Владні повноваження як елемент правового статусу держави (теоретико-правовий аспект)

Конституційне проголошення курсу українського суспільства на побудову соціальної правової держави значно підвищує роль права в громадянському та політичному житті. Це відображається у збільшенні ролі приватноправового регулювання та суттєвих змінах у впливі права на публічну сферу. Саме це, на нашу думку, потребує певного переосмислення ролі владних відносин у взаємодії громадянин — суспільство — держава та їх спрямування на збереження загальносоціальних функцій держави і верховенства прав людини.

Однією з характерних особливостей публічно-правової діяльності є участь у ній специфічних суб’єктів — носіїв владних повноважень. Ці суб’єкти забезпечують унормований, загальний, обов’язковий вплив на інших учасників суспільних відносин, який можливо визначити як відносини «наказ — підпорядкування». Наявність у суб’єкта суспільних відносин владних повноважень, особливого правового статусу означає його можливість і реальну здатність забезпечити відповідність поведінки іншої сторони визначеним нею межам. Правовий статус в юридичній літературі визначається як система законодавчо встановлених та гарантованих прав і обов’язків суб’єкта суспільних відносин та відображає взаємовідносини суб’єктів суспільних відносин, особи і суспільства, громадянина і держави, індивіда та колективу, а також інші соціальні зв’язки.

Здатність впливати на поведінку підвладного суб’єкта визначається двома факторами: захистом публічного інтересу і здійсненням владного повноваження. Захист публічного інтересу далеко не завжди пов’язується з використанням владних повноважень, хоча саме наявність останніх забезпечує ефективність усіх засобів прояву публічного інтересу, первинно забезпечує організаційні основи як самої публічно-правової діяльності, так і інших видів суспільної діяльності: економічної, соціальної, культурної. Тобто реалізуючи на практиці суспільні інтереси, суб’єкти владних повноважень відображають державну або суспільну волю у формі правового рішення і адресують її іншим учасникам правовідносин — громадянам, організаціям, моделюючи поведінку останніх [1, 105]. А вони, у свою чергу, зобов’язані виконувати встановлені правила чи нести відповідальність у випадку їх порушення.

Державну владу, як і саму державу, без процедури реалізації владних повноважень можливо розглядати лише як суто теоретичну правову категорію, що не має реального втілення. Суть владних повноважень визначається природою державної влади, яка знаходить певне матеріальне відображення у владних актах, а також її конкретних діях, що визначені рамками компетенції.

Суб’єкти владних відносин завжди виступають суб’єктами публічно-правових відносин, але не завжди обсяг прав останніх збігається з обсягом владних повноважень, які властиві органам держави, оскільки це первинні владні повноваження. Держава через свої органи і за допомогою правових норм визначає обсяг владних повноважень інших суб’єктів (органів самоврядування, громадських організацій тощо), надані повноваження яких є вторинними, делегованими повноваженнями органів державної влади. Одночасно ці можливості характеризуються насамперед як спосіб об’єктивації державних функцій, а вже потім є формою відображення повноважень їх конкретних носіїв.

Отже, можна стверджувати, що категорія владного повноваження має дуалістичний характер, адже, з одного боку, вона є безпосереднім способом реалізації державної волі, а з другого — є специфічною, притаманною лише їй, ознакою апарату держави, її органу. Саме це і визначає актуальність цієї публікації. її метою є:

  • характеристика теоретичних ознак категорії «владні повноваження»;
  • розмежування понять «повноваження» та «компетенція»;
  • виокремлення структурних елементів владних повноважень;
  • дослідження місця владних повноважень у структурі правового статусу держави.

Необхідно зазначити, що аналіз владного повноваження держави як основного засобу організації суспільства має свою історію.

Ще в 20-х роках ХХ ст. А. Єлистратов висловив думку про те, що держава реалізує свою правосуб’єктність шляхом розподілу наданих прав між органами влади, делегуючи їм частину адміністративних повноважень для реалізації покладених завдань. Адміністративні заклади відрізняються, на думку автора, за складом, компетенцією та характером діяльності. Компетенцію ж він визначив як єдність прав та обов’язків [2, 37]. Хоча невизначеність термінів «права і обов’язки», «компетенція», «повноваження», «сфера дії» та їх суперечність створювали значні проблеми у правовій та правозастосовній діяльності, ця позиція А. Єлистратова залишилась досить стійкою.

Основоположними для правової думки 50-70 років стали розробки Ц. Ямпольскої. Саме вона у праці «Органи радянського державного управління в сучасний період» дає визначення органу держави як її складової частини, що вирішує завдання, які постають перед державою, та виконує її функції. З цією метою державою делегуються владні повноваження, визначається компетенція, а також встановлюється структура владного органу. Владні повноваження визначаються: по-перше, як особлива форма організаційної діяльності держави; подруге, як специфічна ознака державного органу [3, 10]. До складових елементів владного повноваження автор відносить: видання державних наказів, правових актів, що є обов’язковими для всіх громадян; використання примусової сили держави для захисту від порушення її наказів; забезпечення виконання волі держави засобами виховання, переконання, заохочення; матеріальне забезпечення виконання державних наказів шляхом використання фонду державної власності.

На нашу думку, ці характеристики можуть бути застосовані як до категорії «владні повноваження» в широкому значенні, так і до органу державної влади та органу державного управління і судово-прокурорських органів. Однак для правотворчої та правозастосовної діяльності дуже важливо розмежувати такі поняття як «повноваження», «компетенція». Б. Лазарев дає визначення «компетенції» органу і характеризує її як систему повноважень органу держави щодо здійснення державної влади. Категорія «компетенція», на думку Б. Лазарева, поєднує, з одного боку, обов’язки державного органу перед самою державою (йдеться про виконання делегованих йому функцій) та права (щодо здійснення впливу на підвладних суб’єктів) виконувати визначені завдання. Автор окремо наголошує на тому, що владні функції та «керовані» суб’єкти, власне, не є елементами «компетенції», оскільки основу її становлять саме права та обов’язки органу держави щодо визначеного законом впливу на конкретний об’єкт [4, 110].

Хоча думка Б. Лазарева і заслуговує на увагу, більш прийнятним у наукових колах, на нашу думку, є визначення компетенції як сукупності владних повноважень із визначеною підвідомчістю. Владне повноваження визначається як встановлена і забезпечена законом вимога компетентного органу до фізичних чи юридичних осіб, щодо здійснення визначених дій або дотримання належної поведінки [5, 144]. З огляду на це визначення можна виокремити такі елементи владних повноважень.

По-перше, обов’язкова наявність органу, організації, посадової особи або іншого уповноваженого суб’єкта, який представляє державну владу, забезпечує реалізацію державних інтересів, для чого наділяється відповідними правами.

По-друге, невід’ємним елементом владних повноважень є імперативна вимога «керуючого» суб’єкта до «керованого» щодо здійснення певних дій, або дотримання належної поведінки. Оскільки, як зазначалося вище, ці відносини мають публічно-правовий характер, «керований» суб’єкт не може відмовитись в односторонньому порядку від виконання вимог керуючого суб’єкта, пов’язаних зі здійсненням ним владних повноважень, і повинен виконувати їх добросовісно і послідовно. За невиконання або неналежне виконання вимог суб’єктів владних повноважень застосовується нормативно визначена відповідальність та покладаються передбачені законом санкції. При цьому санкції можуть застосовуватися як власне органом, наказ якого був порушений, так і іншими органами держави, до компетенції яких законом віднесена можливість застосування таких санкцій. Тобто держава через свої органи здійснює вплив на поведінку суб’єктів не опосередковано (конкретний орган вирішує окреме завдання), а комплексно (для забезпечення реалізації здійснення поставлених державою перед органами завдань застосовується вплив різних органів та окремих суб’єктів владних повноважень). Так, у разі порушення особою майнових прав держави до неї може бути застосований вплив як безпосередньо орга- ну, з яким ця особа вступила у відносини майнового характеру (наприклад штраф, пеня, неустойка), так і санкції інших органів (виконавчих органів, прокуратури, суду).

По-третє, владні повноваження визначаються правом, тобто закріплюються у нормах актів, які регулюють широкий спектр суспільних відносин, та в індивідуальних актах, що спрямовані на оперативне вирішення конкретних завдань. Таке імперативне закріплення владних повноважень запобігає довільному, суб’єктивному їх розумінню і застосуванню. Орган публічної влади, використовуючи надані йому повноваження, зобов’язаний передусім правильно оцінювати ситуацію, наявні факти і застосовувати до встановлених фактів чинні правові норми, не допускаючи при цьому зловживання владою. Загальні інтереси, суспільне благо, а не особисті корисливі інтереси мають бути покладені в основу дій та рішень суб’єктів владних повноважень.

По-четверте, для забезпечення реалізації владних повноважень і стабільності діяльності їх суб’єктів застосовується ряд гарантій. Вони включають в себе:

а) наявність професійно підготовлених кадрів, працівників, які мають відповідний рівень знань і досвіду. Саме професіоналізм кадрів має першочергове значення, оскільки тільки він гарантує високу якість виконання владних функцій, здійснення яких на практиці залишається на досить низькому рівні;

б) матеріально-технічне забезпечення органів держави та посадових осіб, що пов’язується з наданням суб’єктам владних повноважень матеріально-технічних засобів, для безпосередньої їх діяльності (приміщення, технічні засоби, зв’язок). Окрім цього, вони забезпечуються грошовими та іншими ресурсами, необхідними для вирішення поставлених завдань;

в) використання примусу для реалізації владних повноважень, що полягає у застосуванні санкцій до осіб, які не виконують владні вимоги. Вони можуть виявлятися у способах жорсткого примусу до виконання певних дій або утримання від них. Залежно від характеру правопорушення застосовується дисциплінарна, адміністративна, матеріальна, кримінальна відповідальність [5, 158].

У законодавстві досить часто права та обов’язки органу держави закріплюються окремо, але, на нашу думку, це не є виправданим. На відміну від громадянина, який може на власний розсуд користуватися чи не користуватися своїми правами, суб’єкт владних повноважень зобов’язаний виконувати надані йому права. На нашу думку, стосовно органів держави більш правильним буде використання терміна «права-обов’язки», який означає, що суб’єкту владних повноважень надається право аналізувати ситуацію і самостійно приймати рішення, але це право повинно бути обов’язково використане для реалізації покладених на нього обов’язків.

Отже, на підставі викладеного владне повноваження можна визначити як імперативну, визначену і гарантовану вимогу вчинити певні дії або дотриматися належної поведінки одного суб’єкта, якому, відповідно до поставлених завдань, державою делеговано частину своїх повноважень, до підвладного, який, відповідно до норм закону, повинен підкорятися волі такого суб’єкта.

Надзвичайно важливим є обґрунтування класифікації владних повноважень, оскільки це дає змогу посадовим особам, депутатам і працівникам державних органів правильно визначати їх повноваження, точно їх оцінювати та використовувати. Так, найпоширенішим є поділ владних повноважень за трьома критеріями: а) за змістом повноважень, їх характером та засобами їх здійснення; б) за суб’єктами їх здійснення; в) за режимом застосування.

За змістом та способами здійснення владні повноваження поділяються на: а) повноваження щодо застосування імперативних рішень (для цієї групи характерні такі формули рішень: «вирішує», «встановлює», «наказує», «бере участь»); б) повноваження щодо збору інформації та її аналізу («розглядає», «вивчає», «аналізує»); в) повноваження, щодо взаємодії з іншими суб’єктами («координує», «узгоджує», «сприяє», «досягає домовленості»);

г) повноваження щодо сприяння і допомоги іншим органам у здійсненні ними своїх обов’язків («організація», «методична допомога», «консультування», «підтримка», «узагальнення досвіду»); ґ) повноваження контролюючого характеру («перевіряє», «контролює», «дає оцінку», «зупиняє»);

д) повноваження, що складаються з комбінації інших повноважень («здійснює керівництво», «регулює», «застосовує заходи»).

Інший критерій класифікації владних повноважень диференціює їх за суб’єктним складом. До числа суб’єктів, наділених владними повноваженнями, можна включити державу, державні утворення (адміністративно-територіальні одиниці), державні органи, посадові особи, народ; наділені державою владними повноваженнями суб’єкти господарювання, публічні, громадські організації. У цьому аспекті потрібно більш детально зупинитися на правових статусах двох основних, на нашу думку, суб’єктів — це держава (як вихідний, первинний суб’єкт владних повноважень) та держані службовці (оскільки тільки вони є безпосереднім і єдиним виконавцем владних рішень). У теорії держави і права, конституційному і міжнародному праві правосуб’єктність держави пов’язують з її суверенітетом. Держава самостійно здійснює владу, використовуючи всі необхідні засоби. Повноваження державних органів та інститутів визначаються конституцією і законодавством. Хоча останнім часом відбувається перехід до методу «вичерпного переліку», тобто законодавством визначається чіткий список владних повноважень і лише в окремих випадках встановлюється можливість наділення суб’єкта додатковими повноваженнями, але суворо в межах закону. Таким чином, діяльність владних структур вводиться в суворі рамки закону, не допускаючи можливість самовільно використовувати владні інструменти та узурпувати владу як таку. Статус державних службовців потребує чіткого визначення їх прав, обов’язків, підстав і видів відповідальності. Щодо обов’язків державних службовців, то тут можна виокремити такі: здійснення повноважень у межах наданих їм прав і відповідно до визначених посадових обов’язків; виконання наказів керівництва, за винятком незаконних; підтримка рівня кваліфікації, необхідного для виконання посадових обов’язків; дотримання правил службового розпорядку; збереження державної, службової таємниці. Службовець несе відповідальність за правомірність своїх дій, за невиконання або неналежне виконання покладених на нього обов’язків. Саме через важливу, визначальну роль реалізації владних повноважень державою встановлюються чіткі правила відповідальності за прийняття і неприйняття рішень, за дії чи бездіяльність державних службовців. Так, нормами конституційного, адміністративного, трудового, екологічного законодавства визначають високу міру відповідальності державних осіб за посадові правопорушення. Хоча законодавство західних країн більш точно підходить до диференціації відповідальності посадових осіб. У Законі США «Про реформу державної служби» встановлена норма, відповідно до якої високопосадовець не має права довільно йти з посади, а повинен надати звіт про результати своєї роботи [6, 75].

Третім критерієм класифікації владних повноважень є часовий режим застосування. До першої групи належать повноваження, які застосовуються постійно або з визначеною періодичністю. Це дає змогу забезпечити безперервний процес владно-виконавчої діяльності. Друга група містить повноваження, що застосовуються ситуативно, в конкретних, чітко визначених законом випадках.

На нашу думку, можна виокремити такі засоби здійснення владних повноважень:

а) самореалізація, що передбачає право суб’єкта самостійно визначати момент і сферу їх застосування. Використовуючи формулу «правообов’язки», яка була описана вище, суб’єкт або наділений правом вибору моменту, підстав чи виду владних дій, або виконує свої обов’язки «автоматично», тобто за процедурою визначеною законом;

б) діяльність суб’єкта владних повноважень за дорученням, коли суб’єкт від органу вищої інстанції отримує вказівки вчинити тим чи іншим чином;

в) виконання владних повноважень на основі або з урахуванням пропозицій інших органів, підприємств, організацій. Особливо важливим є врахування пропозицій «керованих суб’єктів», тобто тих, до кого будуть звернені ті чи інші вимоги, оскільки це дає змогу більш ефективно вибирати методи та способи управління, необхідні для вирішення конкретної ситуації.

Із наведеного можливо зробити висновок, що імперативність владних повноважень не означає безальтернативності способів і методів їх здійснення. Навпаки, лише шляхом узгодження владних повноважень держави з принципами громадянського суспільства досягається зближення керуючих та керованих суб’єктів. Наслідком цього є їх ефективна взаємодія, що має забезпечити зменшення владного впливу держави на всі сфери суспільних відносин.

На жаль, існує ряд об’єктивних та суб’єктивних факторів, які спричиняють порушення встановленого комплексу повноважень, владні повноваження здійснюються неефективно, через що потрібний результат не досягається. Можна виокремити найбільш поширені умови їх порушення: а) помилки у розумінні природи і сутності владних повноважень суб’єктами їх здійснення. Так, багатьма державними органами недооцінюються повноваження щодо підготовки та використання аналітичної, наукової, прогностичної інформації; б) самостійна зміна суб’єктами наданих владних повноважень; в) неправомірне порушення одним суб’єктом владних повноважень інших суб’єктів. Так, останнім часом спостерігається тенденція, коли вищі органи виконавчої влади приймають нормативно-правові акти, які прямо суперечать законам, прийнятими законодавчим органом; г) часткова реалізація владних повноважень, що делегуються державою суб’єкту. Так, державні органи через недостатню кваліфікацію службових осіб або протидію інших державних органів досить часто повною мірою не виконують покладених на них обов’язків.

Отже, можна дійти висновку, що владні повноваження є характерною ознакою публічної діяльності держави в суспільних відносинах. У них чітко знаходить своє відображення статус, особливості організації та функціонування їх носіїв і передусім держави та державних органів. Політичні, правові, економічні, соціальні, психологічні фактори є підставами застосування владних повноважень, умови і характер застосування яких чітко визначаються законами, інструкціями, положеннями та іншими нормативно-правовими актами. Владні повноваження потрібно правильно і своєчасно реалізувати, певна їх частина здійснюються постійно, інші реалізуються у випадках, прямо визначених законодавством. Потрібно запобігати як гіпертрофії владних повноважень, так і перевищення їх легальних меж. Особливу увагу слід приділяти і специфіці владних повноважень. Без цього неможливо запобігти «зміщенню меж» прав і обов’язків, відповідальності та прийняття двозначних юридичних формулювань. Окремо слід наголосити на соціальній та юридичній значимості владних повноважень для досягнення збалансованого розвитку як економіки, так і всієї політи- ко-соціальної сфери. Послідовність і правильність застосування владних повноважень позитивно впливає на створення умов для діяльності фізичних та юридичних осіб. Таким чином підтримується стабільність у взаємовідносинах державних органів і населення, громадяни отримують відповідний захист. Саме від ступеню визначеності та реалізації владних повноважень залежить забезпечення всіх видів публічних інтересів. Однак для досягнення цієї мети потрібні зусилля всіх суб’єктів — організаційні дії, правова упорядкованість, матеріальні ресурси, психологічна готовність і мотивація людей. Особливого значення набуває порядок здійснення владних повноважень, оскільки в публічній сфері неприпустимий хаос і неорганізованість дій та суб’єктивізм. Урегульованість і правова упорядкованість дає змогу говорити саме про унормоване та стабільне здійснення владних повноважень на всіх рівнях.

ВИКОРИСТАНІ МАТЕРІАЛИ

  1. Ткач Г. Поняття владного повноваження. — Л., 2009. — 695 с.
  2. Елистратов А. И. Очерк административного права. — М., 1922. — 236 с.
  3. Ямпольская Ц. А. Органы советского государственного управления в современный период. — М., 1954. — 290с.
  4. Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. — М., 1972. — 280 с.
  5. Тихомиров Ю. А. Публичное право : учеб. — М., 1995. — 278 с.
  6. Бахрах Д. Н. Административное право. — М., 1993. — 511 с.
загрузка...
Top