Захист прав людини в Європейському Союзі

Повага та захист прав людини є одним із керівних напрямів діяльності Європейського Союзу відповідно до цілей та принципів цієї організації, закріплених в установчих договорах. Будь-яка європейська країна, яка дотримується принципів свободи, демократії, поваги прав людини та основних свобод, а також верховенства права, може звернутися до ЄС із заявою про членство, як це передбачено статтями 6 та 49 Договору про Європейський Союз [1]. Критерії, яким мають відповідати країни-кандидати на вступ до Європейського Союзу (Копенгагенські критерії), були схвалені на засіданні Європейської Ради у Копенгагені у червні 1993 р. Згідно з ними членство в ЄС під кутом зору політичних стандартів вимагає від країни-кандидата стабільності інститутів, що гарантують демократію, верховенство права, повагу права людини і захист меншин.

Країни, які бажають стати членами ЄС, повинні не лише закріпити принципи демократії та верховенства права у своїх конституціях, а й втілювати їх у повсякденне життя. Конституції країн-заявників мають гарантувати демократичні свободи, включаючи політичний плюралізм, свободу слова і свободу совісті. Вони встановлюють демократичні інститути та незалежні органи правосуддя, органи конституційної юрисдикції, що створює умови для нормального функціонування державних установ, проведення вільних і справедливих виборів, періодичної зміни правлячої парламентської більшості, а також визнання важливої ролі опозиції у політичному житті. Зокрема, Порядок денний асоціації Україна — ЄС для підготовки та сприяння імплементації Угоди про асоціацію від 23 листопада 2009 р. містить положення щодо реалізації діалогу між Україною та Європейським Союзом у сфері забезпечення поваги прав людини та основних свобод шляхом усебічного співробітництва з питань захисту прав людини і основних свобод, охоплюючи як індивідуальні випадки, так і питання, які стосуються інструментів міжнародного права та прав людини [2, 577].

Слід зазначити, що проблема закріплення принципу поваги до прав людини в документах ЄС є досить малодослідженою у вітчизняній літературі. Серед українських науковців цій проблематиці приділяли увагу Л. Заблоцька, О. Усенко, А. Федорова, Н. Шишкова, О. Дмитренко, А. Юдківська. Більшість досліджень належить англійським, французьким, німецьким та російським авторам, зокрема таким як К. Кунерт, Ф. Шоркопф, Ж-К. Жунке, Ф. Джейкобз, Е. Мейер, С. Роос, Ю. Кашкін та ін. Отже, дослідження стандартів захисту прав людини в ЄС є актуальним для української правової науки, оскільки результати такого дослідження можуть бути використані під час визначення пріоритетних сфер удосконалення системи захисту прав людини в межах нашої держави та наближення цієї системи до європейських стандартів.

В Європейському Союзі не існує цілісного механізму захисту прав людини. Національну систему захисту прав людини, яка функціонує в державах-членах, доповнює система захисту на рівні Євросоюзу. Окрім цього, захист прав і свобод людини здійснюється в межах Ради Європи, учасниками якої є всі держави — члени Євросоюзу. Формування системи правових норм на рівні Євросоюзу, що забезпечують захист прав і свобод людини, відбулося поступово, а ця система має значний потенціал для свого розвитку.

На перших етапах своєї діяльності ЄС не приділяв значної уваги питанням захисту прав людини в об’єднанні. Вважалося, що ці питання перебувають поза межами економічної інтеграції, що знайшло своє відображення як у відсутності переліку прав людини в установчих договорах про Європейські Співтовариства, так і в рішеннях Суду ЄС (справи 1/58 Stark [1958]; 36-38, 40 Geitling [1960]). Положення права ЄС тлумачились як такі, що мають пріоритет щодо положень національних конституцій дер- жав-членів, які стосувалися прав і свобод людини. Тому не існувало побоювань з боку інститутів ЄС, що держави-члени можуть вимагати приведення положень права ЄС у відповідність до їх внутрішнього права щодо захисту прав людини.

З другого боку, компетенція інститутів Європейських Співтовариств у сфері захисту прав людини була обмеженою. Суд ЄС не мав кримінальної юрисдикції, що звужувало його можливості займатися питаннями захисту прав і свобод людини. При розгляді справ тільки час від часу йому доводилося займатися політичними і соціальними правами. Тому Суд ЄС не розглядав питання захисту прав людини систематично. Проте саме Суд ЄС почав процес поширення компетенції Співтовариств на сферу захисту прав людини. Певний тиск на нього здійснювали національні конституційні суди, відмовляючись визнавати примат права Європейських Співтовариств, якщо воно не гарантує захисту прав людини.

Уперше принцип захисту прав людини у праві Європейських Співтовариств був визнаний Судом ЄС у справі 29/69 Stauder [1970]. Вона стосувалася вимоги з боку одержувача соціальної допомоги скасувати зазначення даних про його особу (ім’я та адреса) на купоні, що надавався для отримання продукції за пільговими цінами як соціальна допомога. Суд ЄС визнав, що рішення Комісії 1969 р., яке надавало державам-членам дозвіл на встановлення пільгових цін для певних категорій населення, не містить нічого такого, що здатне порушити основні права людини, які охороняються Судом ЄС і закріплені у загальних принципах права Європейських Співтовариств. Тому тут йдеться не про порушення прав людини з боку інститутів об’єднання, а про необхідність внесення змін до внутрішнього законодавства, яке регламентує користування пільгами. Вимога зазначати на купоні персональні дані порушує права людини і не є необхідною. Тим самим поняття основних прав людини вперше було визнано загальним принципом права Європейських Співтовариств.

У справі 11/70 Internationale Handelsgesellschaft (1972 р.), в якій йшлося про запровадження ліцензій на експорт сільськогосподарської продукції у межах спільної сільськогосподарської політики, Суд ЄС визнав, що основні права людини є складовою конституційних принципів, спільних для держав — членів Європейських Співтовариств. Суд ЄС має захищати основні права людини шляхом застосування відповідних положень конституцій і міжнародних угод із захисту прав людини, учасниками яких є держави-члени. При цьому Суд ЄС вирішив, що він має виводити основні права, враховуючи автономний розвиток основних принципів Співтовариств. Охорона цих прав згідно зі спільними конституційними традиціями держав-членів має забезпечуватися в межах структури і цілей Європейських Співтовариств. Суд ЄС зазначив, що джерелом юридичної сили концепції прав людини є право Європейських Співтовариств. При цьому Суд ЄС застосовує національні конституції та міжнародні договори держав-членів, які стосуються захисту прав людини, не як джерела права Європейських Співтовариств, а як джерела пізнання права, з яких він виводить основні права з урахуванням інтересів Співтовариств.

У справі 136/79 National Panasonic (1980 р.) Суд ЄС вирішив, що хоча Європейська конвенція із захисту прав людини і основних свобод 1950 р. не є складовою права ЄС, її положення повинні виконуватися. Тому будь-які заходи, ухвалені в межах ЄС, не будуть дійсними, якщо вони суперечать Конвенції.

Таким чином, завдяки практиці Суду ЄС права людини були віднесені до загальних принципів права Європейських Співтовариств.

Поступово в Європі почали формуватися дві самостійні системи захисту прав людини — в межах Ради Європи і Європейських Співтовариств. При цьому система захисту, яка створювалась у Співтовариствах, була фрагментарною. На перших етапах свого існування вона охоплювала переважно економічні права. Пануючою була ідеологія «ринкової людини».

Подальший розвиток європейської інтеграції, поширення її на політичну сферу, а також сферу юстиції та внутрішніх справ супроводжувався подальшою появою рішень судів держав-членів, у яких вони відмовлялись визнавати примат права Співтовариств стосовно внутрішнього конституційного законодавства про права і свободи людини. Це спонукало держави-члени і органи Співтовариств звернути більшу увагу на захист прав людини. З’явилася ціла низка документів, у яких була зроблена спроба визначити основні права і свободи людини в межах Європейських Співтовариств. До них можна віднести Європейську соціальну хартію 1961 р., Декларацію основних прав і свобод 1989 р., Хартію основних соціальних прав працівників 1989 р. тощо.

Важливе значення для визнання прав людини складовою права Європейських Співтовариств стало ухвалення Єдиного європейського акта 1986 р. У його преамбулі було закріплено посилання на Європейську конвенцію про захист прав людини і основних свобод 1950 р. (ЄКПЛ) як на основу для підтримки демократії.

Після заснування Європейського Союзу у 1993 р. активізувалася робота щодо створення каталогу основних прав, який враховував би положення Європейської конвенції 1950 р., а також містив фундаментальні права, що стосувалися б громадян Союзу. У Договір про ЄС була включена стаття F, з’явилося положення про повагу з боку Союзу фундаментальних прав людини, гарантованих Європейською конвенцією 1950 р., а також загальних принципів права Співтовариства, передбачених спільними для всіх держав-членів конституційними традиціями.

Це положення перейшло у ст. 6 Амстердамського договору про Євросоюз 1997 р. Проте Євросоюз відмовився підписати саму Конвенцію, переклавши вирішення цього питання на дер- жав-членів.

Організацією, для якої сфера захисту прав і свобод людини традиційно залишається однією з головних, є Рада Європи. Вона була створена у 1949 р. Згідно зі статутом Ради Європи ця організація має сприяти утвердженню духовних і моральних цінностей, які є загальним доробком їхніх народів та джерелом принципів свободи особи, політичної свободи і верховенства права, що лежать в основі справжньої демократії.

З самого початку свого існування Європейські Співтовариства започаткували тісні відносини з Радою Європи. У Договорі про заснування Європейського Співтовариства була передбачена навіть окрема ст. 303 [8] (нині ст. 220 Договору про функціонування ЄС), яка закріплювала необхідність встановлення відповідних форм співпраці з Радою Європи. Як показує практика, європейська країна не може приєднатися до Євросоюзу, якщо вона не є членом Ради Європи. У межах Ради Європи створена і діє ефективна система захисту прав людини. Основними документами, на яких вона базується, є Європейська конвенція 1950 р., Європейська соціальна хартія 1961 р., Європейська конвенція проти тортур і нелюдського або такого, що принижує гідність, поводження та покарання 1983 р., Рамкова конвенція про захист національних меншин 1995 р. Виконання цих документів з боку держав — членів Ради Європи забезпечує система контролюючих органів, що наділені відповідними повноваженнями.

Серед документів, ухвалених Радою Європи, найбільше значення має Європейська конвенція про захист прав людини та основних свобод 1950 р. [6]. Вона встановлює стандарти поведінки держав-учасниць у сфері захисту прав і основних свобод людини. Конвенція не тільки містить переважну частину прав, які закріплені у Загальній декларації прав людини 1948 р. Їх забезпеченню у державах- членах сприяє Європейський суд з прав людини, чиї рішення є обов’язковими для виконання у державах — учасницях Європейської конвенції.

ЄС визнає Європейську конвенцію 1950 р., але не є її учасником, і тому Конвенція не становить частину права Євросоюзу. Хоча Союз не претендує на провідну роль у захисті прав людини в Європі, існує певна конкуренція між Радою Європи і Євросоюзом. Проти приєднання до Європейської конвенції без внесення змін до установчих документів про європейські інтеграційні об’єднання виступив Суд ЄС. Однією з важливих причин такої позиції було те, що таке приєднання передбачало б запозичення норм без урахування специфіки ЄС і його права. Ще однією причиною стала відсутність у Європейській конвенції 1950 р. розгорнутого каталогу соціальних, економічних та культурних прав, які містяться в іншому документі Ради Європи — Європейській соціальній хартії 1961 р., переглянутої у 1996 р. З другого боку, Суд не бажав підпорядковувати свою юрисдикцію Європейському суду з прав людини. Оскільки громадяни ЄС за захистом своїх прав можуть звертатись до судових органів ЄС та Європейської конвенції 1950 р., то виникає проблема, чиє рішення матиме пріоритет у випадку колізії. Вирішення цих питань певною мірою було знайдено з підписанням Лісабонських договорів і Хартії ЄС основних прав у редакції 2007 р.

Ще до підписання Лісабонських договорів уже були зроблені перші кроки для розмежування компетенції Європейського суду з прав людини і Суду ЄС. Європейський суд з прав людини у низці своїх рішень обґрунтував доктрину обмеженого втручання у сферу компетенції ЄС, якщо правопорядок Союзу забезпечує еквівалентний захист прав людини в об’єднанні. Суть її полягає у визнанні з боку Європейського суду з прав людини еквівалентного захисту, якщо особи, які перебувають на території Союзу, мають можливість оскаржити в Суді акти інститутів ЄС, які порушують права людини, гарантовані Європейською конвенцією 1950 р.

В основі системи норм і механізмів захисту прав і свобод людини в ЄС лежать різні документи, що мають як обов’язковий, так і декларативний характер.

Договір про Євросоюз (ДЄС) містить кілька положень стосовно забезпечення прав людини. У статті 2 зазначено, що Союз засновується на цінностях поваги до людської гідності, свободи, демократії, рівності, верховенства права і поваги до прав людини, включно з правами осіб, що належать до меншин. Ці цінності є спільними для усіх держав-членів у суспільстві, де домінують плюралізм, недискримінація, терпимість, справедливість, солідарність і рівність між жінками і чоловіками. Стаття 6 ДЄС закріплює принцип поваги до основних прав і свобод людини. У ній наголошується, що основні права, гарантовані Європейською конвенцією про захист прав людини і основних свобод і передбачені конституційними традиціями, спільними для всіх держав-членів, становлять загальні принципи права Союзу [1].

Договір про функціонування ЄС (ДФЄС) [1] містить ч. 2 «Громадянство Союзу». Окрім становлення інституту громадянства Євросоюзу, в цій частині Договору закріплені такі права і свободи громадян Євросоюзу, як право на вільне пересування та постійне проживання на території держав-членів, право брати участь у голосуванні й балотуватися в кандидати на муніципальних виборах держави-члена і виборах Європарламенту, право на дипломатичний та консульський захист, право на звернення до інститутів чи органів Євросоюзу.

Частина 3 ДФЄС закріплює свободу пересування працівників та свободу на заснування, принцип рівності в оплаті праці чоловіків і жінок.

ДФЄС також закріплює гарантії захисту прав і свобод людини: компенсації збитків особі, завданих діяльністю ЄС та його посадовими особами (ст. 340).

Рішення Суду ЄС визначають основні принципи захисту прав і свобод особи в Євросоюзі.

Серед документів, що мають декларативний характер, слід виділити Декларацію основних прав і свобод та Хартію Співтовариства про основні соціальні права працівників.

Особливий статус у праві ЄС має Хартія ЄС основних прав 2007 р. [3]. Вона містить розгорнутий каталог основних прав і свобод, які визнаються за кожною особою, що знаходиться на території Євросоюзу, й охоплює громадянські, політичні, економічні, соціальні та культурні права. Завдяки Хартії усі вони отримали однаковий юридичний режим, що означало остаточний відхід від концепції «ринкової людини».

Хартія має статус установчих договорів, хоча не є їх складовою.

В основу Хартії покладено новий світоглядний підхід на людину та її місце у світі. У преамбулі Хартії проголошується, що у центрі діяльності

Союзу знаходиться людина та її інтереси. На відміну від переважної більшості міжнародно-правових документів, де за основу класифікації основних прав взято предмет суб’єктивного права, класифікація прав і свобод у Хартії зроблена на основі цінностей, на захист яких вони спрямовані. До таких цінностей віднесені людська гідність, свобода особи, рівність, солідарність. Права і свободи особи, які захищають ці цінності, закріплені у розділах під відповідними назвами (глави І—IV). Окремі розділи присвячені громадянству та правосуддю (глави V та VI).

Комплекс основних прав і свобод особи поділяється на кілька категорій. Це особисті права і свободи; політичні права і свободи; економічні, соціальні та культурні права; основні обов’язки. Їх доповнюють гарантії прав і свобод особи.

Принцип рівності має забезпечувати однакові умови реалізації усіх прав і свобод особи, перешкодити дискримінації. Його основними елементами є юридична, соціальна і політична рівність. Статті 20, 21, 23 спрямовані на реалізацію формально однакових стартових можливостей для осіб. Окрім цього, врахована ідея позитивної дискримінації, або компенсації для осіб, які через об’єктивні причини, пов’язані з їхнім станом у суспільстві, потребують створення для них спеціальних умов і надання додаткових правових можливостей. Це стосується прав дітей (ст. 24), людей похилого віку (ст. 25), осіб із фізичними і розумовими вадами (ст. 26).

Стаття 22 документа покликана гарантувати культурну, релігійну і мовну різноманітність. Рівність у цій сфері спрямована на створення пан’європейської культури прав людини з метою забезпечення подальшої інтеграції в ЄС на основі визнання загальнолюдських цінностей.

Юридична рівність, або рівноправ’я, передбачає рівність усіх перед законом. Соціальна рівність — це рівність незалежно від належності до певної соціальної групи (статі, раси, віросповідання, віку, сексуальної орієнтації тощо). Політична рівність — це рівність незалежно від громадянства особи.

Особисті права і свободи (глави І і ІІ) належать до природних прав і притаманні будь-якій особі від народження. Вони охоплюють право на людську гідність, право на життя, право на цілісність особи, право на свободу і особисту недоторканність, право на повагу приватного і сімейного життя, право на захист персональних даних, право на шлюб і створення сім’ї, свободу думки і віросповідання, свободу висловлення думок і свободу інформації, свободу пересування і вибору місця перебування, право на притулок.

У розділі II «Свободи» до традиційних (негативних) прав, таких як право на вільне висловлювання думки, свобода віросповідання, свобода зібрань тощо, додані права другого покоління (позитивні), зокрема право на працю, право на житло тощо. Реалізація останніх вимагає сприяння з боку суспільства та держави.

Політичні права і свободи тісно пов’язані з функціонуванням держави і європейських інтеграційних об’єднань. На рівні Євросоюзу існує їхня чітка прив’язка до європейського громадянства. До них належать виборчі права, свобода зборів і асоціацій, право на добре управління, право на доступ до офіційної документації, право петицій.

Економічні, соціальні та культурні права базуються на принципі соціальної держави. Вони закріплені у главах II «Свободи», III «Рівність» і IV «Солідарність». До таких прав належать: право власності; свобода економічної діяльності; трудові та пов’язані з ними права найманих працівників; соціально-економічні права осіб, які потребують підвищеного соціального захисту; право на захист сім’ї; материнства і дитинства; право на соціальне забезпечення і соціальну допомогу; право на охорону здоров’я; право на доступ до служб загальноекономічного значення; свобода мистецтва і науки; право на освіту; екологічні права; права споживачів.

До основних обов’язків Хартія відносить обов’язок поважати і захищати людську гідність; враховувати думку дитини; отримувати обов’язкову безкоштовну освіту; захищати і підвищувати захист навколишнього середовища.

Хартія також містить положення щодо зловживання правом (ст. 54). Воно полягає у недопущенні з боку представників влади чи приватних осіб ліквідації чи надмірного обмеження прав і свобод інших осіб.

Гарантії прав і свобод у Європейському Союзі охоплюють інституційні, процесуальні та матеріальні заходи.

До інституційних гарантій належать судовий захист і позасудові механізми захисту: Омбудсман Європейського Союзу, Комісія, Європейський контролер із захисту даних, Загальний контрольний орган у межах Європолу, дипломатичні та консульські представництва держав-членів у третіх країнах.

Процесуальні гарантії містять: право особи на справедливий і публічний розгляд її справи протягом розумного часу незалежним і неупередженим судом (ст. 47.2); право на юридичну допомогу (ст. 47.2); презумпцію невинності (ст. 48.1); принцип законності та пропорційності злочинів і кари (ст. 49); принцип недопущення повторного притягнення до кримінальної відповідальності за злочин, за який особа вже була покарана чи виправдана у державах-членах (ст. 50); заборона позбавлення свободи за борги; право на апеляцію стосовно кримінальних справ.

Матеріальні гарантії полягають у компенсації збитків, завданих особам з боку інших осіб. Майнову відповідальність можуть понести фізичні та юридичні особи, органи ЄС та держави-члени.

Майнова відповідальність фізичних і юридичних осіб регулюється переважно внутрішнім правом держав-членів.

Майнова відповідальність держав- членів за порушення суб’єктивних прав, встановлених нормами права Євросоюзу, передбачена нормами права ЄС, а також судовою практикою (справа Francovich).

Майнова відповідальність ЄС може виникнути в результаті діяльності або бездіяльності інститутів і органів об’єднання. Вона передбачена у ст. 340 ДФЄС.

У Протоколі № 8 до ДФЄС передбачається, що угода про приєднання Союзу до Європейської конвенції з прав людини (ЄКПЛ) [4] міститиме положення, спрямовані на збереження специфічної природи ЄС та його правової системи. Зокрема, це стосується спеціальних положень щодо можливої участі Союзу у контролюючих органах ЄКПЛ, а також означатиме, що судові позови, позивачами в яких будуть держави — нечлени ЄС та індивідуальні особи, подаватимуться відповідним чином оформлені проти держав — членів ЄС та/або Союзу.

Така угода повинна забезпечити, що приєднання Союзу до ЄКПЛ не вплине негативно на компетенцію Союзу та повноваження його інститутів. Вона також забезпечуватиме, що жодним чином не зміниться статус держав-членів по відношенню до ЄКПЛ, особливо що стосується протоколів до неї, заходів, які вживаються в якості відступу від зобов’язань за Конвенцією під час надзвичайних ситуацій відповідно до ст. 15 ЄКПЛ та застережень, зроблених державами- членами відповідно до ст. 57 ЄКПЛ.

Після приєднання Союзу до ЄКПЛ громадяни та інші суб’єкти основних прав, гарантованих цією Конвенцією, вперше отримають можливість подавати до Європейського суду з прав людини скарги на дії та бездіяльність не тільки національної влади (органів держав — учасниць ЄКПЛ), а й наднаціональних інстанцій (інститутів, органів, установ ЄС). При цьому в обох випадках буде зберігатися нині діюча умова про необхідність проходження спочатку внутрішніх процедур оскарження (у випадку ЄС — позовів до Суду ЄС).

Власне робота щодо приєднання до Європейської конвенції з прав людини була розпочата ще раніше. У березні 2001 р. Комітет міністрів Ради Європи уповноважив Керівний комітет з прав людини вивчити правові та технічні аспекти, з якими Рада Європи буде вимушена зіткнутися у випадку можливого приєднання ЄС до ЄКПЛ. У червні 2002 р. Керівний комітет підготував Доповідь [5] про результати дослідження зазначених питань.

У Доповіді Керівного комітету зазначається, що Європейський Союз матиме змогу саме приєднатися до ЄКПЛ, на відміну від держав, які підписують і ратифікують Конвенцію. Стаття 17 Протоколу № 14 до ЄКПЛ, підписаного у 2004 р., передбачає внесення доповнень до ст. 59 ЄКПЛ новим п. 2 у такій редакції: «2. До цієї Конвенції може приєднатися Європейський Союз». [7]. При цьому необхідно зазначити, що до тексту Конвенції необхідно буде внести додаткові зміни для забезпечення такого приєднання з правової та технічної точок зору. Керівний комітет підтримав позицію, що такі зміни можуть бути внесені або шляхом прийняття додаткового протоколу до Конвенції, або шляхом укладення договору про приєднання між Європейським Союзом з одного боку, та державами — членами Конвенції з другого. Хоча Керівний комітет наголосив на бажаності останнього варіанта, було визначено доцільним не включати у Протокол № 14 положення стосовно договору про приєднання, щоб залишити відкритими на майбутнє всі можливі варіанти. У січні 2010 р. остання з 47-ми держав — членів Ради Європи — Російська Федерація, — ратифікувала Протокол № 14, який, у свою чергу, набув чинності 1 червня 2010 р. Отже, перешкоди для приєднання ЄС до Конвенції з прав людини з боку Ради Європи були усунені.

З цією метою 4 червня 2010 р. Рада з питань юстиції ЄС надала Європейській Комісії мандат на проведення переговорів щодо приєднання до ЄКПЛ від імені ЄС. З боку Ради Європи 26 травня 2010 р. Комітет міністрів надав спеціальний мандат своєму Керівному комітету для розробки разом з ЄС необхідного правового інструменту в цій сфері. Неформальна робоча група, яка складається з 14 експертів-представників держав — членів Ради Європи (7 із держав — членів ЄС та 7 із держав, які до ЄС не входять), була уповноважена обговорювати та розробити проект нормативно-правового акта разом із представниками Європейської Комісії. Серед питань, які обговорюються у зв’язку із приєднанням до ЄКПЛ (включаючи проблеми приєднання до різних протоколів, можливість робити застереження тощо), порушуються питання про необхідність внесення технічних змін до тексту Конвенції, участь ЄС в органах Ради Європи, які забезпечують ефективність системи захисту прав людини, запровадженої положеннями ЄКПЛ (включаючи фінансовий бік участі Євросоюзу в цій системі), а також можливість внесення наступних змін до системи ЄКПЛ із урахуванням особливостей правової системи ЄС.

Останнє — восьме — засідання Неформальної робочої групи відбулося 20—24 червня 2011 р. у м. Страсбурзі, на якому затверджений остаточний текст Проекту Угоди про приєднання Європейського Союзу до Європейської конвенції з прав людини [11].

Переглянутий Проект Угоди про приєднання, прийнятий Неформальною робочою групою, передбачає у ст. 1 те, що Європейський Союз приєднується до ЄКПЛ та протоколів 1 та 6 до Конвенції. Статус Євросоюзу як Високої Договірної Сторони Конвенції та протоколів до неї у подальшому визначатиметься в Угоді про приєднання ЄС до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод [12].

Приєднання до Конвенції та протоколів до неї накладатиме на ЄС тільки зобов’язання, пов’язані з актами, заходами та бездіяльністю його інститутів, органів, установ та агенцій, а також осіб, які діють від його імені. Ніщо в Конвенції або протоколах до неї не повинно вимагати від ЄС діяти або вживати заходів у тих сферах, де він не наділений компетенцією.

Що стосується процедури участі ЄС у слуханнях в Європейському суді з прав людини, у ст. 3 Проекту Угоди про приєднання до тексту Конвенції пропонується внести такі зміни. Зокрема, у ст. 36 ЄКПЛ повинна бути змінена назва. Зараз ця стаття називається «Участь третьої сторони», натомість у разі набуття чинності Угодою про приєднання ця стаття повинна отримати назву «Участь третьої сторони та співвідповідачів». Відповідно до цієї статті буде додано п. 4, зміст якого полягає в тому, що Європейський Союз або держава — член ЄС може стати співвідповідачем у судових слуханнях Суду за умов, передбачених Угодою про приєднання ЄС до ЄКПЛ. Співвідповідач є стороною у судових слуханнях. Прийнятність заяви оцінюється не беручи до уваги факт участі співвідповідача у судових засіданнях. Наступні пункти 2 та 3 ст. 3 Проекту Угоди про приєднання є положеннями, які викликають багато дискусій серед учасників Неформальної робочої групи, тому вони не є остаточно затвердженими. Так, п. 2 передбачає, що у випадку, коли заява подана проти однієї або більше держав — членів Євросоюзу, ЄС може стати співвідповідачем у судових слуханнях щодо задекларованого Судом порушення прав, якщо буде встановлено, що встановлене порушення ставить під питання відповідність положення права ЄС певним правам, закріпленим у Конвенції. У свою чергу, п. 3 встановлює, що у випадку, коли заява подана проти Євросоюзу, держави — члени ЄС можуть стати співвідповідачами у судових слуханнях щодо задекларованого Судом порушення прав, якщо буде встановлено, що порушення ставить під питання відповідність положень Договору про Європейський Союз, Договору про функціонування Європейського Союзу або будь-якого іншого правового інструменту, який має юридичну силу, однакову з установчими договорами, певним правам, закріпленим у Конвенції. Якщо заява подана проти ЄС та однієї чи більше держав-членів, і всім сторонам про це відомо, статус відповідача може бути змінений на статус співвідповідача.

Висока Договірна Сторона може стати співвідповідачем лише за власним бажанням або згідно з рішенням Суду. У судових слуханнях, відповідачем за якими є Європейський Союз, якщо Суд ЄС не надав юридичну оцінку відповідності Конвенції положень права Євросоюзу, Суду ЄС надається достатньо часу для проведення такої оцінки, а сторони отримують можливість робити свої зауваження. ЄС має забезпечувати, щоб такі оцінки готувалися настільки швидко, щоб слухання в Європейському суді з прав людини не зазнавали необґрунтованої затримки. Зрештою в п. 8 ст. 4 зазначається, що наявна стаття застосовуватиметься до заяв, поданих від дати набуття чинності Угодою про приєднання.

Стаття 4 Проекту Угоди про приєднання стосується справ, які порушуються у заявах однієї Високої Договірної Сторони проти іншої. Зокрема, передбачається, що перше речення п. 2 ст. 29 ЄКПЛ повинно бути викладене в такій редакції: «Палата приймає рішення щодо прийнятності та суті заяв, поданих однією Високою Договірною Стороною проти іншої відповідно до ст. 33». У свою чергу ст. 33 Конвенції отримує нову назву: замість «Міждержавні заяви» — «Справи, які подають Сторонами Конвенції».

У контексті визначення критеріїв прийнятності заяв, поданих проти Європейського Союзу, у ст. 5 Проекту Угоди про приєднання зазначається, що слухання в Суді ЄС не повинні розглядатися як такі, що були подані на розгляд до іншого міжнародного органу розслідування чи врегулювання, як це закріплено п. 2 b) ст. 35 Конвенції. Крім того, передбачено, що ст. 55 ЄКПЛ, яка передбачає відмову від інших засобів урегулювання спорів, які виникають унаслідок тлумачення або застосування ЄКПЛ, не розглядатиметься як така, що перешкоджає дії ст. 344 Договору про функціонування Європейського Союзу, де закріплено, що держави-члени зобов’язані не подавати позов стосовно тлумачення або застосування установчих договорів ЄС на вирішення іншими засобами, ніж ті, які ними передбачені.

Наступний розділ Проекту Угоди про приєднання присвячений інституційним та фінансовим питанням.

Так, ст. 6 визначає порядок обрання суддів до Європейського суду з прав людини. Відповідно передбачається, що з метою забезпечення приєднання ЄС на рівних умовах з іншими Договірними Сторонами суддя, обраний від ЄС, братиме участь у роботі Європейського суду з прав людини на умовах, однакових з іншими суддями, з таким саме статусом та обов’язками. Необхідно зазначити, що відповідно до пунктів 2 та 3 ст. 21 ЄКПЛ судді є незалежними та беруть участь у роботі Суду особисто. Отже, у внутрішній практиці та Правилах процедури Суду необхідно врегулювати питання про можливі наслідки участі в роботі судді, обраного від ЄС, для різних форм проведення засідань Судом.

У пункті 1 ст. 6 Проекту Угоди погоджено, що делегація Європейського Парламенту отримує повноваження брати участь із правом голосу в засіданнях Парламентської Асамблеї Ради Європи (ПАРЄ) кожного разу, коли Асамблея здійснює вибір суддів відповідно до ст. 22 ЄКПЛ. Кількість представників Європейського Парламенту дорівнюватиме найбільшій кількості представників від держави в ПАРЄ відповідно до ст. 26 Статуту Ради Європи (це 18 членів — така кількість передбачена для представників Великої Британії, Iталії, Російської Федерації, Франції та ФРН). Умови та обсяги участі представників Європарламенту в засіданнях ПАРЄ та її відповідних органів визначаються ПАРЄ після консультації з Європейським Парламентом.

Що стосується участі ЄС у роботі Комітету міністрів Ради Європи, то тут погоджене таке (ст. 7 Проекту Угоди). Комітет міністрів прийматиме рішення за участю із правом голосу представника Європейського Союзу в таких випадках: а) згідно з п. 2 ст. 26, коли за клопотанням пленарного засідання Європейського суду з прав людини Комітет може одностайним рішенням і на встановлений строк зменшити кількість суддів у складі Палат до п’яти; коли згідно з п. 4 ст. 39 Комітет здійснює нагляд за виконанням умов дружнього врегулювання спору; б) згідно з пунктами 2 та 5 ст. 46 — коли Комітет здійснює нагляд за виконанням рішень Суду з прав людини, а також притягує до відповідальності Високі Договірні Сторони, які утримуються від виконання остаточних рішень Суду. Крім того, Європейський Союз залучатиметься із правом голосу до роботи Комітету міністрів у випадку внесення змін до ЄКПЛ та прийняття додаткових протоколів до неї, або прийняття чи виконання будь-яких інших інструментів або текстів, адресованих всім Високим Договірним Сторонам або Суду, або стосовно реалізації функцій відповідно до Конвенції Комітетом міністрів або ПАРЄ. Крім того, до ст. 7 планується включити п. 2, яким передбачено, що стосовно рішень, ухвалених проти ЄС як відповідача або співвідповідача, правила процедури Комітету міністрів стосовно прав голосу повинні бути узгоджені таким чином, щоб забезпечити адекватні гарантії того, що реалізація комбінованих голосів Євросоюзу та його держав-членів не завдасть шкоди здатності Комітету міністрів ефективно здійснювати свої наглядові функції, як це закріплено у статтях 9 та 46 ЄКПЛ.

Для Європейського Союзу передбачена участь у витратах, пов’язаних із реалізацією положень ЄКПЛ (ст. 8). Так, ЄС повинен буде роботи щорічний внесок. Цей внесок буде додатковим до внесків, які роблять інші Високі Договірні Сторони. Ці кошти мають йти на забезпечення функціонування Суду, нагляд за виконанням рішень Суду, функціонування Комітету міністрів, ПАРЄ та Генерального Секретаря Ради Європи при виконанні їх функцій, запроваджених Конвенцією.

Стаття 9 Проекту Угоди присвячена співвідношенню інших конвенцій та угод, прийнятих у рамках Ради Європи, із Угодою про приєднання. Це пов’язано з тим, що існує ціла низка договорів, які безпосередньо пов’язані з системою ЄКПЛ, хоча й є окремими документами. Отже, необхідно забезпечити, щоб ЄС як сторона Конвенції поважав відповідні положення таких інструментів, а тому з метою їх застосування розглядався як їх учасник. Це стосується насамперед Європейської угоди стосовно осіб, які беруть участь у процедурах Європейського суду з прав людини 1996 р. (ETS No. 161), а також Шостого протоколу до Генеральної угоди про привілеї та імунітети Ради Європи 1996 р. (ETS No. 162), що закріплює привілеї та імунітети, які надаються суддям Європейського суду з прав людини. Передбачається, що ЄС також поважатиме привілеї та імунітети інших осіб, включених до функціонування системи Конвенції, зокрема це співробітники Секретаріату Суду, членів ПАРЄ та представників Комітету міністрів, як передбачено Генеральною угодою про привілеї та імунітети Ради Європи

1949 р. (ETS No. 002) та Першим протоколом до неї 1952 р. (ETS No. 010). Беручи до уваги той факт, що приєднання ЄС до цих інструментів та додатків до них вимагає багато часу та зусиль, а також те, що система Генеральної угоди про привілеї та імунітети Ради Європи відкрита для приєднання лише для держав — членів Організації, Проект Угоди закріплює, з одного боку, зобов’язання Європейського Союзу як Договірної Сторони Конвенції дотримуватися положень цих інструментів, а з другого боку — обов’язок інших Договірних Сторін ставитися до ЄС так, начебто Євросоюз є стороною цих угод. Крім того, у Проекті містяться положення про обов’язок враховувати позицію ЄС у разі зміни статусу цих документів (приєднання, внесення змін тощо), а також закріплений обов’язок Генерального Секретаря Ради Європи як депозитарія цих документів нотифікувати ЄС про такі зміни.

У статті 10 Проекту Угоди про приєднання передбачається, що Угода набуде чинності в перший день місяця, що настає після закінчення трьох- місячного періоду від дати, на яку всі Високі Договірні Сторони Конвенції та Європейський Союз висловили свою згоду на обов’язковість для них цієї Угоди.

Таким чином, у цей час (червень 2011 р.) процес розробки Угоди про приєднання Європейського Союзу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод перебуває на стадії завершення. 20—24 червня 2011 р. на останньому засіданні Неформальної робочої групи був узгоджений остаточний текст Проекту. У звіті восьмого засідання Неформальної робочої групи передбачено, що сам Проект Угоди буде переданий для перегляду та затвердження на позачерговому засіданні Керівного комітету з прав людини Ради Європи, яке має відбутися 11 — 14 жовтня 2011 р. [11]. Після затвердження Проекту з боку Керівного комітету з прав людини він передається до Комітету міністрів Ради Європи. ПАРЄ приймає висновок щодо Проекту Угоди, після цього Проект затверджується на засіданні Комітету міністрів Ради Європи та стає відкритим для підписання [10].

Відповідно до процедури, закріпленої у ст. 218 Договору про функціонування ЄС, що регулює порядок укладання міжнародних угод ЄС, передбачена одностайність держав — членів Євросоюзу в Раді стосовно укладення договору, також існує необхідність отримання згоди Європейського Парламенту, а в разі потреби і позиції Суду ЄС. Потім договір має бути ратифікований всіма державами — членами Європейського Союзу. Крім того, зміни, передбачені саме до тексту Конвенції, повинні бути ратифіковані всіма 47-ма державами — сторонами ЄКПЛ, 27 з яких є одночасно державами — членами ЄС. Таким чином, процес приєднання ЄС до Європейської конвенції з прав людини є тривалим і може затягнутися.

Питання захисту прав людини завжди стояли на порядку денному у відносинах між Європейським Союзом та Україною. Так, ст. 2 Угоди про партнерство та співробітництво між Україною і Європейськими Співтовариствами та їх державами-членами (УПС) від 1994 р. передбачала, що «повага демократичних принципів та прав людини, як зазначено, зокрема, в Хельсінському Заключному акті та Паризькій Хартії для нової Європи, так само як принципів ринкової економіки, включаючи ті з них, що були проголошені в документах Боннської Конференції НБСЄ, є основою внутрішньої та зовнішньої політики Сторін та становить істотний елемент партнерства та цієї Угоди» [20, 33].

У спільній декларації стосовно ст. 102 УПС дається офіційне тлумачення поняття «суттєвий елемент партнерства» цієї угоди. Згідно з ним порушення однією зі сторін УПС положень ст. 2, так само як відмова від угоди з причин, не передбачених загальними принципами міжнародного права, вважатиметься значним порушенням угоди і, відповідно, «випадком надзвичайної терміновості», який дозволяє негайне припинення угоди або призупинення її дії сторонами без застосування процедур ст. 102 УПС, що відповідає положенням ст. 60 (3) Віденської конвенції про право міжнародних договорів 1969 р. [20, 75].

При цьому слід мати на увазі, що практична реалізація згаданих принципів і норм, а також здійснення контролю щодо їхнього дотримання у світлі УПС значною мірою залежить від того, як кожна зі сторін їх тлумачить. А це може призвести до суперечок між сторонами. З метою усунення розбіжностей щодо тлумачення змісту цих принципів у системі УПС задія- ний політичний діалог (ст. 1).

Головне призначення політичного діалогу полягає у забезпеченні зближення та тісної співпраці між Україною та Євросоюзом як у політичній, так і економічній галузі. Відповідно до УПС політичний діалог здійснюється на кількох рівнях. Це може бути проведення консультацій на вищому рівні (ст. 7). У свою чергу, Рада з питань співпраці забезпечує політичний діалог на міністерському рівні (ст. 85). У необхідних випадках передбачені також зустрічі з трійкою ЄС (ст. 7). Політичний діалог здійснюється також на рівні вищих посадових осіб, через дипломатичні канали, шляхом обміну інформацією тощо (ст. 8).

Наразі триває робота щодо підготовки Нової посиленої угоди між Україною та ЄС. З метою підготовки до підписання Угоди про асоціацію між ЄС та Україною в рамках Ради із співробітництва Україна — ЄС був підготовлений Порядок денний асоціації Україна — ЄС для підготовки та сприяння імплементації Угоди про асоціацію (від 23 листопада 2009 р.) [2].

Угода про асоціацію, а також Порядок денний спрямовані на консолідацію демократичних реформ, а саме реформи судової системи, поваги до верховенства права та прав людини, прозорості та демократичної відповідальності, а також підвищення участі громадян у публічному прийнятті рішень в Україні. Сторони (ЄС та Україна) погодилися підтримувати діалог та співробітничати з метою посилення поваги до демократичних принципів, верховенства права та належного управління, прав людини та основних свобод, включаючи права осіб, які належать до національних меншин, як це визначено в Конвенціях ООН та Ради Європи, а також у відповідних протоколах до них. Передбачається, що такий діалог та співробітництво включатиме забезпечення поваги прав людини та основних свобод шляхом всебічного співробітництва з питань захисту прав людини та основних свобод, включаючи як індивідуальні випадки, так і питання, які стосуються інструментів міжнародного права прав людини. Як пріоритетні сфери діяльності тут виділяють сприяння імплементації міжнародних і регіональних стандартів прав людини, забезпечення свободи вираження поглядів, зібрання та об’єднання, забезпечення дотримання прав осіб, які належать до меншин, боротьбу проти тортур, нелюдського та принизливого поводження, забезпечення однакового ставлення, забезпечення дотримання прав дітей, забезпечення дотримання прав профспілок і основних трудових стандартів.

Таким чином, за останні 60 років Європейський Союз пройшов тривалий шлях становлення своєї власної системи захисту прав людини: від повного відхилення ідеї, що захист прав людини може користуватися перевагою перед положеннями права ЄС, до розробки власного каталогу прав людини, яким стала Хартія основних прав. Крім того, набуття чинності Лісабонським договором запровадило правові підстави для приєднання ЄС до Європейської конвенції з прав людини. Все це ставить перед Україною питання про необхідність удосконалення власної системи захисту прав людини, оскільки відповідно до критеріїв вступу до ЄС лише держава із відповідним рівнем дотримання прав та основних свобод людини може стати повноправним членом Євросоюзу.

ВИКОРИСТАНІ МАТЕРІАЛИ

  1. Лісабонські консолідовані договори про Європейський Союз і функціонування Європейського Союзу // Право Європейського Союзу : підруч. / за ред. В. І. Муравйова. — К., 2011. — С. 527-691.
  2. Порядок денний асоціації Україна — ЄС для підготовки та сприяння імплементації Угоди про асоціацію // Україна — Європейський Союз : зібрання міжнародних договорів та інших документів (1991-2009) / за заг. ред. С. О. Камишева (кер. групи) та ін. — К., 2010. — С. 573-598.
  3. Charter of Fundamental Rights of the European Union // Official Journal. — 2007. — 14.12. —
  4. 303. — Р. 0001-0016.
  5. Protocol (№ 8) relating to Article 6(2) of the Treaty on European Union on the accession of the Union to the European Convention on the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms // Official Journal. — 2009. — 09.05. — C. 115. — 273 p.
  6. Study of technical and legal issues of a possible EC/EU accession to the European Convention on Human Rights. Report adopted by the Steering Committee for Human Rights (CDDH) at its 53rd meeting (25-28 June 2002). — DG-II(2002)006, [CDDH(2002)010 Addendum 2]. — 37 p.
  7. Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод з поправками, внесеними Протоколами № 11 та 14. [Електронний ресурс]. — Режим доступу : http://www.echr.coe.int/NR/rdonlyres/888FC791- E2C0-4096-AF5E-D843F09C0E24/0/UKR_C0NV.pdf
  8. Протокол № 14 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, який змінює контрольну систему Конвенції // Відомості Верховної Ради України. — 2006. — № 27. — С. 229.
  9. Consolidated version of the Treaty establishing European Community // Official Journal. — 2002. — 24.12. — C. 325. — Р. 33-184.
  10. Consolidated version of the Treaty on European Union // Official Journal. — 2002. — 24.12. — C. 325. — Р. 5-32.
  11. Draft revised Explanatory report to the draft Agreement on the Accession of the European Union to the European Convention on Human Rights. 8 th Working Meeting of the CDDH Informal Working Group on the accession of the European Union to the European Convention on Human Rights (CDDH-UE) with the European Commission.- Strasbourg. — 14.06.2011. — 21 p.
  12. Meeting Report. 8th Working Meeting of the CDDH Informal Working Group on the accession of the European Union to the European Convention on Human Rights (CDDH-UE) with the European Commission. — Strasbourg. — 24.06.2011. — 11 p.
  13. Draft Revised Accession Agreement // Meeting Report. 7th Working meeting of the CDDH Informal Working Group on the accession of the European Union to the European Convention on Human Rights (CDDH-UE) with the European Commission.- Strasbourg. — 16.05.2011. — Р. 11-18.
  14. Jacobs Francis G. Accession of the European Union to the European Convention onHuman Rights. — Hearing organised by the Committee on Legal Affairs and Human Rightsin Paris on 11 September 2007 // http://www.statewatch.org/news/2007/sep/jacobs-eu-echr.pdf.
  15. Jacobs Francis G. The European Convention on Human Rights, the EU Charter of Fundamental Rights and the European Court of Justice. The impact of European Union accession to the European Convention on Human Rights / Jacobs Francis G. // The Future of the European Judicial System in a Comparative Perspective / Ingolf Pernice/Juliane Kokott/Cheryl Saunders (eds.). — Baden-Baden,2005. — Р. 291-296.
  16. Myjer Egbert. Can the EU Join the ECHR — General Conditions and Practical Arrangements // The Future of the European Judicial System in a Comparative Perspective; Ingolf Pernice, Juliane Kokott, Cheryl Saunders (eds.). — Baden-Baden, 2006. — Р. 297-308.
  17. Roos, Stefanie Ricarda. Lecture nr. 1 : The impact of accession to the European Union on the application of the European convention of human rights / Stefanie Ricarda Roos, Johan Callewaert. — Bucuresti, 2008. — 22 p.
  18. Угода про партнерство та співробітництво між Україною і Європейськими Співтовариствами та їх державами-членами від 1994 р // Україна — Європейський Союз : зібрання міжнародних договорів та інших документів (1991-2009) / за заг. ред. С. О. Камишева (кер. групи) та ін. —К.,2010.— С. 31-75.
загрузка...
Top