Сутність адміністративного процесу: теоретичний погляд

Сучасний стан адміністративно-правової науки свідчить про наявність низки невирішених питань теоретико-методологічного характеру. Серед них виокремлюється своєю тенденцією до «хронізації» розуміння сутності адміністративного процесу та його місця в системі українського права. Є підстави констатувати про необхідність консолідації вчених-адміністративістів та залучення арсеналу теорії права з метою вирішення нагальних проблем сучасного адміністративного процесу. Актуальність такого підходу пов’язана із низкою факторів, ключовими із яких можуть вважатись:

  • очевидність потреби нового осмислення «вузького» та «широкого» підходів до адміністративного процесу, запропонованих ще у 60-ті роки ХХ ст. Н. Саліщевою та В. Сорокіним. Дотепер в Україні існують прибічники як першої, так і другої позиції, наводяться аргументи на користь та спростування кожної з них;
  • становлення системи адміністративної юстиції, котра методологічно безсумнівно пов’язана з адміністративним процесом. Прийняття у 2005 р. Кодексу адміністративного судочинства України стало своєрідним каталізатором процесів пошуку відповідей на запитання стосовно співвідношення адміністративного судочинства та адміністративного процесу;
  • необхідність адекватного та прийнятного відображення адміністративного процесу в навчальній літературі, де останнім часом спостерігається поліваріантність: від традиційного розміщення цих питань у підручниках та посібниках з адміністративного права [1, 260-301] до підготовки та видання окремих навчальних продуктів з адміністративного процесу;
  • пошук відповідей на запитання: чи кореспондує юридичний процес відповідній матеріальній галузі права, чи це не є його обов’язковою ознакою? Чи повинен один процес мати відношення до однієї гілки влади, чи у його межах можуть бути одночасно реалізовані суспільні відносини, котрі виникають усередині різних гілок влади?
  • відхід від «політкоректного» ставлення до позицій наукових опонентів, що виявляється у наявності непоодиноких публічних дискусій провідних адміністративістів стосовно актуальних проблем розуміння адміністративного процесу (згадаємо для прикладу визнаних російських фахівців Д. Бахраха та Ю. Старилова та їх цікаві змістовні суперечки на шпальтах «Держави і права» [2; 3]).

У контексті обґрунтування сутності адміністративного процесу видається за необхідне зупинитись на узагальненнях сучасних уявлень про зазначене питання. З певною мірою умовності має право на існування така класифікація поглядів дослідників про місце та роль адміністративного процесу в системі права України:

1) адміністративний процес — це виключно адміністративне судочинство;

2) адміністративний процес — це виконавчо-розпорядча діяльність органів публічного управління;

3) адміністративний процес — це діяльність із притягнення до адміністративної відповідальності та застосування заходів адміністративного примусу;

4) адміністративний процес — це складова більш широкої категорії — адміністративної процедури.

Варто зазначити, що аргументація кожного із пропонованих підходів знайшла достатнє відображення як у науковій, так і в навчальній літературі. Саме тому вважаю за доцільне зосередитись на проблемних аспектах цих підходів та запропонувати власне бачення ролі та місця адміністративного процесу в системі права України.

Перший підхід. Необхідно сказати, що ототожнення адміністративного процесу з діяльністю адміністративних судів має багато аргументів на свою користь, два з яких фактично є «залізними». Йдеться про аналогію із кримінальним та цивільним процесами, де також у судовому порядку розглядаються справи конфліктного характеру. Другий аргумент — позиція законодавця (ст. 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі — КАС України) чітко зазначає, що адміністративний процес — це правовідносини, що складаються під час здійснення адміністративного судочинства). Тут важко щось заперечити. Водночас такий підхід не дає відповіді на такі питання:

  • у межах якого правового утворення знаходитимуться норми права, регулюючі процеси діяльності органів публічного управління з реалізації матеріальних норм права, притягнення до адміністративної відповідальності? Прихильники ототожнення адміністративного процесу та адміністративного судочинства пропонують різні варіанти їх «прописки»: «адміністративне процесуальне (позасудове) право» (С. Ківалов) [4, 3], «адміністративні процедури» (А. Комзюк та співавтори) [5, 47]. Очевидно, підтримуючи ідею виключного розуміння адміністративного процесу як діяльності адміністративних судів, необхідно запропонувати настільки ж чітке розуміння назви та сутності всього іншого масиву правових явищ, які історично усвідомлювались як складові адміністративного процесу;
  • як бути з іншими видами юридичного процесу, котрі все активніше завойовують серця та розум науковців: бюджетним, законодавчим, виборчим тощо? Необхідно знайти відповідь на позицію В. Сорокіна, котрий стверджував: «Як відомо, окрім процесу адміністративного, загальновизнаним є, наприклад, існування процесу законодавчого. Виникає питання: його також необхідно «конструювати» за образом і подобою «прабатьків» — процесів цивільного та кримінального?» [6, 172];
  • чи ставить закріплення в чинному законодавстві крапку на можливостях вести наукові дискусії з приводу ототожнення адміністративного процесу та адміністративного судочинства? Гадається, що це не так. Слушно стверджував В. Авер’янов, що «запропонований в КАС концептуальний підхід (про ототожнення адміністративного процесу та адміністративного судочинства. — С. С.) слід розцінити як своєрідне «втручання» законодавця в науку без достатніх на це підстав. Тоді як нинішній стан адміністративно-правової науки змушував законодавця використати термін «судово-адміністративний процес» [7, 5].

Другий підхід, згідно з яким адміністративний процес — це виконавчо- розпорядча діяльність органів публічного управління. Варто зазначити, що донедавна таке бачення адміністративного процесу було домінуючим як в українській, так і фактично у всій пострадянській юридичній науці. Це відтворення так званого широкого підходу до розуміння сутності адміністративного процесу. Ступінь «широти» у різних авторів різна: сюди відносять у різних комбінаціях, послідовності, вибірково чи разом такі можливі суспільні відносини, що виникають під час: правотворчої діяльності; контрольно-наглядової діяльності; видання індивідуальних адміністративних актів; притягнення до адміністративної відповідальності, застосування заходів адміністративного примусу тощо. Аргументи, котрі висуваються як обґрунтування широкого (його ще називають управлінським) підходу — такі: по-перше, це необхідність визначення чіткого порядку втілення у життя справ позитивного характеру (реєстрація, ліцензування, атестація тощо); по-друге, це намагання звести до мінімуму дискреційні повноваження органів публічної адміністрації, тобто перелік випадків, коли чиновник на власний розсуд вирішуватиме те чи інше проблемне питання. Разом з тим широке розуміння сутності адміністративного процесу демонструє і певні проблеми, котрі ще не знайшли свого вирішення:

  • поєднання в межах такого розуміння адміністративного процесу позитивних проваджень та застосування заходів примусового характеру, котрі є різними за спрямованістю видами діяльності. У цьому контексті має рацію Е. Демський, критикуючи широке розуміння адміністративного процесу та вказуючи, що до нього відносять як створення та забезпечення відповідних правил і здійснення позитивної управлінської діяльності, так і застосування примусових заходів, передбачених санкціями матеріальних норм [8, 108];
  • захоплення широким підходом створює ілюзію можливості вирішення будь-якого складного методологічного, наукового чи практичного питання реалізації норм адміністративного права шляхом додаткового «розширення» адміністративного процесу. Це певною мірою потенційно призведе до розмивання початкових уявлень про правову природу, сутність та призначення адміністративного процесу.

Третій підхід, згідно з яким адміністративний процес — це діяльність із притягнення до адміністративної відповідальності та застосування заходів адміністративного примусу, є проявом так званого вузького чи юрисдикційного підходу до сутності адміністративного процесу. Аргументи, котрі висуваються на користь такого розуміння, такі: по-перше, це спосіб забезпечення загальнообов’язковості виконання норм матеріального права; по-друге — це максимальний ступінь унормованості застосування державою адміністративного примусу. Проте юрисдикційний підхід до розуміння сутності адміністративного процесу має і певні проблемні аспекти:

  • певний «конфліктний ухил» подібного бачення адміністративного процесу. Адже фактично основна увага приділяється регламентації суспільних відносин, які виникають у юрисдикційній діяльності, переводячи автоматично позитивні завдання держави (повсякденну неконфліктну діяльність) на другий план. Але ж в умовах побудови правової держави виконавчо-розпорядча діяльність публічної адміністрації і в кількісному, і в якісному відношенні є більш соціально значущою, ніж притягнення до адміністративної відповідальності;
  • віднесення численних проявів виконавчо-розпорядчої діяльності органів публічного управління до адміністративних проваджень фактично робить співвідношення явищ «адміністративне провадження» та «адміністративний процес» як цілого та частини, що не відповідає усталеним серед наукової громадськості уявленням про ці категорії.

Четвертий підхід свідчить про домінування у вирішенні складних питань адміністративного процесу явища, яке називається адміністративною процедурою. Концепція адміністративно-процедурного права, як зазначає О. Миколенко, «спрямована також і на примирення прибічників різних підходів щодо розуміння адміністративного процесу... Адміністративний процес є всього лише різновидом адміністративної процедури» [9, 4]. Проте в межах такого бачення складно обґрунтувати:

  • зв’язок адміністративного з іншими видами юридичного процесу, адже така постановка питання (адміністративна процедура ширша, ніж адміністративний процес) є непоширеною;
  • зв’язок з європейською адміністративно-процесуальною наукою (зокрема на прикладі Німеччини), де є чіткий розподіл адміністративних процедур (діяльність органів публічної адміністрації, як правило, позитивного характеру) та адміністративного процесу (як порядку здійснення адміністративного судочинства). Це стосується як різного законодавства (закони «Про адміністративні процедури» та «Про адміністративний процес»), так і різного соціального призначення [10].

Яким же бачиться вихід із такої непростої ситуації? Як видається, пошук має здійснюватись на підставі таких принципів:

1) невідкладності, оскільки через невирішеність ключових питань розуміння адміністративного процесу, окрім труднощів правотворчої та правозастосовної практики, матимуть місце проблеми науково-методологічного характеру. Будуть з’являтись нові пропозиції (ідеї, концепції, підходи) з питання адміністративного процесу. Це якраз той випадок, коли кількість навряд чи перейде у якість, адже не факт, що одна із пропозицій домінуючою серед фахівців. Краще, коли зусилля науковців спрямовуватимуться на покращання обраної (обґрунтованої, підтриманої) концепції адміністративного процесу. При іншому варіанті наші дискусії з приводу ключового елементу адміністративного процесу нагадуватимуть «продуктивну діяльність» лебедя, рака та щуки з відомої байки І. Крилова;

2) взаємних поступок та налаштованості на компроміс. Він зводиться до необхідності усвідомлення всіма зацікавленими суб’єктами переваг загального позитивного результату (вироблення єдиної концепції адміністративного процесу) над недоліками, пов’язаними із добровільною відмовою від частини сформованих наукових поглядів. За такого підходу могутній потенціал науковців адміністративно-правового блоку (а не слід забувати, що за офіційними даними ВАК України кількість захищених дисертацій за науковою спеціальністю 12.00.07 є найбільшою серед інших юридичних наук) не буде розпорошеним, а буде певною мірою згуртованим для вирішення чітко сформульованого завдання;

3) варто грати «за загальними правилами», котрі визначає теорія права. Констатуючи факт, що і серед теоретиків права немає єдності стосовно сутності та обсягу категорії «юридичний процес», зазначимо, що в цьому контексті більш конструктивною та такою, що витримала перевірку часом, може вважатись позиція П. Недбайла, котрий зазначав, що «процесуальна форма властива будь- якій діяльності із застосування правових норм. Вона складається з правил, які визначають порядок проведення в життя законів та інших правових актів» [11, 22]. У такому розумінні йдеться про обґрунтованість відходу від виключно судового бачення юридичного процесу. Саме тому, при існуванні суттєвого масиву позасудових адміністративно-процесуальних складових (які за кількістю значно переважають судові), не є доцільним сприймати адміністративний процес крізь призму тільки діяльності адміністративних судів;

4) проведення наукової конференції, основною (можливо, і єдиною) метою якої стало б вирішення питання щодо ролі, місця та структури адміністративного процесу в Україні. Туди варто було б запросити фахівців адміністративно-правового наукового напряму, теоретиків права, представників адміністративних судів, іноземних спеціалістів. Такий захід не повинен перетворитись на «численні монологи» без жодних перспектив діалогу. Для цього організатори повинні попередньо визначити стратегію, роздати потенційним учасникам анкети з актуальними питаннями, опрацювати відповіді на них та створити максимально коректний варіант заключного документа. Він і буде, після виступів основних доповідачів, ключовим предметом обговорення. Можливо, за аналогією із прийняттям у 1996 р. Конституції України, доцільно було б не завершувати роботу цієї конференції без отримання підсумкового результату.

Не претендуючи на досконалість та завершеність, але розуміючи, що будь-які дискусії з певної проблеми завжди будуть більш результативними за умови подання авторських пропозицій щодо вирішення проблеми, адміністративний процес може бути представлений таким чином. Адміністративний процес — це врегульована нормами адміністративно-процесуального права діяльність органів публічної адміністрації та деяких інших владних суб’єктів, спрямована на розгляд та вирішення адміністративних справ. У такому розумінні ми говоримо про органи публічної адміністрації як органи державної виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, котрі здійснюють виконавчу-розпорядчу діяльність. Деякі інші владні суб’єкти, в контексті цього визначення, — це адміністративні суди (при розгляді адміністративних справ), загальні суди при розгляді справ про адміністративні правопорушення, інші суб’єкти при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.

Адміністративний процес має три складові:

1) адміністративно-судовий процес, у межах якого здійснюється розгляд публічно-правових спорів в адміністративних судах;

2) адміністративно-управлінський процес, у межах якого здійснюється виконавчо-розпорядча діяльність органів публічної адміністрації;

3) адміністративно-юрисдикційний процес, у межах якого здійснюється розгляд справ про адміністративні правопорушення та застосування заходів адміністративного примусу.

Дамо певні пояснення щодо другої складової — адміністративно-управлінського процесу. Це те, що на сьогодні дослідниками нерідко називається адміністративними процедурами в розумінні їх як варіантів здійснення органами публічного управління справ позитивного характеру. Але ми свідомо наводимо таку назву, оскільки сприймаємо її як філолого-семантичний прояв системності адміністративного процесу. Він повинен бути єдиним, хоча об’єднує в собі різні види діяльності. Крім того, не слід забувати і про освітянську аудиторію, котрій, як видається, краще оперувати однопорядковими термінами. За такого підходу формування уявлення про адміністративний процес буде більш зрозумілим, а отримані знання більш стійкими. У цілому ж, що заважає нам домовитись стосовно того, що адміністративні процедури — це позитивна управлінська діяльність суб’єктів владних повноважень та одночасно складові адміністративно-управлінського процесу? Іншими словами, адміністративно-управлінський процес — це сукупність адміністративних процедур. Адже має сенс сприйняття податкових процедур як складових податкового процесу, про що у статті з такою назвою пише сучасний представник Санкт-Петербурзької школи адміністративістів О. Ногіна. Крім того, вона зазначає, що «правова регламентація процедур є невід’ємним елементом будь-якого процесу державного управління» [12, 102].

Загалом вважаємо, що бачення адміністративного процесу як сукупності трьох зазначених складових елементів дає змогу:

1) зробити адміністративний процес більш системним, сильним та стійким утворенням. Сила адміністративного процесу — у його єдності. Розпорошеність його складових, які на сьогодні претендують на «ексклюзивні права» щодо використання терміна «адміністративний процес», об’єктивно послаблює позиції всього адміністративно-процесуального напряму як серед науковців та освітян, так і серед практиків;

2) базуватись на засадах теорії права, що суттєво підвищує «рівень легітимності» такої позиції. Тут необхідно вказати на представників Харківської наукової школи теорії права, авторів колективної монографії про теорію юридичного процесу, котрі зазначали, що «теорія юридичного процесу, на наше глибоке переконання, може розглядатись як відносно замкнене юридичне утворення, що об’єднує систему знань про процедуру здійснення найрізноманітніших нормативно-правових приписів регулятивного та охоронного призначення» [13, 3]. Тобто наша пропозиція про можливість об’єднання в межах адміністративного процесу декількох складових не суперечить висловленій ідеї про здійснення найрізноманітніших нормативно-правових приписів. Крім того, включення до складу адміністративного процесу адміністративно-управлінського процесу (а це ніщо інше як сукупність управлінських чи адміністративних процедур) теж вписується до системи теоретико-правових уявлень про юридичний процес;

3) у його межах можуть вільно та якісно розвиватись адміністративне судочинство (котре наразі потребує наукових обґрунтувань щодо важливих питань здійснення), позитивні адміністративні справи (чітка регламентація яких повинна у перспективі привести до прийняття кодифікованого документа) та юрисдикційна діяльність (максимально унормовані заходи щодо притягнення до адміністративної відповідальності та застосування заходів адміністративного примусу);

4) понятійно-категоріальна узгодженість дасть змогу уніфікувати навчальні програми та відповідну навчальну літературу адміністративно- правового спрямування, певною мірою побудувати наукову термінологію адміністративного процесу. У цьому контексті слід навести позицію провідного українського теоретика права П. Рабіновича, котрий зазначає, що «відображати правильно сутнісні властивості якісно визначеного явища може лише одне поняття. В інтересах наукової суворості кожне таке поняття повинно б і визначатись особливим, неповторним терміном» [14, 38]. Саме тому під адміністративним процесом, як і під кожною його складовою, необхідно чітко та однозначно розуміти певну юридичну діяльність;

5) це буде корисно для пересічного громадянина, котрий протягом життя неодноразово контактує з органами публічної адміністрації задля реалізації тих чи інших своїх прав. Наповнення реальним юридичним змістом теоретичної категорії «адміністративно- управлінський процес» (а цим змістом є ніщо інше, як максимальна юридична унормованість управлінських дій представників держави) дасть змогу звичайній людині бути впевненою, що її звернення до органів публічної адміністрації буде не тільки розглянуте у визначений законом строк, а і відповідь на нього буде такою, як передбачає відповідна адміністративна процедура. У цьому контексті слід підтримати точку зору авторів першого системного вітчизняного навчального продукту з адміністративного процесу — О. Бандурки та М. Тищенка, які вказують, що суб’єктивне адміністративно-процесуальне право громадянина — це можливість вимагати від суб’єктів владних повноважень здійснення необхідних дій, з метою користування соціальними благами для задоволення особистих чи суспільних інтересів [15, 68];

6) це обмежуватиме адміністративний розсуд органів публічного управління. Справедливою видається позиція А. Селіванова, котрий стверджує: «Відносно адміністративного розсуду підкреслю, що органи виконавчої влади зобов’язані знайти конкретну норму, яка регулює конкретні відносини, і перенести її у реальну дійсність» [16, 46]. Зі збільшенням кількості адміністративних процедур, насиченості адміністративно-управлінського процесу можливості чиновників діяти на власний розсуд суттєво обмежуються. Проте ми повинні сприймати це як користь для органів публічної адміністрації, оскільки матиме місце «алгоритм дій» стосовно більшості типових ситуацій їх повсякденної діяльності.

Отже, слід зазначити, що розуміння сутності адміністративного процесу багато в чому залежить від конструктивних компромісних пропозицій дослідників. Необхідно, щоб у якості першооснови була людина, необхідність забезпечення її прав, свобод та законних інтересів у межах цього виду юридичного процесу. Крім того, наука повинна йти попереду практики, правотворчості, правозастосовної діяльності. Доцільно застосовувати принцип «випереджаючої регламентації», за якого норми права регулюють суспільні відносини, спрямовуючи їх, таким чи - ном, у вигідному для всього суспільства напрямі. Водночас наука адміністративного процесу має враховувати надбання практичної юридичної адміністративної діяльності, оскільки без такого фактору пропозиції науковців можуть стати нежиттєздатними.

ВИКОРИСТАНІ МАТЕРІАЛИ

  1. Стеценко С. Г. Адміністративне право України : навч. посіб. — 2-ге вид., переробл. та допов. — К., 2009. — 640 с.
  2. Старилов Ю. Н. Административный процесс в системе современных научных представлений об административной юстиции // Государство и право. — 2004. — № 6. — С. 5—13
  3. Бахрах Д. Н. Административное судопроизводство, административная юстиция и административный процесс // Государство и право. — 2005. — № 2. — С. 19—25.
  4. Адміністративне процесуальне (судове) право України : підруч. / за заг. ред. С. В. Ківалова. — Одеса, 2007. — 312 с.
  5. Комзюк А. Т. Адміністративний процес України : навч. посіб. / А. Т. Комзюк, В. М. Бевзенко, Р. С. Мельник. — К., 2007. — 531 с.
  6. Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право : учеб. — СПб., 2004. — 540 с.
  7. Авер’янов В. Б. Нові категорії Кодексу адміністративного судочинства України : питання наукового тлумачення // Часопис Київського університету права. — 2010. — № 2. — С. 5—10.
  8. Демський Е. Ф. Адміністративне процесуальне право України : навч. посіб. — К., 2008. — 496 с.
  9. Миколенко О. І. Теорія адміністративного процедурного права : моногр. — Х., 2010. — 336 с.
  10. Административно-процессуальное право Германии : Закон об административном производстве ; Закон об административно-судебном процессе ; Законодательство об исполнении административных решений / пер. с нем. / В. Бергманн, введ., сост. — М., 2007. — 288 с.; Шмідт-Ассманн Е. Загальне адміністративне право як ідея врегулювання : основні засади та завдання систематики адміністративного права / пер. з нім. Г. Рижков, І. Сойко, А. Баканов ; відп. ред. О. Сироїд. — 2-ге вид., переробл. та допов. — К., 2009. — 552 с.
  11. Недбайло П. Е. О юридических гарантиях правильного осуществления советских правовых норм // Советское государство и право. — 1957. — № 6. — С. 20—29.
  12. Ногина О. А. Налоговые процедуры как составляющие налогового процесса // Известия ВУЗов. Правоведение. — 2009. — № 3. — С. 102—114.
  13. Теория юридического процесса / под ред. В. М. Горшенева. — Х., 1985. — 192 с.
  14. Рабинович П. М. Социалистическое право как ценность. — 2-е изд., стер. — Одесса, 2006. — 168 с.
  15. Бандурка О. М. Адміністративний процес : підруч. для вищ. навч. закл. / О. М. Бандурка, М. М. Тищенко. — К., 2002. — 287 с.
  16. Селіванов А. О. Адміністративний процес в Україні : реальність і перспективи розвитку правових доктрин. — К., 2000. — 68 с.
загрузка...
Top