Верховна Рада України як суб’єкт конституційно-правової відповідальності

Формування правової держави і громадянського суспільства неможливе за умов безвідповідальної діяльності органів державної влади і, зокрема, Верховної Ради України. Нині, на відміну від радянського періоду, протягом якого заперечувалася сама ідея конституційно-правової відповідальності найвищого органу державної влади, якому влада делегована народом [1, 23-24], незаперечним є факт сприйняття народного представництва як явища, наскрізь пронизаного категорією відповідальності, оскільки вся система народного представництва будується на політичній і частково моральній довірі [2, 73]. Справді, від легітимності, компетентності та гарантованості настання відповідальності Верховної Ради України значною мірою залежать якість системи національного законодавства, прозорість формування вищих органів державної влади, здійснення ефективного парламентського контролю й реалізація інших парламентських функцій. Відкритість і бездоганність функціонування єдиного органу законодавчої влади є показником становлення і розвитку України як демократичної держави, в якій панує принцип верховенства права.

Зі скасуванням політичної реформи 2004 р. згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 30 вересня 2010 р. № 20-рп/2010 [3], обговоренням чергових можливих змін конституційного статусу парламенту України, питання реальності настання конституційно-правової відповідальності Верховної Ради України, окремих народних депутатів знову обговорюється у середовищі політиків, юристів- практиків та науковців. Тривала дискусія з цієї проблематики свідчить про надзвичайну складність формалізації складу конституційного делікту, критеріїв юридичної та політичної оцінки поведінки суб’єктів конституційно- правової відповідальності, специфічність механізму реалізації санкцій. Проте, беручи до уваги особливу цінність об’єкта посягання конституційного делікту органу законодавчої влади — конституційний лад, права, свободи й обов’язки особи, здійснення народовладдя тощо, — варто найближчим часом законодавчо врегулювати можливість позбавлення чи обмеження державно-владних повноважень
специфічного суб’єкта неправомірної поведінки, що уособлює як державну владу, так і владу всього Українського народу.

Проблематику конституційно-правової відповідальності вивчали такі науковці, як: С. Авакьян [1], В. Погорілко [2], М. Баймуратов, А. Батанов, А. Мішин [5], Т. Шон [6], О. Ярмиш [7] та деякі інші правники (автор перелічує лише тих конституціоналістів, доробки яких стали теоретичним підґрунтям у написанні цього дослідження). Зазначимо, що загалом послуговуватимемось вітчизняним законодавством з питань парламентської діяльності. Нині винятково важливою є розробка інституту конституційно-правової відповідальності окремих органів державної влади і, зокрема, парламенту України на рівні монографічних праць. Відсутність комплексного монографічного дослідження з питань теорії та практики застосування конституційно-правової відповідальності Верховної Ради України є суттєвою перешкодою удосконалення правового статусу єдиного органу законодавчої влади.

Запропоноване дослідження є спробою провести теоретичний аналіз специфіки конституційно-правової відповідальності Верховної Ради України, а саме — поняття, ознак, підстав та форм конституційно-правової відповідальності парламенту, парламентських органів та народних депутатів України.

Парламент — Верховна Рада України — може виступати суб’єктом конституційно-правової відповідальності, яка виникає внаслідок порушення конституційно-правової норми і реалізується у застосуванні до винного суб’єкта заходів державного впливу, стягнень нематеріального та/або організаційного характеру [7, 43]. У дечому можна погодитися з висловленою у літературі позицією, що для застосування санкцій конституційно-правової відповідальності достатньою підставою є неспроможність органу державної влади та посадової особи впоратися з покладеним на них завданням виробити курс політики, який би відповідав інтересам суспільства [6, 38-39].

Напрям, зміст і масштабність державотворчих процесів значною мірою залежать від діяльності парламенту України в особі його органів та народних депутатів. Тому, безперечно, санкції конституційно-правової відповідальності є своєрідною політичною оцінкою діяльності тих суб’єктів, до яких застосовуються. Засоби державного впливу виконують правовідновлюючу роль і забезпечують належне, згідно з конституційно-правовим статусом, функціонування Верховної Ради України.

За суб’єктами (в межах предмета аналізу цього дослідження) можна виділити конституційно-правову відповідальність Верховної Ради України як елемента державного апарату, її органів та народних депутатів. Доцільність такого виду класифікації обґрунтовують норми Конституції України, Регламенту Верховної Ради України (далі — Регламенту), Закону України «Про статус народного депутата України», рішення Конституційного Суду України. Згадані та деякі інші нормативні акти засвідчують той факт, що функціонування парламенту України нероздільно пов’язане з реалізацією конституційних повноважень його органів та посадових осіб, деяких народних депутатів.

Зокрема, Основний Закон надає право Президенту України припинити повноваження парламенту, якщо протягом 30 днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися (ч. 2 ст. 90, п. 8 ч. 1 ст. 106 Конституції України) [8]. Словосполучення «протягом 30 днів» необхідно тлумачити як перебіг 30-денного строку поспіль, тобто термін обчислюється в календарних днях. Водночас обчислення строку розпочинається з дня, коли заплановані пленарні засідання однієї чергової сесії не змогли розпочатися. Якщо ж останній день строку припадає на вихідний, святковий або інший неробочий день, то днем його закінчення вважається наступний робочий день.

Що стосується словосполучення «пленарні засідання не можуть розпочатися», то його треба розуміти так: пленарні засідання Верховної Ради України не можуть розпочатися через недодержання встановленого Конституцією України і Регламентом порядку роботи парламенту. Саме ця причина унеможливлює здійснення конституційних повноважень єдиним органом законодавчої влади в Україні [9, пункти 1-2 резолютивної частини].

Сказане означає: можлива підстава дострокового розпуску парламенту Президентом України — недотримання процедурних (організаційних) аспектів у діяльності Верховної Ради України. Парламент порушує норми законодавства, що регулюють порядок його функціонування. Тому не можна погодитися з висловленим у правовій літературі припущенням, що розпуск парламенту має виключно політичний характер [5, 174].

Гарантією попередження частих неконтрольованих розпусків є конституційна заборона дострокового припинення Президентом України повноважень парламенту протягом одного року з дня позачергових виборів чи в останні шість місяців строку повноважень Президента [8, ч. 3-4 ст. 90]. Такі застереження в перспективі, можливо, дозволять стабілізувати діяльність органу законодавчої влади і налагодити його ефективне функціонування з новообраним Главою держави, уникнути незапланованих витрат державного бюджету на позачергові вибори та розбалансованості державного апарату впродовж виборчого і післявиборчого періодів. Часті вибори — своєрідний «стрес» для держави і суспільства, який не є запорукою майбутньої злагодженої співпраці вищих органів державної влади.

Іншим видом санкцій, що можуть застосовуватися до Верховної Ради України у випадку порушення нею матеріальних та процесуальних норм законодавства, є прийняття Конституційним Судом України рішення щодо неконституційності законів та інших правових актів парламенту повністю чи в їх окремих частинах унаслідок: невідповідності Конституції України; порушення встановленої Конституцією України процедури їх розгляду, ухвалення або набрання чинності; перевищення конституційних повноважень при їх прийнятті [10, ст. 15]. Закони та інші правові акти парламенту втрачають чинність із дня прийняття органом конституційного контролю рішення про їх неконституційність [10, ч. 2 ст. 73].

Формами конституційно-правової відповідальності парламенту України є повернення Президентом законів, прийнятих Верховною Радою України, із вмотивованими і сформульованими пропозиціями для повторного розгляду, тобто застосування Главою держави права вето [8, ч. 2 ст. 94] та скасування більшістю голосів народних депутатів від конституційного складу парламенту, якщо інше не передбачено Регламентом, результатів голосування за закон, постанову чи інший акт Верховної Ради в цілому у разі порушення при їх прийнятті встановленої Регламентом процедури розгляду й голосування [11, ч. 3, 10 ст. 48].

Тобто санкціями конституційно- правової відповідальності, що можуть застосовуватися до парламенту в цілому як до колективного органу державної влади, є: 1) дострокове припинення повноважень (розпуск) Верховної Ради України; 2) скасування чи зупинення дії прийнятого закону чи іншого акта.

Суб’єктом конституційно-правової відповідальності може виступати не лише парламент України, а й окремі його органи. Вони також наділені конституційними правами, реалізують конституційні обов’язки і повинні відповідати за перевищення чи невиконання повноважень. Зокрема, у разі порушення вимог Регламенту головуючим на пленарному засіданні (відповідно Головою Верховної Ради України, Першим заступником чи заступником Голови Верховної Ради України) народний депутат має право звернутися до посадової особи із зауваженням про допущені порушення. У випадку грубого або систематичного порушення головуючим Регламенту Верховна Рада після скороченого обговорення може прийняти рішення про відсторонення головуючого від ведення пленарних засідань на строк до двох пленарних днів більшістю голосів народних депутатів від конституційного складу парламенту [11, ч. 1-2 ст. 29]. У разі відсторонення головуючого від ведення пленарних засідань три і більше разів протягом однієї чергової сесії, за висновком комітету з питань регламенту, парламент може розглянути питання про відкликання його з посади [11, ч. 5 ст. 29].

У зв’язку з незадовільною роботою за рішенням Верховної Ради України з посад можуть бути відкликані Голова комітету, перший заступник, заступник голови та секретар комітету [11, ч. 1 ст. 83; 12, п. 2 ч. 3 ст. 7], а також керівник Апарату Верховної Ради України [11, ч. 4 ст. 8]. Тобто практична діяльність посадових осіб та парламентських органів повинна засвідчувати їх неспроможність виконувати обов’язки у зв’язку з безвідповідальним підходом до реалізації покладених на них функцій.

Конституційно-правова відповідальність комітетів Верховної Ради України, депутатських фракцій і депутатських груп чинним законодавством не передбачена. Лише встановлюються вимоги щодо їх мінімального кількісного складу. У випадку зменшення такого складу менше мінімально допустимої межі зазначені органи припиняють функціонування [12, ч. 1 ст. 8;11, ч. 4 ст. 80].

Спеціалізованими органами у структурі Верховної Ради України, що реалізують функції парламентського контролю, є Уповноважений Верховної Ради України з прав людини і Рахункова палата. До зазначених органів у випадку порушення ними конституційних повноважень також можуть застосовуватися заходи конституційно- правової відповідальності. Зокрема, парламент більшістю голосів від конституційного складу приймає рішення про звільнення з посади Уповноваженого до закінчення строку, на який його було обрано, у разі: 1) порушення ним присяги; 2) порушення вимог щодо несумісності діяльності [13, пункти 1-2 ч. 2, ч. 5 ст. 9]. Висновок щодо наявності підстави для звільнення з посади Уповноваженого дає спеціально створена тимчасова слідча комісія Верховної Ради України [13, ч. 3 ст. 9].

За поданням Голови Верховної Ради України парламент може достроково звільнити з посад у разі порушень законодавства України або допущення зловживань по службі Голову Рахункової палати, його Першого заступника і заступника, головного контролера, Секретаря Рахункової палати більшістю голосів народних депутатів від конституційного складу [14, п. 1 ч. 4, ч. 5 ст. 37].

Щодо конституційно-правової відповідальності народного депутата зазначимо таке. Оскільки народний депутат входить до складу органу державної влади — Верховної Ради України, то на нього поширюється встановлена ст. 3 Конституції України теза про відповідальність держави перед народом. Відповідно до кандидатури парламентарія пред’являються підвищені вимоги. Наприклад, за порушення конституційної вимоги скласти присягу, з моменту якої, власне, і починаються повноваження парламентарія, народний обранець втрачає депутатський мандат [8, ч. 5-6 ст. 79].

Згідно з ч. 3 ст. 7 Закону України «Про статус народного депутата України» парламентарій відповідальний за свою діяльність перед Українським народом як уповноважений ним представник у Верховній Раді України [15]. Ця норма-принцип конкретизується в позбавленні народного депутата за порушення дисципліни та норм етики на пленарному засіданні права на виступ чи, залежно від тяжкості скоєного проступку, можливості участі до п’яти пленарних засідань [11, ч. 1,5 ст. 52].

Як суб’єкт законодавчої ініціативи народний депутат зобов’язаний при поданні законопроектів та проектів інших актів парламенту дотримуватися певних вимог, що пред’являються до такого виду документів. Згідно з ч. 2 ст. 94 Регламенту у випадку недотримання вказаних вимог законопроекти та проекти інших актів парламенту, без включення до порядку денного та розгляду на пленарному засіданні, повертаються народному депутату. Зокрема, такими підставами є: висновок комітету, до предмета відання якого належать питання конституційного права, про те, що законопроект суперечить положенням Конституції України, крім випадків, коли він стосується внесення змін до Основного Закону; висновок комітету з питань регламенту про те, що внесений законопроект, проект іншого акта оформлений та/або зареєстрований без дотримання вимог закону, Регламенту та прийнятих відповідно до них нормативно- правових актів; відсутність фінансово- економічного обґрунтування законопроекту, проекту іншого акта, якщо головний комітет чи відповідна тимчасова спеціальна комісія не вважають за можливе розглядати його без такого обґрунтування; наявність прийнятого в першому читанні законопроекту, щодо якого внесений проект є альтернативним; відхилення на поточній сесії парламенту законопроекту, положення якого дослівно або по суті повторюють поданий законопроект [11, ч. 2 ст. 94].

Найбільш сувора санкція конституційно-правової відповідальності, що може застосовуватися до парламентарія, — дострокове припинення повноважень у випадку набрання законної сили обвинувальним вироком суду щодо нього [8, п. 2 ч. 2 ст. 81] або порушення вимог щодо несумісності [8, ч. 4 ст. 81]. Інші підстави дострокового припинення повноважень народного депутата (пункти 1, 3-5 ч. 2 ст. 81 Конституції) не є конституційними деліктами і тому не є фактичними підставами конституційно-правової відповідальності. Рішення про дострокове припинення повноважень народного депутата приймається більшістю від конституційного складу Верховної Ради України [8, ч. 3 ст. 81].

Підсумувавши сказане, зазначимо, конституційно-правова відповідальність є важливою складовою статусу Верховної Ради України як суб’єкта конституційного права. Володіючи конституційними правами та виконуючи конституційні обов’язки, парламент України, його органи та народні депутати є, відповідно, суб’єктами конституційно-правової відповідальності. Санкції конституційно-правової відповідальності — прояв офіційного визнання незадовільної діяльності суб’єктів і можуть застосовуватися у випадку порушення зазначеними суб’єктами не лише нормативних, а й моральних приписів.

Нині правові норми, що регламентують застосування конституційно- правової відповідальності Верховної Ради України, є розрізненими і безсистемними. Конституційно-правові санкції формулюються як самостійні норми у вигляді диспозиції [4, 494]. Необхідно прийняти єдиний нормативно-правовий акт, який би: 1) визначив поняття та ознаки конституційно-правової відповідальності; 2) диференціював як суб’єктів конституційно- правової відповідальність парламент, його органи та народних депутатів;

3) уніфікував спеціальні правові процедури та санкції конституційно-правової відповідальності Верховної Ради України залежно від суб’єкта та характеру вчиненого конституційного делікту. Без цілісного законодавчого акта оптимізація механізму притягнення до конституційно-правової відповідальності парламенту, його органів та народних депутатів неможлива, оскільки такі реалії сприяють юридичній та політичній безвідповідальності вищих посадових осіб та державних органів.

загрузка...
Top