Тема правотворчества является весьма популярной в современ­ной правовой науке. Можно отметить достаточно большое количе­ство трудов, посвященных правотвор­честву, особенно это касается россий­ских исследователей, в подходах кото­рых прослеживается преемственность с разработками советской юридичес­кой науки, в которой правотворчеству также уделялось достаточно большое внимание. Именно указанная преем­ственность, на наш взгляд, предопре­делила глубокие научные подходы к правотворчеству в российской науке, исследование данной проблематики на высоком научном уровне.

Белорусские правоведы также ана­лизируют современные процессы в правотворческой сфере [1-6]. Одна из первых коллективных монографий на данную тему была издана в 1997 г. Белорусским институтом государст­венного строительства и законода­тельства [7]. Следует упомянуть так­же и многочисленные публикации коллектива Национального центра законодательства и правовых иссле­дований, идущего в авангарде нормотворческой деятельности в нашем государстве.

Анализ литературы показывает, что в Беларуси нормотворчество в своем практическом аспекте прошло, к упре­ку ученым, более долгий путь, чем его научное обеспечение. Принятый в 2000 г. Закон «О нормативных право­вых актах Республики Беларусь» стал революционным шагом для право­творческой сферы. Разработка Правил подготовки нормативных правовых актов, утвержденных указом Прези­дента 2003 г., а также подготовка их комментария потребовали от практи­ков обобщения, осмысления и анализа накопленного опыта.

На наш взгляд, наиболее точным и соответствующим объективным про­цессам в обществе является широкое понимание правотворчества как про­цесса, деятельности по созданию нормативных правовых актов, начи­ная от исследования и анализа законо­мерностей определенных обществен­ных отношений и вызревания самой идеи правового регулирования до ее воплощения в соответствии с юриди­ческими процедурами в текстах нор­мативных правовых актов.

На начальном этапе формирования правовой нормы можно увидеть воз­никновение объективно обусловлен­ной экономической, политической или иной общественной потребности в правовом регулировании обществен­ных отношений; далее — осознание и осмысление данной потребности, «вы­зревание» идеи права; в последую­щем — выражение этой идеи в госу­дарственной воле, деятельности спе­циально уполномоченных субъектов. Такой подход к явлению правообразования носит широкий характер.

Известный белорусский теоретик права, профессор С. Дробязко, выде­ляет три уровня в процессе формиро­вания правовых норм: правообразование (действуют объективные силы природы и общества, влияющие на пра­восознание; организационный фактор отсутствует, стихийное право «снизу», усилиями индивидов и их объедине­ний на основе саморегуляции общест­ва); правотворчество (выражается в деятельности государственных струк­тур, когда на основе научно-теорети­ческого и профессионально-юридиче­ского правосознания подготавлива­ются проекты соответствующих источников права); правоустановление (объективация источника права в соответствие с процедурой) [8, 218].

Теория разграничения права и за­кона (в аспекте либертарно-юридической концепции правопонимания, раз­работанной известным российским ученым В. Нерсесянцем) исходит из того, что в процессе осуществления за­конодательной деятельности создают­ся законы, но не право как объектив­ное социальное явление. Право в дан­ном случае выступает не как результат государственно-властной воли, а как форма общественного развития, опре­деленный итог социально-историчес­кого процесса.

В качестве наиболее яркого приме­ра данного подхода можно привести правоустановительную деятельность в сфере прав и свобод человека, где государственные органы не создают права и свободы, а гарантируют (как правило, в конституции) в качестве норм позитивного права. При этом многообразие видов правоустанови-тельной деятельности обусловлено особенностями закрепления правово­го содержания источников права, от санкционирования правовых обычаев как исторически сложившихся правил поведения до прямого государствен­ного нормотворчества с результатом в форме нормативного акта. При этом термин «нормотворчество» активно используется наряду с «правоустанов­лением», обозначая деятельность го­сударственных органов по принятию (изданию) соответствующих актов нормативного содержания, носящих, как правило, подзаконный характер, употребляется в контексте ведомст­венного нормотворчества, корпора­тивного нормотворчества и т. д.

Можно привести пример и доста­точно краткой дефиниции термина «правотворчество» — процесс созда­ния правовых норм. При этом сами ис­следователи подчеркивают, что право не «творят» авторы нормативных тек­стов [9, 268]. В процессе создания пра­вовых норм право не «творится», по­скольку дается каждому человеку природой от рождения. Создаваемая в процессе правотворчества норма при­звана указать выход из тех ситуаций, когда отношения между людьми неяс­ны, либо возникает спор, либо совер­шается деяние, имеющее признаки правонарушения; правовые нормы подсказывают, где право и неправо в сложных или неопределенных с точки зрения права ситуациях.

Говоря о правотворчестве и нормо­творчестве, сложно согласиться с той точкой зрения, что к правотворчеству относится только деятельность по разработке и принятию законов, а все подзаконные акты — результат нормо­творчества. Согласно этой точке зре­ния подзаконные акты должны осно­вываться исключительно на нормах законов либо не носить в полной мере всеобщего, общеобязательного харак­тера, распространяясь только в рамках ведомств или отдельных отраслей эко­номики. Представляется, что боль­шую часть системы законодательства, сложную, многоуровневую в любом государстве, нельзя одним «теорети­ческим посылом» «оторвать» от права.

Необходимо подчеркнуть, что уже с весьма ранних ступеней развития процесс правообразования приобрета­ет целеустремленный, целенаправлен­ный характер. Объективно обуслов­ленные потребности правового регу­лирования опосредуются различными общественными интересами, а послед­ние выражаются как в политических решениях партий, иных политических образований, так и в складывающемся мнении различных общественных ин­ститутов, а также решениях государст­венных органов. Представляется, что данные объективные общественные отношения обуславливают процессы правотворчества.

В правовой науке устоялась точка зрения о том, что право в силу своей объективной регулятивной природы опосредует динамику общественного развития, отвечает общественным по­требностям и интересам. При этом следует учитывать, что если ранее под объективными условиями правоведы имели в виду прежде всего социально-экономические условия, то в настоя­щее время «экономический базис» до­полнен духовной жизнью общества, его культурным срезом, в том числе ценностями, традициями и др. Бело­русский ученый-правовед А. Соколо­ва, чья работа посвящена проблемам правообразования в русле социологии права, анализируя процесс правообра­зования, связывает его начало с выяв­лением социальных потребностей [2].

Непосредственно правотворческий компонент в процессе формирования нрава имеет деятельность государства, его компетентных, специально упол­номоченных на правотворческую дея­тельность органов. Правотворчество можно определить в узком смысле как завершающую процесс формирования права деятельность компетентных нормотворческих органов государст­ва, в результате которой интересы и потребности общества выражаются в юридических текстах. Правотворчест­во, как уже говорилось, представляет­ся более целенаправленным, более ак­тивным процессом в сравнении с правообразованием. Возможно, это обус­ловлено тем, что появляется «государ­ственная воля» — в процесс правооб­разования вступают нормотворческие государственные органы.

При этом аксиологическое «изме­рение» права позволяет в настоящее время различать то, что соответствует духу, смыслу, природе права, и то, что отражает позитивистское «обслужи­вание» произвола власти, диктата силы. В данном случае ценностная характеристика права приобретает ре­шающее значение.

При всей широте дискуссии о соот­ношении права и закона следует со­гласиться с той точкой зрения, что теоретические правовые школы, кото­рые представляют это направление правопонимания, скорее всего не при­живаются и не приживутся в конкрет­ной деятельности правоприменитель­ных органов и иных субъектов права. Статья закона, писаное позитивное право составляют основу действую­щего правового регулирования. Одна­ко правовые ценности, идеалы, право­вые принципы общества должны взаи­модействовать с позитивным правом, учитываться в правотворчестве, вли­ять на правоприменителя. Теоретичес­кие «битвы» при различных подходах к формулированию идеи права не так абстрактны, как представляется прак­тикам юридической профессии. Осо­знаем ли мы, в какой системе ценност­ных координат может быть провозгла­шено, что «человек, его права, свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностью и целью общества и государства» (ч. 1 ст. 2 Конституции Республики Беларусь)? Осмыслена ли в современном правосознании глу­бина того положения, что только в правовом государстве возможно со­здание эффективных норм и правил, «вызреваемых» в саморегулировании гражданского общества, когда законо­дательство выступает одной из форм ограничения государства в пользу реа­лизации свободы индивида?..

Белорусские теоретики права, авто­ры известного учебника по теории права и государства, отмечают, что ис­торически выработанные ценности цивилизации или философские кате­гории (добро, благо, свобода, равенст­во, воля, справедливость) не могут ре­шить все вопросы в практической юридической работе по выявлению «истинно правовых» законодательных норм [10]. Существует ли вообще «полная справедливость для всех», как оценивать в истории права зако­ны, которые нельзя назвать даже ми­нимально справедливыми, и, самое главное, чье мнение о справедливости того или иного закона считать глав­ным и что делать с «неправильными законами» юристу?

Ответ напрашивается сам собой — поскольку «безупречных критериев» справедливого не было и нет, «опреде­лять справедливость мнением боль­шинства дело весьма сомнительное» [10, 328], соблюдение «юридического акта, принятого надлежащим обра­зом», — это единственно возможный вывод (и выход) для юриста, перед ко­торым стоит задача привести в соот­ветствие с законодательством те или иные отношения, решить вопрос о праве собственности, аренды и т. п., или же для судьи, который опять же в соответствии с законом должен разре­шить спор в пользу одной из сторон. Иными словами, когда речь идет о правоприменении, правоисполнении, о тех субъектах, которые действуют в правовом поле, являются участника­ми отношений, урегулированных за­коном.

Однако есть другая опасность. Нельзя подходить к деятельности за­конодателя с позиций позитивизма, когда можно придать значение права любому властному решению, сформу­лированному в процессе соблюдения законодательной процедуры. Как от­мечал В. Нерсесянц, «ключевую роль» в процессе правообразования играет «адекватная формулировка в виде норм законодательства, объективно обусловленных реальными общест­венными отношениями и содействую­щих их нормальному, прогрессивно-поступательному развитию правовых форм, норм и принципов» [11, 348]. Законодатель только в том случае представит обществу эффективный и необходимый ему закон, если его ба­зой и основой будет являться право­вая норма.

На наш взгляд, эту проблему -сложного взаимодействия объективи­рованного права и надпозитивных оценок и принципов — можно решить через призму писаной конституции государства, того документа, где юри­дически закреплены принципы, цели, идеалы общества [12].

При этом следует учитывать неод­нородность правовых норм, их иерар­хию и многоуровневость. Исходя из аксиологического подхода к праву, учитывая такие принципы существо­вания права в обществе, как динамизм (постоянные изменения, отражающие общественные процессы) и консерва­тизм (или историзм как преемствен­ность, сложившуюся по мере разви­тия самого права, «верность традици­онным ценностям», свойственную правосуществованию), можно выде­лить несколько групп правовых норм. Прежде всего это нормы, вытекающие из опыта всего цивилизационного развития человечества, отражающие важнейшие принципы общественных закономерностей, которые берут на­чало еще от биологических законов выживания. Они практически едины у всех народов, их придерживается мораль и проповедует религия, и в ос­нове своей их можно свести к пяти библейским заповедям, регулирую­щим отношения человека к человеку. Далее — нормы права, представляю­щие собой нормы-ценности, отражаю­щие современные ценности общества, современные понятия социальной справедливости, прав и свобод граж­дан, правового государства и т. п. Как общечеловеческие ценности, на гло­бальном уровне они закреплены в международных пактах, конвенциях, иных международных документах, на государственном уровне — в консти­туциях государств. Конституция Рес­публики Беларусь также содержит многие новые нормы, отразившие из­менения в общественной жизни, включая верховенство права, приори­тет прав человека, взаимную ответст­венность гражданина и государства, правомочия властей, независимость судебной системы, новые гарантии за­конности и др.

Наряду с указанными нормами-ценностями (что автор уже обосновы­вал) [13], можно выделить группу норм, благодаря которым общество может не только регулировать, но и ускорять свое развитие, либо искоре­нять различные общественные тен­денции, образовывать новые законо­мерности, вызывать к активным дей­ствиям те или иные общественные си­лы. К этой группе актов, по нашему мнению, относятся и нормы, регули­рующие, как уже указывалось, «про­блемные ситуации» (по определению Ю. Тихомирова), в содержании кото­рых прослеживается активный поиск законодателя надлежащей формы, характерный для временной неустой­чивости общественных отношений, для случаев отсутствия стандартного разрешения новых ситуаций, вырабо­танных правил. Очевидно, к этой же группе актов восходит и выбор между правом и неправом в неясных ситуа­циях, и массив законодательных актов, принятый в начале 90-х годов, направленный на создание новых эко­номических, налоговых, финансовых, таможенных отношений в Республике Беларусь, отразивших потребность в правовом регулировании новых обще­ственных процессов.

В определенных исторических ус­ловиях, как правило, во время корен­ных перемен общественного строя нормы права могут существенно опережать складывание объективных закономерностей в развитии общест­венных отношений. Законодатель мо­жет не только выявлять и закреплять модели общественного развития, но и предлагать принципиально новую мо­дель возможных отношений. Эта груп­па норм позволяет увидеть существен­ную роль права в общественном «предвидении» и прогнозировании. Такие нормы по своей природе, в своем общем виде близки к законодатель­ному (нормотворческому) экспери­менту. Именно эта группа норм иногда «кружит голову» нормотворцам-практикам, порождая иллюзию, что по­средством правовой формы можно ре­шить все проблемы общества.

Уже говорилось о том, что реаль­ность познается научными способами и средствами как наиболее точными и адекватными, а в последующем отра­жается в позитивном праве. Узкая трактовка правотворчества искажает механизмы отражения закономернос­тей общественных отношений в праве. Хочется еще раз подчеркнуть, что только для узкого круга обществен­ных отношений законодатель (нормотворец) может предложить модель действий с прогностическим эффек­том. В целом же нормативный право­вой акт прежде всего выявляет уже су­ществующие закономерности общест­венных отношений, их природу, имею­щуюся объективную связь явлений.

При этом не следует отрицать и возможного негативного влияния со стороны общества на правотворчес­кий процесс, когда под воздействие узких интересов политических, про­фессиональных, бюрократических элит, лоббизма в его худшем смысле закон искажает баланс общественных интересов, противоречит принципам справедливости, равенства, прогресса. В этом аспекте, по мнению автора, как раз и эффективна теория разграниче­ния права и закона: закон должен отражать объективные отношения, тот баланс, компромисс, который сложил­ся в обществе.

Но при всей необходимости соот­ветствия права общественным отно­шениям, их надлежащему правовому обеспечению решение о принятии каждого нормативного правового акта должно быть ответственным. Тенден­ция по ускорению нормотворческого процесса привела к тому, что в Белару­си с каждым годом актов принимается все больше, в среднем на 10 % [14]. Од­нако поспешность принятия правово­го акта, влекущая отсутствие тщатель­ного изучения проблемы и прогноза последствий, негативно сказывается на нормотворческом процессе в целом. Ревизия законодательной базы как по Республике, так и в каждом нормо­творческом органе, показала, что в от­дельные акты, в особенности это каса­ется актов местных исполнительных и распорядительных органов, вносились изменения в течение месяца со дня их принятия (около 17 % актов). Такие тенденции делают особенно актуаль­ным прогнозирование последствий принятия акта законодательства [15]. Подробный анализ методологии про­гнозирования последствий принятия нормативного правового акта содер­жится в «Методических рекомендаци­ях по прогнозированию последствий принятия (издания) нормативного правового акта». В качестве основных методов там предложены: проведение экспертиз; изучение опыта регулирова­ния схожих правоотношений в зару­бежных государствах; оценка проекта нормативного правового акта право­применителями (иными адресатами проекта) с точки зрения последствий; моделирование — варианты развития общественных отношений в результате принятия акта, эксперимент. Высказа­на также точка зрения о том, что оцен­ка вероятностных последствий приня­тия акта может осуществляться и с ис­пользованием самых современных на­учных направлений — кибернетики, информатики [16]. Представляется, что здесь есть большое поле деятельно­сти для представителей точных наук.

В комплексном подходе к «работе» закона — разработка, принятие, ин­формирование, использование — есть еще аспект, который как никакой дру­гой способен в современных условиях обеспечить действенность закона, од­нако он чаще всего недооценивается.

Речь идет о законодательном надзоре за применением закона, специальном изучении (мониторинг парламента за проблемами применения закона) его действия на практике.

 

ИСПОЛЬЗОВАННЫЕ МАТЕРИАЛЫ

1.Сшъченко П. В. Закон : Проблемы этимологии, социологии и логики / ред. С. Ф. Сокол. — Минск, 1993. — 119 с.

2.Соколова А. А. Социальные аспекты правообразования. — Минск, 2003. — 160 с.

3.Реут В. И. Нормотворчество главы государства : отечественный опыт и зарубежная практика / Ин-т соц.-полит, исслед. при Администрации Президента Республики Беларусь. — Минск, 2004. — 187 с.

4.Василевич Г. А. Источники белорусского права : принципы, нормативные акты, обычаи, преце­денты, доктрина. — Минск, 2005. — 188 с.

5.Гуйда Е. П. Законодательная деятельность в Республике Беларусь : состояние и развитие. — Минск, 2005. — 60 с.

6.Мурашко Л. О. Нормотворческое пространство : проблемы правообразования в Республике Беларусь. — Минск, 2008. — 205 с.

7.Правотворческая деятельность в Республике Беларусь. — Минск, 1997. — 273 с.

8.Дробязко С. Г. Общая теория права : учеб. пособие для вузов / С. Г. Дробязко, В. С. Козлов. — Минск, 2005. — 464 с.

9.Теория государства и права : учеб. для вузов / под ред. M. М. Рассолова, В. О. Лучина, Б. С. Эб-зеева. — М., 2000. — 640 с.

10. Вишневский А. Ф. Общая теория государства и права : учеб. — 2-е изд., перераб. и доп. / А. Ф. Вишневский, Н. А. Горбаток, В. А. Кучинский ; под общ. ред. проф. В. А. Кучинского. — М., 2006. — 576 с.

11. Нерсесянц В. С. Право и закон. — М., 1983. — 660 с.

12. Мурашко Л. О. Решения Конституционного Суда как модель применения конституционных норм // Право Беларуси. — 2003. — № 33. — С. 44—46.

13. Мурашко Л. О. Поиск права. — Минск, 2004. — 168 с.

14 Заболотец С. Законы работают на укрепление государства // Беларуская думка. — 2007. — №4.-С. 16-19.

15. Прогнозирование последствий принятия нормативных правовых актов и анализ правопримени­тельной практики. Сборник материалов. — Минск, 2005. — 316 с.

16. Залесский В. В. Законы природы и законы юридические // Журнал российского права. — 2007. -№ 10. — С. 35-41.