– оповіщення через засоби масової інформації населення території, на якій введено режим надзвичайного стану, про порядок реалізації заходів, які передбачені в Указі Президента “Про введення надзвичайного стану”;

– надання допомоги населенню;

– розгляд заяв та повідомлень про скоєні правопорушення та злочини;

– прийняття участі у засіданнях органів державної влади та ін.

2.3.Роль органів внутрішніх справ у забезпеченні режиму надзвичайного стану

Зростання напруженості у суспільстві свідчить про серйозні недоліки у роботі органів державної влади. Заходи, що застосовуються з метою стабілізації обстановки, не завжди є конструктивними та своєчасними. Досить часто ситуація, яка склалася, вимагає термінового вирішення накопичених проблем, прийняття адекватних заходів щодо урегулювання обстановки.

Специфічні властивості суспільних відносин, які складаються у сфері внутрішніх справ, обумовлюють існування управління внутрішніми справами як особливої сфери управління. Суб’єктами управління у сфері внутрішніх справ є органи державної влади та посадові особи, які наділені відповідними повноваженнями. До них належать і органи внутрішніх справ.

Одна із найважливіших особливостей діяльності органів внутрішніх справ полягає у тому, що ця діяльність може протікати в обстановці, що швидко змінюється та ускладнюється. Успішне виконання завдань, що раптово виникли, можливе лише при максимальному використанні усіх сил та засобів органів внутрішніх справ, які повинні бути приведені у стан готовності [35, с. 20-22; 39, с. 42-47].

Постановка і вирішення проблеми підвищення ефективності діяльності органів внутрішніх справ у НС, що зумовила введення режиму надзвичайного стану, насамперед пов’язані з уточненням особливостей компетенції органів внутрішніх справ -адже саме компетенція у своїй цілісності визначає сукупність основних напрямків діяльності, які покладаються на систему органів внутрішніх справ. Крім цього, компетенція являється вирішальним фактором при визначенні характеру взаємовідносин між учасниками правовідносин [43, с. 63].

Представники адміністративно-правової науки поняття компетенції органу державної влади відносять до числа дискусійних. Одні вчені під компетенцією органу державної влади розуміють коло правовідносин, в які може та повинен вступати орган за наявності фактичних обставин, що визначені у нормах права. Другі вчені визначають компетенцію як сукупність відповідних прав та обов’язків. Треті – трактують компетенцію органу державної влади не тільки як сукупність прав і обов’язків, але і включають до її змісту відповідні завдання та функції [43, с. 64].

Необхідно зазначити, що теорія права та галузеві юридичні науки поняття компетенції пов’язують з поняттям правового статусу у вузькому розумінні. Правовий статус у вузькому розумінні є сукупністю юридичних якостей, якими держава наділяє певного суб’єкта. У цьому разі класичним елементом правового статусу є права та обов’язки (тобто компетенція) [30,с.156-162].

“Правовий статус” – категорія не тільки багатоаспектна, але й багатоелементна. Зокрема, фахівець з державного управління В.Я.Малиновський вважає, що правовий статус як правовий інститут складається з таких основних елементів, як завдання та цілі, компетенція, відповідальність, порядок формування та процедури діяльності цих органів [91,с.378].

Існує точка зору, згідно якої компетенція органу державної влади розглядається як сукупність предметів упорядження та повноваження. Під предметами упорядження маються на увазі галузі та сфери суспільного життя [185,с. 47-48, 90-91].

В.Б. Авер’янов зазначає, що компетенція (права і обов’язки) є головною складовою змісту правового статусу кожного органу, яка доповнюється такими важливими елементами, як його завдання, функції, характер взаємозв’язків з іншими органами (як по “вертикалі”, так і по “горизонталі”), місцем в ієрархічній структурі органів виконавчої влади, порядком вирішення установчих і кадрових питань тощо [30,с.247].

У юридичній енциклопедії визначено, що компетенція -це сукупність встановлених нормативними правовими актами прав та обов’язків (повноважень) організацій, посадових осіб, що здійснюють виконавчо-розпорядчі функції [194, с. 205-206].

Необхідно зазначити, що повноваження органів внутрішніх справ у сфері забезпечення внутрішньої безпеки в умовах дії режиму надзвичайного стану мають просторові та часові межі тому, що органи внутрішніх справ під час ліквідації наслідків НС, яка зумовила введення режиму надзвичайного стану, діють на спеціально визначеній території та в межах визначеного часу [43, с. 66]. Таким чином, компетенцію органів внутрішніх справ в умовах дії режиму надзвичайного стану можна розглядати як сукупність упорядження і повноважень, що мають просторові й часові межі.

Компетенція органів внутрішніх справ у розглянутих умовах визначається сукупністю правових актів, а також актами, що безпосередньо приймаються під час введення режиму надзвичайного стану. До таких актів відносяться:

– Закони, що визначають правовий статус органів внутрішніх справ в цілому (Закони України “Про міліцію” [148]; “Про правовий режим надзвичайного стану” [159]; “Про цивільну оборону” [176]; “Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію” [149]; “Про Раду національної безпеки та оборони України” [163]; “Про внутрішні війська Міністерства внутрішніх справ України” [127] тощо);

– Указ Президента України “Про введення надзвичайного стану”, в якому визначаються державні органи, що відповідальні за здійснення заходів надзвичайного стану;

– відомчі нормативні акти, що приймаються безпосередньо МВС України (Наказ МВС України №390 від 17 травня 1999 р. “Про затвердження положень про функціональну підсистему забезпечення охорони громадського порядку й забезпечення гасіння великих та складних пожеж Єдиної державної системи запобігання і реагування на надзвичайні ситуації техногенного та природного характеру” [136]; Наказ МВС України №404 від 28 липня 1994 р. “Про затвердження Статуту патрульно-постової служби міліції України” [138], Наказ МВС України № 1268 від 07 грудня 2002 р. “Про затвердження Положення про Оперативний штаб МВС України та складу оперативного штабу МВС України” та ін.) [134].

Діяльність органів внутрішніх справ набуває винятково важливого значення в умовах різкої зміни оперативної обстановки, яка відбувається внаслідок виникнення НС, що зумовила введення режиму надзвичайного стану [5, с. 463-489; 111, с. 94]. При виникненні НС, у першу чергу, небезпеці піддаються відразу кілька елементів оперативної обстановки. По-перше, у даному випадку під загрозою опиняються життя і здоров’я багатьох людей, значна кількість державного та іншого майна. По-друге, як правило, порушується встановлений режим роботи організацій, підприємств, установ і життя населення. І по-третє, створюється можливість для вчинення окремими особами протиправних дій. Для попередження й ліквідації зазначених негативних наслідків передбачається залучення значних сил органів внутрішніх справ, а у деяких випадках і сил інших органів виконавчої влади, суворе розмежування їх функцій, належна взаємодія, чіткі і послідовні дії всіх учасників здійснюваних заходів.

Вивчення досвіду діяльності органів внутрішніх справ Російської Федерації під час виникнення різного роду НС дозволяє визначити таку закономірність: поряд зі звичайними, повсякденними завданнями, органи внутрішніх справ виконують додаткові, якісно нові завдання щодо охорони громадського порядку і забезпечення громадської безпеки. Ці завдання спрямовані на поновлення порушеного порядку та його підтримання у надзвичайних умовах [43, с. 68; 88].

Виходячи з наведеного можна зробити висновок, що органи внутрішніх справ мають загальну та спеціальну компетенцію: перша означає можливість здійснення своїх завдань та функцій у повсякденній діяльності, а друга – здійснення завдань та функцій, що не властиві для звичайних умов (наприклад, під час виникнення стихійного лиха, аварій, катастроф, масових заворушень та інше) [43, с. 68].

Роль і місце, яке відводиться в розглянутих умовах органам внутрішніх справ, обумовлені як змістом завдань щодо забезпечення громадського порядку та громадської безпеки, що виконуються повсякденно, так і спеціально покладених завдань [42, с. 16-21]. Отже, постановка і вирішення проблеми підвищення ефективності діяльності органів внутрішніх справ у зазначених умовах насамперед пов’язані з уточненням прояву компетенції органів внутрішніх справ та її науковим обґрунтуванням у цих умовах, оскільки саме компетенція у своїй єдності визначає сукупність основних напрямків діяльності будь-якого структурного підрозділу органу внутрішніх справ, а отже, зміст і обсяг їх роботи.

Розглядаючи завдання, які виконуються органами внутрішніх справ, ми диференціюємо їх в залежності від стадії (етапу) розвитку НС, що зумовила введення режиму надзвичайного стану.

Так, на стадії зародження НС (природного або соціально-політичного характеру) органи внутрішніх справ, на думку автора, повинні виконувати такі завдання:

– збирати, аналізувати та оцінювати інформацію про причини виникнення НС, сили й засоби діяльності протидіючих сторін, засоби врегулювання НС;

– розробляти плани взаємодії з іншими правоохоронними органами та органами державної влади, у разі введення режимунадзвичайного стану;

– проводити профілактичну (роз’яснювальну) роботу серед населення, лідерів та членів громадських організацій;

– посилювати охорону громадського порядку, забезпечувати громадський порядок під час проведення масових заходів;

– здійснювати інші профілактичні заходи.

На стадії загострення НС:

– мобілізувати усі сили та засоби органів внутрішніх справ;

– забезпечувати особовий склад необхідними матеріально-технічними та фінансовими ресурсами;

– організовувати управління й нормальне функціонування підрозділів та сил органів внутрішніх справ, що прибули з інших регіонів країни;

– притягувати до кримінальної відповідальності організаторів, підбурювачів та активних учасників противоправних дій;

– проводити інші заходи, що спрямовані на припинення протиправних дій та нормалізацію обстановки.

На стадії ліквідації НС та негативних наслідків:

– надавати необхідну допомогу постраждалим;

– здійснювати охорону майна підприємств, установ, організацій та громадян, що залишилося без нагляду;

– надавати допомогу органам державної влади під час ліквідації наслідків НС;

– проводити розшук осіб, що зникли безвісті;

– аналізувати недоліки у роботі підрозділів органів внутрішніх справ під час існування НС;

– здійснювати інші заходи, спрямовані на нормалізацію обстановки.

На нашу думку, органи внутрішніх справ, в залежності від підстав введення режиму надзвичайного стану, забезпечують виконання таких заходів:

– організовують запровадження режиму комендантської години;

– забезпечують особливий режим в’їзду та виїзду;

– здійснюють дії, які направлені на посилення охорони громадського порядку на об’єктах, що забезпечують життєдіяльність регіону, де введений режим надзвичайного стану;

– тимчасово вилучають у громадян вогнепальну та холодну зброю та боєприпаси, а у підприємств, установ та організацій – також у і навчальну військову техніку, радіоактивні, вибухові, сильнодіючі хімічні та отруйні речовини;

– сприяють проведенню евакуації населення;

– здійснюють режимно-карантинні заходи (встановлення карантинно-перепускних пунктів);

– обмежують рух транспортних засобів та здійснюють їх огляд;

– здійснюють перевірку документів у громадян в місцях їх скупчення, а у виняткових випадках -проводять особистий огляд та огляд речей.

Компетенцію органів внутрішніх справ в умовах дії режиму надзвичайного стану, можна розкрити відповідно до основних напрямків їх діяльності. Так, щодо забезпечення охорони громадського порядку та громадської безпеки на органи внутрішніх справ покладено виконання таких заходів:

– рятування людей, а також захист населення від існуючої загрози;

– поновлення й підтримання встановленого громадського порядку, запобігання, припинення злочинів та інших протиправних дій;

– здійснення заходів щодо охорони громадського порядку в місцях розселення евакуйованого населення;

– здійснення заходів щодо запобігання та припинення групових порушень громадського порядку;

– запобігання й припинення можливих злочинів та адміністративних правопорушень у зоні дії режимунадзвичайного стану;

– розшук та затримання осіб, які підозрюються у скоєнні правопорушень;

– посилення контролю за об’єктами дозвільної системи, вилучення зброї у організацій та установ, які не забезпечують їх надійного збереження, охорону складів вибухових речовин (матеріалів);

– посилення охорони приміщень органів державної влади, установ Центробанку, ощадбанків, радіо — і телецентрів та інших важливих об’єктів;

– здійснення заходів щодо посилення пожежної, радіаційної безпеки, та інших заходів, відповідно до обстановки, яка склалася;

– здійснення евакуації із зони НС потерпілих та осіб, життю і здоров’ю яких загрожує небезпека;

– здійснення евакуації з небезпечних зон арештованих і засуджених;

– рятування державного і громадського майна, а також цінностей, які перебувають в особистій власності громадян;

– забезпечення режимно-карантинних заходів (у разі виникнення епідемії чи епізоотії);

– здійснення заходів щодо зберігання майна, що належить органам внутрішніх справ (табельної вогнепальної зброї, боєприпасів, оперативної та криміналістичної техніки, спеціальних засобів, майна та службової документації), а у виняткових випадках -вивезення перерахованих засобів у безпечні місця;

– сприяння залученню населення, транспортних засобів для проведення аварійно-рятувальних робіт;

– охорону державного, громадського та особистого майна, що залишилося без нагляду;

– виявлення та припинення фактів умисного списання продуктів харчування з метою подальшої їх реалізації [41, с. 374-376; 43,с. 69; 138; 143; 148; 182, с. 89-90].

Щодо забезпечення регулювання дорожнього руху:

– організовувати регулювання і безпечний рух транспорту на автомобільних шляхах під час виникнення НС, що зумовлює введення режиму надзвичайного стану;

– забезпечувати безпечний рух транспорту під час проведення евакуації населення та транспортування матеріальних цінностей;

– видавати спеціальні перепустки для проїзду на територію дії режиму надзвичайного стану;

– встановлювати контрольно-перепускні пункти для забезпечення перепускного режиму на територію дії режиму;

– організовувати охорону затриманого транспорту;

– проводити на автотранспортних підприємствах роз’яснювальну роботу щодо особливостей організації дорожнього руху на території дії режиму надзвичайного стану [41, с. 374-376; 43,с. 69; 138; 143; 148; 182, с. 89-90].

Щодо обліку втрат населення:

– здійснювати заходи щодо охорони громадського порядку під час проведення масової панахиди за померлими;

– вести облік втрат серед населення та проводити тимчасову реєстрацію евакуйованого населення.

На органи внутрішніх справ також покладається обов’язок щодо надання необхідної допомоги постраждалим і забезпечення якнайшвидшого поновлення нормальної життєдіяльності; здійснення попереджувальної діяльності у тісному контакті і під методичним керівництвом санітарно-епідеміологічних установ, організації заходів санітарного нагляду (з попередження епідемій та епізоотій при загрозі їх виникнення); сприяння проведенню інших заходів, спрямованих на ліквідацію негативних наслідківНС.

З метою виконання покладених на міліцію обов’язків їй надані відповідні права. Міліцію наділено повноваженнями щодо застосування державно-владних примусових заходів (сутність яких ми розглянемо у підрозділі 2.4.), спрямованих на запобігання правопорушенням та реагування на їх скоєння. Працівники міліції мають право вимагати від громадян та посадових осіб дотримання норм не тільки існуючого громадського порядку, але й спеціально встановлених правил (карантинних заходів, комендантської години та ін.).

Слід зазначити, що у нормативних актах, які регламентують діяльність органів внутрішніх справ, завдання органів внутрішніх справ у разі виникнення НС визначаються не досить чітко. Так, наприклад, Інструкція з організації роботи чергової частини ГУ МВС Автономної Республіки Крим, ГУВС м. Києва, УВС областей, м. Севастополя та Інструкція з організації роботи чергової частини міського, районного відділу (управління) внутрішніх справ, лінійного відділу (відділення) внутрішніх справ на транспорті, міського, селищного відділу (відділення) міліції завдання цих підрозділів у разі виникнення НС визначають дуже абстрактно [143].

Також, як свідчить практика ліквідації НС техногенного та природного характеру, дуже важливо при характеризуванні компетенції органів внутрішніх справ враховувати ту обставину, що, виходячи із оперативної обстановки в умовах існування НС, органи внутрішніх справ виконують невластиві їм завдання та функції. Так, наприклад, згідно з п. 15 Закону України “Про міліцію”, на міліцію покладається обов’язок здійснювати заходи щодо врятування людей та ліквідації наслідків аварій, пожеж, катастроф, стихійних лих [148]. Виникає питання: за рахунок яких сил та засобів слід це робити?

Слід зазначити, що в Україні існують інші органи, які відповідають за врятування людей та ліквідацію наслідків НС техногенного та природного характеру. У ст. 3 Закону України “Про аварійно-рятувальні служби” [122], у переліку основних завдань аварійно-рятувальних служб названі: проведення аварійно-рятувальних заходів під час виникнення НС на об’єктах і територіях; ліквідація НС та окремих її наслідків. У переліку основних функцій – пошук і рятування людей на уражених об’єктах і територіях, надання в можливих межах невідкладної, у тому числі медичної, допомоги особам, які перебувають у небезпечному для життя й здоров’я стані, на місці події та під час евакуації до лікувальних закладів. Відповідно до цих завдань та функцій здійснюється фінансове та матеріальне-технічне забезпечення аварійно-рятувальних служб. Зазначеним Законом закріплені механізми відшкодування витрат на проведення окремих аварійно-рятувальних заходів, соціальний захист рятувальників.

Органи внутрішніх справ не мають відповідного матеріально-технічного та фінансового забезпечення для здійснення заходів щодо ліквідації наслідків НС. Відносно органів внутрішніх справ мова може йти тільки про надання (у межах наявних можливостей) допомоги, участь у реалізації заходів, спрямованих на ліквідацію НС техногенного та природного характеру. Тому ми погоджуємося з думкою тих вчених, які вважають, що органи внутрішніх справ повинні тільки сприяти проведенню невідкладних заходів з ліквідації наслідків НС техногенного та природного характеру, вживати невідкладних заходів для врятування людей і надання їм допомоги, охорони майна, що залишилося без нагляду [84, с. 43]. Зазначене положення необхідно закріпити на законодавчому рівні.

Щоправда, існують інші приклади здійснення й інших заходів, що не зовсім відповідають компетенції органів внутрішніх справ. Так, під час дії режиму надзвичайного стану в м. Москва у вересні 1993 р., введення якого було зумовлено виникненням соціально-політичного конфлікту, на органи внутрішніх справ, згідно з розпорядженням мера м. Москва від 30.09.1993 р., була покладена функція щодо забезпечення харчування та охорони аварійно-рятувальних бригад [41, с. 380].

Аналіз практики діяльності органів внутрішніх справ у зазначених умовах свідчить, що реагування на будь-яку надзвичайну подію зазвичай передбачає здійснення заходів, для яких характерне задіювання великої кількості сил і засобів. Однак, як свідчить досвід, сам факт залучення великих сил проблеми не вирішує, тому що ефективність їх дій передбачає професійну, погоджену за завданнями, часом і місцем, взаємодію між службами, а також з іншими правоохоронними органами і силами громадськості. При різкому ускладненні завдань, зростанні їх кількості, появі нових функцій служб і підрозділів органів внутрішніх справ у процесі ліквідації НС, виникає необхідність у використанні інших, ніж у звичайних умовах, форм, методів і способів взаємодії.

Проведений аналіз завдань, що виконують органи внутрішніх справ в умовах дії режиму надзвичайного стану, дозволяє зробити наступні висновки.

1. Покладені на органи внутрішніх справ завдання та функції стосуються найважливіших напрямків життєзабезпечення населення в умовах дії режиму надзвичайного стану.

2. В сучасних умовах підвищення ефективності діяльності органів внутрішніх справ під час виникнення НС природного, техногенного або соціально-політичного характеру є однією з найбільш важливих проблем діяльності органів внутрішніх справ, що потребує невідкладного вирішення.

3. Хоча останнім часом створено комплексну правову базу, яка регламентує завдання та функції органів внутрішніх справ під час виникнення НС різного роду, прийнято цілу низку законів та підзаконних нормативно-правових актів, що регулюють різні аспекти діяльності органів внутрішніх справ у зазначених умовах, проте можна констатувати і наявність деяких недоліків. З цього приводу можна відмітити, що помітною є слабка систематизація правових норм, які закріплюють завдання та функції органів внутрішніх справ під час виникнення НС природного, техногенного та соціального характеру.

4. Для усунення існуючих недоліків необхідно точно і чітко визначити, сформулювати та нормативно закріпити шляхом прийняття відомчого нормативного акту коло завдань і межі діяльності органів внутрішніх справ під час виникнення НС, що зумовлюють введення режиму надзвичайного стану. Точне і чітке визначення, формулювання і закріплення кола завдань та функцій, меж діяльності органів внутрішніх справ має важливе значення для визначення компетенції органів внутрішніх справ, а також для вдосконалення організаційних основ забезпечення громадського порядку та громадської безпеки в розглянутих умовах.

Усунутицей недолік можна лише шляхом прийняття кодифікованого нормативно-правового акту, затвердженого на рівні МВС України, який би містив усі основні правові принципи, завдання, функції та норми, що стосуються діяльності органів внутрішніх справ під час дії режиму надзвичайного стану. На думку дисертанта, таким нормативно-правовим актом повинна стати загальна Настанова “З організації роботи підрозділів органів внутрішніх справ під час дії режимунадзвичайного стану”.

2.4.Адміністративно-примусові заходи в умовах дії режиму надзвичайного стану

Більшість конституцій сучасних держав та міжнародно-правових актів про права людини закріплюють недоторканність та абсолютний пріоритет загальних прав людини. Ці принципи закріплює і Конституція України у ст.3[69], де визначено, що людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність та безпека визнаються в Україні найвищими соціальними цінностями. Права людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Із цього приводу можна сказати, що реальне забезпечення прав і свобод громадян та безпеки особистості відноситься до життєво важливих інтересів української держави.

Завдання щодо забезпечення недоторканності прав і свобод громадян набуває особливого значення у період виникнення різного роду НС та введення в дію особливих правових режимів [178, с. 18], коли держава змушена застосовувати надзвичайні заходи для усунення небезпеки [179,с.35-40]. У зв’язку з цим, особливі вимоги висуваються до чинного законодавства, яке регулює суспільні відносини під час застосування державою надзвичайних заходів охорони громадського порядку, що обмежують права й свободи громадян, які знаходяться на території виникнення НС [37, с. 74].

Визначення правового статусу громадян під час дії режиму надзвичайного стану необхідне для:

– забезпечення дотримання Конституції України та міжнародно-правових зобов’язань, взятих на себе Україною;

– підтримання легітимності режиму надзвичайного стану;

– виконання зобов’язань влади перед громадянами щодо дотримання їх прав та свобод в умовах дії режиму надзвичайного стану;

– створення необхідного політичного, економічного та психологічного клімату на території, де оголошений режим надзвичайного стану [53, с. 26].

Слід зазначити, що розділ 2 Конституції України закріплює систему прав і свобод людини та громадянина. У цю систему входять:

– природні права і свободи;

– громадянські права і свободи;

– політичні права і свободи;

– соціально-економічні права і свободи;

– культурні права і свободи [195, с. 160-173].

Стаття 64 Конституції України закріплює, що конституційні права та свободи людини й громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією. В умовах дії воєнного або надзвичайного стану можуть встановлюватися окремі обмеження прав і свобод із зазначенням строку дії цих обмежень. Перелік прав і свобод, що не можуть бути обмежені умовах дії воєнного або надзвичайного стану ми вже розглядали у підрозділі1.2.

Слід зауважити, що усі правообмеження, які застосовуються під час дії режиму надзвичайного стану, не поширюються на Президента України [69], народних депутатів України[173], суддів Конституційного Суду України та суддів судів загальної юрисдикції. Згідно з Законом України “Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави” від 19.06.2003 р. [129], введення на території України або в окремих її місцевостях надзвичайного стану не обмежує повноважень Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та його представника у справах захисту прав військовослужбовців. Необхідно зазначити, що на працівників засобів масової інформації теж не поширюються деякі правообмеження, що запроваджуються у зв’язку з введенням режиму надзвичайного стану. Так, згідно з Законом України від 16.11.1992 р. “Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні”, журналіст має право, по пред’явленні редакційного посвідчення чи іншого документа, що засвідчує його належність до друкованого засобу масової інформації, перебувати в районі стихійного лиха, катастроф, в місцях аварій, масових безпорядків, на мітингах і демонстраціях, на територіях, де оголошено режим надзвичайного стану [130]. Також, відповідно до Віденської конвенції про дипломатичні зносини від 18 квітня 1961 року, що ратифікована Указом Президії Верховної Ради СРСР від 11.02.64 року, на іноземних громадян, які мають дипломатичний імунітет, не розповсюджуються обмеження, які запроваджуються у зв’язку з введенням режиму надзвичайного стану. Зазначений в Конституції України перелік прав, що не можуть бути обмежені в умовах дії режиму надзвичайного стану, розширеному тлумаченню не підлягає. Всі інші права можуть бути обмежені залежно від виду НС, що зумовлює введення режиму надзвичайного стану.

Для того, щоб краще зрозуміти правову природу режиму надзвичайного стану, вважаємо за необхідне розглянути зміст цього правового явища. Як стверджує В.Б.Рушайло, елементами юридичного змісту режимунадзвичайного стану є правозастосовча діяльність органів виконавчої влади, у тому числі застосування державного примусу [182,с.197-199]. На думку В.В.Гущіна, у процесі забезпечення громадської безпеки під час дії режиму надзвичайного стану застосовуються ті заходи управління, що забезпечують переконання та примус як способи впливу на зовнішнє середовище [41,с.237]. Ми погоджуємося з думкою провідних вчених, які вважають, що саме адміністративний примус утворює основу юридичного змісту режимунадзвичайного стану [1,с.378-387; 78,с.223-230; 80,с.20-24].

На думку Д.М. Бахраха, адміністративний примус обов’язково має характер адміністративного покарання і здійснюється лише у зв’язку з неправомірним та шкідливим для суспільства діянням, як реакція держави на шкідливу поведінку індивіда [23, с. 317].

Проте, В.В. Гущін зазначає, що адміністративно-правові заходи, що застосовуються в умовах дії режиму надзвичайного стану, виконують крім каральних функцій (наприклад, реалізація санкцій адміністративно-правових норм) і інші функції (наприклад, запобігання та припинення адміністративно-правових правопорушень) [41, с. 239] Дисертант поділяє точку зору тих вчених [5, с. 37; 71, с. 198], які вважають, що заходи адміністративного примусу можуть застосовуватися як до правопорушників, так і до осіб, які не скоїли правопорушення. Так, наприклад, заходи адміністративного примусу можуть бути застосовані органами державної влади з метою запобігання правопорушенням у разі виникнення НС, що зумовлюють введення режиму надзвичайного стану.

Адміністративний примус під час дії режимунадзвичайного стану стає основою правового регулювання суспільних відносин і він немов проникає в усі суспільні відносини: трудові, цивільно-правові, конституційно-правові та інші. З метою якнайшвидшого усунення впливу негативного фактора на населення території, де був введений режимнадзвичайного стану, застосовуються правові заходи надзвичайного характеру, що викликають інтенсивні обмеження прав і свобод громадян, які знаходяться на даній території [78,с.226].

Правомірне обмеження адміністративно-правового статусу громадян, виступаючи реалізацією режиму надзвичайного стану, стало основою виділення особливої форми адміністративно-правового регулювання. Його специфіка полягає у характері правового впливу в зазначених умовах і виражається у встановленні режиму адміністративно-правових обмежень. Розширення компетенції органів управління дає можливість певним чином змінити характер примусового впливу на громадян і юридичних осіб. Дія приписів щодо обмеження прав і свобод в умовах дії режимунадзвичайного стану поширюється не на конкретних осіб, а на населення всієї території, де діє режим. У надзвичайних умовах такий вид регулювання стає переважаючим [78, с. 226-227].

Для того, щоб з’ясувати, які додаткові, відмінні від інших, заходи адміністративно-правового впливу застосовуються під час дії режиму надзвичайного стану, необхідно звернутися до класифікації заходів адміністративного примусу. У теорії адміністративного права заходи адміністративного примусу розділяють на такі групи: адміністративно-запобіжні заходи, адміністративного припинення, адміністративно-процесуального забезпечення та адміністративні стягнення [3, с. 168-172].

У свою чергу, як вважає Т.О.Коломоєць, усі заходи адміністративного примусу, які застосовуються органами державної влади в умовах дії режиму надзвичайного стану (тобто ті, що не пов’язані із правопорушеннями), відносяться до заходів адміністративно-запобіжного характеру. Також вона зазначає, що такі заходи наділені подвійною силою: припиняючою, по відношенню до фактичних обставин, і профілактичною, по відношенню до фізичних і юридичних осіб [59, с.166-174]. Проте, на нашу думку, з такою позицією можна погодитися лише частково. Слід зазначити, що деякі НС, що зумовлюють введення режиму надзвичайного стану, представляють собою протиправну поведінку (терористичні акти, масові безпорядки, перехід державного кордону тощо) і для її припинення потребують від органів державної влади застосування як адміністративно-запобіжних заходів, так і заходів адміністративного припинення. Тому відносити усі заходи, що передбачені у Законі України “Про правовий режим надзвичайного стану”, до заходів адміністративно-запобіжного характеру є невірним. У разі запровадження на певній території надзвичайного стану, в Указі Президента “Про введення надзвичайного стану” в обов’язковому порядку будуть визначені додаткові заходи, що застосовуються під час дії режиму надзвичайного стану і спрямовані як на запобігання виникнення протиправної поведінки, так і на її припинення. Отже, заходи адміністративного примусу, що застосовуються в умовах дії режиму надзвичайного стану, ми класифікуємо за класичною схемою на адміністративно-запобіжні заходи, заходи адміністративного припинення, заходи адміністративно-процесуального забезпечення та адміністративні стягнення. Розглянемо ці заходи більш детально.

Адміністративно-запобіжні заходи.Загальновизнано, що головною метою адміністративно-запобіжних заходів є попередження правопорушень й забезпечення громадської безпеки. Особливість цих заходів полягає у їхньому чітко вираженому превентивному характері [5, с. 36]. Аналіз Закону України “Про правовий режим надзвичайного стану” [159] показує, що значна кількість заходів, які застосовуються під час дії режиму надзвичайного стану, належать до категорії адміністративно-запобіжних. Ця група заходів віддзеркалює природу надзвичайного стану. До них ми відносимо:

– особливий режим в’їзду та виїзду;

– обмеження свободи пересування;

– посилення охорони громадського порядку та об’єктів, що забезпечують життєдіяльність населення і народного господарства;

– заборону проведення масових заходів (зборів, мітингів);

– заборону страйків;

– запровадження комендантської години;

– обмеження руху транспортних засобів та їх огляд;

– встановлення карантину та проведення інших обов’язкових санітарних та протиепідемічних заходів;

– обмеження або заборону продажу зброї, отруйних речовин, спиртних напоїв;

– тимчасове вилучення у громадян вогнепальної й холодної зброї, а також боєприпасів, а у підприємств, установ, організацій –навчальної військової техніки, радіоактивних речовин і матеріалів, отруйних та сильнодіючих хімічних речовин;

– перевірку документів у громадян, а у необхідних випадках – проведення особистого огляду, огляду речей, транспортних засобів, багажу і вантажу, службових приміщень та житла громадян;

– регулювання роботи цивільних теле- і радіоцентрів, заборону роботи аматорських радіопередавальних засобів та радіовипромінювальних пристроїв особистого та колективного користування;

– особливі правила користування зв’язком та передачі інформації через комп’ютерні мережі;

– заборону проведення виборів [159].

Деякі з перелічених заходів можуть бути застосовані як під час НС соціально-політичного характеру, так і під час виникнення НС природного та техногенного характеру (особливий режим в’їзду та виїзду, обмеження руху транспортних засобів, заборона страйків та інші).

Перейдемо до розгляду вище наведених адміністративно-запобіжних заходів.

Особливий режим в’їзду та виїзду.Насамперед слід зазначити, що мета введення такого режиму може бути різною. Це і забезпечення державної безпеки (застосування особливого режиму в’їзду та виїзду у прикордонних районах), і безпеки стратегічних державних об’єктів (атомних електростанцій, гідроелектростанцій, аеропортів), і громадської безпеки (у ході проведення військових навчань, під час запровадження на окремій території карантину або під час проведення контртерористичної операції), і здійснення природоохоронної діяльності (у заповідниках, наприклад, під час шлюбного періоду тварин).

Особливого значення цей захід адміністративно-запобіжного характеру набуває в умовах дії режиму надзвичайного стану. За наявності гострого соціального конфлікту потрібен особливий контроль з боку державних органів за складом контингенту, який прибуває в режимну зону і вибуває з неї, а також контроль за кількістю і видом вантажів, що перевозяться. Збройні конфлікти в Середній Азії, Закавказзі, терористичні акти в Москві та в інших місцях показали, що із розростанням соціальних конфліктів на певній території зосереджується значна кількість прихильників тієї чи іншої сторони. Їхні наміри при цьому часто мають провокаційний характер, призводять до зростання напруженості, ескалації насилля. За цих умов правомірним є запровадження особливого порядку в’їзду та виїзду на територію, де діє режим надзвичайного стану. Даний режим є необхідним для нормалізації обстановки, відновлення законності й правопорядку [78,с.227].

Також слід підкреслити, що запровадження особливого режиму в’їзду та виїзду є необхідним у разі виникнення НС техногенного та природного характеру. Так, наприклад, під час дії режиму надзвичайного стану у населених пунктах АР Крим [125], особливий режим в’їзду та виїзду був запроваджений з метою запобігання поширенню вірусу високопатогенного грипу на інші території Республіки.

Ми вважаємо, що, разом з тим, особливий порядок в’їзду та виїзду на територію дії режиму надзвичайного стануне повинен поширюватись на працівників Червоного Хреста, представників різних міжнародних організацій (ООН), депутатів органів місцевого самоврядування. Це положення необхідно визначати в Указі Президента України “Про правовий режим надзвичайного стану”.

Обмеження свободи пересування.Дуже близьким за своїм змістом до особливого режиму в’їзду та виїзду є обмеження свободи пересування. На наш погляд, різниця між ними полягає в тому, що особливий режим в’їзду та виїзду стосується лише тих громадян, які постійно не проживають на території, де введений режим надзвичайного стану. Так, під час збройного конфлікту обстановка може настільки загостритися, що самостійне пересування осіб, які не беруть участь у конфлікті, у деяких місцевостях стане неможливим. У зв’язку з цим, силам, що забезпечують охорону громадського порядку, необхідно буде вжити заходи для запобігання самостійному пересуванню населення в зоні конфлікту. У разі виникнення необхідності відвідування зони конфлікту громадянами, які постійно не мешкають на території конфлікту, останні мусять отримати дозвіл від органу або посадової особи, що здійснюють режим надзвичайного стану [116,с.44-45].

Посилення охорони громадського порядку та об’єктів, що забезпечують життєдіяльність населення та народного господарства. Під громадським порядком слід розуміти встановлений нормами права стан впорядкованості відносин між людьми, що забезпечує громадський спокій, недоторканність людини, її прав і свобод, власності, а також нормальне функціонування державних та інших суспільних інститутів [101]. Згідно з Законом “Про міліцію”, охорона громадського порядку є однією з головних функцій, виконання якої покладено на міліцію [148]. Посилення охорони громадського порядку здійснюється шляхом збільшення патрулів, що складаються з працівників органів внутрішніх справ та внутрішніх військ МВС України, а також патрулів Військової служби правопорядку Збройних Сил України на вулицях міста та об’єктах, що забезпечують життєдіяльність населення і народного господарства, створення контрольно-перепускних пунктів, фільтраційних пунктів тощо. До об’єктів, що забезпечують життєдіяльність населення та народного господарства, відносяться:

– об’єкти харчової промисловості;

– об’єкти хімічної промисловості;

– об’єкти водопостачання;

– об’єкти енергопостачання;

– об’єкти хімічної промисловості;

– каналізаційні та очисні споруди;

– склади зберігання сильнодіючих отруйних речовин (органічного та неорганічного добрива);

– об’єкти збереження паливо-мастильних матеріалів, автозаправні станції та ін.

Повний перелік цих об’єктів,які забезпечують життєдіяльність населення та народного господарствавизначений у законодавстві України, що складають державну таємницю.

Заборона проведення масових заходів. Згідно зі ст. 39 Конституції України [69], громадянам надається право збиратися мирно, без зброї, і проводити збори, мітинги, походи та демонстрації, про проведення яких завчасно сповіщаються органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування. Зазначене право є однією з форм безпосередньої демократії [70, с. 102; 195, с. 163-172]. Реалізуючи свої конституційні права, громадяни організовують різні масові заходи з метою висловлювання своїх поглядів, висунення політичних, економічних та інших вимог, демонстрації протесту проти управлінських та інших рішень [70, с. 102]. Згідно з Конституцією України та Законом “Про правовий режим надзвичайного стану”, це право може бути обмежене в період дії режиму надзвичайного стану. В умовах НС (природного, техногенного або соціально-політичного характеру) активність громадян може “перейти” правові межі і набути протиправної спрямованості. У такій обстановці навіть наймирніша демонстрація під впливом провокаційних дій може набути характеру гострого соціального конфлікту. Застосування такого правообмеження в зазначених умовах є цілком виправданим. Щодо цього не можна не погодитися з думкою І.Л. Петрухіна, який зазначає, що проведення зборів, мітингів, походів, демонстрацій в період дії режимунадзвичайного стану, який запроваджений за підставами, передбаченими у п.1 ст. 4 Закону України “Про правовий режим надзвичайного стану” (виникнення особливо тяжких НС природного та техногенного характеру), є недоцільним. В умовах стихійного лиха, техногенної катастрофи навряд чи комусь спаде на думку мітингувати та проводити демонстрації. Проте, якщо необхідність у цьому все ж таки виникла, то не треба забороняти такі заходи [116, с. 42-43].

Заборона страйків.Відповідно до ст. 44 Конституції України [69], ті, хто працює, мають право на страйк для захисту своїх економічних і соціальних інтересів. Порядок здійснення права на страйк встановлюється законом, із урахуванням необхідності забезпечення національної безпеки, охорони здоров’я, прав та свобод інших людей. Ніхто не може бути примушений до участі або неучасті у страйку. Заборона страйку можлива лише на підставі закону.

Поняття страйку визначається у Законі України “Про порядок вирішення колективних трудових спорів (конфліктів)” від 03.03.1998 р. [156]. Відповідно до ст. 17 Закону, страйк– це тимчасове колективне добровільне припинення роботи працівниками (невихід на роботу, невиконання своїх трудових обов’язків) підприємства, установи, організації (структурного підрозділу) з метою вирішення колективного трудового спору (конфлікту).

Страйк може бути застосований як крайній засіб (коли всі інші можливості вичерпано) вирішення колективного трудового спору (конфлікту) у зв’язку з відмовою власника або уповноваженого ним органу (представника) задовольнити вимоги найманих працівників або уповноваженого ними органу – профспілки, об’єднання профспілок (ч. 2 ст.17 зазначеного Закону).Страйк може бути розпочато, якщо примирні процедури не привели до вирішення колективного трудового спору (конфлікту) або власник чи уповноважений ним орган (представник) ухиляються від примирних процедур або не виконують угоди, досягнутої в ході вирішення колективного трудового спору (конфлікту). Рішення про оголошення страйку на підприємстві приймається за поданням органу профспілкової чи іншої організації найманих працівників, уповноваженим представляти інтереси найманих працівників, загальними зборами (конференцією) найманих працівників шляхом голосування і вважається прийнятим, якщо за нього проголосувала більшість найманих працівників або дві третини делегатів конференції. Рішення про оголошення страйку оформляється протоколом (ст. 19 зазначеного Закону) [156].

Місце перебування під час страйку працівників, які беруть у ньому участь, визначається органом (особою), що керує страйком, за погодженням із власником або уповноваженим ним органом (представником). У випадку проведення зборів, мітингів, пікетів за межами підприємства, орган (особа), що очолює страйк, повинен повідомити про запланований захід місцевий орган виконавчої влади чи орган місцевого самоврядування не пізніше ніж за три дні (ст. 19 зазначеного Закону).

Запровадження комендантської години.Одним із поширених правових засобів забезпечення громадського порядку й безпеки в зоні дії режимунадзвичайного стану є комендантська година [89, с. 29-30]. Історія цього правообмеження нараховує вже багато років. Комендантська година визначається як заборона знаходитися на вулицях і в інших громадських місцях без спеціально виданих перепусток і документів, що засвідчують особу, в установлені години доби. Виходячи із тактичних міркувань, комендантська година, як правило, встановлюється у вечірній і нічний час, оскільки саме в цей період об’єктивно важче контролювати дотримання громадського порядку поза житловими й іншими приміщеннями. Конкретний строк дії комендантської години визначається органами влади, на які покладено керівництво режимною територією. Запровадженню комендантської години передує ряд організаційних заходів. На практиці це означає оцінку оперативної обстановки в конкретній місцевості, проведення розрахунку сил і засобів, необхідних для забезпечення комендантської години, їх розміщення, організацію контролю за несенням служби тощо [78,с.227].

Крім заборони знаходження громадян у громадських місцях без перепусток у встановлений час доби, комендантська година обмежує також вільний рух транспорту, роботу підприємств торгівлі й громадського харчування, функціонування навчальних закладів, підприємств побутових послуг, припускає й деякі інші організаційні заходи. Наприклад, відповідним розпорядженням чи наказом може бути заборонена діяльність культурно-видовищних установ під час дії комендантської години. На цей період можуть бути заборонено рух громадського транспорту, вжиті інші засоби для забезпечення комендантської години. Список осіб, яким видаються перепустки, тип перепусток, їх реквізити і порядок видачі визначаються органами, на які покладено керівництво режимною територією [78,с.227-228].

Практика застосування цього заходу показує, що комендантська година встановлюється, як правило, з 23 години до 5 години наступного дня. Для організації патрулювання вулиць, перевірки документів, видачі перепусток створюється спеціальна комендантська служба. Видача перепусток здійснюється за заявою адміністрації підприємства, установи, організації для своїх працівників, задіяних у сфері виробництва та обслуговування населення [122]. Порушники комендантської години затримуються до її закінчення, а у разі відсутності документів, що засвідчують особу, – до встановлення особи, але не більше ніж на три доби. Для утримання порушників комендантської години на базі територіальних органів внутрішніх справ створюються “фільтраційні” пункти [116, с. 44].

Встановлення карантину та проведення інших обов’язкових санітарних та протиепідемічних заходів.Під карантином слід розуміти систему адміністративно-санітарних заходів, що запроваджуються з метою запобігання розповсюдженню інфекційних захворювань і полягають у ізоляції хворих осіб і осіб, що контактували з ними, а також у припиненні переміщення людей, тварин, товарів з ураженої зони [194, с. 196].

На території запровадження карантину діє особливий карантинний режим. Під особливим карантинним режимом розуміється особливий правовий режим діяльності державних органів, органів місцевого і регіонального самоврядування, підприємств, установ і організацій, спрямований на локалізацію та ліквідацію зон карантинних об’єктів, який допускає тимчасове встановлення передбачених законодавством України обмежень у здійсненні прав громадян, а також прав юридичних осіб, та покладає на них додаткові обов’язки.

Під карантинним об’єктом слід розуміти збудник хвороби рослин, тварин, людей, який відсутній або обмежено поширений на території України, але який, за певних умов, може завдати значної шкоди рослинам, тваринам, людям [147].

Карантинна зона – це територія, на якій встановлено особливий карантинний режим у зв’язку з виявленням карантинного об’єкта.

Основними завданнями карантину є:

– охорона території країни від занесення або самостійного проникнення карантинних об’єктів із-за кордону або з карантинної зони;

– своєчасне виявлення, локалізація і ліквідація карантинних об’єктів, а також запобігання їх проникненню в регіони країни, де вони відсутні;

– здійснення державного контролю за дотриманням особливого карантинного режиму і проведенням заходів з карантину при вирощуванні, заготівлі, вивезенні, ввезенні, перевезенні, зберіганні, переробці, реалізації та використанні підкарантинних матеріалів та об’єктів [147].

На території з особливим карантинним режимом можуть здійснюватись такі заходи:

– обмеження виїзду транспортних засобів та їх огляд;

– використання ресурсів підприємств, установ і організацій для локалізації та ліквідації карантинних об’єктів, з наступним відшкодуванням збитків;

– заборона вивезення відповідних підкарантинних матеріалів;

– знезараження підкарантинних матеріалів та об’єктів;

– технічна переробка або знищення підкарантинних матеріалів [147].

Щодо названих заходів, наприклад, згідно з Указом Президента України “Про введення надзвичайного стану в населених пунктах Автономної Республіки Крим” №1692 від 3.12.2005 р., на МВС України було покладено завдання щодо встановлення трикілометрового карантинного кордону навколо селищ, де були виявлені випадки ураження вірусом пташиного грипу [125].

Відшкодування збитків, що понесли фізичні та юридичні особи внаслідок дій органів та посадових осіб, які забезпечують виконання карантинних заходів, здійснюється за рахунок коштів Державного та місцевого бюджетів. Щодо цього, наприклад, в Законі України “Про Державний бюджет України на 2005 рік” було передбачено виділення коштів, у разі виникнення НС (природного, техногенного, соціально-політичного характеру), на здійснення санітарних та протиепідемічних заходів, на проведення аварійно-рятувальних заходи на загальнодержавному і регіональному рівнях. Також, у разі потреби, додаткове фінансування може бути проведено за рахунок коштів, що виділяються з резервного фонду державного бюджету [129].

Слід зазначити, що під час дії режиму надзвичайного стану на території населених пунктів АРКрим, відшкодування збитків, що понесли фізичні та юридичні особи внаслідок вилучення свійської птиці, здійснювалося за рахунок резервного фонду державного бюджету України. Згідно з Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 3 грудня 2005 р. №492-р “Про виділення коштів для виплати компенсації за птицю, вилучену у зв’язку з виявленням в Автономній Республіці Крим випадків захворювання на пташиний грип, та проведення профілактичних заходів”, було виділено 12 мільйонів гривень для виплати компенсації юридичним та фізичним особам за втрачену птицю і для проведення карантинних заходів [126]. У разі вилучення птиці, здійснювалася компенсація у грошовій формі (курка -15 гривень; качка -24 гривні; гуска -36 гривень; індичка -90 гривень)[193].

Обмеження або заборона продажу засобів, предметів і речовин,безконтрольне використання яких може спричинити ускладнення обстановки. Закон України “Про правовий режим надзвичайного стану” не випадково визначає перелік предметів, які можуть бути обмежені або взагалі заборонені у продажу. До таких предметів і речовин Закон “Про правовий режим надзвичайного стану” відносить: зброю, боєприпаси, отруйні та сильнодіючі хімічні речовини, навчальну військову техніку, вибухові, радіоактивні речовини та матеріали [159]. Більшість з перерахованих засобів, предметів і речовин відносяться до обмежених у цивільному обігу і безконтрольне використання їх може спричинити ускладнення обстановки. Обмеження або тимчасова заборона продажу зброї, отруйних і сильнодіючих хімічних речовин, а також алкогольних напоїв та речовин, вироблених на спиртовій основі, запроваджується тільки на період дії режиму надзвичайного стану.

Зауважимо, що Закон дає вичерпний перелік предметів і речовин, які підлягають тимчасовому вилученню у фізичних та юридичних осіб. Проте, в реальних обставинах може виникнути необхідність тимчасового вилучення, наприклад, радіовипромінювальних пристроїв та радіопередавальних засобів, звукопосилючої техніки та копіювальних апаратів, засобів нічного спостереження, паливно-мастильних матеріалів. Вважаємо за необхідне доповнити перелік предметів, що визначається п. 5 ст. 18 Закону, предметами, які зазначені вище.

Регулювання роботи цивільних теле- та радіоцентрів, заборона роботи аматорських радіопередавальних засобів та радіовипромінювальних пристроїв особистого та колективного користування [159]. Регулювання роботи цивільних теле- та радіоцентрів здійснюється шляхом застосування цензури. Під цензурою розуміється система державного нагляду за пресою та іншими засобами масової інформації [110, с. 873]. Незважаючи на те, що ст. 15 Конституції України забороняє застосування цензури [69], в умовах дії режиму надзвичайного стану цей захід може бути застосований. Ми вважаємо, що застосування цензури під час дії режиму надзвичайного стану є цілком виправданим, адже під час виникнення НС, що зумовили введення режимунадзвичайного стану, роль засобів масової інформації підвищується. Засоби масової інформації та їх продукція (новини) суттєво впливають на формування громадської думки. В умовах НС (природної, техногенної, соціально-політичної) будь-яка провокаційна, неправдива (або навіть і правдива) інформація може викликати ускладнення обстановки. Цензура спрямована на недопущення розповсюдження ідей, думок, інформації, здатних загострити соціальну напруженість, “підштовхнути” населення до протиправних дій, створити умови для подовження існування НС. Цей захід здійснюється державними органами шляхом проведення попередньої перевірки інформації, яка готується до ефіру або друку. Так, Указом Президента Російської Федерації № 1578 від 4 жовтня 1993 р. “Про невідкладні заходи щодо забезпечення режиму надзвичайного стану у м.Москва” Міністерству преси та інформації було доручено забезпечити на період дії режимунадзвичайного стану державний нагляд за засобами масової інформації, з залученням, у разі необхідності, правоохоронних органів [102].

На жаль, Закон України “Про правовий режим надзвичайного стану” не визначає порядок здійснення попереднього державного нагляду. На наш погляд, необхідно на законодавчому рівні визначити:

– види засобів масової інформації, діяльність яких підлягає регулюванню з боку держави;

– перелік конкретних засобів масової інформації, які будуть підлягати контролю;

– види продукції засобів масової інформації, на яку необхідно отримати попередню згоду від органу, що здійснює державний нагляд за інформацією в умовах дії режиму надзвичайного стану.

Заборона виготовлення і розповсюдження інформаційних матеріалів, що можуть дестабілізувати обстановку.Цей захід прямо пов’язаний із запровадженням на весь час дії режиму надзвичайного стану тих обмежень щодо суб’єктів інформаційних відносин, що стосуються заборони виготовлення і розповсюдження інформаційних матеріалів, які можуть дестабілізувати і без того напружену обстановку. Згідно зі ст. 1 Закону України від 02.10.1992 р. “Про інформацію”, під інформацією розуміються документовані або публічно оголошені відомості про події та явища, що відбуваються у суспільстві, державі та навколишньому природному середовищі [146]. Відповідно до ст. 7 цього Закону, до суб’єктів інформаційних відносин належать: громадяни України, юридичні особи, держава. Проте, слід зазначити, що цей захід не розповсюджується на інформацію про аварії, катастрофи, небезпечні природні явища та інші надзвичайні події, які сталися або можуть статися, і загрожують безпеці громадян [146]. Цей захід прямо пов’язаний з застосуванням цензури.

Встановлення для юридичних осіб квартирної повинності для тимчасового розміщення евакуйованого або тимчасово переселеного населення, аварійно-рятувальних формувань та військових підрозділів, залучених до подолання НС.На жаль, Закон України “Про правовий режим надзвичайного стану” не визначає сутність цього заходу. Встановлення квартирної повинності для юридичних осіб (незалежно від форми власності) може бути запроваджено лише з метою тимчасового розміщення евакуйованого або тимчасово переселеного населення, аварійно-рятувальних формувань та військових підрозділів, залучених до подолання НС, що зумовила введення режиму надзвичайного стану. На нашу думку, сутність квартирної повинності полягає у наступному: згідно з Указом Президента України “Про введення надзвичайного стану”, юридичні особи (установи, підприємства, організації), що розташовані на території дії режиму надзвичайного стану або сусідніх регіонах, можуть бути зобов’язані надати жилі приміщення для осіб, зазначених у ст. 17 Закону України “Про правовий режим надзвичайного стану”. Юридичні особи зобов’язані здійснювати тимчасове розміщення в наявних у їх розпорядженні готелях, будинках відпочинку, пансіонатах, гуртожитках та інших приміщеннях, що придатні для тимчасового проживання. Також, на юридичних осіб (наприклад – автотранспортні підприємства) може бути покладений обов’язок щодо надання нежилих приміщень для розміщення автотранспортних засобів, технічних засобів, речей евакуйованого населення тощо. У разі запровадження цього заходу в умовах дії режиму надзвичайного стану, Президент Україні в своєму Указі “Про введення режиму надзвичайного стану” повинен визначити: порядок проведення, перелік юридичних осіб та об’єктів, що знаходяться у розпорядженні даних осіб і підлягають залученню до проведення цього заходу.

Обмеження руху транспортних засобів та їх огляд, перевірка документів у громадян, а в необхідних випадках –проведення особистого огляду, огляду речей. Вказані заходи здійснюються згідно з Законом України “Про міліцію” [148] та Кодексу України про адміністративні правопорушення [58]. Проте, наприклад, І.Л. Петрухін вважає, що під час дії режимунадзвичайного стану, введеного у зв’язку з виникненням НС техногенного та природного характеру, проводити огляд транспортних засобів є протизаконним [114,с.46-56;115, с. 116-133; 116, с. 47]. Ми з цим не погоджуємося, тому що, у разі виникнення НС техногенного та природного характеру, цей захід набуває принципового значення. Наприклад, під час виникнення такого виду НС, завдяки огляду транспортних засобів можна запобігти вивезенню зараженого м’яса тварин, зерна, продуктів харчування, будівельних матеріалів тощо.

Заборона проведення виборів. Слід зазначити, що цей захід прямо не міститься у переліку заходів, що можуть бути передбачені під час дії режиму надзвичайного стану. Проте, ст. 21 Закону (гарантії законності в умовах дії режиму надзвичайного стану) забороняє під час даного режиму проведення виборів Президента України, виборів до Верховної Ради України та органів місцевого самоврядування, всеукраїнського та місцевих референдумів. Також ця стаття вказує, що на період дії режиму надзвичайного стану, у разі закінчення строку повноважень представницького органу, даний строк продовжується [159]. На нашу думку, обмеження права участі у виборах та референдумі є цілком виправданим, адже за обставин, що зумовили введення режиму надзвичайного стану, є можливість фальсифікації результатів проведеного голосування.

Заходи адміністративного припинення.Розпочинаючи розгляд цього виду адміністративного примусу, слід сказати, що для припинення правопорушень використовують багато різних повноважень правоохоронних органів, передбачених законодавством, починаючи з доставки правопорушників, вилучення речей і документів, і закінчуючи застосуванням у виняткових ситуаціях зброї [78, с. 228]. Термін “припинення”, з точки зору етимології, означає переривання будь-якої дії, процесу, стану, що триває, змушення кого-небудь перестати робити щось, поводити себе відповідно до встановленого порядку, не давати безчинствувати і т. ін. Саме тому заходи адміністративного припинення обов’язково повинні бути пов’язані із певною протиправною поведінкою, яку вони повинні припинити [59, с. 183].

Під заходами адміністративного припинення розуміється примусове зупинення протиправних діянь, що мають ознаки адміністративного проступка (а у деяких випадках – і кримінальний характер), спрямоване на недопущення шкідливих наслідків та забезпечення застосування до винної особи адміністративного стягнення, а у винятковихвипадках – і кримінального покарання [3, с. 172; 65, с. 152-154].

Заходи припинення умовно можна поділити на дві групи –загального та спеціального призначення.До заходів припинення загального призначення належать: а) адміністративне затримання; б) особистий огляд і огляд речей; в) примусове лікування; г) тимчасове відсторонення від роботи інфекційних хворих; г) примусове лікування осіб, що страждають на небезпечні для оточуючих захворювання; д) тимчасове відсторонення від керування засобами транспорту; е) припинення робіт та заборона експлуатації механізмів та ін. [3, с. 172-173].

Застосування цих заходів регулюється низкою законів. Так, адміністративне затримання, що застосовується з метою припинення адміністративних порушень, встановлення особи, проведення особистого огляду, огляду речей і вилучення речей та документів, регламентується Кодексом України про адміністративні правопорушення (ст.ст. 260–263, 267) [58], Законом України “Про міліцію” (ст. 11) [148], Митним кодексом України [96] та іншими законодавчими актами.

До заходів припинення спеціального призначення належать: заходи фізичного впливу; застосування спеціальних засобів; застосування вогнепальної зброї [3, с.172].

Крім загальних і спеціальних заходів адміністративного припинення Закон “Про правовий режим надзвичайного стану” передбачає такі специфічні заходи, як:

– тимчасова чи безповоротна евакуація людей з місць, небезпечних для проживання, з обов’язковим наданням їм стаціонарних або тимчасових жилих приміщень;

– призупинення, після відповідного попередження, діяльності політичних партій, організацій і рухів, що заважають нормалізації обстановки;

– тимчасова заборона виготовлення інформаційного матеріалу, який може призвести до ускладнення оперативної обстановки, до скасування режимунадзвичайного стану;

– тимчасове вилучення заборонених предметів і речовин [159].

Тимчасова чи безповоротна евакуація людей з місць, небезпечних для проживання, з обов’язковим наданням їм стаціонарних або тимчасових жилих приміщень.Згідно з Постановою Кабінету Міністрів України від 26 жовтня 2001 р. № 1432 “Про затвердження Положення про порядок проведення евакуації населення у разі загрози або виникнення НС техногенного та природного характеру”, що затвердила “Положення про порядок проведення евакуації населення у разі загрози або виникнення НС техногенного та природного характеру”[133],під евакуацією слід розуміти комплекс заходів щодо організованого вивезення (виведення) та відселення населення з районів (місць), зон можливого впливу наслідків НС і розміщення його у безпечних районах (місцях) у разі виникнення безпосередньої загрози життю та заподіяння шкоди здоров’ю людей. Розрізняють таки види евакуації, як загальна, часткова, тимчасова.

Загальна евакуація – комплекс заходів, що здійснюються для всіх категорій населення в окремих регіонах держави у разі виникнення НС техногенного чи природного характеру.

Часткова евакуація – комплекс заходів, що здійснюється для захисту окремих категорій населення у разі виникнення НС техногенного чи природного характеру. Часткова евакуація проводиться завчасно для певних категорій населення: студентів, учнів інтернатів, вихованців дитячих будинків, пенсіонерів та інвалідів, які утримуються у будинках для осіб похилого віку, разом з викладачами та вихователями, обслуговуючим персоналом і членами їх сімей, а також хворих, разом із лікувальними закладами та їхперсоналом [133].

Тимчасова евакуація проводиться шляхом вивезення (в деяких випадках примусового) населення та його майна з небезпечної місцевості, з метою запобігання загибелі з боку населення та якнайшвидшої ліквідації НС, що виникла. Тимчасова евакуація можлива у разі виникнення стихійного лиха (обвалів, паводків, пожеж, буранів) тощо.

Примусова евакуація застосовується у випадках непокори особи законним вимогам працівників, які здійснюють цей захід. В таких умовах ці працівники застосовують владні повноваження, що виражаються у примусі. Щодо безповоротної евакуації, то яскравий приклад – це безповоротна евакуація з м. Прип’ять, у зв’язку з аварією на Чорнобильській атомній електростанції.

Залежно від масштабів і особливостей НС, рішення про проведення евакуації населення приймають: на загальнодержавному рівні – Кабінет Міністрів України; на регіональному рівні – Рада міністрів Автономної Республіки Крим, голова обласної держадміністрації; на місцевому рівні – голови Київської та Севастопольської міських держадміністрацій, голова районної держадміністрації; на об’єктовому рівні – керівник об’єкта.

Для планування, підготовки та проведення евакуації, приймання й розміщення населення створюються евакуаційні комісії, збірні евакуаційні пункти, проміжні пункти евакуації та приймальні евакуаційні пункти (далі – евакуаційні органи). Очолюють евакуаційні комісії заступники керівників органів виконавчої влади, які відповідають за планування, організацію, проведення евакуації, приймання й розміщення населення. Евакуаційні органи здійснюють планування евакуації, підготовку населення до евакуаційних заходів, підготовку підпорядкованих евакуаційних органів до виконання відповідних завдань, контроль за підготовкою та розподілом усіх видів транспортних засобів для забезпечення евакуаційних перевезень, визначення станцій, портів для посадки (висадки) населення, визначення маршрутів руху населення пішки, практичне проведення евакуації, приймання евакуйованого населення та ведення його обліку за об’єктами, а також контроль за розміщенням і життєзабезпеченням. У разі виникнення потреби у негайному проведенні евакуації, у складі евакуаційних комісій створюються оперативні групи, які розпочинають роботу з моменту прийняття рішення про проведення евакуації[93; 94].

Міністерство з надзвичайних ситуацій, відповідно до покладених на нього завдань з евакуації населення:

– організовує оповіщення населення про загрозу або виникнення НС, постійно інформує його про поточну обстановку;

– організовує розроблення і проведення евакуаційних заходів;

– здійснює контроль за ходом проведення евакуації;

– організовує і здійснює контроль за готовністю евакуаційних органів до дій з проведення евакуації.

Міністерство з охорони здоров’я, відповідно до покладених на нього завдань з евакуації населення:

– планує медичне забезпечення на випадок проведення евакуації;

– організовує підготовку медичних служб до медичного забезпечення в районах розміщення евакуйованого населення;

– у межах своєї компетенції здійснює державний санітарно-гігієнічний нагляд;

– організовує проведення санітарної обробки населення.

МВС України, відповідно до покладених на нього завдань з евакуації населення:

– організовує регулювання дорожнього руху на міських і позаміських маршрутах евакуації;

– розробляє і здійснює заходи щодо забезпечення безпеки дорожнього руху, охорони матеріальних і культурних цінностей у разі проведення евакуації;

– організовує охорону громадського порядку на збірних і приймальних евакуаційних пунктах, пунктах посадки (висадки), на маршрутах евакуації і у районах (пунктах) розміщення евакуйованого населення;

– організовує реєстрацію евакуйованого населення і ведення адресно-довідкової роботи тощо [93; 94; 133].

Планування евакуації проводиться для населення, яке проживає у зонах можливого катастрофічного затоплення, небезпечного радіоактивного забруднення, хімічного зараження, районах виникнення стихійного лиха (масових лісових і торф’яних пожеж, землетрусів, зсувів, паводків, підтоплень та інших геофізичних і гідрометеорологічних явищ з тяжкими наслідками), великих аварій і катастроф (якщо виникає безпосередня загроза життю та заподіяння шкоди здоров’ю людей).

Порушення у порядку, визначеному Конституцією і законами України, питання про заборону діяльності політичних партій, громадських організацій, в інтересах національної безпеки та громадського порядку, охорони здоров’я населення або захисту прав і свобод інших людей. Згідно зі ст. 36 Конституції України, громадяни України мають право на свободу об’єднання у політичні партії та громадські організації для здійснення і захисту своїх прав і свобод, та задоволення політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів. Проте, забороняється створення і діяльність громадських об’єднань, мета чи діяльність яких спрямовані на насильницьку зміну основ конституційного ладу й порушення цілісності України, підрив безпеки держави, створення озброєних формувань, розпалювання соціальної, расової, національної й релігійної ворожнечі [69].

В умовах дії режиму надзвичайного стану виникають гострі соціальні конфлікти, і політичні партії, громадські організації й масовий рух, як правило, підтримають ту чи іншу сторону у конфлікті. При цьому їх діяльність може набувати екстремістського напрямку, сприяти подальшому розгортанню конфліктної ситуації. Саме тому органам влади й управління на території й на період дії режиму надзвичайного стану надано право призупиняти діяльність таких громадських організацій. Тут необхідно відзначити, що діяльність партій, організацій і рухів практично всюди виходить за межі адміністративно-територіальних утворень, повноваження ж органів управління, що відповідають за здійснення режиму, поширюються лише на територію, окреслену в правовому акті, що встановлює введення режиму надзвичайного стану. Призупинити повністю діяльність громадських організацій орган управління режимною територією практично може тільки в тому випадку, якщо їх організаційні структури розташовані і їх діяльність відбувається у рамках даної території [78,с.228]. Строк, на який може бути заборонена діяльність політичної партії, не повинен бути менший, ніж строк дії режиму надзвичайного стану. Законом України “Про політичні партії” встановлено, що діяльність політичних партій, які перешкоджають нормалізації обстановки, може бути припинена після відповідного попередження. Форма, порядок оголошення і органи, уповноважені виносити таке попередження, визначені в Законі України “Про політичні партії” [155]. Повчальним прикладом припинення діяльності громадських об’єднань є Указ Президента Російської Федерації від 4 жовтня 1993 року “Про невідкладні заходи щодо забезпечення режиму надзвичайного стану в м. Москва”. Цим Указом була припинена діяльність громадських об’єднань, що брали участь у масових заворушеннях, а Міністерству юстиції було доручено вирішити питання щодо ліквідації вказаних громадських об’єднань [102].

Тимчасове вилучення заборонених предметів і речовин.Одразу може виникнути питання -чому цей захід нами був віднесений до адміністративно-запобіжних заходів? Як вважають провідні вчені, один і той же захід, залежно від мети його застосування, може належати до різних категорій [3, с. 171; 25, с. 381-390]. Перелік предметів і речовин, що підлягають тимчасовому вилученню під час дії режиму надзвичайного стану, наведений у Законі України “Про правовий режим надзвичайного стану”. До них належать: вогнепальна та холодна зброя, боєприпаси, навчальна військова техніка, вибухові та радіоактивні речовини та матеріали, отруйні та сильнодіючі хімічні речовини. Вилучення вказаних предметів і речовин відноситься до заходів адміністративного припинення у випадку, якщо застосовується з метою припинення правопорушення.

Адміністративне затримання. Наступним заходом адміністративного припинення, що застосовується під час дії режиму надзвичайного стану, є адміністративне затримання. Адміністративне затримання також може бути віднесене до засобів забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення [66, с. 162]. Проте, в умовах дії режиму надзвичайного стану адміністративне затримання за порушення комендантської години має характер адміністративного припинення. Громадяни, які порушили комендантську годину, мають бути затримані до її закінчення. У цьому випадку адміністративне затримання здійснюється з метою припинення протиправної поведінки, оскільки звільнення громадянина та перебування його на вулиці без спеціального дозволу тягне за собою продовження правопорушення.

Заходи адміністративно-процесуального забезпечення.Ці заходи становлять специфічну групу заходів адміністративного припинення. Їх особливість полягає насамперед у тому, що це не самостійні, а допоміжні заходи впливу, застосування яких створює умови для притягнення правопорушника до адміністративної відповідальності. Вони застосовуються, коли вичерпано інші заходи впливу, з метою припинення адміністративного правопорушення, встановлення особи, складання протоколу про адміністративне правопорушення, забезпечення своєчасного та правильного розгляду справи, виконання прийнятих постанов. Заходи забезпечення застосовуються тільки в рамках провадження у зв’язку з правопорушенням, тобто лише з моменту порушення справи і до її припинення, і лише до особи, яка вчинила правопорушення. Крім вчинення правопорушення, мають існувати додаткові підстави застосування цих заходів: неможливість припинення правопорушення іншими засобами, виконати інші процесуальні дії (складання протоколу, встановлення особи тощо), можливе вчинення особою нових проступків. Нарешті, законодавством встановлено процесуальний порядок їх застосування: підстави, строки (у необхідних випадках), процесуальне оформлення (складання протоколу), порядок оскарження [66, с. 159].

Необхідно зауважити, що цілий ряд звичайних заходів адміністративно-процесуального забезпечення, таких, як огляд, перевірка документів, адміністративне затримання -є правообмежуючими заходами, що застосовуються під час дії режиму надзвичайного стану і мають у цих умовах особливий зміст, котрий відрізняється від їх змісту у звичайних умовах. Так, поряд із загальними підставами здійснення огляду, передбаченими у Законі України “Про міліцію” та у Кримінально-процесуальному кодексі України, існують спеціальні підстави. Однією із них, згідно із Законом України “Про правовий режим надзвичайного стану”, є наявність у населення заборонених речей.

Згідно з Законом України “Про міліцію” працівники міліції мають право перевіряти у громадян, при підозрі у вчиненні ними правопорушень, документи, що посвідчують їх особу. Як уже зазначалося, перевірка документів може належати як до адміністративно-запобіжних заходів, так і до заходів адміністративно-процесуального забезпечення [148]. Наприклад, перевірка документів у пасажирів під час посадки на морські та повітряні судна, залізничний транспорт належить до адміністративно-запобіжних заходів, оскільки у цьому випадку здійснюється запобігання скоєнню правопорушення (безквиткового проїзду). Разом з тим, перевірка документів, що здійснюється при підозрювані громадянина у вчиненні правопорушень, належить до заходів адміністративно-процесуального забезпечення [66].

В умовах дії режиму надзвичайного стану значно розширюються підстави проведення перевірки документів. Якщо за звичайних умов для застосування такого заходу необхідні достатні відомості про вчинення правопорушення, то при введенні режиму надзвичайного стану можлива перевірка документів у невизначеного кола осіб. Умовою такої перевірки є факт зібрання певної групи осіб. Метою тут є не тільки виявлення можливих правопорушників, а й установлення якісного складу тих, хто зібрався, що, в свою чергу, допомагає прогнозувати і впливати на подальший розвиток подій на території, де введений режим надзвичайного стану [78, с. 229].

Адміністративне затримання.До заходів адміністративно-процесуального забезпечення ми також відносимо адміністративне затримання, що здійснюється з метою встановлення особи правопорушника для складання протоколу або розгляду справи по суті, якщо ці питання не можуть бути вирішені на місці. За загальним правилом строк адміністративного затримання не повинен перевищувати трьох годин, а у необхідних випадках для встановлення особи і з’ясування обставин правопорушення – до трьох діб з повідомленням про це письмово прокуророві протягом 24 годин з моменту затримання [148]. Проте, адміністративне затримання громадян, які порушили комендантську годину, до встановлення їх особи здійснюється до трьох діб. Встановити особу протягом трьох годин неможливо у зв’язку з великим обсягом роботи. Так, у період дії надзвичайного стану на території м. Москва у 1993 р. було затримано за порушення комендантської години приблизно 35 тис. чоловік [196, с.5], що свідчить про величезний обсяг роботи щодо встановлення особи затриманих в даних умовах.

Адміністративні стягнення.Ці заходи становлять останню складову частину адміністративного примусу. Вони відрізняються від інших видів адміністративного примусу способом забезпечення правопорядку, відмінностями нормативної регламентації, метою, фактичними підставами, правовими наслідками та процесуальними особливостями застосування. Такі стягнення характеризуються стабільністю змісту і призначення, застосовуються лише до винних у адміністративних проступках. Тому загальною їх особливістю є репресивний, каральний характер [66, с. 224]. Адміністративна відповідальність регулюється багатьма нормативно-правовими актами, які в сукупності складають законодавство про адміністративні правопорушення. Законодавчу основу встановлення адміністративної відповідальності становить Конституція України, яка має найвищу юридичну силу, а також норми, що містяться у Кодексі України про адміністративні правопорушення, та в інших законах (Про правовий режим надзвичайного стану [159], Про правовий режим воєнного стану [158], Про боротьбу з корупцією [123] та інші).

В умовах існування НС, що зумовлює введення режиму надзвичайного стану, на думку автора, можна виділити такі види адміністративних правопорушень:

– правопорушення, скоєння яких провокується НС (наприклад, виникнення НС природного або техногенного характеру може спровокувати збільшення випадків дрібного розкрадання державного або колективного майна);

– необережні правопорушення (затримка на виробництві у зв’язку з виконанням невідкладної роботи, а отже порушення комендантської години);

– умисні правопорушення, що породжуються НС (розпивання спиртних напоїв у громадських місцях, злісна непокора законному розпорядженню працівника міліції, порушення комендантської години, дрібне хуліганство та інші).

Починаючи розгляд питань, які стосуються адміністративної відповідальності громадян в умовах дії режиму надзвичайного стану, слід зазначити, що стаття 29 Закону України “Про правовий режим надзвичайного стану” встановлює, що особи, винні в порушенні вимог або невиконанні заходів правового режиму надзвичайного стану, притягуються до відповідальності згідно із Законом. Також, ст. 30 вказаного Закону зазначає, що перевищення особою, яка приймає участь у підтриманні режиму надзвичайного стану, своїх повноважень, так само, як і неправомірне застосування сили при виконанні обов’язків з охорони громадського порядку, тягнуть за собою відповідальність згідно з законом [159]. У даному випадку Закон конкретизує, які особи можуть бути суб’єктами відповідальності, чим підкреслює, що режимні норми рівною мірою обов’язкові не тільки для фізичних осіб, але й для посадових осіб, покликаних стежити за їх дотриманням. У цьому зв’язку, відповідальність за порушення режимних норм справедливо було б вирізнити як окремий засіб забезпечення дотримання відповідних режимних заходів [74, с. 24].

Головною особливістю адміністративних стягнень, що накладаються за вчинення адміністративних правопорушень під час дії режиму надзвичайного стану, є їх “підвищений характер” порівняно з тими, що накладаються за вчинення правопорушення у звичайних умовах [78,с.228]. На жаль,Кодекс України про адміністративні правопорушення не містить у собі окремого положення щодо підвищеної адміністративної відповідальності за вчинення адміністративних правопорушень в умовах дії режимунадзвичайного стану, а лише у п. 5 ст. 35 цього Кодексу визначає обставини, що обтяжують відповідальність за вчинення адміністративного правопорушення в умовах стихійного лиха або інших НС. [58]. На нашу думку, це є упущенням законодавця.

Слід звернути увагу на той факт, що у науковій літературі висловлюється думка про необхідність диференціації санкцій за скоєння правопорушень залежно від того, в умовах якої НС воно було скоєне (природного, техногенного чи соціально-політичного характеру) [114,с.46-56;115,с.116-133]. Так, І.Л. Петрухін вважає, що у випадку скоєння правопорушення в умовах НС соціально-політичного характеру повинна накладатися більш сувора відповідальність, а під час НС техногенного та природного характеру – менш сувора. Ми підтримуємо цю позицію і вважаємо, що такий “диференційований” порядок застосування адміністративних санкцій забезпечує дотримання принципу рівності усіх перед законом, передбачений Конституцією України.

Також, у Кодексі України про адміністративні правопорушення зазначено, що строк адміністративного арешту не може перевищувати 15 діб, незалежно від обставин вчинення правопорушення [58]. Слід зазначити, що адміністративний арешт може бути застосований лише міським судом (суддею) і лише в тих випадках, якщо, виходячи із обставин справи й з урахуванням особистості порушника, застосування інших мір буде визнано недостатнім. Це означає, що суддя, виносячи постанову про застосування цього стягнення, повинен указати на обставини, у зв’язку з наявністю яких він вважає за необхідне в конкретному випадку обрати саме адміністративний арешт. При цьому необхідно мати на увазі, що адміністративний арешт взагалі не може застосовуватися до таких осіб: вагітних жінок, жінок, що мають дітей у віці до 12 років, неповнолітніх, інвалідів І й ІІ груп (ст. 32 КпАП), а також до військовослужбовців й інших осіб, на яких поширюється дія дисциплінарних уставів (ст. 15 КпАП) [58].

Враховуючи досвід застосування режиму надзвичайного стану в інших країнах, ми вважаємо, що такий від адміністративного стягнення необхідно застосовувати не до всіх правопорушень, а лише до тих, які дестабілізують і без того “напружену обстановку”. До них ми пропонуємо віднести:

– неодноразове порушення встановлених вимог режиму надзвичайного стану;

– вчинення дій, що провокують порушення правопорядку або розпалюють національну чи релігійну ворожнечу;

– порушення правил адміністративного нагляду, вчинене у місцевості, де введено режим надзвичайного стану;

– дрібне хуліганство;

– розпивання спиртних напоїв у громадських місцях і появу в громадських місцях у п’яному вигляді;

– злісна непокора законному розпорядженню або вимозі працівника міліції, члена громадського формування з охорони громадського порядку і державного кордону, військовослужбовця;

– порушення порядку організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій.

Як бачимо, перелічені правопорушення належать до таких груп: правопорушення, що посягають на громадський порядок та громадський спокій; правопорушення, що посягають на встановлений порядок управління. Вчинення правопорушень в умовах, коли необхідна особлива організованість і неухильне дотримання встановлених правил, є дуже небезпечним. Протиправна поведінка в такий ситуації свідчить про виняткову аморальність правопорушника, повну байдужість до людей, які потерпають від лиха, а іноді -про наміри використати обставини, що склалися, у своїх корисливих цілях. Також, на думку автора, до змісту Кодексу України про адміністративні правопорушення необхідно внести санкцію за порушення комендантської години, з метою підвищення результативності запровадження цього заходу.

Необхідно звернути увагу на той факт, що у Кодексі України про адміністративні правопорушення не визначаються положення, що стосуються органів та посадових осіб, які уповноважені розглядати справи про адміністративні правопорушення в умовах дії режиму надзвичайного стану. Це є упущенням законодавця.

Слід зазначити, що Конституція України та Закон України “Про правовий режим надзвичайного стану” закріплює юридичні гарантії захисту прав та свобод громадян. До них ми відносимо:

– здійснення правосуддя в умовах дії режиму надзвичайного стану виключно судами (ст. 64 Конституції України та ст. 31 Закону України “Про правовий режим надзвичайного стану”). Згідно зі ст. 124, 125 Конституції України делегування функцій судів, а також привласнення цих функцій іншими органами чи посадовими особами, а також створення надзвичайних та особливих судів не допускається;

– закріплення в Законі України “Про правовий режим надзвичайного стану” переліку адміністративно-правових обмежень, що захищають громадян від адміністративного свавілля та незаконного обмеження їх прав і свобод;

– загальний правовий принцип відповідальності посадових осіб за перевищення своїх повноважень в умовах дії режимунадзвичайного стану;

– здійснення у звичайному порядку своїх повноважень органами прокуратури, Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини в умовах дії режиму надзвичайного стану;

– контроль за діяльністю органів виконавчої влади з боку Президента України, Ради національної безпеки і оборони України, Кабінету Міністрів України [69; 159].

Підсумовуюче вищевикладене, можна зробити такі висновки:

1. Режим надзвичайного стану характеризується значними змінами правового статусу суб’єктів управлінських правовідносин, а компетенція органів державної влади і управління розширюється за рахунок правообмежень прав і свобод фізичних та прав юридичних осіб.

2. Режим надзвичайного стану є системою адміністративно-правових норм, спрямованих на обмеження прав і свобод громадян, прав юридичних осіб, збільшення повноважень органів державної влади, що вводяться за наявності визначених у законі обставин та з метою якнайшвидшої ліквідації небезпеки.

3. Заходи адміністративного примусу, що застосовуються в умовах дії режиму надзвичайного стану ми класифікуємо за класичною схемою на адміністративно-запобіжні заходи, заходи адміністративного припинення, заходи адміністративно-процесуального забезпечення та адміністративні стягнення.

4. Ми вважаємо, що особливий порядок в’їзду та виїзду на територію, де введений режим надзвичайного стану,не повинен поширюватися на працівників Червоного Хреста, представників різних міжнародних організацій (ООН), депутатів органів місцевого самоврядування. Це положення необхідно визначати в Указі Президента України “Про правовий режим надзвичайного стану”.

5. На думку дисертанта, сутність квартирної повинності полягає у наступному: згідно з Указом Президента України “Про введення надзвичайного стану”, юридичні особи (установи, підприємства, організації), що розташовані на території дії режиму надзвичайного стану, або сусідніх регіонах, можуть бути зобов’язані надати жилі приміщення для осіб зазначених в ст. 17 Закону України “Про правовий режим надзвичайного стану”. На юридичних осіб покладається обов’язок щодо тимчасового розміщення в наявних у їх розпорядженні готелях, будинках відпочинку, пансіонатах, гуртожитках, осіб визначених у Законі. Цей захід повинен бути регламентований у відповідних нормативно-правових актах, що підвищать ефективність здійснення режиму надзвичайного стану.

6. Вважаємо за необхідність доповнити перелік предметів, що визначені у п. 5 ст. 18 Закону, такими предметами: звукопосилюча техніка та копіювальні апарати, засоби нічного спостереження, паливо-мастильні матеріали.

7. На наш погляд, з метою вдосконалення контролю за інформацією, яка розповсюджується на території, де введений режим надзвичайного стану, необхідно на законодавчому рівні визначити такі положення:

– порядок здійснення попереднього державного нагляду за засобами масової інформації;

– види засобів масової інформації, діяльність яких підлягає регулюванню з боку держави;

– перелік конкретних засобів масової інформації, які будуть підлягати контролю;

– види продукції засобів масової інформації, на яку необхідно отримати попередню згоду від органу, що здійснює державний нагляд за інформацією в умовах дії режиму надзвичайного стану.

8. На думку автора, застосування законодавства про адміністративну відповідальність в умовах дії режиму надзвичайного стану вимагає подальшого її вивчення та наукової розробки. З цією метою у Кодексі України про адміністративні правопорушення слід окремо визначити положення, що стосуються адміністративної відповідальності за вчинення адміністративних правопорушень в умовах дії режиму надзвичайного стану.Враховуючи досвід застосування режиму надзвичайного стану в інших країнах, слід зазначити, що таку підвищену адміністративну відповідальність необхідно застосовувати не до всіх правопорушень, а лише до тих, які дестабілізують і без того “напружену обстановку”.

Висновки

В результаті дисертаційного дослідження, виконаного на основі аналізу чинного законодавства України та практики його застосування, теоретичного осмислення ряду наукових праць у різних галузях знань, автором сформульовано ряд висновків, пропозицій та рекомендацій, спрямованих на удосконалення правового регулювання та практичної реалізації адміністративно-правового режиму надзвичайного стану. Основні з них такі:

1. Здійснивши історичний огляд становлення інституту надзвичайного стану, ми можемо зробити висновок про те, що режим надзвичайного стану повинен застосовуватися як крайній захід для захисту громадської та державної безпеки. З початку свого виникнення, інститут надзвичайного стану досить часто використовувався як сильна зброя боротьби проти політичної опозиції.

Інститут надзвичайного стану під час становлення на українських землях пройшов “довгий шлях” від часткового закріплення його окремих положень щодо застосування надзвичайних заходів -до єдиного нормативного акту, що регламентує порядок введення та скасування режиму надзвичайного стану, порядок та межі застосування надзвичайних заходів, контроль за порядком реалізації надзвичайного стану з боку міжнародної спільноти. В результаті вдосконалення даного інституту був здійснений перехід від адміністративного “імпровізування” окремими посадовими особами щодо застосування обмежувальних заходів -до законодавчої процедури затвердження застосування таких заходів.

Розвиток законодавства забезпечив умови, щоб влада не допускала введення режиму надзвичайного стану та не обмежувала особисту свободу громадян у своїх інтересах. Виходячи з цього, правова концепція обмеження прав і свобод людини в умовах дії режиму надзвичайного стану пройшла розвиток від застосування виключно репресивних заходів, з метою залякування населення та боротьби з політичною опозицією, до прийнятного ослаблення або тимчасового призупинення конституційних прав і свобод.

2. Аналіз міжнародно-правової регламентації режиму надзвичайного стану свідчить про те, що, на сьогоднішній день, порядок введення режиму надзвичайного стану, обсяг обмеження прав людини в умовах дії режиму надзвичайного стану закріплені фрагментарно, лише в декількох актах і переважно через категорію загальних принципів захисту жертв збройних конфліктів. Для вирішення цієї проблеми ми пропонуємо розробити відповідними експертами та прийняти на рівні ООН спеціальний міжнародний акт, який би детально регламентував та визначав поняття режиму надзвичайного стану, мету режиму надзвичайного стану, умови введення режиму надзвичайного стану, порядок введення режиму надзвичайного стану, визначав межі та обсяг обмеження прав і свобод людини в умовах дії режиму надзвичайного стану, визначав обсяг прав, що не можуть бути обмежені за будь-яких умов, порядок інформування міжнародної спільноти про запровадження режиму надзвичайного стану, максимальні строки дії режиму надзвичайного стану тощо. Таким актом може бути Декларація “Про забезпечення та захист прав людини в умовах дії режиму надзвичайного стану”.

Слід звернути увагу на той факт, що в Україні при розробці Конституції та Закону України “Про правовий режим надзвичайного стану” були враховані усі вимоги, які висуваються до цього інституту сучасною міжнародною спільнотою.

3. Необхідно зазначити, що у сучасній юридичній літературі не міститься єдиного визначення режиму надзвичайного стану, проте необхідно зважити на схожість трактувань цього поняття різними науковцями. Більшість вчених під режимом надзвичайного стану розуміють -особливий правовий режим, який може вводитися в Україні чи в окремих її місцевостях при виникненні НС техногенного або природного характеру не нижче загальнодержавного рівня, що призвели чи можуть призвести до людських і матеріальних втрат, створюють загрозу життю й здоров’ю громадян, зміни конституційного ладу України шляхом насильства.

Погоджуючись з думкою провідних науковців та спираючись на проаналізовану літературу, слід доповнити їх визначення та зазначити, що режим надзвичайного стану це система, переважно, адміністративно-правових та конституційно-правових норм, яка визначає особливий, тимчасовий порядок діяльності органів державної влади та управління, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, що вводиться Указом Президента України, якій підлягає затвердженню Верховною Радою України і спрямований на ліквідацію внутрішньої загрози, на забезпечення національної безпеки держави, особистої безпеки громадян, захист прав і свобод фізичних та юридичних осіб, а також встановлює визначений Конституцією та Законом обсяг обмеження прав і свобод фізичних та прав юридичних осіб, накладання на них додаткових обов’язків.

4. До сьогодні в юридичній літературі спеціально не визначались ознаки режиму надзвичайного стану. На думку дисертанта, до ознак режиму надзвичайного станувідносяться такі: особливий порядок діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій; тимчасовість; спеціальні умови введення; спеціальна процедуру введення; перерозподіл владних повноважень, розширення компетенції органів державної влади, що відповідальні за реалізацію режиму; обмеження правового статусу особи.

5. Система забезпечення режиму надзвичайного стану умовно складається з трьох складових частин (чи підсистем) – нормативної, організаційної та матеріальної.

Нормативна включає в себе: основні засади (принципи) правового регулювання, нормативно-правові акти, які встановлюють загальні підстави введення режиму надзвичайного стану та застосування заходів, що обмежують права громадян, а також встановлюють відповідальність за порушення режиму надзвичайного стану.

Організаційна підсистема складається з органів державної влади, що відповідальні за реалізацію заходів режиму надзвичайного стану. Організаційна підсистема режиму надзвичайного стану включає в себе органи державної виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, а також військове командування.

До матеріальної підсистеми належить відповідна інфраструктура: транспортні засоби, засоби особистого захисту, засоби зв’язку, спеціальні засоби, необхідні технічні засоби, а також додаткові лінії та канали зв’язку, що застосовуються для реалізації заходів режиму надзвичайного стану.

Поєднання та узгодження даних підсистем є однією із головних підстав ефективності функціонування даного режиму.

6. Визначення місця режиму надзвичайного стану у системі права показало, що правові норми, які складають інститут надзвичайного стану, знаходять своє місце у законодавчих та підзаконних актах України, що належать до різних галузей права. Це обумовлює таку суттєву рису інституту надзвичайного стану, як комплексність.

Як показав аналіз, норми, що регулюють відносини, які виникають в умовах дії режиму надзвичайного стану, не є суто конституційними або адміністративними. Вони мають так звану “подвійну прописку” в адміністративному і конституційному, адміністративному і екологічному, в адміністративному і міжнародному та інших галузях права.

Проте, на думку дисертанта, режим надзвичайного стану представляє собою систему правових норм переважно адміністративного характеру. Більшість питань, що регламентуються нормами Закону України “Про правовий режим надзвичайного стану”, відносяться до процедури введення та скасування режиму надзвичайного стану, застосування управлінських заходів правового характеру (створення оперативного штабу, призначення коменданта тощо), порядку застосування адміністративно-обмежувальних заходів (адміністративний примус під час дії режиму надзвичайного стану стає основою правового регулювання суспільних відносин, він немов проникає в усі суспільні відносини: трудові, адміністративні, цивільно-правові, конституційно-правові, екологічно-правові та інші), і запроваджується на певній території за наявності відповідних обставин, з метою нормалізації ситуації.

7. Виходячи з правової сутності режиму надзвичайного стану та конституційно-правових пріоритетів, на наш погляд, основною метою введення надзвичайного стану є забезпечення захисту прав та свобод громадян під час виникнення НС різного характеру. Іншою метою, що виражає функціональне призначення режиму надзвичайного стану, є усунення загрози та якнайшвидшої ліквідації особливо тяжких НС техногенного або природного характеру загальнодержавного рівня, нормалізація обстановки, відновлення правопорядку при спробах захоплення державної влади чи зміни конституційного ладу шляхом насильства.

8. На думку дисертанта, для реагування на НС природного та техногенного характеру режим надзвичайного стану є непотрібним, адже від громадян та влади вимагається максимальне зосередження сил та засобів для локалізації та ліквідації наслідків НС. Слід підтримати думку тих вчених, які вважають, що режим надзвичайного стану потрібен лише для врегулювання та ліквідації НС соціально-політичного характеру. Обмеження прав і свобод фізичних и юридичних осіб, а також заходи, що здійснюються під час виникнення НС техногенного та природного характеру повинні відрізнятися від заходів щодо ліквідації НС соціально-політичного характеру.

Тому, з метою подальшого спрощення застосування режиму надзвичайного стану та режиму зони надзвичайної екологічної ситуації, а також диференціювання обмежень, що застосовуються під час дії вказаних режимів, на думку дисертанта, необхідно із Закону “Про правовий режим надзвичайного стану” виокремити положення, які стосуються НС техногенного та природного характеру, тобто внести зміни у статтю1 (визначення надзвичайного стану), скасувати статтю 17 (додаткові заходи режиму надзвичайного стану у зв’язку із виникненням НС техногенного та природного характеру) та інші статті, що стосуються врегулювання НС техногенного та природного характеру.

9. Перелік обставин, які є підставою введення режиму надзвичайного стану, повинен мати лише рекомендаційний характер. Законодавець повинен тільки навести приклади найбільш характерних суспільних явищ і обставин та НС, що можуть зумовити введення режиму надзвичайного стану. З метою запобігання вільному трактуванню норм закону та недопущення адміністративного свавілля з боку органів державної влади доцільно б було здійснити офіційне тлумачення норм Закону.

10. Слід законодавчо визначити (і внести відповідні зміни у Регламент Верховної Ради України) положення про те, що, у разі, якщо Указ Президента “Про введення режиму надзвичайного стану” не був затверджений Верховною Радою України, у визначений законодавством сторок, у зв’язку з неможливістю забезпечення нормального функціонування Верховної Ради України, а загроза безпеці держави та її громадянам продовжує існувати, то Президент України має право прийняти новий Указ, у тій же редакції.

11. З метою підвищення оперативності і маневреності органів, що здійснюють реалізацію надзвичайного стану, необхідно до змісту ст. 6 Закону “Про правовий режим надзвичайного стану” включити положення про те, що інші дії органів державної влади, органів військового командування та органів місцевого самоврядування, які не передбачені в Указі Президента України, здійснюються тільки з урахуванням обстановки, що склалася, та зі згоди Президента України.

12. Скасування режиму надзвичайного стану має певні юридичні наслідки, якими є:

– втрата юридичної сили Указу Президента “Про введення надзвичайного стану”, в результаті чого припиняють свою дію тимчасові органи управління (якщо вони були створені), або скасовується надзвичайна компетенція існуючих органів та припиняється дія надзвичайних і додаткових заходів, які були застосовані відповідно до ст. 16, 17, 18 Закону України “Про правовий режим надзвичайного стану”;

– втрата чинності юридичних актів, що були прийняті з метою забезпечення режиму надзвичайного стану;

– припинення правовідносин, що виникли у зв’язку із застосуванням надзвичайних заходів;

– припинення правозастосовної діяльності органів виконавчої влади, на яких покладено реалізацію заходів режиму надзвичайного стану.

Урахування даних наслідків необхідно для повноцінного і якнайшвидшого відновлення нормального функціонування суспільного життя.

13. Складові механізму управління органами виконавчої влади у зазначених умовах мають принципове теоретичне й практичне значення для вивчення питань управління органами виконавчої влади. Через специфічність складових механізму управління простежуються специфічні управлінські процеси, організаційні структури управління, простежуються напрямки оптимізації системи управління органами, що здійснюють впровадження надзвичайного стану.

На сьогодні в Україні створена розгалужена система органів, які на всіх рівнях територіальної організації країни, відповідно до своїх повноважень, забезпечують організацію здійснення заходів щодо запобігання НС, що зумовлюють введення режиму надзвичайного стану, реагування на них та якнайшвидшу ліквідацію наслідків. Проте, проведений аналіз цієї міжгалузевої системи управління показує, що у ній мають місце певні недоліки, котрі впливають на ефективність функціонування даної системи в цілому та її окремих елементів. Це вимагає проведення додаткової науково-дослідної роботи, яка буде спрямована на розробку науково-обґрунтованих пропозицій щодо подальшого вдосконалення діяльності цієї системи.

14. З метою ефективної організації функціонування режиму надзвичайного стану слід запропонувати коло осіб, які можуть бути призначені на посаду коменданта території,де запроваджений режим надзвичайного стану. На думку дисертанта, коменданта території, на якій запроваджений режим надзвичайного стану, було б доцільно призначати, враховуючи характер НС, що зумовила введення режиму надзвичайного стану. У разі виникнення НС техногенного або природного характеру, комендантом території слід призначати особу з числа досвідчених керівників Міністерства з надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи. У разі здійснення масових терористичних актів, блокування або захоплення особливо важливих об’єктів, масового переходу державного кордону доцільно призначати комендантом території керівника Служби безпеки України. У разі виникнення масових безпорядків, міжнаціональних і міжконфесійних конфліктів комендантом території доцільно призначати особу із числа керівників МВСУкраїни.

Також, з метою визначення адміністративно-правового статусу коменданта території, на якій запроваджений режим надзвичайного стану, необхідно у Законі України “Про правовий режим надзвичайного стану” закріпити права та обов’язки коменданта. На думку автора і враховуючи досвід застосування режимунадзвичайного стану в інших країнах, до повноважень коменданта слід віднести:

– прийняття у межах своєї компетенції наказів та розпоряджень, обов’язкових для виконання на відповідній території усіма підприємствами, установами, організаціями та громадянами;

– встановлення, при необхідності, часу та строків дії комендантської години та притягнення осіб, що порушили правила комендантської години до адміністративної відповідальності;

– визначення особливого порядку в’їзду та виїзду;

– визначення місця зберігання вилучених боєприпасів, зброї, учбової воєнної техніки та інших предметів, що перераховані у Законі;

– оповіщення через засоби масової інформації населення території, на якій введено режим надзвичайного стану, про порядок реалізації заходів, які передбачені в Указі Президента “Про введення надзвичайного стану”;

– надання допомоги населенню;

– розгляд заяв та повідомлень про скоєні правопорушення та злочини;

– прийняття участі у засіданнях органів державної влади та ін.

15. В умовах дії режиму надзвичайного стану на органи внутрішніх справ покладаються особливі завдання та функції, які стосуються найважливіших напрямків життєзабезпечення населення.

Як свідчить вітчизняна та світова практика, підвищення ефективності діяльності органів внутрішніх справ під час виникнення НС природного, техногенного або соціально-політичного характеру є однією з найбільш важливих проблем, які потребують невідкладного вирішення. Останнім часом створено комплексну правову базу, що регламентує завдання та функції органів внутрішніх справ під час виникнення НС різного роду, прийнято цілу низку законів та підзаконних нормативно-правових актів, які регулюють різні аспекти діяльності органів внутрішніх справ у зазначених умовах. Але, разом з тим, можна констатувати і наявність суттєвих недоліків. Зокрема, помічається слабка систематизація правових норм, що закріплюють завдання й функції органів внутрішніх справ під час виникнення НС природного, техногенного та соціально-політичного характеру. Для усунення вказаного недоліку необхідно точно й чітко визначити, сформулювати і нормативно закріпити шляхом прийняття відомчого нормативного акту коло завдань, функцій і межі діяльності органів внутрішніх справ під час виникнення НС, що зумовлюють введення надзвичайного стану. Це має важливе значення для визначення компетенції органів внутрішніх справ, а також для вдосконалення організаційних основ щодо забезпечення громадського порядку та громадської безпеки в зазначених умовах.

Усунути цей недолік можна шляхом прийняття кодифікованого нормативно-правового акту, затвердженого на рівні МВС України, який би містив усі основні правові принципи, завдання, функції та норми, що стосуються діяльності органів внутрішніх справ під час дії режиму надзвичайного стану. На думку дисертанта, таким нормативно-правовим актом повинна стати загальна Настанова “З організації роботи підрозділів органів внутрішніх справ під час надзвичайного стану”.

16. Режим надзвичайного стану характеризується значними змінами правового статусу суб’єктів управлінських правовідносин, компетенція органів державної влади і управління розширюється за рахунок правообмежень фізичних та юридичних осіб.

17. Заходи адміністративного примусу, що застосовуються в умовах дії режиму надзвичайного стану, ми класифікуємо за класичною схемою на адміністративно-запобіжні заходи, заходи адміністративного припинення, заходи адміністративно-процесуального забезпечення та адміністративні стягнення. Їх розрізнення та відповідне застосування є необхідною умовою успішного функціонування даного режиму.

18. Враховуючи “особливі умови” НС та необхідність залучення усіх можливих соціальних сил до ліквідації НС, вважаємо, що особливий порядок в’їзду та виїзду на територію, де введений режим надзвичайного стану,не повинен поширюватися на працівників Червоного Хреста, представників різних міжнародних організацій (ООН), депутатів органів місцевого самоврядування. Це положення необхідно визначати в Указі Президента України “Про правовий режим надзвичайного стану”.

19. В умовах дії режиму надзвичайного стану на певних юридичних осіб накладається квартирна повинність. На думку дисертанта, сутність квартирної повинності полягає у наступному: згідно з Указом Президента України “Про введення надзвичайного стану” юридичні особи (установи, підприємства, організації), що розташовані на території дії режиму надзвичайного стану, або сусідніх регіонів можуть бути зобов’язані надати жилі приміщення для осіб, зазначених в ст. 17 Закону України “Про правовий режим надзвичайного стану”. На юридичних осіб покладається обов’язок щодо тимчасового розміщення в наявних у їх розпорядженні готелях, будинках відпочинку, пансіонатах, гуртожитках визначених Законом осіб. Цей захід повинен бути регламентований у відповідних нормативно-правових актах, що підвищить ефективність здійснення режиму надзвичайного стану.

20. З метою більш ефективного контролю за обстановкою в умовах дії режиму надзвичайного стану, вважаємо за необхідне доповнити перелік предметів, що визначені у п. 5 ст. 18 Закону, такими предметами: звукопосилюча техніка та копіювальні апарати, засоби нічного спостереження, паливо-мастильні матеріали.

21. З метою визначення порядку здійснення попереднього державного нагляду за засобами масової інформації в умовах дії режиму надзвичайного стану, на наш погляд, необхідно на законодавчому рівні визначити:

• порядок здійснення попереднього державного нагляду за засобами масової інформації;
• види засобів масової інформації, діяльність яких підлягає регулюванню з боку держави;
• перелік конкретних засобів масової інформації, які будуть підлягати контролю;
• види продукції засобів масової інформації, на яку необхідно отримати попередню згоду від органу, що здійснює державний нагляд за інформацією в умовах дії режиму надзвичайного стану.

22. На думку автора, застосування законодавства про адміністративну відповідальність в умовах дії режиму надзвичайного стану вимагає подальшого вивчення та наукової розробки. Виходячи з цього, у Кодексі України про адміністративні правопорушення слід окремо визначити положення, що стосуються адміністративної відповідальності за вчинення адміністративних правопорушень в умовах дії режиму надзвичайного стану. Враховуючи досвід застосування режиму надзвичайного стану в інших країнах, слід зазначити, що таку підвищену адміністративну відповідальність необхідно застосовувати не до всіх правопорушень, а лише до тих, які дестабілізують і без того “напружену обстановку”.

Список використаних джерел

1. Агапов А.Б. Административное право: Учебник. – М.: Издательско- торговая корпорація “Дашков и Ко”, 2004. – 932 с.

2. Административное право России. Ч. 2. Учебник / Под ред. докт. юрид. наук, проф. А.П. Коренева. -М.: Щит-М, 1998.– 313 с.

3. Административное право Украины. – 2-е изд., перераб и доп.: Учебное пособие / Битяк Ю.П Богуцкий В.В. Гаращук В.Н. / Под ред. проф. Ю.П. Битяка. – Х.: Право, 2003. – 575 с.

4. Административное право Украины: Учебник /Под общей ред. С.В.Кивалова.-X.: Одиссей, 2004.-880 с.

5. Адміністративна діяльність міліції: Підручник / За заг. ред. О.М.Бандурки. – Х.: Вид-во Национ. ун-ту внутр. справ, 2004. – 440 с.

6. Адміністративне право України.Академічний курс: Підруч.: У двох томах: Т. 1. Загальна частина / Ред. колегія: В. Б. Авер’янов. –К.:Вид-во “Юридична думка”, 2004. -584 с.

7. Адміністративний кодекс УРСР: Офіційне видання. -Х.: Юридичне видавництво наркомату УРСР, 1928. -115 с.

8. Алексеев С.С. Общие дозволения и общин запреты в советском праве.– М.: Юрид. лит., 1989. -288 с.

9. Алексеев С.С. Структура советского права. – М.: Юрид. лит, 1975. – 263 с.

10. Бандурка О.М. Управління в органах внутрішніх справ України: Підручник. – Х.: Ун-т внутр. справ, 1998. – 480 с.

11. Басов А.В. Адміністративна відповідальність в умовах надзвичайного стану // Актуальні проблеми сучасної науки в дослідженнях молодих вчених. – Сімферополь: 2006. – Вип. 9. – С.279–287.

12. Басов А.В. Адміністративний примус у змісті надзвичайного стану // Актуальні проблеми сучасної науки в дослідженнях молодих вчених. – Сімферополь: 2005. – Вип. 8. – С.139–147.

13. Басов А.В. Законодавче забезпечення діяльності вибухотехнічних підрозділів МВС України // Актуальні проблеми сучасної науки в дослідженнях молодих вчених. – Сімферополь: 2004. – Вип. 5. – С.133–136.

14. Басов А.В. Історичний аналіз формування законодавства про надзвичайний стан на українських землях у ХV-XXстоліттях // Право і безпека. -2005/4. -№ 6. -С. 143-147.

15. Басов А.В. Міжнародна програма по підготовці фахівців вибухотехніків “Розслідування після вибуху” // Сучасні проблеми науки та освіти. Матеріали 5-ї Міжнародної міждисциплінарної науково-практичної конференції 30 квітня – 10 травня 2004 р., м.Алушта / Х.: Українська Асоціація “Жінки в науці та освіті”, Харківський націон. ун-т ім. В.Н. Каразіна, 2004.– С. 96–97.

16. Басов А.В. Міжнародно-правова регламентація надзвичайного стану // Право України. – 2005.– №12.– С. 126–129.

17. Басов А.В. Міжнародно-правовий аспекти режиму надзвичайного стану// Актуальні проблеми сучасної науки в дослідженнях молодих вчених: Збірник наукових праць. – Х.: Вид-во Харківського націон. ун-ту внутр. справ, 2006.– С. 50-54.

18. Басов А.В. Організація взаємодії органів державної влади в умовах дії режиму надзвичайного стану // Реформування законодавства з питань протидії злочинності в контексті євроінтеграційних прагнень України: Матеріали Всеукраїнської науково-практичної конференції 25-26 травня 2006 року м. Запоріжжя: У 2. ч. -Ч.1. -Запоріжжя: Юридичний ін.-т ДДУВС, 2006. -140-143.

19. Басов А.В. Організація профілактичної роботи вибухотехнічними підрозділами МВС України // Сучасні проблеми юридичної науки в дослідженнях молодих вчених: Зб. матеріалів Міжнародної науково-практичної конференції з нагоди 5-ї річниці Магістратури Національного університету внутрішніх справ. – Х.: Вид-во Націон. ун-ту внутр. справ, 2004. – С. 127–131.

20. Басов А.В.Правові норми в умовах небезпеки // Актуальні проблеми сучасної науки в дослідженнях молодих вчених: Збірник наукових праць. – Х.: Вид-во Націон. ун-ту внутр. справ, 2005.– С. 119-121.

21. Басов А.В. Проблемні питання отримання статусу учасника бойових дій працівниками вибухотехнічних підрозділів МВС України // Актуальні проблеми сучасної науки в дослідженнях молодих вчених: Збірник наукових праць. – Х.: Вид-во Націон. ун-ту внутр. справ, 2004.– С. 168–170.

22. Басов А.В. Умови, порядок введення та скасування надзвичайного стану // Вісник Запорізького юридичного інституту МВС України.-2006. -№ 1. -С. 114-123.

23. Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. – М.: Норма, 2002. – 448 с.

24. БахрахД.Н.,ХазановС.Д.Правовой режимчрезвычайного положения.– Екатеринбург:Изд-во Свердловского юрид.ин-та, 1992. –33 с.

25. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. – М.: Норма, 2004. – 786 с.

26. Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник для вузов. – М.: БЕК, 1999.– 386 с.

27. Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник для вузов. – М.: БЕК, 2000.– 275 с.

28. Братель О.Г. Надзвичайні ситуації в історичному аспекті // Вісник Ун-ту внутр. справ. – № 10. – 2000. -С. 72-76.

29. Великий тлумачний словник сучасної української мови. / Уклад.: голов. ред. В.Т. Бусел.-К.; Ірпінь: ВТФ “Перун”, 2002. -1440 с.

30. Виконавча влада і адміністративне право / За заг. ред. В.Б. Авер’янова. – К.: Видавничий Дім “Ін-Юре”, 2002.– 668 с.

31. Вінгловська О.І. Європейські стандарти прав дитини і національне законодавство// Концепція розвитку законодавства України: Матеріали науково-практичної конференції. Київ, травень 1996р. – К.: Інститут законодавства, 1996. – С.463-465.

32. Власов В.А., Студеникий С.С. Советское административное право: Учебник для институтов и факультетов. – М.: “Госюридиздат”, 1959. – 535 с.

33. Власов Д.М. Правовые и организационные основы режима чрезвычайного положения: Дис… канд.. юрид. наук: 12.00.14. / Московская гуманитарно-социальная академия– М., 2002. – 135 с.

34. Гессен В.М. Исключительное положение. – Х: “Эспада”,2005. – 240 с.

35. Гижевский В.К. Назначение и организация деятельности дежурной службы ОВД: Лекция.– К.: НИИ РИО КВШ МВД СССР, 1988. – 40 с.

36. Говоруха В.В., Кузніченко С.О. Проблемні аспекти надзвичайних режимів у державному управлінні // Вісник НУВС. – № 10. –2000.–С.76-83.

37. Гончаров И.В. Права человека и законодательство о чрезвычайном положении // Всеобщая декларация прав человека: проблемы совершенствования российского законодательства и практика его применения. – М.: Академия МВД России. – 2000. – С. 74-78.

38. Грирорьев В.Н. Правовой режим чрезвычайного положения // Правоведение. – 1991. – №2. – С.87-91.

39. Громов М.А., Белоусов В.А. Проблемы организации взаимодействия сил горрайорганов внутренних дел в особых условиях // Совершенствование управления органами внутренних дел в особых условиях: Сборник научных трудов / Академии МВД России. – М., 1992. – С. 42-47.

40. Грязнов А.В. Концепция и конституционные основы института чрезвычайного положения // Государство и право. – 1994. – № 6. – С.33-43.

41. Гущин В.В. Правовые и организационные основы обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации при чрезвычайных ситуациях: Дис. д-ра юрид. наук.: 12.00.02 / Академия управления МВД России. – М, 1998. – 449с.

42. Гущин В.В. Сущность и понятие общественного порядка при чрезвычайных ситуациях мирного времени // Проблемы совершенствования деятельности ОВД в чрезвычайных ситуациях мирного времени: Сборник научных трудов. – М.: ВНИИ МВД СССР, 1991. – С. 16-21.

43. Гущин В.В. Чрезвычайное положение: административно-правовой аспект: Пособие. – М. :ВНИИ МВД России, 1996. – 76 с.

44. Действующее международное право: В 3-х т. / Сост. Ю.М. Колосов, Э.С. Кривченки. – М.: Изд-во Моск.незав.ин-та Международного права, 1999. – Т.2. – 832 с.

45. Демиденко В.А. О статусе участкового инспектора милиции // Проблемы совершенствования деятельности участкового инспектора милиции. Межвузовский сборник научных трудов. – К., 1989. – с. 24.

46. Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики / За заг. ред. В.Б.Авер’янова. – К.: Факт, 2003. – 384 с.

47. Державний класифікатор надзвичайних ситуацій. -№ 019-2001 // Держстандарт України. -К., 2002. -16 с.

48. Дерложинский В.Ф. Полицейское право: Пособие для студентов. – 3-е изд. – СПб: 1911. – 550 с.

49. Дубко Ю.В. Управление органами внутренних дел в особых условиях: Монография / Под общ. ред. д-ра юрид. наук проф. акад. АПрН Украины А.М. Бандурки; МВД Украины. НУВД, Крым. юрид. ин-т. -Луганск: РИО ЛАВД, 2004. -776 с.

50. Дубовик О.Л. Механизм действия права в чрезвычайных ситуациях // Обеспечение безопасности и территории. – М. – 1994. – С. 3–18.

51. Елистратов А.И. Административное право. -М.: Типография И.Д. Сытина, 1911. -87 с.

52. Елистратов А.И. Административное право: Лекции А.И. Елистратова. – М.: Изд-во Моск. нород ун-тов, 1911. – 235 с.

53. Жалинский А.Э. Правовой статус населения в условиях чрезвычайного положения // Обеспечение безопасности населения и территории: Зб.науч. тр. – М.: Ин-т государства и права РАН, 1994. – С. 26-38.

54. Ивановский В.В. Учебник административного права. Полицейское право. Право внутреннего управления. – 3-е изд. – Казань: 1908. – 539с.

55. Історія держави і права України. Підручник. – У 2-х т. / За ред. В.Я. Тація, А.Й. Рогожина, В.Д. Гончаренка. – Т. 1. – Кол. Авторів: В.Д. Гончаренко, А.Й. Рогожин, О.Д. Святоцький та ін. – К.: Концерн “Видавничий Дім Ін-Юре”, 2003. – 656 с.

56. Ківалов С. В., Біла Л. P. Адміністративне право України: Навчально-методичний посібник. – Вид. друге, перероб. і доп. – Одеса: Юридична література, 2002. – 312 с.

57. Ківалов С. В. Спеціальні адміністративні режими: сутність та правове регулювання // Наукові праці Одеської національної юридичної академії. -Том 1. -Одеса: Юридична література. -2002. -С. 159-170.

58. Кодекс України про адміністративні правопорушення від 7 грудня 1984р. № 80731-Х -80732-Х // Відомості Верховної Ради УРСР. – 1984. – Додаток до № 51. – Ст. 1122 (із змінами).

59. Коломоєць Т.О. Адміністративний примус у публічному праві України: теорія, досвід та практика реалізації: Дис… д-ра юрид. наук: 12.00.07. – Х., 2005. – 455 с.

60. Коломоєць Т.О. Адміністративний примус у публічному праві України: теорія, досвід та практика реалізації: Автореф. дис… д-ра юрид. наук: 12.00.07 / Націон. ун-т внутр. справ – Х., 2005. – 38 с.

61. Комарницкий В.М. Правовой режим зон чрезвычайных экологических ситуаций в Украине: Дис… канд.. юрид. наук: 12.00.06. – К., 2002. – 169с.

62. Комарницкий В.М. Правовой режим зон чрезвычайных экологических ситуаций в Украине: Автореф. дис… канд.. юрид. наук: 12.00.06 / Інститут держави і права ім.. В.М.Корецького Національної академії наук України. – К., 2002. –22 с.

63. Комарницький В.М. Підстави для оголошення території зоною надзвичайної екологічної ситуації // Вісник Луганської академії внутрішніх справ імені 10-річчя незалежності України. -2002. -№2.-С. 107-112.

64. Комарницький В.М. Правовий режим зон надзвичайних екологічних ситуацій в Україні: Монографія. -Луганськ: РВВ ЛАВС, 2002. -152 с.

65. Комзюк А.Т. Адміністративний примус в правоохоронній діяльності міліції України: Дис… д-ра юрид. наук: 12.00.07. -Х., 2002. -407 с.

66. Комзюк А.Т. Заходи адміністративного примусу в правоохоронній діяльності міліції: поняття, види та організаційно-правові питання реалізації: Монографія / За заг. ред. проф. О.М. Бандурки. – Х.: Вид-во Нац. ун-ту внутр. справ, 2002. – 336 с.

67. Конституции зарубежных государств. Учебное пособие. – М.: Изд. “БЕК”. – 432 с.

68. Конституції нових держав Європи та Азії / Упоряд. С. Головатий. – К.: Укр.. Правн. Фундація. Вид-во “Право”, 1996. – 544 с.

69. Конституція України // Відомості Верховної Ради. – 1996. – № 30. – Ст.141.

70. Конституція України: науково-популярний коментар. – 2-е изд., перераб и доп. / Авер’янов В.Б., Бойко В.Ф. Борденюк В.І., ВорсиновГ.Т. і ін. – К.:Ін-т ЗаконодавстваВерховної Ради України, 1998. – 412 с.

71. Коренев А.П. Административное право России: Учебник. В 3-х частях. Ч. I.: МЮИ МВД России. -M.: Щит-М, 1999. – 280 с.

72. Коротков А.П., Соковых Ю.Ю. Правовые средства управления кризисными ситуациями: сравнительный анализ международно-правового и внутригосударственного регулирования // Государство и право. – 1997. – №10. – С. 65-72.

73. Крестьянінов О.О. Правове регулювання митних режимівАвтореф. дис… канд.. юрид. наук: 12.00.07 / НаціональнаюридичнаакадеміяУкраїни ім.Ярослава Мудрого.– Х., 2002. –23 с.

74. Крестьянінов О.О. Правове регулювання митних режимів: Дис… канд.. юрид. наук: 12.00.07. – Х., 2002. – 197 с.

75. Кримінальний кодекс України від 5 квітня 2001 р. №2341-ІІІ // Відомості Верховної Ради. – 2001. – № 25-26. – Ст. 131.

76. Кузниченко С.А. Становление и развитие чрезвычайного законодательства в Украине во второй половине 20-го века // Право і безпека. – 2002. – № 3. – С. 57-59.

77. Кузниченко С.А., Басов А.В.Некоторые аспекты действия чрезвычайного положения в Автономной Республике Крым// Проблемы правоохранительной деятельности. -2006. -№1. -С.13-17.

78. КузніченкоС.О. Адміністративний примус у змісті надзвичайних правовий режимів // Держава і право. – 2002. – № 15. – С. 223–229.

79. Кузніченко С.О. Надзвичайне законодавство в закордонних країнах // Вісник НУВС. – 2002. – № 20. – С.125-129.

80. Кузніченко С.О. Надзвичайні спеціальні адміністративно-правові режими у законодавстві України // Право України. – 2000. – № 12. – С.20-24.

81. Кузніченко С.О. Правовий режим воєнного стану в СРСР 1941-1945 років // Право і безпека. – 2002. – № 2. – С. 80-85.

82. Кузніченко С.О. Проблеми класифікації надзвичайних ситуацій // Вісник Національного університету внутрішніх справ. – 2002. – № 18. – С. 247 – 251.

83. Кузніченко С.О. Управління органами внутрішніх справ в особливих умовах,викликаних аномальними явищами техногенного та природного характеру (організаційно-правові питання): Дис… канд. юрид. наук: 12.00.07. -Х., 2001. -223 с.

84. Кузніченко С.О. Управління органів внутрішніх справ в особливих умовах, викликаних аномальними явищами техногенного і природного характеру. – Х.: Вид-во Націон. університету внутрішніх справ, 2001. –170 с.

85. Кузніченко С.О., Басов А.В. Роль внутрішніх військ Міністерства внутрішніх справ у забезпеченні адміністративно-правового режиму надзвичайного стану // Честь і закон. – 2005. – № 4. – С. 39-43.

86. Ларин А.М. Чрезвычайные ситуации и деятельность правоохранительных органов // Право и управление в чрезвычайных ситуациях: Сборник научных трудов – М.: Ин-т государства и права РАН, 1992. – С. 108-116.

87. Лозбинев В.В. Новый Закон “О чрезвычайном положении” требует изменения ряда норм федерального законодательства // Российская юстиция. – 2002. – № 7. – С. 46-48.

88. Лозбинев В.В. Федеральный Конституционный закон “О чрезвычайном положении”: Комментарий. – М.: Спарк, 2003. – 157 с.

89. Лозбинев В.В. Чрезвычайного положения без комендантского часа не бывает // Российская юстиция. – 1999. – № 3. – С. 29-30.

90. МаилянС.С.О классификации административно-правовых режимов// Современное право. – 2002. – № 10. – С. 24-27.

91. Малиновський В. Я. Державне управління: Навчальний посібник.-Вид. 2-ге, доп. та перероб. – К.: Атіка, 2003. – 576 с.

92. Малько А.В. Об ограничении прав и свобод человека и гражданина в проекте Конституции Российской Федерации // Государство и право. – 1993. – № 3. – С. 97-101.

93. Методичні рекомендацій про планування, транспортне забезпечення та порядок проведення евакуації населення у разі загрози або виникнення надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру. – К.: 2003. – 111 с.

94. Методичні рекомендації щодо планування і порядку проведення евакуації: затверджені Наказом МНС № 44 від 07.09.2004 р.

95. Мисроков З. Особенности формирования уголовно-правовой политики на Северном Кавказе // Законность. – 2002. – №10.–С.33-37.

96. Митний Кодекс України // Відомості Верховної Ради. – 2002. – №38-39.–Ст.288.

97. Міжнародний пакт про громадянські і політичні права// Права людини. Міжнародні договори України, декларації, документи / Упоряд. Ю.К. Качуренко. – 2-е вид. – К.: Юрінформ, 1997. –С. 36-58.

98. Могил С. К. Правове регулювання діяльності державних органів України в надзвичайних ситуаціях // Актуальні проблеми держави і права: Зб. наук. пр. – Одеса: Юрид. літ., 2001. –Вип. 11. – С. 63-66.

99. Могил С.К. Сучасна держава в екстремальних ситуаціях: нормативи, органи, функції: Дис… канд. юр. наук: 12.00.01. – Одеса, 2003. – 190 с.

100. Могил С.К. Сучасна держава в екстремальних ситуаціях: нормативи, органи, функції: Автореф. дис… канд. юр. наук: 12.00.01 / Одеська національна юридична академія.– Одеса, 2003. – 16 с.

101. Науково-практичний коментар до кримінального кодексу України / Під загал. ред. Потебенька М.А., Гончаренка В.Г. – К.: Форум, 2001. – 945с.

102. О безотлагательных мерах по обеспечению режима чрезвычайного положения в г. Москва: Указ Президента Российской Федерации от 4 октября 1993 года № 1578 // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. – 1993. – № 40. – Ст. 3751.

103. О введении чрезвычайного положения в городе Москве: Указ Президента Российской Федерации от 3 октября 1993 года №1575 // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. –1993. – № 40. – Ст. 3748.

104. О введении чрезвычайного положения на части территорий Моздокского, Правобережного и Пригородного районов и города Владикавказа Республики Северная Осетия: Указ Президента РФ от 30 мая 1994 № 1112 // Собрание законодательства Российской Федерации.-1994.-№ 6. -Ст.590.

105. О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республике: Указ Президента Российской Федерации от 4 апреля 1994 года №657 // Российская газета . – 1994 . – № 63. – С.4.

106. О гражданской обороне: Закон Российской Федерации от 26.12.97г. // МЧС РФ. – 1998. -№ 1. – 11 с.

107. О минимальных гуманитарных стандартах: Декларация // перепечатана в ДокладООН E/CN.4/1995/116 от 31 января 1995 г.

108. О чрезвычайном положений: Федеральный Конституционный Закон от 30 мая 2001 г. № 3 // Собрание законодательства Российской Федерации. -2001. -№23. -Ст.2277.

109. Об эпизоотической ситуации по гриппу птиц в АР Крым: Постановление Государственной чрезвычайной противоэпизоотической комиссии при Совете министров Автономной Республики Крым от 03 декабря 2005 г. № 4.

110. Ожегов С.И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка / Российская Академия наук, Институт русского языка; Российский фонд культуры. – М.: АЗЪ, 1997. – 940 с.

111. Организация работы дежурных частей органов внутренних дел: Учебное пособие. Ч. 1 / Под общ. ред. В.Д. Малкова, В.С. Довгого. – М.: Академия МВД СССР, 1989. – 181 с.

112. Перевозчиков О.В., Сухарев В.И. Цели, задачи и функции органов внутренних дел : Лекция. – М.: Акад. МВД СССР, 1989. – 20 с.

113. Пєтков С.В., Городянко С.В., Іляшко О.О. Прийняття управлінських рішень під час надзвичайних умов та організаційно-праве забезпечення безпеки життєдіяльності працівників органів внутрішніх справ: Навчальний посібник. – Сімферополь: Таврія, 2005. – 138 с.

114. Петрухин И.Л. Правовой режим в условиях социального бедствия // Государство и право. – 1993. – №2. – С. 46-56.

115. Петрухин И.Л. Правоохранительные органы в условиях социального бедствия, вызванного природными, техногенными и биологическими факторами // Право и управление в чрезвычайных ситуациях: Сборник научных трудов – М.: Ин-т гос.и права РАН, 1992. – С.116-133.

116. Петрухин И.Л. Чрезвычайное положение и права человека // Обеспечение безопасности населения и территории: Зб. науч. тр. – М.: Ин-т гос. и права РАН, 1994. – С. 38-52.

117. Полицейское право: Лекционный курс /Под ред. канд. юрид. наук А.В.Куракина. -М.: Изд-во “Дело и Сервис”, 2004. -816 с.

118. Положення про Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, затвердженого Указом Президента України № 1005 від 28жовтня 1996року (із змінами, внесеними Указами від 6 травня 1997року № 388, №1320 від 1 грудня 1997 року, № 553 від 3 квітня 2000 року) // Офіційний Вісник України. – 2000. – № 14. – 21 квітня (із змінами).

119. Порфирьев Б.Н. Государственное управление в чрезвычайных ситуациях: анализ методологии и проблемы организации. – М.: Наука, 1991. – 136 с.

120. Порфирьев Б.Н.Организация управления в чрезвычайных ситуациях: (Проблемы предотвращения и сокращения масштабов последствий технологических и природных катастроф). – М.: Знание, 1989. – 64 с.

121. Приказ коменданта района чрезвычайного положенияг. Москва от 4 октября 1993 г. // Российскаягазета. – 1993. – № 38. – С. 5.

122. Про аварійно-рятувальні служби: Закон України від 14 грудня 1999 р. // Відомості Верховної Ради. – 2000. – № 4. – Ст. 25 (із змінами).

123. Про боротьбу з корупцією: Закон України від 5 жовтня 1995 р. // Відомості Верховної Ради. – 1995. – №34. – Ст. 266 (із змінами).

124. Про боротьбу з тероризмом: Закон України від 20 березня 2003 р. // Офіційний Вісник України. – 2003. – №16. – Ст. 697 (із змінами).

125. Про введення надзвичайного стану в населених пунктах Автономної Республіки Крим” №1692 від 3 грудня 2005 р.: Указ Президента України // Іменем Закону від 16.12.2005 р.

126. Про виділення коштів для виплати компенсації за птицю, вилучену у зв’язку з виявленням в Автономній Республіці Крим випадків захворювання на пташиний грип, та проведення профілактичних заходів: Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 3 грудня 2005 р. № 492-р // Офіційний вісник України. -2005. -№ 49. -Ст. 3078.

127. Про внутрішні війська Міністерства внутрішніх справ України: Закон України від 26 грудня 1992 р. // Відомості Верховної Ради. – № 29. – Ст. 397 (із змінами).

128. Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави: Закон України від 19 червня 2003р. // Відомості Верховної Ради. – 2003. – № 46. – Ст. 366.

129. Про Державний бюджет України на 2005 рік: Закон України від 7липня2005 р // Відомості Верховної Ради. – 2005. – №7–8. – Ст.162.

130. Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні: Закон України від 16 листопада 1992 р. // Відомості Верховної Ради. – 1993. – № 1. – Ст. 1(із змінами).

131. Про єдину державну систему запобігання і реагування на надзвичайні ситуації техногенного та природного характеру: Постанова Кабінету Міністрів України № 1198 від 03 серпня 1998 р. // Офіційний вісник України. – 1998. -№31. – Ст. 1175 (із змінами).

132. Про забезпечення санітарного та епідеміологічного благополуччя населення: Закон України від 24 лютого 1994 р. // Відомості Верховної Ради. – 1994. – № 27. – Ст. 218 (із змінами).

133. Про затвердження Положення про порядок проведення евакуації населення у разі загрози або виникнення надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру: Постанова Кабінету Міністрів України від 26 жовтня 2001 р. № 1432 // Офіційний Вісник України.–2001 – № 44 від 16.11.2001.

134. Про затвердження Положення про Оперативний штаб МВС України та складу оперативного штабу МВС України: Наказ МВС України № 1268 від 07 грудня 2002 р.

135. Про затвердження Положення про Цивільну оборону України: Постанова Кабінету Міністрів України від 10 травня 1994 р. № 299 // Зібрання постанов Уряду України. – 1994. – № 9. – Ст. 217 (із змінами).

136. Про затвердження положень про функціональну підсистеми забезпечення охорони громадського порядку й забезпечення гасіння великих пожеж та складних пожеж Єдиної державної системи запобігання і реагування на надзвичайні ситуації техногенного та природного характеру: Наказ МВС України № 390 від 17 травня 1999 р.

137. Про затвердження Порядку класифікації надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру за їх рівнями: Постанова Кабінету Міністрів України від 24 березня 2004 р. №368 // Офіційний вісник України. -2004. -№ 12. -Ст. 740.

138. Про затвердження Статуту патрульно-постової служби міліції України: Наказ МВС України № 404 від 28 липня 1994 р (із змінами).

139. Про затвердження типових положень про управління та відділи з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення: Постанова Кабінету Міністрів України від 05 листопада 1998 р. // Офіційний вісник України. – 1998. -№ 40. – Ст. 1488.

140. Про затвердження типових положень про функціональну та територіальну підсистему єдиної державної системи запобігання і реагування на надзвичайні ситуації техногенного та природного характеру: Наказ Міністерства з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи №387 від 21 грудня 1998 р. // Офіційний вісник України. – 1999. -№7.– Ст.264.

141. Про затвердження Указу Президента України “Про введення надзвичайного стану в населених пунктах Автономної Республіки Крим”: Закон України від 6 грудня 2005 р. // Голос України. – 2005.– №239.– С. 5.

142. Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру: Закон України від 8 липня 2000р.// Голос України. – № 131-132 від 25.07.2000 р (із змінами).

143. Про заходи щодо подальшого вдосконалення діяльності чергової служби органів внутрішніх справ України: Наказ МВС України № 485 від 18 серпня 1992 р.

144. Про збройні сили України: Закон України від 6 грудня 1991 р. // Відомості Верховної Ради. – 1992. – № 9. – Ст. 108 (із змінами).

145. Про зону надзвичайної екологічної ситуації: Закон України від 13серпня 2000 р. // Голос України. -№ 147 від 15.08.2000 р.(іззмінами).

146. Про інформацію: Закон України від 02.10.1992 р. // Відомості Верховної Ради. – 1992. – № 48. – Ст. 650 (іззмінами).

147. Про карантин рослин: Закон України від 30 червня 1993 р. // Відомості Верховної Ради. – 1993. – № 34. – Ст.352 (іззмінами).

148. Про міліцію: Закон України від 20 грудня 1990 р. // Відомості Верховної Ради. – 1991. – № 4. – Ст. 20 (іззмінами).

149. Про мобілізаційну підготовку і мобілізацію: Закон України від 21жовтня 1993 р. // Відомості Верховної Ради. – 1993. – № 44. – Ст.410.

150. Про надзвичайний стан: ЗаконУкраїни від 26 червня 1992 р. // Відомості Верховної Ради. – 1992. – № 37. – Ст. 538.

151. Про об’єкти підвищеної небезпеки: Закон України від 18 січня 2001 р. // Відомості Верховної Ради. – 2001. – № 15. – Ст. 73 (іззмінами).

152. Про основи національної безпеки України: Закон України 19 червня 2003 р. // Офіційний Вісник України. – 2003. – № 39. – Ст.351 (іззмінами).

153. Про охорону атмосферного повітря: Закон України від 16 жовтня 1992р. // Відомості Верховної Ради. -1992. -№ 50. -Ст.678 (іззмінами).

154. Про охорону навколишнього природного середовища: Закон України від 25 червня 1991 року // Відомості Верховної Ради. -1991. -№ 41. -Ст.546 (із змінами).

155. Про політичні партії: Закон України від 5 квітня 2001 року // Відомості Верховної Ради. – 2001. – № 23. – Ст. 118 (із змінами).

156. Про порядок вирішення колективних трудових спорів (конфліктів): Закон України від 3.03.1998 р // Відомості Верховної Ради. – 1998. – №34. – Ст. 227 (із змінами).

157. Про порядок класифікації надзвичайних ситуацій: Постанова Кабінету Міністрів України № 1099 від 15.06.98 р. // Офіційний вісник України.– 1998. – № 28. – Ст. 1062.

158. Про правовий режим воєнного стану: Закон України від 06.04.2000 р. // Відомості Верховної Ради. – 2000. – № 28. – Ст. 224 (із змінами).

159. Про правовий режим надзвичайного стану: Закон України від 16 березня 2000 р. № 1550-ІІІ // Відомості Верховної Ради. – 2000. – №23.– Ст. 176 (із змінами).

160. Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи: Закон України від 27 лютого 1991 р. // Голос України. -№ 55 від 21.03.91 р. (із змінами).

161. Про прикордонні війська України: Закон України від 4 листопада 1991р. // Відомості Верховної Ради. – 1994. – № 15. – Ст. 84 (іззмінами).

162. Про прокуратуру: Закону України від 5 листопада 1991 р. // Відомості Верховної Ради. – 1991. – № 53. – Ст. 793 (іззмінами).

163. Про Раду національної безпеки і оборони України: Закон України від 5березня 1998 р. // Відомості Верховної Ради. – 1998. – № 35. – Ст. 237.

164. Про ратифікацію Міжнародного пакту про громадянські і політичні права: Указ Президії Верховної Ради Української РСР №2148-VIII (2148-08 ) від 19.10.73.

165. Про ратифікацію рішення про створення та діяльність Антитерористичного центру держав-учасниць Співдружності Незалежних Держав: Закон України від 04.10.2001 р. // Відомості Верховної Ради. – 2002. – №6. – Ст. 38.

166. Про ратифікацію Угоди між Кабінетом Міністрів України і Урядом Республіки Польща про співробітництво та взаємну допомогу в галузі попередження катастроф, стихійних лих, інших надзвичайних ситуацій та ліквідації їх наслідків: Угоду ратифіковано Законом України від 16.01.2003 р. // Відомості Верховної Ради. – 2003. – № 14. – Ст.101.

167. Про ратифікацію Угоди між Кабінетом Міністрів України і Урядом Республіки Казахстан про співробітництво в галузі попередження надзвичайних ситуацій та ліквідації їхніх наслідків: Угоду ратифіковано Законом від 29.05.2001 // Відомості Верховної Ради. – 2001. – № 33. – Ст. 174.

168. Про ратифікацію Угоди між Кабінетом Міністрів України та Урядом Республіки Білорусь про співробітництво в галузі попередження надзвичайних ситуацій та ліквідації їх наслідків: Угоду ратифіковано Законом України від 28 листопада 2002 р. // Відомості Верховної Ради.– 2003.– № 5. – Ст.45.

169. Про ратифікацію Угоди між Кабінетом Міністрів України та Урядом Республіки Вірменія про співробітництво в галузі попередження надзвичайних ситуацій і ліквідації їх наслідків: Угоду ратифіковано Законом України від 12 вересня 2002 р. // Відомості Верховної Ради. – 2002. – № 6. – Ст.105.

170. Про ратифікацію Угоди між Кабінетом Міністрів України та Урядом Словацької Республіки про співробітництво і взаємну допомогу у разі виникнення надзвичайних ситуацій: Угоду ратифіковано Законом України від 26 грудня 2002 р. // Відомості Верховної Ради. – 2003. –№6. – Ст.55.

171. Про ратифікацію Угоди між урядами держав-учасниць Чорноморського Економічного Співробітництва (ЧЕС) про співробітництво у наданні надзвичайної допомоги і ліквідації надзвичайних ситуацій, що виникли внаслідок лих природного і техногенного характеру: Угоду ратифіковано Законом України від 12липня 2001 р. // Відомості Верховної Ради . – 2001. – № 46. – Ст.243.

172. Про службу безпеки України: Закон України від 25 березня 1992 р. // Відомості Верховної Ради. –1992. – № 27. – Ст. 382 (із змінами).

173. Про статус народного депутата України: Закон України від 17 листопада 1992 року // Відомості Верховної Ради. – 1993. – № 3. – Ст.17 (із змінами).

174. Про створення вибухотехнічної служби: Наказ МВС України № 378 від 13 червня 1995 р.

175. Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону: Закон України від 22 червня 2000 року // Відомості Верховної Ради. – 2000. – № 40. – Ст.338 (із змінами).

176. Про цивільну оборону: Закон України від 3 лютого 1993 р. // Відомості Верховної Ради. – 1993. – №14. – Ст. 124 (із змінами).

177. Психология толпы: социальные и политические механизмы воздействия на массы. – М.: Изд-во Эксмо; СПб.: Terra Fantastica, 2003.– 800 с.

178. Пчелинцев С.В. О пределах возможных ограничений прав и свобод граждан в условиях действия особых правовых режимов // Современное право. – 2003. –№ 10. – С. 18-23.

179. Пчелинцев С.В. Права и свободы граждан в условиях чрезвычайного и военного положения // Законность. –2003. – № 4. – С.35-40.

180. Регламент Верховної Ради України // Відомості Верховної Ради. – 2006.– №23, 24-25. – Ст.202 (зі змінами).

181. РозановИ.С.Административно-правовые режимы по законодательству РФ, их назначение и структура // Государство и право. – 1996. – № 9. – С. 85-87.

182. Рушайло В.Б. Административно-правовые режимы: Монография. – М.: Изд-во “Щит – М”, 2000. – 264 с.

183. Серёгина В.В. Государственное принуждение по советскому праву. – Воронеж: Воронежскийун-т, 1991. –120 с.

184. Сиракузские принципы толкования ограничений и отступлений от положений Международного Пакта “ О гражданский и политических правах”// Специальный доклад Подкомиссии -по вопросу о правах человека и чрезвычайных положениях : E/CN.4/ Sub .2/1997/19/ Add.1.

185. Скакун О.Ф. Теория государства и права: Учебник. – Х.: Консум; Ун-т внутр. дел, 2000. – 704с.

186. Словарь иностранных слов. – 18-е изд., стереотип. – М.: Рус. Яз., 1989. 624 с.

187. Словник української мови. – Т. 3. – К.: Наукова думка, 1972. – 744с.

188. Словник української мови. – Т. 4. – К.: Наукова думка, 1973. – 840с.

189. Собрание законов и распоряжений Рабоче-крестьянского Правительства Союза ССР. – 1925. – № 25. – Ст. 166-167.

190. Соловьёв А.И. Конституционно-правовое регулирование режима чрезвычайного положения в Российской Федерации: Автореф. дис… канд. юрид. наук: 12.00.02. -М., 2001. -24 с.

191. Спаський А.С. Класифікація правовідносин за участю органів внутрішніх справ у надзвичайних ситуаціях // Право і безпека. -2005/4. -№ 6. -С. 100-103.

192. Спаський А.С. Функціональний вимір як визначальний чинник змісту правовідносин за участю органів внутрішніх справ // Актуальні проблеми сучасної науки в дослідженнях молодих вчених: Збірник наукових праць. – Х.: Вид-во Харківського націон. ун-ту внутр. справ, 2006.– С. 201-204.

193. Средний живой вес и стоимость одной головы домашней птицы: Справка Государственной чрезвычайной противоэпизоотической комиссии при Совете министров Автономной Республики Крым от 03.12.2005 № 01-38/3360.

194. Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. – 4-е изд., доп. и перераб. – М.: Юринформцентр, 1998. – 526 с.

195. Фрицький О.Ф. Конституційне право України: Підручник. – К.: Юринком Інтер. 2002. – 536 с.

196. Фролов С.В. Продлят ли чрезвычайное положение 17 октября// Комсомольская правда. – 1993. – № 192. – С. 5.

197. Хрестоматія з історії держави і права України. – Том 1. З найдавніших часів до початку ХХ ст.: Навч. посіб. для юрид. вищих навч. закладів і фак.: У 2 т. / В.Д. Гончаренко, А.Й. Гончаренко, О.Д. Святоцький; За ред. В.Д. Гончаренко. – К.; Ін-Юре. – 1997. – 464 с.

198. Хрестоматія з історії держави і права України. – Том 2. Лютий 1917 р. – 1996 р.: Навч. посіб. для юрид. вищих навч. закладів і фак.: У 2 т. / В.Д. Гончаренко, А.Й. Гончаренко, О.Д. Святоцький; За ред. В.Д. Гончаренко. – К.; Ін-Юре. – 1997. – 800 с.

199. Цвєтков В.В Державне управління: основні фактори ефективності (політико-правовий аспект). – Х.: Право, 1996. – 164 с.

200. Цвігун Д.П. Адміністративний нагляд органів внутрішніх справ у сфері забезпечення громадського порядку і громадської безпеки: Дис… канд. юрид. наук: 12.00.07. – К., 2002. – 169 с.

201. Цивільний кодекс України від 16 січня 2003 р. // Відомості Верховної Ради. – 2003. – № 40-44. – Ст. 356.

202. Щёкин Г.В. Теорія соціального управления:Монографія. – К.: МАУП, 1996. – 408 с.

203. Юридический словарь: 2-е изд., Т. 2: -М., 1956. -“О-Я” Юрид. Лит. -664 с.

204. Юридичний словник / За ред. Б.М. Бабія. -К.: Українська Радянська Енциклопедія, 1974. -886 с.

205. MSc in the stady of risk, crisis disaster management. Scarman centre. University of Lecester. Lecester LE17QA, England. -1999. -8 p.