Верховенство права: українські реалії та перспективи

Ідеал верховенства права став нині одним з найпопулярніших у всьо­му світі. До нього постійно зверта­ються не лише на Заході, для якого верховенство права, як уже доводило­ся писати, традиційно є однією з най­вищих демократичних цінностей [1], а й на Сході (включаючи комуністич­ний Китай), Півдні та Півночі. Він давно став найважливішою складовою міжнародно-правових актів, особливо присвячених правам і свободам люди­ни та громадянина. Все частіше верхо­венство права як принцип фіксується у національних конституціях і зако­нах, ним активно оперують міжна­родні й національні суди.

Не залишилася осторонь цієї без­прецедентної підтримки ідеалу верхо­венства права й Україна. На його адре­су лунають панегірики з вуст держав­них і політичних діячів України, без нього не обходиться жодна програма численних політичних партій, він ши­роко використовується у законодавчій практиці, в наукових працях вітчизняних правознавців, політологів, філо­софів, соціологів, представників ін­ших галузей гуманітарного знання.

Одне з провідних місць відведено принципу верховенства права також Конституцією України (ст. 8). Причо­му Україна є чи не єдиною державою, в Основному Законі якої зафіксовано положення не тільки про верховенство права, бастіоном якого вважається Ве­лика Британія («The Rule of Law»), а й положення про правову державу, яку небезпідставно іменують німецьким винаходом («Rechtsstaat»).

Хоча історія становлення цих без­сумнівних здобутків людської циві­лізації мала певні особливості, а в їх розвитку спостерігалися істотні роз­біжності, нині навряд чи є вагомі підстави для пошуку суттєвої різниці між верховенством права і правовою державою, як це інколи має місце у вітчизняній літературі. На думку пере­важної більшості правників, у сучасно­му світі вони «є узагальненими назва­ми споріднених концепцій» [2, 68-70] змістовно практично не відрізняють­ся. «Rechtsstaat» — правова держава вважається сучасним німецьким ва­ріантом «Rule о/ Law» — верховенства права [3, 125 ], або ж навпаки.

Незважаючи на набуття верховен­ством права характеру глобального ідеалу, воно, на думку багатьох захід­них правознавців, залишається «сут-нісно спірним поняттям» [4].

В Україні також відсутня єдність у його розумінні. Хоча останнім часом спектр думок у підходах до трактуван­ня верховенства права у вітчизняному правознавстві дещо звузився (при­наймні ототожнення його з традицій­ним для нашої теорії та практики прин­ципом верховенства закону чи з верхо­венством усіх нормативних актів, як це було в 90-х роках XX ст., нині майже не зустрічається), проте загальної згоди щодо його розуміння не досягнуто, навіть попри намагання роз´яснити по­няття верховенства права Консти­туційним Судом України [5, 314].

Не вирішила багатьох питань, по­в´язаних із розумінням верховенства права (а в деяких відношеннях навіть загострила їх), загалом цікава, хоча й надто полемічно-категорична трьох-томна праця С. Головатого «Верховен­ство права» [6].

Не вдаватимуся черговий раз до аналізу різноманітних думок і підхо­дів, що стосуються поняття верховен­ства права. Наголошу лише на тому, що надзвичайна складність і багатог­ранність цього поняття робить безпер­спективною будь-яку спробу дати якесь універсальне визначення прин­ципу верховенства права, придатне на всі випадки життя. У понятті верхо­венства права переплітаються правові та політичні, культурні й етичні моти­ви, внутрішньодержавні та міжна­родні, національні, цивілізаційні й загальнолюдські аспекти, наукова істина і цінності добра і справедли­вості, досягнення правової теорії та практичний юридичний досвід, пра­вові ідеї і здоровий глузд... Усе це ро­бить цю категорію досить динамічною, що не дає змоги втиснути її в рамки будь-якої юридичної дефініції.

Це підтверджується зарубіжною, насамперед західною правовою тео­рією та юридичною практикою, зокре­ма практикою Європейського суду з прав людини, який неодноразово ак­центував увагу на ситуативності зміс­товної інтерпретації поняття верхо­венства права, традиційно уникаючи такого його дефінування, яке можна було б поширити на всі без винятку життєві обставини [7, 210-220].

Це, звичайно, не означає, що більш-менш єдиних уявлень про сутність вер­ховенства права неможливо досягти взагалі. Як свідчить сучасний теоретич­ний і практичний досвід, найбільш про­дуктивним для його розуміння є тлума­чення верховенства права «як певної су­ми щільно переплетених між собою принципів, котрі разом творять ядро доктрини конституціоналізму, а відтак є необхідним для будь-якого... демокра­тичного суспільного устрою» [8, 10 ].

Всі вони ґрунтуються на визнанні та беззастережному сприйнятті най­вищої цінності людської особи, її невідчужуваних прав і свобод, які, як наголошував один із творців доктрини верховенства права А. Дайсі, є «осно­вою, а не результатом права країни», а правила, що лежать в основі консти­туційного кодексу, є «не джерелом, а наслідком прав осіб» [9, 232, 235].

Саме невід´ємні, невідчужувані права і свободи людини, як свідчить досвід сучасних розвинених держав, лежать в основі «стримувань і проти­ваг» державної влади. Це той обмежу­вальний бар´єр, який не може бути подолано на власний розсуд ні законо­давчою, ні виконавчою, ні судовою гілками влади. По суті, вони складають правове першоджерело. Не випадково пов´язаність усіх гілок влади фунда­ментальними, невідчужуваними права­ми і свободами людини розглядається сучасною правовою теорією і судовою практикою, зокрема конституційними судами багатьох європейських країн та Європейським судом з прав людини, безпосереднім проявом реалізації принципу верховенства права.

Невід´ємні права і свободи людини визначають зміст і спрямованість усіх інших принципів — вимог верховенства права. їх система досить масштабна і багатопланова. Деякі зарубіжні фахів­ці нараховують їх понад сотню.

Серед них за різними критеріями можна виділити загальні, які поширю­ють свою дію на всі відносини, що регу­люються правом, і спеціальні — міжга­лузеві й галузеві, матеріальні та проце­суальні, політико-правові (принципи легітимності влади, секулярності, тоб­то світського характеру держави, роз­поділу влади, зв´язаності держави пра­вом тощо), власне правові (принципи рівності перед законом і судом, закон­ності, правової певності та визначе­ності, пропорційності, правової безпе­ки і захисту довіри, незалежності суду і суддів, неупередженості правосуддя, незмінності, неоспорюваності остаточ­ного судового рішення, яке набрало чинності, тощо), морально-правові (загальної прихильності суспільства до верховенства права та наявності від­повідної морально-правової атмосфе­ри в суспільстві тощо).

Переважна більшість цих принци­пів знайшла своє пряме чи опосеред­коване закріплення у Конституції України.

Проте історія, зокрема вітчизняна, переконливо свідчить, що від консти­туційного закріплення навіть найдемократичніших і найгуманістичніших положень до їх реального втілення у повсякденне життя — дистанція вели­чезна. Це, на жаль, підтверджує також українська практика часів незалеж­ності.

Для України процес утвердження принципів верховенства права і право­вої держави (а вони майже ідентичні) виявився неймовірно складним: він відбувається з величезними супереч­ностями, деформаціями і відкатами. Не наважусь навіть стверджувати, чо­го у цьому процесі за роки незалеж­ності більше — прогресу чи регресу, здобутків чи втрат.

З одного боку, спостерігається нібито певний поступ уперед: хоча й повільно, але відбувається становлен­ня плюралістичної демократії, інсти­тутів громадянського суспільства, певні позитивні зрушення мають місце в реалізації свободи думки і сло­ва, світогляду і віросповідання, об´єд­нання у політичні партії та громадські організації, права на мітинги, походи і демонстрації; розширився доступ гро­мадян України для захисту своїх прав і свобод до міжнародних судових уста­нов, зокрема до Європейського суду з прав людини, в якому вони нерідко вбачають чи не основну гарантію до­тримання Україною взятих на себе міжнародних зобов´язань у цій сфері тощо.

З другого ж боку, зрощування вла­ди з капіталом, нерідко криміналізова-ним, казнокрадство, тотальна коруп­ція призвели до того, що ідеали верхо­венства права і правової держави вия­вилися дискредитованими, а Україна у плані дотримання їх вимог в останнє десятиліття відкинута назад (навіть порівняно з радянським періодом).

Верховенство права і верховенство Конституції

Однією з вирішальних складових верховенства права є верховенство Конституції. Хоча ці поняття не є повністю ідентичними, про що вже до­водилося писати, помилково було б розглядати верховенство Основного Закону як щось відокремлене від вер­ховенства права, тим паче протистав­ляти їх одне одному, як це інколи відбувається серед політиків і юристів (щоправда, також переважно полі-тиків-депутатів), особливо у зв´язку з останніми подіями в Україні.

Розгляд верховенства права поза верховенством Конституції, як слушно зазначав свого часу Ю. Тодика, — це шлях до вседозволеності та свавілля [10, 67-68], що підтверджується сьо­годнішньою українською практикою.

Брутальний конституційний нігі­лізм, який пронизав практично всі структури влади, особливо її верхні ешелони, призвів до величезного роз­риву між юридичною конституцією, тобто її офіційним текстом, і фактично існуючою конституційною реальністю.

Нехтування Конституцією деякі політики, політологи, а за ними інколи й пересічні громадяни останнім часом пояснюють її недосконалістю, закла­деною нібито під час відомої консти­туційної ночі з 27 на 28 червня 1996 р. Мовляв, уночі ніщо путяще не робиться.

Як один з активних учасників кон­ституційного процесу з перших кроків української незалежності (член Кон­ституційної комісії та її робочих груп) не можу не засвідчити глибоку хиб­ність подібних тверджень (якщо вони справді є наслідком відсутності знань, а не свідомим намаганням ввести гро­мадськість в оману).

Конституція України — це плід тривалої та кропіткої праці великого колективу людей — політиків, учених­юристів, економістів, політологів, представників інших галузей знання. Під час роботи над її численними про­ектами було вивчено і враховано сві­товий і вітчизняний конституційний досвід, висновки експертів, зокрема зарубіжних, рекомендації та пропози­ції, висловлені у засобах масової інформації та у процесі всенародного обговорення її концептуальних засад.

Можна без перебільшення сказати, що Конституція України 1996 р. стала продуктом європейської конституцій­ної культури, універсальними цінно­стями якої є повага людської гідності — фундаменту всіх основних прав і сво­бод та принципів верховенства права.

У зв´язку з цим доречною є думка професора Байройтського університе­ту (ФРН), висловлена на українсько-німецькому семінарі з проблем кон­ституційного права і конституційної юстиції, що відбувся в Конституційно­му Суді України в лютому 1998 р. «Україна, — говорив він, — довела своїми проектами конституції та оста­точним текстом конституції, прийня­тої у 1996 році, що вона влилася в «родину конституційних держав».

Конституція України ввібрала в се­бе також кращі традиції багатовікової історії українського конституціона­лізму, зокрема — Конституції Пилипа Орлика, 300-річчя якої відзначати­меться цього року, Конституції УНР 1918 р. та інших пам´яток вітчизняної конституційної культури.

Не випадково прийняття Консти­туції України 1996 р. було визнано го­ловною подією у сфері європейського конституційного права [11, 19].

Сказане зовсім не означає, що Кон­ституція України в редакції 1996 р. є бездоганною. Як і будь-яка консти­туція, вона не позбавлена певних супе­речностей, не зовсім вдалих формулю­вань, прогалин тощо. Неузгодженості та інші вади також з´явилися в її тексті після поспішної та непрофесійної кон­ституційної реформи 2004 р.

Недосконалість окремих положень тексту Конституції може бути підста­вою для внесення змін до неї, а не при­водом для її нехтування. Не можуть бути його виправданням і посилання на те, що порушення конституції поча­лося не сьогодні, ним грішила й попе­редня влада — від Президента до Вер­ховної Ради й Уряду, що заперечити справді важко.

Як не сумно це усвідомлювати, по­передні радянсько-азійські традиції виявляються сильнішими за декларо­вану відданість європейським і загальноцивілізаторським цінностям. їх офіційне закріплення у Конституції та низці законів не перетворило ці цін­ності на невід´ємну складову свідомо­сті нинішнього вітчизняного політикуму, на внутрішню потребу послідовно дотримуватись їх у своїй повсякденній діяльності. Європейські цінності за­звичай залишаються виключно зовніш­нім атрибутом «європейськості», рес­пектабельним фасадом.

Проголошуючи гасла верховенства права і правової держави, у своїх прак­тичних діях влада продовжує опира­тися на попередню, звичну для неї філософію — філософію подвійних стандартів.

Яскравим підтвердженням цього є Закон «Про внесення змін до Закону України «Про регламент Верховної Ради України» від 9 березня 2010 р. щодо порядку формування коаліції. Не допускаю, що народні депутати, а тим більше депутати — юристи за фа­хом не усвідомлюють невідповідності прийнятого закону ст. 83 чинної Кон­ституції України. Можна було б засум­ніватися у цьому, якби не рішення Конституційного Суду України від 17 вересня 2008 р., відповідно до якого «словосполучення «коаліція депу­татських фракцій у Верховній Раді

України», що міститься у частинах шостій, сьомій, дев´ятій статті 83 Кон­ституції України, слід розуміти як сформоване на встановлених Консти­туцією України та Регламентом Вер­ховної Ради України засадах об´єднан­ня за результатами виборів кількох де­путатських фракцій, кількість народ­них депутатів України в (курсив мій. — М. К.) становить тут і надалі більшість від конституційного складу Верховної Ради України, які (депу­татські фракції) на основі узгодження політичних позицій погодились на спільну парламентську діяльність».

Таке тлумачення КСУ ґрунтується на системному аналізі відповідних по­ложень статей 81 і 83 Конституції України і цілком відповідає європей­ській практиці формування коаліцій (там, де за результатами виборів вони є необхідними). Хоча, на відміну від Конституції України, конституції європейських держав «коаліції депу­татських фракцій» як самостійного конституційного інституту не перед­бачають. Головна мета такого об´єд­нання фракцій — це формування коаліційного уряду.

Які тільки «аргументи» прихильни­ки формування коаліції на основі не лише депутатських фракцій, а й інди­відуального членства, тобто в обхід Конституції України і зазначеного рішення КСУ, не висувають — від влас­ного тлумачення ч. 6 ст. 83 Основного Закону, зокрема словосполучення «ко­аліція депутатських фракцій, до скла­ду якої входить більшість народних де­путатів України від конституційного складу Верховної Ради України», до пропозицій керуватися у цьому випад­ку не стільки відповідними положен­нями Конституції України, скільки верховенством права (у власному, зви­чайно, його трактуванні).

Насправді, як особливим, відмін­ним від КСУ, тлумаченням цитованого положення ст. 83 Основного Закону, так і посиланням на верховенство пра­ва намагаються приховати хронічну хворобу наших можновладців — пріо­ритет політичної доцільності перед Конституцією і законами. «Головна не­безпека зміни принципів формування коаліції в «переписаному» регламен­ті, — слушно зазначає відомий політо­лог В. Карасьов, — у тому, що парла­ментська логіка формування влади бу­де зламана, а політичний курс влади тепер не залежатиме від результатів парламентських виборів» [12]. А це шлях до втрати «стримуючого» факто­ра політичної рівноваги, до монополії влади, а зрештою — до жорсткого авто­ритаризму, можливо й у крайньому йо­го вияві — тоталітаризму.

Верховенство права, законність і законодавча влада

Ще видатний німецький філософ І. Кант говорив, що конституційність у державі залежить від наявності та су­ворого дотримання писаних законів. І хоча нині визнано, що писаний закон не є панацеєю верховенства права, принцип законності (а вона походить саме від закону) розглядався творцями концепції верховенства права як один з визначальних її складових. Таке став­лення до законності притаманне й су­часним прихильникам цієї концепції.

Щоправда, на відміну від пози­тивістської традиції, концепція верхо­венства права не зводить її до фор­мальної законності, тобто до правління на основі закону, незалежно від його змісту. Таке розуміння законності, на думку практично всіх західних право­знавців, не забезпечує достатніх обме­жень влади, що є необхідною умовою верховенства права [3, 108 ].

Верховенство права передбачає, по-перше, законність, засновану на виз­нанні та беззастережному прийнятті найвищої цінності людини, її убезпе­ченні від свавілля владних інституцій та їх посадових осіб, тобто законність, яка у вітчизняній літературі досить часто іменується правозаконністю. Це цілком відповідає практиці Європейського су­ду з прав людини, який у своїх рішеннях неодноразово акцентував увагу на тому, що вислів «згідно з законом — означає... щоб закон не суперечив принципові верховенства права» [13].

По-друге, вимога законності згідно з принципом верховенства права поши­рюється на діяльність органів публічної влади та їх посадових осіб, а не на всіх суб´єктів права, зокрема гро­мадян та їх об´єднань, як це прийнято вважати у вітчизняному правознавстві. За такого розпорошення суб´єктів за­конності фактично нівелюється підви­щена небезпека порушень закону з бо­ку посадових осіб порівняно з його по­рушеннями громадянами.

З позицій верховенства права жо­ден акт управління не може підміняти своїм регулюванням закон, а будь-яка дія або повноваження органу уп­равління повинні мати свою підставу саме в законі, тобто відповідати прин­ципу «те, що прямо не дозволено зако­ном, заборонено». Цей принцип знай­шов своє відображення, зокрема, у ст. 19 Конституції України.

Принцип законності тісно пов´яза­ний з такою вимогою верховенства права як обмеження дискреційних по­вноважень, тобто прийняття рішень державними органами, посадовими особами на власний розсуд.

Ця складова верховенства права вимагає, насамперед, щоб діяльність державних органів, зокрема й законо­давчого, підпорядковувалась утвер­дженню і забезпеченню прав і свобод людини. Саме вони та їх гарантії від­повідно до ст. З Конституції України визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Зазначене поло­ження в позитивній формі фактично формулює одну з найсуттєвіших ви­мог верховенства права — вимогу пра­вового закону Адже невід´ємні, невід-чужувані права і свободи людини є, як зазначалося, першоджерелом права; вони стоять на перешкоді волюнта­ризму не тільки органів виконавчої та судової влади, а й парламенту, обме­жуючи свободу його розсуду при прийнятті закону.

За попередньою вітчизняною тра­дицією серед конкретних вимог прин­ципу законності часто називається вимога верховенства закону. Можна погодитися з С. Головатим у тому, що збереження самого терміна «верховен­ство закону» у зв´язку з уведенням у національну правову систему принци­пу верховенства права виглядає сумнівним [6, 1460]. Оперування ци­ми двома термінами справді породжує певну плутанину, оскільки англійське «Rule of Law» досить часто політика­ми, журналістами, а інколи і перекла­дачами творів іноземних авторів трак­тується як «верховенство закону» (англійське «Law», як відомо, україн­ською мовою перекладається і як «право», і як «закон»). З огляду, оче­видно, на недопущення цієї плутани­ни термін «верховенство закону» відсутній у Конституції України.

Разом з тим надто категоричним є твердження С. Головатого про те, що порівняно поширені у вітчизняній літературі висловлювання про пріори­тетність, базовість, визначальність за­кону в ієрархії нормативно-правових актів «слід сприймати... як залишково-інерційні постулати радянсько-пози­тивістської доктрини права» [6, 1461]. Досить вразливими, як на мене, є й міркування автора, що випливають із названого твердження, про те, що Кон­ституція України «загалом не тор­кається питання «юридичної сили за­кону» та його співвідношення з інши­ми нормативно-правовими актами, а натомість вказує зовсім не на провідне місце закону в системі актів держави... а лише на вторинність і підпорядко­ваність закону (за походженням, місцем, роллю, рівнем тощо) первин­ному і найвищому джерелу права — власне Конституції»[6, 1461].

Не зупинятимемося на детальному аналізі цих міркувань, тим більше що положенням Конституції України що­до місця та ролі закону в системі нор­мативних актів присвячено чимало публікацій, які незалежно від часу їх виходу у світ (до чи після праці С. Го­ловатого) спростовують названі мір­кування. Зазначу лише, що у ст. 92 Конституції України чи не найпере­конливіше засвідчено провідну роль закону в ієрархії нормативно-право­вих актів. Ця стаття встановлює перелік питань, які належать до пред­мета регулювання законом. Цей пе­релік охоплює практично всі сфери правового регулювання, хоча в одних випадках визначення законом є вичерпним і не залишає будь-яких можливостей для підзаконного регу­лювання, а в інших законом встанов­люються лише засади регулювання, що дає змогу їх конкретизувати підзаконними нормативними актами.

Пріоритетність закону відображає один з визначальних принципів демо­кратизму — належність влади народу, який здійснює її насамперед безпосе­редньо і через представницькі органи влади, до яких належить парламент; та­ка пріоритетність має створювати базу для єдності та внутрішньої узгодже­ності всієї системи нормативних актів.

Якщо звернутись до бодай поверхо­вого ознайомлення із законотворчою діяльністю Верховної Ради України за роки незалежності, то перше вражен­ня складається вельми обнадійливе. її кількісні показники засвідчують, що питома вага законів у масиві норма­тивних актів зростає, що цілком відповідає духу і букві Конституції, зок­рема ст. 92.

Проте більш глибокий аналіз ре­зультатів законодавчої діяльності пар­ламенту, на жаль, не дає підстав для оптимізму.

Зростання кількості законів не су­проводжується зростанням їх якості. У масиві прийнятих законів надто ма­ло законів базового, визначального для правової системи характеру. Досі не приведені у відповідність до Кон­ституції безліч застарілих, можна ска­зати, архаїчних законів, які в майже незмінному вигляді дісталися у спа­док від радянської епохи. Серед них, зокрема, такі як Кримінально-проце­суальний кодекс, Кодекс про адмі­ністративні правопорушення, закони про прокуратуру, про міліцію тощо. Серед законів переважають такі, що присвячені питанням, хоча, можливо, і не дріб´язковим, проте й не системо­утворюючим, на кшталт законів про бджільництво, племінне тваринни­цтво тощо. Очевидно, такого роду пи­тання могли би бути предметом кон­солідованих, рамкових законів, які встановлювали б засади нормативного регулювання у відповідних сферах.

У масиві законів більше полови­ни — це закони про внесення змін до раніше прийнятих. Не виникає сум­ніву, що такі закони в умовах сучасно­го динамічного життя є неминучими. Проте насторожує їх кількість. Якщо до цього додати, що до деяких законів за час їх дії зміни вносилися понад 100 разів (наприклад, Закон «Про по­даток на додану вартість» переглядав­ся 139 разів, Закон «Про оподаткуван­ня прибутку підприємств» — 126 ра­зів), то висновки напрошуються самі собою. Законопроектувальникам і законодавчій діяльності Верховної Ра­ди України бракує прогнозованості, професіоналізму, кваліфікованої та незалежної експертизи законопро­ектів. Проте не тільки цього. Прийняті закони часто є результатом не стільки кропіткої, професійної роботи, скіль­ки впливу неконтрольованих (зокре­ма законом), лобістських угруповань, політичної, бізнесової чи іншої корпо­ративної доцільності, «підкилимових» домовленостей і брутальних торгів. Жодна, навіть найпрофесійніша екс­пертиза, на заваді такому стану речей стати не може.

Як наслідок зазначених та інших хиб законотворчої діяльності націо­нальна законодавча система стає де­далі громіздкою і суперечливою; у ній химерно поєднуються різнопланові й різнорідні, нерідко несумісні між со­бою законодавчі положення чи навіть окремі закони. Такий законодавчий хаос надзвичайно ускладнює процес законозастосування, що не може не відбиватися негативно на утвердженні верховенства права.

Особливу тривогу викликає зро­стання кількості законів, які супере­чать Конституції України. За підрахун­ками фахівців, із загальної кількості законів, прийнятих Верховною Радою України протягом 1997-2009 рр. (тоб­то фактично за час дії Основного Зако­ну), кожний 18-й закон чи окремі його положення визнані Конституційним Судом України неконституційними [14]. Як свідчать останні дані, обнаро­дувані на Міжнародній конференції «Європейські парламентські традиції та практики для України», що відбула­ся 3-4 березня 2010 р. у Києві, тенден­ція до зростання кількості неконсти­туційних законів чи окремих поло­жень поглиблюється. Так, протягом 2007 — листопада 2009 рр. Конститу­ційним Судом загалом було ухвалено 77 рішень. З них 45 % стосувалось конституційності законів. Дві третини розглянутих КСУ законів повністю чи частково було визнано неконститу­ційними. У перші два місяці 2010 р.

кількість, м´яко кажучи, сумнівних за­конів із точки зору їх відповідності Конституції України поповнилась не тільки згаданим законом про зміну принципів формування коаліції, а й іншими законами — про скасування виборів до місцевих рад, про тендерні закупівлі тощо. Конституційний без­край, який, на жаль, значною мірою уо­соблює нині Верховна Рада України, стає все більшою загрозою не тільки для утвердження верховенства права в суспільстві, а й для національної без­пеки України, і зрештою, може поста­вити під сумнів існування самої нашої державності.

На згаданій Міжнародній конфе­ренції було висловлено чимало слуш­них думок і пропозицій, спрямованих на удосконалення законодавчого про­цесу в Україні. Чи будуть вони затребу­вані Верховною Радою України — дуже сумнівно. Як на мене, у нинішньому своєму складі на кардинальне поліп­шення законодавчої діяльності вона не­спроможна. Хотілося б вірити, що на­працьовані пропозиції стануть у при­годі іншому складу парламенту, обрано­му на основі нового закону про вибори, який забезпечить виборцям справжнє, а не деклароване волевиявлення.

Верховенство права і виконавча влада

Виконавча влада — це та гілка влади, яка найбільш наближена до задоволен­ня повсякденних потреб людей. Саме вона має виконувати основний обсяг державної роботи щодо виконання за­конів, створення умов для реалізації прав і свобод громадян. Тому зрозуміло, що від рівня цивілізованості, демокра­тичності відносин органів виконавчої влади та їх посадових осіб з громадяна­ми значною мірою залежить стан забез­печення верховенства права в державі та суспільстві загалом.

На жаль, як попередній, так і сучас­ний досвід свідчать про те, що такі відносини в нашій країні досі не скла­лися. Як слушно зазначає В. Аве-р´янов, і після здобуття незалежності в Україні зберігається стара радянська (точніше, неорадянська) «державоцен-тристська» ідеологія державної, зокре­ма виконавчої, влади, за якою людині все ще відводиться місце не суб´єкта, інтересам якого має служити держава, а суто підвладного, керованого об´єкта [ 15, 267; 16, 156], і поки не відбудеться зміна цієї ідеології на «людиноцентристську», згідно з якою діяльність усіх державних інститутів включно з інсти­тутами виконавчої влади має підпоряд­ковуватися реалізації та захисту прав і свобод людини, сподіватися на реальне втілення в життя вимог верховенства права марно.

Знову доводиться констатувати, що фіксація такої оновленої ідеології в Конституції України, зокрема в її ст. З, про яку вже згадувалося, залишати­меться фікцією без перетворення її на органічну складову правосвідомості державних службовців — чиновників, з яких, власне, й складається виконав­ча влада.

Це зовсім не означає, що су­спільство і держава мають зайняти по­зицію очікування, поки чиновники дозріють до сприйняття оновленої конституційної ідеології. Без стиму­лювання цього процесу за допомогою відповідних законів такого «дозріван­ня» взагалі можна не дочекатися.

Одне з провідних місць в утвер­дженні нових відносин між виконав­чою владою і громадянами, що ґрунту­ються на положеннях Конституції України, має бути відведене такій ви­мозі верховенства права як обмеження дискреційних повноважень. Як уже зазначалося, воно стосується всіх гілок влади, проте особливого значен­ня набуває для виконавчої влади.

Широкі дискреційні повноваження органів виконавчої влади та їх посадо­вих осіб часто призводять до порушень прав і свобод громадян, створюють ґрунт для корупції та інших зловжи­вань. Тому не випадково чіткій визна­ченості таких повноважень та їх уве­денню в жорсткі межі закону приді­ляється значна увага Європейським судом з прав людини та консти­туційними судами європейських країн.

Як зазначалося в одному з рішень Європейського суду з прав людини, закон може передбачати дискреційні повноваження за умови, що такі по­вноваження і спосіб їх здійснення вка­зані з достатньою якістю для того, щоб з урахуванням правомірності мети цих заходів забезпечити індивіду адекват­ний захист від свавільного втручання влади [17, 553].

Обмеження дискреційних повнова­жень означає, що будь-який орган ви­конавчої влади не тільки не може сам визначати свої власні повноваження, а й встановлювати їх для підпорядкова­них йому органів та їх посадових осіб [18,16].

Особливо актуальним у сучасних українських реаліях є зведення до мі­німуму дискреційних повноважень дер­жавних чиновників у таких сферах, як:

• інвестиційна діяльність, за якої органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування мають дис­креційні повноваження на надання земельних ділянок при здійсненні інве­стиційних проектів на праві безстроко­вого користування або на підставі дого­вору оренди, а також на надання інвес­тиційного податкового кредиту;

• обслуговування державних фі­нансових ресурсів, коли в процесі ви­бору уповноваженого банка призна­чається та чи інша кредитна органі­зація (наприклад, якщо адміністрація має право відмовити кредитній орга­нізації, що виграла відкритий конкурс, і призначити новий конкурс з іншими умовами);

• використання державної та му­ніципальної (комунальної) власності, коли чиновники мають можливість передавати таку власність в оренду за встановленими ними самими підста­вами без проведення аукціонів;

закупівлі товарів, продукції, сировини і продовольства для держав­них потреб, коли у чиновників є дис­креційні повноваження визначати випадки надання фінансових пільг чи фінансових ресурсів, авансової оплати поставок, розміщувати замовлення на безконкурсній основі тощо;

• оподаткування, коли уповно­важені органи мають право встанов­лювати для тієї чи іншої категорії платників податків додаткові умови надання податкових пільг, окрім тих, що прямо вказані в законі;

• пожежна безпека, якщо упов­новажені органи можуть самостійно встановлювати додаткові вимоги по­жежної безпеки до суб´єктів госпо­дарської діяльності тощо [19].

Саме в цих та подібних до них сфе­рах, як підтверджує практика, відбу­вається найбільше зловживань.

З обмеженням дискреційних по­вноважень безпосередньо пов´язана така гарантія забезпечення верховен­ства права в системі виконавчої влади як наявність розвинутих процедур у діяльності її органів і посадових осіб, передусім у їх відносинах з громадяна­ми. Встановлюючи для органів вико­навчої влади та їх посадових осіб відповідні критерії прийняття рішень, справедливі процедури здатні обме­жити їх владу [8, 145].

На відміну від багатьох європей­ських країн, де існують спеціальні ко­дифіковані акти, присвячені детальній регламентації таких процедур, в Україні вони залишаються чи не най­менш урегульованою частиною адмі­ністративного законодавства [16, 168].

Тим часом, значною мірою завдяки чітким процедурам, відносини грома­дянина і держави із площини суборди­нації переходять у площину юридич­ної рівності —- одного з визначальних принципів верховенства права.

Верховенство права і судова влада

Послідовне втілення в життя прин­ципу верховенства права можливе тільки за умов сильної, незалежної та неупередженої судової влади. У циві­лізованому суспільстві суду належить центральне місце у цьому процесі. Ад­же саме він уособлює справедливість, ставить «останню крапку» в пошуку й утвердженні права при вирішенні кон­кретних справ. Чим вищий у країні ав­торитет суду і правосуддя, чим більшу незалежність має суд у взаємовідноси­нах із законодавчою і виконавчою вла­дою, тим вищий рівень правовості та демократичності самої держави, тим надійніше захищені від можливих по­сягань права і свободи громадян. Саме це зумовило суттєве зростання ролі та розширення сфери компетенції судо­вої влади в сучасному світі. Як зазна­чається в західній літературі, «по всій Європі як національні, так і над­національні суди почали відігравати набагато активнішу і вагомішу роль у вирішенні важливих і суперечливих суспільних питань, які раніше вирішу­валися урядом [20,249]. Дедалі більше серйозних судових рішень, що мають суттєві політичні наслідки, почало з´являтися також в інших регіонах світу, зокрема у посткомуністичному просторі [3, 127].

Не залишилася осторонь цих про­цесів також Україна. Як свідчить вітчизняний досвід останніх 10-15 ро­ків, справи, що стають предметом роз­гляду судів, дедалі більше політизуються. Причому це стосується не лише Конституційного Суду України, для якого практично кожне питання, яке він розглядає, є політичним, оскільки воно лежить в основі будь-якого кон­ституційного спору [21], а й судів за­гальної юрисдикції, насамперед справ, що становлять предмет адміністратив­ної юстиції. Особливо політизованими серед них виявляються справи що­до дотримання виборчого законодав­ства. Рішення судів у справах такого роду набувають політичного значення опріч волі їх авторів, помітно вплива­ючи на політичний процес навіть в умовах його більш-менш спокійного розвитку, підтвердженням чого може бути ухвала Вищого адміністративно­го суду України від 20 лютого 2010 р.

Тим більше суди вимушено (не з власної ініціативи, оскільки самостій­но проявити свою активність суду не дозволено, а на підставі зовнішнього поштовху — скарг зацікавлених осіб) втягуються у цей процес у період гос­трих політичних криз. Одну з найдра­матичніших наше суспільство пережи­ло на рубежі 2004-2005 рр. У такі істо­ричні моменти суди виявляються в епіцентрі політики. Саме вони в цих ситуаціях, як свідчить історичний досвід, своїми рішеннями сприяють по­доланню кризи, часто вирішуючи долю країни.

Таку місію змушений був викону­вати і Верховний Суд України, прий­маючи історичні рішення від 3 грудня 2004 р. та 20 січня 2005 р.

Представники деяких політичних сил сьогодні намагаються оцінювати ці рішення виключно як політичні й пов´язувати з ними початок того конституційного безкраю, який ми спостерігаємо зараз.

Автору цієї статті вже доводилося аналізувати зазначені рішення [22, 3-7], тому не повторюватимусь. За­значу лише, що гострий політичний конфлікт Верховний Суд України вирішив, незважаючи на всю неординарність ситуації, яка склалася на той час у країні, правовими засобами, у межах права і через право. Інша річ, що правові засоби для цього рішення Су­ду довелося шукати не стільки в За­коні України «Про вибори Президента України», який не дав відповідей на запитання, зумовлені ситуацією, скільки за його межами, насамперед у Конституції України та міжнародних пактах про права і свободи людини та громадянина.

Намагання ревізувати це рішення Верховного Суду України, як і спроба впливу на Конституційний Суд Украї­ни з метою отримання позитивного рішення щодо конституційності на­званого раніше закону про внесення змін до Закону про регламент Верхов­ної Ради (а саме так слід розцінювати публічні заяви окремих членів уряду про нібито вже визріле позитивне рішення КСУ), є нічим іншим, як посяганням на незалежність судової влади, яка і без того все ще є досить хиткою. Про причини її недоскона­лості та шляхи реформування авто­рові вже доводилось говорити в недав­ньому інтерв´ю, опублікованому в № 12 журналу за 2009 р.

Наголошу лише на тому, що фактич­на незалежність суддів визначається не тільки Конституцією і законами, а й особистістю самого судді, його компе­тентністю і моральними якостями. На жаль, високим європейським стандар­там, що ставляться до судді, чимало вітчизняних суддів не відповідає.

Тому позитивно оцінюючи поси­лення значення судової влади в утвер­дженні принципу верховенства права, разом з тим не можна не звернути ува­ги на межі такого посилення, які б убезпечили суспільство від надмірної концентрації влади в руках певної гру­пи, перетворивши верховенство права на верховенство суддів, що суперечить принципу розподілу влади. Невирішеність цього питання викликає три­вогу навіть на Заході, де авторитет суду традиційно високий. В умовах за­мкнутості, непрозорості, громадської неконтрольованості судової влади, непрофесійності й корумпованості знач­ної частини суддівського корпусу, що нині має місце в Україні, ця небезпека стає тим більш реальною.

Проте проблема монополізації вла­ди, компетентності та моральності її носіїв — це не лише проблема судової влади.

Верховенство права за самим своїм визначенням не може зайняти в суспільному житті подобаючого йому місця, якщо в суспільстві не створена відповідна моральна атмосфера, якщо сама влада є аморальною, використо­вується у групових вузькокорпоративних інтересах.

Аморальну владу неспроможні вве­сти у правове русло навіть такі прин­ципи — вимоги верховенства права як верховенство Конституції, розподіл влади, законність тощо, скільки б їх не удосконалювали.

Як відомо, в аморальній країні закони безсилі. «Неписані правила і традиції», які склалися практично в усіх сферах суспільного життя, часто виявляються сильнішими за найгу-манніші закони. Таке суспільство у принципі не спроможне стати право­вим, тобто тим, у якому утверд­жується верховенство права.

Це зовсім не означає, що ми маємо відмовитись від аналізу цих проблем та пошуків шляхів і засобів подолання тієї вкрай небезпечної ситуації, яка склалася в країні сьогодні. Навіть як­що це виглядатиме романтизмом.

На зміну нинішнім поколінням не­одмінно прийде нова хвиля політиків і фахівців-правників, не обтяжених по­передніми традиціями, з новим, справді європейським мисленням, для яких верховенство права стане не політич­ною декларацією, а реальним дорогов­казом у їхній практичній діяльності.

 

ВИКОРИСТАНІ МАТЕРІАЛИ

1. Козюбра М. I. Права людини і верховенство права// Право України. — 2010. — № 2.

2. The Rule of Law. Konrad-Adenauer-Stiftung. — 1997.

3. Таманага Браян. Верховенство права. Історія. Політика. Теорія. — К., 2007.

4. Waldron J. Is the Rule of Law an Essentially Contested Concept (in Florida)? 21 Law si Philosophi. — 137 (2002).

5. Конституційний Суд України. Висновки. — Кн. 5 — К., 2005.

6. Головатий С. Верховенство права : у 3 кн. — К., 2006.

7. Рабінович П. Верховенство права в інтерпретації Страсбурзького суду та Конституційного Суду України // Українське право. — 2006. — № 1.

8. Аллан Т. Р. С. Конституційна справедливість. Ліберальна теорія верховенства права. — К., 2008.

9. DicexA. V. Introduction to the Study of the Law of the Constitution. — 1959 (1961). — P. 232, 235; Дайсі А. Вступ до вчення про право Конституції. Анатомія лібералізму. Політико-правничі вчення та верховенство права. — 2008. — С. 522, 527.

10. Тодыка Ю. Н. Основы конституционного строя Украины. — Харьков, 2000.

11. Droit Annual Report of Activities for 1996 European Commission for Democracy through Law. — DOC CD 4 (97) 8. — Strasbourg. - 25 February, 1997.

12. Ромашова H. «Мистецтво» прогнозувати //День. — 2010. — 12—13 берез.

13. Kruslin v. France. — 24 April 1990. — Published in 176 — A.

14. Мельник M., Хавронюк M. Нові антикорупційні закони : пил в очі чи граната в руках мавпи? // Дзерколо тижня. — 2009. — 19 груд.

15. Авер´янов В. Б. Проблеми забезпечення верховенства права у сфері виконавчої влади // Українське право. — 2006. — № 1.

16. Авер´янов В. Б. Принцип верховенства — визначальна засада нової доктрини адміністративного права / Принцип верховенства права у діяльності держави та в адміністративному праві. — К., 2008.

17. Европейский суд по правам человека. Избранные решения. — Т. 1. — М., 2000.

18. Рижков Г. Принцип правової держави в Основному Законі і судова практика Федерального конституційного суду. Німецький фонд міжнародного наукового співробітництва. — 2005.

19. Проект «Бизнес и коррупция : проблемы взаимодействия» // www.indem.ru

20. John Ferejon and Pasquale Pasgino. Rule of Democracy and the Rule of Law. — Cambrifge, 2003.

21. Лімбах Ю. Федеральний Конституційний суд як політичний фактор влади. Humboldt forum recht. — К., 1996.

22. Козюбра М. I. Право, політика, правосуддя : зарубіжний та вітчизняний досвід взаємовідно­син // Наукові записки НаУКМА. — К., 2005. — Т. 38.

загрузка...
Top