Структурні трансформації сучасного суспільства та реформування конституційних основ української держави

Вже, мабуть, сам факт становлення та все більш динамічного розгортування в сучасному світі інтегративних тенденцій, що охоплюють економічну, політичну, соціальну, культурну та інші сфери суспільного життя і за своїми масштабами значно перевищують рівень їх підконтрольності виключно національно-державному правовому регулюванню, є досить переконливим аргументом проти етатистського тлумачення природи права. Адже міжнародно-правова нормативність та виражені в ній наддержавні інтереси нерідко виявляються невідповідними і навіть цілком протилежними по відношенню до деяких «владно-егоїстичних» інтересів національних урядів. Тож, якби право за своєю сутністю було лише продуктом та регулятивним інструментом держави, тоді поняття «міжнародне право» можна було б обґрунтовано вважати абсурдним (до речі, як відомо, послідовники школи Дж. Остіна саме так і інтерпретують норми міжнародного права, відносячи їх до «помилково названих законів» через їх незвідність до © В. Невідомий, 2011 «владної команди» [9, 157]). Разом із тим правова реальність, як автономна від національної державності самоорганізована сфера людського буття, продовжує інтегруватись у наднаціональні інституції безвідносно до сприйняття цього феномену з позиції політичних амбіцій представників влади тих чи інших держав. Відповідно, стає дедалі очевиднішим, що не право, по суті, є знаряддям держави, а радше навпаки — держава має бути засобом реалізації сформованої в інтерактивній динаміці суспільного буття правової нормативності. Більше того, сама держава має стати правовою, тобто підпорядкованою праву, що є несумісним із суто державницькою інтерпретацією природи останнього (оскільки пріоритет права перед владою є можливим лише за умови його, принаймні, ідейно-смислової позавладної «самостворюваності»). Царину правоявищ через те й асоціюють у сучасній юриспруденції з особливою сферою реальності (а не як похідну виключно від суб’єктивної волі законодавчої влади), що система таких явищ відзначається певною «відособленістю», функціональною самостійністю та наявністю власних механізмів саморегуляції, самовідтворення й розвитку.

Метою статті є обґрунтування доцільності та визначення основних напрямів узгодження вітчизняних конституційних реформ у сфері організації державної влади з динамікою структурних перетворень сучасної суспільно-політичної реальності. Зокрема, аналізуватиметься вплив цієї динаміки на реалізацію принципу поділу влади, а також на реформування в основних її підсистемах.

Зазначена проблематика є предметом доволі гострих дискусій у сучасній юридичній літературі. Наразі вона досліджується у працях М. Козюбри, А. Колодія, М. Костицького, В. Ковальчука, П. Рабіновича, О. Скрипника, В. Тація, В. Шаповала, Ю. Шемшученка та ін.

Будучи залученою до згаданих інтеграційних процесів, Україна постала перед завданням розбудови на своїх теренах саме такої державності, що відповідала б критеріальним ознакам демократичної, соціальної та правової держави (як це задекларовано у ст. 1 Основного Закону). При цьому однією з передумов потенційної здійснюваності цієї мети є реалізація принципу поділу влад, згідно з яким кожний державний орган повинен здійснювати не більше однієї з владних функцій. Певна річ, успішність дотримання зазначеного принципу істотно залежить від досконалості класифікації таких функцій та її нормативного закріплення у чинному законодавстві.

Згідно з ч. 1 ст. 6 Конституції України державна влада традиційно поділяється на законодавчу, виконавчу та судову. Ці три гілки влади репрезентують, відповідно, три окремі публічно- владні функції держави. Однак ця класифікація не дає змоги (чи взагалі, чи, принаймні, однозначно) віднести до певного її видового відгалуження ряд існуючих у нашій державі органів влади. До останніх належать такі органи, як Прокуратура, Конституційний Суд, Уповноважений Верховної Ради з прав людини, Рахункова палата і навіть Президент України. Адже їхні функції не видається можливим чітко кваліфікувати як законодавчі, виконавчі чи судові. Тим самим чинне конституційне законодавство, по-перше, потрапляє у «глухий кут» логічних колізій: нормативно закріплюючи таку класифікацію функціональних гілок влади як вичерпну, доводиться або номінально «позбавити» згадані органи статусу владних інституцій (що, очевидно, суперечитиме дійсному станові речей), або ж віднести їх до одного з трьох відгалужень влади, надавши їм таким чином нехарактерних їхньому призначенню функцій (що є несумісним із самим принципом поділу влад). По-друге, такі колізії призводять до нормативної невизначеності демаркації повноважень різнотипних владних органів та досить поширеної «конфронтації» між гілками влади внаслідок перехрещування сфер їхнього регулятивного впливу на суспільно-політичні відносини.

У зв’язку з цими обставинами останнім часом дедалі частіше висловлюються пропозиції щодо доповнення класифікації функціональних гілок влади таким її різновидом, як контрольна (або контрольно-наглядова) влада. І хоча конституціями більшості держав світу інститут контрольної влади безпосередньо не декларується, «разом із тим на конституційному рівні закріплюються за найвищими державними органами різних гілок влади функції контролю практично за всіма аспектами життєдіяльності суспільства. Контрольні функції — головний елемент у реалізації владних повноважень у будь-якій моделі державного устрою. Чітка структуризація державних органів, що здійснюють різні види контролю, а також забезпеченість його засад конституційними нормами дали підстави для визначення цього роду діяльності — контрольної влади» [1, 87].

Справді, ця публічно-владна функція істотно відрізняється як від цільових призначень інших гілок влади (а тому не може бути зведеною до функцій жодної з них), так і від суто адміністративного контролю, що здійснюється у плані підпорядкування у будь-якій системі державних органів, і, тим більше, від відомчого контролю спеціальних органів (пожежної інспекції, санітарно-епідеміологічної служби тощо). Тож, оскільки контрольна функція «випливає із сутності публічної державної влади», вона «повинна здійснюватися комплексною контрольною гілкою влади» [1, 87]. При цьому до системи контрольної влади (а отже, й до окремого розділу Основного Закону щодо конституційних засад регулювання її здійснення) пропонується віднести: 1) конституційний контроль (що покладається, відповідно, на Конституційний Суд України (розділ ХІІ Конституції України)); 2) контроль судових юрисдикцій (статті 55, 124);

1) парламентський контроль (безпосередній — за діяльністю Кабінету Міністрів України (пункти 13, 17, 21, 23, 25 ч. 1 ст. 85) та делегований, що здійснюється за дотриманням прав і свобод людини і громадянина через Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (ст. 101), а також за надходженням коштів до державного бюджету та їх використанням через Рахункову палату (ст. 98)); 4) президентський контроль (безпосередній (пункти 8, 15, 16, 29, 30 ч. 1 ст. 106) та здійснюваний через діяльність РНБО (ч. 2 ст. 107); 5) контроль виконавчої влади (ст. 116); 6) прокурорський нагляд (статті 121-123).

Передбачається, що всі органи контрольної влади є абсолютно незалежними один від одного. Тому загалом контрольна влада — це повноважна діяльність самостійних, конституційно визнаних державних органів, які діють у системі поділу влад як основний механізм стримувань і противаг під час здійснення владних повноважень з метою забезпечення в державі дотримання конституційних прав і свобод усіх суб’єктів на засадах верховенства права та загальновизнаних міжнародно-правових принципів (стандартів) національного законодавства [1, 90].

Визнаючи доречність та обґрунтованість пропозиції щодо виділення контрольної влади у якості самостійного різновиду реалізації державно-владних функцій, варто, разом із тим, зауважити, що за такого стану речей видається дещо суперечливою ідея здійснюваності цієї влади (безпосередньо, опосередковано чи делеговано) органами, що належать до інших гілок влади. Тож видається доцільним у цьому контексті вести мову не лише про взаємну незалежність контрольних інституцій, а й про статус їхньої автономії по відношенню до решти гілок влади.

У динаміці розвитку системи органів контрольної влади досить чітко простежується загальна тенденція тяжіння системних утворень до відносної функціональної замкненості як основи їхньої саморегулятивної стабілізації. Як характеризував цю тенденцію Н. Луман, ступінь самоорганізації та вдосконалення будь-якої системи у плані збалансування її внутрішньої функціональності та стійкості в контексті зовнішнього вищепорядкового системного середовища визначається тим, наскільки в її межах створюються й репродукуються передумови власної причинності та механізми їх реалізації; адже лише таким чином вона може дистанціюватися від зовнішнього каузального тиску (як це, наприклад, простежується у випадку живих систем, еволюція власної генетичної зумовленості яких стала основою їх автономії на тлі світу неорганічної природи) [4, 74]. До речі, згадану тенденцію можна спостерігати не лише на філогенетичному рівні розвитку форм життя взагалі, а й в онтогенезі більшості живих істот, що спочатку формуються й розвиваються у якості частин (підсистем) материнського організму, а потім, мірою вдосконалення своїх саморегулятивних властивостей, починають функціонувати як фізіологічно автономні системи.

Аналогічним чином контрольні функції початково генерувались у системах органів законодавчої, виконавчої та судової влади, згодом реалізуючись окремими спеціально створеними «допоміжними» інституціями (такими, як Омбудсман, Рахункова палата тощо); і, врешті-решт, функціональна систематизація діяльності цих інституцій стала об’єктивним чинником їх конституювання як автономної системи здійснення самостійного різновиду владних повноважень.

З огляду на те, що від ефективності реалізації контрольної влади істотно залежить дієвість конституційного законодавства та налагодження й підтримання правопорядку як такого, доволі слушними видаються пропозиції внесення до Конституції України спеціального розділу «Охорона Конституції». До цього розділу пропонується включити питання, пов’язані з нормативними основами діяльності інституцій, покликаних забезпечувати насамперед неухильне виконання конституційних норм: Конституційного Суду (як органу конституційної юрисдикції), Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (як органу, що покликаний захищати конституційні права людини), Рахункової палати (як органу, виконуючого функцію захисту конституційних засад фінансово-економічної безпеки держави), Прокуратури (як системи органів, котрі забезпечують конституційну законність у діяльності владних інституцій; насамперед тих, що провадять дізнання та досудове слідство), а також питання притягнення осіб до відповідальності за їх порушення. Передбачається, що така новела сприятиме «утвердженню принципів конституціоналізму в нашому суспільстві, підвищенню значення вказаних інституцій, корекції їхнього функціонального призначення та усвідомленню громадянами важливості Конституції як Основного Закону держави і суспільства» [6, 17-18].

Окрім того, конституційне закріплення організації публічної влади в нашій країні не забезпечує достатніх підстав для однозначного тлумачення інституту президентства, чіткого визначення його політичних функцій та їх співвіднесення з владним призначенням решти державних органів. У цьому плані, наприклад, існує навіть думка, згідно з якою зміст ч. 2 ст. 102 Конституції України, що наділяє Президента статусом гаранта державного суверенітету, територіальної цілісності нашої країни, додержання її Конституції, а також прав і свобод людини й громадянина, «містить у собі загрозу конституційного самодержавства», оскільки «в Основному Законі держави різним гілкам влади передбачена своя специфічна роль. але разом з тим немає і надійних перешкод для запобігання узурпації конституційності. Для того щоб уникнути такої ситуації, необхідно. усунути визначення Президента як гаранта Конституції. Це не може бути прерогативою однієї особи, однієї влади» [3, 38]. Тож політична місія Президента має полягати, з цієї точки зору, не в тому, щоб «стояти над гілками влади», а «перебувати між ними, забезпечуючи єдність державної влади і злагодженість функціонування її гілок» [3, 37].

Однак, мабуть, саме цей момент політичної ролі Президента становить первинну основу його статусу як «гаранта Конституції»: забезпечувати координаційну злагодженість здійснення конституційно визначених повноважень системи владних органів — значить гарантувати дотримання Основного Закону в плані передбаченого ним співвіднесення цих повноважень з правами та свободами людини і громадянина.

До того ж інститут президентства в демократичній державі покликаний компенсувати той момент деперсоніфікації влади (а отже, й «знеособлення» відповідальності за її здійснення), який уможливлюється з проголошенням народного суверенітету. Аналогічно тому, як власність, котра не має конкретного власника, досить швидко перестає бути чинником по-господарськи зацікавленого й відповідального ставлення до неї (що достеменно доведено наслідками радянської колективізації), так само й влада, навіть здійснювана від імені народу, не може бути ефективною без персональної відповідальності за її реалізацію.

Доволі проблемним залишається також питання щодо конституційно-правового статусу Президента України у плані віднесення цього органу до певної гілки влади. Як зазначається у ст. 106 Конституції, Президент України уповноважений як призначати позачергові вибори до Верховної Ради України, так і припиняти її повноваження у випадках, передбачених конституцією (пункти 7, 8 ч. 1); підписувати закони, прийняті парламентом, та накладати президентське вето на них (пункти 29, 30 ч. 1), а також видавати укази й розпорядження, які є обов’язковими до виконання на всій території України (ч. 3); скасовувати дію актів Кабінету Міністрів України з мотивів їх неконституційності (п. 15 ч. 1); призначати на посади та звільняти з посад третину складу Конституційного Суду України та утворювати суди у визначеному законом порядку (пункти 22, 23 ч. 1) тощо. З наведених положень випливає, що цей орган не можна однозначно віднести ні до законодавчої, ні до виконавчої, ні до судової влади.

Зважаючи на цю обставину, а також на те, що хоча в системі контрольно- владних функцій і передбачається здійснення президентського контролю, однак повноваження Президента не можуть кваліфікуватися як елемент виключно контрольної влади, пропонується вирізняти цей інститут як самостійну владну гілку. Тож за змістом державної діяльності органи держави мають при цьому поділятися на такі п’ять категорій: «органи законодавчої влади, глава держави, органи виконавчої влади, органи судової влади, органи контрольно-наглядової влади» [5, 79].

Щоправда, на мою думку, конституційно-правовий статус Президента не варто змістовно пов’язувати з площиною диференціації так званих гілок влади. Адже цей статус передбачає не його підпорядкування певній з таких гілок і навіть не відособлення його повноважень від решти владних функцій з метою цілковитої його автономізації як самостійного відгалуження влади; він покликаний представляти державну владу в цілому, а не ту чи іншу її «гілку». Як зазначено в ч. 1 ст. 102 Основного Закону, Президент України є главою держави і виступає від її імені. А оскільки правові межі його впливу на діяльність системи владних органів є конституційно встановленими, то, мірою чіткості визначення таких меж, зменшується ризик неконституційної узурпації влади. Наприклад, у разі вчинення Президентом державної зради або іншого злочину п. 10 ст. 85 та ст. 111 Конституції України передбачено можливість його усунення з поста Верховною Радою в порядку імпічменту. Однак, якщо конституційним законодавством не будуть однозначно сформульованими ознаки такої узурпації, то «стримуючий ефект» згаданої норми буде практично нівельованим.

Загалом же діяльність Президента України як демократичної правової держави повинна спрямовуватись на інтеграцію владної системи у злагоджену функціональну єдність різних за своїм призначенням та повноваженнями державних органів, диференційованих згідно з притаманним для такого типу держав принципом поділу влад. У цьому плані доречно згадати пропозицію включити до Конституцій України «норму про те, що законодавча, виконавча і судова влади взаємодіють між собою. Але цього не було зроблено...» [8, 20]. Така новела могла б стати додатковим законодавчим «важелем» конституційного зобов’язання Президента як гаранта реалізації Основного Закону сприяти рухові вітчизняної державності до консолідації (особливо в умовах нинішнього відвертого протистояння ряду владних інституцій).

Не менш дискусійним у проблемному полі конституційної реформи є питання щодо організації діяльності українського парламенту. Зокрема, особливою гостротою відзначається проблема доцільності його трансформування на двопалатний законодавчий орган, як це має місце в системі публічної влади багатьох демократичних держав світу. У зв’язку з цим висловлюються полярно протилежні думки провідних дослідників цієї проблеми. Одні з них стверджують, що в нинішніх умовах «.стратегічним напрямом удосконалення вітчизняного парламентаризму може стати рух до бікамералізму, який забезпечив би, з одного боку, належне представництво у Верховній Раді України інтересів регіонів України, а з другого — спеціалізацію палат у діяльності парламенту та зростання професіоналізму законотворчості» [7, 8]. Так, наприклад, Конституцією ФРН передбачено, що Бундестаг є вищим Федеральним органом законодавчої влади, а Бундесрат представляє при цьому інтереси земель, що входять до цієї Федерації. Або ж, як закріплено ст. 51 Конституції Нідерландів, Генеральні штати (парламент) складається з Першої та Другої палат. Депутати Другої палати обираються безпосередньо громадянами Нідерландів, що мають право голосу, а депутати Першої палати — обираються депутатами рад провінцій. Законопроекти подаються Королем або від імені Короля спочатку до Другої палати, лише після прийняття якою вони передаються на розгляд Першою палатою. Остаточно ж акти парламенту приймаються на спільному засіданні уряду та обох Палат Генеральних штатів (ст. 81), де мають бути узгоджені загальнонаціональні, регіональні та державні інтереси, що зачіпаються цими актами.

Разом із тим ідея переходу українського парламенту до бікамералізму зустрічає також досить вагомі контраргументи. Скажімо, як застерігає щодо здійснення такого кроку Ю. Шемшученко, двопалатний парламент є більш властивим для федеративних держав. До того ж «сумнівною є й думка про позитивний вплив другої палати на якість законодавства. Обрання до верхньої палати регіональних лідерів може призвести до того, що виконавча влада контролюватиме законодавчу. Нарешті, утворення другої палати призведе до суперечностей між двома палатами і збільшення обслуговуючого бюрократичного апарату» [8, 21].

Між іншим на сьогодні можна констатувати той факт, що 19 європейських країн мають двопалатні парламенти, а 22 — однопалатні. При цьому навіть такі високорейтингові у плані соціальної відповідальності держави, як Швеція і Данія трансформували свої парламенти з двопалатних на однопалатні. Враховуючи ж досить високий рівень корупції в нашій країні загалом (а особливо в державно-владних структурах) та цілком закономірне за таких умов поширення непрофесійності серед членів вітчизняного парламенту та різке падіння рівня довіри населення до цього органу, спрямування руху останнього до бікамералізму, мабуть, дійсно є дещо передчасним. Попри наявність цілком раціональних моментів, що сприяють привабливості ідеї створення двопалатного парламенту, ця ідея, на жаль, поки що не дуже «вписується» в контекст існуючої політико-правової реальності України з точки зору передбачуваного ефекту від наслідків її здійснення.

Що стосується вдосконалення організації виконавчої влади в Україні, то у цьому плані передусім належить усунути ті законодавчі колізії, які призводять до зіткнення й перехрещування повноважень різних владних органів. Наприклад, ст. 113 Конституції наділяє Кабінет Міністрів України статусом вищого органу у системі органів виконавчої влади, що формується, контролюється Верховною Радою України, є підзвітним їй та складає свої повноваження перед новообраним її складом (ст. 115). Водночас склад місцевих державних адміністрацій формують голови останніх (ч. 3 ст. 118), призначувані та звільнювані з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України. Тож у системі виконавчої влади складається ситуація своєрідного «тривладдя», що спричинює низку адміністративних дисбалансів.

Для того щоб нормалізувати функціонування системи виконавчих органів, на мою думку, потрібно, по-перше, дещо врівноважити реалізацію централізованих та децентралізованих форм її здійснення. З одного боку, Кабінет Міністрів України, як вищий орган виконавчої влади, доцільно наділити конституційним повноваженням формування всіх нижчепорядкових ланок цієї владної гілки, котрі б представляли уряд на місцях. З другого ж боку, такі кроки у напрямі побудови централізованої вертикалі виконавчої влади варто органічно поєднувати з її «роздержавленням» шляхом розширення компетенції органів місцевого самоврядування (зокрема з питань соціального захисту населення, комунальної власності та комунального господарства, охорони здоров’я й медичного обслуговування, контролю дошкільних дитячих закладів тощо). Подруге, існує потреба вдосконалення нормативних основ співвідношення повноважень державних місцевих адміністрацій та функцій самоврядних громадських органів у напрямі узгодження дієвості регулятивних та самоорганізаційних засобів реалізації й подальшого розвитку народовладдя в нашій країні.

Нарешті, ведучи мову про здійснюване наразі реформування судової системи у напрямі підвищення її ефективності та прозорості, варто визнати, що чинне конституційне законодавство у ряді моментів не відповідає цій меті. Якщо навіть не торкатися проблем, пов’язаних із структурною складністю цієї системи (що, напевне, не сприяє її «прозорості»), то забезпечення її ефективності значною мірою визначається реалізацією конституційних гарантій незалежності правосуддя, його доступністю для населення та участю громадян у формуванні та здійсненні судової влади. Однак на сьогодні судова влада стає все більш підконтрольною виконавчій владі; громадяни практично позбавлені права прямого звернення до вищих судових інстанцій, а положення ч. 4 ст. 124 Конституції України про те, що народ безпосередньо бере участь у здійсненні правосуддя через народних засідателів та присяжних, залишається поки що суто декларативним (цей інститут не тільки не імплементований, а й досі навіть не прописаний процесуально). Отже, реформування вітчизняної судової системи видається доречним зорієнтувати на її структурне спрощення (принаймні, за рахунок зменшення числа інстанцій та скасування спеціалізації судів на вищому рівні, тим самим, до речі, посиливши роль Верховного Суду України), забезпечення якомога ширших можливостей судового захисту законних прав та інтересів громадян, їхньої участі у виборі суддів та в діяльності органів правосуддя. При цьому паралельно з відчутним на нинішньому етапі цих реформ збільшенням повноважень Вищої ради юстиції, не варто блокувати діяльність традиційних для демократичного світу інститутів суддівського самоврядування. Навпаки, таку діяльність необхідно всебічно стимулювати, насамперед законодавчо забезпечивши «правове поле» її розгортання, оскільки в її контексті уможливлюється та саморегуляція судової системи, яку практично неможливо передбачити нормативно.

Отже, узагальнюючи умови «виправданої» спрямованості вітчизняних конституційних реформ щодо організації публічної влади (з точки зору її внутрішньоструктурної узгодженості та відповідності контекстові «зовнішньої» політико-правової реальності), можна охарактеризувати ці реформи як такі, що мають сприяти, з одного боку, функціональному збалансуванню національної системи державних органів, а з другого — узгодженню конституційно-правової основи їхньої діяльності з нормативними засадами й тенденціями європейської та світової інтеграції. І чи не найголовнішим моментом цих реформувань є зорієнтованість діяльності держави на активізацію самоорганізаційного потенціалу суспільства та якомога ширше його залучення до політичної сфери (саме тому, до речі, у країнах демократії у якості предмета конституційного регулювання дедалі більше фігурують відносини, що формуються за межами системи державної організації). Більше того, діяльність органів сучасної демократичної держави може обґрунтовано визнаватися легітимною мірою її «відкритості суспільству», можливостями її виходу за межі власних системних рамок та «перетворення державної влади на засіб самоорганізації суспільства» [2, 18].

ВИКОРИСТАНІ МАТЕРІАЛИ

  1. Бринцев В. Прокурорський нагляд у системі контрольної влади : конституційні засади та проблеми здійснення в Україні // Право України. — 2008. — № 11. — С. 87-91.
  2. Габермас Ю. Структурні перетворення у сфері відкритості. — Л., 2000. — 318 с.
  3. Ковальчук В. Проблема конституційності та легітимності публічної влади в умовах формування правової демократичної держави : вітчизняний досвід // Право України. — 2008. — № 6. — С. 35-40.
  4. Луман Н. Социальные системы : очерк общей теории. — СПб., 2007. — 644 с.
  5. Рабінович П. М.Основи загальної теорії права та держави. — Л., 2008. — 224 с.
  6. Тацій В. Наукові засади конституційного реформування в Україні // Право України. — 2009. — № 11. — С. 12-18.
  7. Тацій В. Українська держава і право на початку ХХІ століття // Право України. — 2010. — № 1. — С. 6-14.
  8. Шемшученко Ю. Теоретико-методологічні проблеми сучасного конституціоналізму та державного управління в Україні // Право України. — 2009. — № 11. — С. 19-25.
  9. Austin J. The Province of Jurisprudence Determined. — Cambridge, 1995. — 326 р.
загрузка...
Top