Вплив громадськості на прийняття нормативно-правових актів державними органами управління

Однією з основних передумов у досягненні сталого розвитку є забезпечення участі широких верств населення у процесі прийняття державою управлінських рішень. У Конституції України закріплено, що український народ як носій суверені­тету і єдине джерело влади в Україні здійснює свою владу безпосередньо і через органи державної влади та орга­ни місцевого самоврядування. Також Основний Закон України гарантує громадянам право брати участь в управлінні державними справами, направляти індивідуальні чи колек­тивні письмові звернення або особис­то звертатися до органів державної влади, органів місцевого самовряду­вання та посадових і службових осіб цих органів.

Після проголошення Україною не­залежності відчувається сприяння свободі слова та обмеженню цензури на українському телебаченні та у ЗМІ.

Об´єктом аналізу цієї статті є за­гальні юридичні умови підтримки участі громадськості у прийнятті нор­мативно-правових рішень органами виконавчої влади; практична участь у прийнятті державних рішень у роз­робці політики на національному і місцевому рівнях.

Для кращого розуміння ситуації, що склалась в Україні, необхідно роз­глянути досвід зарубіжних країн у сфері залучення громадських інсти­туцій до прийняття рішень органами управління. Ступінь залучення гро­мадськості до нормотворчого процесу органів управління у зарубіжних краї­нах є відмінним, що зумовлюється як політико-правовими традиціями кон­кретної країни, так і сучасним рівнем розвитку громадянського суспільства та демократії. Тут можна відзначити певну градацію: від широкої участі громадськості у прийнятті норматив­них актів управління до повної її від­сутності чи навіть кулуарності розроб­ки цих актів виключно в межах адмі­ністративного органу.

Першу групу очолюють Сполучені Штати Америки. У цій державі на рів­ні закону — прийнятого у 1946 р. Акта про адміністративні процедури - закріплено обов´язки адміністрації щодо залучення громадськості до роз­робки нормативних актів управління. Відповідно до § 553 цього документа орган управління, який має намір прийняти нормативно-правовий акт, зобов´язаний опублікувати у спеціаль­ному урядовому виданні «Федераль­ний реєстр» повідомлення про цей намір, подавши у ньому:

• інформацію про час, місце та характер відкритих слухань з розроб­ки акта;

• посилання на орган, під чиїм наглядом пропонується цей акт;

• умови та зміст пропонованого акта або ж опис включених до нього тем і питань [1].

Після публікації такого повідом­лення усі зацікавлені особи: асоціації підприємців, громадські та профспіл­кові організації, а також окремі грома­дяни, можуть надіслати до суб´єкта нормотворення свої пропозиції та за­уваження щодо доцільності та змісту пропонованого акта. Органи публіч­ного управління не зобов´язані врахо­вувати усі пропозиції, адже вони мо­жуть і суперечити одна одній. Проте нерідко висловлені представниками громадськості міркування беруться до уваги і значною мірою впливають на зміст майбутніх нормативних актів.

Останнім обов´язковим етапом процедури розробки і прийняття орга­нами публічного управління норма­тивних актів у США є публікація їх остаточного варіанта з детальним по­ясненням причин їх прийняття. Після цього уповноважений орган витрачає гроші на його роз´яснення, статті в га­зетах, виступи по телебаченню. В усі підприємства чи організації, яких сто­сується прийнятий нормативно-пра­вовий акт, надсилаються листи [2].

З окресленого порядку Актом про адміністративні процедури встанов­лені певні винятки. Зокрема, уповно­важені органи не зобов´язані дотриму­ватись такого порядку у випадку прийняття внутрішньоорганізаційних актів, що визначають структуру та функції самого органу чи його струк­турних підрозділів. Крім того, винят­ком є випадки, коли суб´єкти нормо­творення вважають, що у завчасному повідомленні та публічному розгляді актів немає практичної потреби або це суперечить суспільним інтересам. Про­те в таких ситуаціях органи управління під час прийняття актів зобов´язані за­значити причини, з огляду на які не відбулось їх публічне обговорення [1].

Закріплена американським законо­давством процедура прийняття нор­мативних актів ставить за мету якнай­ширше врахування публічних інте­ресів. Тому її слід вважати позитив­ним досвідом, який, однак, значно менше застосовується в інших розви­нених країнах.

Так, у Великій Британії подібний за­гальний порядок опублікування та об­говорення нормативних актів управ­ління існував з 1893 р. до 1946 р., проте був скасований Законом про акти деле­гованого законодавства. На сьогодні така процедура встановлена лише в окремих сферах спеціальними закона­ми. Наприклад, Фабричний закон 1961 р. зобов´язує адміністрацію за­здалегідь сповістити громадськість про плановане прийняття акта, надати заінтересованим особам можливість висловити свою думку, провести слу­хання у справі. Понад те, участь за­цікавлених суб´єктів у розробці та при­йнятті нормативних актів управління врегульовується у Великій Британії дещо по-іншому: спеціальними зако­нами нерідко передбачається створен­ня незалежних дорадчих комітетів за участю представників громадськості, які попередньо розглядають проекти актів відповідних відомств [3].

Подібним до британського є досвід Японії. По-перше, під час прийняття нормативних актів управління важли­ве значення там має думка, що висловлюється з цього приводу консульта­тивними колегіями, які формуються при органах управління. До їх складу входять відомі політичні діячі, пред­ставники підприємницьких кіл, учені.

І, по-друге, спеціальними законами може встановлюватись обов´язок відповідних відомств не лише створювати такі консультативні колегії, а й провести публічні слухання з приводу прийняття нормативного акта управ-
ління. Проте, як зазначає А. Козирін, не варто переоцінювати реальний вплив цих процедур на прийняття управлінських актів. На його думку, їх основне призначення зводиться до формальної демократизації механізму адміністративного нормотворення [3].

Міжнародно-правове регулювання участі усіх заінтересованих осіб у про­цедурах розробки і прийняття норма­тивних актів управління стосується лише окремих груп суспільних відно­син. Яскравим прикладом тут є рати­фікована Україною 1999 р. Оргуська конвенція Європейської економічної комісії ООН «Про доступ інформації, участь громадськості в процесі прий­няття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля». Відповідно до її положень кожна дер­жава повинна докладати зусиль для сприяння ефективній участі громад­ськості на відповідному етапі, доки залишаються можливості вибору, в підготовці державними органами нор­мативних положень, які мають безпо­середню виконавчу силу, та інших за­гальноприйнятих юридичних правил, обов´язкових до виконання, які мо­жуть істотно впливати на навколишнє середовище. З цією метою:

• визначаються строки, достатні для забезпечення ефективної участі;

• проекти правил публікуються або доводяться до відома громадськос­ті іншими способами;

• громадськості надається мож­ливість висловлювати свої зауважен­ня безпосередньо або через представ­ницькі консультативні органи.

Результати такої участі громадськос­ті повинні максимально враховуватись під час прийняття остаточного варіанта нормативного акта управління [4].

В Україні, як, зрештою, в усіх інших державах пострадянського простору, демократичні процедури адміністра­тивного нормотворення донедавна бу­ли практично відсутні, адже у СРСР навіть закони реально розроблялись та приймались у вузькому колі вищих урядовців, а потім їх формально одно­стайно затверджували на засіданні відповідного органу державної влади. Зі зміною політичної системи про­цедура прийняття законів стала більш прозорою та демократичною, проте це не стосувалось загальнозобов´язуючих нормативних актів, що видавались ор­ганами виконавчої влади як централь­ного, так і місцевого рівня. І лише не­щодавно справа зрушилась.

Юридичні норми, що передбачають участь громадськості у висловленні пропозицій до майбутніх норматив­них актів управління, містяться у та­ких правових актах: Тимчасовому рег­ламенті Кабінету Міністрів України, затвердженому постановою КМ Украї­ни 5 червня 2000 р., і Типовому регла­менті місцевої державної адміністрації із змінами, затвердженими постано­вою КМ України 13 березня 2002 р. Проте формулювання у цих актах де­що відрізняються від аналізованого Порядку підготовки проектів регуля­торних актів. Зокрема, у п. 51і Типово­го регламенту місцевої державної адміністрації зазначено, що проект розпорядження, який зачіпає інтереси населення відповідної адміністратив­но-територіальної одиниці, має важ­ливе соціально-економічне значення для її розвитку, може бути внесений на публічне обговорення на будь-якому етапі його підготовки шляхом опублі­кування проекту розпорядження у друкованих ЗМІ або доведення до відома населення іншими засобами [5]. Отже, органи виконавчої влади, що його розробляють, не мають пря­мого обов´язку виносити на публічне обговорення для внесення відповід­них пропозицій проекти актів управ­ління навіть за наявності зазначених обставин, а лише передбачену право­вою нормою можливість — право це зробити. Фактично це питання відне­сено до сфери адміністративного роз­суду уповноважених суб´єктів нормо-творення та їх посадових осіб. Подібне положення про можливість винесення на публічне обговорення проекту нор­мативного акта було також передбаче­не Законом «Про нормативно-правові акти», який не набув чинності через накладене Президентом України вето.

На сьогодні перед українською владою стоїть нагальне завдання щодо прийняття нормативно-правових ак­тів, які мають забезпечити прозорість діяльності органів виконавчої влади, як центральних, так і місцевих, перед суспільством.

На цей момент існують суттєві зако­нодавчі упущення, які ускладнюють здійснення громадського контролю за діями посадових осіб. Зокрема, йдеться про недосконалість Закону України «Про інформацію», що є базовим у ви­значенні права громадян на отримання інформації. У Законі чітко не визначе­но критерії, за якими обмежується до­ступ громадян до інформації, відсутні терміни інформування органами влади громадськості про свою діяльність.

Як засвідчив зібраний фактологіч­ний матеріал, урядові структури ма­ють досить розвинену організаційну інфраструктуру та людські ресурси для реалізації участі громадськості у прийнятті екологічно значущих рішень. Поруч із цим слід визнати малу ва­гомість державної фінансової підтрим­ки діяльності громадських екологіч­них організацій, відсутність у норма­тивно-правових актах, що регулюють участь громадських організацій у ви­конанні державних замовлень, самої норми участі громадськості.

Усвідомлення людьми своїх прав відбувається за умови, що вони проін­формовані про них. Якщо ж люди не знають про свої права або знають про них поверхово, ці права не будуть реалізовані. Тому проблема права лю­дини на безпечне природне довкілля безпосередньо входить у простір про­блеми правової культури.

Проте відсутність системного під­ходу до розробки і впровадження в ук­раїнські реалії механізмів включення громадянина в управлінський процес, починаючи з рівня локального і завер­шуючи загальнодержавним, спричи­няє нестабільність у розвитку окремих форм участі, необізнаність населення щодо права участі в управлінні.

Важливим стратегічним напрямом є стимулювання державою поширен­ня практики залучення населення. У правовому полі склалася ситуація, коли законодавчо громадяни наділені правами, проте неузгодженість меха­нізмів реалізації цих прав посилюють кризу участі населення в управлінні, сприяють подальшій бюрократизації місцевих органів влади.

Як показують соціологічні дослі­дження, обізнаність українських гро­мадян зі своїми правами та свободами є досить низькою. За даними загаль­нонаціонального опитування полови­на населення України визнала, що ли­ше частково знала свої права і свобо­ди, а 14 % взагалі нічого не знали про них. Із нормативних документів, що закріплюють права та свободи, рес­понденти найчастіше згадували Кон­ституцію України.

Отже, один із найважливіших чин­ників, які обмежують можливості впливу громадськості на політичний процес, — це низький рівень поінфор­мованості громадськості стосовно іс­нуючих механізмів їхнього впливу на процес формування, реалізації та оцінки політики.

Громадськість своєю участю може по-різному впливати на прийняття рі­шень різними шляхами. Різноманіт­ність і вагомість внеску громадськості допомагає тим, хто приймає рішення визначати оптимальні варіанти, про­раховувати наслідки та підходи під час з´ясування проблеми; накопичувати нові соціальні, економічні та екологіч­ні знання; інтегрувати екологічну та соціальну свідомість у процес прий­няття рішень; виробляти рішення, які є прозорими, законними та екологічно дружніми; управляти соціальними конфліктами між різними зацікавле­ними сторонами та групами інтересів уже на ранній стадії, коли досягнення компромісу залишається реальним.

Проте доступ громадськості до участі матиме результат лише у тому випадку, коли результати цієї участі використовуються для вирішення проблеми та визначення результатів процесу відкритого обговорення.

Зміцнити довіру громадян до при­писів підзаконних нормативно-право­вих актів, скоротити кількість звернень до компетентних органів державної влади з метою скасування положень цих джерел права неможливо без адек­ватних зусиль на стадії формування їх змісту, опрацювання і запровадження в дію відповідних знань і навичок в осіб, які займаються нормопроектуванням, створюють норми права, що конкрети­зують і розвивають правила законів.

З метою доведення до відома насе­лення нормативно-правових актів, що пройшли державну реєстрацію в орга­нах юстиції, й недопущення застосу­вання нечинних актів Мін´юстом України та його територіальними орга­нами забезпечується ведення довідко­вої системи «Регіональний реєстр», до якого заноситься інформація стосовно зареєстрованих нормативно-правових актів та актів, у державній реєстрації яких відмовлено або рішення про дер­жавну реєстрацію яких скасовано.

Також значний рівень корумпованості влади об´єктивно ускладнює ре­алізацію права громадськості на до­ступ до об´єктивної інформації, на участь у прийнятті значущих рішень.

Створення державного апарату не­залежної України тісно пов´язане з по­явою утворень усередині влади, які виникають на уламках командної адміністративно-радянської системи й отримують доступ до фінансових ре­сурсів завдяки належності до держав­ного управління.

Головна небезпека таких утворень для українського суспільства полягає у тому, що представники їх дістали безпосередній та фактично неконтрольований доступ у сфері прийняття і втілення рішень державного значення. У новому державному табелі про ран­ги відбулася трансформація підвалин соціального статусу: авторитет люди­ни, наділеної певною адміністратив­ною владою, був заміщений авторите­том власника і розпорядника держав­них ресурсів, зокрема природних.

За даними міжнародних організа­цій Україна в рейтингу корумпованості щороку замикає сотню країн се­ред 159 країн. А це зовсім не відпові­дає очікуванням і законним інтересам пересічних громадян. Результати опи­тування громадської думки свідчать, що українські громадяни вважають найкорумпованішими державними органами міліцію, суди і митницю. Українські політики є корумпованими переважно через поєднання багатьма посадовцями органів влади політичної діяльності та бізнесу. Тому пошире­ність корупції у країні практично не скорочується, що негативно впливає на всі сфери суспільного життя.

За рекомендацією Парламентської Асамблеї Ради Європи для забезпечен­ня чіткої координації дій у процесі бо­ротьби з корупцією Україні потрібно розробити й ефективно впровадити в життя Національну стратегію і План дій щодо боротьби з корупцією. Основним завданням органів виконавчої влади є забезпечення системного підходу до по­долання корупції, що передбачає вдос­коналення майже 100 нормативно-пра­вових документів, зокрема галузевих.

Для забезпечення та законодавчого закріплення участі громадськості у прийнятті нормативно-правових актів Розпорядженням КМ України від 22 квітня 2009 р. № 448-р була схвале­на Концепція проекту Закону України «Про вплив громадськості на прийнят­тя нормативно-правових актів».

Метою зазначеної Концепції є ви­значення шляхів урегулювання су­спільних відносин, пов´язаних з впли­вом громадськості на прийняття орга­нами державної влади нормативно-правових актів. Також передбачається законодавче закріплення інституту лобіювання — організації професій­них лобістів, лобістських об´єднань, діяльність яких спрямована на ре­алізацію легітимних інтересів осіб шляхом цілеспрямованого впливу на органи державної влади, їх посадових і службових осіб з метою прийняття соціально необхідних нормативно-правових актів. Діяльність лобістів є невід´ємною складовою частиною су­часного політико-правового процесу в демократичному суспільстві.

Лобісти та лобістські об´єднання виконують важливу функцію посеред­ників між громадянами, інститутами громадянського суспільства, суб´єкта­ми господарювання й органами дер­жавної влади, інформуючи зазначені органи про інтереси різних соціальних груп населення, стан справ у різних сферах суспільного життя. Лобіюван­ня виконує функцію організаційного упорядкування плюралізму суспіль­них інтересів.

Водночас відсутність в Україні унормованих правових механізмів впливу громадськості на прийняття органами державної влади рішень створює передумови для існування та­кого явища, як квазілобіювання, що посилює існуючі в суспільстві та дер­жаві корупційні ризики і загрози. Це, у свою чергу, зумовлює виникнення ря­ду проблем у сфері правового регулю­вання відносин громадян, інститутів громадянського суспільства, суб´єктів господарювання й органів державної влади, їх посадових і службових осіб, які потребують нагального вирішення, а саме:

відсутність нормативно-право­вого регулювання методів лобіюван­ня, що сприяє розвитку таких форм впливу на прийняття рішень та норма­тивно-правових актів органами дер­жавної влади, їх посадовими і службо­вими особами, які мають ознаки ко­рупції та корупційних діянь, злочинів у сфері службової діяльності. Через нелегітимний характер лобіювання, відсутність взаємного контролю заін­тересованих осіб факти відповідних діянь мають латентний характер і не можуть бути доведені;

• відсутність прозорості прий­няття органами державної влади, їх по­садовими і службовими особами рі­шень і нормативно-правових актів, що не дає змоги громадянам чітко визначити коло осіб, заінтересованих у прийнятті таких актів, в який спосіб та на яких суб´єктів здійснюється відпо­відний вплив, обсяг фінансових ви­трат, спрямованих на їх реалізацію;

• поширення неправових форм впливу заінтересованих осіб на судові та правоохоронні органи, що є непри­пустимим;

• деформація суспільної думки про лобіювання як неправове явище, що негативно позначається на право­свідомості громадян.

Завданнями прийнятої Концепції є:

• забезпечення реалізації кон­ституційного права громадян брати участь в управлінні державними спра­вами, зокрема шляхом визначення правових основ лобіювання;

• запровадження нового право­вого механізму впливу громадян, ін­ститутів громадянського суспільства та суб´єктів господарювання на органи державної влади, їх посадових і служ­бових осіб, спрямованого на забезпе­чення прийняття (участі у прийнятті) ними нормативно-правових актів шляхом визначення засад лобістської діяльності, яка розглядається як про­фесійна діяльність лобістів та лобіст­ських об´єднань, зареєстрованих і ак­редитованих у встановленому законом порядку;

• сприяння активному залучен­ню громадян, інститутів громадянсь­кого суспільства та суб´єктів господа­рювання до процесу прийняття нор­мативно-правових актів;

• посилення прозорості та ефек­тивності діяльності органів державної влади, їх посадових і службових осіб;

• установлення комплексного правового механізму здійснення кон­тролю за лобіюванням;

• мінімізація проявів корупції, корупційних діянь і злочинів у сфері службової діяльності у процесі прий­няття (участі у прийнятті) органами державної влади, їх посадовими і службовими особами нормативно-правових актів;

• сприяння запровадженню но­вих наукових і освітніх програм, спря­мованих на підготовку професійних лобістів.

Приєднання України до Конвенції ООН проти корупції, Кримінальної конвенції Ради Європи про боротьбу з корупцією та Додаткового протоколу до неї зумовлює підготовку і прийнят­тя окремого Закону України «Про вплив громадськості на прийняття нормативно-правових актів».

У зазначеному законопроекті необ­хідно передбачити предмет правового регулювання і сферу застосування цього Закону, визначити мету, завдан­ня, суб´єктно-об´єктний склад право­відносин, які урегулюються цим Зако­ном; визначити принципи функціону­вання лобістів та лобістських об´єд­нань в Україні, гарантії їх діяльності; форми і методи лобістської діяльності, їх відмінність від цілеспрямованого впливу заінтересованих осіб на органи державної влади, їх посадових і служ­бових осіб, який має ознаки корупції, корупційних діянь і злочинів у сфері службової діяльності, зокрема під час розроблення і прийняття нормативно-правових актів; визначити права, обов´язки та правила доброчесної по­ведінки лобістів та інших учасників правовідносин, пов´язаних з лобіюван­ням; установити законодавчі обме­ження лобістської діяльності; визна­чити порядок утворення та організації діяльності лобістських об´єднань, пра­вила акредитації в органах державної влади лобістів з метою провадження ними лобістської діяльності; визначи­ти порядок оприлюднення інформації, пов´язаної з провадженням лобіст­ської діяльності; визначити порядок здійснення державного та громадсько­го контролю за провадженням лобіст­ської діяльності; відповідальність учасників правовідносин, пов´язаних з лобіюванням, у разі порушення ними норм Закону.

З прийняттям зазначеного Закону прогнозується врегулювання право­вих основ забезпечення впливу гро­мадськості на прийняття органами державної влади нормативно-право­вих актів та порядку провадження ло­бістської діяльності, яке дасть змогу:

• оптимізувати діалог між су­спільством і державою, забезпечити враховування під час прийняття норматив­но-правових актів інтересів громадян, інститутів громадянського суспільства та суб´єктів господарювання;

• забезпечити рівні права грома­дян, інститутів громадянського су­спільства та суб´єктів господарювання щодо впливу на органи державної вла­ди, їх посадових і службових осіб під час прийняття (участі у прийнятті) ними нормативно-правових актів;

• посилити прозорість та ефек­тивність діяльності органів державної влади, їх посадових і службових осіб, активізувати взаємодію зазначених органів з громадянами, інститутами громадянського суспільства та суб´єк­тами господарювання; мінімізувати кількість правопорушень, які мають ознаки корупції, корупційних діянь і злочинів у сфері службової діяльності шляхом запровадження комплексного механізму здійснення контролю за провадженням лобістської діяльності.

Також уже розроблено проект Зако­ну України «Про нормативно-правові акти», в якому регулюються питання участі громадськості у прийнятті нор­мативних актів органами влади.

Зокрема, ст. 33 закріплює поняття нормотворчої пропозиції, зазначаючи, що це — вмотивоване подання щодо необхідності прийняття (видання) нормативно-правового акта, внесення до нього змін або визнання його та­ким, що втратив чинність. З нормотворчими пропозиціями мають право звертатись фізичні та юридичні особи безпосередньо до суб´єктів нормотворення або через суб´єктів нормотвор­чої ініціативи чи за їх підтримки. Без­посереднє звернення до суб´єкта нормотворення з нормотворчою пропо­зицією встановлює обов´язок такого суб´єкта дати належну відповідь суб´єкту нормотворчої пропозиції.

Крім того, ст. 48 закріплює порядок винесення проекту нормативно-право­вого акта на обговорення громадсько­сті, закріплюючи, що проект норматив­но-правового акта, який стосується прав, свобод і законних інтересів гро­мадян, питань суспільно-економічного розвитку держави, виноситься на обго­ворення громадськості шляхом його розміщення на офіційних веб-сторінках органів державної влади або опублікування у друкованих З МІ чи доведення до відома громадськості в інший спосіб. Пропозиції та зауважен­ня, що надійшли у процесі обговорен­ня громадськістю проекту норматив­но-правового акта, розглядаються його розробниками, органами, яким доруче­но доопрацювання проекту, узагаль­нюються, враховуються під час дооп­рацювання або передаються нормо-творчим органам для прийняття відпо­відного рішення [6].

Отже, аналіз зарубіжного та на­ціонального законодавства, що сто­сується процесу розробки і прийняття нормативних актів управління, дає підстави для таких висновків:

• оскільки нормативні акти, що приймаються органами публічного управління, є обов´язковими до вико­нання, демократичні держави повинні гарантувати певний рівень участі представників громадськості у цьому процесі;

• здебільшого законодавством зарубіжних країн не передбачено за­гального порядку обов´язкового залу­чення представників громадськості до процесу прийняття нормативних актів управління;

• процедура обов´язкової участі громадськості в зазначеному процесі в різних формах закріплена спеціальни­ми законами зарубіжних країн, що стосуються окремих сфер суспільного життя (певні види підприємницької діяльності, охорона навколишнього природного середовища тощо);

• Україна робить перші кроки на шляху демократизації адміністративно­го нормотворення, але цю роботу слід продовжувати, а відповідні процедури врегулювати не лише на рівні підзаконних правових актів, а й закону.

 

ВИКОРИСТАНІ МАТЕРІАЛИ

1. Школик А. Участь громадськості в процесі прийняття нормативних актів управління // Юрис­пруденція. — 2004. — № 5.

2. Деркач І. Адміністративне право США // Український правовий часопис. — 1998. — № 3. — С. 50.

3. Административное право зарубежных стран. — М., 1996. — 229 с.

4. Козак 3., Тустановська І. Доступ до правосуддя з питань довкілля. — Л., 2002.

5. Офіційний вісник України. — 2002. — № 12.

6. www.rada.gov.ua

загрузка...
Top