Судовий наказ як засіб посилення судового контролю за виконанням постанови в адміністративній справі

Надмірна централізація у роз­поділі бюджетних коштів, у питаннях різного роду забезпе­чення державних органів та органі­зації їх роботи — традиційні ознаки вітчизняного урядування. Якщо у сфері публічної адміністрації це є можливим (інколи необхідним), то у сфері судової влади — неприпусти­мим, оскільки становить загрозу суд­дівській незалежності; особливо в умовах, коли держава схильна зло­вживати відповідними повноваження­ми. Українській судовій реформі нале­жить перейти рубікон — передати ключові фінансові та організаційні по­вноваження у сфері юстиції власне суддям як носіям судової влади. Ця те­за стала одним із основних лейтмо­тивів нещодавнього самміту «Суди і суспільство. Працюємо разом заради підвищення довіри до судів».

При цьому не слід забувати, що по­ряд із питаннями організаційного, фінансового, кадрового, інформацій­ного, матеріально-технічного забезпе­чення судів не менш важливим питан­ням судової реформи залишається пи­тання удосконалення процесуального законодавства. Адже саме процесуальний закон є тим правовим інструмен­том, за допомогою якого суддя вико­нує своє основне призначення — надає захист правам та свободам особи.

У цій статті хотілося б зупинитись на процесуальних нормах, що регулю­ють відносини виконання постанови в адміністративній справі. Із року в рік судова статистика фіксує падіння рівня виконуваності судових рішень, зокрема і рішень адміністративних судів. В Україні досить поширеною є практика, коли після скасування су­дом певного правового акта публічна адміністрація приймає такий акт по­вторно, коли публічна адміністрація неповно виконує судове рішення або виконує не те, що передбачено судо­вим рішенням. Самі по собі такі дії адміністрації грубо порушують кон­ституційний принцип обов´язковості судового рішення; а своєю багаточисленністю вони підривають основи правопорядку в державі.

Світова практика знає такі засоби протидії невиконанню (неналежному виконанню) судового рішення в ад­міністративній справі: судовий наказ; наказ (припис) виконавчої служби; ініціювання питання про притягнення органу (посадової особи) до юридич­ної відповідальності; притягнення до певного виду юридичної відповідаль­ності; вчинення дій замість особи, яка повинна була їх вчинити у добро­вільному порядку. При цьому є при­клади, коли той чи інший засіб із наве­деного переліку може використовува­тись для протидії виключно певному виду невиконання [1, 29].

Зміст наведених засобів, що вико­ристовуються у тій чи іншій країні, та­кож відрізняється залежно від того, на якому етапі примусового виконання вони застосовуються. Одна справа, ко­ли наказ виконавчої служби чи відповідальність у вигляді грошового штрафу застосовується на початково­му етапі (аналог української процеду­ри добровільного виконання — ст. ЗО Закону України «Про виконавче про­вадження»). У цьому випадку наведені засоби мають передусім спонукальний характер. Вони покликані схилити відповідний орган публічної адмі­ністрації (посадову особу) до виконан­ня судового рішення. Покарання по­рушника або ж безпосереднє примусо­ве виконання, як правило, не є їх пря­мим завданням. Інша справа, коли після завершення цього етапу свідоме небажання відповідача (чи іншої упов­новаженої особи) виконувати судове рішення стає очевидним і через це ре­алізацію судового рішення необхідно провести без участі такого відповідача.

Крім зазначених засобів примусо­вого виконання можливий ще один — прийняття судом рішення замість органу публічної адміністрації. Однак з огляду на наявність корупції в орга­нах судової влади та відсутність дієво­го механізму юридичної відповідаль­ності суддів такий засіб примусового виконання широко використовувати у вітчизняній практиці поки що не доцільно.

Суди спільно з виконавчою служ­бою покликані надати як правовий, так і фактичний захист правам особи. При цьому за загальним правилом правовий захист (у вітчизняному за­конодавстві ця функція називається «вирішення процесуальних питань, що пов´язані з виконанням судових рішень в адміністративних справах» — розділ V КАС України забезпечує суд, а фактичний захист — державний ви­конавець. Набір примусових заходів, які суд може вжити з метою забезпе­чення виконання судових рішень, значною мірою залежить від масшта­бів судового контролю на цій стадії процесу. Чим більше спорів, які мо­жуть виникати на стадії виконання, за законом віднесено до компетенції суду, що виніс рішення, тим більшим набором повноважень такий суд на­діляється. Критичний стан у сфері виконання судових рішень істотно ак­тивізував у вітчизняній правовій науці та політиці дискусії щодо посилення такого судового контролю.

На сьогодні ст. 267 КАС України надає у розпорядження суду такі два засоби реагування на неналежне вико­нання: окрема ухвала та постанова суду щодо рішень, дій чи бездіяльності державного виконавця. Перший із наведених засобів призначений для реагування не стільки на невиконання судового рішення, скільки на причи­ни, що його зумовили; а другий засіб — обмежується протиправною діяльніс­тю лише державного виконавця. Таким чином, на стадії виконання суд обмежений у можливості захистити права позивача від неналежного вико­нання, якого припустився відповідач.

Цю прогалину в повноваженнях су­ду науковці та практики пропонують заповнити шляхом розширення існу­ючого інституту звітування відповіда­чем про виконання судового рішення та запровадження нового інституту — інституту судового штрафу за невико­нання судового рішення. На розгляді Верховної Ради України вже перебу­ває законопроект, що передбачає від­повідні зміни до КАС України. Цілком підтримуючи наведені пропозиції, вважаю, що поряд із ними судовий контроль на стадії виконання може бути доповнено інститутом судового наказу.

У світовій практиці [1, 26, 31, 33] на стадії виконання зазвичай допускають застосування двох видів судового на­казу: про зобов´язання вчинити (утри­матись від вчинення) конкретні дії, що визначені у самому наказі, — інджанкшин, або ж про зобов´язання вчинити (утриматися від вчинення) дії, що ви­значені у законі, — мандамус. Щоправ­да, наведений поділ є досить умовним, оскільки кожна національна правова система передбачає свої особливості змісту того чи іншого виду судового наказу. Так, трапляються приклади, коли судовий наказ містить не стільки певний обов´язок, скільки спосіб вико­нання такого обов´язку (Франція).

В Україні також передбачено право адміністративних судів приймати ок­ремі види судових наказів. Зокрема, ст. 263 КАС України встановила мож­ливість прийняття адміністративним судом ухвали про зміну чи встанов­лення способу і порядку виконання судового рішення. Спеціальний вид судового наказу — ухвала про виплату відповідачем різниці у заробітку за час затримки у виконанні судового рішення про поновлення публічного службовця на посаді — закріплено у ст. 236 КЗпП України. Проте ці при­клади є поодинокими. Очевидно, це зумовлено тим, що виконання судо­вих рішень у нашій державі організує державна виконавча служба, тому са­ме їй надано право у разі потреби вимагати від адміністрації діяти чи утриматися від дій (ч. 1 ст. 76, ст. 77 Закону України «Про виконавче прова­дження»). Дублювання судами функ­цій виконавчої служби, дійсно, є недоцільним. Щоправда, з другого бо­ку постає питання, наскільки резуль­тативно виконавча служба реалізує цю функцію. Є приклади, коли пред­ставники адміністрації відкрито і зух­вало ігнорують вимоги державних ви­конавців [2]. На відміну від судового рішення вимога державного виконав­ця не захищена нормами Криміналь­ного кодексу; невиконання такої вимоги не тягне за собою криміналь­ної відповідальності.

З першого погляду наведену про­блему можна було б вирішити або шляхом вилучення права приймати згадані накази з компетенції виконав­чої служби і передачі його до компе­тенції суду, або шляхом надання судам права організовувати примусове вико­нання у випадках, коли вимоги вико- [ навчої служби орган публічної адміні­страції залишатиме без виконання. І Однак обидва підходи, на мою думку, викликають сумніви.

Щодо першого підходу. За чинним законодавством судову постанову без участі відповідача, як правило, не мо­же бути виконано. Тому організаційні дії державного виконавця зводяться до пред´явлення публічній адміні­страції вимоги, яка практично повто­рює вимогу, що міститься у постанові суду. Якщо ж право пред´явлення та­кої вимоги передати до суду, то від­повідне судове рішення («наказ») буде дублювати постанову суду. До то­го ж невиконання постанови суду вже саме по собі є підставою для кримі­нальної відповідальності, тому з цих міркувань надання суду права поста­новляти відповідний судовий «наказ» також є зайвим.

Втіленню другого з наведених під­ходів перешкоджає принцип поділу влади: суд не може замість публічної адміністрації організувати роботу її посадових осіб із виконання постано­ви суду. Разом із тим за менш катего­ричного тлумачення цього принципу пряме судове управління на стадії примусового виконання все ж таки припустиме. Адже приклад такого уп­равління вже сьогодні дає чинна ре­дакція ст. 162 КАС України: юридичне забезпечення судом повороту вико­нання скасованого ним адміністратив­ного рішення. З урахуванням цієї об­ставини компетенцію суду на стадії виконання доцільно доповнити новим повноваженням — судовим рішенням (наказом) про визнання дій відповіда­ча на стадії виконання протиправними і покладення на нього певних обо­в´язків з метою поновлення прав пози­вача. Зокрема, встановивши факт бездіяльності адміністрації, суд міг би прийняти наказ про зобов´язання відповідача вчинити дії; за фактом прийняття адміністрацією рішення, аналогічного до скасованого, — наказ про скасування такого рішення та поворот його виконання; за фактом неповного виконання — наказ про зо­бов´язання вчинити дії.

На користь запровадження судових наказів у процедуру виконання можна висунути, на мою думку, ще один ваго­мий аргумент. У теорії процесуально­го права загальновизнано, що судовий наказ є способом спрощення судочин­ства, підвищення його оперативності [3]. Традиційно, цю властивість судо­вого наказу застосовують шляхом включення відповідного процесуаль­ного інституту до процедур таких стадій судового процесу, як підготовка справи до розгляду та розгляд справи (розділ II ЦП К України, проект ст. 1832 КАС України [4]). Проте, буду­чи втіленим на стадії виконання, інститут судового наказу не меншою мірою міг би пришвидшити поновлен­ня прав позивача та розвантажити адміністративні суди. Сьогодні для ос­карження порушень, допущених відповідачами на стадії виконання, приватні особи змушені звертатись до суду з новим позовом. Звісно, що ці нові позови відкладають остаточне по­новлення прав позивача та створюють зайве навантаження на суддів. Введен­ня судового наказу до процедур вико­нання усуне необхідність звернення особи з новим позовом.

На мою думку, контроль за добро­вільним виконанням має здійснювати саме той адміністративний суд, який прийняв судове рішення. Він добре обізнаний з обставинами справи, зміс­том спірних правовідносин, суттю су­дової постанови. Інший суд, до якого особі доводиться звертатися з новим позовом, змушений витрачати зусил­ля на заглиблення у суть незнайомої для нього справи. Це призводить до зайвих витрат часу, навіть зважаючи на те, що у неналежно виконаній су­довій постанові усі необхідні обстави­ни у справі вже преюдиційно встанов­лені. На користь посилення контроль­них повноважень саме того суду, що прийняв судове рішення, свідчить та­кож згадана пропозиція розширити сферу застосування інституту звіту.

Таким чином, адміністративний суд, який контролює виконання прий­нятої ним постанови, з метою захисту прав позивача міг би визнавати нена­лежне виконання протиправним і застосовувати способи захисту, перед­бачені ст. 162 КАС України. Звичайно, інститут звіту відповідача також пев­ною мірою виконує це завдання. Однак, по-перше, він дає змогу суду підтвердити лише один факт — вико­нання (невиконання) судової постано­ви; на інші факти (різні форми нена­лежного виконання), виявлені під час розгляду звіту, суд не має можливості реагувати. По-друге, інститут звіту не дає змоги захистити права позивача, що порушені таким неналежним вико­нанням. Тому поряд із інститутом звіту пропоную закріпити в КАС України інститут судових наказів (по­станов суду) про застосування відпо­відних способів захисту, передбачених ст. 162 КАС України. Такі судові нака­зи суд ухвалював би за заявою позива­ча, що могла б бути подана протягом місяця з дня, коли позивач дізнався або повинен був дізнатися про пору­шення своїх прав, свобод чи інтересів, але не пізніше дня завершення строку пред´явлення до виконання виконав­чого листа, виданого за відповідним судовим рішенням. Ці накази, так са­мо як і ухвали за результатами розгля­ду звітів відповідачів, мали б оскаржу­ватись лише в апеляційному порядку.

Об´єднання інституту звітування та інституту судових наказів у руках од­ного адміністративного суду — суду, що ухвалив рішення, — запобігатиме можливій на сьогодні ситуації прий­няття судами з приводу одного і того ж факту невиконання різних за своїм змістом рішень: судової постанови за новим позовом та судової ухвали за наслідками розгляду звіту.

Окремо варто зупинитись на спів­відношенні у цих двох інститутах принципів офіційності, з одного боку, і диспозитивності та змагальності — з другого. Якщо в інституті звітування домінує офіційність, то в інституті су­дових наказів — диспозитивність зі змагальністю. У першому випадку ініціативу в розгляді питання належ­ності виконання та весь обсяг доказо­вої діяльності бере на себе суд, тоді як у другому випадку — позивач. В інсти­туті звітування роль позивача зво­диться до пасивного користувача послуги, яку надає суд. При цьому по­зивач не має можливості впливати на зміст цієї послуги; хіба що оскаржити відмову суду постановити окрему ухвалу з приводу неналежного вико­нання. Інститут судового наказу дасть позивачу можливість більш активно брати участь у судовому контролі за виконанням рішення.

Існує думка, що судовий контроль на стадії виконання є не правосуддям, а окремою самостійною формою реа­лізації судової влади — судовим кон­тролем [5]. Проте із цією позицією погодитись важко. Дійсно, у Законі України «Про судоустрій України» функція контролю за виконанням рішення (п. З ч. 1 ст. 32) закріплена окремо від функції правосуддя (п. 1 ч. 1 цієї ж статті). Проте, на моє пере­конання, змістовних відмінностей між судовим розглядом та судовим кон­тролем немає. їм обом притаманні такі ознаки правосуддя, як: 1) вирішення правових спорів шляхом їх розгляду в судових засіданнях; 2) урегульованість такої судової діяльності відпо­відними процесуальними законами, що ґрунтуються на конституційних за­садах судочинства; 3) судові рішення ухвалюють суди іменем України, вони обов´язкові до виконання на всій тери­торії України. Зрештою, вже сама назва розділу VIII Конституції Украї­ни — «Правосуддя» — вказує, що саме правосуддя є головним та єдиним при­значенням судів незалежно від функ­цій, що ними виконуються (ст. 124 Конституції України).

За допомогою судових наказів адміністративний суд міг би контро­лювати не лише діяльність відпові­дачів (інших суб´єктів, уповноваже­них на добровільне виконання), а й діяльність державного виконавця. На мою думку, відсутні аргументи на користь моделі, за якою оскарження порушень відповідача (іншого суб´єк­та) допускалося б невідкладно на стадії виконання, а оскарження пору­шень державного виконавця мало б здійснюватись виключно шляхом ініціювання нового судового прова­дження.

Судовий наказ міг би використову­ватись також для корегування змісту урегульованих судовим рішенням спірних правовідносин у випадку зміни обставин, взятих до уваги судом при ухваленні рішення. Зокрема, у разі знецінення присуджених особі коштів суд, на думку Г. Фазікош, міг би прийняти ухвалу про індексацію таких коштів [6].

Необхідно зауважити, що судові накази не повинні використовуватись для зміни способу захисту, установле­ного судовим рішенням, що вико­нується. Оскільки за загальним прави­лом суд обирає спосіб захисту лише за результатами судового розгляду, то логічно припустити, що і змінити спосіб захисту суд має право виключ­но у такому ж порядку, тобто за результатами нового судового розгля­ду. Скорочена форма ухвалення судо­вого наказу для цих цілей не підхо­дить. У правовій науці відсутні сум­ніви щодо того, що змінити спосіб захисту можна лише за допомогою нового судового процесу. Зокрема, на­уковці одностайні у такому: якщо на стадії виконання буде виявлено, що річ, яку необхідно повернути, відсут­ня, і в судовому рішенні немає вказів­ки про її вартість і можливість відшко­дування цієї вартості, то слід вести мову про новий судовий процес [7].

Вище зазначалося, що одним із універсальних (що може бути викори­станий при виконанні будь-якого виду судових рішень) судових наказів, який сьогодні передбачено чинним законо­давством, є ухвала про зміну способу виконання. При цьому суд не є ви­ключним монополістом у вирішенні питання про зміну способу виконання. При виконанні рішення про зобов´я­зання відповідача вчинити певну дію спосіб виконання може змінити дер­жавний виконавець (ч. 2 ст. 78 Закону України «Про виконавче проваджен­ня», далі — Закон). У науці існує позиція про те, що це положення не узгоджується з рештою положень зазначеного Закону, за якими зміна способу виконання належить до ви­ключної компетенції органу, що видав відповідний виконавчий документ [8]. На мою думку, одного лише факту незбігання ч. 2 ст. 78 Закону з рештою його норм ще не достатньо для позбав­лення державного виконавця права змінювати спосіб виконання. Також неправильно буде стверджувати, що наведена стаття Закону порушує кон­ституційну заборону передавати судо­ві функції іншим органам чи особам. Адже відповідно до Закону, якщо спосіб виконання у судовому рішенні не визначено, то державний викона­вець може встановити (змінити) його самостійно; очевидно, функція вста­новлення та зміни способу виконання не є виключно судовою функцією.

Разом із тим при вирішенні цієї про­блеми слід врахувати, що при ухва­ленні рішення по суті справи адміні­стративний суд має можливість поряд із основним способом виконання закріпити також і альтернативний на випадок, коли основний не дасть ре­зультату. Якщо у певній справі суд цією можливістю не скористався, то, оче­видно, для цього були відповідні підстави. Якщо питання про зміну спо­собу виконання і далі вирішуватиме державний виконавець, а не суд, то зберігатиметься загроза того, що такий державний виконавець не врахує моти­ви, з яких суд відмовився застосувати певний спосіб виконання як альтерна­тивний.

Щодо співвідношення інституту судового наказу з інститутом судового штрафу, то правозахисний ефект пер­шого з названих інститутів, на мою думку, є вищим. Справа у тому, що судовий штраф, на відміну від інших заходів примусового виконання, покликаний насамперед покарати по­рушника (або ж компенсувати втрати потерпілої сторони); забезпечення реального виконання рішення є лише другорядним завданням юридичної відповідальності. Звісно, під впливом юридичних санкцій деякі порушники можливо і виконають судові рішення. Проте прямий юридичний зв´язок між рішенням про застосування заходу відповідальності та реальним вико­нанням судового рішення, як правило, відсутній. Натомість судовий наказ дає суду можливість безпосередньо відреагувати на неналежне виконання та відновити права позивача.

Оскільки юридична відповідаль­ність призначена насамперед для по­карання порушника і малопридатна для спонукання його до виконання судового рішення (тобто до належної реалізації його процесуального стату­су), певну процесуальну санкцію вар­то запроваджувати як виняток лише у випадку, коли позапроцесуальна від­повідальність не передбачена (напри­клад щодо колегіального суб´єкта владних повноважень, що не має ста­тусу юридичної особи), а інші засоби примусу у відповідному випадку є неефективними. Саме такої позиції дотримується німецький законода­вець, запровадивши інститут адміні­стративного штрафу проти адміні­стративної установи для випадків, коли встановлені Цивільно-процесу­альним кодексом загальні засоби при­мусу не здатні забезпечити виконання судового рішення [9].

Таким чином, законодавство про адміністративне судочинство поряд із інститутами звітування та судового штрафу доцільно доповнити інститу­том судового наказу. Цей інститут пе­редбачатиме право особи-позивача звернутися до суду, уповноваженого контролювати виконання постанови суду, із заявою щодо оскарження рішень (дій, бездіяльності) суб´єкта владних повноважень — відповідача, прийнятих (вчинених) на виконання такої постанови суду, або на порушен­ня прав позивача, підтверджених такою постановою суду. Така заява підлягала б розгляду та вирішенню у судовому засіданні з повідомленням осіб, які беруть участь у справі протя­гом 10 днів із дня її отримання. За на-І явності підстав для задоволення заяви суд міг би ухвалювати одну з поста­нов, що передбачені ч. 2 ст. 162 КАС України.

 

ВИКОРИСТАНІ МАТЕРІАЛИ

1. Загальні доповіді держав-учасниць до VIII Конгресу Міжнародної асоціації вищих органі! адміністративної юрисдикції на тему «Виконання рішень адміністративного суду». — Мадрид. 2004 (General reports of congresses International association of supreme administrative jurisdiction VHIth Congress Madrid, 2004) // http://www.iasaj.org/publi/f_set21.html

2. Ігор Насалик відмовляється виконувати рішення суду // http://pravda.if.ua/news-5967.html

3. Джумагельдиева Г. Д. Совершенствование механизма принудительного исполнения судебнш решений / HAH Украины ; Ин-т экономико-правовых исслед. — Донецк, 2007. — С. 8.

4. Проект змін до КАС України, підготовлений Робочою групою Науково-консультативної рот при Вищому адміністративному суді України.

5. Хотинська О. 3. Обов´язковість судових рішень як конституційна засада судочинства України автореф. дис... канд. юрид. наук : 12.00.10 / Акад. адвокатури України. — К., 2006. — С. 6.

6. Фазикош Г. В. Судове рішення в цивільному судочинстві : автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.03 / Нац. юрид. акад. України ім. Я. Мудрого. — X., 2008. — С. 14.

7. Рындзюнский Григ. Исполнение судебных решений : по Гражданскому процессуальному кодек­су РСФСР (ст. 255-316) - 2-е изд., испр. - М., 1927. - С. 88.

8. Штефан М. Й., Омельченко М. П., Штефан С. М. Виконання судових рішень : навч. посіб. — К., 2001.-С. 76.

9. Кодекс адміністративного судочинства ФРН // Адміністративні процедури і адміністративне судочинство в Німеччині: зб. матеріалів. — К., 2006. — С. 111—177.

загрузка...
Top