Вступне слово головного редактора

Якщо 1996 рік в історії Української держави ознаменувався вікопомною подією — прийняттям Конституції, яка чітко визначила курс на будівництво суверенної, незалежної, демократичної, соціальної, правової держави, то вже 2004 рік виявив політично непродумані й передчасні зміни до Основного Закону, якими, власне, було спотворено всі складові організації влади, і, як наслідок, — хаос і безлад сьогодні в Україні.

Саме цим зумовлено намагання вдосконалити чинну Конституцію України шляхом внесення до неї нових змін та доповнень або, навіть, і прийняття нової Конституції.

Ключове і визначальне запитання у цьому процесі — як ефективно облаштувати владу в Україні?

Відповісти на це запитання, з точки зору більш ефективнішого функціонування влади, юридичний журнал «Право України» запросив на Всеукраїнський форум провідних учених-правознавців, фахівців з питань теорії і практики конституційного права, теорії держави і права, державного будівництва та місцевого самоврядування, державного управління та адміністративного права, судоустрою. Адже лише наука, глибоко обізнана з теорією та покладена на практику, спроможна осмислити і накреслити шляхи, бути дороговказом подальшого суспільно-політичного розвитку країни.

Отже, розпочинаючи форум учених-правознавців щодо облаштування влади, визначено головну, центральну тему — форми державного правління, адже без чіткого уявлення, розуміння і бачення форми правління процес конституційного реформування, як справедливо зауважує С. Серьогіна, виявляється позбавленим головного — чіткого бачення кінцевої мети та інструментів, що необхідні для її досягнення.

 

1. Запитання Олександра Святоцького Володимиру Шаповалу:

Ви багато років досліджуєте проблеми конституційного права і, зокрема, зарубіжних країн, визнаний фахівець у цій галузі. Темою нашого інтерв´ю, як відомо, є форма державного правління, адже, встановлюючи її відповідну форму, в державі забезпечується демократичний розвиток як останньої, так і суспільства. Зважаючи на це, нашу бесіду хотілося б розпочати із з´ясування поняття форми державного правління. Що теорія і практика сучасного конституціоналізму розуміє під терміном «форма державного правління»? Які історичні витоки має цей термін? Якою є класифікація форм державного правління?

Відповідь Володимира Шаповала:

Поняття форми правління означає спосіб організації влади, який засвідчує особливості компетенційних взаємозв´язків між вищими органами держави, що функціонально поєднані із законодавчою владою (парламент) і виконавчою владою (глава держави та уряд), а також унаочнює особливості побудови виконавчої влади та її функціонування. Для класифікації форм правління вирішальне значення має виконавча влада, що розглядається з позиції оцінки її структурних і функціональних характеристик. Загалом форму державного правління можна розглядати як своєрідний конституційний спосіб життя сучасної держави.

Поняття форми державного правління слід пов´язувати з новими історичними часами, зі становленням теорії і практики конституціоналізму, хоча ще за феодальних часів для позначення єдиновладдя почали вживати термін «монархія». У свою чергу, термін «республіка» для визначення держави, яка за своєю організацією видавалася антитезою єдиновладдю, вперше вжив у XVI ст. Н. Макіавеллі. Нині ці терміни вказують на дві відповідні загальні форми правління, хоча термін «республіка» не завжди засвідчує реальну державну форму. Так, у Росії назву республіки має частина суб´єктів федерації. В певних пострадянських країнах (Азербайджан, Грузія, Узбекистан, Україна) цей термін вживається у назві територіальних автономій. Республіками також часто іменують територіальні утворення, які виникли внаслідок збройної агресії, анексії, сепаратизму тощо і не визнані як суверенні держави.

У наші дні існують різні монархічні форми, але сучасною є парламентська, або парламентарна, монархія, становлення якої пов´язане з еволюцією державного ладу Великої Британії в останній чверті XVIII — першій половині ХІХ ст. Притаманна парламентській монархії побудова державного механізму послугувала за взірець для ще однієї сучасної форми державного правління — парламентської, або парламентарної, республіки, вперше конституйованої у Франції в останній чверті ХІХ ст. Відмінності між цими формами не є принциповими, тому як спільну для них назву часто вживають термін «парламентське правління». Сучасними також є президентська республіка і змішана республіканська форми правління: перша була запроваджена за змістом Конституції США 1787 р., друга походить від Конституції Франції 1958 р. Відповідні форми правління класифікуються шляхом з´ясування характеристик державного ладу, які є тими самими у певної частини країн світу. Поза цими характеристиками кожна з класифікованих форм правління за умов різних країн виглядає багатоманітною.

2. Запитання Олександра Святоцького Володимиру Шаповалу:

Які політико-правові або видові ознаки основних сучасних форм державного правління визначає теорія і практика конституційного права? При цьому хотілося б, щоб Ви виокремили особливості цих ознак у конституційній практиці в Україні.

Відповідь Володимира Шаповала:

До основних сучасних форм державного правління, як зазначалось, належать парламентська монархія і парламентська республіка, які за головними ознаками є схожими. Часто для позначення цих форм вживається термін «парламентське (парламентарне) правління». Парламентські республіка і монархія розрізняються, насамперед, щодо формального походження владних повноважень глави держави. Якщо президент здійснює повноваження на основі мандата, отриманого за результатами виборів, то монарх владарює за власним правом, визначеним у порядку престоло-наслідування. Його влада не є похідною від волевиявлення іншого органу або виборчого корпусу. Проте в обох випадках повноваження глави держави встановлені конституцією.

Відповідні назви і терміни, а також похідні від них, вживаються в конституціях: «парламентарна форма правління» (Ефіопія), «парламентська монархія» (Іспанія), «парламентська республіка» (Албанія, Греція), «республіка з парламентарним правлінням» (Болгарія) тощо. Парламентські форми правління насамперед притаманні розвиненим країнам, адже ефективне функціонування механізму здійснення державної влади за умов прийняття таких форм відбувається тоді, коли суспільство має високий рівень політичної організації, зокрема, характеризується наявністю сталої партійної системи. В інших країнах запровадження в конституційну практику засад парламентського правління спричиняє утворення «гібридних» форм, які передбачають реальну участь глави держави у здійсненні виконавчої влади.

Форма парламентської монархії наявна в тих розвинених країнах, державний лад яких за нових історичних часів змінювався виключно шляхом еволюції. Іноді держава набувала відповідної форми після ліквідації авторитарного режиму (Іспанія). Парламентськими монархіями є також держави, конституціями яких встановлено певні організаційні зв´язки з колишньою метрополією, — Великою Британією. До деяких з них іноді застосовується історична назва домініонів (Австралія, Канада і Нова Зеландія). У першій чверті ХХ ст. домініони разом із метрополією були визнані повноправними складовими імперії, а після створення об´єднання, відомого як Британська Співдружність Націй (згодом — Співдружність), вони стали його членами. Після Другої світової війни і з розширенням кола учасників такого об´єднання термін «домініон» в офіційному вжитку був замінений на термін «член Співдружності».

Особливістю державного ладу колишніх домініонів є те, що номінальним главою держави визначений монарх Великої Британії. Однак відповідні функції здійснює його формальний представник, який має титул генерал-губернатора. Генерал-губернатора за поданням «місцевого» уряду призначає монарх Великої Британії, зазвичай на визначений строк. При цьому взаємовідносини між генерал-губернатором, урядом і парламентом, а також організація парламенту та уряду в багатьох деталях змодельовані з британського досвіду. Такі ж особливості характеризують державний лад ряду країн басейну Карибського моря та Океанії (Багами, Барбадос, Нова Гвінея — Папуа, Ямайка тощо). Тут чинними є так звані конституції «вестмінстерського зразка», які вводилися в дію актами монарха Великої Британії водночас із проголошенням незалежності. Введення таких конституцій було загальною практикою у процесі деколонізації, здійснюваної у другій половині XX ст. Більшість із них на сьогодні скасована, і відповідні незалежні держави запровадили різні республіканські форми.

Парламентські форми державного правління різняться між собою за загальним порядком заміщення глави держави. Особливістю статусу монарха взагалі є наслідування його влади представниками правлячої династії. У парламентських монархіях порядок престолонаслідування, як правило, визначається конституціями. В основу цього порядку покладено право первородства, згідно з яким наслідує найстарша особа з так званої старшої лінії правлячої династії. Історично склалися три системи престолонаслідування. За салічною, або агнатичною, системою наслідування здійснюється тільки чоловіками. Серед розвинених країн така система в наші дні прийнята лише в Японії. За кастильською, або когнатичною, перевага надається чоловікам, хоча припускається наслідування престолу й жінками. Саме ця система протягом XX ст. була прийнята у більшості європейських монархій, що засвідчило модернізацію їх суспільного і державного ладу. За австрійською, або змішаною, системою жінки можуть здійснювати наслідування тільки за умов відсутності претендентів на престол чоловічої статі. Відповідна система характеризувала державний лад Російської імперії, починаючи з кінця XVIII ст.

Конституції парламентських монархій відносять вирішення питання про заміщення вакантного престолу за умов відсутності законних претендентів до компетенції парламенту. Наслідком вакантності престолу за певних умов (малолітство або неповноліття монарха, його тимчасова недієздатність та деякі інші) може бути встановлення регенства, тобто тимчасового здійснення усіх або частини повноважень (владних правомочностей) монарха іншою особою чи групою осіб. Порядок встановлення і здійснення ре-генства зазвичай визначається конституцією та спеціальним регламентом, схваленим главою держави. Усунути монарха з престолу юридичними засобами практично є неможливим, але він може зректися внаслідок дії різних політичних чинників. Монарх може втратити престол у зв´язку з кардинальними змінами державного ладу. Після Другої світової війни монархічні форми були відкинуті в Албанії, Болгарії, Греції, Італії та Румунії.

Заміщення поста (посади) президента у парламентських республіках здійснюється шляхом виборів і має особливості. В Албанії, Бангладеш, Греції, Ефіопії, Ізраїлі, Латвії, Мальті, Молдові, Туреччині, Угорщині, Чехії та деяких інших країнах президента обирають на спеціальному засіданні парламенту — часто з його ж складу. В Естонії президента обирає парламент, а в разі нерезультативності відповідної процедури — колегія виборців, до складу якої входять члени парламенту та особи, обрані представницькими органами місцевого самоврядування. В Італії президент обирається на спільному засіданні обох палат парламенту. В цих виборах беруть участь і делегати, обрані обласними радами. У ФРН президента обирає спеціальна колегія, до складу якої входять у рівній кількості члени бундестагу і делегати, обрані законодавчими органами суб´єктів федерації. В Індії до складу колегії, що обирає президента, входять виборні члени обох палат парламенту і виборні члени законодавчих органів суб´єктів федерації, а в Пакистані — всі члени парламенту і законодавчих органів суб´єктів федерації.

Вибори президента парламентом чи створеною на його основі колегією мають назву непрямих або багатоступеневих. У багатьох парламентських республіках президента обирають шляхом загальних і прямих виборів (Австрія, Болгарія, Ірландія, Ісландія, Литва, Македонія, Словаччина, Словенія, Фінляндія). При цьому в конституціях Болгарії та Ісландії прямо задекларована парламентська форма правління. Саме цим порядок обрання президента не може вважатися основоположною класифікаційною ознакою парламентської республіки. Вирішальне значення для класифікації сучасних республіканських форм має ступінь організаційного і функціонального поєднання президента з виконавчою владою.

Конституційна практика засвідчує наявність політико-правових ознак, які так чи інакше характеризують країни з парламентськими формами державного правління. До таких ознак належать: 1) побудова механізму здійснення державної влади на засадах так званого часткового «поділу влади», або навіть «змішування гілок влади»; 2) формування уряду парламентом (нижньою палатою) за участю глави держави, яка зазвичай є мінімальною або номінальною; вирішальна роль у процесі формування уряду політичної партії чи коаліції партій, що має більшість у парламенті; 3) формальні колективна і часто також індивідуальна політична відповідальність уряду виключно перед парламентом; 4) реальна віднесеність виконавчої влади до уряду; 5) роль глави уряду як фактичного глави виконавчої влади.

Ключовою ознакою парламентських форм державного правління є згадуваний частковий «поділ влади». За відповідних умов прийнято своєрідну презумпцію формування уряду в цілому або переважно зі складу парламенту (нижньої палати), точніше — з числа членів парламентської більшості. Іноді це прямо передбачається конституцією. Водночас тривалий час загальним правилом був принцип сумісності, за яким член парламенту, введений до складу уряду, зберігає мандат і статус члена парламенту. Концептуально вважалось, що така сумісність зумовлена фіксацією в основних законах політичної відповідальності уряду перед парламентом. Уперше принцип чи навіть вимога сумісності були сформульовані у Великій Британії, де ще у ХІХ ст. для членства в кабінеті (уряді) вважалась необхідною наявність мандата члена парламенту. За прикладом Великої Британії принцип сумісності сприйняли у більшості тогочасних європейських монархій, а згодом — у багатьох парламентських республіках. Водночас часто конституційно уможливлювалося включення до складу уряду осіб, які не були членами парламенту.

Однак на сучасному етапі принцип сумісності мандата депутата і посади члена уряду не виглядає як імператив за умов парламентського правління. Зокрема, в конституціях Австрії, Люксембургу, Македонії, Молдови, Нідерландів, Словаччини, Суринаму, Таїланду та Фінляндії встановлено несумісність депутатського мандата і посади члена уряду. В Бельгії передбачене тимчасове зупинення дії мандата члена парламенту, призначеного міністром. Положення щодо зупинення дії мандата містять конституції Болгарії та Естонії. Дія депутатського мандата поновлюється, і відповідна особа посідає місце у парламенті після її звільнення від обов´язків члена уряду. Зазначені особливості змісту конституційного регулювання в названих країнах засвідчують багатоваріант-ність явища сучасної державності.

До ознак парламентських форм державного правління віднесено так званий парламентський спосіб утворення уряду й особливості політичної відповідальності уряду. Суть цього способу полягає в тому, що парламент (нижня палата) за певною участю глави держави здійснює конституційно передбачені процедури щодо формування і легітимації уряду. Парламентським також є спосіб, за якого главу або весь склад уряду призначає глава держави номінально без участі парламенту. Проте вирішення питань утворення уряду і, зокрема, відповідні дії глави держави детерміновані не юридичними чинниками, а особливостями представництва партійно-політичних сил у парламенті.

Провідником у процесі формування уряду є політична партія або коаліція партій, члени якої становлять більшість у парламенті. Сам же парламент відіграє роль своєрідного «засобу», із застосуванням якого позиція партії або партій більшості щодо складу уряду офіційно оформлюється. У зв´язку з такою роллю парламенту у багатьох випадках формального характеру набуває політична відповідальність уряду, яку він несе виключно перед парламентом. Умовною, звичайно, є можливість вираження недовіри уряду, який практично сформований більшістю у парламенті: для прийняття відповідного рішення потрібна знову ж таки парламентська більшість.

Ключовою ознакою парламентських форм державного правління також є реальна належність виконавчої влади до уряду. Історично безпосереднім носієм виконавчої влади ідеологами «поділу влади» вважався монарх, і відповідні положення у XIX ст. містили майже всі конституції європейських монархій. У наші дні повноваження монарха, навіть якщо вони конституційно визначені або сприймаються широко, фактично віднесені до уряду, зокрема способом контрасигнування актів глави держави. Вважається, що монарх вчиняє всі або майже всі офіційні дії (видає акти) за порадою глави уряду та інших його членів, які визнаються відповідальними за такі дії. Значною мірою подібним до статусу монарха є статус президента в тих парламентських республіках, де він конституйований лише як глава держави. Тому архаїчними і такими, що мають, власне, характер конституційних фікцій, є положення тих сучасних основних законів, за якими виконавча влада належить монарху або монарх здійснює виконавчу владу (Бельгія, Данія, Люксембург, Норвегія). Формальними є конституційні положення, які передбачають включення монарха до складу уряду (Нідерланди).

У ряді парламентських республік в Європі президент системно (структурно) сполучений із виконавчою владою, хоча, як правило, конституційно не визначений її носієм. В Австрії, Словаччині, Туреччині та Чехії статус президента визначається в розділах основних законів, присвячених організації виконавчої влади. В Ісландії за конституційною нормою президент здійснює виконавчу владу, але через міністрів. Відповідні конституційні положення засвідчують зв´язок президента зі сферою виконавчої влади, який має лише формальний характер. Більш реальне системне сполучення глави держави з виконавчою владою відображене у ст. 104 Конституції Туреччини, згідно з якою президент має право «здійснювати контроль за радою міністрів або скликати раду міністрів на засідання під своїм головуванням». У Чехії президент уповноважений брати участь у засіданнях уряду, вимагати звіти уряду та його окремих членів, а також обговорювати з урядом чи його членами питання, які належать до їх компетенції.

У Литві президент функціонально сполучений із виконавчою владою і є реальним її носієм, що є винятком для практики форми парламентської республіки в Європі. Згідно зі ст. 84 Конституції він «вирішує найважливіші питання зовнішньої політики і спільно з урядом здійснює зовнішню політику». При цьому передбачена відповідальність членів уряду як перед парламентом, так і перед президентом, і уряд має складати повноваження перед президентом після виборів парламенту або у разі обрання самого президента. Водночас відповідальність членів уряду перед президентом є, власне, умовною, адже він не має права на власний розсуд припиняти їх повноваження.

У частині парламентських республік в Європі конституційно закріплені порівняно широкі повноваження глави держави, які він може здійснювати на власний розсуд і без контрасигнування. Наприклад, у Болгарії, Греції, Литві, Македонії, Молдові, Словаччині та Чехії президент уповноважений на власний розсуд повертати на повторний розгляд прийняті парламентом закони, а у Болгарії, Греції, Литві, Молдові, Словаччині та Чехії — ще й розпускати парламент (нижню палату). Розглянуті приклади щодо статусу президента засвідчують багатоманітність конкретних проявів форми парламентської республіки.

За умов парламентського правління центром організації та здійснення виконавчої влади є уряд як колегіальний орган — кабінет, кабінет міністрів, рада міністрів, власне, уряд тощо. Саме уряд у теорії й часто на практиці визначають як найвищий орган виконавчої влади. Головну роль в уряді відіграє його керівник — глава уряду, який у більшості країн має офіційний титул прем´єр-міністра. Незалежно від титулу відповідна посадова особа є фактичним главою виконавчої влади. До того ж глава уряду зазвичай є лідером (керівником) партії більшості, через яку він контролює парламент. Поєднання в одній особі такого обсягу влади зумовлює високий авторитет посади глави уряду.

Конституційна практика деяких парламентських республік, де заміщення поста (посади) президента здійснюється шляхом непрямих виборів, характеризується значними особливостями. Зокрема, президент конституційно визнаний носієм виконавчої влади і зазвичай наділений порівняно широкими повноваженнями. Основні закони Ботсвани, Доміники, Індії, Маврикії та Пакистану містять положення, за якими виконавча влада належить президенту або президент здійснює виконавчу владу. В Еритреї, Південно-Африканській Республіці і Суринамі президент визначений главою уряду, причому в Еритреї та ПАР передбачена відповідальність членів уряду перед президентом. Саме практикою відповідних країн спричинена класифікація прийнятих у них різновидів парламентської республіки як «гібридних» форм, яким притаманні окремі ознаки президентської республіки.

Однією з основних сучасних форм державного правління є президентська республіка. Відповідний термін та похідні від нього іноді вживаються в конституціях: «президентська республіка» (Туркменистан), «республіка президентського типу» (Кіпр), «президентське правління» (Еквадор). Класичним варіантом президентської республіки вважається форма правління, запроваджена в США. Під впливом політичної та конституційної практики цієї держави форма президентської республіки була сприйнята у переважній більшості країн Латинської Америки. Водночас державному ладу цих країн притаманні суттєві особливості, які відрізняють його від згадуваного класичного варіанту. Особливості характеризують державний лад ряду пострадянських країн, форму правління яких кваліфікують як президентську республіку. Зазвичай відповідно кваліфікують і форму (форми) державного правління, прийняту в більшості країн, що розвиваються. З другого боку, таку форму часто визначають як мо-нократичну республіку. її якісними ознаками є умовність «поділу влади» і домінантна роль президента у здійсненні державного владарювання.

Головними політико-правовими ознаками президентської республіки як форми державного правління є такі: 1) побудова механізму здійснення державної влади на засадах так званого жорсткого «поділу влади»; 2) належність виконавчої влади виключно або з певними застереженнями до президента, пост (посада) якого заміщується шляхом загальних виборів; 3) уповно-важеність президента формувати уряд (призначати на посади у системі виконавчої влади), політична відповідальність уряду лише або насамперед перед президентом. Названі ознаки по-різному відображені в конкретних президентських республіках.

Сенс жорсткого «поділу влади» полягає в максимальному відокремленні органів законодавчої та виконавчої влади стосовно їх організації й діяльності, зокрема у дотриманні принципу несумісності мандата члена парламенту і посади члена уряду. В конституційній практиці США визнано, що президент, члени кабінету та інші посадові особи в системі виконавчої влади не мають права брати участь у засіданнях палат конгресу. Певним винятком є послання президента до конгресу. В ряді президентських республік Латинської Америки встановлено, що члени утворюваної і очолюваної президентом урядової колегії (уряду), уповноваженої здійснювати виконавчу владу, можуть брати участь у засіданнях парламенту і в обговореннях, але без права голосу (Аргентина, Болівія, Бразилія, Еквадор, Перу, Уругвай, Чилі). Іноді вони зобов´язані надавати інформацію, відповідати або навіть звітувати у парламенті, що можна вважати формами відповідного контролю. В Гондурасі конституційно передбачена можливість інтерпеляції (запиту) депутатів до членів уряду.

За логікою жорсткого «поділу влади», покладеного в основу Конституції США, формально виключається наявність у президента та в інших носіїв виконавчої влади права законодавчої ініціативи у парламенті. Такий підхід є протилежним прийнятому за умов парламентського правління, коли ініціювати законопроекти уповноважені депутати й уряд як вищий орган виконавчої влади, і саме за урядовою ініціативою приймають переважну більшість законів. Проте в усіх президентських республіках Латинської Америки встановлено право законодавчої ініціативи президента та (або) членів утворюваного ним уряду. Президент уповноважений ініціювати законопроекти у парламенті згідно з конституціями відповідних пострадянських держав.

Вираженням жорсткого «поділу влади» і однією з ознак президентської республіки, яка, зокрема, відрізняє її від інших основних форм державного правління, традиційно вважалась відсутність у президента повноваження розпускати парламент. Ще ідеологами Конституції США це повноваження розглядалось як таке, що могло б деформувати побудовану ними систему стримувань і противаг між органами законодавчої й виконавчої влади та зумовити визнання домінуючої ролі виконавчої влади (президента). Вони стверджували, що не-наділення президента правом дострокового припинення повноважень парламенту «компенсується» відсутністю в останнього повноважень щодо визначення кадрового складу виконавчої влади, зокрема прав контролювати діяльність урядовців, які призначаються президентом, і приймати рішення про звільнення їх з посад.

Водночас у деяких президентських республіках конституційно передбачено право президента розпускати парламент. У Чилі президент може реалізувати таке право лише один раз протягом строку його повноважень, причому підстави розпуску парламенту не встановлені. В Перу та Уругваї повноваження парламенту (палат) можуть бути достроково припинені за умов висловлення ним недовіри уряду, альтернативою чого є відставка уряду, а в Туркменистані — навіть без такої альтернативи. Конституцією Узбекистану визначено, що президент за погодженням із конституційним судом може достроково припинити повноваження парламенту в разі виникнення у його складі «нездоланних розбіжностей, що загрожують його нормальному функціонуванню, або неодноразового прийняття ним рішень, які суперечать Конституції» (ст. 95). Згідно зі змістом цитованого положення припускається трактування відповідного права президента як дискреційного.

Стрижневою ознакою президентської республіки є належність виконавчої влади виключно або з певними застереженнями до президента. У США лише президент сприймається як уособлення виконавчої влади, її безпосередній носій. Стаття 2 Конституції містить припис, згідно з яким «виконавча влада належить президенту Сполучених Штатів». Вважається, що всі органи, які здійснюють виконавчу владу, уповноважені президентом і діють, власне, на основі делегованих ним повноважень. Конституцією встановлено право президента «витребувати думку у письмовій формі від керівників виконавчих департаментів», тобто міністрів. Наведений припис послугував запровадженню практики засідань кабінету. Водночас кабінет не можна сприймати як колегіальний орган: кожен із членів кабінету відіграє роль фактично помічника президента. Тим самим відсутній колегіальний уряд, але є кабінет як до-радча структура при президентові.

Положення про належність виконавчої влади президенту або про її здійснення президентом у тій чи іншій редакції наявні в конституціях усіх президентських республік. Іноді президент узагальнено названий главою уряду (Аргентина, Колумбія, Нікарагуа). В Грузії, Таджикистані, Туркменистані й Узбекистані він визначений як глава виконавчої влади, а в Таджикистані та Узбекистані — ще й як керівник (глава або голова) уряду. У статті 85 Конституції Болівії встановлено, що «виконавча влада здійснюється президентом спільно з державними міністрами». Схожі положення містять основні закони Бразилії, Венесуели, Коста-Рики, Панами, Перу й Уругваю.

На відміну від США, де існування кабінету ґрунтується на тлумаченні конституційного припису, в інших президентських республіках утворення відповідного органу прямо передбачене основними законами. Такий орган, — власне, уряд, — має колегіальний характер, а його призначенням є здійснення виконавчої влади на основі повноважень, встановлених конституцією або фактично делегованих президентом. Назва уряду є різною: кабінет міністрів, рада міністрів, уряд тощо. У деяких президентських республіках запроваджено окрему посаду формального (номінального) керівника урядової колегії (Азербайджан, Аргентина, Перу, Узбекистан). У пострадянських країнах така посадова особа відіграє суто допоміжну роль при президентові як носієві виконавчої влади. Зокрема, вона не бере участі у формуванні уряду. За будь-яких умов реальним керівником уряду є президент.

У всіх президентських республіках прийнятий так званий позапарламентський спосіб формування уряду як колегіального органу (за умов його існування). У більшості відповідних країн усі призначення на посади членів уряду на власний розсуд здійснює президент, який приймає і рішення про звільнення. У США призначення членів кабінету потребують затвердження сенатом, що не тягне їх політичну відповідальність перед палатою. Схожа практика щодо призначення членів уряду існує в Грузії, Таджикистані та Узбекистані, причому в Таджикистані парламент уповноважений затверджувати рішення президента й щодо звільнення членів уряду. Певна участь парламенту у формуванні уряду конституційно застережена в Азербайджані. Часто конституціями прямо зафіксована відповідальність призначуваних виключно перед президентом.

У ряді президентських республік передбачена відповідальність утвореного президентом уряду або (та) його окремих членів перед парламентом. В Аргентині політично відповідальним визнаний лише керівник міністерського кабінету. Ця посадова особа повинна щомісяця звітувати поперемінно перед кожною з палат парламенту з питань управління державними справами. Палата може висловити їй недовіру, що тягне відставку. Всі члени міністерського кабінету на початку кожної сесії звітують перед парламентом, однак можливість висловлення їм недовіри у зв´язку з цим не передбачена. В Перу та Уругваї перед парламентом (палатами) несуть відповідальність уряд у цілому та його окремі члени. Парламент може висловити їм недовіру або відмовити в довірі, що є передумовою відставки. Примітно, що саме у згаданих та деяких інших президентських республіках (Болівія, Гватемала, Гондурас, Чилі) встановлено вимогу контрасигнування актів президента. У розглянуті способи сполучаються ознаки президентської та парламентської республік, що є ще одним свідченням багатоваріантності вказаних форм правління та явища форми державного правління взагалі.

У пострадянських країнах відповідальність уряду перед парламентом є, власне, умовною. Так, в Азербайджані парламент уповноважений вирішувати питання про довіру уряду. Але можливе рішення президента про відставку уряду конституційно не зумовлюється такою довірою або недовірою. В Туркменистані парламент уповноважений приймати рішення про недовіру уряду, однак юридичних наслідків такого рішення для уряду не визначено. В Узбекистані відповідальності кабінету міністрів перед парламентом не передбачено, однак він повинен складати повноваження перед новообраним парламентом.

Президентська республіка як форма державного правління відома й конституційній практиці в Україні. Таку форму, власне, було прийнято за Конституційним Договором 1995 р. За його змістом Президент України був визначений, зокрема, «главою державної виконавчої влади України» (ст. 19). Водночас передбачалось, що Президент України: очолює систему органів виконавчої влади; створює, реорганізує і ліквідує міністерства, відомства, інші центральні та місцеві органи виконавчої влади; призначає (затверджує) і звільняє з посад керівників цих органів; скасовує акти центральних і місцевих органів виконавчої влади; здійснює зовнішню політику держави (ст. 24). Уряд — Кабінет Міністрів України — як центральний колегіальний орган виконавчої влади визнавався підпорядкованим Президентові України і відповідальним перед ним (ст. 29). Міністри та керівники інших центральних органів виконавчої влади були визнані відповідальними перед Президентом України (ст. 35). Згідно зі ст. 30 Прем´єр-міністр України мав організувати і координувати роботу Кабінету Міністрів України, діючи в межах, визначених Президентом України.

Прийняття форми президентської республіки засвідчувало й те, що за Конституційним Договором не припускалась можливість розпуску Верховної Ради України. Водночас цим актом не передбачалось усунення Президента України з поста за рішенням парламенту. До особливостей прийнятої за Конституційним Договором форми правління віднесені й певні компе-тенційні зв´язки, що встановлювалися між парламентом і урядом. Так, Верховна Рада України була уповноважена оголошувати вотум недовіри Кабінету Міністрів України чи окремим його членам, що призвело б до їх відставки (ст. 17). Як зазначалося, наявність таких зв´язків засвідчує сполучення у конкретних випадках ознак президентської та парламентської республік.

До основних сучасних форм державного правління віднесена змішана республіканська. Іноді таку форму визначають як напівпрезидентську республіку, а також вживають терміни «парламентсько-президентська республіка» або «президентсько-парламентська республіка». За наших умов саме термін «змішана республіканська форма державного правління» набуває офіційного звучання: представляючи 20 березня 1996 р. у Верховній Раді України проект нової Конституції України, Президент України у своїй доповіді для позначення запропонованої у проекті форми правління вжив саме цей термін. Однак у жодній конституції, за змістом якої прийнято відповідну форму, не вживаються названі або інші терміни. Генеза змішаної республіканської форми правління пов´язана з Конституцією Франції 1958 р. Цю форму сприйняли ряд країн, зокрема більшість пострадянських (Білорусь, Вірменія, Казахстан, Киргизстан, Росія та Україна).

Головними політико-правовими ознаками змішаної республіканської форми державного правління є: 1) побудова механізму здійснення державної влади на засадах або жорсткого, або часткового «поділу влади»; 2) так званий дуалізм виконавчої влади і відсутність конституційного визначення президента як носія виконавчої влади; 3) політична відповідальність уряду перед парламентом, а в пострадянських країнах — і перед президентом; 4) конституційне закріплення функцій президента як арбітра або (та) гаранта у певних сферах державної діяльності;заміщення поста (посади) президента шляхом загальних виборів. Визначальною характеристикою змішаної республіканської форми правління є поєднання або навіть симбіоз головних ознак інших основних республіканських форм. На відміну від згадуваних «гібридних» форм державного правління, це поєднання не є сумою таких ознак, і на його основі виникає нова якість, наслідком якої є наявність у республік зі змішаною формою певних власних ознак.

За умов конкретних країн зі змішаною республіканською формою державного правління деякі з відповідних ознак сприйняті альтернативно. Насамперед по-різному побудовано механізм здійснення державної влади, проявом чого є різні підходи за змістом конституцій щодо сумісності або несумісності мандата депутата і посади члена уряду. Так, у Франції конституційно зафіксована вимога несумісності. У Португалії депутати, які призначені членами уряду, не можуть здійснювати свої повноваження до завершення виконання функцій членів уряду. В Польщі та Румунії беззастережно визнана сумісність, а в Хорватії сумісність можлива лише за рішенням уряду. З другого боку, для пострадянських країн є майже загальним правилом конституювання несумісності мандата члена парламенту і посади члена уряду. Зазвичай президент найбільш причетний до функціонування уряду в тих країнах, де встановлено несумісність мандата члена парламенту і посади члена уряду.

Ступінь причетності президента до функціонування уряду прямо засвідчують порядок вирішення питань кадрового складу уряду та особливості його політичної відповідальності. За умов змішаної республіканської форми державного правління прийнято, власне, різні способи утворення уряду з тією чи іншою участю парламенту у відповідних процедурах. При цьому чим ширшими є повноваження президента, зокрема у сфері виконавчої влади, тим вужчими є повноваження парламенту стосовно формування уряду і звільнення його членів з посади. Існують суттєві відмінності щодо порядку вирішення кадрових питань між пострадянськими та іншими країнами. Зокрема, у пострадянських країнах роль президента у процесі формування уряду посилюється у зв´язку з відсутністю високоорганізованого партійно-політичного представництва у парламенті.

На відміну від інших країн зі змішаною республіканською та країн з парламентськими формами державного правління, де прем´єр-міністр звільняється з посади за власним волевиявленням або за наслідками вираження недовіри чи невираження довіри у парламенті, у пострадянських країнах він завжди може бути звільнений за рішенням президента, прийнятим на його розсуд. Крім того, президент може звільняти інших членів уряду практично також на власний розсуд. Передбачене в деяких країнах подання прем´єр-міністра має формальний характер. Саме цим уряд несе політичну відповідальність перед президентом. До того ж уряд повинен складати повноваження перед новообраним президентом.

Водночас у пострадянських країнах прямо передбачена або фактично встановлена політична відповідальність уряду і перед парламентом. Прикладом може слугувати ст. 87 Конституції України, в якій визначено порядок розгляду і вирішення Верховною Радою України питання про відповідальність Кабінету Міністрів України. Згідно із загальним правилом, прийнятим у країнах зі змішаною республіканською і парламентськими формами правління, звільнення з посади прем´єр-міністра внаслідок вираження йому недовіри або з інших підстав має за результат відставку всього складу уряду.

В інших країнах зі змішаною республіканською формою, ніж пострадянські, і за умов парламентського правління дієздатність уряду загалом пов´язана зі строком повноважень парламенту. Відставка уряду або його окремих членів може бути зумовлена наслідками політичної відповідальності виключно перед парламентом. Президент уповноважений звільняти окремих членів уряду з інших підстав, ніж за наслідками такої відповідальності, лише за поданням (ініціативою) прем´єр-міністра, що має реальний характер. Лише у Португалії є застереження, що президент на власний розсуд і без контрасигнування може припинити повноваження уряду, коли це «необхідно для нормального функціонування демократичних інститутів» (ст. 195 Конституції). Водночас у Франції на практиці склався інститут фактичної відповідальності уряду перед президентом: найчастіше відставка уряду є наслідком відставки прем´єр-міністра, здійсненої за наполяганням президента і без будь-якого волевиявлення з боку парламенту.

Ключовою або навіть основоположною ознакою змішаної республіканської форми державного правління є так званий дуалізм виконавчої влади. Термін «дуалізм» стосовно виконавчої влади сформулювали французькі автори для пояснення відповідних конституційних положень. Він означає «поділ» виконавчої влади між президентом і урядом, її «роздвоєність», «двоцентровість» тощо. Особливості такого «поділу» в різних державах спричинили появу класифікацій самої змішаної республіканської форми правління. Якщо основні повноваження у сфері виконавчої влади належать президенту, цю форму часто класифікують як президентсько-парламентську республіку. В разі ж зосередження відповідних повноважень в уряду — як парламентсько-президентську. Наведена класифікація ґрунтується на доволі абстрактних критеріях визначення обсягів повноважень президента і уряду як носіїв виконавчої влади. На їх основі неможливо чітко розмежувати і встановити зазначені різновиди змішаної республіканської форми.

Основні закони, прийняті в країнах зі змішаною республіканською формою державного правління, зазвичай містять змістові визначення уряду як носія виконавчої влади.

Однак відповідні формулювання є неоднозначними, адже в конституціях відсутні приписи про здійснення виконавчої влади президентом, її належність президенту тощо. Пропорції ж «поділу» виконавчої влади між президентом і урядом і роль уряду у відповідній сфері є різними. У пострадянських країнах уряд, як правило, є органом, який організаційно залежить від президента і функціонально пов´язаний з ним і навіть з його апаратом, а прем´єр-міністр — лише формальний чільник уряду. До того ж суспільно-політичні фактори, включаючи відсутність розвиненої партійної системи, не сприяють досконалій реалізації конституційних положень стосовно уряду як органу виконавчої влади. Тому теза про дуалізм виконавчої влади тут має умовну значущість. В інших країнах значення уряду як складової державного механізму порівняно вагоміше, він є самодостатнім органом виконавчої влади. Про це свідчать визначені в конституціях компетенційні зв´язки між парламентом, урядом і президентом. Більш значущим є і статус прем´єр-міністра, який зазвичай є реальним главою уряду.

У конституціях, що прийняті у країнах зі змішаною республіканською формою державного правління, президент прямо не названий носієм виконавчої влади. Однак така його роль випливає з різних положень. У пострадянських країнах уряд зазвичай перебуває під контролем президента, що дістає вияв у змісті його повноважень. Так, Президент України утворює, реорганізовує та ліквідовує за поданням Прем´єр-міністра України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади (п. 15 ч. 1 ст. 106 Конституції України). Схожими повноваженнями наділений президент у Казахстані. У Білорусі, Вірменії та Казахстані президент за пропозицією (поданням) прем´єр-міністра визначає структуру уряду, а у Вірменії ще й встановлює порядок його діяльності. В Киргизстані президент на власний розсуд визначає структуру уряду, утворює і ліквідовує органи виконавчої влади, що не входять до складу уряду.

Контроль президента за діями уряду засвідчує і його вповноваженість скасовувати або зупиняти дію урядових актів. Таке повноваження Президента України встановлене п. 15 ч. 1 ст. 106 Конституції України. Відповідні положення містять й основні закони Білорусі, Казахстану, Киргизстану й Росії. Згідно з п. 1 ст. 116 Конституції України функції Кабінету Міністрів України можуть бути визначені не лише Конституцією та законами України, а й актами Президента України. Частиною 3 ст. 113 передбачено, що Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією і законами України, актами Президента України. Керівна значущість актів президента щодо діяльності уряду конституційно визнана в інших названих країнах.

Конституції, прийняті у пострадянських країнах, часто передбачають безпосередню участь президента в роботі уряду. У Білорусі, Казахстані, Киргизстані та Росії президент може головувати на засіданнях уряду. При цьому в Білорусі уряд прямо визнано підзвітним, а в Киргизстані — підконтрольним президенту. У Вірменії президент скликає і веде засідання уряду, а за його дорученням це може зробити прем´єр-міністр. Участь президента у здійсненні виконавчої влади і його співвіднесеність з урядом відображена у конституційних положеннях, які регулюють сфери оборони, національної безпеки і зовнішньої політики. Це, зокрема, стосується положення п. 3 ч. 1 ст. 106 Конституції України, відповідно до якого Президент України здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави.

В інших, ніж пострадянські, країнах зі змішаною республіканською формою державного правління конституційний статус президента як носія виконавчої влади є менш виразним. Він не уповноважений скасовувати урядові акти, а акти самого президента не мають керівної значущості для уряду, діяльність якого ґрунтується на конституції та законах. Як зазначалось, загальним правилом не передбачене право президента за власним рішенням припиняти повноваження уряду або його окремих членів, що зумовлює відсутність політичної відповідальності уряду перед президентом. Тим самим існують значні відмінності щодо змісту змішаної республіканської форми правління в різних країнах.

Свідченням таких відмінностей є також менший ступінь участі президента в роботі уряду в інших, ніж пострадянські, країнах. У Польщі президент для вирішення питань «особливого значення» уповноважений скликати засідання урядової ради. Її утворює, власне, уряд, що засідає під головуванням президента. Водночас конституційно застережено, що урядовій раді не належить компетенція уряду. У сфері зовнішньої політики президент має взаємодіяти з главою уряду і компетентним міністром. У Хорватії за пропозицією президента уряд може проводити засідання для обговорення ініційованих главою держави питань. За певних обставин президент уповноважений скликати засідання уряду під своїм головуванням. Основним законом передбачено, що президент й уряд взаємодіють у формулюванні та здійсненні зовнішньої політики. В Румунії президент може брати участь у засіданнях уряду, де обговорюються певні питання «національного інтересу». Його участь в інших засіданнях зумовлена запрошенням (пропозицією) глави уряду. В усіх випадках, коли президент бере участь в урядових засіданнях, він головує на них. У Португалії президент може головувати в уряді на прохання його глави. У більшості названих країн президент має реальні повноваження у сферах оборони і національної безпеки.

Порівняно ширшими повноваженнями щодо здійснення виконавчої влади наділений президент у Франції. Зокрема, він головує в уряді, хоча прем´єр-міністр за спеціальним дорученням може його заміщувати. Президент підписує акти уряду, але водночас значна частина актів президента контрасигнується урядом. Тим самим передбачається тісний взаємозв´язок з питань урядової діяльності між президентом і прем´єр-міністром як своєрідними партнерами. Однак на практиці головну роль у вирішенні цих питань часто відігравав президент. Роль президента щодо уряду і його глави зумовлена й поширеним серед політиків та юристів тлумаченням положення ст. 21 Конституції Франції 1958 р., згідно з яким «прем´єр-міністр керує діяльністю уряду». Враховуючи те, що засідання уряду відбуваються під головуванням президента, здійснення прем´єр-міністром керівництва урядовою діяльністю (а не самим урядом) трактують як роботу щодо реалізації рішень уряду, а реальним керівником уряду вважають президента. Зауважимо, що відповідно до ч. 5 ст. 114 Конституції України Прем´єр-міністр України керує роботою Кабінету Міністрів України.

Ще однією основоположною ознакою змішаної республіканської форми державного правління є конституційне закріплення функцій президента як арбітра або (та) гаранта у певних сферах державної діяльності. Відповідні положення основних законів, попри їх загальність і абстрактність, слугують посиленню ролі президента в механізмі здійснення державної влади. У більшості випадків функції президента як арбітра за їх конституційними формулюваннями і спрямованістю є близькими до його функцій як гаранта.

3. Запитання Олександра Святоцького Володимиру Шаповалу:

Враховуючи теорію і практику форми державного правління, ґрунтуючись на історичному досвіді Української держави, обмежених традицій державотворення, стану багатопартійної роздробленості, неорганізованого суспільства, нарешті, менталітету українського народу, яку б Ви вважали форму правління найбільш оптимальною для України?

Відповідь Володимира Шаповала:

Попри все, важливість вибору форми державного правління для України не можна недооцінювати. Як зазначалось, форма правління — це своєрідний конституційний спосіб життя держави, який впливає на соціум у цілому. Керуючись принципом народного суверенітету, вибір форми правління, включаючи коригування існуючої форми, передбачає ревізію чинного Основного Закону України, обсяг і форми якої залежатимуть від характеру цього вибору. Наприклад, кардинальна зміна існуючої форми правління може спричинити прийняття нової редакції або нової Конституції України. Вибір форми правління вимагає також ґрунтовних змін у галузевому, конституційно-правовому законодавстві. Достатньо вказати на те, що чинна виборча система на виборах народних депутатів є однією з юридичних причин непрацездатності парламенту, яка унаслідує значний негатив щодо функціонування державного механізму в цілому. При цьому вибір форми правління є виключно питанням доцільності, яке має вирішуватися на основі змісту принципу народного суверенітету. Жодних формально-юридичних аргументів на користь вибору для України якоїсь конкретної форми правління не існує.

Кардинальна зміна існуючої форми державного правління не є ідеальним рішенням і може спричиняти певні ризики, пов´язані передусім з відсутністю реальних громадянського суспільства і політичних партій, з адекватним такому становищу рівнем політичної культури населення, включаючи тих, хто здійснює державне управління. Ці ризики можуть трансформуватися у виникнення авторитарних конструкцій влади, причому однаково «успішно» за умов президентської чи парламентської республіки. З другого боку, не кращими за наслідками є ризики, пов´язані зі збереженням існуючих конструкцій і політичної практики, адже організаційний і функціональний безлад у владі може перейти у колапс. Тому видається доцільним скоригувати прийняту в Україні змішану республіканську форму правління, критично запозичивши відповідні здобутки європейського конституціоналізму і спрогнозувавши можливі аберації цих здобутків за вітчизняних умов. Іншого, здається, не дано.

4. Запитання Олександра Святоцького Олександру Петришину:

Україна всі роки свого існування є республікою. Причому, республіканізм настільки глибоко увійшов до нашої свідомості, що про іншу форму правління взагалі не йдеться. Дискусії точаться виключно навколо того, яка модель республіканської форми правління є найкращою для нашої держави. Отже, запитання: якою взагалі має бути форма правління нашої держави?

Відповідь Олександра Петришина:

Форма правління чи спосіб організації верховної влади в державі, співвідношення вищих органів державної влади між собою, особливості їх формування є провідним елементом форми держави. Вона відображає конфігурацію вищих органів державної влади, дає відповідь на запитання про те, як загальні функції держави щодо управління суспільними справами розподіляються між ними, як саме формуються вищі органи державної влади і через які інститути суверенна воля народу втілюється в життя. Власне, кожна держава є в цьому аспекті унікальною. Проте, враховуючи найти-повіші моделі інституційно-функціо-нальної організації вищих органів державної влади, традиційно виокремлюють дві основні форми правління: монархічну і республіканську. Головним є те, що у першому випадку носієм верховної влади в країні вважається монарх, а все населення країни — його підданими, у другому — джерелом влади визнається народ як співтовариство рівноправних громадян.

Україна всі роки свого існування була і є нині республікою. Республіканізм настільки глибоко «вкорінився» в нашій суспільній свідомості, що про іншу форму правління взагалі не йдеться. Всі дискусії точаться виключно навколо того, яка модель республіканської форми правління є найкращою для України. Головним для визначення тієї чи іншої форми правління як президентської, парламентської чи напівпрезидентської республіки є особливості відносин у системі «президент — парламент — уряд», насамперед — хто (президент чи парламент) формує уряд і перед ким із зазначених органів він відповідає. Ідеальної моделі немає і бути не може, у кожної з форм правління є свої переваги і недоліки. Тому при виборі найбільш придатної моделі слід враховувати широке коло критеріїв, що характеризують суспільство на кожному конкретному етапі його розвитку.

Родоначальником та класичною моделлю президентської форми правління є США. Вона передбачає наявність лідера, котрий обирається всенародно і, спираючись на підтримку виборців, формує і здійснює державну політику під свою відповідальність. Президент уособлює всю виконавчу владу, всі інші виконавчі органи розглядаються не більше як агенти глави держави, яким доручено здійснювати управління в певній сфері суспільного життя. Посада прем´єр-міністра або взагалі відсутня (як у США) або зведена до рівня «адміністративного» прем´єра (як у Бразилії чи Аргентині). Проте США — невелика федеративна країна зі значним обсягом суверенних повноважень суб´єктів федерації, яка потребує внаслідок персоналізації влади. Як противага сильній владі у США ефективно функціонує сильне громадянське суспільство — близько 70 % громадян є членами тієї чи іншої корпорації. Гарантією від узурпації влади в президентській республіці слугують й політичні традиції, насамперед — стабільна партійна система. За Конституцією США кожна влада за такої моделі правління нібито існує окремо, відділена від іншої. Внаслідок цього президентська система, спираючись на «жорсткий» поділ влади, здатна породжувати небезпеку «однакової легітимності» президента та парламенту: попри всю потужність своїх повноважень, президент США може потрапити у складну ситуацію без підтримки більшості представників власної партії в конгресі при прийнятті законів та інших важливих рішень. Це призводить до «маятникової» зміни в державному механізмі домінування глави держави домінуванням парламенту. Проте недоліки цієї конституційної моделі правління в США нівелюються розвиненою судовою практикою і прагматичним раціоналізмом політиків.

Парламентська республіка — не надбання європейського конституціоналізму. Тому вона може існувати лише за наявності тривалого досвіду функціонування представницьких установ, усталеної багатопартійності, розмежування «реальних» і «номінальних» повноважень вищих органів держави та посадових осіб тощо. Така модель передбачає високий рівень політичної та правової свідомості, міцну «політичну пам´ять» суспільства, що унеможливлює відверте маніпулювання суспільною думкою з боку лідерів політичних партій. Вона передбачає роль глави держави не як керманича, а насамперед — символ єдності нації, авторитетний гарант неухильного дотримання усіма політичними гравцями вимог конституції. Нарешті, парламентарна республіка спирається на найголовніше — політично структурований представницький орган, що діє в умовах повної прозорості за чіткими, формалізованими юридичними процедурами. За інших умов парламентська республіка може бути вкрай нестабільною. Відомо, що після закінчення Другої світової війни в Італії змінилось близько 60 урядів. Порівняння наведених характеристик за станом речей і можливостями підтримання політичної стабільності в Україні дає підстави для сумного висновку — до парламентарної республіки ми поки що не готові.

5. Запитання Олександра Святоцького Олександру Петришину:

Нині багато фахівців звертаються до аналізу такої доволі нової форми правління, як змішана республіка. Власне, саме така форма правління закріплена чинною редакцією Конституції України та запропонована у президентському проекті конституційних змін. Причому висловлюються різні думки щодо її оцінки та можливості використання в Україні. Інколи доводиться спостерігати абсолютно протилежні думки з цього приводу. Не могли б Ви більш детально її охарактеризувати?

Відповідь Олександра Петришина:

Якщо врахувати все згадане вище, то для України найбільш прийнятною формою правління залишається напів-президентська республіка. Це, дійсно, відносно нова форма правління. І головним чинником виникнення змішаного республіканського правління була хронічна політична нестабільність четвертої Французької республіки, адже лише за 14 останніх років перед конституційною реформою змінилось 20 урядів. Спочатку вона оцінювалась фахівцями як «неправильна», але таких форм правління ставало дедалі більше — Фінляндія, Португалія, Польща, Румунія, Росія, Білорусь, Вірменія, Казахстан та інші країни.

Звичайно, змішана республіка — це певний відступ від класичного парламентаризму, але вона є більш гнучкою, ніж попередні, оскільки об´єднує елементи президентської та парламентської форм правління. Як зазначав відомий французький конституціоналіст М. Дюверже, змішана республіка є синтезом кількох форм правління, узагальнює історичний досвід французького бонапартизму, американського президенціалізму й британської концепції сильного прем´єр-міністра. Більшого відступу від традицій парламентаризму європейські країни собі не дозволяють — тому на європейському континенті сьогодні немає взагалі «чистих» президентських режимів.

Президентська влада при змішаному правлінні може бути сильною, навіть сильнішою, ніж у президентській республіці, адже у змішаній формі президент є ще й гарантом конституції, суверенітету, територіальної цілісності та правонаступництва держави, наділяється арбітражними повноваженнями щодо забезпечення узгодженості діяльності окремих гілок державної влади. Щоправда, для цього президентській партії слід вигравати двоє виборів підряд — президентські та парламентські. До речі, змішана форма правління не випадково отримала поширення у транзитних країнах «молодої демократії», які тільки вийшли з тенет авторитаризму та розвиваються в напрямі цінностей європейського конституціоналізму.

Зумовлена вона й власним досвідом функціонування української держави, якщо враховувати різні моделі правління, які пропонувались у конституційних проектах, «боротьбу за повноваження» між різними гілками влади, яка завершилась досягненням певного компромісу у вигляді саме змішаної форми правління. Інша річ, що змішана форма правління, відображена у нинішньому тексті Конституції, підлягає удосконаленню, але навряд чи Україні сьогодні потрібні радикальні зміни у цьому питанні, які можуть спричинити додаткові проблеми для держави та суспільства, зумовлені перелаштуванням функціонування усього державного механізму.

Як відомо, за Конституцією 1996 р. Україна отримали «сильний» парламент і «сильного» президента, що забезпечувалось за допомогою «слабкого» уряду, який, залишаючись підзвітним і відповідальним перед обома політичними гравцями, відправлявся у відставку щоразу, коли протистояння між ними досягало апогею. Однак така ситуація не могла тривати довго: конституційна реформа 2004 р. була спрямована на зміцнення позицій парламенту та уряду. Після оновлення персонального складу органів виконавчої влади, що відбулося протягом 2004 р., глава держави зіткнувся з тим, що його компетенція не дозволяє самостійно втілювати в життя власну програму дій. Посада прем´єр-міністра за нової конфігурації державного механізму та наявності більшості у парламенті став відігравати не менше значення, ніж президент, а в економічній сфері навіть переважати його. З другого боку, прем´єр-міністр виявився позбавленим підтримки з боку голів місцевих державних адміністрацій, адже право щодо їх призначення було збережено за президентом. Тому коли зараз говорять про дисбаланс в організації державної влади, то мають на увазі саме недостатньо продумані результати проведеної конституційної реформи. Адже змішана форма правління аж ніяк не передбачає багатоканальність формування уряду, який за своєю природою має бути цілісним та згуртованим. Тож майбутнє конституційного реформування лежить у площині подальшого удосконалення існуючої напівпрезидентської форми правління в напрямі до загальновизнаних усталених у Європі, насамперед П´ятою республікою у Франції, стандартів функціонування державного механізму в сучасній демократичній правовій державі.

6. Запитання Олександра Святоцького Світлані Серьогіній:

Як відомо, однією з особливостей змішаної республіки є дуалізм виконавчої влади. Що він означає? У чому полягають його особливості?

Відповідь Світлани Серьогіної:

Так, однією з особливостей змішаної республіки є біцефальний характер виконавчої влади — існування двох керівних центрів виконавчої влади — президента і глави уряду, яка здійснюється урядом за одночасної наявності певних виконавчих за своєю юридичною природою повноважень у президента. Конституції таких республік містять визначення уряду як суб´єкта виконавчої влади, а щодо президента — таке положення не прямо передбачено. Юридична природа виконавчих повноважень президента (поряд із представницькими, арбітражними тощо) випливає з системного аналізу конституційних положень і може бути різною. Значення уряду зумовлюється його становищем як самодостатнього колегіального органу виконавчої влади. Відповідно, й досить вагомим є становище прем´єр-міністра, який виступає главою уряду й має значний обсяг владних повноважень.

Проте «дуалізм» виконавчої влади в змішаній формі не означає, що різні сегменти виконавчої влади підпорядковуються різним центрам — президенту або уряду, а свідчить, насамперед, про можливість зміни внаслідок політичного чинника певних циклів функціонування державного механізму — президентського або парламентського («співіснування влади»). У разі перемоги на парламентських виборах політичної партії, яка підтримує президента, уряд фактично формується президентом, коли на парламентських виборах перемагає опозиційна президенту політична партія — парламентом. Варто нагадати, що «співіснування влади» — не лише теоретична конструкція. Таке співвідношення політичних сил підтверджується і французьким досвідом (1986-1988 рр., 1993-1995 рр., 1997-2002 рр.). Нині Франція функціонує за іншим «партійно-президентським» циклом, однією з причин чого стали конституційні зміни 2000 р., на підставі яких строк повноважень президента скорочено з семи до п´яти років. За чинним законодавством цієї держави і президент, і депутати нижньої палати французького парламенту обираються на однаковий строк, а їх вибори проходять майже одночасно. Така зміна спричинила зміцнення позицій президента і зробила імовірнішим установлення президентського циклу організації державної влади.

7. Запитання Олександра Святоцького Аурелу Георгіці:

Незважаючи на те, що Володимир Шаповал у своїй відповіді дещо торкнувся питання політико-правових ознак парламентської республіки, тим не менш, до Вас запитання такого змісту: в чому полягають характерні особливості та видові ознаки парламентарної форми державного правління?

Відповідь Аурела Георгіци:

Історично парламентарна форма правління спочатку отримала визнання й розвиток у Сполученому Королівстві, а згодом поширилась по всій Європі. Первісна британська модель піддалася таким суттєвим змінам, що на сьогодні не існує парламентської форми правління в тому розумінні, в якому вона існувала навіть у ХІХ ст. У найбільш узагальненому вигляді парламентарній формі (системі) правління властивий м´який поділ влади або співпраця гілок влади, при цьому управління державними справами забезпечується співпрацею виконавчої та законодавчої влади через посередництво уряду (Кабінету Міністрів), який несе відповідальність перед парламентом.

Оскільки до цього часу у фаховій літературі немає дефініції цього різновиду форми правління, яке було б сприйняте більшістю авторів, на нашу думку, найдоцільніше буде характеризувати його шляхом виділення розпізнавальних ознак. На основі аналізу конституційних положень і доктри-нальних поглядів, які існують у конституційному праві, можна окреслити такі характерні риси парламентарної форми (системи) правління.

1. Проголошення принципу політичного верховенства парламенту. Основні закони майже всіх парламентарних держав проголошують так чи інакше парламент органом держави, який представляє інтереси народу. Так, п. 1 ст. 38 Основного Закону ФРН проголошує депутатів Бундестагу представниками всього народу. Аналогічні формулювання зафіксовані в конституціях Греції (п. 2 ст. 51), Португалії (ст. 150), Фінляндії (§ 2 Форми правління), Латвії (ст. 64), Македонії (ст. 61), Молдови (ст. 60). Отже, будь-яка установа у системі вищих органів влади повинна бути або поставлена у залежність від парламенту, або зберігати політичну нейтральність. Так і відбувається, у будь-якому разі з формальної точки зору.
2. Наявність посади прем´єр-міністра та уряду як самостійного колегіального органу, наділеного широкими владними повноваженнями. Так, ст. 81 Конституції Греції визначає, що урядом є Рада міністрів, яка складається з Прем´єр-міністра та міністрів. А пункт 1 ст. 69 Конституції Австрії містить такий припис: «Здійснення вищого управління справами Федерації… доручається Федеральному канцлеру, віце-канцлеру та іншим федеральним міністрам. Вони утворюють у своїй сукупності Федеральний уряд, який очолюється Федеральним канцлером»).

Уряд формується тільки парламентським шляхом з числа лідерів партії, яка має більшість у нижній палаті. Участь глави держави — президента — у формуванні уряду має суто номінальний характер. Так, згідно з ч. 2 ст. 92 Конституції Італії Президент Республіки володіє правом призначення Голови Ради міністрів і, за пропозицією останнього, міністрів. Але відповідно до ч. 1 ст. 94 Уряд повинен отримати підтримку обох палат Парламенту. Так само станеться і з відставкою уряду. Наприклад, якщо в італійському парламенті розпадеться партійна коаліція і сформується нова правляча група фракцій, це призведе до призначення нових міністрів. Австрійська конституція вказує, що президент приймає рішення про відставку федеральних міністрів за пропозицією канцлера (ст. 70). Отже, в парламентарній республіці при дотриманні режиму конституційної законності правління завжди має партійний характер. Мабуть не випадково у держа-вознавчій літературі зарубіжних країн парламентарні форми правління часто визначаються як «правління партії», «партійна державність».

3. Відсутність у глави держави значущої політичної влади. Президент як глава держави у парламентарній республіці не є самостійним учасником політичного процесу: зміст рішень, які приймаються ним, не залежать від нього, а визначаються, як правило, політичними відповідальними органами — парламентом, урядом, міністрами. Так, кожний акт, який видається президентом, стає чинним і підлягає виконанню за умов його контрасигнації (contr — зустрічне; assignation — підписання) прем´єр-міністром на документах загальнополітичного змісту або міністром, коли акт глави держави зачіпає відповідну галузь управління.

Глава держави парламентарної республіки формально наділяється значними повноваженнями, але на практиці не чинить майже жодного впливу на здійснення державної влади. Зокрема, участь президента у законодавстві є формальною: він не володіє правом відкладального вето на рішення парламенту. Він не має права також самостійно запропонувати референдум, а тим паче визначити зміст питань, які ставляться на голосування. Будь-яка дія президента, включаючи розпуск парламенту, може бути здійснена також тільки зі згоди уряду. Символічною є і участь президента у зовнішній політиці держави, адже зміст міжнародних договорів, рішення про дипломатичні представництва держави приймають прем´єр-міністр і керівник зовнішньополітичного відомства. Глава держави у парламентарній республіці є політично нейтральною посадовою особою (наочний приклад — монархи Великої Британії, Швеції та Японії).

4. Принцип політичної відповідальності уряду перед парламентом. У парламентарній республіці уряд, міністринесуть відповідальність тільки передпарламентом (як правило, перед нижньою палатою), в усіх без винятку парламентарних державах у конституціяхзакріплюється інститут політичноївідповідальності уряду. Традиційновважається, що, наприклад, відхилення парламентом важливого урядовогозаконопроекту або іншої важливоїпропозиції становить вотум недовіри.Резолюція про довіру пропонуєтьсясамим урядом. Він наполягає: якщозаконопроект не буде прийнятий, урядпіде у відставку. Це спричиняє достроковий розпуск парламенту і нові вибори, що не завжди влаштовує депутатів.Отже, загрожуючи відставкою, уряддомагається прийняття потрібних йому законів. Основний Закон ФРН, наприклад у ст. 67, встановлює, що Бун-
дестаг може висловити недовіруФедеральному канцлеру, але лише заумов обрання більшістю голосів наступника.

5. Зростання ролі голови уряду,який визначає його політику — одна ізсучасних тенденцій розвитку системивзаємовідносин вищих органів держави у парламентарній державі. Прем´єр-міністр стає зосередженням усієї державної діяльності. Про це свідчать такі факти: прізвище прем´єр-міністрів Індії Д. Неру, І. Ганді, Р. Ганді знають у всьому світі, тоді як прізвища президентів, які були при урядах цих діячів, мало відомі. Аналогічно небагато людей можуть назвати прізвища у недалекому минулому президента ФРН Р. Герцога, тоді як ім´я канцлера Г. Коля відоме багатьом.

З-поміж інших характерних особливостей парламентарних держав у зарубіжному державознавстві виділяють ще такі, як: невідповідальність глави держави (конституції Греції та Італії, зокрема, формулюють цей принцип); наділення глави держави резервною функцією (у разі відставки канцлера, розпуску Бундестагу у ФРН; але чи не найбільш розгорнутий вираз знайшла ця ідея в Конституції Греції).

Парламентарна система — менш поширена форма правління, ніж президентська республіка. На сьогодні парламентарними державами є такі: Австрія, Велика Британія, Греція, Болгарія, Бельгія, Данія, Естонія, Ізраїль, Індія, Ірландія, Ісландія, Ліван, Італія, Туреччина, Угорщина, ФРН, Чехія, Швеція, Японія та деякі інші.

Головну перевагу парламентської системи зазвичай вбачають у найбільш тісному зв´язку з принципом народного представництва. Політичний спектр країни репрезентований і структурова-ний через уряд партійної більшості (поділяється на партійну більшість і меншість). Парламентська модель є найбільш природною і такою, що втілює ідеали партійного правління. Другий момент — при справжній бага-топартійній системі (10-12 досвідчених політичних партій) парламентська форма правління забезпечує оптимальну парламентську більшість у вигляді коаліційного уряду. Ще одна перевага парламентської системи правління — це забезпечення єдності дій виконавчої та законодавчої влади, повної підтримки законодавчих ініціатив уряду. Водночас недоліки парламентської системи є продовженням її достоїнств. Насамперед, складно забезпечити плідну роботу коаліційного уряду. Нестабільність коаліцій у парламентських системах призводить до частої зміни урядів і несталості політичної системи в цілому (характерний приклад — Італія). Політичні уряди пов´язані певною ідеологією, тому не можуть своєчасно відреагувати на виклики суспільства. Під час кризи відчувається нестача повноважень. Нарешті, у парламентських системах існує парадоксальна тенденція приниження ролі парламенту і часто уряд узурпує законодавчу владу. Як бачимо, парламентські системи мають позитивні й негативні риси: в одних випадках вони забезпечують демократію, в других — ведуть до її згортання. В останньому випадку єдиний правильний шлях — зміна форми правління.

8. Запитання Олександра Святоцького Марку Орзіху:

З Вами хотілося б з´ясувати питання щодо президентської республіки, яка, як відомо, є різновидом республіканської форми правління. Які головні риси, ознаки президентської республіки? Особливо хотілося б з´ясувати при цьому як позитивні, так і негативні риси цієї форми державного правління.

Відповідь Марка Орзіха:

При визначенні форм правління зазвичай надається особливе значення порядку заміщення поста глави держави — виборність та її різновиди, зокрема прямі вибори населенням, народом чи парламентом, або спадковість. Насправді головним критерієм щодо виокремлення взагалі сучасних форм правління та різновидів республіканської форми правління є взаємовідносини парламенту, глави держави та уряду. Такий підхід обґрунтований не лише теоретико-історичними доводами, а й практично-політичними (інструментальними), на що орієнтується друга частина Вашого запитання, та що дає змогу визначитися щодо ефективності державного керівництва, дієвості державного механізму, оптимального співвідношення держави з громадянським суспільством, людиною, що особливо важливо в умовах визнання людини найвищою соціальною цінністю, та оцінки діяльності держави саме під таким кутом зору.

При цьому підході основними рисами, ознаками президентської республіки є перш за все самостійність кожної гілки (галузі) влади — законодавчої, виконавчої, судової. Тут жорстко діє принцип поділу влади, відомий конституційній теорії ще з доктрини Ш. Монтеск´є (середина ХУШ ст.). Його головна ідея — повна рівновага, незалежність і навіть відокремленість гілок влади, що не означало їх безмежність (щодо функцій, повноважень, компетенції, говорячи сучасною мовою). Навпаки, за Ш. Монтеск´є, жодна влада не може втручатися в компетенцію іншої, але ж кожна з них, захищаючи себе від можливого втручання, має контролювати та стримувати іншу владу, запобігаючи перевищенню повноважень, зловживанню владою. Напрацьована французьким юристом теорія взаємного зрівноваження «поділених гілок влади», стримувань і противаг гілок влади знайшла своє нормативне закріплення у багатьох сучасних конституціях, до речі, й у парламентських, змішаних (президентсько-парламентських та парламентсько-президентських).

Прикладом може бути Конституція України, де у ст. 6 проголошено, що «державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову». Однією з цих «засад» є принцип стримування та противаг у компетенційних зв´язках державних органів різних гілок влади.

З урахуванням цього, зазвичай відокремлюють «жорстку» систему поділу влади, що притаманна президентській республіці. Тут кожна гілка влади має вирішальну для її дієвості самостійність не лише щодо власної компетенції, а й щодо легітимації, отримання влади.

Зокрема, глава держави — президент обирається безпосередньо населенням, має великий обсяг повноважень майже в усіх сферах життя держави і суспільства — закріплені в конституції та законах і так звані «приховані», «припущені», що зв´язані з виконанням його конституційних повноважень. Президент — глава держави, глава виконавчої влади, головнокомандувач збройними силами держави. При цьому уряд формується у позапарламентському порядку, його очолює президент. Міністри є фактично помічниками президента стосовно виконання його функцій, вони не підзвітні парламенту, який не може їх звільняти з посади або призначити на посаду. Водночас парламент є єдиним органом законодавчої діяльності. Ніхто, навіть президент з його великим обсягом повноважень, не має права, за винятком права відкладального вето щодо законів, втручатися в діяльність законодавчого органу, хоча на практиці він користується можливостями такого втручання через щорічні послання, лобістські можливості, зокрема через своїх однопартійців. Президент не може розпустити парламент, а парламент може притягнути до конституційної відповідальності президента або його міністрів тільки через спеціальну достатньо складну процедуру імпічменту.

Але ж при всій самостійності гілок влади система стримувань і противаг змушує кожну галузь влади «оглядатися» на іншу галузь. Наочним прикладом є судова влада, що єдина здійснює правосуддя, але ж у формуванні судового корпусу беруть участь президент та парламент, а суд, здійснюючи правосуддя, вирішує, на думку відомого американського юриста П. Фронда, питання «конституційного порядку, поділу державної влади та її обмеження».

Все це, так би мовити, класичні ознаки президентської республіки, що можуть по-різному виявлятися у сучасних державах.

Щодо співвідношення позитивних і негативних рис цієї форми державного правління, то зазвичай визначається історичними традиціями та сучасними умовами життя суспільства і держави, сприйняттям визначених особливостей президентської республіки не лише населенням, а й політичними елітами. Тут існує ще одне застереження: не сприймати догматично досвід США. Я достатньо знаю державне життя та правову систему США, працював та був керівником кількох українсько-американських програм, але ж було б помилкою вважати мене прибічником взагалі американського образу державного і суспільного життя. При цьому, заради справедливості, слід визнати досконалість президентської форми правління у США з не менш досконалою системою стримувань і противаг, що вдалось, використовуючи класичні європейські конституційні доктрини, сконструювавши належні страхові механізми щодо неможливості переродження президентства в авторитаризм або тоталітаризм, виключення можливості замаху на культ Права та Конституції, за якою та конституційними традиціями жорстко організовано державний механізм. Саме одному із засновників американської Конституції Т. Джеф-ферсону належить застереження: «Не просіть Бога про те, що може дати Конституція».

Якщо ж абстрагуватися від американського досвіду, то доводиться погодитися з висновками багатьох юристів і політологів про неефективність президентської форми правління. Із 168 держав, що були предметом дослідження, рівень життєвості парламентських демократій у три рази перевищує президентські. Така тенденція підтверджується й у 93 державах світу, що отримали незалежність у період 1945-1979 рр. 52 держави свого часу президентську форму влади, не дійшли до стадії стійкої демократії. Якщо не враховувати постсоціалістичний світ, то президентські системи частіше обирають латиноамериканські та африканські держави з важким вантажем соціально-політичних колоніальних проблем, колишні британські колонії та островні міні-держави.

Наведені висновки не можна абсолютизувати, не враховуючи конкретну історичну ситуацію, особливості політичного життя. Так, майже не викликає заперечень твердження про те, що президентська форма правління є більш динамічною, прийняття рішень, особливо в умовах будь-яких суспільних викликів, криз, зовнішньополітичних обставин екстраординарного порядку, наприклад необхідності використання антитерористичних засобів тощо, є більш оперативним, цілеспрямованим. Перевага цієї форми правління виявляється у суспільствах з недостатнім ступеням суспільної взаємодовіри, нестабільних ідеологічно, зі слабкою партійно-політичною системою, а також за необхідністю проведення масштабних реформ із подоланням відкритого або прихованого супротиву новим формам економічного або політичного життя.

9. Запитання Олександра Святоцького Марку Орзіху:

Сучасне конституційне право зарубіжних країн розрізняє такі різновиди президентської республіки: президент-сько-монократичну, президентсько-партократичну та президентсько-мілітарну. В чому полягають їх особливості та відмінності?

Відповідь Марка Орзіха:

Так, можлива й така класифікація президентської форми правління, але ж її вади полягають у відсутності єдиного критерію, підстави запропонованої класифікації. Тут є елемент, що орієнтована роль політичних партій або засіб утворення форми правління, передусім державного режиму. В літературі всі ці форми об´єднуються у суперпрезидентську республіку.

За наведеними чинниками виокремлюються президентсько-моно-кратична республіка — форма президентського абсолютизму, за якою президент очолює єдину легальну партію, є головним ідеологом країни та творцем офіційно проголошеної обов´язкової ідеології (Гана при Кваме Нкруме, Гвінея при Секу Туре, Заїр при Мобу-ту тощо), у деяких країнах проголошуються президентами навічно (Заїр, Туніс, Уганда, Екваторіальна Гвінея та ін.); президентсько-мілітарна республіка, яка виникає у результаті військових переворотів та представляє собою військове правління; прези-дентсько-партократична республіка, в якій президент обирається вищим органом єдиної у країні владної партії (Ангола, Бенін, Конго, Мозамбік тощо).

Навряд чи для сучасної України ці державні режими суперпрезидентської республіки мають практично-прикладне значення. Маю надію, що й надалі про ці режими будемо говорити з суто теоретичною зацікавленістю.

10. Запитання Олександра Святоцького Марку Орзіху:

Ви могли б назвати сучасні країни, де запроваджено президентську форму державного правління? Чи мають ці країни певні особливості?

Відповідь Марка Орзіха:

Як я вже говорив, класичним прикладом першої у новій історії державотворення президентської республіки є США. Досвід США був сприйнятий країнами Латинської Америки, хоча у Болівії, Бразилії, Венесуелі, Кос-та-Риці, Панамі, Сальвадорі, Уругваї, на відміну від американської системи виконавчої влади, конституційно визначаються міністри як носії виконавчої влади, в Еквадорі, Колумбії, Нікарагуа президент визначається як глава уряду, в сучасній Кореї, Таджикистані, Туркменистані, Узбекистані президент — керівник колегіального органу у складі міністрів, в Азербайджані, Кореї, Узбекистані запроваджено посаду прем´єр-міністра, в Аргентині — главиуряду.

Крім цих особливостей, що стосується переважно внутрішньої структури виконавчої влади та деяких конституційно оформлених приписів, є більш суттєві відмінності. Так, у всіх президентських республіках Латинської Америки передбачається право законодавчої ініціативи президента, в Туркменистані, Узбекистані, Уругваї президент має право за певних умов достроково припинити повноваження парламенту.

11. Запитання Олександра Святоцького Марку Орзіху:

Якщо поглянути на історію нашої держави — України, чи відома їй президентська форма правління? Якщо так, то хотілося б з´ясувати, наскільки ефективною вона була з точки зору організації публічної влади?

Відповідь Марка Орзіха:

За юридичними ознаками Україна ніколи не була президентською республікою, хоча в Концепції нової Конституції України, що була схвалена Верховною Радою Української РСР 19 червня 1991 р., визначалось, що формою організації державної влади в України має бути президентська республіка. Але в чинних законах України цей припис не знайшов відображення.

Інститут президента був започаткований Законом Української РСР «Про заснування поста Президента Української РСР і внесення змін та доповнень до Конституції (Основного Закону) Української РСР» від 5 липня 1991 р., Законом «Про Президента Української РСР», де Президент визначається як найвища посадова особа Української держави і глава виконавчої влади. Згідно із Законом України «Про внесення змін і доповнень до Конституції (Основного Закону) України» від 14 лютого 1992 р. Президент був визнаний главою держави і главою виконавчої влади, згідно із Конституційним Договором 1995 р. — главою держави і главою державної виконавчої влади. За чинною Конституцією України 1996 р. (зі змінами, внесеними згідно із Законом України від 8 грудня 2004 р.) Президент є «главою держави і виступає від ії імені». Він не очолює державну виконавчу владу. Вищим виконавчим органом у системі органів виконавчої влади є Кабінет

Міністрів України, що формується при вирішальній ролі парламенту. Повноваження свої Кабінет Міністрів України складає перед новобраною Верховною Радою.

Тобто на сьогодні Україна аж ніяк не може визнаватися президентською республікою.

Щодо періоду до набуття чинності Конституцією, дійсно, є підстави для дискусії за цим предметом. Але ж я вже говорив про ознаки президентської республіки і, навіть, якщо довести, посилаючись на дійсно великий обсяг повноважень Президента, що роль Президента України до 1996 р. відповідала критеріям президентської республіки при допущенні вітчизняної своєрідності, то й тоді вельми складно стверджувати про президентську республіку Україну. Насамперед тому, що «жорсткий» принцип поділу державної влади, що є визначальною ознакою президентської республіки, ніколи не був запроваджений у державне життя в Україні, хоча іноді у публіцистиці давалися визначення України навіть «президентською монархією» з «диктатурою президента».

До речі, вищі посадові особи держави в різні періоди визначали нашу державу президентсько-парламентською або парламентсько-президентською і ніколи — президентською. Мабуть, лише у 1999 р. пролунало бажання Президента: «Хочу зосередити владу в руках Президента». Водночас високо-посадовці та політики неодноразово стверджували про «нежиттєвість» обраної Україною форми державного правління.

Що ж до ефективності з точки зору організації публічної влади, форми правління, то завдяки наполегливим діям президентів Україна наближалась до президентської республіки, так це було і є дискусійним, особливо щодо взаємовідносин президента з парламентом, урядом, судовою владою, місцевим самоврядуванням.

Тут простежуються тенденції: зайвої централізації і, навіть, елементи авторитаризму; бюрократизації не лише державного апарату, що за складом втричі перевищував радянський державний апарат, а й інших сфер суспільного життя, що аж ніяк не сумісно із прагненням формування громадянського суспільства; посилення зв´язку влади з великим бізнесом, олігархічним капіталом; зловживання зверненнями до Конституційного Суду України, що у березні цього року призвело, навіть, до змін у статтях 44-45 Закону про Суд, правом вето, що, за підрахунками О. Лавринови-ча, започатковує третю сотню і є рекордом, що «ніколи не буде побито»; гіпертрофією апарату Президента, що має бути за Конституцією та законом суто патронатним органом поза будь-яких власно-розпорядчих повноважень; втілення так званого «президентського права», «указного права» Президента; зрештою, формування невідомого у світі симбіозу парламентсько-президентської республіки у центрі держави та президентсько-парламентської — на місцях, у регіонах.

12. Запитання Олександра Святоцького Марку Орзіху:

Як Ви вважаєте, для республіки України президентська форма державного правління підходить з точки зору її історії, менталітету українців, нарешті, ефективності організації влади в нашій державі? Чи не призведе це, не стане кроком встановлення в Україні авторитаризму? Адже демократія в нашій державі ще дуже молода і незріла.

Відповідь Марка Орзіха:

Наслідки встановлення в Україні президентської форми правління, дійсно, мають реальні загрози, про які Ви говорите. Це підтверджується й дуже загальною та толерантною характеристикою, що надано у відповіді на попереднє запитання.

Щодо історії, традицій, менталітету українців, думаю, що це аргументи не на користь президентської республіки. Про це свідчить давня та нова історія України, процеси, що ми спостерігали за останні роки. Цікавий матеріал щодо цих років міститься у збірнику публікацій журналістів газети Верховної Ради України «Голос України» — «Еволюція влади». Хоча матеріал є суто публіцистичним, його доцільно використовувати й у прикладній праці юристів, політологів, соціологів, у науково-дослідній роботі.

Примітно, що за хронікою подій, яку наводять автори видання, головним стрижнем для діяльності всіх Президентів України була боротьба за повноваження, незважаючи на те, що інколи ці повноваження перевищували конституційну компетенцію президента у класичній президентський республіці США та напівпрезидентській Франції, на модель якої неодноразово посилалися політики та науковці при вирішенні питань державотворення в сучасній Україні. До речі, ще на зорі становлення незалежної Української держави західні експерти звертали увагу на «величезний обсяг влади в руках Президента» України (Вольтер Тарнопольский), а Комісія Ради Європи «За демократію через право» (Венеціанська комісія), до думки якої в Україні ставляться з повагою, відмічала ще у 2003 р., що Україна просувається «до більш парламентської системи». У висновках щодо проекту Конституції України, запропонованого Президентом України, в середині червня цього року знову ж венеціанці надали критичну оцінку запропонованій конституційній моделі поділу повноважень між Парламентом, Президентом та Урядом. Проект «у дійсності не вирішує питання дуалізму виконавчої влади, який є одним із головних факторів політичної нестабільності, — читаємо у п. 66 Висновків комісії, — президентські повноваження залишаються переважно такими самими, що і тепер, і проект не вносить будь-яких змін у сучасну ситуацію з паралельними урядовими та президентськими механізмами» і таке інше.

Щодо мене, то я переконаний, що змішані форми державного правління з їх схильністю до дуалізму у системі влади, до взаємовтручання гілок влади, та дублювання повноважень, «абстрагуючись від особистостей», як говорить В. Литвин, не підходять для України. Це підтверджено нашим, нехай невеликим, досвідом державотворення, що у нас, крім того, відзначалося «недоговороздатністю» суб´єктів владних повноважень, несправністю «джентльменських угод» незалежно від рівня їх офіційності, неповагою до різноманіття думок щодо устрою держави, радикалізмом дій, вельми вільним ставленням до Права і Конституції України, що особливо небезпечно за відсутності сталих конституційних традицій, конституціоналі-зації державного і суспільного життя.

«Правильними», як вважали Аріс-тотель та Дж. Локк, «способами» державного правління, може бути для України, на мою думку, класичні парламентська або президентська республіки.

13. Запитання Олександра Святоцького Віталію Чушенку:

Як вплинув міжнародно-правовий досвід у питанні форми правління на Українську державу? Які моделі форми державного правління та їх характерні особливості знає історія Української держави?

Відповідь Віталія Чушенка:

Щоб держава як юридичне уособлення нації, як основна форма організації народу, оптимально виконувала властиві їй функції, вона має у процесі державотворення набути належної форми правління, тобто адекватно до покладених на неї завдань організувати центральну владу. Конституція України керується положенням, що державна влада будується на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу і судову. Сприйняття ж цієї концепції впливає на форму правління держави, що складається в Україні.

Різноманітність форм реалізації доктрини поділу влади свідчить про творче врахування світового досвіду національно-державних традицій, а також і політико-утилітарних міркувань, породжених життям, практикою тієї чи іншої країни.

Постає запитання: чи ідеї доктрини поділу влади були притаманні теорії та практиці українського державотворення? Історія конституціоналізму України дає позитивну відповідь на це запитання. Уважний аналіз першої української конституції — Угоди та Конституції П. Орлика 1710 р. дає змогу дійти висновку, що держава засновується на принципі поділу гілок влади: глава держави і виконавча влада уособлюються обраним Гетьманом і гетьманським урядом; праобраз зачатків парламенту бачимо у Загальній (генеральній) Раді, що складається із генеральної старшини, городових полковників і генеральних радників у кожному полку («по одній вибраній значній, старовинній, добророзумній та заслуженій особі»). Із Генеральною Радою Гетьман радиться «про цілісність Вітчизни, про її загальне добро і про всілякі публічні діла, нічого без їхнього дозволу й поради не зачинаючи приватною своєю владою…» Власне, продовжуючи характеристику принципів взаємовідносин виконавчої та представницької влади, у Конституції П. Орлика зазначається: «І як генеральна старшина, полковники й генеральні радники мають належно шанувати ясновельможного гетьмана. так і ясновельможному гетьманові взаємно шанувати їх і утримувати за товариство.» Ось це і є важелями взаємовпливу, врівноваження гілок влади у процесі їхньої взаємодії. П. Орлик формулює як самостійну гілку судову владу: «Переступників сам ясновельможний гетьман не має карати своєю приватною помстою та владою, а повинен таку справу, чи кримінальну, чи некримінальну, здати на військовий генеральний суд».

Причому П. Орлик як відомий український державний діяч уперше в історії виділяє як окрему гілку влади судову владу. Дж. Локк (1632-1704 рр.) розрізняв законодавчу, виконавчу і федеральну влади. Під федеральною він розумів право оголошення війни, укладення миру і трактатів, тобто питання, які за своєю сутністю належать до законодавчої чи виконавчої влади. Про окрему судову гілку влади у Дж. Локка не йдеться. А Ш. Монтеск´є видає працю «Дух законів» вже у 1748 р., де йдеться поряд із законодавчою та виконавчою, про судову владу. Оскільки Конституція П. Орлика була написана 1710 р., ім´я цього українського діяча має належати виключно до числа розробників доктрини поділу влади.

Основний Закон «Самостійної України» Спілки народу українського 1905 р. написаний під впливом ідей М. Драгоманова, Конституція Української Народної Республіки 1918 р. виходять при побудові державного механізму із концепції поділу влади. Так, за Конституцією УНР вищу законодавчу владу мали здійснювати Всенародні Збори, вища виконавча влада в УНР належить Раді Народних Міністрів, а вищим судовим органом є Генеральний Суд УНР.

Навіть цей короткий історичний огляд українського конституціоналізму підтверджує, що Україна не лише сприйняла, а й була активним учасником вироблення теорії поділу влади як однієї з важливих засад її державотворення.

14. Запитання Олександра Святоцького Віталію Чушенку:

Ґрунтуючись на історичному досвіді Української держави, яку б форму державного правління Ви вважали найбільш оптимальною для України?

Відповідь Віталія Чушенка:

Вирішуючи питання про форму правління в державі, необхідно враховувати суспільно-політичну ситуацію в державі. Свого часу вчені-консти-туціоналісти зазначали, що у парламенті мають зосереджуватися зрозумілі народові головні політичні напрями, а тому набувають значення і для держави. Чи можемо ми сьогодні говорити про те, що в суспільстві є сталі, з чітко визначеними програмами, політичні формування, які б підтримувалися переважною більшістю електора-ту. Такі партії, асоціації, об´єднання могли б стати ядром формування соціально-політичних платформ як необхідної умови комплектування сталого за своїм складом, професійного парламенту, що є передумовою впровадження парламентарної чи парламентсько-президентської моделі управління, про які нині тривають дискусії в Україні.

Причому йдеться не про «віртуальні структури (угрупування) людей, а про наявні організовані партії, які зрослися з історією народу, є сталими, з визначеною програмою і здатні виражати і спрямовувати розрізнені устремління громадян до загальної мети, оптимально організовувати політичне життя, засноване на свободі.

Впроваджувати представницьку форму правління, наголошував професор Б. Чичерін, навмання поклада-ючись на розважливість неорганізованого суспільства, яке перебуває у стані хвилювання, — це вершина політичної легковажності. Отже, чим менше єдності, злагоди у суспільстві, тим зосередженішою має бути влада.

Повертаючись до зарубіжного досвіду, нагадаю, що чимало держав Європи на початку ХХ ст., переживаючи період багатопартійної роздробленості, обирали неоднорідні за складом парламенти. А це заважало верховним представницьким установам утворювати гомогенну парламентарну більшість, яка б формувала сильний уряд. І як результат такого суспільно-політичного розвитку — поява елементів кризи демократії та парламентаризму. Як бачимо, схоже становище складається нині в Україні, і ми повинні зробити належні висновки з гіркого досвіду зарубіжного світу, аби не повторити його на наших теренах.

Виходячи з викладених міркувань, враховуючи складність соціально-економічних перетворень, які необхідно здійснити в країні, виправданими є прагнення сформувати такий правовий статус Глави держави, який би реально забезпечував йому можливість бути гарантом державного суверенітету, дотримання Конституції України, прав і свобод її громадян.

Щоправда, переживши період тоталітаризму, ми не убезпечені від його рецидивів сьогодні. А тому мають бути сформовані дієві правові важелі можливого взаємовпливу гілок влади. Повинна зростати роль колегіального народного представництва. Народне представництво насамперед є органом громадської думки, воно відображає справжній стан суспільства, ступінь його політичної зрілості. За допомогою народного представництва можна встановити дієвий контроль суспільства над державним управлінням. При цьому виникає можливість спрямувати тиснення «знизу» через інституціо-налізовані політико-правові канали, що стабілізуватиме розвиток суспільства. А це надзвичайно важливо для нашого сьогодення.

Отже, об´єктивно в нинішніх українських реаліях форма державного управління має бути змішаною.

Формулюючи теорію поділу влади, Ш. Монтеск´є керувався положенням, що влада за своєю сутністю є єдиною і неподільною. Отже, під час її «поділу» йшлося про виділення трьох основних функцій єдиної влади і про розмежування компетенції трьох груп органів, які здійснюють неподільну владу. Тобто кожна із трьох «влад» за змістом є певною функціонально-компетенцій-ною цілісністю трьох груп державних органів, які здійснюють єдину державну владу. Ні Ш. Монтеск´є, ні інші вчені не говорили про абсолютне відособлення трьох гілок влади. Останні координують свої дії, співпрацюють для досягнення спільної мети, взаємо-стримуючи одна одну у разі потреби. Втілення теорії в життя, як доводить світова практика, означало наділення кожної із гілок влади конкретними функціями і повноваженнями. Конституції, конституційне законодавство держав, які виходили із концепції поділу влади, закріплюючи самостійність кожної гілки влади, водночас містять норми про співпрацю її з іншими гілками влади. Причому конституційні положення про взаємо-стримання гілок влади за своїм змістом є нормами їх співпраці. І, на думку Ш. Монтеск´є, взаємостримання трьох гілок влади логічно передбачає їхній взаємонагляд і контроль. Незалежність (самостійність) гілок влади виключає лише пряму функціональ-но-компетенційну підміну їх сутності.

Як підтверджують наші реалії, останнє особливо стосується сфери виконавчої влади, взаємин Президента України з Кабінетом України. На нашу думку, як випливає із комплексного системного аналізу Конституції України, завдяки своїм повноваженням, які стосуються всіх сфер влади, Глава держави повинен, не підміняючи їх, у межах норм права урівноважувати окремі гілки влади в процесі досягнення ними спільної мети. Задля цього зафіксовані на конституційному рівні засади співпраці гілок влади мають бути доповнені конституційними законами (статутного характеру), які б кон-кретно-компетенційно визначали статус центральних органів державної влади як необхідна умова формування чіткого механізму їх взаємодії.

15. Запитання Олександра Святоцького Миколі Козюбрі:

Чим, на Вашу думку, необхідно керуватися і що враховувати при обранні тієї чи іншої форми правління? Яка форма правління є найбільш оптимальною на сьогодні для Української держави?

Відповідь Миколи Козюбри:

При обранні тієї чи іншої форми республіканського правління — парламентської, президентської або змішаної (президентсько-парламентської чи парламентсько-президентської, особливої відмінності між моделями, яких я не вбачаю) — недоречно керуватися, як це часто трапляється, особливо серед наших політиків, суб´єктивними оцінками типу «ця форма правління демо-кратичніша, а ця авторитарніша». Такого поняття, як найдемократичніша форма правління, в сучасному цивілізованому світі взагалі не існує. Адже навряд чи хтось наполягатиме на тому, що США з їхньою класично президентською формою правління є менш демократичною чи більш авторитарною державою, порівняно, скажімо, з Німеччиною або Італією, які обрали парламентську форму правління, чи з Францією, де діє змішана, президентсько-парламентська форма правління.

Форма правління має обиратися з урахуванням історичних, культурних, політичних, соціонаціональних та інших особливостей тієї чи іншої країни.

Модель організації вищих органів державної влади, яка ефективно функціонує в одній країні і в одних умовах, може виявитись непридатною для іншої країни з іншими умовами.

Саме цим, як на мене, слід керуватися при конструюванні форми державного правління для України; механічні запозичення тут є безперспективними.

Модель змішаної форми державного правління в сучасних українських умовах є найбільш придатною для нашої країни. Перехід до чистої (класичної) парламентської форми правління типу Німеччини, Італії та деяких інших країн, до чого закликають деякі політичні сили чи їхні представники, матиме для України, на мою думку, не стільки позитивні, скільки негативні наслідки.

Приклад ФРН, на який часто посилаються прихильники парламентської форми правління, не є переконливим.

По-перше, суспільна свідомість у Німеччині після Другої світової війни зазнала кардинальних змін. Прихильників тоталітаризму (який став можливим, до речі, завдяки використанню парламентської демократії) на сьогодні у ФРН майже немає, в той час як про свідомість значної частини населення України цього сказати не можна. Ностальгія за «міцною рукою», а інколи і за відвертим сталінізмом у нашій країні, як свідчать дослідження, зберігає свої позиції.

По-друге, Німеччина має розвинену партійну систему — кілька авторитетних партій, які здатні, якщо не самі, то в блоці з іншими партіями, завоювати більшість у парламенті, створити парламентську коаліцію і сформувати стабільний уряд (цьому сприяє і так званий конструктивний вотум недовіри).

В Україні цивілізована багатопартійність тільки формується, а коаліції створюються зовсім не на ідеологічній основі.

По-третє, про що забувають політики, посилаючись на досвід ФРН? У Німеччині існує сильна, незалежна судова влада, зокрема найавторитетніший у Європі Федеральний Конституційний Суд, розгалужена система судів загальної юрисдикції, які здатні здійснювати ефективний контроль за діяльністю законодавчої та виконавчої влади, оберігаючи суспільство від надмірної концентрації влади в руках якогось одного органу чи, тим паче, особи. Власне, суди відіграють провідну, системостворюю-чу роль у механізмах стримувань і противаг.

Усе це в Україні наразі відсутнє. Парламентаризм за таких умов може перетворитись на свою протилежність: диктат уряду над парламентом, а точніше, над «коаліцією», може стати домінуючим. Певні симптоми цього даються взнаки вже сьогодні.

Певною противагою такій узурпації влади в нинішніх умовах може і повинен стати інститут всенародно обраного президента. Тому не випадково в конституційному розвитку ряду посткомуністичних країн Європи відбувається поступове введення прямого порядку виборів глави держави — президента (Болгарія, Польща, Словенія тощо).

Взагалі в Європі, на яку так полюбляють посилатися прихильники класичної парламентської форми правління, держав з такою моделлю організації вищих органів державної влади не так вже й багато.

Доречно у цьому зв´язку вкотре згадати слова відомого австрійського політичного діяча К. Меттерніха про те, що представницьке правління — це «важкий і примхливий інструмент», який вимагає чудових музикантів і підготовлених слухачів. Як на мене, поки що парламент України, тим паче у нинішньому його складі, не спроможний вести «головну партію» в різноголосому політичному оркестрі. Не готове до парламентаризму в його класичному вигляді й наше суспільство.

Великий сумнів викликають також пропозиції про запровадження в Україні класичної президентської форми правління: «Як у США». Говорячи відверто, на початку 90-х років минулого століття, коли мені довелося долучитися до підготовки спочатку концепції, а потім і проектів нової Конституції України, я вважав, враховуючи наші історичні традиції гетьманства, що запровадження в Україні цієї моделі (можливо, навіть з відповідною назвою) було б доцільним. Проте у процесі глибшого ознайомлення із зарубіжним досвідом дійшов висновку, що президентська форма правління, зважаючи на нинішні українські реалії, також становить загрозу жорсткого авторитаризму. Це підтверджує досвід багатьох південноамериканських і африканських країн, які запозичили названу модель у США, перенісши її на непідготовле-ний ґрунт. Наслідком цього стало переродження президентської форми правління у фактично диктаторський режим. До цього варто додати, що в Європі президентських республік де-юре, тобто за конституціями європейських держав, не існує. Якщо ми справді орієнтуємося на європейські стандарти і цінності, маємо це враховувати.

Інколи доводиться чути і читати про те, що змішана форма республіканського правління неминуче призводить до так званого дуалізму виконавчої влади, який нібито породжує конфлікти між президентом і урядом, а тому має бути подоланий шляхом відмови від названої моделі правління або ж у разі її збереження, принаймні, завдяки максимально чіткому поділу повноважень між ними.

Насправді ж дуалізм не лише у змішаних, а й парламентських формах правління не є чимось негативним. Це, як слушно зазначається в літературі, своєрідна константа у діяльності сучасних європейських держав. Виконавча влада поділена між президентом республіки (Франція, Італія, ФРН, Греція, Португалія, Ірландія, Фінляндія, Австрія) або монархом (Велика Британія, Бельгія, Нідерланди, Норвегія, Швеція, Данія, Іспанія) та урядом.

Глава держави у країнах з дуалістичною виконавчою владою в умовах багатопартійності в країні та багато-партійного складу парламенту часто відіграє роль арбітра між політичними силами, особливо при формуванні уряду за відсутності в парламенті монопольно пануючої партії.

«Одноголова» виконавча влада» на думку багатьох зарубіжних конституціоналістів» є небезпечною, оскільки можлива надмірна концентрація влади в руках парламенту (точніше — парламентської більшості) та урядуІнша річ, що дуалізм виконавчої влади в Україні спотворений тим, що існує не один центр управління, якиммає бути уряд, а два чи навіть три таких центри. Це, справді, явище ненормальне і його необхідно усувати в процесі конституційної реформи.Не останню роль у налагодженні конструктивної співпраці між «трикутником» відіграють також особисті якості президента, голів парламенту і уряду.

 

Висновок головного редактора за результатами форуму:

При конструюванні форми державного правління для України слід виходити з такого:

1. Ефективність і стабільність парламентської республіки залежать від розвиненої партійної системи, авторитету політичних партій, від існуючої в державі виборчої системи; у парламентській формі правління важко забезпечити плідну роботу коаліційного уряду, а нестабільність коаліцій веде до частої зміни урядів і несталості політичної системи в цілому; для цієї форми правління характерною та парадоксальною є тенденція приниження ролі парламенту й узурпація урядом законодавчої влади.

2. У рамках президентської республіки посилюється протистояння законодавчої та виконавчої влади, особливо коли обраний народом президент представляє одну партію, а більшість депутатів парламенту належать до інших партій або їх блоків; зазначена форма правління, зважаючи на нинішні українські реалії, становить реальну загрозу жорсткого авторитаризму.

3. Змішана форма державного правління є більш гнучкою, оскільки об´єднує елементи як президентської, так і парламентської форм правління; вона є своєрідним синтезом кількох форм правління, узагальнює історичний досвід французького бонапартизму, американського президенціалізму й британської концепції сильного прем´єр-міністра.

4. Вирішувати питання щодо форми державного правління не можна, не враховуючи суспільно-політичну ситуацію в Україні, для якої характерним є: а) суспільство в країні сьогодні не організоване, перебуває у стані хвилювання, що, в свою чергу, передбачає відсутність в ньому єдності та злагодженості; б) у суспільстві відсутні сталі, з чітко визначеними програмами, політичні партії, асоціації, об´єднання, які б підтримувалися більшістю чи переважною більшістю народу, багатопартійна роздробленість; в) існуюча пропорційна система виборів фактично обмежила право громадян бути обраними до представницьких органів влади.

Отже, в сучасних умовах модель змішаної форми державного правління є найбільш придатною для нашої країни.