Становлення місцевої міліції в умовах реформування органів внутрішніх справ України

ВСТУП

РОЗДІЛ І. Загальні тенденції реформування органів внутрішніх справ

1.1. Еволюція ОВС в умовах здійснення політико-правових реформ в Україні

1.2. Іноземний досвід реформування поліцейських (міліцейських) органів на місцевому рівні

Висновки до розділу 1

РОЗДІЛ 2. Особливості становлення місцевої міліції в Україні

2.1. Вітчизняний досвід та передумови створення місцевої міліції на території України

2.2. Організаційно-правові засади побудови нової моделі обслуговування населення міліцією на місцевому рівні

Висновки до розділу 2

РОЗДІЛ 3. Перспективи розвитку місцевої міліції в Україні

3.1. Напрями та основні проблеми діяльності місцевої міліції

3.2. Перспективи взаємодії місцевої міліції з органами державної влади, місцевого самоврядування і населенням

Висновки до розділу 3

ВИСНОВКИ

ДОДАТКИ

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

ВСТУП

Актуальність теми дослідження. В умовах демократичних перетворень, конституційної, адміністративної реформ, реформи місцевого самоврядування невідкладним завданням є розбудова громадянського суспільства та правової держави. Це передбачає, насамперед, створення нових інститутів і реформування існуючих органів влади, покликаних забезпечити інтереси людини, держави та суспільства.

У системі державного апарату України органи внутрішніх справ (ОВС) покликані виконувати важливі завдання, що зумовлює забезпечення належної якості їх організації та діяльності, у тому числі і на місцевому рівні, набувають особливого значення. Існуюча система ОВС недостатньо вирішує проблеми впровадження нових принципів її діяльності, що пояснюється їх надмірною централізацією, бюрократизацією тощо. Це потребує суттєвих змін, які випливають зі змісту Конституції та зумовлюються прийняттям низки законів України.

Для більшості зарубіжних країн характерною є децентралізація поліції, тобто наявність муніципальної (місцевої) поліції, створеної органами місцевого самоврядування відповідних територіальних одиниць, що функціонує в межах визначених законом повноважень. Доцільність її існування обґрунтовується не лише традиціями організації влади в окремих країнах, а й необхідністю ліквідації монополії держави у галузі охорони громадського порядку, боротьби зі злочинністю, захисту прав людини і громадянина.

Сучасна практика діяльності міліції свідчить, що вирішальною умовою забезпечення нею правопорядку на певній території є, в першу чергу, врахування місцевих особливостей, чітка організація й управління силами та засобами, можливість отримання своєчасної й достовірної інформації про вчинені правопорушення, оперативного реагування на неї.

З початком демократизації суспільства, деполітизації системи МВС, з наданням більших прав місцевим органам державної влади і самоврядування в ряді населених пунктів України з’являлись підрозділи міліції, які утримувалися за рахунок коштів місцевих бюджетів, громадські формування у сфері охорони громадського порядку. Їх поява свідчить про реальне забезпечення права територіальних громад на самоврядування, можливість самостійно вирішувати питання місцевого значення, постійно та оперативно впливати на стратегію діяльності у правоохоронній сфері, виходячи з потреб населення.

Саме тому, на нашу думку, одним з перспективних напрямів є організація та діяльність пiдроздiлiв місцевої мiлiцiї, чітке визначення їх повноважень, форм і методів діяльності, принципів взаємодії з державними органами, органами місцевого самоврядування та громадськістю.

Слід зазначити, що дослідження проблем створення місцевої міліції серед численних дослідженнь системи ОВС у науковій літературі проводилися недостатньо та й вони належним чином не враховують сучасні демократичні реформи, зарубіжний і вітчизняний досвід створення таких підрозділів, перспективи їх функціонування в умовах розбудови сучасного суспільства. Відсутність відповідної монографічної літератури свідчить як про складність цих питань, так і про недостатню увагу до них з боку вчених-правознавців. Усе це зумовлює потребу проведення поглибленого дослідження актуальних питань організації та діяльності місцевої міліції.

Науково-теоретичне підґрунтя для виконання дисертаційного дослідження склали наукові праці фахівців у галузі загальної теорії держави і права, теорії управління й адміністративного, конституційного, інших галузей права: В.Б.Авер’янова, М.І.Ануфрієва, О.М.Бандурки, Д.М.Бахраха, Ю.П.Битяка, І.П.Голосніченка, Є.В.Додіна, С.Р.Ібрайбекова, Р.А.Калюжного С.В.Ківалова, Ю.В.Кідрука, А.П.Клюшніченка, В.К.Колпакова, А.Т.Комзюка, Д.П.Коренєва, Ю.Ф.Кравченка, Є.Б.Кубка, В.М.Кудрявцева, О.Є.Луньова, П.П.Михайленка, О.В.Негодченка, Є.А.Переверзєва, В.П.Пєткова, Л.Л.Попова, Ю.І.Римаренка, Є.А.Самойленка, І.С.Самощенка, А.В.Сергєєва, К.В.Сесемка, Ю.О.Тихомирова, М.Ю.Фролова, В.К.Шкарупи та ін.

Зв’язок з науковими планами, програмами, темами.Дисертаційне дослідження виконано згідно з п.п. 1.1, 1.2, 2.6, 3.1, 3.2 Пріоритетних напрямів наукових і дисертаційних досліджень, які потребують першочергового розроблення та впровадження у практичну діяльність органів внутрішніх справ, на період 2004-2009 років, затверджених наказом МВС України № 755 від 5 липня 2004р.Актуальність цього напряму досліджень обґрунтовано в Концепції адміністративної реформи в Україні (затвердженій указом Президента України від 22липня 1998р.№ 810).

Мета і завдання дослідження. Метою дослідження є визначення актуальних проблем щодо організації та діяльності міліції на місцевому рівні, всебічний аналіз чинного законодавства та наукової літератури у цій сфері, а також створення ефективної моделі функціонування місцевої міліції в системі місцевого самоврядування в Україні.

Відповідно до поставленої мети визначено такі завдання дослідження:

- визначити загальні тенденції реформування ОВС в Україні в умовах конституційної, адміністративної реформ, реформи місцевого самоврядування тощо;

- проаналізувати іноземний досвід здійснення охорони громадського порядку, боротьби зі злочинністю муніципальною (місцевою) поліцією та можливості його використання в Україні;

- узагальнити вітчизняний досвід організації міліції на місцевому рівні та обґрунтувати передумови запровадження нової моделі обслуговування населення міліцією при розбудові громадянського суспільства в Україні;

- здійснити періодизацію становлення інституту місцевої міліції на території України;

- проаналізувати положення нормативних актів України, міжнародних документів щодо організації та діяльності місцевої міліції, статусу її персоналу;

- з’ясувати основні форми, методи та напрями діяльності місцевої міліції;

- визначити перспективи взаємодії місцевої міліції з органами державної влади, місцевого самоврядування і населенням;

- сформулювати пропозиції щодо визначення основних напрямів подальшого удосконалення нормативно-правового регулювання організації та діяльності місцевої міліції в Україні та практики його застосування.

Об’єктом дисертаційного дослідженняє суспільні відносини у сфері організації та діяльності місцевої міліції, реформування органів державної влади та місцевого самоврядування.

Предмет дослідження – особливості становлення місцевої міліції в умовах реформування ОВС в Україні.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертаціїє сукупність методів і прийомів наукового пізнання. У роботі використовуютьсяз вимог загально-філософського діалектичного методу (розділ 1, підрозділ 1.1), а також пов’язаного з ним ряду загальнонаукових і спеціально-наукових методів. Так, досліджувати питання організації та діяльності місцевої міліції неможливо без системного методу (розділ 1, підрозділи 1.2, 1.3; розділ 2, підрозділ 2.1), використання формально-юридичного (розділ 1, підрозділ 1.1; розділ 2, підрозділ 2.1, 2.3), порівняльно-правового (розділ 1, підрозділ 1.2, 1.3), структурно-функціонального (розділ 1, підрозділ 1.1; розділ 2), історико-правовогометодів (розділ 1, підрозділи 1.1, 1.3), анкетування й опитування (розділ 2, підрозділи 2.2, 2.3), аналізу і синтезу(розділ 1, розділ 2), що дало змогу проаналізувати відповідну нормативно-правову базу та процес реформування ОВС, місцевого самоврядування в Україні, встановити їх основні тенденції, напрями і закономірності, а також форми, методи і напрями діяльності підрозділів місцевої міліції.

Метод прогнозування дав можливість сформулювати деякі рекомендації з удосконалення правових актів (розділ1, підрозділ1.1; розділ2, підрозділи2.1, 2.3), конкретно-соціологічний (документальний, спостереження, вивчення документів, статистичний) метод – доказово ілюструвати теоретичні висновки і положення дисертації (розділ1, розділ2).

Нормативною основою роботи є Конституція України, міжнародно-правові акти, закони України, акти Президента України та Кабінету Міністрів України, а також відомчі нормативно-правові акти‚ які регулюють питання діяльності підрозділів місцевої міліції щодо охорони громадського порядку тощо. Інформаційну та емпіричну основу дослідження становлять також політико-правова публіцистика, довідкові видання, відповідні статистичні матеріали, які характеризують діяльність підрозділів місцевої міліції.

Емпіричну базу дослідження склали опитування 180 практичних працівників міліціїі 200 осіб місцевого населення, зокрема, анкетуванням щодо проблем удосконалення організації та діяльності ОВС, перспектив створення місцевої міліції в системі місцевого самоврядування. Крім того, дисертантом використовувалися інформаційні, статистичні й аналітичні матеріали МВС України щодо адміністративної діяльності міліції громадської безпеки.

Наукова новизнаодержаних результатів роботи полягає у тому, що вона є однією з перших спроб комплексного дослідження становлення місцевої міліції в умовах демократичних реформ в Україні. До основних наукових положень, у яких відображено новизну дослідження, можна віднести насамперед такі:

уперше:

  • обґрунтовано необхідність і передумовистворення місцевої міліції в системі місцевого самоврядування при розбудові громадянського суспільства в Україні: реорганізація органів державної влади та місцевого самоврядування, розширення інституту самоуправління, децентралізація влади, належна якість обслуговування населення, а також їх співпраця,безпосереднє фінансування з місцевих бюджетів та інших фондів;
  • запропоновано періодизацію процесу становлення інституту місцевої міліції в сучасній Україні: перехідний період від радянської міліції до міліції незалежної України (1990-1996 роки); експерименти у 1996-2003 роках щодо запровадження місцевої міліції та спроби на нормативно-правовому рівні передбачити можливість її створення; правове забезпечення функціонування місцевої міліції (закон “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо місцевої міліції” 2004 р., Положення про місцеву міліцію, затверджене постановою КМУ 2004 р.), запровадження місцевої міліції в системі ОВС та в системі місцевого самоврядування (2004-2007 роки);завершення реформи місцевого самоврядування, адміністративно-територіального устрою, внесення відповідних змін до Конституції Українита визначення оптимальної моделі місцевої міліції (з 2008 р.). Для кожного з цих періодів характерні певні здобутки і негативні наслідки;
  • доведено, що визначення оптимальної моделі місцевої міліції в системі самоврядування можливе після внесення змін і доповнень до Конституції та інших актів щодо системи місцевого самоврядування, адміністративно-територіального устрою, закону про міліцію тощо;
  • розроблено проект Закону України “Про місцеву міліцію” (на підставі аналізу організації діяльності місцевої (муніципальної) міліції (поліції) країн Європи та з урахуванням національних особливостей);

удосконалено:

  • правову основу організації та діяльності місцевої міліції в Українішляхом внесення пропозицій щодо змін і доповнень чинного законодавства, прийняття окремого комплексного закону відповідно до міжнародних стандартів у цій сфері;
  • сформульовано поняттямісцевої міліції як виконавчого органу представницького органу місцевого самоврядування, що утримується за рахунок коштів місцевого бюджету і створюється для здійснення правоохоронних функцій на території села, селища, міста (кількох населених пунктів) та виконання рішень органів місцевого самоврядування;
  • відмінності між місцевою міліцією (в системі місцевого самоврядування) і місцевобюджетною міліцією (в системі МВС), працівники підрозділів якої знаходяться у штаті МВС, не перебувають у прямому підпорядкуванні місцевих рад, покликані забезпечувати фінансування міліції голова виконкому не може віддавати їм накази, призначати на посади або присвоювати звання;
  • завдання місцевої міліції, що орієнтовані на забезпечення громадського порядку і безпеки, охорони прав і свобод людини, боротьбу з торгівлею у невстановлених місцях, порушеннями порядку обігу наркотичних засобів і психотропних речовин; неправильним паркуванням автомобілів, безквитковим проїздом у громадському транспорті, самовільним захопленням земельних ділянок, бродяжництвом, дитячою безпритульністю, попередження протиправних діянь тощо.
  • правовий статус працівників місцевої міліції як один з головних чинників формування системи матеріально-технічних, соціальних гарантій функціонування, їх позитивного іміджу та підвищення авторитету. Цьому сприятиме виокремлення спеціальної служби в органах місцевого самоврядування із внесенням певних змін до чинного законодавства;
  • механізм запровадження самостійного інституту в системі місцевого самоврядування з широкими повноваженнями, що зумовлює виведення відповідних підрозділів з підпорядкування МВС і передачу територіальним громадам, їх самоврядним органам, перерозподіл функцій і повноважень кримінальної міліції, міліції громадської безпеки, інших органів з охорони громадського порядку і забезпечення громадської безпеки, захисту прав і свобод людини, боротьби і попередження злочинності;
  • Закон України “Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону” шляхом доповнення ст.1 визначенням громадського формування з охорони правопорядку у широкому розумінні; видів правоохоронної діяльності, які можуть виконувати громадяни, не перебуваючи у членстві громадських формувань; доповнення переліку завдань громадських формувань правоохоронної спрямованості (ст.9); можливості самостійної участі членів громадських формувань правоохоронної спрямованості у забезпеченні громадського порядку (п.1 ст.10).

набули подальшого розвитку:

  • основні напрями та пріоритети реформування ОВС на сучасному етапі: удосконалення організаційної структури, підвищення якості роботи та професіоналізму, відкритість і співпраця з населенням, захист прав та інтересів людини тощо. Загалом міліція України належним чином ще не перетворилась на демократичний інститут,найбільше з державних органів зберігає традиції командно-адміністративної системи управління, тому потребує реорганізації в принципово інший за своєю суттю, принципами і формами діяльності орган, відходу від каральної функції до профілактичної і правозахисної, децентралізації відповідних повноважень тощо;
  • дослідження дворівневої структури міліції в іноземних державах: державний озброєний орган виконавчої влади та муніципальні органи охорони громадського порядку (муніципальна міліція), які на місцевому рівні паралельно функціонують за умов розмежування повноважень, контролю та взаємодії. Цікавою для України є практика створення місцевої міліції, яка структурно входить до департаменту поліції у складі МВС, але підпорядкована органам місцевого самоврядування (у Латвії, Естонії та Молдові), затвердження на посади керівників місцевої поліції мером або через обрання міськими радами, громадами (США, Великобританія), цільові програми співробітництва з іншими органами влади та населенням;
  • вивчення особливостейстановлення міліції як важливого інституту охорони громадського порядку, боротьби зі злочинністю, захисту прав та інтересів громадян на місцевому рівні в різні історичні періоди України: народної, земської, селянської, робітничої міліції тощо.Прикладом ефективної реалізації правоохоронних функцій на місцях стали також міста магдебурзького права, розвинута система охорони громадського порядку Запорізької Січі, місцева поліція в історії Російської імперії, міліція у період радянської влади;
  • форми (суспільно-організаційні заходи; організаційно-технічні та матеріальні дії; індивідуальні й нормативні акти управління тощо), методи (переконання і примус: організаційні, психологічні, економічні, зобов'язуючі, заохочувальні, забороняючі), а також напрями діяльності місцевої міліції;
  • пропозиції щодо ліквідації правових та інших перешкод, які існують в Україні,розширення повноважень органів місцевого самоврядування у правоохоронній сфері, належного їм матеріально-фінансового забезпечення, що сприятимуть утвердженню демократичних принципів у житті суспільства;
  • форми взаємодії підрозділів місцевої міліції з органами державної влади, місцевого самоврядування та населенням, перспективи налагодження їх партнерських відносин, нових форм співробітництва і взаємного контролю.

Теоретичне та практичне значення одержаних результатів полягає, передусім, у тому, що вони дають можливість визначити зміст конкретних заходів щодо покращання форм і методів роботи міліції, усунути прорахунки, які виникають у її діяльності в умовах проведення адміністративної реформи. Зокрема, сформульованіположення, висновки, рекомендації можуть використовуватись:

– у науково-дослідній сфері– для подальшого вивчення та вдосконалення структури і системи ОВС, органів місцевого самоврядування, організації та функціонування місцевої міліції;

– у законотворчій діяльності– під час розробки і вдосконалення нормативно-правового й організаційного забезпечення діяльності місцевої міліції в системі місцевого самоврядування;

– у навчальному процесі– для підготовки навчально-методичних матеріалів, підручників і навчальних посібників для магістрів, слухачів і курсантів вищих навчальних закладів, для підвищення кваліфікації практичних працівників міліції, проведення занять з дисциплін “Адміністративне право”, “Адміністративна діяльність”, “Адміністративна відповідальність” (КНУВС, акт впровадження від 12.05.2007 р.);

у практичній діяльності– під час проведення організаційно-практичних заходів щодо забезпечення громадського порядку в окремих населених пунктах працівниками міліції. Результати дослідження використовуються у практичній діяльності ГУ МВС у Київській області (акт впровадження від 25.05.2007 р.)

Апробація результатів дослідження.Основні положення дисертації оприлюднені у доповідях на Всеукраїнській науковій конференції “Другі юридичні читання” в НПУ ім. М.П.Драгоманова (Київ, 18.05.2005 р.), круглому столі “Розвиток місцевого самоврядування в Україні: правовий моніторинг і правова політика” в Юридичній академії МВС (Дніпропетровськ, 19.04.2005 р.), науковій конференції “Правоохоронна діяльність: теорія, практика і навчання” КЮІ МВС (Київ, 14.05.2005 р.), ХII науково-практичній конференції “Проблеми державотворення і захисту прав людини в Україні” (Львів, 9-10.02.2006 р.), “Актуальні проблеми тлумачення і застосування юридичних норм”, присвяченій пам’яті П.О.Недбайла (Львів, 28-29.03.2008 р.). Результати дослідження обговорювалися на засіданнях кафедри адміністративного права та управління в ОВС Навчально-наукового інституту підготовки кадрів громадської безпеки та психологічної служби КНУВС, міжкафедральному семінарі в КНУВС.

Публікації. Основні положення дисертації відображені автором у 5 наукових статтях, опублікованих у фахових виданнях, і 4-х тезах виступів на науково-практичних конференціях.

РОЗДІЛ ІЗАГАЛЬНІ ТЕНДЕНЦІЇ РЕФОРМУВАННЯ ОРГАНІВ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

Еволюція ОВС в умовах здійснення політико-правових реформ в Україні

Незалежна Україна потребує якісно нової політичної, економічної, правової систем на демократичних, планомірних засадах. Саме на це і спрямовано здійснення конституційної, парламентської, адміністративної, судово-правової та інших реформ. Вони зумовлюють одночасне реформування трьох процесів: правотворчості, правореалізації та охорони права з метою забезпечення розвитку громадянського суспільства.

У цьому контексті актуальним є реформування сучасної системи ОВС, органів місцевого самоврядування та інших органів правової держави і демократичного суспільства, покликаних забезпечувати права й інтереси людини та громадянина. На нашу думку, найбільш ефективним є створення якісно нової моделі обслуговування населення – місцевої міліції.

Це є підставою для розгортання цілого напряму досліджень у суспільних науках. Сучасна вітчизняна наука не стоїть осторонь актуальних проблем демократичних перетворень, реформування органів державної влади, системи органів місцевого самоврядування, створення підрозділів місцевої міліції, їх законодавчого забезпечення та функціонування в Україні. Так, численним теоретичним і практичним проблемам організації та діяльності правоохоронних органів, зокрема, системи ОВС, присвячені наукові праці М.І.Ануфрієва, О.М.Бандурки, О.К.Безсмертного, І.П.Голосніченка, Р.А.Калюжного, Ю.Ф.Кравченка, А.Т.Комзюка, Я.Ю.Кондратьєва, В.П.Пєткова та інші.

Також актуальні проблеми реформування ОВС, у тому числі на місцевому рівні, знайшли відповідне відображення у наукових працях вчених В.Б.Авер’янова, Є.А.Афоніна, Ю.П.Битяка, А.С.Васильєва, В.М.Кампо, С.В.Ківалова, Є.М.Моісеєва, Н.Р.Нижник, М.П.Орзіха, О.І.Остапенка, А.О.Селіванова, К.В.Сесемка, В.Д.Сущенка, В.Я.Тація, М.М.Тищенка, Ю.С.Шемшученка, В.К.Шкарупи, О.Н.Ярмиша та інших. Їх наукові розробки стали теоретичною основою для визначення головних напрямів ОВС, їх цілей та завдань.

Належна увага питанням створення підрозділів поліції (міліції), їх реформуванню приділяється зарубіжними дослідниками Б.Верфом, А.Джонгманом, Ч.Різонзом, Т.Фельтесом, П.Судгейтом, К.Мерфі, А.Хабибуліним, Р.Трояновичем, Г.Райтом, Н.Менінгом, Г.Бернаром, А.Шмідом, М.Ямамото й іншими.

Поряд з наявною іноземною літературою (науковою, аналітичною, монографічною тощо) щодо організації та діяльності підрозділів місцевої міліції, їх наукового обґрунтування, в Україні можна відзначити ряд дисертаційних досліджень (А.П.Головіна, Ю.В.Кідрука, А.В.Сергєєва, К.В.Сесемка), наукових статей і поодиноких інформаційно-аналітичних матеріалів, які з’явились лише останнім часом. Наприклад, одними з перших досліджень у цій сфері є праці Ю.В.Кідрука та К.В.Сесемка, присвячені вирішенню основних проблем, пов’язаних із створенням і діяльністю місцевої (муніципальної) міліції в Україні [81; 238]. У свою чергу, А.В.Сергєєв аналізує організаційно-правові засади діяльності підрозділів місцевої міліції щодо охорони громадського порядку, проте розглядає їх у структурі органів державної влади і не враховує зміни останніх років у правовій системі України [236].

Залишаються недостатньо вивченими питання створення правової бази щодо організації підрозділів місцевої міліції як якісно нової моделі обслуговування населення на місцевому рівні, механізмів її реалізації, форм, методів і напрямів її діяльності, можливостей використання позитивного зарубіжного та вітчизняного досвіду тощо. Тому це дисертаційне дослідження є спробою узагальнення існуючого досвіду організації та діяльності місцевої міліції, визначення основних форм і напрямів її діяльності, співробітництва з органами державної влади, місцевого самоврядування і населенням в умовах здійснення демократичних реформ, розбудови громадянського суспільства.

Здійснюються політико-правові реформи нерівномірно, часом без певної програми дій – конституційна та муніципальна (реформа місцевого самоврядування) розпочалися ще до 1991р., судово-правова та конституційна реформи відбуваються на основі відповідних концепцій, затверджених Верховною Радою України, тоді як в основі муніципальної реформи –окремі політичні рішення. Однак серед концептуальних підходів виділяють адміністративну реформу, а вже її напрями – адміністративно-територіальну реформу, реформу місцевого самоврядування тощо [22;75; 78]. У здійсненні демократичних перетворень зацікавлені всі верстви українського суспільства, однак успіх матимуть при проведенні зверху й активній підтримці знизу. Без цього противники радикальних реформ можуть загальмувати їх і вдатися до контрреформ, що вже мало місце у практиці зарубіжних країн.

Сучасні реформи висувають проблему спроможності права і законодавства здійснювати соціальні зміни у суспільстві, юридичної інтерпретації та контролю, законності, гарантії права і захисту населення. Їх результат полягає у тому, щоб домогтися відповідності правової системи та умов її функціонування тим перетворенням, що відбуваються в Україні і закріплені Конституцією.

Конституційна реформа є головною серед політико-правових реформ, бо від неї значно залежить успіх інших. Вона стала очевидною з проголошенням Декларації про державний суверенітет України 1990р., але, як свідчить досвід, питання про конституційну реформу дуже складне: деякі політики і вчені зводять його до прийняття нової Конституції, інші – як нової Конституції, так і заснування нових конституційних інститутів; є й такі, які відносять узгодження з новою Конституцією всього чинного законодавства, подальше її удосконалення, внесення до неї змін і доповнень [78, с.15; 155]. Кожна позиція базується на певних аргументах, а ідеальним варіантом мала би бути концепція конституційної реформи, що охоплювала б усі згадані позиції, надавши їм планомірності, можливість поділу на певні етапи, визначення основних законопроектів.

На розгляді у Верховній Раді України знаходиться проект Закону про внесення змін до Конституції України стосовно місцевого самоврядування. Однак, на нашу думку, процес удосконалення Конституції на цьому не зупиниться. Тривала конституційна реформа негативно позначилася на ході усіх перетворень, а деякі протиріччя існують і сьогодні. Після 1996 р. конституційна проблема не зникла, а зазнала певної трансформації, свідченням чого є узгодження системи українського законодавства; набуття Конституцією чинності (прийняття конституційних законів); налагодження та дієвість механізму реалізації прав і свобод людини як найвищої соціальної цінності. І попереду ще клопітка конституційно-правова робота, заходи з підвищення правової культури і правосвідомості тощо.

Адміністративна реформа також має на меті вдосконалення адміністративного апарату, запровадження чіткої вертикалі ефективної виконавчої влади, зниження рівня її бюрократизації, корумпованості чиновників тощо.

Ця реформа, розпочавшись 1994р., постала на науковому і державному рівні (Концепція адміністративної реформи в Україні, проекти Концепції реформи адміністративного права України, Кодексу загальних правил адміністративних процедур). Відповідно до Концепції адміністративної реформи в Україні –це вид політико-правової реформи, яка здійснюється у сфері виконавчої влади і стосується як її організаційної структури, функцій, кадрового забезпечення, так і взаємовідносин з місцевим самоврядуванням [188].

Отже, адміністративна реформа має здійснюватись у кількох напрямах:

  1. Формування нових інститутів та інструментів здійснення державного управління, на основі принципів децентралізації і відповідальності, професіоналізму; поліпшення матеріально-технічного забезпечення, а також ліквідації недемократичних і забюрократизованих інститутів.
  2. Забезпечення гарантій прав і свобод громадян від свавілля чиновників (право на відшкодування шкоди, завданої неналежним адмініструванням тощо).
  3. Створення системи законодавства, яка гарантувала б ефективне здійснення адміністративним апаратом державних функцій, його перехід від тоталітарних до переважно правових методів і форм діяльності.
  4. Наукове та інформаційне забезпечення системи державного управління, формування механізмів моніторингу її функціонування [186].
  5. Використання позитивного досвіду адміністративних реформ у зарубіжних країнах, досвіду реформування адміністративного апарату у вітчизняній історії.

Концепція передбачає поетапне здійснення адміністративної реформи (три її етапи), не встановлюючи будь-яких її часових меж, обмежившись вказівкою на те, що ця реформа розрахована на відносно тривалий період її реалізації. На всіх етапах реформи передбачається вживати заходів щодо її законодавчого, кадрового, наукового й інформаційного забезпечення, зміцнення та поновлення фінансово-економічних основ державного управління.

Проте, на нашу думку, тривалість різних етапів повинні бути все ж таки встановлені, оскільки в протилежному випадку реформа може здійснюватися невідомо як довго [25, с.11-12]. В умовах перехідного суспільства є небезпека, що адміністративна реформа може проводитися методами, які розходитимуться з її цілями і завданнями, особливо, якщо не будуть здійснюватися економічні реформи – стимул широкомасштабних правових реформ, як і навпаки.

Реформування кожної з гілок адміністративного апарату (центральних органів виконавчої влади, місцевої адміністрації, адміністрації державних підприємств та організацій) має особливості. Високими повинні бути вимоги до професіоналізму державних службовців усіх рівнів, наприклад, при їх атестації тощо. Загалом важливою вимогою є етичність взаємовідносин учасників адміністративних процедур, презумпція правомірності дій і вимог суб’єктів звернення, формування системи управління, близької до потреб людини.

З 1991р. указами Президента України вносилися зміни до назви, структури та функцій органів виконавчої влади, здійснювався складний процес трансформування з однієї структури до іншої (1992-1994рр. інститут Представників Президента в областях і районах, згодом – інститут державних адміністрацій, наміри їх ліквідації) [189; 197; 214]. На нашу думку, доцільно делегувати органам місцевого самоврядування управлінські функції у деяких сферах, зокрема, вони повинні володіти ними у сферах соціально-культурного та соціально-економічного розвитку на місцях тощо.

У результаті здійснення адміністративної реформи в Україні передбачається поступове формування раціонального механізму державного управління, який дозволить зміцнити та підвищити ефективність виконавчої влади, поглибити її взаємодію з органами місцевого самоврядування. Удосконалена система виконавчої влади позитивно вплине на хід і наслідки проведення інших радикальних перетворень у суспільстві, насамперед, економічних, особливо з тих питань, де велике значення мають методи та форми державного регулювання і контролю. Безумовно, фактори політико-правового розвитку, фінансово-економічних можливостей держави здатні внести суттєві корективи в процес реформування, темпи проведення відповідних заходів.

Реформа місцевого самоврядування розпочалася 1990р. прийняттям Закону про місцеві Ради народних депутатів Української РСР і місцеве самоврядування. Він фактично реалізував ідею “влада Радам”, яка призвела до суверенізації Рад. Хаос, породжений такою самоврядністю місцевих Рад, зумовив ужиття відповідних заходіворганами законодавчої та виконавчої влади [198].

Законом про місцеві Ради, місцеве і регіональне самоврядування 1992р. вони були обмежені здійсненням функцій місцевого та регіонального самоврядування, а державні функції передавалися Представникам Президента України в областях і районах, містах Києві та Севастополі. Повернення місцевим Радам повновладдя 1994р. означало контрреформу в питаннях місцевої влади.

У свою чергу, Конституція України 1996 р. утвердила лише політико-правові передумови створення системи місцевого самоврядування, покладаючи регулювання більшості питань його організації та діяльності на поточне законодавство. Тим самим залишено простір для вдосконалення інститутів самоврядування згідно з потребами суспільства і держави на конкретному етапі.

Результатом цієї реформи є становлення ефективної системи місцевого самоврядування в населених пунктах (територіальних колективах), децентралізація влади на рівні областей, АР Крим, соціально-економічних об’єднань, межі та зміст яких не повинні порушувати державний устрій України.

Національне законодавство не дає чіткого формулювання функцій місцевого самоврядування, як це визначено Європейською хартією місцевого самоврядування: підтримка місцевої демократії, забезпечення права громадян на участь в управлінні державними справами на місцевому рівні та надання послуг місцевому населенню [57]. Тому постає питання – наскільки реально правові норми України, що відтворюють конституційні принципи організації і функціонування місцевого самоврядування, забезпечуватимуть реалізацію цих функцій і що треба зробити, аби наповнити їх реальним змістом?

Аналізуючи чинне законодавство України, не можна не помітити, що проблема розмежування повноважень між органами виконавчої влади та місцевого самоврядування розв’язана не на користь територіальних громад й органів, які вони представляють. Законодавче регулювання делегованих повноважень районних і обласних рад відповідним місцевим державним адміністраціям, навпаки, характеризується правовою невизначеністю.

На сучасному етапі розвиток місцевого самоврядування стримується через об’єктивні фактори (відсутність належної матеріально-фінансової бази тощо) і внаслідок суб’єктивних причин (через суперечливі підходи у розумінні природи і завдань місцевого самоврядування), що не може не впливати на вибір пріоритетів і напрямів його реформування. Ці розбіжності відображені в Конституції та Законі “Про місцеве самоврядування в Україні”, у діях різних гілок влади [93; 196]. Перспектива реформи місцевого самоврядування досить складна, оскільки її реалізація потребує внесення змін до Конституції, що безумовно є тривалим процесом.

Основними напрямами муніципальної реформи визнаються удосконалення адміністративно-територіального устрою та поділу, визначення статусу адміністративно-територіальних одиниць, населених пунктів; визначення меж населених пунктів; удосконалення системи муніципального (комунального) управління шляхом об’єднання органів місцевого самоврядування, вдосконалення структури і штатів виконавчих органів місцевого самоврядування; становлення місцевої міліції в системі місцевого самоврядування; визначення міст та інших населених пунктів як полігонів муніципальної реформи; створення цілісної системи підготовки та підвищення кваліфікації муніципальних службовців; організаційне та правове забезпечення муніципальної реформи.

Тобто, щоб змінити обидві складові державного устрою: систему територіального устрою і систему територіальної організації влади – в державі необхіднаадміністративно-територіальна реформа. Вона реалізується з 1998р. на основі Концепції адміністративної реформи в Україні [188] та передбачаєпоступове вирішення низки проблем адміністративно-управлінського, територіально-функціонального та фінансово-економічного значення.

Очевидно, що адміністративно-територіальна (територіальна) реформа зумовлює інші реформи: адміністративну, коли змінюються повноваження органів влади різних рівнів; муніципальну (реформу місцевого самоврядування) і конституційну, адже розширюється компетецнія самоврядування, ресурси для їх реалізації тощо [188;78; 75, с.130-136].

Система адміністративно-територіального устрою України (АТУ) сформувалася за радянської владина тоталітарних засадах командно-адміністративної системи управління при відсутності самостійної методології.Існуюча територіальна організація влади не відповідає засадам ринкової економіки, демократичному принципу народовладдя та європейській інтеграції. Адже вона характеризується високим ступенем централізації влади по лінії уряд-область-район-сільрада (міська рада, селищна рада) та позбавленням представницьких органів на місцях можливості здійснювати ефективну політику в інтересах людини, тобто надавати громадянам доступні якісні послуги. Адміністративний поділ не враховує принципів економічної доцільності, призводячи до соціально-економічних та територіальних диспропорцій [22].

Головний урок, що випливає з аналізу радянських реформ, на нашу думку, полягає в тому, що у реформуванні важливі величина регіонів їх конфігурації, але реформи результатів не досягнуть, якщо при цьому не виявлено розуміння самодостатності, специфічних інтересів і не забезпечено їх реального самоврядування.

Сучасний поділ України на адміністративно-територіальні одиниці здійснювався за принципом пропорційності території та населення. Сильною його стороною є принцип рівності більшості адміністративно-територіальних одиниць. Нині тільки АР Крим, міста Київ і Севастополь як міста загальнодержавного значення є одиницями з особливим статусом. Рівний статус решти адміністративно-територіальних одиниць в Україні є позитивним фактором єдності цих одиниць та унітарності держави.

До проблемних питань АТУ відносять: розташування на території міст інших міст, а також сіл, селищ як окремих адміністративно-територіальних одиниць; існування серед них таких категорій, як селище міського типу, сільрада, селищна та міська рада; відсутність чітких критеріїв для утворення районів, районів у містах приналежність населених пунктів до категорій сіл, селищ, міст; відсутність відповідних картографічних матеріалів, невинесення їх у натурі тощо[8,с.56-58].

Відсутність закону “Про адміністративно-територіальний устрій” зумовлює невизначеність статусу адміністративно-територіальної одиниці в Україні. На нашу думку, він має зумовлюватися принципом визначення її кордонів (територіальний, національний, історичний, пропорційний, змішаний); структурою та повноваженнями органів державної влади й місцевого самоврядування на території адміністративно-територіальної одиниці; принципом формування її представницьких і виконавчих органів (виборність чи призначення посадових осіб усіх органів влади); наявністю власності, підпорядкованої органам адміністративно-територіальної одиниці; структурою бюджету (співвідношенням використання державного та місцевих бюджетів).

На думку В.Нудельмана, збереження існуючого АТУ унеможливлює здійснення сучасної регіональної політики та розкриття потенціалу місцевого самоврядування [135].

Такожпрактично не можутьбути реалізовані положення Конституції України (зокрема, ст.132). Якщо з її нормами порівняти існуючу схему адміністративно-територіального устрою, можна виявити суперечності. Вони випливають із зафіксованих у Конституції двох типів адміністративних одиниць: населених пунктів як адміністративних одиниць (міста, селища, села) і власне адміністративних одиниць окружного типу (область, район). Недосконала структура областей, визначена ще союзним центром, породжує високу міграцію населення, а відсутність в адміністративно-територіальному устрої найнижчого базового рівня ускладнює процес конституювання територіальних громад.

Таким чином, згадані політико-правові реформи загалом передбачають істотний перелік змін і вдосконалень існуючої системи органів державної влади та місцевого самоврядування.

На нашу думку, доцільно зупинитися на аспектах реформування виконавчої влади. Одним з органів центральної виконавчої влади є МВС України. Система його органів та установ забезпечує державно-владний характер діяльності, спрямована на забезпечення державної влади, організацію та дотримання правопорядку тощо.

Нові умови життєдіяльності ОВС України потребують перегляду як їх місця та ролі в суспільстві, так і шляхів реформування з метою найбільш ефективного вирішення оперативно-службових завдань.

Основними документами, що визначають шляхи реформування ОВС України, проведення адміністративної реформи в системі МВС, стали: Концепція розвитку системи Міністерства внутрішніх справ, схвалена постановою КМУ № 456 від 1996р.; розпорядження МВС України “Про створення Комісії Міністерства з питань реформування системи МВС України” №10 від 9 січня 2007р.; План заходів з реформування системи МВС України від 1 лютого 2007 р. тощо[94; 175; 212].

Аналіз проблем у системі ОВС і визначення перспектив її вдосконалення слід здійснювати, починаючи з нормативних актів у цій сфері. Зокрема, у Положенні про Міністерство внутрішніх справ України, затвердженому Указом Президента України 2000 р., зазначено, що МВС України реалізує державну політику в галузі захисту прав і свобод громадян, інтересів суспільства і держави від протиправних посягань, організовує і координує діяльність органів внутрішніх справ у боротьбі зі злочинністю, охорону громадського порядку і забезпечення громадської безпеки[175].

З Положення про Міністерство випливає, що система його:

  • централізована, ієрархічна, озброєна;
  • ґрунтується на принципах єдиноначальності, вертикальної підпорядкованості, особистої відповідальності;
  • побудована переважно в межах лінійно-функціонального типу організаційної структури;
  • не має інших джерел фінансування, крім державного бюджету;
  • містить як первинні, основні структурні ланки, посади трьох видів: працівників міліції, військовослужбовців і допоміжного персоналу, який не має військових та спеціальних звань.

Згадані Концепція та Положення про МВС України – це пов’язані між собою нормативні акти, які визначають початок і мету реформування МВС України, принципи й основні напрями удосконалення та розвитку системи МВС [94]. Важливим питанням залишається зміна його внутрішньої організації та засад діяльності керівних працівників [188, с.33-76].

Своєрідністю сучасного етапу розвитку ОВС є підвищення вимогливості до якості їх роботи, посилення громадського контролю з боку громадян, об’єднань громадян, ЗМІ за діяльністю міліції [158], пошук нових джерел фінансування. Забезпечення принципів громадянського суспільства, правової держави залежить від спроможності органів державної влади на всіх рівнях забезпечити принцип обмеження виконавчої влади правами та свободами громадян [61, с.214]. Багаторічне нехтування ними, у тому числі й ОВС, створило в суспільстві атмосферу недовіри до заходів міліції із встановлення рівноправних стосунків з громадянами, суть яких виражена поняттям партнерських стосунків.

Іншою особливістю, яка спонукає до удосконалення правової основи, управління й організаційної побудови ОВС, є необхідність своєчасного приведення системи МВС України до міжнародних стандартів правозахисної та правоохоронної діяльності (Європейська конвенція про захист прав людини й основних свобод, Мінімальні стандартні правила поводження з ув’язненими тощо). Інститути і механізми, які в країнах складалися, удосконалювалися протягом століть, ми зобов’язані створити за значно коротший термін. При цьому необхідно використовувати іноземний досвід, але не копіювати його, зважаючи на національну ментальність, історію, певний власний досвід.

З цього приводу була запропонована Програма розвитку партнерських відносин між міліцією та населенням і Програма “Народ і міліція – партнери” [91, с.931-932]. Їх головною метою є досягнення відносин партнерства між населенням і міліцією України для ефективного подолання антисуспільних явищ, усунення причин та умов вчинення суспільно небезпечних діянь, профілактики правопорушень, забезпечення надійного захисту особи, суспільства і держави від протиправних посягань.

Як бачимо, правова система в Україні потребує докорінних змін гуманітарної спрямованості, щоб домогтися ефективного управління й організаційної побудови ОВС, які будують рівноправні стосунки з громадянами. Зокрема, при ГУ МВС та УМВС України передбачено створення Громадських рад з питань забезпечення прав людини як консультативно-дорадчих органів, які надають консультативно-методичну допомогу в реалізації МВС України завдань з дотримання прав людини, здійснення громадського контролю за дотриманням прав людини та діяльністю ОВС. Їх метою також є зміцнення законності, підвищення правової культури та свідомості працівників міліції і населення, покращення взаємодії з громадськими правозахисними організаціями [145]. Зростає цінність створення незалежних механізмів захисту прав і законних інтересів людини і громадянина.

Отже, перспективним, але недостатньо розробленим напрямом є вивчення та використання позитивного досвіду, пов’язаного зі створенням нової системи міліції. Слід враховувати, що поліцейські відомства в зарубіжних країнах існують і діють в умовах, які суттєво відрізняються від тих, що складаються в Україні. Тому необхідно виділити відмінності, які потрібно враховувати при порівняльному аналізі шляхів, способів, форм і методів реформування:

1. Відмінності в правових системах держав, традицій правозастосовної діяльності породжують відмінності не лише у формах і методах діяльності міліції (поліції), але й у структурі, чисельності її апарату, обсязі компетенції тієї чи іншої служби.

Наприклад, у поліцейській системі США патрульний поліцейський вирішує широке коло питань від надання допомоги при пологах і розбирання з сімейними бешкетниками до затримання озброєного вуличного грабіжника або притягнення до відповідальності водія за перевищення швидкості чи неправильне паркування [40, с.979; 140; 142].

2. Відмінності в рівні, стані та динаміці злочинності, що проявляються в різній завантаженості поліцейського персоналу. У розвинутих країнах ця завантаженість значно нижча.

3. Відмінності в рівні культури, освіти, професійної підготовки поліцейського персоналу, а також у рівнях оплати праці, гарантій соціального захисту та пов’язаних з цим соціально-психологічних наслідків для членів професійного товариства поліцейських [262, с. 30-31].

Якщо з урахуванням перелічених факторів порівняти результати діяльності ОВС України та поліцейських систем розвинутих держав, очевидні ті переваги, які надають, насамперед, високий рівень оплати праці персоналу, матеріального, технічного і фінансового забезпечення. Cтосовно рівня професіоналізму працівників, підготовки до виконання найскладніших оперативно-службових завдань, ефективності діяльності ОВС України в цілому, то тут немає суттєвих відмінностей з відомими поліцейськими системами світу [102; 64, с.196-201]. Також у процесі реформування в Україні важливо зосередити зусилля на організації роботи з підвищення авторитету міліції серед населення, підвищення довіри до неї, особливо на місцевому рівні.

Поряд з використанням позитивного зарубіжного досвіду в ході реформування ОВС слід врахувати позитивний і негативний досвід попередніх адміністративних реформ як у Радянському Союзі, так і в інших країнах.

Так, у 60-70 роки ОВС були наділені, зокрема, такими функціями: попереднє слідство, гласний адміністративний нагляд, нагляд за умовно засудженими та умовно звільненими особами, які працювали на будівництві народного господарства. Був значно розширений обсяг їх діяльності в галузі профілактики правопорушень. У цей період відбувалося відокремлення лінійних органів на різних видах транспорту, створення паралельних структур, ліквідація загальнодержавного МВС, створення Міністерств (управлінь) охорони громадського порядку замість республіканських міністерств та обласних управліннь внутрішніх справ. У цьому напрямі розпочався штучний процес зміни функцій ОВС [262, с. 32]. Найбільшої шкоди розвитку цієї системи завдали перетворення, пов’язані з роздрібненням функцій, розростанням апарату міністерства та інших органів, які виконували переважно управлінські функції.

До позитивних явищ, за часів існування Радянського Союзу, належить формування місцевої міліції, що утримується за рахунок коштів місцевих бюджетів (обласного, міського чи районного). Виконкоми місцевих Рад у 1989-1990 роках почали виділяти зі своїх бюджетних і позабюджетних фондів кошти спочатку на додаткову оплату праці працівників міліції, а потім і на утримання додаткової чисельності міліції [262, с. 32-33].

Це особливо важливо в умовах децентралізації управління та розвитку місцевого самоврядування, коли відбувається суттєве розширення прав територіальних громад, інших органів самоврядування. Незважаючи на доступність експериментальної перевірки нових управлінських механізмів, такі заходи застосовуються рідко.

Отже, подальше підвищення ефективності боротьби зі злочинністю та забезпечення правопорядку потребує вдосконалення системи управління міліцією, забезпечення належного співвідношення функцій МВС і підпорядкованих йому органів, підрозділів. Найкращим чином структури системи управління будуть побудовані тоді, коли вони безпосередньо відповідатимуть за реальні результати роботи. Ефективність таких систем можлива за умови відсутності “зайвих” ланок та врахування об’єктивних потреб в існуванні кожної управлінської ланки.

Сучасна система управління ОВС створена за територіальним принципом. Її найвищим органом є МВС, яке залишається переобтяженим украй централізованими функціями. На нашу думку, більшість з них потребують делегування іншим органам, належного громадського контролю тощо.

При вдосконаленні структури будь-якої управлінської системи необхідний критичний аналіз існуючої організації (підрозділів, зв’язків, напрямів функціонування). Внесення змін до системи ОВС у зв’язку зі зміною їх функцій в умовах реформування повинно супроводжуватися, насамперед, відповідним науковим обґрунтовуванням.

Таким чином, під час реформування МВС доведеться створити ефективно діючу управлінську систему, що спроможна вирішувати оперативно-службові завдання будь-якої складності за міжнародними стандартами й користується довірою населення.

Суспільна практика підтвердила правильність обраного шляху передачі деяких основних функцій органам, що не підпорядковані МВС або іншим міністерствам. Як випливає з Концепції адміністративної реформи, на міністерство не можуть покладатись функції, між якими можливий конфлікт інтересів. Подолання таких конфліктів і є завданням децентралізації, деінституалізації в цій сфері. Їх реалізація в системі МВС призвела до глибоких структурних змін, які на практиці виявилися більш радикальними, ніж передбачалося раніше [100, с. 16].

Наприклад, у систему ОВС входили підрозділи з виконання кримінальних покарань, підрозділи Державної протипожежної служби тощо. Створення Державного Департаменту України з питань виконання покарань і внесення у зв’язку з цим відповідних змін до законодавства України [153] дозволило вже в першому півріччі 1999 року вивести управління та установи виконання покарань із системи ОВС. Із структури міськрайорганів виведені також інспекції виправних робіт; припинили свою діяльність медичні витверезники; експертно-криміналістичні управління, відділи, відділення і групи були перетворені в підрозділи НДЕКЦ МВС України [157, 187].

Це надало можливість посилити спеціалізацію, розширити зони обслуговування тощо, а поєднання зазначених функцій на практиці виявилося неефективним.

Недоцільним є здійснення завдань, невластивих МВС, таких як карантинні та санітарно-ветеринарні заходи, утримання в приймальниках-розподільниках бродяг, жебраків, дітей, організація дорожнього руху [12].

Сьогодні дільничні інспектори міліції залучені до організації розгляду заяв і повідомлень про злочини, що не дозволяє їм займатися іншими питаннями охорони громадського порядку, припиненням і попередженням адміністративних правопорушень. У свою чергу, на нашу думку, варто передати частину функцій, які раніше були закріплені за МВС, до УМВСУ в областях та ОВС на місцях, органам місцевого самоврядування. Йдеться про матеріально-технічне забезпечення, кадрову, фінансову функції тощо.

На переконання професора О.М.Бандурки, усе це пов’язано з необхідністю створення місцевої міліції (міліції місцевого самоврядування) [17, с.87]. У літературі останнім часом можна зустріти термін “муніципальна міліція” [99, с.8; 249, с.29], проте в законодавстві України він не закріплений. Слово “муніципалітет” запозичене, його аналогом в Україні є термін “органи місцевого самоврядування”.

Як зазначає А.В.Сергєєв “... місцева міліція – це озброєний підрозділ, який утворюється органами місцевого самоврядування за спільним поданням місцевих державних адміністрацій та виконавчих органів сільських, селищних, міських рад, узгодженим з Міністерством внутрішніх справ України, для забезпечення охорони прав і свобод громадян та громадського порядку на території села, селища, міста. Вона має входити до складу відповідних управлінь (відділів) внутрішніх справ і утримуватися за рахунок коштів місцевого бюджету” [236, с.178].

Проте постає питання: чи зацікавлені органи місцевого самоврядування у створенні та утриманні таких підрозділіву “складі відповідних управлінь (відділів) внутрішніх справ”? Тим більше, чи доцільно в умовах демократичних реформ наділяти відповідними повноваженнями у цій сфері місцеві державні адміністрації, роль яких, як органів державної виконавчої влади, дедалі зменшується, чи взагалі пропонується скасувати їх?

На нашу думку, визначальними стосовно організації місцевої міліції є органи місцевого самоврядування, на які покладається виконання функцій охорони громадського порядку, захисту прав і свобод громадян, боротьби зі злочинністю тощо. Однак діяльність цих органів не повинна суперечити завданням,які виконують правоохоронні органи держави.

Саме Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні” від 1997 р.передбачаєтьсястворення міліції, яка могла б утримуватисяза рахунок коштів місцевого бюджету. Згодом,реалізуючи один з пріоритетних напрямів реформування ОВС,прийнято Указ Президента України “Про утворення місцевої міліції” від 2001р., Закон України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо місцевої міліції” від 2004 р. Останнімвнесені відповідні зміни до Бюджетного кодексу України, законів України “Про міліцію”, “Про місцеве самоврядування в Україні”, “Про місцеві державні адміністрації” та визначено порядок створення, реорганізації, функціонування та,за потреби ліквідації підрозділів місцевої міліції. Проте сам Закон 2004 р.утратив чинність станом на 2008 рік [161].

Закон України “Про загальну структуру і чисельність Міністерства внутрішніх справ України” від 2002 р. прямо вказує в ст.1, що загальна структура МВС України має такий вигляд: МВС України – центральний орган управління; державні департаменти у складі МВС України як урядові органи державного управління за окремими напрямами службової діяльності, визначеними КМУ; головні управління, управління МВС України в АР Крим, областях, містах Києві та Севастополі, управління, відділи МВС України на транспорті; міські, районні управління та відділи, лінійні управління, відділи, відділення, пункти; підрозділи місцевої міліції; з’єднання, військові частини, підрозділи, установи внутрішніх військ; навчальні заклади, науково-дослідні установи, підприємства та установи забезпечення [167].

Загалом організація місцевої міліції є нагально необхідним, але складним процесом. Детальному аналізу проблем, перспектив її створення та функціонування присвячений наступний розділ дослідження.

До нових тенденцій у формуванні професійного корпусу керівників ОВС належить спосіб призначення на керівну посаду шляхом конкурсного відбору, тестування, використання розробленних відповідних професіограм. Наприклад, було відібрано 50 молодих працівників, які займали посади посад старших оперуповноважених і слідчих, до яких висувалися три вимоги: наявність вищої юридичної освіти, три роки служби в ОВС та успішна здача професіограм. Після шестимісячного навчання на спеціальних курсах усі вони були призначені на посади керівників органів [101].

Результативність реформування ОВС залежить від готовності та бажання їх працівників брати участь у реалізації завдань щодо перетворення міліції в сучасний інститут правової держави. А це тісно пов’язано з державним забезпеченням правового та соціального захисту оперативно-службової діяльності працівників міліції, посиленням їх соціального захисту. Останній є важливим аспектом проведення реформ і включає діяльність державних і місцевих органів влади, підрозділів кадрового забезпечення ОВС, пенсійних, фінансових, оздоровчих і господарчо-побутових служб щодо реалізації прав та інтересів працівників.

Соціальний захист працівників міліції на основі чинної нормативної бази передбачає такі напрями діяльності:

  • обов’язкове державне особисте страхування працівників за рахунок відповідних бюджетів;
  • відшкодування шкоди, завданої майну працівника або його близьким у зв’язку з його службовою діяльністю;
  • забезпечення працівників міліції житлом першочергово;
  • забезпечення працівників міліції телефоном;
  • надання місць у дитячих дошкільних установах;
  • безкоштовний проїзд працівників ОВС у громадському транспорті;
  • право на отримання поза чергою проїзних документів та розміщення в готелі за відрядною посвідкою;
  • правове регулювання праці та відпочинку;
  • грошове, речове, оздоровче та санаторно-курортне забезпечення;
  • пільги, гарантії та компенсації;
  • пенсійне забезпечення працівників і членів їх сімей;
  • виплати та пільги особам, які звільняються;
  • відповідальність і гарантії соціального захисту працівників ОВС [100, с.148-149].

Однак, як свідчить практика, задекларовані соціальні гарантії не завжди належно реалізуються у повсякденному житті. Зокрема, забезпечення працівників міліції житлом першочергово, безкоштовний проїзд у громадському транспорті, речове забезпечення, пільги, гарантії та компенсації гарантуються законами, але призупиняються або скасовуються підзаконними нормативними актами України, що не властиво демократичним, правовим і соціальним державам у світі.

Як бачимо, реформування міліції передбачає і вимагає створення належної правової бази її діяльності – без прогалин і колізій між нормами різних галузей права.

На сьогодні законодавчу основу діяльності ОВС складають Закони України “Про міліцію” [193], “Про оперативно-розшукову діяльність” [199], “Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю” [200], “Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону” 2000р. [215]тощо. Значною є і відповідна підзаконна правова база. Ці нормативно-правові акти неодноразово доповнювалися та змінювалися відповідно до нових вимог і змін, що відбуваються в різних сферах життя суспільства.

Спостерігається чимало неузгодженостей у цій сфері. Так, ст. 1 Закону України “Про міліцію” зазначає, що міліція в Україні – державний озброєний орган виконавчої влади, який захищає життя, здоров’я, права і свободи громадян, власність, навколишнє середовище, інтереси суспільства і держави від протиправних посягань. Виникає протиріччя, коли орган місцевого самоврядування створює підрозділи або фінансує утримання працівників органів державної виконавчої влади.

При цьому органи місцевого самоврядування згідно з чинним законодавством не наділені повноваженнями управління ними, але мають право частково їх контролювати, оскільки органам самоврядування підзвітні лише ті органи, що виконують передбачені функції або делеговані повноваження інших органів влади [196].

Таким чином, суттєвою прогалиною в законодавстві залишається неврегульованість правового статусу ОВС, їх працівників, які утримуються за рахунок коштів, що виділяються з місцевих бюджетів. Тому доцільно було б, на нашу думку, внести зміни та доповнення до Законів України “Про місцеве самоврядування” (доповнити окремим розділом, присвяченим загальним засадам організації та діяльності місцевої міліції), “Про міліцію” (щодо виділення підрозділів місцевої міліції із системи МВС) та прийняти окремий закон, який регламентував би поняття, принципи, статус, функціонування місцевої міліції в системі місцевого самоврядування.

Кардинальним шляхом реформування ОВС визначалось прийняття в Україні закону “Про поліцію”, який урегулював би правові засади організації і діяльності поліцейських структур загальнодержавного рівня та місцевої поліції. Неодноразово пропонувалась і побудова злагодженої системи поліцейського права, яке визначає поліцейську систему в державі.

Як відомо, певні традиції у створенні теорії поліцейського права закладені російськими вченими-правознавцями І.Є.Андрієвським, З.Ф.Дерюжинським та ін. [10, с.648; 11, с.390; 48, с.95-127]. На думку О.М.Бандурки “... при визначенні основних рис нової поліції треба перш за все виходити з її соціального призначення. Це повинна бути не карально-охоронна сила, яка піклується головним чином про інтереси держави та намагається схопити злочинця, а демократичний інститут, невід’ємна частина суспільства, покликана насамперед захищати законні права та інтереси конкретної особи, гарантувати людині безпечні умови життя” [18, с.87]. Цей процес повинен відбуватися з урахуванням набутого позитивного зарубіжного досвіду з урахування національних традицій, потреб місцевого населення, фінансово-економічних наслідків і можливостей.

Однак у законотворчому процесі України на сьогодні не визнається пріоритетним напрямом необхідність запровадження поліції, місцевої міліції та прийняття її належної правової бази функціонування. У свою чергу, розглядається проект Закону України “Про органи внутрішніх справ України”, ст.12 якого передбачає, що національна міліція складається з кримінальної міліції та міліції громадської безпеки (місцева міліція) [200]. Це свідчить про відсутність реформування сучасної міліції і, на жаль, не існує загальнодержавної програми реформування правоохоронних органів, нової Концепції реформування органів внутрішніх справ.

Проголошені програми реформування системи МВС України здійснювалися практично лише на папері на основі суб’єктивних підходів відповідних керівників та при відсутності системної науково обґрунтованої концепції. Це призвело до плинності кадрів, вимивання професійного ядра, що не дає можливості ефективно забезпечувати правопорядок і боротьбу зі злочинністю [217]. На наше переконання, при здійсненні реформи міліції необхідно визначити чітку мету та принципи реформування, обсяг завдань і компетенцію відповідних органів, порядок їх взаємодії та конкретні строки і наслідки перетворень.

Вартий уваги ПроектКонцепції реформування МВС України в сучасних умовах, розроблений у 2005р.робочою групою профспілки атестованих працівників ОВС. Тут враховані актуальні проблеми сучасної системи МВС,передбачені конкретні принципи і напрями її реформування:

  • принцип фінансування, тобторозділення міліції за ознакою фінансування на місцеву міліцію, яка фінансується виключно з місцевих бюджетів, та оперативно-розшукове бюро розслідувань (ОРБР), що фінансується з державного бюджету;
  • принцип призначення керівників: керівник місцевої міліції по горизонталі призначається керівником місцевої влади і підпорядковується йому, виконуючи виключно правоохоронні функції. По вертикалі він підпорядковується начальнику відділу з організації діяльності місцевої міліції обласного рівня згідно з наказом МВС України “Про створення підрозділів з організації діяльності місцевої міліції”;
  • розподіл компетенції згідно із законами.Основними завданнями місцевої міліції є забезпечення охорони громадського порядку, прав і свобод громадян, охорони громадського порядку під час проведення масових заходів, нагляд за дорожнім рухом, виконання охоронної функції, конвоювання, дозвільної, паспортно-візової систем, профілактики правопорушень, виконання кримінально-процесуальної функції щодо попередження, розкриття та розслідування злочинів невеликої та середньої тяжкості відповідно до діючого законодавства України. ОРБР має виконувати оперативно-розшукову, адміністративно-процесуальну, кримінально-процесуальну, охоронну та інші функції, необхідні для боротьби зі злочинністю;
  • децентралізація управління підрозділами міліції, якамає змінити обсяг повноважень і структуру управління вищої та середньої ланок міліції;
  • демократизація управління міліції.Для стримування і як противага “єдиноначальності” місцевої міліції та ОРБР має зрости роль громадського контролю;
  • відкритість для населення діяльності посадових осіб місцевої міліції.Керівники місцевої міліції мають звітувати про результати роботи перед місцевими органами влади, громадськістю, а думка населення щодо їх ефективності повинна враховуватися керівниками місцевого самоуправління при призначенні відповідних керівників місцевої міліції;
  • принцип верховенства права, незалежності, соціально-правової захищеності працівників міліції та підпорядкування їх виключно закону [217].

Як бачимо, ця концепція передбачає інститут місцевої міліції, але окремі питання його організації та функціонування потребують удосконалення.

Суворо централізована система, що успадкувала від тоталітарного режиму використання важеля партійної відповідальності, великий обсяг повноважень, зараз орієнтована лише на підпорядкування наказу зверху і є перешкодою в реформуванні, породжує корупцію тощо. Це, безумовно, суперечить тенденціям розвитку української державності, зокрема, розмежуванню повноважень центру та регіонів, розподілу влади на різних рівнях.

Суть реформ полягає у побудові такої системи, яка відповідала б демократичним стандартам, забезпечила перехід від карального до соціального, обслуговуючого змісту її діяльності. Це означає, що функції міліції повинні бути підпорядковані забезпеченню конституційних прав і свобод громадян, охороні їх життя і здоров’я, правопорядку та безпеки в суспільстві.

Децентралізація міліції передбачає рішуче скорочення управлінського персоналу з одночасним створенням простої, дієвої системи управління міліцією, обґрунтованої організації її центральних і місцевих органів. Особливо важливою стає необхідність в отриманні найбільш повної, достовірної інформації, оперативного аналізу ситуації, інформаційної підтримки, прийняття зважених рішень і контролю за їхнім виконанням на всіх рівнях.

На нашу думку, необхідною є оптимізація структури, функціональних особливостей міліції, приведення їх у відповідність до суспільних вимог, інтеграційних процесів у світовому і європейському співтовариствах.

Іноземний досвід реформування поліцейських (міліцейських) органів на місцевому рівні

Існування різних організаційно-правових принципів функціонування поліцейських формувань і різних підходів до організації поліцейської службової діяльності визначили становище поліції в Ізраїлі, Данії, Франції, США, Великобританії, Швеції, Японії та інших державах.

У державах Стародавнього Сходу, античності тривалий час не існувало централізованої, регулярної поліції; обов’язки поліцейських виконувало військо. У Єгипті епохи Нового царства (1580р. до н.е.) створюється постійна поліція у складі спеціалізованих напіввійськових формувань [23, с. 7-8].

Прабатьком міської поліції історики-правознавці називають римського імператора Августа, який заснував поліцію в І ст. до н.е. Був організований військовий корпус вігілів чисельністю 7 тис. осіб на чолі з начальником варти. Керівництво поліцейськими органами Риму здійснював правитель міста. Місто розділялось на чотири поліцейські зони, його патрулювали стражники (їх групи іменувалися когортами).

В Афінах поліція складалася з жандармерії, піших і кінних стрільців, укомплектовувалася рабами. У Стародавній Греції у 800-600 рр. до н. е. забезпечення нагляду за виконанням законів здійснювали привілейовані стражники, яких називали “конюшинними”, звідки і походить англійське “head stable” – згодом “констебль” (constable) [23, с. 12-29]. Поліцейські установи того часу були нечисленними, але широко розвинутими. Найбільш поліцейською була Спарта, у якій вища адміністративно-поліцейська влада належала колегії ефорів.

Слово “поліція”, як відомо, грецьке і спочатку означало державу, місто. У Середні віки воно латинізувалося (“politia”), але його значення не змінилося. З XIVст. це слово у французькій мові символізує порядок і моральність, що охороняються законом. У другій половині XVI ст. його значення змінюється, і під поліцією з часом розуміють лише діяльність у сфері забезпечення громадського порядку, яка здійснюється державою за допомогою примусу [23, с. 12-29].

Як зазначав відомий дослідник поліцейського права В.Ф.Дерюжинський, термін “поліція” охоплював усю сукупність справ світського управління..., на відміну від справ церковних [48, с.4].

У сучасному вигляді поліцейський апарат сформувався на рубежі XIX-XX ст., коли завершився процес організаційно-функціонального формування поліцейських систем у більшості країн. Органи поліції пристосовуються до завдань і функцій суспільства та держави, збільшується чисельність їх особового складу, посилюється централізація управління.

Вивчення досвіду управління зарубіжними поліцейськими системами дає змогу зробити висновки щодо різноманітності поліцейських систем. Зокрема, за джерелами фінансування виділяють державні (федеральні), муніципальні (місцевого самоврядування), приватні (поліція фірм, концернів, синдикатів) поліцейські системи, підпорядковані різним міністерствам і відомствам тощо.

Незважаючи на схожість, поліцейські системи мають свій національний характер, досвід, структуру та різноманітні форми діяльності. Так, характеризуючи поліцейську систему США, необхідно зазначити, що там нараховується близько 40 тис. поліцейських формувань різних рівнів (федеральних, штатів, графств, округів, муніципалітетів). Поліція штатів та інших адміністративних одиниць незалежна від федеральної поліції і на неї покладається забезпечення виконання законів штату, рішень окружних або місцевих органів влади [99, с. 11]. Питання організації та діяльності поліцейських формувань вирішуються територіальними органами влади, а способи їх взаємодії визначаються на договірній основі.

Велику кількість форм правоохоронних організацій США можна звести у чотири групи, а саме:

1. Правоохоронні агенції федерального рівня, які входять до міністерств (департаментів) юстиції, пошти, фінансів, внутрішніх справ, оборони тощо (близько 60).

2. Правоохоронні формування штатів.

3. Правоохоронні організації місцевого рівня, що представлені шерифами у графствах та поліцейськими відомствами у містах і поселеннях.

4. Поліція приватних корпорацій і підприємств, які розглядаються як спеціальні поліцейські формування [18, с. 444].

Усі штати США, за винятком Гаваїв, мають власну поліцію (поліцію штату, патруль штату, департамент громадської безпеки) із загальними поліцейськими повноваженнями розслідувати будь-які злочини та правопорушення або обмеженими повноваженнями. Вона діє на території всього штату, переважно на тих об’єктах, які є власністю штату, хоча мають повноваження діяти і на територіях під юрисдикцією поліції інших рівнів. Зазвичай поліція штату не втручається в юрисдикцію поліцейських департаментів муніципалітетів, якщо лише останні не звертаються за допомогою. У більшості штатів вона надає допомогу у:

- здійсненні розслідувань, коли, наприклад, у злочині задіяні працівники муніципальної або окружної поліції;

- організації систем інформації про злочини та злочинців;

- забезпеченні муніципальних та окружних поліцейських департаментів послугами криміналістичних лабораторій;

- організації початкової підготовки та підвищення кваліфікації.

До поліцейських департаментів штату з обмеженими повноваженнями відносять: дорожній патруль штату, департаменти охорони довкілля, охорони рибних ресурсів і дикої природи; відділи по боротьбі з наркотиками. Численним поліцейським агентством штату є поліція університетів штату.

Поліція округів – шерифська поліція – є у всіх штатах США, крім Аляски. Більшість конституцій штатів визначають шерифа як головного правоохоронного офіцера в окрузі. Це виборна посада у правоохоронних агентствах США безпосередньо населенням на строк 2-4 роки (тільки у 10 округах шерифів призначають)[27]. Саме це визначає їх залежність у відносинах з муніципалітетом.

Кожен із шерифських департаментів має деякі відмінності у функціях, але у цілому вони виконують такі основні функції:

- підтримання громадського порядку;

- забезпечення дотримання цивільного та кримінального кодексів на території округу;

- забезпечення роботи слідчого ізолятора;

- забезпечення порядку в суді та виконання судових рішень.

Як особа, відповідальна за виконання законів, шериф з метою охорони життя мешканців, їх майна має право арешту порушників закону, однак більшість його повноважень обмежуються контролем за особами, які вчиняють правопорушення [27; 140].

Останнім часом, не відходячи формально від обов’язків з “підтримання миру”, шерифи все менше приділяють уваги поліцейським функціям. Це відбувається тому, що в процесі урбанізації поліцейська влада все більше зосереджується виключно у містах. Шерифи, як і раніше, залишаються відповідальними за підтримання порядку як у місті, так і за його межами, однак практично його діяльність обмежується районами поза містом. У Лос-Анжелесі, який формально є графством, шериф очолює по суті велике поліцейське агентство міського типу, шерифи також очолюють поліцейські агентства в ряді сільських графств [41, с.97-113; 140; 142]. Йому допомагають помічники та інші посадові особи. На той же строк, що й шериф, обирається коронер – особа, яка здійснює розслідування випадків насильницької смерті, для підтримання порядку у поселеннях – констебль.

У деяких графствах шериф отримує визначену законом платню, але нерідко він отримує встановлену винагороду за кожний здійснений ним арешт, видану ліцензію, конфіскацію майна тощо [133, с.73-79].

Загалом шерифи є дієвою силою у реалізації правоохоронної функції на місцях, ними обслуговується близько 1/5 населення США. Цей інститут визнається кращим зразком організації поліцейського апарату на місцях, унікальним засобом охорони правопорядку, що складався у США сторіччями з усталеними традиціями.

Найчисельнішим загоном фахівців, які забезпечують законність, є працівники муніципальних правоохоронних органів. Найбільші муніципальні органи нараховують десятки тисяч працівників. Так, у поліції Нью-Йорка проходить службу майже 40 тис. осіб, у поліцейському департаменті Чикаго – 13 тис. працівників [34, с.14-18]. Керівники муніципальної поліції зазвичай затверджуються на посаду мером або обираються міськими радами. Практично половина поліцейських департаментів муніципалітетів обслуговують міста з населенням близько 100 тис. мешканців. У той же час, у великих муніципалітетах поліцейські департаменти мають яскраво виражену парамілітаристську структуру з чіткою ієрархією та розвинутою системою різних служб. У невеликих департаментах поширені взаємозамінність працівників та універсалізм обов’язків.

Окремі штати надають приватній поліції статус “спеціальної поліції”, юрисдикція якої, як правило, обмежується територією магазину, підприємства, університетського містечка тощо.

Основним завданням поліцейських відомств США є боротьба з правопорушеннями. Але, як стверджує статистика, понад 50% роботи поліції США – це рутинна повсякденна діяльність, спрямована на охорону громадського порядку та громадської безпеки, виявлення, попередження та припинення дрібних правопорушень, підготовка матеріалів для розгляду в судах [64, с. 21].

Основні засади діяльності правоохоронних органів, зокрема поліції, визначені в Конституції США. Конкретні вказівки щодо різних видів її діяльності передбачені у кримінальних кодексах окремих штатів [274].

Для полегшення роботи поліцейських практично в усіх штатах США існують так звані описи стандартних ситуацій. На основі правових актів федерального рівня й окремих штатів, судових прецедентів розроблені детальні описи дій поліцейських у певних ситуаціях. Так, розроблені “Юридичні джерела та основи діяльності поліцейського штату Каліфорнія”, опис стандартних ситуацій району Дейд зі штату Флорида, однак вони не мають загальнообов’язкової юридичної сили [64, с. 60].

Правоохоронні органи США намагаються забезпечити більш орієнтований на громаду та відкритий для неї соціальний підхід у своїй діяльності. Їх досвід свідчить, що для взаємодії “по горизонталі” і “по вертикалі” ефективні дво- і багатосторонні угоди про взаємодопомогу, програми співпраці (в рамках яких створюються тимчасові робочі групи із співробітників місцевих і федеральних органів у боротьбі з організованою злочинністю, розповсюдженням наркотиків), цільові програми допомоги, програми професійного навчання, обміну досвідом, вивчення новітніх досягнень у сфері охорони громадського порядку та розслідування злочинів, регулярні брифінги, семінари і конференції фахівців [222].

Якщо інститути, центри та експертні підрозділи готують банки даних про стан злочинності, злочини, злочинців, потерпілих, знарядь і слідів злочинів, дії правоохоронних органів і прогнози в цій сфері, то забезпечується доступ до них усіх органів поліції [219; 222].

У свою чергу, поліцейська система Канади поділяється на федеральну, провінційну та муніципальну. У своїй діяльності кожна з цих інституцій керується спеціальним Статутом про поліцію Канади, Кримінальним кодексом Канади, законами провінцій і муніципальними законами [280].

Федеральна поліцейська служба – це Королівська канадська кінна поліція,створена федеральним урядом. Вона забезпечує застосовування федеральних законів на всій території Канади. Три території й усі провінції, за винятком Онтаріо і Квебеку (створили власні провінційні поліцейські підрозділи), укладають угоди з федеральним урядом щодо дій Королівської канадської кінної поліції як провінційного, а в ряді випадків – муніципального поліцейського підрозділу [40, с. 979].

Управління працівниками Королівської канадської кінної поліції, що здійснює охорону правопорядку як на федеральному, так і на провінційному рівні, є компетенцією лише федерального уряду. Це обмежує можливість провінцій, що мають угоди з такою поліцією, контролювати її дії як провінційної поліцейської служби. Те саме стосується і сфери дії провінційного законодавства, яке здійснює цивільний контроль за поліцейськими службами і поширюється на муніципальні поліцейські служби.

Королівська канадська кінна поліція нараховує 22 239 працівників, 14 384 з них – констеблі, капрали і сержанти [40, с. 979].

В Онтаріо і Квебеці є власні поліцейські служби – провінційна поліція, принципи управління якими визначено провінційними нормативними актами.

Провінційні поліцейські служби (самостійно або у співпраці з Королівською канадською кінною поліцією) патрулюють головні траси провінції, виконують поліцейські функції в сільській місцевості і невеликих містах.

Загалом муніципалітети мають три варіанти: можуть створити власну поліцейську службу, приєднатися до вже існуючої муніципальної служби (об’єднатися) або укласти угоду з провінційною поліцейською службою чи Королівською канадською кінною поліцією [40, с. 979]. Федеральні та провінційні поліцейські служби, як правило, залучають до створення і підтримки різних поліцейських служб.

З огляду на зменшення бюджету було прийнято ряд конструктивних рішень. Наприклад, на локальному рівні підрозділи муніципальної поліції об’єдналися з іншими муніципалітетами й органами влади з метою створення регіональної поліцейської служби. Такий підрозділ передбачає зменшення витрат, поліпшення якості служби тощо. У багатьох випадках це також спричинило реорганізацію муніципальних урядів і їх об’єднання на рівні більших територіальних одиниць.

Королівська канадська кінна поліція також є досить децентралізованою та регіоналізованою. По-перше, коли вона діє як провінційна поліція, її регіональне управління має бути тісно пов’язане з провінційними органами влади. По-друге, пріоритети щодо охорони правопорядку відрізняються залежно від регіону держави. Тому регіональний старший офіцерський склад (Помічники Комісара) наділений значною свободою для визначення пріоритетів діяльності.

Критики регіоналізації заявляють, що вона призводить до втрати локального контролю над поліцейською службою, втрати локальної самобутності, віддаляє від встановлення належних стосунків між районами як кращої моделі поліцейської служби, а також спричиняє відтік ресурсів з провінційних областей до міст або інших районів “з високим рівнем злочинності” [40, с. 980].

На національному рівні реалізуються особливі програми “Оцінка загрози” і “Програма захисту і безпеки”, створені бази даних злочинів, до яких мають доступ діючі поліцейські служби в Канаді.

Загалом більша частина роботи поліції як США, так і Канади –це розгляд різного роду інцидентів, сімейних сварок, порушень громадського порядку, вуличного руху та інше.

У Японії в середині ХХ ст. замість загальнодержавної поліції були створені функціонуючі на основі самоврядування служби: міська та сільська поліції. Однак із часом така система себе не виправдала, а основними проблемами у процесі децентралізації поліції виявилися складності з утриманням сільської поліції, відсутність чіткого розподілу відповідальності за стан правопорядку між державними органами влади і незалежною від них комунальною поліцією тощо.

Нерозв’язаність цих проблем у Японії призвела до змін у поліцейській системі – об’єднання міської та сільської поліцій у поліцію префектур. Координація їх діяльності була покладена на центральні органи: Комісію громадської безпеки Японії (контроль за роботою поліції) і Національне агентство поліції (безпосередня організація діяльності поліції) [236, с. 57]. Аналіз еволюції поліцейської системи Японії призводить до висновку, що в умовах відсутності демократичного досвіду в роботі органів публічної влади різкий перехід від тоталітарної системи до децентралізованої моделі організації поліції може призвести до негативних результатів в охороні правопорядку. Це зобов’язує виявляти особливу обережність і неквапливість при вирішенні питань реорганізації системи органів охорони порядку в Україні.

Своєрідною є структура поліції у Німеччині, де правоохоронна система має два рівні: федеральний і суб’єктів федерації (земель). В одних землях (Нижня Саксонія, Північна Рейн-Вестфалія, Саарланд, Шлезвінг-Гольштейн) поліція загалом є державною, в інших (Баварія, Гессен) – це фактично муніципальна установа. Взаємодія поліцейських сил першого та другого рівнів здійснюється шляхом укладення угод між МВС Німеччини і МВС земель, а також через постійно діючу раду міністрів внутрішніх справ земель.

Поліція землі найчастіше складається з поліції охорони громадського порядку (охоронної поліції, кримінальної поліції, поліції готовності та поліцейської адміністрації). Однак структура такої поліції залежить від традицій, історичних умов, фінансових можливостей адміністративно-територіальних утворень.

У складі охоронної поліції німецьких міст крім служб, що здійснюють припинення та попередження правопорушень, є підрозділи комунальної поліції, які здійснюють контроль у сфері санітарії, торгівлі, надання послуг тощо. Патрульна служба в Німеччині постійно здійснює автомобільні чергування і контролює порядок на певній території. У разі дорожньо-транспортних пригод або вбивств працівники муніципальної поліції першими прибувають на місце події, починають розслідування і проводять його доти, доки працівники кримінальної поліції не приймуть його до свого провадження. Діяльність поліції щодо регулювання дорожнього руху не обмежується виключно проведенням стримуючих заходів, до її обов’язків також входить створення й обладнання місць вивчення населенням правил дорожнього руху тощо [38, с. 71]. Патрульна служба для вирішення своїх завдань за необхідності може залучати кінну поліцію, застосовувати спеціальні автомобілі та гелікоптери.

У Великобританії поліцейська система ґрунтується на поєднанні повноважень держави й органів місцевого самоврядування у сфері правопорядку. Діяльність британської поліції спрямована на охорону громадського порядку, попередження правопорушень, затримання та ізоляцію правопорушників, видання окремих нормативних актів для покращення стану громадського порядку та громадської безпеки. Інколи вживається термін “охорона королівського порядку” та запозичений американський термін “охорона публічного порядку” [277].

Міністр внутрішніх справ Великобританії не здійснює безпосереднє керівництво поліцією графств (місцевою поліцією). За законом від 1964р. він зобов’язаний наглядати за роботою управлінь місцевих поліцейських органів, має право звільняти шефів-констеблів, які очолюють територіальні поліцейські управління і не відповідають займаним посадам.

У кожному графстві створена поліцейська адміністрація і рада, що є колегіальним органом управління й одночасно структурою місцевого органу влади. Рада складається з представників органів місцевого самоврядування і суддів, вона уповноважена визначати бюджет поліції графства, організаційну структуру, напрямки діяльності, а також висувати кандидатів на посаду шефа-констебля [109]. Одночасно з радами діють громадські консультативні комітети, створені з представників різних соціальних верств населення. Їх основним завданням є визначення потреб суспільства у сфері охорони громадського порядку та внесення пропозицій щодо поліпшення діяльності поліції.

Таким чином, в Англії 47 поліцейських формувань графств і міст-графств складають так звану місцеву поліцію [38, с. 69-70]. Традиційно Графство має окремий поліцейський загін – постійний об’єднаний комітет, який складається з рівної кількості представників місцевого органу влади, ради графства та мирових судів. Основним обов’язком поліцейської влади є створення в районі, який перебуває під її контролем, достатніх для охорони правопорядку сил [65, с. 16].

У Великобританії на більшості поліцейських дільниць відсутня система чергових частин. Кожен інспектор, констебль або сержант чергує за графіком, а у дрібних поліцейських дільницях сільській місцевості та невеликих містах цілодобове чергування не встановлено.

Основними нормативними актами, які визначають діяльність поліції Великобританії, є Статут про поліцію від 1996 р., Статут про охорону громадського порядку від 1986 р., Статут про підтримання порядку під час спортивних змагань та контроль за вживанням і продажем алкогольних напоїв під час проведення таких змагань від 1985 р., Статут про порушення правил дорожнього руху від 1988 р. та інші.

Сатут про поліцію Великобританії визначає основні засади внутрішньо-організаційної діяльності поліції, регламентує умови прийняття на службу та звільнення зі служби, організацію роботи в поліції, строк служби, умови надання відпусток та інше. Статут містить перелік дисциплінарних заходів, що застосовуються до поліцейських прав начальників поліції з питань проведення розслідувань при виявленні порушень закону тощо.

Окремі види діяльності поліції, зокрема адміністративної, визначаються судовими прецедентами. Це означає, що дії поліції у певних випадках повинні бути лише такими, якими їх визнав суд у конкретній справі.

У сучасній Європі модель децентралізованої поліції, організованої на принципах самоврядування, зберігається тільки у Швейцарії. Тут відсутній єдиний і монолітний корпус державної поліції, чисельність органів правопорядку і принципи їх функціонування визначають окремі місцеві (кантональні) органи влади. Саме тому тут спостерігаються значні розходження в організації поліцейських служб.

Усього в Швейцарії нараховується 26 кантональних корпусів поліції та більше 100 підрозділів поліції в громадах [237, с.55]. Незважаючи на цю граничну децентралізацію, у країні діють чіткі форми взаємовідносин і правила регіонального співробітництва у сфері правопорядку, розроблені конфедерацією кантональних комендантів поліції Швейцарії та об’єднанням шефів міської поліції.

У Фінляндії, як і у всіх скандинавських країнах, поліція функціонує у вигляді централізованого державного органу та підпорядкована міністру внутрішніх справ. У МВС Фінляндії є Департамент поліції, що керує організаційно відокремленими поліцейськими службами: кримінальною поліцією, поліцією безпеки, мобільною (дорожньою) поліцією та губернськими управліннями поліції [144].

Місцеві поліцейські органи активно співробітничають з провінційною владою та громадськими інститутами у формі різних поліцейських комітетів і рад. Загалом у 90 повітах Фінляндії існують свої управління поліції. Поліцейське управління Хельсінського повіту відрізняється від інших місцевих поліцейських підрозділів тим, що перебуває у прямому підпорядкуванні Департаменту поліції МВС. Крім звичайної роботи місцевої поліції, цей підрозділ відповідає за виконання деяких спеціальних загальнодержавних завдань.

У свою чергу, поліцейська система Франції поділяється на адміністративну та судову. Завдання останньої передбачають документальне оформлення вчиненого правопорушення, збирання відповідних доказів і розшук правопорушників, які його вчинили. Завданнями адміністративної поліції (поліції чи жандармерії) є підтримання правопорядку, виявлення правопорушень, які посягають на громадський порядок, і передача судовій поліції матеріалів для розслідування. Поліція та жандармерія Франції складають протоколи на правопорушників, доставляють порушників до суду, який карає їх за скоєні правопорушення, видають письмові приписи, обов’язкові для виконання особами, які порушують законодавство тощо [275].

Жандармерія Франції обслуговує 90% території та підпорядкована Міністерству оборони, а поліція обслуговує 10% території та підпорядкована Міністерству юстиції [99, с. 13]. Організація роботи їх служб подібна до роботи чергових служб в Україні, використовуються аналогічні методи їх діяльності.

Слід зазначити, що діяльність судової поліції має репресивний, а адміністративної поліції превентивний характер. Обидва види поліції мають значною мірою загальний особовий склад. Зокрема, інспектор державної поліції є водночас агентом як адміністративної, так і судової поліції. Навіть префект згідно зі ст.30 Кримінально-процесуального кодексу Франції може діяти як офіцер судової поліції. Але існують органи судової поліції, які не можуть виконувати функції адміністративної поліції. Так, судовий слідчий не здійснює адміністративних функцій, а суперінтендант, навпаки, є співробітником адміністративної поліції і не виконує функцій судової поліції. З іншого боку, їх діяльність тісно взаємопов’язана: якщо активно працює адміністративна поліція, то судова поліція намагається забезпечити невідворотність покарань за вчинені правопорушення, що, у свою чергу, веде до зменшення правопорушень.

У Франції не існує кодексу про адміністративні правопорушення. Усі правопорушення, які виявляються поліцією, зафіксовані в кримінальному кодексі. Але тут є спеціальні нормативні акти, які наділяють адміністративну поліцію певними повноваженнями у сфері торгівлі продовольчими товарами, проведення лотерей, ігор, організації відпочинку, природоохоронних заходів тощо. З другого боку, адміністративний орган, наділений повноваженнями загальної поліції, не може втручатися в іншу сферу адміністративної діяльності, крім забезпечення безпеки, спокою та санітарії [64, с. 30].

Правову основу діяльності поліції та жандармерії Франції, як і інших країн континентального права, визначають, насамперед, Конституція Франції, Декрети уряду Франції “Про поліцію” від 1986 р., “Про жандармерію” від 1970 р., “Про муніципальну поліцію та виправні роботи” від 1791 р., “Про повітряну поліцію” від 1929р., “Про злочинність неповнолітніх” від 1952 р., “Про залізничну поліцію” від 1942р. та інші.

Муніципальні підрозділи в поліції Франції нечисленні, їх функції зводяться до виконання обов’язків щодо підтримання громадського порядку. До того ж утворюються вони лише в середніх і відносно невеликих містах з населенням понад 10 тисяч мешканців. Існує муніципальна поліція й у Парижі, підпорядкована головному управлінню муніципальної поліції, а в організаційному відношенні поділена на двадцять рот безпосередньо в столиці та двадцять шість – у його передмісті [38, с. 70].

Реформа на початку 80-х років ХХ ст. внесла істотні зміни не лише до правового статусу й організації місцевого самоврядування, але й до статусу поліції. Це стосується запровадження нового інституту комісарів, який змінив традиційний для Франції інститут префектів.

Поліцейські функції в Іспаніївиконують загальнодержавні (Національна поліція і цивільна гвардія) та місцеві структури (поліція автономій і муніципальна поліція). Для управління поліцейськими силами Італії характерною є наявність поліції у складі різних міністерств, місцевих органів самоврядування та приватної поліції.

Міністерство внутрішніх справ має поліцію громадської безпеки; Міністерство оборони – Корпус жандармерії; Міністерство фінансів – Фінансову Гвардію; Міністерство сільського господарства і лісів – лісову поліцію; місцеві органи самоврядування – місцеву поліцію; господарчо-фінансові об’єднання (концерни, фірми, синдикати) – приватну поліцію.

Зокрема, до складу поліції громадської безпеки входять і сили:

а) територіальні (квестури і комісаріати поліції);

б) спеціальні (автодорожна, залізнична, прикордонна, жіноча, поштова поліція);

в) мобільні (стройові підрозділи, батальйони, роти та кавалерійські ескадрони) [18, с. 453-454].

Кожний вид поліції діє самостійно, в межах своєї компетенції.

Усі поліцейські формування, незалежно від відомчої приналежності, підпорядковані через свої міністерства та відомства Вищій Раді оборони, яку очолюють Голова Ради Міністрів і Президент Республіки.

Місцеві органи поліції підпорядковані урядам автономій і мерам міст. Середньостатистичне число жителів з розрахунку на одного працівника поліції в Іспанії становить 205 осіб (найвищий показник у Європі) [18, с.461]. Поліція має особливу спрямованість на боротьбу з тероризмом (у країні басків) і контрабандою. Серед обов’язків з охорони громадською порядку окремо виділяють забезпечення безпеки під час проведення культурно-спортивних заходів (фестивалі, карнавали, кориди, футбольні змагання).

Муніципальна поліція в Італії відіграє значно меншу роль, ніж інші підрозділи, серед яких державна поліція виконує загальнополіцейські функції, корпус карабінерів забезпечує громадський порядок, розслідування злочинів, боротьбу з тероризмом, виконує функції військової поліції, а фінансова гвардія відповідає за виконання податкового законодавства та боротьбу з контрабандою. Тому до функцій італійської муніципальної поліції відноситься тільки здійснення контролю за дорожнім рухом і забезпечення виконання вимог нормативних актів місцевої влади. У Мілані створена школа з підготовки кадрів виключно для муніципальних поліцейських підрозділів. Хоча для осіб, які вступають на службу до муніципальної поліції, передбачені ті ж вимоги, що й кандидатів до державної поліції.

Муніципальна поліція в Нідерландах є не в усіх містах. У кожному конкретному випадку питання вирішується за підсумками переговорів мера з міністром внутрішніх справ. Якщо ж у муніципальній поліцейській дільниці створено відділ карного розшуку – необхідним є додаткове погодження цього питання з міністром юстиції тощо.

У свою чергу, завданням муніципальної поліції (міліції) в Чехії є забезпечення громадського порядку в населеному пункті; сприяння охороні майна та забезпечення безпеки громадян; контроль за дотриманням правил громадського співіснування; розкриття правопорушень і притягнення правопорушників до адміністративної відповідальності; контроль за дотриманням порядку, чистоти та гігієни на вулицях, площах та інших місцях загального користування; виконання загальнообов’язкових актів органів місцевого самоврядування [62].

Великий обсяг завдань муніципальної поліції в Польщі визначено відповідними статутами, які, крім вищезазначених, передбачають контроль за правильним призначенням вулиць, станом освітленості вулиць і помешкань, розміщенням реклами й оголошень; проведенням ремонтних та аварійних робіт на території міста; інформування міських служб про аварії з метою вжиття відповідних заходів, державної поліції –про правопорушення, швидкої медичної допомоги –про непритомних осіб та осіб, які потребують невідкладної медичної допомоги; доставлення осіб у нетверезому стані до витверезника [252].

У більшості пострадянських країн також відбувається реформування ОВС. Розробники Закону Російської Федерації “Про міліцію” розцінюють міліцію громадської безпеки (місцеву міліцію) лише як перехідний етап до її муніципалізації. На сьогодні міліція, як і раніше, діє у складі обласних, крайових, міських і районних управлінь і відділів внутрішніх справ. Тому говорити про організаційно-правове перетворення міліції у самостійний орган завчасно[222].

Певним кроком у розвитку ідеї муніципалізації міліції стало прийняття урядом Москви постанов “Про створення міліції громадської безпеки (місцевої міліції)” №276 від 1991р. і “Про управління муніципальної (місцевої) міліції” №176 від 1992 р. [265, с. 104-109].

Чинним до 1 січня 2006 року Федеральним законом “Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в РФ” від 1995 р. до питань місцевого значення віднесені повноваження з охорони громадського порядку, організації й утримання муніципальних органів охорони громадського порядку, здійснення контролю за їх діяльністю [112].

Становлення місцевого самоврядування в Росії дозволило повернутися до ідеї охорони громадського порядку на території муніципальних утворень силами власних правоохоронних формувань. Спроби їх створення були в різних регіонах РФ: у Татарії, Мордовії, Воронезькій області вонистворювались за рахунок місцевих бюджетів громадські формування з функціями та правами добровільних народних дружин. У Московській області та Ярославлі для охорони громадського порядку залучались на платній основі приватні охоронні фірми. Частіше практикувалось створення за рахунок місцевого бюджету та позабюджетних фондів підрозділів міліції, які, крім охорони правопорядку та боротьби зі злочинністю, здійснюють контроль за виконанням рішень органів державної влади суб’єктів Федерації й органів місцевого самоврядування у сферах екології, санітарії, землекористування, споживчого ринку, охорони моралі [115].

У деяких регіонах такі підрозділи називали “муніципальними”. Така назва не є вдалою, оскільки ці формування діють як додаткові у складі міліції громадської безпеки, знаходяться на фактичному фінансуванні місцевих бюджетів та не підпорядковуються органам самоврядування. Міліція громадської безпеки умовно може іменуватися місцевою, але ніяк не муніципальною, оскільки, по-перше, є структурним підрозділом МВС, цілком підпорядковується МВС, по-друге, такі її підрозділи, як ОМОН, ізолятори тимчасового утримання затриманих і взятих під варту осіб, конвойна служба, служба дізнання фінансуються з федерального бюджету, а патрульно-постова служба, дільничні інспектори, дорожньо-постова служба та інші – з бюджетів суб’єктів Федерації [219].

На сьогодні більше половини опитаних росіян негативно оцінюють діяльність ОВС і переконані в необхідності їх реформування. При цьому кожен третій вважає, що одним із шляхів покращення роботи міліції може стати її муніципалізація [115].

Згідно з Указом Президента РФ “Про проведення в ряді муніципальних утворень експерименту з організації охорони громадського порядку органами місцевого самоврядування” від 1998 р. визначено 10 суб’єктів Російської Федерації для розширення повноважень органів місцевого самоврядування у створенні правових, організаційних і матеріальних умов для діяльності правоохоронних формувань органів самоврядування поза системою МВС. Відповідно на муніципальну міліцію в Росії покладено такі завдання:

  • захист життя, здоров’я та особистого майна громадян, посадових осіб, підприємств, організацій і громадських об’єднань від протиправних дій, надання допомоги особам, які опинилися в безпорадному стані;
  • попередження і розкриття злочинів, адміністративних правопорушень;
  • затримання і доставка до територіальних ОВС осіб, які вчинили чи підозрюються у вчиненні злочинів, а також осіб, які перебувають у розшуку;
  • участь у рятуванні людей та майна при надзвичайних обставинах;
  • забезпечення охорони громадського порядку при проведенні громадсько-політичних, культурних та спортивно-масових заходів [146].

У ході експерименту в 1998-2000 рокахпланувалось також визначити оптимальні моделі побудови муніципальних сил правопорядку, виробити форми взаємодії з ОВС, розробити ефективний механізм контролю за їх діяльністю. Важливими умовами стали чіткий розподіл повноважень і фінансових ресурсів і укладення відповідних угод між МВС суб’єктів Федерації і муніципалітетами, які створюють муніципальну міліцію на базі переданих їм підрозділів федеральної міліції.

Цікавим є досвід міських Зібрань Росії щодо запровадження цільових зборів з громадян і підприємств, установ, організацій на утримання муніципальної міліції [222; 223].

По-різному вирішується питання керівництва муніципальною поліцією та статусу її працівників. Так, у Росії (м. Москва) начальник такої міліції призначається начальником Головного управління МВС у суб’єкті федерації за погодженням з відповідним органом місцевого самоврядування, у Чехії –керівником муніципальної міліції є мер міста, а в Польщі він призначається президентом міста. Працівники муніципальної міліції в Росії перебувають у складі МВС, працівники муніципальної поліції у Польщі мають статус службовця місцевого самоврядування тощо.

Загалом поширене використання згаданих підрозділів в інтересах місцевої влади (а не населення) засвідчило слабкість федеральної влади, яка не завжди адекватно реагує на схожі ініціативи.Отже, справді муніципальних органів охорони громадського порядку в Росії ще не створено, чому перешкоджає, насамперед, відсутність нормативної бази і нестача коштів.

Спільно з ОБСЄ у Киргизстані реалізовувалась Програма сприяння органам внутрішніх справ протягом 2003-2006 років з метою широкомасштабного реформування киргизької міліції, її трансформації у сучасну організацію, яка слугує інтересам суспільства та захищає права і свободи киргизького народу. Основними її завданнями є вирішення нагальних проблем охорони громадської безпеки, створення необхідної інституційної та нормативно-правової бази. Проміжними програмами передбачалось покращення оперативної діяльності міліції, зміцнення можливостей з охорони громадського порядку, зокрема, створено спеціалізований загін із забезпечення громадського порядку в м. Ош для попередження актів вандалізму та забезпечення безпеки громадян під час мітингів, пікетів, релігійних, культурних та інших заходів; розвиток квартальної поліції [114].

Відділення квартальної міліції при УОБ МВС Киргизстану базується на принципі партнерства поліції і населення у виявленні та розв’язанні проблем, що є ефективним методом профілактики правопорушень, зниженні рівня злочинності й охорони громадського порядку. Відвертість, відповідальність і співпраця повинні стати головними принципами, якими керуються квартальні інспектори (дільничні інспектори міліції) у своїй роботі.

На думку експертів, недоліком діяльності квартальної міліції є існуюча в МВС система оцінювання (відсоток розкриття злочинів), що призводить до ситуації, коли профілактична робота дільничних інспекторів залишається непоміченою. Відсутність інформаційної політики МВС і недостатня прозорість його діяльності також гальмують розвиток такої міліції. Сьогоднішній рівень заробітної плати, поліпшенні матеріально-технічного забезпечення і соціальної захищеності працівників ОВС є однією з причин корупції, непрофесіоналізму та некомпетентності, недостатньої довіри населення [114].

Усе це створило необхідні передумови для широкомасштабної реформи киргизької міліції протягом 2007-2010 років.Спільні проекти з громадськістю у Киргизстані (Підвищення правової письменності, Попередження дитячої злочинності) є прикладами плідної співпраці міліціонерів з цивільним населенням. Відповідний позитивний досвід у сфері квартальної поліції існує у ряді держав: Північній Ірландії, Естонії, Фінляндії тощо.

Ідея створення муніципальної міліції в Узбекистані сприйнята як актуальна при реорганізації системи МВС. Передбачалося, що МВС республіки збереже за собою роль координатора та консультанта, а також буде безпосередньо займатися боротьбою зі злочинністю. Охорона громадського порядку повинна належати до компетенції місцевої міліції, яка фінансується за рахунок місцевого бюджету, підпорядковується місцевому виборному органу. Однак практична реалізація цих ідей зустріла тут ряд перешкод. Для Узбекистану створення муніципальної міліції породжує низку проблем, пов’язаних із підготовкою кадрів, які б володіли узбецькою, таджицькою, російською та іншими мовами народів, що проживають у тій чи іншій місцевості [110, с.168-171].

Особливий інтерес викликає організація поліції самоврядування в Литовській Республіці. На території самоврядних районів знаходяться поліцейські дільниці. Поліція самоврядування фінансується з республіканського та місцевого бюджету. З останніх забезпечується виплата заробітної плати персоналу поліції, а також оплата господарських витрат на утримання поліцейських дільниць. За рахунок коштів державного бюджету Литви посадовим особам поліції виплачуються компенсації та відшкодовуються збитки, утримується республіканський апарат поліції самоврядування і фінансується централізоване матеріально-технічне забезпечення поліцейських дільниць.

Для збільшення чисельності працівників поліції, розвитку технічної бази підрозділів, матеріального заохочення працівників, поліпшення умов їх побуту використовуються також кошти, одержані від підприємств, установ, організацій і громадян за надання їм послуг на договірній основі, а також від стягнення адміністративних штрафів, інших джерел. Крім того, органи місцевого самоврядування виділяють приміщення поліції самоврядування, забезпечують їх технічну експлуатацію, опалення, освітлення та ремонт.

Заслуговують на увагу реформи ОВС у Латвії, Естонії та Молдові. Тут у складі міністерств внутрішніх справ організовано департаменти поліції. На місцях створено муніципальну поліцію, яка структурно входить до департаменту поліції, але підпорядкована органам місцевого самоврядування. У департаментах поліції для оперативного управління муніципальною поліцією створено спеціальні підрозділи: управління муніципальної поліції в Молдові, відділи місцевої поліції в Латвії, Естонії. Поряд з кадровими апаратами з’явились такі нові підрозділи по роботі з особовим складом органів поліції: відділ соціально-економічного розвитку в Молдові, психологічна служба в Латвії, організовано національні навчальні заклади для підготовки кадрів поліції [18, с. 464-465].

Сьогодні відносини міліції та населення мають дещо напружений характер. Такий стан викликаний раніше існуючими авторитарними режимами правління. МВС повністю залежали від рішень радянської влади і тому їх діяльність практично не могли контролювати громадяни, їх об’єднання, ЗМІ. Це призвело до того, що МВС перетворилися на строго ієрархічні та закриті організації.

Тому для більшості пострадянських країн необхідним є подальше реформування ОВС у напрямі децентралізації, удосконалення законодавства, спрямованого на захист прав та інтересів громадян, а також працівників правоохоронних органів, запровадження принципів більш ретельного і прозорого підбору кадрів для міліції, гарантії їх діяльності, дієва система підвищення професіоналізму кадрів міліції, створення режиму “прозорості” міліції перед жителями та їх співпраці.

Без комплексної структурної перебудови МВС можливою є ситуація, коли міліція та суспільство будуть усе далі віддалятися, а вдосконалення окремих аспектів діяльності, реалізація різних міжнародних проектів проводитиметься лише з метою зміцнення матеріально-технічного забезпечення МВС, а не зміни принципів і форм діяльності міліції всіх рівнів.

У західній поліцеїстиці до органів муніципальної поліції відносять поліцейські формування, особовий склад яких “наймається” владою територіальних утворень (як правило, міст, графств, сільських населених пунктів), підпорядкованих цій владі. Вони функціонують у межах чітко визначеної юрисдикції та виконують завдання з обслуговування населення.

Як бачимо, правову основу муніципальної поліції зарубіжних держав складають нормативно-правові акти, які умовно можна розділити на три групи: 1)відповідні конституції і закони, що закріплюють загальні принципи забезпечення громадського порядку та боротьби зі злочинністю в країні, організації і функціонування поліцейської системи; 2)правові акти регіональних і місцевих органів управління з питань організації та діяльності муніципальної поліції; 3)підзаконні відомчі нормативні документи (директиви, розпорядження, інструкції МВС, міністерства юстиції).

Незалежно від ступеня централізації поліцейської системи, пріоритетними для підрозділу поліції будь-якого рівня є нормативні акти першої групи. У випадках, коли через правову колізію з’являється невизначеність, питання вирішуються, як правило, у судовому порядку.

Не у всіх країнах, особливо пострадянських, у яких реалізуються реформи правових систем, є чітка нормативна база для муніципальної міліції –діє лише загальне законодавство про ОВС держав, суперечливі положення про діяльність правоохоронних органів різних рівнів, неналежним чином розмежовані повноваження органів державної влади та місцевого самоврядування, джерела їх фінансування тощо. У діяльності місцевої (муніципальної) міліції виникає чимало труднощів із забезпеченням автотранспортом, сучасною технікою, іншими засобами. Спостерігається також обережне ставлення населення більшості цих країн до місцевої міліції, недостатня довіра до неї. Також інколи відсутні відповідні механізми контролю за її діяльністю.

З республік колишнього СРСР тільки в Латвії, Литві, Естонії та Молдові здійснено успішне реформування міліції (поліції). Там поліція стала самостійною структурою, що діє на місцях у формі префектур, комісаріатів, відділів і ділянок, які підпорядковані органам місцевого самоврядування.

Характеризуючи процеси, що відбуваються у поліції більшості зарубіжних країн, можна стверджувати, що в останні роки відбулися принципові зміни у філософії та практиці поліцейської діяльності. Вони є результатом політики, спрямованої на перебудову оперативної поліцейської діяльності за сучасними вимогами, зміни її парадигми від вузької концепції поліцейського правозастосування до широкої концепції поліцейського обслуговування, розширення обсягу “некримінальних” функцій муніципальної поліції.

Як правило, реалізація згаданих функцій здійснюється у формі консультацій, порад, пропозицій і пов’язана із взаємодією поліції та різних державних і недержавних організацій, соціальних служб і населення шляхом залучення їх до вирішення завдань з охорони громадського порядку, боротьби зі злочинністю. Загалом усі ці аспекти відображають комунальну діяльність місцевої поліції (“community policing”) або поліцейське обслуговування за допомогою громад [99, с.165].

Концепція так званого комунального поліціювання (районна, місцева чи зональна охорона порядку та громадської безпеки) була розроблена у США як альтернатива традиційному патрульному напрямку охорони громадської безпеки [64, с.23.]. Перші теоретичні роботи в зарубіжній юридичній літературі з’явилися в кін. 60–х років ХХ ст. (Г.Гольдштейна, Д.Вільсона, Г.Келлінга, згодом Р.Трояновича, К.Мерфі, Р.Фрідмана, Д.Школьника, В.Спогана, Т.Фельтеса, П.Судгейта та інших).

Не існує єдиного загально прийнятого визначення “community policing”. Разом з тим не викликає заперечень формулювання головного принципу цієї діяльності: поліцейські та громадяни повинні працювати разом, щоб допомагати вирішувати проблеми громади [41, с.433; 109, с.19].

Перші спроби запровадження системи комунального поліціювання датуються поч. 70-х років. В експерименті брали участь поліцейські дільниці містечок і великих мегаполісів США, а потім уже в інших зарубіжних країнах. Найбільшого розвитку цієї системи було досягнуто в середині 80-х на початку 90-х років, а згодом зниження інтересу до комунального поліціювання було зумовлено тим, що не повністю були реалізовані її цілі, більшість поліцейських звикли працювати за старими методами і не завжди хотіли змінювати стиль роботи.

На сучасному етапі комунальне поліціювання отримало визнання та розповсюдження у Великобританії, Канаді, Франції, Німеччині, Японії, США тощо. Можна стверджувати, що ця система переживає своє друге народження, здійснюються нові теоретичні розробки та опрацьовуються практичні результати від реалізації певних напрямів комунального поліціювання. Практично при більшості поліцейських дільниць створено відділення, які займаються питаннями комунального поліціювання.

В усіх розвинених країнах певною мірою застосовуються методи комунального поліціювання. Практично у кожному відділі запроваджені посади офіцерів з комунального поліціювання, розробляються плани та напрями реалізації їх у життя. Про глобальні результати говорити ще рано, але певні зрушення у посиленні зв’язків з громадськістю та попередженні злочинності, безумовно, вже є.

Основна мета та ідея комунального поліціювання полягають у з’ясуванні причин та умов виникнення, зростання злочинності і перебудові системи роботи в напрямі викорінення цих причин, а також налагодження взаємодії з населенням даної території. Адже виникнення цієї концепції було зумовлено тим, що, незважаючи на великі видатки на поліцію, постійне її забезпечення технічними засобами та новітніми інформаційними досягненнями, кількість злочинних проявів не зменшувалась. Аналітичні центри зарубіжних країн підрахували, що видатки на вирішення цих проблем будуть меншими, ніж на подальше збільшення та забезпечення поліції [64, с.239].

Основними постулатами системи комунального поліціювання є:

1. Нова філософія у сфері охорони порядку та організаційна стратегія, що дозволяє поліцейським і жителям району (комуни) тісно співпрацювати, по-новому вирішувати проблеми злочинності й соціальних безладів. Законослухняні громадяни в певній мірі отримують доступ до процесу поліціювання та охорони порядку, право впливати на цей процес завдяки підтримці дій поліції у питаннях охорони порядку та їх активній участі у цій діяльності. Вирішення проблем сучасного суспільства вимагає пошуку нових підходів з боку поліції і населення окремих районів.

2. Комунальне поліціювання вимагає участі в цій програмі всього особового складу поліції. Кожний її співробітник зобов’язаний зрозуміти необхідність нових підходів до роботи, шляхів вирішення проблем району (комуни, графства). За цією концепцією покладається велика відповідальність на простих виконавців (лінійних офіцерів), які покликані мати високий професійний рівень та усвідомлювати свої завдання.

3. Комунальне поліціювання вимагає формування нового типу офіцера (офіцера з комунального поліціювання), який здійснював би прямий зв’язок між поліцією та населенням комуни. Він не повинен бути ізольованим у патрульній машині та підпорядковуватись не командам по радіо, а здійснювати прямий, “обличчям до обличчя”, контакт з людьми на території обслуговування [279].

4. Працівники поліції зобов’язані працювати з добровольцями з числа законослухняних громадян. Як і всі відповідальні працівники поліції, спеціалісти з комунального поліціювання відповідають на виклики про допомогу, здійснюють арешти, затримання тощо. Але їх основне завдання полягає розвитку широких зв’язків з громадянами, їх групами, які живуть на відповідній території, і намаганні покращити життя цього району.

5. Комунальне поліціювання передбачає формування нового типу взаємовідносин між поліцією та громадянами на основі взаємної довіри. Тобто, громадяни беруть на себе частину відповідальності за те, що поліція повільніше реагує на виклики, які не потребують термінового втручання, їм пропонується самим вирішувати дрібні проблеми, даючи можливість поліції зосередитись на охороні громадського порядку.

6. Ця система вносить у роботу поліції певний елемент попередження, а не швидкого реагування, як було раніше. Вона сприяє створенню врівноваженого мікроклімату в районі (комуні) завдяки діяльності поліції та добровільних помічників з числа жителів району.

7. Комунальне поліціювання, насамперед, спрямоване на захист тих верств суспільства, які можуть стати об’єктом злочину: неповнолітніх, людей похилого віку, національних меншин, бідних, безпритульних та інших. Загалом це повністю інтегрована система, що стосується усіх верств суспільства та працівників поліції, які можуть надавати допомогу і в той же час звертатися з проханням про допомогу.

8. Ця система спрямована на встановлення балансу між технічними досягненнями та людськими навиками, тобто, передбачає використання новітніх технологій у процесі охорони порядку, але не відкидає і людського спілкування, спільного вирішення проблем суспільства.

9. Комунальне поліціювання передбачає децентралізацію у роботі поліції, а саме комуна (район) повинна сама дбати про поліцію як про один з ресурсів покращення життя. Це не така тактика, яка використовується у певний період, це повністю новий спосіб мислення і ставлення поліції до громадян і громадян до поліції [64, с.242; 279].

Якщо взяти попередню схему охорони громадського порядку та поліціювання, то взаємодіють лише поліція, суди, законодавці, правопорушники та система виправних закладів. Усі інші спостерігають за процесом до наведення порядку.

Державні органи та установи, які не мають безпосереднього відношення до охорони громадського порядку за цією системою, повинні працювати над плануванням міст, упорядкуванням усієї інфраструктури (шкіл, робочих місць, транспорту, побутових послуг). З метою підтримання їх на високому рівні та попередження злочинних проявів поліція як основний провідник ідей комунального поліціювання зобов’язана вносити свої відповідні пропозиції.

Законодавчі органи, зі свого боку, розробляють і вдосконалюють законодавство, за яким покарання правопорушників відбувається на диференційній основі, тобто декриміналізуються окремі склади злочинів, які не є тяжкими. Вони також уповноважені удосконалювати на законодавчому рівні діяльність поліції та інших органів з метою підвищення ефективності їх роботи.

Поліція та судова система виконують свої функції в тісному контакті з іншими сегментами суспільства і виступають організаторами роботи з комунального поліціювання. Законослухняні громадяни залучаються до охорони громадського порядку шляхом створення об’єднань сусідського спостереження, добровільних формувань з охорони громадського порядку. Їм поліція надає інформацію та безкоштовно юридичні консультації, молоді надаються спортивні зали, споруди, які належать чи орендуються поліцією, проводяться зустрічі, вікторини, лотереї тощо.

Добровільні об’єднання з охорони громадського порядку створюються за місцем проживання громадян. Не маючи дискретних повноважень, якими наділені добровільні народні дружини в Україні, вони патрулюють разом з поліцейськими, навчаються, свідчать у суді, якщо стали свідками правопорушення тощо. Добровільні об’єднання громадян за інтересами залучаються до охорони громадського порядку разом з поліцією, допомоги в благоустрої територій, плануванні та розвитку систем освіти. У свою чергу, приватний сектор залучається до допомоги в будівництві житла, шкіл, медичних та освітніх закладів, створення нових робочих місць.

Системи виправних закладів за допомогою приватного сектору, державних установ та поліції створюють умови для ефективного перевиховання правопорушників, залучають їх до праці, навчання та сприяють їх переорієнтації. Навчальні та наукові заклади розробляють теоретичні питання подальшого розвитку комунального поліціювання, допомагають поліції в охороні громадського порядку шляхом створення добровільних об’єднань з охорони громадського порядку тощо.

Стратегії поліцейської діяльності, зорієнтованої на громаду, демонструють наявність шістьох основних моделей реалізації ідеї “community policing” на практиці: поліцейське обслуговування, засноване на територіальному принципі (area-based policing); товариство багатьох агенцій (multi-agency partnerships); попередження злочинів засобами громади (community crime prevention); стратегії поліцейсько-громадського контакту (police-public contact strategies); територіально-базовані піші патрулі (area-based foot patrols); залучення громади та консультування з громадами (community involvement and consultation) [109, с.19].

Якщо порівняти таку діяльність поліції з роботою міліції України, то вона включає адміністративно-управлінську, адміністративно-наглядову, адміністративно-процесуальну та адміністративно-розпорядчу діяльність. Таким чином, питання адміністративної діяльності поліції виходять на одне з перших місць, хоч відкрито адміністративною діяльністю це не зветься [64, с.239].

В Україні в умовах реформування правоохоронних органів та органів місцевого самоврядування можливе використання окремих положень і досвіду, що набули поліції зарубіжних країн у сфері комунального поліціювання за такими напрямами:

  • однією з основних проблем в Україні є дискусійне питання про чисельність міліції, її структуру, підвищення заробітної плати, її екіпірування, навчання та ефективність роботи. У більшості невеликих міст США та Великобританії відсутні структури централізованої поліції, охорона громадського порядку реалізується муніципальною поліцією. Залишається узагальнити питання її керівництва, напрямів діяльності, контролю, фінансування тощо, а також розробити відповідні механізми запровадження в Україні;
  • Законом “Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону” від 2000 р. визначені основні засади взаємодії громадян, громадських формувань і міліції. Але поліції зарубіжних країн мають певний досвід і його слід вивчити для практичного використання правоохоронними органами України;
  • міліція, зі свого боку, зобов’язана вносити пропозиції щодо удосконалення цієї діяльності;
  • заслуговують уваги системи сусідського спостереження та інші, які сприяють зниженню рівня злочинності; органи місцевого самоврядування в Україні при створенні місцевої міліції також можуть вирішувати питання її забезпечення системами спостереження, комп’ютерною та відеотехнікою, як це робиться в зарубіжних країнах, тож зникне проблемне питання централізованого фінансування;
  • місцеві органи самоврядування також можуть приймати рішення про використання частини коштів приватного капіталу на потреби охорони громадського порядку, що сприятиме активізації роботи місцевої міліції.

З огляду на незадоволення громадськості поліцією, що зумовлено невідповідними й застарілими стилями поліцейської діяльності та обмеженістю сервісних послуг, недостатністю зусиль, спрямованих на їх моніторинг та якість обслуговування, поліцейське обслуговування повинно відповідати потребам кожної громади та здійснювати кроки, які гарантували б відповідність поліцейських дій пріоритетам суспільного розвитку.

Очікується, що концепція комунальної діяльності стане в XXI ст. основною філософією діяльності муніципальної (місцевої) поліції, оскільки її реалізація дозволить вирішити такі проблеми, як інформаційний вакуум навколо поліції, її відірваність від населення. Авторитет і повага до поліцейських у суспільстві зробить населення та поліцію надійними партнерами. Соціальна спрямованість муніципальної поліції не може не позначитися на оцінках її діяльності з боку громадян і місцевої влади. Якщо окремі жертви злочинів оцінюють діяльність поліції за такими параметрами, як розкриття злочину, арешт і притягнення до відповідальності винного, відшкодування заподіяної шкоди, то для населення в цілому важливіші інші показники: спокій у районі проживання, відчуття “присутності” поліції, її готовність прийти на допомогу в будь-якій ситуації тощо.

Це дозволяє зробити висновок, що однією з основних характеристик рівня ефективності роботи поліції є ступінь задоволеності населення поліцейською діяльністю, що залежить як від успішності заходів, пов’язаних з безпосереднім забезпеченням охорони громадського порядку, так і від “якості” послуг соціального характеру, що надаються населенню.

Використання концепції “комунальної поліції” вимагає перерозподілу стратегічних і тактичних завдань взаємодії з населенням, зміни критеріїв оцінки ефективності поліції, ролі її керівних органів і спільного з громадою планування охорони правопорядку. Досягнення балансу між превентивними та силовими діями є однією з головних проблем поліцейської стратегії.

Досвід зарубіжних країн пропонує два варіанти вирішення даної проблеми. Перший передбачає створення дворівневої структури міліції: державного озброєного органу виконавчої влади та муніципальних органів охорони громадського порядку (муніципальної міліції), що зумовлює покладення на останні органи майже всього обсягу функцій і повноважень аналогічних державних органів. Другий варіант передбачає, що муніципальні органи охорони громадського порядку діють не замість ОВС на місцевому рівні, а поряд з ними, при чіткому розмежуванні компетенції, відповідному контролі та взаємодії. Така модель наділяє муніципальну міліцію, як правило, деякими правоохоронними функціями (як у Польщі, Чехії та ін.).

Тобто, за ступенем підпорядкованості органам державної влади можливі три типи муніципальної міліції (поліції): централізована, децентралізована (фрагментарна) та інтегрована.

У літературі також зустрічаються два підходи щодо місцевої міліції, а саме:

- суб'єктивний, що передбачає державну модель (централізовану або децентралізовану); самокеровану модель, де поліцейські формування безпосередньо підпорядковані місцевим органам влади; державну модель з обмеженою участю місцевих органів влади і громадськості;

- об'єктивний, який включає модель, засновану на монолітній поліцейській службі; плюралістичну модель з множинністю видів поліцейських служб, які відрізняються підпорядкованістю, територіальними межами діяльності, компетенцією та функціональністю [35, с.88-90].

У країнах із стійким демократичним правлінням (Франція, Великобританія, ФРН, Японія, США) принципи роботи поліції складалися та розвивалися в умовах економічного та політичного лібералізму, особливої уваги до захисту прав особи та застосування консенсусу при розв’язанні соціальних конфліктів. У більшості з них поліцейські системи створювалися знизу, супроводжуючись націоналізацією поліцейських формувань, які належали громадам. Одночасно створювалися нові муніципальні органи поліції, передусім там, де місцеве населення висловлювало незадоволення роботою територіальних органів національної поліції з підтримання правопорядку та добровільно погодилося утримувати власні поліцейські сили.

Кращим зразком організації поліцейського апарату на місцях є досвід шерифів як приклад вирішення проблем охорони громадського порядку, насамперед, у сільській місцевості.

Досвід ряду країн, де механізм соціального управління достатньою мірою децентралізований, свідчить, що муніципальна поліція є самостійним і важливим елементом в організаційній структурі національних поліцій. Її формування здійснюється владою територіального утворення, підпорядковується їй, утримується за рахунок місцевого бюджету, діє у межах чітко визначеної юрисдикції та виконує завдання з обслуговування населення.

Не дивлячись на те, що муніципальна міліція підтримує порядок у багатьох європейських містах, в Україні подібні структури перебувають у зародковому стані. Спочатку прийнято ряд нормативних актів у цій сфері, але створені відповідні прецеденти на їх основі підкреслюють необхідність невідкладного прийняття закону “Про місцеву міліцію” (в системі місцевого самоврядування). Нестабільність в економічній і соціальній сферах суспільного життя, повільне та не завжди ефективне здійснення реформ, насамперед системи законодавства України, його неузгодженість і постійне удосконалення, недовіра населення і неналежне здійснення правоохоронних функцій на місцевому рівні вказують, що найбільш оптимальною є остання модель розвитку місцевої міліції.

Зрозуміло, що копіювання згаданих прикладів організації та підпорядкування місцевої міліції не може використовуватися при створені аналогічних вітчизняних органів, однак їх адаптація через призму власних історичних і культурних особливостей, напевно, дала б свої позитивні результати.

Необхідними є обґрунтування місця і ролі такої міліції в розбудові правової держави та громадянського суспільства, визначення її оптимальних зв’язків з правоохоронними органами, органами місцевого самоврядування, населенням.

Висновки до розділу 1

Міліція як орган, покликаний забезпечити належний захист особи, її життя, честі й гідності, законних прав та інтересів усіх суб’єктів правовідносин незалежно від їх статусу, а також боротьбу і попередження злочинності, увійшла у пострадянську епоху зі спадщиною тоталітарного режиму, що заважає пристосовуватися до нових політичних, економічних і соціальних умов. Загалом ОВС завантажені численними адміністративними функціями (видача паспортів, реєстрація громадян, оформлення дозволів на в’їзд в країну і виїзд за її межі, відання спецприймальниками, розгляд адміністративних справ, накладення адміністративних стягнень тощо), а централізована система управління міліцією суперечить розвитку національної державності, що характеризується розмежуванням повноважень центру і регіонів, розподілом влади на різних рівнях.

В умовах здійснення конституційної, адміністративної реформ, реформи місцевого самоврядування в Україні актуальними є питання реорганізації органів влади, включаючи міліцію, зменшення її бюрократизованості, наближення до населення. Це передбачає відмову від існуючої ідеології, форм і методів діяльності, вироблення відповідних концепцій, стратегій діяльності нових інститутів, організаційні перетворення органів державної влади та місцевого самоврядування на основі принципово нових підходів, продиктованих розвитком суспільства, внесення змін і доповнень до законодавства. На нашу думку,потребує прийняття закон про створення місцевої міліції в системі місцевого самоврядування.

У зарубіжних країнах поширена дворівнева структура міліції: державний озброєний орган виконавчої влади і муніципальні органи охорони громадського порядку (муніципальна міліція). У ряді країн останні діють не замість ОВС на місцевому рівні, а поряд з ними, за умов розмежування повноважень, відповідного контролю та взаємодії. Більшість розвинутих держав (Німеччина, Франція, Австрія, Швейцарія, США) поділяють поліцейські системи за джерелами фінансування на державні (федеральні), муніципальні, приватні (поліція фірм, концернів, синдикатів), які тісно співпрацюють.

Цікавим для України є досвід створення та діяльності муніципальної поліції в системі місцевого самоврядування у Великобританії, Канаді, Швейцарії, Іспанії, Латвії, Естонії, Литовській республіці, Молдові, Чехії. Зокрема, варта уваги практика затвердження на посаду їх керівників мером або через обрання міськими радами, цільові програми співробітництва місцевої поліції (міліції) з іншими органами влади і населенням, укладення угод МВС з органами місцевого самоврядування щодо здійснення правоохоронних функцій (Німечина, Канада, США).

На нашу думку, сама концепція муніципалізації міліції є компромісом, що зумовлюється наявністю існуючої структури міліції, потребами органів влади населених пунктів і населення.

РОЗДІЛ 2ОСОБЛИВОСТІ СТАНОВЛЕННЯ МІСЦЕВОЇ МІЛІЦІЇ В УКРАЇНІ

2.1. Вітчизняний досвід та передумови створення місцевої міліції на території України

З виникненням державності на землях Київської Русі з’явилась і функція охорони громадського порядку. Видатна пам’ятка права ІХ-ХІІ ст. “Руська правда” встановлює сувору відповідальність за бійки, погрози оголеними мечами, захоплення чужих коней та їзду на них містом, бешкетництво на банкетах, виривання борід і вусів. У Київській Русі покладались обов’язки та передбачалась відповідальність за неналежне утримання шляхів сполучення, будівництво та ремонт мостів і перевозів, благоустрій міст і порядок перевезення вантажів. Посадові особи збирали торгове мито, слідкували за дотриманням мір і ваг, контролювали правила внутрішньої торгівлі. Тут прослідковується намір виділити порушення порядку в громадських місцях (ринок, вулиця, банкет) і визначити коло посадових осіб з князівського оточення, наділених повноваженнями припиняти такі дії чи карати за них.

У цей час функції охорони громадського порядку і судові функції не були відділені від адміністрації, тобто князівської влади. З прийняттям християнства зростає вплив церкви на віруючих і справи в державі, церковні посадові особи (єпископи, архієпископи, митрополити) виконували відносно чернецтва та монастирської челяді, а також у справах, так чи інакше пов’язаних з релігією, також і поліцейські функції.

У період феодальної роздробленості Київської Русі посилюється роль місцевих князів, вічевих сходів. На вічах вирішувались питання війни і миру, поточного законодавства, охорони громадського порядку, сплати податків, зміни та призначення міської адміністрації. У законодавчих актах зазначається, що посадові особи судових та інших органів виконують разом з адміністративними і судово-поліцейські функції посадників, намісників, мечників, отроків та інші.

З часів Київської Русі включно до кінця XVII ст. спеціального поліцейського апарату взагалі не було. Для цього періоду характерне покладання таких обов’язків на органи загального управління або на військові формування – від княжої дружини до військових посадових осіб більш пізнього часу (старшини, полковника, гетьмана).

Свої особливості мало виконання поліцейських функцій на землях України, що знаходились під польською владою. До 1647-1648 рр. у воєводствах, повітах, каштелянствах та староствах ці функції виконували воєвода та його помічник (підвоєвода), генеральний возний повітового (земського) суду з помічниками, каштелян –керуючий королівської фортеці та її округи, королівський староста та його помічник. Воєводам і королівським старостам адресовані численні звернення сеймів та указів щодо розшуку, затримання, ув’язнення та покарання втікачів, злодіїв, порушників кордонів держави [235, с.347].

У містах магдебурзького права поліцейські функції виконував війт-голова лави (судового органу магістрату), який був головною посадовою особою в забезпеченні правоохоронної діяльності в місті, “нічним” бурмістром –начальником міської варти. Він слідкував за дотриманням громадського порядку, вимог протипожежної безпеки та правил торгівлі. У м. Львові нічна варта, що охороняла місто в нічний час, діяла уже в 1507 р. [251, с.16].

Розвинута система охорони громадського порядку склалась на Запорізькій Січі. Представники козацької старшини наділялись додатковими повноваженнями поліцейського характеру. Так, довбиш Війська Запорозького (відповідав за військові литаври, якими скликалися козаки на Раду та інші зібрання на Січі) вів також розшук так званих харцизів, гультяїв, гайдамаків, які грабували купецькі каравани. Був на Січі охоронець і наглядач за мірами та вагами, які служили еталоном для купців. Він збирав прибутки на користь війська з товарів, що ввозилися у Січ. Кіш видавав також накази щодо охорони лісів, заборони випалювати вугілля та нищити ліси. Відомо також, що відряджались особливі козацькі команди для охорони байраків від знищення їх російськими військовими. Існувала і річкова охорона на човнах запорозьких або дубах.

Функції попереднього розслідування злочинів у часи Гетьманщини (1648 – 1764 рр.), охорона громадського порядку були покладені на осіб, які мали державну владу, тобто виконували адміністративні, виконавчі, судові, в тому числі поліцейські функції. У великих привілейованих містах влада належала магістратам, дрібних – отаманам з виборними від міського населення.

При відсутності спеціального поліцейського апарату, його функції виконувались або безпосередньо судами, або особами, уповноваженими для конкретних випадків. Поліцейські функції з забезпечення встановлених порядків у феодальних маєтках українських і польських магнатів виконували багаточисельні управителі та наглядачі, а рішення про покарання приймав сам пан, який також займав, як правило, високе місце в адміністративній ієрархії. Автономність управління при виконанні поліцейських функцій зберігалася в Україні до 1783 р., коли на її території була розповсюджена дія загальноросійського законодавства, зокрема Постанови для управління губерніями Всеросійської імперії від 1775р. Петро І на західний зразок надавав поліції досить широкі повноваження.

Першим нормативним актом, яким створювались поліцейські органи в Росії, були “Пункты, данные C-Петербургскому Генерал-Полицмейстеру” від 1718р. Ними визначались завдання міської поліції, що полягали у спостереженні за: будівлями, які зводилися в місті; правильністю проведення вулиць і їх чистотою; нешкідливістю їстівних припасів; дотриманням протипожежних заходів; охороною безпеки. Мешканці міста обирали караульних, обов’язком яких було ночами ходити з тріскачками та спостерігати за злодіями і безпекою від вогню. Ухилення від цієї повинності каралося штрафом [63, с.609].

У 1719 р. уперше вживається в законодавстві термін “земська поліція”. Дещо пізніше в інструкції земським комісарам було з’ясовано його значення. До переліку обов’язків комісарів належали, поряд з безпекою, і завдання з питань благоустрою. Цей інститут і відповідні акти на Україну впливу не мали, бо українські землі ще зберігали, хоч і обмежену, але юридичну автономію. Статут благочиння від 1782р. вносив ряд змін у поліцейські структури в містах, де створювались управи благочиння. У губернських містах вони очолювались поліцмейстерами, в інших містах –городовими. Передбачалася ціла ієрархія поліцейських чинів: рядові поліцейські-будочники, квартальні наглядачі, пристави, ратмани [35; с.88-90]. Ця система існувала до реформи 60 рр. XIX ст. і згодом була поширена на Україну.

Як бачимо, регулярна поліція з’явилася на поч. XVIII ст. До цього поліцейські функції виконували місцеві органи.

Важливим етапом створення системи ОВС, що діяли в Україні, слід вважати кін. XVIII ст. – поч. ІХ ст. У цей час в Росії, до складу якої входила й Україна, абсолютна влада самодержавства стає необмеженою, створюється величезний бюрократично-чиновницький апарат, головне місце в якому посідають адміністративно-поліцейські органи. У цілому в Російській імперії посилюється каральна функція держави, централізується апарат управління, організовується система управління різними сферами життя. У 1802 р. створюються міністерства (одним з перших – МВС), які очолюються міністрами.

З 1811 по 1819 рік у Росії існувало також Міністерство поліції, яке відало всім поліцейським апаратом. Розвиток управління каральним апаратом продовжувався шляхом централізації та привів до зосередження всіх поліцейських органів і тюремних установ в одному відомстві – МВС.

Абсолютна централізація поліції була визнана неефективною і місцевим органам управління надавались у цьому відношенні широкі повноваження.

До реформи 60-х рр. XIX ст. у губерніях на території України функції поліції в повітах виконували земські суди, а в містах – міські управи. Поліція, що діяла на території України була невід’ємною частиною поліцейського апарату царської Росії, керувалась її законами та виконувала, перш за все, функції із забезпечення впровадження імперської внутрішньої політики.

Серед підрозділів, які виконували поліцейські функції на території України, була і внутрішня варта – вид військ, що залучались у 1811-1864 роках в основному для несення караульної та конвойної служби (загальних військових обов’язків), а також до виконання вироку суду, затримання і знищення “повсталих”, утікачів-злочинців, придушення непокори на окраїнах імперії, конфіскації заборонених товарів, збирання податків, охорони порядку при стихійних лихах тощо [35; с.88-100]. Губернатор міг давати внутрішнійварті, організованій на військовий лад, й інші доручення, пов’язані з охороною громадського порядку.

Акти удосконалення законодавства про діяльність поліцейських органів були зведені в Статут про попередження і припинення злочинів від 1833 р. Положенням про земську поліцію від 1837 р. разом з Тимчасовими правилами про устрій поліції в містах і повітах губерній від 1862р. завершується загальна реформа поліції.

На поліцію в дореформений період покладалось так багато обов’язків, у т.ч. господарських і судових, що належно виконувати їх було неможливо. Тому з 1862 р. у кожному повіті почали створюватися єдині поліцейські органи – поліцейські управління на чолі з повітовим ісправником.

За наказом чинам і службовцям земської поліції дворянство обирало земського (повітового) ісправника, який не був професіоналом та часто фізично не міг виконувати обов’язки керівника поліції.

При управлінні існували: канцелярія на чолі з секретарем, три столи (відділення) й архів. Так, у кримінальному столі були зосереджені: розшуковий алфавіт, список узятих під нагляд та арештованих осіб, облік речових доказів. Повіти поділялись на більш дрібні адміністративні структурні підрозділи (стани), дільниці (сотні) і поселення. У станах поліцію очолювали станові пристави, призначені за поданням повітового ісправника губернатором, якому була підпорядкована вся поліція губернії.

У повітових ісправників з’явилися помічники –поліцейські урядники та пристави. Якщо урядники були на державному утриманні, то обрані населенням сотські і десятські обов’язки виконували безоплатно. Загалом згаданими Тимчасовими правилами від 1862 р. збереглася крім повітової поліції і міська поліція в усіх губерніях і окремих містах.

У 1871 р., наслідуючи досвід реформування російських міст, було реорганізовано поліцію в Одесі. Місто розподілили на 6 дільниць під головним віданням градоначальника, а управління доручили поліцеймейстеру. Нові принципи організації роботи поліції в містах було запропоновано покласти в основу нового загального поліцейського статуту[225].

На початку XX ст. міська поліція в Україні, крім 9 губернських центрів, діяла в містах, що управлялись градоначальниками (Одеса, Керч, Севастополь, Миколаїв) і ще в 9 містах (Кременчук, Маріуполь, Бердянськ, Бердичів і деяких інших). Тут діяли поліцейські управління на чолі з поліцмейстерами. При цих управліннях були створені канцелярії на чолі з секретарями, де служили писарі та посильні. У підпорядкуванні міського поліцейського управління знаходились виконавчі чиновники поліції, дільничні та міські пристави і їх помічники, поліцейські наглядачі й “нижчі чини”. При управліннях у містах перебували пожежні команди на чолі з брандмейстерами. Штати поліції постійно збільшувались: у 1902 р. в Харкові поліція була збільшена з 407 до 501, Києві з 583 до 666 осіб[69; 230].

На початку XX ст. складається система професійної підготовки поліцейських кадрів. Зокрема, у Києві і Харкові створюються школи урядників поліцейської варти. У 1910 р. вони діяли в 14 губерніях. У школах розроблялись програми навчання поліцейських та різні посібники для практичної роботи. Але при загальній малограмотності та плинності кадрів поліції ці заходи швидкого результату дати не могли[26].

Царський уряд розширював і зміцнював поліцейський апарат до останніх днів свого існування. У 1916 р. царем було затверджено Положення про зміцнення поліції в 50 губерніях імперії і про поліпшення службового та матеріального становища поліцейських чинів. Так, змінювались норми розрахунку чисельності складу поліції відповідно до кількості населення в містах і повітах.

Революція в Росії не дала можливості підготувати новий статут і перебудувати поліцію. У березні 1917 р. Тимчасовий уряд проголосив заміну поліції народною міліцією з виборним керівництвом, яке підпорядковується органам місцевого самоуправління [70], видав Постанову про ліквідацію жандармського корпусу, а згодом скасував Департамент поліції. Замість останнього у складі МВС утворилось Тимчасове управління у справах громадської поліції та у справах особистої майнової безпеки громадян. Тому поліція як організована озброєна охорона царського режиму перестала існувати, а правові основи організації та діяльності народної міліції визначались у постанові “Про утворення міліції” та в “Тимчасовому положенні про міліцію”.

На час Лютневої революції українські землі входили до складу Російської та Австро-Угорської імперій. У березні 1917 р. в Українській Народній Республіці поряд з органами Тимчасового уряду були створені Українська Центральна Рада та Ради робітничих, селянських і солдатських депутатів. Центральна Рада після повалення самодержавства приступила до державного будівництва, в якому організації міліції відводилося важливе місце. Уперше за часів Центральної Ради народна міліціязгадується в документах першого українського військового з’їзду 1917р. Зокрема, постановою “Про українську народну міліцію”, наголошувалося, що українська армія після війни має стати армією народу (народною міліцією), єдиною метою її існування та формування повинна бути охорона інтересів і прав народу, а не панівних класів, до якої б нації ці класи не належали.

Згодом народна міліція згадується і в Універсалі від 9 січня 1918 р., проте ідея Центральної Ради про народну міліцію, як і в більшовиків (загального озброєння народу), виявилася безперспективною.

Міліція, створена замість поліції Тимчасового уряду, підпорядковувалась Центральній Раді. Попри усілякі її спроби з удосконалення діяльності міліції, остання не змогла подолати зростання злочинності. Саме тому в деяких великих містах для допомоги міліції створювалися формування з офіцерів, козаків і студентів. У Києві для охорони міста було організовано військову міліцію, організацію українського офіцерства, з метою сприяння очищенню міста від злочинних елементів і підтримання порядку.

Також у Києві з метою збереження порядку було створено окрему українську міліцію(“поліцейну сторожу”) з числа студентів Київського університету, яка взяла на себе охорону Либідської дільниці[235, c. 20-25].

Особливо погіршилося становище в Україні у середині 1917 р.: запанувала анархія, весь державний апарат і організація самоуправління розпалися. Міліція у містах і селах була дезорганізована, не мала ніякого авторитету серед населення. Суд не функціонував.

Згодом становище поліпшилося. У резолюції Генерального Секретаріату УНР від 03.11.1917 р. наголошувалося, що до міського самоуправління повинні перейти знову всі права стосовно міліції, оскільки необхідності у надзвичайній військовій охороні міста (столиці УНР м. Києва) не було. Резолюція доручала керівникам зацікавлених відомств розробити систему заходів щодо охорони порядку в Києві та краї за допомогою військової сили і муніципальної міліції (патрулі, інспектування міліції тощо) [92].

Своєрідною формою допомоги міліції з боку громадськості стала організація “Вільного козацтва”. Його товариства відповідно до статуту організовувались у селах і містах з метою фізичного та духовного розвитку своїх членів, суспільного виховання та підтримання спокою в Україні. Під час війни “Вільне козацтво” мало вести боротьбу з дезертирством, при демобілізації передбачалось ужиття заходів із забезпечення порядку та спокою населення, захисту його майна від знищення та розкрадання. Для забезпечення громадського спокою та добробуту товариством створювались кінні та піші загони козаків і козацької молоді, дружини, інші організації, які діяли на громадських засадах.

На Київщині з ініціативи самого населення загалом діяло 40 таких товариств (1294 члени), Полтавщині –11 (605 членів), Катеринославщині –5 (783 члени), Подолі –5 (276 членів), Харківщині – 2 (75 членів), Херсонщині –1 (30 членів), Волині –1 (35 членів) [102, с. 9]. Серед членів товариств переважали хлібороби, вчителі, учні шкіл (Біла Церква), офіцери, козаки (старші та молодші урядники). Там, де повітовий комісар і начальник міліції до організації товариства ставилися сумлінно, їм видавалася зброя колишніх стражників або вилучена у населення.

Намагаючись зміцнити єдиноначальність у міліції, її централізацію, Центральна Рада 5 березня 1918 р. видала закон про передачу столичної міліції у розпорядження МВС, про його право призначати начальників районів та інших службовців міліції. Київська міська дума виступала проти запровадження в життя цього закону, адже такої недовіри не виявляло МВС навіть за часів Столипіна (коли міністерство не втручалося у призначення приставів). Усунувши від участі у справі охорони порядку і безпеки міську думу, закон, проте, вимагав від думи сплати 50 % усіх витрат на міліцію [92, c.73-79].

Після державного перевороту в Грамоті до всього українського народу від 29 квітня 1918 р. гетьман Павло Скоропадський сповістив, що всі розпорядження українського уряду і Тимчасового уряду Росії скасовуються. Згодом було видано наказ міністра внутрішніх справ Гетьманату про усунення від посад повітових комісарів та їхніх помічників, заміну їх повітовими старостами.

Згідно з постановою гетьмана від 18 травня 1918 р., що діяла на підставі постанови Тимчасового уряду, міську та повітову міліцію надалі, до створення відповідних законів, приписувалося іменувати “державною вартою”, що передавалася під владу губернським і повітовим старостам.

9 серпня 1918 р. гетьман затвердив “Закон про Статут Української Державної варти”. Статут регламентував порядок управління вартою в губерніях та повітах, у містах і селах. Варта в повіті поділялася на сільську (кінну), яка обслуговує волості, села і селища, та міську (пішу), що обслуговувала невеликі міста та міські селища повіту. Статут регулював інші питання діяльності варти, зокрема про школи та курси зі спецпідготовки службовців варти, її резерви тощо.

Державна варта по суті становила поновлену дореволюційну поліцію. Разом з каральними загонами монархічних офіцерів вона здійснювала масові обшуки та арешти серед українських селян, робітників та інтелігенції. Тому тюрми були переповнені в основному головами місцевого самоуправління, сільських спілок, земельних комітетів і членами Центральної Ради.

Як і міліція Центральної Ради, “варта” Скоропадського не могла, тим більше за умов воєнного часу, подолати злочинність. Уряд гетьмана шукав нові форми її організації у справі боротьби зі злочинністю. 17 жовтня 1918 р. гетьман затвердив постанову про організацію добровільних дружин,які створювались для підтримання законності та порядку. Ці дружини формувалися у містах представниками державної влади на місцях (міськими отаманами, губернськими та повітовими старостами) спільно з місцевими громадськими організаціями. У кожному місті дружину очолював окремий начальник, який призначався гетьманом. Він був старшим начальником усіх добровільних установ і частин у межах отаманства або міста і керував їх формуванням, діяльністю. Кожна дружина мала постійний склад (інструкторів, обраних зі старшин, і мисливців, досвідчених у військовій справі) та добровольців. До обов’язків постійного складу дружини входив вибір добровольців, а також загальне керівництво та командування частинами дружини. Добровольцями у дружину приймалися особи, які бажали підтримувати законність і порядок у державі[255].

На жаль, про результати діяльності цих добровільних формувань документальних даних в архівах не збереглося.

2 грудня 1918 р. гетьман Скоропадський зрікся влади, яка перейшла до гетьманського уряду, а потім до Директорії. З її приходом розпочалася велика робота з організації міліції на руїнах колишньої “варти”. 4 січня 1919 р. Рада Народних Міністрів ухвалила закон про скасування інституту Державної варти і про формування народної міліції дляохорони законності та порядку в Україні. Організовуючи народну міліцію, Директорія відмовилася від ідеї Центральної Ради про народну міліцію, яка мала замінити регулярну армію. Створювалася міліція на зразок міліції Центральної Ради до захоплення державної влади Скоропадським або ж на зразок поліції, що існувала в європейських країнах.

Проте досвід свідчив, що існуюча організація міліції, як зазначалося у “Пояснювальній записці до Статуту Міністерства внутрішніх справ”, не була тим органом громадської безпеки, який має бути у кожній державі. Міліція, як у технічному відношенні, так і з боку організації керівних органів, вимагала обґрунтованих реформ. Насамперед, мав бути організований керівний центр, міліція явна, зовнішня, карний розшук, міліція таємна (політична).

Департамент Державної варти, що існував у період Гетьманату, було скасовано при Директорії, його справи передано Департаменту адміністративному, який займався справами адміністративними, політичними і міліцією. Негативні наслідки такої організації центральної установи позначились на практиці, адже доводилося заново організовувати як місцеві адміністративні органи, так і органи міліції, створювати окремий департамент. Невдовзі було розроблено й інструкцію для міліції, дезазначалося, що народна міліція – це державний інститут, встановлений для охорони законного ладу, громадського спокою та порядку, а також для попередження, розслідування, виявлення кримінальних діянь і виконання інших обов’язків, покладених на неї законом. Народна міліція перебуває у відомстві Міністерства внутрішніх справ [92, c. 80]. До її компетенції щодо охорони законного ладу, публічного спокою та порядку входило: вжиття заходів з припинення порушень порядку, законів і обов’язкових постанов; вчасне оповіщення населення про розпорядження влади; охорона прав громадянської свободи; допомога органам державної та громадської влади при виконанні ними своїх обов’язків; видача свідоцтв і посвідчень, довідок та відомостей, провадження обліку населення у відповідних місцевостях, складання актів і протоколів про нещасні випадки та насильства, забезпечення порядку в місцях загального користування, охорона справного стану доріг, мостів, гребель, вулиць, площ і нагляд за порядком руху на них, притягнення винних до відповідальності; охорона безпеки й порядку під час пожежі, а також надання в таких випадках допомоги і вимоги від громадян допомоги в нещасних випадках [92, c.110-120]. Службовцям міліції, за цією інструкцією, не дозволялося вступати до політичних організацій і брати участь у публічних демонстраціях.

Звертають на себе увагу циркуляр МВС Директорії “Про тимчасову організацію влади на місцях” і закон про тимчасові штати народної міліції. Губернським комісарам приписувалося поновити діяльність апарату міліції та створити на допомогу їй народну самоохорону. Відповідно до Статуту Коша охорони республіканського ладу в Україні Кіш замінював міліцію за її відсутності, проводив дізнання та брав участь у попередньому розслідуванні, проводив арешти за постановами суду та прокуратури.

Як бачимо, міліція Української Народної Республіки майже весь час перебувала у стані становлення. Тому в архівах обмаль документів, які б розкривали конкретну діяльність міліції (рапорти, донесення, зведення з місць).

Органи самоуправління Тимчасового уряду, які на місцях відали організацією охорони громадської безпеки, були неспроможні виконати покладені на них завдання. Вони “колегіально” почали по-новому створювати зруйнований апарат старої поліції, у лавах якої залишались дезертири, каліки-офіцери та інші; формувалась “демократична міліція” – опора молодої демократичної держави. Система, яку Тимчасовий уряд створив, закони, видані на підставі цієї системи, залишились, змінились лише люди, які не мали певного досвіду та професіоналізму.

Отже, основними недоліками в організації міліції УНР можна відзначити різноманітність органів цієї служби (на місцях існували міліція, карно-розшукові відділи, резервні сотні міліції, сотні Коша охорони республіканського ладу, політичні відділи, кінні відділи особливого призначення, органи самоуправління тощо); відсутність контролю, інструктажу, людей, які відповідають своєму призначенню, регулярного зв’язку, засобів пересування, матеріальна незабезпеченість працівників міліції та карно-розшукових відділів; надмірні зловживання посадових осіб міліції та карно-розшукових відділів, втручання у компетенцію міліції військової влади; відсутність повного складу міліціонерів.

Таке становище наштовхнуло уряд Української Народної Республіки на реформування усієї системи безпеки і замість народної міліції та інших органів, що виконують завдання з охорони порядку й безпеки, планувалось створити єдиний державний орган охорони безпеки у республіці. Перебуваючи за межами України, але сподіваючись повернутися на її землю, уряд УНР розробив закон про поліцію безпеки,а потім закон про корпус жандармерії безпеки,де передбачалася їх організація та діяльність на професійній основі. Так закінчується історія міліції УНР.

У багатьох населених пунктах Західноукраїнської Народної Республіки була ліквідована колишня австрійська жандармерія. Замість неї місцеві комісари почали на добровільних засадах формувати так звану “народну міліцію” –форму місцевої самодіяльності – яка формувалась, як правило, на зборах або вічах. Проте держава потребувала чітко організованих і дисциплінованих органів охорони публічного порядку, для чого був створений “Корпус Української державної жандармерії”.

Згодом українська жандармерія була відокремлена від військової влади. В останній інструкції вона підпорядковувалась Державному секретарю внутрішніх справ. Усі питання з організації та утримання жандармерії взяла на себе держава, а загальну чисельність жандармерії у повітах визначав повітовий комендант за погодженням з повітовим комісаром. Навесні 1919 року до її складу входило близько 8 тис. жандармів та міліціонерів [66, c.162].

За бажанням населення народна міліція була створена в багатьох населених пунктах і діяла там як орган самооборони даної громади, орган охорони порядку.

Перший Всеукраїнський з’їзд Рад проголосив 12 грудня 1917 р. у Харкові радянську владу і створив Українську Радянську республіку. У зв’язку з цим перед більшовиками постало завдання сформувати нові органи охорони правопорядку. З цією метою до складу Радянського уряду України (Народного Секретаріату) увійшло Секретарство судових справ, на яке покладалися організація та керівництво міліцією й охорона громадської безпеки.

10 листопада 1917 р. за уповноваженням Радянського уряду Народний комісаріат внутрішніх справ видав постанову “Про робітничу міліцію”: всі Ради робітничих і селянських депутатів трудящих засновують робітничу міліцію, яка перебуває у віданні Рад робітничих і солдатських депутатів. Відповідно Ради на місцях створювали озброєні формування трудящих під іншими назвами (спеціальні загони охорони, загони порядку й охорони, охоронні дружини, робітничі дружини, селянські дружини).

Особливу небезпеку становила кримінальна злочинність та інші порушення революційного порядку. Тому партія прийняла рішення про створення державного органу охорони громадського порядку з професійними службовцями на штатних засадах. В Україні робітничо-селянську міліцію було створено декретом РНК УРСР від 9 лютого 1919 р., роз’яснювалося, що основним її завданням є “охорона революційного порядку та особистої безпеки громадян”, боротьба “з кримінальними злочинними елементами, які є наслідком капіталістичного ладу” [247, с. 58].

В умовах громадянської війни 1919 р. більша частина рядового та командного складу української міліції знаходилася у діючій Червоній армії. У 1920 р. в українській міліції відбулися значні структурні перетворення, зокрема, було підписано перше положення “Про робітничо-селянську міліцію”.

В основу організації та діяльності української міліції були покладені ті ж принципи, що діяли і в міліції РРФСР. Служба в міліції була добровільною, але кожен, хто вступав на неї, зобов’язаний був прослужити не менше року. Як озброєному виконавчому органові, робітничо-селянській міліції присвоювався статус збройних частин особливого призначення з усіма їх правами й обов’язками [116, с.29].

До системи ОВС на місцях входили губернські, повітові, міські та волосні відділи, управління виконкомів Рад, місцеві органи міліції та карного розшуку, місця позбавлення волі, місцеві органи Центрозрозшуку, губернські, міські та повітові відділи комунального господарства.

У 1925 р. ВЦВК та РНК затвердили Положення про службу робітничо-селянської міліції. Ним були закріплені основні права й обов’язки працівників міліції, підкреслювалося, що при здійсненні завдань з охорони революційного порядку робітники міліції повинні докласти всіх зусиль з їх найкращого виконання, не зупиняючись перед можливою небезпекою. У 1927 р. затверджено нове Положення про НКВС, де передбачалось зональне адміністрування, охорона революційного порядку та громадської безпеки [72].

Довоєнний період діяльності міліції характеризується боротьбою зі злочинністю, особливостями політичного та суспільно-економічного розвитку України у складі СРСР. Як і іншим державним структурам, міліції притаманна була надмірна централізація в управлінні, реорганізація та структурні перебудови. ОВС використовувались, насамперед, як інструмент перетворення в життя політики правлячої комуністичної партії. У зв’язку з цим мало місце використання міліції для виконання невластивих для неї функцій: участь у репресіях проти власного народу та карантинних заходах у роки голодомору 1932-1933 рр., забезпечення примусових заходів під час колективізації, здійснення нагляду за населенням, що мобілізувалось на будівництво промислових об’єктів. Партійні органи безпосередньо займались комплектуванням кадрів міліції і при цьому переважали не ділові якості, професійна підготовка, а класовий, партійний підхід за ідеологічними ознаками. Незважаючи на це, особовий склад міліції і сам не уникнув чисток, репресій, труднощів з матеріальним забезпеченням, у соціально-побутових умовах.

У роки війни міліція України, крім своїх обов’язків, брала безпосередню участь у бойових діях, боролася з дезертирством, мародерством, панікерами, розповсюджувачами провокаційних чуток, крадіжками евакуйованих і військових вантажів на залізничному та водному транспорті, займалась забезпеченням організованої евакуації населення і майна, вимог комендантського часу, обмеження пересування автотранспорту, крім військового, здійснювала нагляд за дотриманням пожежної безпеки, протиповітряної оборони.

У процесі звільнення України від окупації німецько-фашистськими загарбниками НКВС УРСР розпочав комплектування органів міліції. Основним джерелом їх поповнення були демобілізовані воїни, колишні партизани, робітники і колгоспники, які виявили бажання працювати в міліції. Організаційні форми побудови радянської міліції залишались такими ж, як і в довоєнний час. Міліція була в складі управлінь НКВС областей, міст, районів, а начальники підрозділів міліції - заступниками начальників структур НКВС.

Основними структурними підрозділами управління міліції області були політичний, кримінального розшуку, оперативний, БРСВ, паспортний, ДАІ та секретаріат. Їх штатна чисельність затверджувалась на засіданнях бюро обласних комітетів КП(б)У.

Після звільнення території України від німецько-фашистських загарбників в органах міліції спостерігалась нестача кадрів, особливо дільничних уповноважених і рядового складу. У 1949 р., за рішенням уряду, органи міліції були передані з МВС у Міністерство державної безпеки (існувало до 1953 р.), розроблялась нова структура місцевих органів міліції, запроваджувався лінійний принцип підпорядкування (за видами злочину).

У зв’язку з наданням додаткових функціональних обов’язків міліції в 1952р. було введено в дію новий Статут патрульно-постової служби. Рішенням Ради Міністрів СРСР на міліцію покладено охорону об’єктів торгівлі, інших установ і підприємств. У зв’язку з цим МДБ СРСР організувало в складі управління міліцейської служби відділ позавідомчої охорони з відповідними структурними підрозділами на місцях, які пізніше перетворилися в окрему службу міліції.

У зв’язку з політичними змінами в країні ЦК КПРС, Рада Міністрів і Президія Верховної Ради СРСР у 1953 р. прийняли спільне рішення про об’єднання союзних і республіканських міністерств державної безпеки і внутрішніх справ в єдине союзно-республіканське МВС. Організаційна структура органів міліції і система управління ними залишалася з цього часу незмінною до 1960р. У 1962р. МВС УРСР перетворено у Міністерство охорони громадського порядку УРСР, а УВС (відділи) виконкомів –в управління (відділи) охорони громадського порядку виконкомів.

У грудні 1968 р. Указом Президії Верховної Ради УРСР Міністерство охорони громадського порядку УРСР перетворюється у МВС УРСР, управління (відділи) охорони громадського порядку виконкомів –в управління (відділи) внутрішніх справ виконкомів. Найважливішою організаційною реформою системи охорони громадського порядку згідно з постановою Ради Міністрів УРСР було утворення в містах і районах на базі органів міліції відділів (управлінь) внутрішніх справ [234, с.15]. Створювалась єдина структура ОВС.

З метою удосконалення організаційної роботи та управління ОВС у 1971 р. в МВС УРСР та УВС облвиконкомів були утворені штаби як основні органи управління, що займались аналізом злочинності, здійснювали контроль за станом оперативно-службової діяльності, розробляли управлінські рішення щодо найважливіших проблем охорони правопорядку. Подальше впровадження спеціалізації в діяльності міліції обумовило утворення спеціальних чергових частин, служби профілактики, спеціальних підрозділів з нагляду за умовно-засудженими та умовно-звільненими, пересувних міліцейських груп, спеціалізованої медичної служби, стройових підрозділів дорожнього нагляду.

Лише 56% особового складу міліції в Україні знаходилось на союзному (державному) бюджеті, 8% утримувалось за рахунок великих підприємств (відомча міліція), 20% – за рахунок коштів за договорами про охорону об’єктів (позавідомча охорона), а 15% міліціонерів фінансувалися з місцевих бюджетів [98].

Відповідно до Положення про радянську міліцію від 1973 р. виконкоми рад народних депутатів могли утримувати на свої кошти персонал спецприймальників для дрібних хуліганів та інших затриманих на 15 діб, приймальників-розподільників для бродяг, медтверезників і дитячих кімнат міліції, підрозділи ДАІ з нагляду доріг, дорожніх знаків і світлофорів [98]. Тобто, якщо виконком піклувався про порядок і благоустрій міста, він їх утримував.

В останні роки існування СРСР міліція України була втягнута в політичні, популістські кампанії, які завдали більше шкоди, ніж користі. Так, у травні 1985 р. ЦК КПРС та Радою Міністрів СРСР, партійними органами УРСР розпочато загальнодержавну кампанію боротьби з пияцтвом і алкоголізмом. Перед ОВС ставилось головне завдання: пошук порушень правил продажу спиртного, зловживання спиртними напоями, виявлення самогоноваріння. Тобто, зусилля, зокрема міліції, були переключені з боротьби зі злочинністю на виконання партійних рішень.

Окрема героїчна сторінка історії міліції України – участь її працівників у ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС. Для керівництва ліквідацією таких наслідків був створений оперативний штаб Прип’ятського міськвідділу. За рішенням штабу на вулицях міста було організовано посилене патрулювання, зміцнена охорона найбільш важливих об’єктів. Таким чином, чергова частина Прип’ятського МВВС стала свого роду диспетчерським пунктом, центром з координації діяльності усіх служб міста.

У 1985-1990 рр. МВС УРСР прийняло ряд наказів, де визначались форми і методи діяльності ОВС, робилися спроби виявлення причин і умов злочинності, відповідних спеціальних підрозділів з координації дій, аналітичних груп. Демократичні перетворення, які мали місце в суспільстві, не обминули і ОВС. Їх діяльність стала більш відкритою, посилились зв’язки з населенням, ЗМІ, громадськими формуваннями, органами місцевої влади.

У ряді міст і районів України (Київ, Харків, Донецьк, Дніпропетровськ) у 1989р. приймаються рішення місцевих Рад народних депутатів щодо запровадження додаткової чисельності працівників міліції [36, с.82-88; 239]. У цей час створюються перші підрозділи боротьби з організованою злочинністю, розширюється підслідність ОВС.

ОВС УРСР, як і в попередні роки, діяли в підпорядкуванні МВС СРСР. І хоч їх права в ці роки були дещо розширені, але вони були частиною загальносоюзної системи. Загальне керівництво, кадрове, матеріально-технічне забезпечення та інші сфери діяльності міліції УРСР вирішувались у центральних союзних установах, що негативно відбивалось на загальному рівні боротьби зі злочинністю та охорони громадського порядку в Україні.

Обравши у 1991р. шлях самостійного демократичного розвитку на засадах цивілізованих ринкових перетворень, пріоритетності прав людини і верховенства права у суспільному житті, молода Українська держава нині переживає складний період своєї історії. На сучасному етапі актуальним є, як уже зазначалось, як реформування органів державної влади, так і місцевого самоврядування, змінюються завдання та пріоритети у діяльності органів влади, в тому числі міліції. Так, підвищується соціальна і правозахисна спрямованість її діяльності, перетворення на якісно новий орган обслуговування населення, що взаємодіє з іншими органами влади та громадськістю.

У цьому контексті невідкладним є запровадження місцевої міліції. Об’єктивними передумовами її створення в Україні на сучасному етапі є:

  • побудова правової держави і громадянського суспільства;
  • реформування органів державної влади і місцевого самоврядування на основі принципів демократизму, децентралізації, гуманізації, відкритості, поєднання інтересів держави, суспільства і громади, підзвітності та відповідальності перед населенням;
  • неефективність функціонування міліції як органу державної влади (в системі МВС) на місцях, особливо на рівні невеликих міст, селищ, сіл;
  • міліція не перетворилась на демократичний інститут, її організація та діяльність, визначені у радянські часи, кардинально не змінились у незалежній Україні, найбільше з державних структур зберігши старі традиції командно-адміністративної системи управління;
  • основні пріоритети в діяльності міліції потребують відходу від каральної функції до профілактичної, правозахисної тощо;
  • недовіра населення до ОВС, зокрема міліції;
  • неминучість розширення інституту самоуправління територіями, задоволення потреб громад і населення в усіх сферах життя насамперед органами місцевої влади;
  • незахищений і незабезпечений працівник міліції дорого обходиться державі, а безпосереднє фінансування з місцевих бюджетів та інших фондів є конкретними шляхами вирішення цієї проблеми;
  • позитивний зарубіжний і вітчизняний досвід діяльності місцевої міліції в системі місцевого самоврядування (муніципальних утворень).

2.2. Організаційно-правові засади побудови нової моделі обслуговування населення міліцією на місцевому рівні

Особливої гостроти проблема охорони громадського порядку та боротьби зі злочинністю набуває в умовах демократичних і ринкових перетворень в Україні, розбудови інститутів громадянського суспільства і правової держави. Це, зокрема, передбачає створення нових демократичних інститутів, у тому числі місцевої міліції. Загалом жодне сучасне дослідження держави, суспільства і демократії не може обійтися без поняття “громадянського суспільства”. Держава бере на себе лише ті питання організації життєдіяльності людей, які не можуть бути вирішеними самостійно окремими індивідами, на рівні їх громадських утворень.

У філософській, політологічній і правовій науці поняття громадянського суспільства найчастіше розглядається як суспільний ідеал, якому має відповідати правова держава, демократичний шлях до нього [258, с.37]. У перехідний період від тоталітарної держави, адміністративно-командної системи до демократичної правової держави та відкритого суспільства доцільним є широке визначення громадянського суспільства– спільності вільних, рівноправних людей, їх об’єднаньі асоціацій, що мають рівні можливості бути власником, взаємодіють між собою та державою в цілому на основі права і демократії, реалізуючи власні інтереси та потреби [220, с.48].

Це ширше і змістовніше поняття, ніж поняття держави, характеризується більш різноманітною сукупністю ознак і водночас є соціальним фундаментом держави та середовищем, де функціонує держава.

Інституційною основою громадянського суспільства є соціальні групи, самоврядні інституції, організації та рухи, політичні партії тощо, які формуються і функціонують на засадах відкритості та плюралізму,самоврядування. Саме від їх ефективного функціонування залежать можливості впливу громадської думки на державні інститути. Основною проблемою тут є визначення певної межі одержавлення суспільства, яка задовольняла б державу і суспільство.

У розвиненому громадянському суспільстві формується та функціонує право, сутність якого стає змістовнішою. Це не виключає потреби набуття ним за допомогою державних інституцій ряду важливих рис: чітке визначення прав та обов’язків, унормування свободи та рівності учасників громадського спілкування,спільне визнання сформульованих правил поведінки, можливість їх примусових гарантій [133, с.53-69]. Самоврядність забезпечується гарантованою нормами права можливістю виявлення ініціативи, активної поведінки, правом на прийняття оптимальних, з точки зору інтересів індивідів та їх об’єднань, рішень. Загальновизнаним вважається принцип, за яким самоврядні інститути громадянського суспільства повинні діяти в межах конституції та законів.

Водночас правові положення можуть заборонити втручання владних інститутів держави у певні відносини. Тобто, не слід абсолютизувати її роль як гаранта функціонування громадянського суспільства, а з’ясувати межі втручання держави в суспільні відносини, співвідношення централізму та децентралізації в державному регулюванні, механізми врахування інтересів різних соціальних груп населення, пріоритетів і цінностей. Адже при перевищенні таких меж держава може наблизитися до авторитарної моделі.

Отже, нормативна структура громадянського суспільства є результатом упорядкування суспільних відносин на основі правових норм. Тут на підґрунті реалізації права складаються реальні показники його соціальної ефективності.

Без сформованих інституцій і процедур, зорієнтованих на демократичний розвиток та гарантування від незаконного обмеження прав і свобод людини, громадянин не може реалізувати, захистити свої права й свободи. Коли виникають конфліктні ситуації, що перешкоджають здійсненню основних прав людини, реалізації права, є необхідність втручання органів публічної влади, насамперед державних, застосування примусових заходів для охорони та захисту прав і свобод людини.

Тому саме держава і законодавство є консолідуючими чинниками, способами забезпечення демократичних принципів, засобами попередження та вирішення протиріч. У цьому контексті цікавим є аналіз взаємозалежності суспільства, держави і законодавства, організації та функціонування органів охорони правопорядку, включаючи їх у компаративний аспект.

За власною ініціативою держава не може створити громадянське суспільство, проте може сприяти становленню його структур на демократичних засадах, умов для задоволення інтересів людини, зокрема через прийняття законів, їх реалізацію, виконання політичної, економічної, гуманітарної функцій, реформування всіх сфер життя суспільства [220, с.51]. З іншого боку, держава може перешкоджати розвитку громадянського суспільства, у тому числі через недоліки законодавства, практики його застосування, протиріччя з реальними суспільними відносинами [259, с.9]. Проявом такого дисбалансу є надмірне втручання держави у життя суспільства, тому важливо чіткозакріпити на законодавчому рівні повноваження державних органів, органів місцевого самоврядування, послаблення адміністративного тиску в суспільстві, зваженої організації відносин “особа – громадянське суспільство – держава”.

Однак саме держава є гарантом функціонування громадянського суспільства, реалізації прав, свобод, законних інтересів громадян. В Україні таке суспільство створюється в особливих умовах національного державотворення, що передбачає зміцнення державницьких засад в організації суспільної життєдіяльності, утворення нових органів влади, яких не існувало за часів СРСР.

Радикальна зміна пріоритетів соціального розвитку передбачає перехідний період протиборства різновекторних тенденцій суспільства, одна з яких спирається на вкорінені стереотипи соціально-політичного розвитку, інша зорієнтована на наближення до загальновизнаних стандартів правової демократичної державності, які, однак, недостатньо адаптовані українським суспільством [60, с.54]. Потреби розробляти особливу українську теорію громадянського суспільства немає, але, спираючись на світовий досвід, слід формувати відповідні вітчизняні інститути. Йдеться не про механічне запозичення певних інститутів, а їх еволюційне запровадження з урахуванням внутрішніх особливостей, фактору часу.

Особливого значення в сучасних умовах набуває дослідження впливу громадянського суспільства на правоохоронну систему. Сама постановка питання про необхідність реформування правоохоронної системи, елементом якої є міліція, визначається кризовою ситуацією у сфері протидії злочинності та корупції, захисті прав і свобод громадян, забезпеченні правопорядку, який би ґрунтувався на верховенстві права та виконанні його вимог, передусім, державою, її органами і посадовими особами всіх рівнів.

Вплив громадянського суспільства на правоохоронну сферу виявляється, передусім, через соціальні стандарти громадського і правового порядку та форми громадського контролю за діяльністю правоохоронних органів. Відставання правоохоронної діяльності від цих стандартів висуває концептуальні питання реформування міліції. Численні спроби тих чи інших змін у цій сфері не привели до кардинального покращання ситуації через те, що здійснювалися вони “на тактичному рівні”, без глибокого співставлення з потребами і тенденціями суспільного розвитку, орієнтації на інтереси суспільства.

Можна виділити ряд найважливіших проблем реформи правоохоронної системи у контексті розбудови громадянського суспільства:

1. Гуманізація мислення і в цілому правосвідомості працівників міліції. Труднощі цієї проблеми пов’язані з тим, що їх професійна діяльність схильна до каральних, силових методів і тому призводить до деформацій свідомості, відтворення негативного ставлення до ідеології захисту міліцією прав людини. Разом з тим, права і свободи людини – це можливо єдина, ціннісна система, здатна примирити людину з оточуючим її суспільством і державою, подолати їх взаємне відчуження. Найдієвішим концептуальним підходом до вирішення проблеми гуманізації правоохоронної діяльності є те, що умовно можна назвати “внутрішньою гуманізацією” міліцейської системи, тобто гуманізацією управлінських відносин, відносин з окремим працівником.

2. Одним із факторів, які негативно впливають на діяльність міліції у сучасних умовах, є надмірна її воєнізація, точніше, мілітаризація. Це також спадщина тоталітарної правоохоронної системи, мілітаризація якої була визначною тенденцією в радянській історії. Структурно-управлінська будова міліції за системою, наближеною до армійської, суперечить призначенню та характеру діяльності цього державного інституту, який має задовольнити соціальні потреби щодо забезпечення та захисту прав людини і правопорядку. На відміну від армійських підрозділів, загальна ефективність діяльності міліції залежить від сукупних, але самостійних зусиль окремих працівників, інакше принципова різниця полягає у тому, що акцент в управлінні діяльністю армійського підрозділу міститься в сфері організації колективних зусиль даного цілісного суб’єкта з виконання певного завдання, а в управлінні міліцейським підрозділом – у забезпеченні ефективності кожного працівника, який виконує свої функції відносно самостійно від інших.

3. Важливим питанням концептуального характеру є визначення міліції загалом і місцевої міліції зокрема. Наявність у визначенні міліції категорії “озброєний” відповідно до ст.1 Закону “Про міліцію” при зіставленні з діяльністю приводить до висновку, що міліція – учасник бойових дій, що і в професійній свідомості працівників міліції, і свідомості громадян деформує уявлення про її характер і призначення. Аналіз визначень поліції в сучасних демократичних країнах свідчить, що подібного акценту на “озброєність” немає. Суперечливим, з позицій правового підходу, є і визначення міліції як органу “виконавчої влади”, створення місцевої міліції у їх структурі. Виконання міліцією правоохоронних функцій вимагає, щоб вона діяла в інтересах не окремої гілки влади, а суспільства. З огляду на домінуючі уявлення про міліцію як інститут, що надає послуги населенню, виникає питання, що таке послуги “озброєного органу” і чи саме їх очікує громадянське суспільство?

4. Якісно нових концептуальних підходів вимагає і проблема посилення зв’язків міліції з населенням, яка насправді має зовнішню (як форма) та внутрішню (змістовну) сторони. Цей процес не обмежений у часі та вимагає досягнення таких відносин міліції з населенням, які відповідали б очікуванням населення. Використання зарубіжного досвіду, міжнародних стандартів також має відповідати чітким концептуальним підходам.

Недостатньо простої зміни назви органу чи побудови приміщень для житла і праці. Вимагає коректного вирішення проблема правового статусу, призначення та підпорядкування усієї системи органів влади, у тому числі тих, які здійснюють правоохоронні функції.

5. У цьому контексті актуальним є питання про створення місцевої міліції в системі органів місцевого самоврядування, а не в системі ОВС. Саме громадянське суспільство передбачає скорочення органів державної влади, їх бюрократизації та налагодження діяльності ефективних органів обслуговування населення.

6. Вимагає кардинальних змін система підготовки кадрів у навчальних закладах системи МВС. На нашу думку, необхідно спростити кваліфікаційні вимоги до персоналу місцевої міліції порівняно з працівниками МВС.

Отже, формування громадянського суспільства є метою суспільного розвитку, засобом всебічного забезпечення прав і свобод людини і громадянина, порядку у суспільстві. За будь-яких умов намір побудувати таке суспільство має ґрунтуватися на принципах верховенства права, пріоритету прав і свобод людини, законності перед суспільними та державними інтересами.

У сучасних умовах головними завданнями держава повинна визначати: організацію діяльності інституцій, покликаних забезпечити функціонування, порядок і добробут громадянського суспільства. Зростання злочинності висуває перед міліцією нові завдання, спонукає до перегляду стратегічних напрямів її діяльності, пошуку нових підходів в організації охорони громадського порядку та боротьби з правопорушеннями, які відповідали б сучасним тенденціям розвитку. Зробити це можливо лише в процесі реформування системи ОВС, створення ефективних підрозділів місцевої міліціїяк нової моделі обслуговування населення міліцією на місцевому рівні.

Правова база організації та діяльності місцевої міліції включає:

  1. Конституцію України, Кодекс України про адміністративні правопорушення, Бюджетний, Кримінальний, Кримінально-процесуальний кодекси тощо.
  2. Закони “Про міліцію” від 1990р., “Про місцеве самоврядування в Україні” від 1997р., “Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю” від 1993р., “Про загальну структуру і чисельність Міністерства внутрішніх справ України” від 2002р., “Про дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України” від 2006р.; “Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації”, “Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону” від 2000р., “Про місцеві державні адміністрації” від 1999р., “Про службу в органах місцевого самоврядування” від 2001р.
  3. Укази Президента України “Про затвердження комплексної програми профілактики злочинності на 2001-2005 роки” від 2000р., “Про утворення місцевої міліції” від 2001 р., “Про заходи щодо дальшого зміцнення правопорядку, охорони прав і свобод громадян” від 2002р.
  4. Постанови КМУ “Про концепцію розвитку системи МВС України” від 1996р., “Про затвердження Положення про місцеву міліцію” від 2004р.
  5. Накази МВС України“Про створення підрозділів в організації діяльності місцевої міліції” №871 від 2004р., “Про затвердження статуту патрульно-постової служби міліції України” №404 від 1994р., “Про затвердження Положення про порядок роботи зі зверненнями громадян і організації їх особистого прийому в системі МВС України” №1177 від 2004р., “Про затвердження Інструкції з оформлення матеріалів про адміністративні правопорушення” №185 від 2001р., “Про заходи щодо поліпшення взаємодії ОВС з населенням” №109 від 2003р., “Про затвердження Положення про службу дільничних інспекторів міліції в системі Міністерства внутрішніх справ України” №1212 від 2003р., “Про порядок приймання, реєстрації та розгляду в органах і підрозділах внутрішніх справ України заяв і повідомлень про злочини, що вчинені або готуються” №400 від 2004р., “Про затвердження Положення про громадського помічника дільничного інспектора міліції в сільській місцевості” №595 від 2005 р.;

– спільні накази МВС України, Служби Безпеки України, Міністерства оборони України, Міністерства юстиції України “Про взаємодію правоохоронних та інших державних органів України у боротьбі із злочинністю” від 1994р., “Про затвердження Порядку розгляду звернень та повідомлень з приводу жорстокого поводження з дітьми або реальної загрози його вчинення” № 5/34/24/11 від 2004р.;

– листи МВС України “Щодо проведення експерименту по утворенню в Україні підрозділів місцевої міліції” №3741/кв від 1995р., Харківського міського управління УМВС України в Харківській області “Щодо створення в місті Харкові підрозділів місцевої міліції” №27/32 від 1996р.

  1. Постанови Пленуму Верховного Суду “Про виконання судами України постанов Пленуму Верховного Суду України з питань запобігання злочинам та іншим правопорушенням” №4/1984 р.; “Про практику застосування судами України законодавства у справах про злочини неповнолітніх” №5/2004р.
  2. Рішення Конституційного Суду України у справі щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” (справа про місцеве самоврядування) №1-рп/2000р.
  3. Рішення виконавчого комітету Харківської міської ради народних депутатів“Про створення міського підрозділу місцевої міліції” №63 від 1996р.
  4. Міжнародні документи.

Так, на сьогодні Україна у сфері правоохоронної діяльності приєдналася до наступних міжнародно-правових документів:

  • універсальних правових актів, укладених в рамках ООН: Загальної декларації прав людини від 1948р., Міжнародного пакту про громадянські та політичні права від 1966р., Конвенції про боротьбу з незаконним обігом наркотичних та психотропних речовин від 1988р.; Конвенції про боротьбу з торгівлею людьми та експлуатацією проституції третіми особами від 1950р.; Конвенції про заходи, що направлені на заборону та попередження незаконного ввезення, вивозу та передачі права власності на культурні цінності від 1970р.; Міжнародної конвенції по боротьбі з захопленням заручників від 1979р.; Конвенції про маркування пластикових вибухових речовин з метою їх виявлення від 1991р.; Конвенції проти транснаціональної організованої злочинності від 2000р.;
  • регіональних нормативно-правових актів: Європейської конвенції про видачу злочинців від 1957р.; Європейської конвенції про взаємну правову допомогу у кримінальних справах від 1959р.; Європейської конвенції про нагляд за умовно засудженими та умовно звільненими правопорушниками від 1964р.; Європейської конвенції про контроль за придбанням та зберіганням вогнепальної зброї приватними особами від 1978р.; Європейської конвенції про боротьбу з тероризмом від 1977р.; Європейської конвенції про попередження насилля та хуліганської поведінки глядачів під час проведення спортивних заходів, зокрема, футбольних матчів від 1985р.; Конвенції про відмивання, виявлення, вилучення та конфіскацію доходів від злочинної діяльності від 1990р.

Відповідно до цих актів кожний має право брати участь в управлінні державними та суспільними справами у своїй країні безпосередньо або через вільно обраних представників, має право на свободу думки, самовираження, зібрань та асоціацій. Міжнародні норми покликані налагодити співробітництво між поліцією та законослухняними членами суспільства; розробку політики та плану дій роботи з населенням, підготовку працівників поліції, розробку програми з освіти й інформування населення, контактування з ним, доручити охорону порядку місцевим працівникам поліції, розширення участі громадськості в діяльності поліції і програмах громадської безпеки на місцевому рівні, розробку нетрадиційних стратегій і тактики діяльності з державними структурами та неурядовими організаціями.

Особлива увага у міжнародних нормах звертається на порушення прав людини поліцією, адже посадові особи з підтримання правопорядку повинні поважати й охороняти гідність людини, захищати її основні права. Правоохоронні органи підзвітні суспільству і їх посадові особи зобов’язані доповідати про порушення прав людини, забезпечити розгляд скарг приватних осіб на працівників цих органів.Із Загальної декларації прав людини від 1948р., Кодексу поведінки посадових осіб з підтримання правопорядку від 1979р. (Резолюція 34/169 ГА ООН) випливає, що здійснення прав і свобод людини підлягає лише обмеженням, встановленим законом і необхідним для поваги прав інших осіб, дотримання справедливих вимог моралі, суспільного порядку, добробуту в демократичному суспільстві.

Декларація про поліцію від 1979р. (Резолюція №690/1979 ПАРЄ) визначає основні положення діяльності правоохоронця: “Поліцейський повинен протидіяти фактам порушення закону. Коли правопорушення може безпосередньо спричинити заподіяння непоправного і серйозного збитку, він повинен негайно вдатись до заходів запобігання такого правопорушення, доповідати про ситуацію керівництву. Каральні та дисциплінарні заходи покарання не можуть бути застосовані щодо поліцейського, який відмовився виконувати незаконний наказ” [40, с.979-980].

Кодекс поведінки посадових осіб з підтримки правопорядку також зазначає, що “…посадові особи з підтримки правопорядку (призначені чи обрані) постійно виконують покладені на них законом обов’язки, слугуючи громаді і захищаючи осіб від протиправних актів відповідно до високого ступеня відповідальності, властивого їх професії” [224, с.385]. Це методологічна основа, що визначає принципові положення, характеристику міжнародних етичних і правових норм поліцейської деонтології в сучасних умовах. Функції з підтримання правопорядку та захисту громадського порядку і те, яким чином вони здійснюються, впливають на якість життя людини і суспільства. Прийняття Кодексу супроводжувалось рекомендаціями урядам розглянути питання про його використання в національному законодавстві у вигляді зводу приписів, яких необхідно дотримуватися посадовим особам з підтримання правопорядку.

Десять основних правозахисних стандартів правильної поведінки для правоохоронних органів від 1998 р. рекомендують приділяти особливу увагу дітям, людям похилого віку, жінкам, представникам меншин, проявляти співчуття та повагу до жертв злочинів, умови застосування сили, затримання й арешту.

З огляду на ратифікацію Хартії про місцеве самоврядування Ради Європи від 1985р., яка відповідно до Конституції є частиною національного законодавства України, а її дотримання – обов’язок держави, чинне законодавство про місцеве самоврядування потребує суттєвих доповнень [57].

На переконання В.М.Кампо, слід гармонізувати чинне законодавство про місцеве самоврядування на основі програми законодавчого забезпечення, передбаченої Концепцією адміністративної реформи в Україні від 1998 р., яка передбачає прийняття низки законів (про місцеві податки і збори, про місцеву міліцію тощо) [76, с.9-14; 77, с.71-82].

Отже, впровадження міжнародно-правових актів у правоохоронну діяльність можна визначити як елемент інтеграції правової системи України до європейських та міжнародних правових систем. Їх реалізація є динамічним процесом, складовими якого є тлумачення міжнародних актів, порівняльне дослідження законодавства України та міжнародних організацій, правотворчий і правозастосовчий процеси [226,с.103]. Загалом це сприятиме удосконаленню національного законодавства, приєднанню України до відповідних міжнародних угод у майбутньому, включаючи впровадження норм і механізмів попередження та боротьби зі злочинністю, охорони громадського порядку та підвищення статусу працівників міліції в законодавстві та суспільстві.

У свою чергу, Конституція України 1996 р. передбачає, що міліція як орган державної влади, здійснюючи правоохоронну діяльність, створює належні умови для реалізації громадянами їх прав, припиняє правопорушення з боку інших суб’єктів, а в ряді випадків своїми діями поновлює порушене право. За Конституцією в Україні мають існувати два рівні влади: державна і місцева, тому доцільно було б і систему ОВС відповідно реформувати, щоб влада кожного рівня наділялась повноваженнями, які вона може ефективно виконувати в інтересах свого населення.

Чинне законодавство визнає і гарантує місцеве самоврядування, наділивши його широким колом прав і можливостями у вирішенні поточних і перспективних проблем населення, в тому числі виконання функцій державної влади (забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян тощо).

Закон України “Про місцеве самоврядування” від 1997р. у ст.ст.10, 11 передбачає, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать: 1) підготовка та внесення на розгляд ради пропозицій щодо створення відповідно до закону міліції, що утримується за рахунок коштів місцевого самоврядування, вирішення питань про чисельність працівників такої міліції, витрати на їх утримання, здійснення матеріально-технічного забезпечення їх діяльності, створення для них необхідних житлово-побутових умов; 2) сприяння діяльності органів суду, прокуратури, юстиції, служби безпеки, внутрішніх справ та адвокатури (ст.38) тощо.

Згідно ст.1 Закону “Про місцеві державні адміністрації” від 1999р. державним адміністраціям делегуються відповідні повноваження районних і обласних рад. Вонизабезпечують виконання актів органів державної влади, здійснення заходів щодо охорони громадської безпеки і порядку, боротьби зі злочинністю.

Відповідно до Указу Президента України “Про утворення місцевої міліції” від2001 р. місцева міліція утворюється на базі підрозділів дорожньо-патрульної служби ДАІ, патрульно-постової служби, служби дільничних інспекторів міліції й утримується за рахунок коштів місцевого бюджету. Загальне керівництво місцевою міліцією здійснюється МВС України [211].

Однак Бюджетний кодекс України 2001 р. (ст.85) заборонив місцевим радам здійснювати витрати на правоохоронну діяльність, тобто, утримувати на свої кошти підрозділи місцевої міліції. Таким чином, центральні органи влади прагнули усунути місцеві органи влади від розбудови правоохоронних структур.

Як зазначалось, Закон України “Про загальну структуру і чисельність Міністерства внутрішніх справ України” від 2002 р. формально виділяє підрозділи місцевої міліції у структурі МВС України [167]. Проте їх правовий статус, діяльність не були регламентовані.

Відповідно до Закону “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо місцевої міліції” 2004 р. були внесені зміни до Бюджетного кодексу, законів “Про місцеве самоврядування в Україні”, “Про місцеві державні адміністрації”, “Про міліцію” і до структури міліції включена місцева міліція, а також визначено особливості статусу цього органу та його склад. На думку ряду дослідників, він приймався складно, однак здоровий глузд переміг і структура, створення якої є нагально необхідною для забезпечення громадського порядку та безпеки, має бути заснована на загальнодержавних засадах, підпорядкована МВС України як центральному органу виконавчої влади, діяльність якого впливає на національну безпеку [225, с. 52].

Як відомо, Закон “Про міліцію” передбачив можливість виділення окремого підрозділу міліції для виконання завдань забезпечення громадського порядку у відповідній територіальній громаді. Таким чином, створювались підстави для паралельного місцевого міліцейського формування, орієнтованого на охорону громадського порядку у вузькому розумінні, що підпорядковувалося б по вертикалі МВС України.

Законом 2004 р. доповнювався згаданий закон статтею 7-1 “Місцева міліція”, де зазначалося, що місцева міліція утворюється за рішенням органів місцевого самоврядування на підставі подання місцевих держадміністрацій та виконавчих органів рад, погодженого з МВС України. Однак вона втратила чинність у 2008 р. [161]. Передбачалось, що утворення місцевої міліції не обов’язкове, а є правом громад, які можуть виділяти на це кошти з місцевого бюджету. Ця норма продубльована в ч.1 п.1 Постанови КМУ “Про затвердження Положення про місцеву міліцію” №1013 від 10.08.2004 р.[177]. Наявність такої процедури призвела до того, що орган, створений для виконання рішення ради сам, або спільно з місцевою держадміністрацією, ініціює рішення, хоча повинен його виконувати.

Визначалось,що до складу місцевої міліції входять підрозділи дорожньо-патрульної служби, патрульно-постової служби, служби дільничних інспекторів, приймальники-розподільники для дітей, приймальники-розподільники для осіб, затриманих за бродяжництво, спеціальні приймальники для осіб, підданих адміністративному арешту.Крім цього, до її складу можуть входити підрозділи місцевої міліції щодо контролю за благоустроєм міста, підрозділи ветеринарної міліції з проведення карантинних ветеринарних заходів та інші підрозділи, які утворюються в установленому порядку [152; 177; 196; 215; 210].

Підрозділи місцевої міліції передбачались у складі відповідних управлінь (відділів) внутрішніх справ, виконуючи свої завдання у взаємодії з іншими підрозділами ОВС, правоохоронними органами, місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, громадськими формуваннями з охорони громадського порядку.

Згаданими нормативними актами визначено завдання місцевої міліції: забезпечення захисту життя, здоров’я, прав, свобод і законних інтересів громадян, охорони громадського порядку, боротьби зі злочинністю на відповідній території у взаємодії з іншими державними органами та органами місцевого самоврядування. Відповідно до її основних функцій належать:

  • попередження, розкриття злочинів і адміністративних правопорушень на території обслуговування;
  • забезпечення правопорядку на вулицях, площах, упарках, скверах та інших громадських місцях;
  • участь узаходах з ліквідації наслідків аварій, катастроф, стихійних лих, рятування людей;
  • надання,вмежах компетенції допомоги народним депутатам, представникам органів виконавчої влади тагромадськимформуванняму їх діяльності;
  • сприяння органам житлово-комунального господарства в забезпеченні правил благоустрою внаселених пунктах [196; 215; 209; 155; 178; 154].

Таким чином, на переконання більшості дослідників, можна визначити такі принципи діяльності місцевої міліції: законність, гуманізм, соціальна справедливість, гласність, комплексність діяльності, своєчасність і достатність заходів впливу, диференціація заходів впливу (переконання та примусу); взаємодія з органами державної влади та місцевого самоврядування, громадськими організаціями, трудовими колективами, населенням; використання міжнародних стандартів і позитивного закордонного досвіду [236, с.103].

Відповідні зміни до Бюджетного кодексу (статей 89–91) дозволили місцевим органам влади фінансувати місцеву міліцію.

Загалом деякі дослідники умовно визначали Закон 2004 р. законом про місцеву міліцію, та цей документ – не цілісний текст, а набір змін, внесених до згаданих законів [98]. Таким чином, відновлювався статус-кво, що існував ще з радянських часів: місцевим радам – місцеву міліцію. Але законами “Про Державний бюджет України та про внесення змін до деяких інших законодавчих актів України” припинено на 2005, 2006, 2007 роки чинність закону “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо місцевої міліції” від2004 р., а на 2008 рік він втратив чинність [154; 159; 160; 161].

Одна з проблем законодавчого врегулювання процесу створення місцевої міліції постала у тому, що районні в області та обласні ради не мають виконавчих органів, вони існують у районних в місті, сільських, селищних, міських радах. Тобто, місцева міліція не може створюватись на рівні району чи області. Таким чином,чи доцільний такий складний механізм заснування органів місцевої міліції?

Призначення та звільнення з посад керівників місцевої міліції, керівників відповідних структурних підрозділів та дільничних інспекторів міліції передбачалось начальниками головних управлінь, управлінь МВС України в АР Крим, областях, містах Києві та Севастополі за умови погодження таких рішень з відповідною радою. Із змісту Закону 2004 р. випливало існування двох начальників – начальника місцевої міліції та начальника міліції громадської безпеки (місцеву міліцію очолював керівник, який є заступником начальника відповідного управління (відділу) внутрішніх справ з громадської безпеки).

На нашу думку, механізм реалізації такого порядку може бути реалізований за допомогою укладання договору між вищезазначеним керівництвом та відповідною радою. Тут корисним є досвід плідної співпраці Харківської міської ради, її виконавчого комітету та УМВС України в Харківській області у створенні та діяльності міського підрозділу місцевої міліції у 1996 р.[228, с.49-55].

Згадані акти, що визначають повноваження місцевої міліції, компетенцію самоврядних органів щодо керівництва нею, залишили поза увагою. Її визначення має вирішальне значення при створенні цього органу, однак повноваження органів місцевого самоврядування із здійснення контролю за підрозділами міліції, що фінансуються з місцевого бюджету, обмежені закріпленими в Законі “Про міліцію” принципами єдиноначальності та підлеглості, внаслідок чого належний контроль за діяльністю вказаних підрозділів ускладнений, а інколи просто неможливий.

Існуюча система організації місцевих самоврядних органів дозволяє їм лише заслуховувати повідомлення керівників ОВС про їх діяльність з охорони громадського порядку на відповідній території, порушувати перед відповідними органами вищого рівня питання про звільнення з посад керівників цих органів у разі визнання їх діяльності незадовільною [196]. Тобто органи місцевого самоврядування не мають реальних засобів впливу на діючі на їх території правоохоронні формування, хоча їх безпосередня взаємодія у деяких сферах правоохоронної діяльності сприяла б захисту правопорядку на місцях і відповідала б вимогам законодавства, зокрема ст.ст. 26, 38, 43 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”. Це вказує на необхідність підпорядкування самоврядним органам місцевої міліції.

Існує ще одна проблема. Так, Законом “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо місцевої міліції” від2004р. передбачалось, що чисельність місцевої міліції визначається органом місцевого самоврядування виходячи з нормативів, затверджених МВС України. Ця норма розумілась неоднозначно: норматив чисельності, визначений МВС України, має бути обов’язково фінансований органами місцевого самоврядування, навіть тоді коли є потреба за обставин погіршення оперативної обстановки на території, враховуючи місцеві умови, збільшити чисельність співробітників. З іншого боку, норматив не є догмою, але механізм його зміни не передбачений. Крім того, при прийнятті рішень про створення відповідних підрозділів місцевої міліції депутати відповідних рад будуть висловлювати занепокоєння з приводу їх дієвого впливу на охорону громадського порядку на відповідній території (виділення коштів, погодження на призначення керівників і дільничних інспекторів, заслуховування звітів).

Наприклад, на 2004-2005 роки штатна чисельність підрозділів міліції, які підпадають під дію нормативних актів про місцеву міліцію, складала 45,7 тис. осіб. Зокрема, дорожня-патрульна служба – 12,5 тис. осіб, патрульно-постова служба – 14,4 тис., служба дільничних інспекторів міліції – 17,2 тис., приймальники-розподільники для неповнолітніх – 472 осіб, приймальники-розподільники для осіб, затриманих за бродяжництво – 883 особи, спецприймальники для осіб, підданих адмінарешту – 344 особи [253].

Стосовно фінансування місцевої міліції слід зазначити, що із змісту ст.2 Закону України “Про загальну структуру і чисельність Міністерства внутрішніх справ України” від2002р. випливає, що тільки 190500 працівників органів внутрішніх справ утримуються за рахунок Державного бюджету. Утримання решти – 133900 осіб – має відбуватися з інших джерел [167]. Ймовірно, йдеться про фінансування місцевої міліції з місцевих бюджетів. Місцеві ради за відповідними поданнями начальників місцевої міліції мають визначати обсяг і структуру фінансування місцевої міліції і, таким чином, впливати на стан охорони громадського порядку опосередковано через визначення чисельності місцевої міліції, забезпечення транспортом, озброєнням та іншими засобами.

У будь-якому випадку не може виділеними місцевою владою коштами на утримання місцевої міліції розпоряджатися начальник управління внутрішніх справ, адже тоді він на власний розсуд витрачатиме фінансово-матеріальні ресурси. Доцільно передбачити можливість визначення витрат на утримання та матеріально-технічне забезпечення діяльності місцевої міліції виходячи з нормативів не нижче середніх, надавши можливість органам самоврядування право самим вирішувати кількісну та якісну складові місцевої міліції, їх забезпечення.

Виходячи з положень, що підрозділи місцевої міліції фінансуються за рахунок місцевих бюджетів, актуальними постають питання “самооплатності” її підрозділів. Зважаючи на це, пропонуємо включити до доходів місцевих бюджетів доходи, які “заробляють” ці підрозділи при здійсненні своїх функцій (штрафи при накладенні адміністративних стягнень, внески та обов’язкові платежі при проходженні технічних оглядів у підрозділах ДАІ, місцеві податки на утримання місцевої міліції та благоустрій тощо).

Загалом Закон 2004 р. не вирішував важливі кадрові питання, використання місцевих бюджетних коштів, не передбачав розподілу рухомого та нерухомого майна.

Подібні проблеми виникають і в інших сферах взаємодії органів місцевого самоврядування з органами міліції. Наприклад, для залучення підконтрольних органам місцевого самоврядування підрозділів місцевої міліції до певних заходів фактично потрібен дозвіл керівника управління внутрішніх справ, підзвітного МВС.Лише за цих умов можна створити повноцінні інститути охорони порядку.

Можна зустріти також трактування місцевої (муніципальної) міліції як окремого підрозділу при мерії, що здійснює пропускний режим і охорону приміщення виконавчого комітету, охорону громадського порядку під час проведення масових заходів політичного та неполітичного характеру. Ці функції, зазначається, виконує особовий склад міліції і при нормальній роботі міського УВС сьогодні немає необхідності у створенні такої структури [85].

Таким чином, аргументами проти створення місцевої міліції виділимо такі:

  • відсутність економічної свободи підрозділів місцевої міліції може призвести до її залежності від місцевої влади. Це, у свою чергу, може відбитися на рівні забезпечення законності у правозастосовчій діяльності;
  • для створення місцевої міліції відсутні матеріальні передумови, багато рад не в змозі утримувати ці підрозділи;
  • іноземний досвід децентралізованих поліцейських систем свідчить, що їх організація і діяльність можливі в державах з ринковою економікою та сталими політичними процесами. Там, де таких умов немає, існують відносно централізовані системи управління поліцейським апаратом [79, с.117];
  • у державі не прийнято цілісної програми поетапного переходу до нової моделі обслуговування населення на місцевому рівні у сфері охорони громадського порядку та громадської безпеки, не завершені процеси демілітаризації міліції і децентралізації системи управління.

Але більшість науковців та деякі владні структури ідею створення місцевої міліції сприйняли позитивно. Їх аргументами стало те, що:

  • процеси децентралізації органів влади, зокрема міліції, є об’єктивною реакцією на неспроможність центральної влади забезпечити міліцію необхідними ресурсами та своєчасно враховувати умови, в яких функціонує міліція;
  • місцева міліція стане засобом максимального наближення до населення, що дозволить вирішити проблему інформаційного вакууму навколо міліції;
  • підрозділи місцевої міліції можуть піддаватися соціальному контролю, якщо будуть підзвітні органам місцевого самоврядування, отже і громадянам, які їх обрали, тобто підвищиться відповідальність міліції та якість її роботи;
  • зросте також відповідальність територіальних громад за стан та організацію охорони громадського порядку і забезпечення безпеки на відповідних територіях.

Муніципальні поліцейські формування є в більшості розвинених країн. Підходи до їх формування, структури та завдань різні, але є і спільні властивості. Практично всюди муніципальна поліція включає “зовнішню службу” – поліцію, яка займається патрулюванням, іноді до неї входять бригади кінної міліції та групи співробітників зі службово-розшуковими собаками. Є в цій системі дорожньо-транспортні відділи, відповідальні за організацію дорожнього руху та розслідування дорожньо-транспортних пригод, а також адміністративні відділи. Під контролем останніх – забезпечення реалізації на місцевому рівні законодавства про видачу ліцензій, підприємництво, про правила торгівлі тощо. У віданні муніципальної поліції перебувають служби у справах дітей і служби по боротьбі з проституцією та наркоманією. Іноді ще є підрозділи поліції, які здійснюють нагляд за правилами перебування та проживання іноземців на території, підвідомчій цим поліцейським органам [39, с. 65-67].

Отже, ідея створення місцевої міліції набула як прибічників, так і впливових супротивників, яких насторожувало ослаблення свого впливу у випадку її реалізації.

Законотворча діяльність Верховної Ради України щодо цього питання до 2003р. була обмежена двома проектами законів України “Про міліцію місцевого самоврядування” №2364 від 2002 р., внесеним народними депутатами України В.Д.Бондаренком, М.В.Карнаухом, В.М.Стретовичем, С.А.Матвієнковим, та №6104 від 2001р., внесеним народними депутатами В.Д.Бондаренком, Ю.А.Кармазіним, П.В.Мельником, І.М.Пилипчуком, С.А.Матвієнковим.

Першим визначалась міліція місцевого самоврядування як озброєний виконавчий орган представницького органу місцевого самоврядування, який утримується за рахунок коштів місцевого бюджету і створюється для забезпечення охорони прав і свобод громадян та громадського порядку на території села, селища, міста. Вона створюється та ліквідується за рішенням відповідних рад. Орган міліції місцевого самоврядування відповідальний, підзвітний та підконтрольний раді, підпорядкований відповідному голові ради та начальнику відповідного ОВС.

Кількість посад дільничних інспекторів міліції місцевого самоврядування та їх помічників для обслуговування населених пунктів у сільській місцевості визначається в залежності від стану забезпеченості громадського порядку, але не менше однієї штатної одиниці на 500 жителів [194].

На міліцію місцевого самоврядування пропонувалось покласти обов’язки, передбачені Законом України “Про міліцію”. Крім того, вона зобов’язана: здійснювати контроль за дотриманням правил благоустрою, правил санітарії, вигулу собак, за чистотою у громадських місцях; забезпечувати безпеку посадових осіб органів місцевого самоврядування; здійснювати боротьбу з адміністративними правопорушеннями; протистояти проявам порушень порядку обігу наркотичних засобів і психотропних речовин; надавати допомогу органам охорони здоров’я, що здійснюють витвереження осіб; попереджувати та припиняти прояви проституції у громадських місцях; застосовувати заходи з охорони державних символів, символів територіальної громади та пам’яток культури; заходи, передбачені рішенням відповідної ради з питань охорони громадського порядку і правил торгівлі та громадського харчування; проводити бесіди з безпритульними, жебраками, іншими особами, що перебувають у громадських місцях і потребують соціального захисту публічної влади; на договірних засадах охороняти майно підприємств, організацій, а також громадян.

Однак після прийняття постанови ВРУ “Про повернення згадуваних проектів законів України “Про міліцію місцевого самоврядування” на доопрацювання” від 2005р. їх зняли з розгляду у парламенті. Особлива увага тоді зверталась на потребу чіткого визначення назви майбутніх підрозділів (доцільною є “місцева міліція”, як передбачане законодавством, а не “міліція місцевого самоврядування”) та внесення змін до Законів “Про міліцію”, “Про місцеве самоврядування”. Заперечення викликала спроба отримати “кишенькову міліцію”, здатну вирішувати пріоритетні проблеми та забезпечувати реалізацію місцевих інтересів, залишаючи на другому плані загальнодержавні інтереси [225, с.51].

Проект Асоціації міст України “Про міліцію, яка утримується за рахунок коштів місцевого бюджету (місцеву міліцію), та міліцію місцевого самоврядування” пропонує виділити місцеву міліцію – складову частину міліції України – підрозділ міського, районного відділу (управління) МВС, який створюється сільською, селищною, міською радами або кількома радами, фінансується за рахунок місцевого бюджету та забезпечує охорону громадського порядку на території відповідного населеного пункту (кількох населених пунктів) та виконання рішень органів місцевого самоврядування. Водночас, міліція місцевого самоврядування – правоохоронний підрозділ у структурі виконавчих органів міської ради з особливими завданнями, який може створюватися відповідною міською радою, фінансується за рахунок коштів місцевого бюджету з метою виконання повноважень місцевого самоврядування щодо забезпечення на території міста законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян.

На нашу думку, недоцільно приймати такий закон, за яким різні міліцейські підрозділи дублюють функції один одного та нереальною є можливість фінансування їх з місцевого бюджету.

Враховуючи іноземний досвід реформування поліції та міліції, її децентралізацію, слід звернути увагу на розробку та прийняття законів, що передбачали б комплексний підхід до вирішення завдань, пов’язаних з формуванням місцевої міліції не в системі МВС, з урахуванням встановлення умов та порядку контролю з боку держави за реалізацією нею своїх повноважень, форм і методів їх взаємодії з ОВС України. Місцева міліція в системі місцевого самоврядування особливо необхідна на сучасному етапі, коли держава не може забезпечити комплекс засобів та фінансових ресурсів для охорони прав, свобод, інтересів громадян. Отже, територіальні громади повинні покладатися і на власні сили у забезпеченні правопорядку.

Не дивлячись на повноваження місцевих самоврядних органів щодо забезпечення законності, правопорядку, охорони прав і законних інтересів громадян і те, що правоохоронні органи державної виконавчої влади функціонують на всіх рівнях (загальнодержавному, регіональному та місцевому), гарантоване законом право органів місцевого самоврядування здійснювати правоохоронні функції реально не забезпечено. Справа в тому, що самоврядні утворення не мають відповідних органів чи посадових осіб, для яких правоохоронна функція була б основною. Без існування таких органів і посадових осіб органи місцевого самоврядування виконують правоохоронні функції лише формально, крім того, межі їх здійснення досить незначні.

На основі Закону “Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону” від 2000 р. функціонують відповідні громадські формування з обмеженими функціями у цій сфері. Однак, на нашу думку, більш ефективними могли б стати підрозділи місцевої міліції як основні органи місцевої влади у сфері охорони громадського порядку з визначеним статусом (а не громадські формування як допоміжні органи, на які покладено завдання сприяння та інформування ОВС).

Отже, сучасна система правоохоронних органів не здатна вирішити існуючі проблеми, оскільки, по-перше, органи місцевого самоврядування обмежені у здійсненні права на створення та управління міліції, що утримується за рахунок їх коштів, вирішенні питань про чисельність і забезпечення її працівників; по-друге, громадські формування з охорони громадського порядку реалізують незначну кількість правоохоронних функцій і не завжди належної якості; по-третє, паралельне існування ряду державних підрозділів, що реалізують однакові функції, не сприяють ефективному використанню державних коштів та ефективному захисту прав та інтересів населення.

Місцева міліція була передбачена в законодавстві як складова частина міліції України, орган виконавчої влади. Однак її насамперед можна визначити місцевобюджетною, яка перейшла з держбюджетного фінансування. Тобто, держава почала розвантажувати свій бюджет, перекладаючи утримання правоохоронних органів на місцеву владу [152; 177; 214].

Місцевобюджетна міліція не лише змінювала назву на місцеву, але й були спроби набути іншого юридичного статусу, при якому передбачалось посилення впливу місцевих рад. Проте основний принцип її діяльності залишався колишнім: фінансування здійснюють місцеві органи влади, а керівництво – центр в особі МВС і підпорядкованих йому органів на місцях. Однак існує в реальному житті й інший принцип – хто платить, той і визначає умови, тому можна припустити, що місцеві ради повинні мати серйозні важелі впливу на місцеву міліцію.

У свою чергу, власнемісцева (муніципальна) міліція передбачає децентралізовані правоохоронні органи місцевого самоврядування, які створюються на основі закону з метою забезпечення громадського порядку, безпеки руху, санітарії тощо в територіальних громадах.

Усе це зумовлює необхідність прийняття перспективного комплексного закону, який врегулював би питання створення та статусу місцевої міліції, яка утримується за рахунок відповідного місцевого бюджету в системі місцевого самоврядування. При цьому першочергового значення набуває законодавче визначення таких питань:

а) які підрозділи Міністерства внутрішніх справ України слід передати місцевій міліції, щоб уникнути дублювання функцій і відповідних структур;

б) порядок підпорядкованості, відповідальності, підзвітності та підконтрольності місцевої міліції органам місцевого самоврядування та характер взаємовідносин з ОВС. Відповідно який порядок призначення (обрання) на посади та звільнення працівників місцевої міліції;

в) які завдання, функції та повноваження місцевої міліції, обов’язки та права її працівників;

г) який має бути статус працівників місцевої міліції -це службовці органів місцевого самоврядування чи, частково, кадри МВС України;

д) хто та за рахунок якого бюджету здійснює підготовкутаперепідготовку працівників місцевої міліції;

е) як буде здійснюватися матеріально-технічне та фінансове забезпечення місцевої міліції.

Тобто, необхідні програмні положення, відповідні механізми їх реалізації, які сприятимуть набуттю міліцією якості органу громадянського суспільства і правової держави. Причому це повинно стати не просто зміною вивіски, а в результаті реформування зміниться соціальна природа і cутність місцевих органів правопорядку: вони орієнтуватимуться на потреби конкретних територіальних громад, стануть підконтрольні населенню. Важливо, щоб у майбутньому неможливим стало підпорядкування органам державної влади місцевої міліції з метою покладення на неї обов’язків, інколи не пов’язаних з охороною громадського порядку, що має місце сьогодні.

Результати опитування 180 практичних працівників міліціїі 200 осіб місцевого населення, здійсненого дисертантом, свідчать, що 69% місцевого населення і 77% працівників міліції підтримують ідею створення місцевої міліції в системі місцевого самоврядування.

Місцева міліція особливо необхідна на сучасному етапі державотворення, коли держава не здатна забезпечити комплекс засобів і коштів для охорони прав, свобод, законних інтересів громадян; територіальні громади повинні покладатися на власні сили, захищати себе. Однак аналізувати роботу місцевої міліції можливо лише після певного періоду її діяльності – тоді можна буде визначити оптимальну її структуру, принципи і завдання.

Висновки до розділу 2

Застосування історичного методу пізнання допомагає з’ясувати місце і роль міліції в суспільстві протягом століть. Їй завжди відводилось пріоритетне місце у виконанні правоохоронних завдань і функцій держави за будь-якого устрою, форми правління, політичного режиму. На українських землях на поліцію та органи, які здійснювали правоохоронні функції, покладались обов’язки з охорони населення від небезпеки і сприяння йому в благополучному існуванні.

Прикладом ефективної реалізації правоохоронних функцій на місцях є міста магдебурзького права, де поліцейські функції виконували війти, начальники міської варти. Розвинута система охорони громадського порядку склалась на Запорізькій Січі. Місцева поліція в царській Росії була організована в складі державної поліції, після революції в різних формах вона діяла самостійно до створення централізованих формувань. Неодноразово в історії Російської імперії, у тому числі на українських землях, повертались до інституту земської поліції, що свідчить про його ефективність. Тимчасовий уряд проголосив заміну поліції народною міліцією з виборним керівництвом, підпорядкованим органам місцевого самоуправління.

Створення земської, народної, робітничої та іншої поліції (міліції) розпочалося в містах, а згодом маєтках і селах, демонструючи необхідність захисту прав місцевого населення, охорони громадського порядку, зміцненню відповідної системи влади тощо. Народна міліція Української Центральної Ради, Директорії та ЗУНРу, варта Гетьманату та робітничо-селянська міліція радянської влади (згодом створені Радами на місцях такі озброєні формування як спеціальні загони охорони; загони порядку й охорони; охоронні дружини; робітничі та селянські дружини) виконували закони свого уряду, інколи не маючи необхідних технічних засобів, практичного досвіду у пошуках нових форм і методів роботи, нової організаційної структури, системи управління.

За часів радянської влади до системи ОВС на місцях входили губернські, повітові, міські та волосні відділи, управління виконкомів Рад, місцеві органи міліції та карного розшуку, губернські, міські та повітові відділи комунального господарства. У наступні роки – управління (відділи) внутрішніх справ виконкомів, управління (відділи) охорони громадського порядку виконкомів. У 70-80-х роках виконкоми рад народних депутатів могли утримувати на свої кошти персонал певних підрозділів міліції.

Загалом керівництво МВС не зацікавлено у кардинальному реформуванні міліції, зокрема відокремленні окремих підрозділів і передачі відповідних їх повноважень органам місцевого самоврядування, у виборах начальників місцевих (локальних) управлінь міліції (типу виборів шерифа міста або району), інших нововведень, що приведуть до демократизації системи ОВС, розширення прав місцевого самоврядування і радикального посилення їх значення серед населення.

Не дивлячись на закріплення ідеї створення місцевої міліції в правових актах України, якавизначалась складовою частиною міліції України, органом виконавчої влади, що фінансується з місцевою бюджету та комплектується кадрами у погоджені з місцевою радою ці положення не були реалізовані. Це можна, на нашу думку, пояснити невизначеністю законодавства та конкретної моделі обслуговування населення на місцевому рівні, невирішеними питаннями розмежування компетенції місцевої ради та МВС відносно організації і діяльності місцевої міліції, контролю за забезпеченням нею громадського порядку, правового та соціального статусу її працівників, відсутністю фінансування, непідготовленістю суспільства до таких змін у правоохоронній системі тощо.

Широке впровадження інституту місцевої (муніципальної) поліції в більшості країн та ефективність діяльності свідчить про необхідність її створення в Україні, що було б адекватно росту злочинності, забезпеченню громадського порядку та потреб населення.

РОЗДІЛ 3 ПЕРСПЕКТИВИ РОЗВИТКУ МІСЦЕВОЇ МІЛІЦІЇ В УКРАЇНІ

3.1. Напрями та основні проблеми діяльності місцевої міліції

Проблеми охорони громадського порядку та боротьби зі злочинністю завжди були і є актуальними для цивілізованого суспільства. Тому більшість країн світу приділяє увагу удосконаленню організації та діяльності правоохоронних органів, зокрема поліції як важливому інституту демократичного суспільства. Особливо, в умовах політичних, економічних, правових та інших реформ, актуальним є питання організації та діяльності місцевої міліції.

В Україні накопичений певний досвід функціонування підрозділів міліції, створених органами місцевого самоврядування. У містах Києві, Харкові, Сєвєродонецьку Луганської області та ряді інших у різні роки були створені підрозділи муніципальної міліції, громадські формування охорони громадського порядку [211; 261, с.282-285].

Так, місцеву міліцію у м. Києві передбачалось створити рішенням Київської міської ради від2005 року. Однак це рішення без конкретної дати і без уточнення бюджетних коштів на її утримання належним чином не врегульовано на загальнодержавному рівні.

У І півріччі 2007 р. щоденно на охорону громадського порядку та безпеки у середньому виділялось 630 працівників міліції (2006 р. – 340) [52].Також збільшення дорожньо-транспортних пригод, об’єктів охорони різних форм власності тощо свідчать про необхідність створення у столиці місцевої міліції в системі місцевого самоврядування. На сьогодні штатна чисельність підрозділів ГУ МВС України у місті Києві становить більше 4 тис. осіб, на діяльність та оплату праці яких витрачається 83,5 тисяч гривень. Водночас створення місцевої міліції за законом 2004 р. передбачало5,48 тис. працівників[143].

Загалом міський бюджет здатний утримувати власний правоохоронний орган, якого потребує міська громада (вивезення евакуатором автотранспорту, визначення місць притулку для людей без певного місця проживання, врегулювання дрібних громадських заворушень тощо), реалізуючи Програму зміцнення законності, посилення боротьби зі злочинністю у місті Києві на 2007-2011 роки [143].

У 2006 р. відділ херсонської муніципальної міліції заступив на службу і кожен житель міста міг реально оцінити діяльність цього підрозділу. Результатом їх роботи стала, насамперед, ліквідація стихійних ринків, патрулювання вулиць тощо [127].

Муніципальна міліція у Феодосії (АР Крим) створена на основі існуючої громадської організації. Її формування здійснювала спеціальна комісія, яка визначила функціональні обов’язки працівників і волонтерів. Передбачено, що муніципальна міліція складається з двох підрозділів: групи інспекторів нагляду, які слідкують за благоустроєм міста та законністю ведення комерційної діяльності, а також групи патрулювання, яка забезпечує громадський порядок. Загалом її завданнями визначена боротьба зі стихійною торгівлею, адміністративними правопорушеннями та виявлення фактів розповсюдження наркотиків. Організація муніципальної міліції, за попередніми підрахунками, обійдеться місцевому бюджету в 200 тисяч гривень [124].

У Ялті передбачено формування муніципальної міліції у складі восьми чоловік (два екіпажі на автомобілях), діяльність якої спрямована на боротьбу зі стихійною торгівлею. Однак остаточне рішення з цього питання приймається у столиці, а не як у більшості демократичних країн – на місцях[106].

Підкреслювалось про необхідність створення муніципальної міліції у Донецьку, яка фінансувалась би з обласного бюджету і була підконтрольна місцевій владі [31].

Львів – єдиний обласний центр в Україні, де тривалий час діє загін муніципальної дружини. Рішення про її створення прийнято Львівською міською радою у 1991 р. на підставі положення про діяльність добровільних народних дружин.

У структурі міської ради створили Управління муніципальної дружини Львова, частина працівників якого є державними службовцями. Відділи муніципальної дружини є у кожному з шести міських районів. Водночас дружина перебуває в оперативному підпорядкуванні міліції і під час спільних заходів її члени виконують завдання, покладені на них правоохоронцями. Управління забезпечує: охорону установ, які фінансуються з міського бюджету (будинки міської ради та районних адміністрацій, музей-заповідник, музей народної архітектури, цвинтарі та лікарні),патрулювання вулиць у центральній частині міста спільно із міліцією; контроль за несанкціонованою вуличною торгівлею та вигулом собак.

На підставі Закону України “Про участь громадян в охороні громадського порядку” Управління зареєстроване як громадська організація з охорони громадського порядку. Основним джерелом його фінансування є спеціальний фонд, джерелами якого є послуги бюро знахідок, збір за торгівлю виробами народного мистецтва, збір за паркування автотранспорту, доходи від укладених угод щодо забезпечення громадського порядку, муніципальна дружина частково фінансується за рахунок бюджетних коштівтощо. За рішенням виконкому міськради управлінню доручено погоджувати статути інших громадських формувань, які здійснюють охорону громадського порядку у місті. Зараз у Львові діє дев’ять таких формувань[128].

Загалом муніципальна дружина – допоміжна структура у підтриманні громадського порядку в місті, повноправний партнер правоохоронних органів.

У Бердянську не створювали муніципальну міліцію як окрему юридично оформлену структуру, а було укладено договір з правоохоронними органами міста (відділомДержавної служби охорони при Бердянському МВ УМВСУкраїни). 1липня 2002 р. почав офіційно функціонувати підрозділ “Муніципальна міліція” з 28 осіб. Його фінансування, забезпечення службовців спецодягом івзуттям здійснюється за рахунок коштів міського бюджету. Муніципальні міліціонери пройшли спеціальний курс навчання, отримали комплект матеріалів: Статут Бердянська, “Правила складання протоколів”, нормативи благоустрою, план стратегічного розвитку. Також вони отримали зброю, застраховані та соціально захищені.

Муніципальна міліція складається з дев’яти бригад, відповідно до кількості мікрорайонів міста, у кожнійз яких працює по три співробітники підрозділу, які,за рішенням міського голови, повиннаобійти у формі кожний дім чи квартиру, познайомитися з населенням.

Муніципальна міліціязабезпечує громадський порядок та безпеку громадян під час масових заходів, що проводяться під патронатом виконавчого комітету міської влади, фізичну охорону делегацій, які прибувають до міста, виключаючизакордонні. За період діяльності муніципальної міліції в місті Бердянську суттєво знизилися показники росту злочинності, розглянуто та вирішено скарги громадян. У кожному мікрорайоні поновлюється робота опірних пунктів, де будуть постійно працювати депутат міської ради, уповноважений мікрорайону, дільничний іпрацівник муніципальної міліції. Це надасть можливість оперативно вирішувати всі проблеми мікрорайонів [59].

Громадські формування Миколаївської області надають суттєву допомогу міліції, дільничним інспекторам. Так, у м. Южноукраїнську за підтримки місцевої влади створені та утримуються громадські пункти охорони правопорядку, у Добренській сільраді Баштанського району існує громадське формування з охорони громадського порядку, у ряді селищних рад створені певні умови для роботи громадських помічників дільничних інспекторів міліції [113].

Це сприяє зростанню рівня довіри населення до місцевої міліції, а також розробці проекту комунального обласного підприємства, де будуть закріплені згадані громадські помічники і забезпечуватись технічним оснащенням. Вони надаватимуть різні послуги населенню: допомогу дільничному, соціальні послуги (підвезти дітей до школи, хворих у лікарню тощо).

Загалом на основі Закону України “Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону” Муніципальна міліція 2000 р. функціонують більше 13 тисяч відповідних громадських формувань, що нараховують близько 362,2 тис. осіб [53, с.69]. Це міські оперативні загони дружинників (Суми), “Міська міліція” (Полтава), загони муніципальної дружини (Львів), “Щит Плюс”, “ВЕНБЕСТ” (Київ) тощо, які в основному створені за ініціативою громадян, громадських асоціацій чи організацій, місцевої влади.

Передбачені чинним законодавством громадські помічники дільничних інспекторів і громадські формування з охорони громадського порядку потребують належної підтримки з боку органів місцевої влади, насамперед, органів самоврядування. На нашу думку, їх можна умовно визначити перехідною моделлю на шляху створення місцевої міліції в системі місцевого самоврядування. Проте ефективність останньої повинні забезпечити ширший обсяг повноважень, чітко визначений статус і гарантії діяльності, довіра з боку населення, а також прозорі механізми контролю з боку органів влади та громадськості.

Отже, місцева міліція – це виконавчий орган представницького органу місцевого самоврядування, що утримується за рахунок коштів місцевого бюджету і створюється для здійснення правоохоронних функцій на території села, селища, міста (кількох населених пунктів) та виконання рішень органів місцевого самоврядування, прийнятих з питань, передбачених Законом.

Пропонуємо при її створенні передати з системи МВС України міліцію громадської безпеки з відповідними повноваженнями.

Доцільно, щоб місцева міліція створювалась і ліквідувалась за рішенням відповідних рад, була відповідальна, підзвітна і підконтрольна перед громадою, радою та відповідним сільським, селищним, міським головою.

Організаційна структура та штатна чисельність місцевої міліції визначаються положенням про місцеву міліцію, тобто затверджуюються відповідною радою (радами) за поданням її голови.

Кількість посад дільничних інспекторів, старших дільничних інспекторів місцевої міліції та їх помічників для обслуговування населених пунктів визначається не менше однієї штатної одиниці на 500 жителів.

Місцеваміліціяможе мати наступні структурні підрозділи:

  • службу дільничних інспекторів місцевої міліції;
  • патрульно-постову службу місцевої міліці;
  • сприяння органам державної автомобільної інспекції;
  • охорони об'єктів;
  • сприяння службі у справах дітей;
  • охорони і конвоювання затриманих і заарештованих за адміністративні правопорушення;
  • екологічну службу;
  • карантинну та ветеринарну службу;
  • міліції попередження правопорушень, що посягають на громадську мораль;
  • спеціальну установу для осіб, арештованих за вчинення адміністративних правопорушень;
  • почесної варти.

Можна визначити такі основнізавдання місцевої міліції:

  • охорона прав і свобод людини і громадянина, громадського порядку та безпеки на території села, селища, міста;
  • попередження та припинення злочинів та інших порушень громадського порядку;
  • захист власності від злочинних посягань, охорона підприємств, установ та організацій, а також квартир громадян на договірній основі;
  • забезпечення безпеки дорожнього руху в межах повноважень, визначених цим Законом;
  • виконання адміністративних стягнень у вигляді адміністративного арешту;
  • забезпечення громадського порядку при здійсненні контролю за додержанням правил санітарії та благоустрою на територіїсела, селища, міста;
  • контролю за охороноюдовкілля,дотриманням земельного та природоохоронного законодавства, використанням і охороною земель, інших природних ресурсів загальнодержавного та місцевого значення;
  • охорона державних символів, символів територіальної громади та пам'яток культури, природних заповідників;
  • забезпечення в межах визначених повноважень виконання загальнообов'язкових рішень органів місцевого самоврядування з питань охорони громадського порядку і правил торгівлі та громадського харчування;
  • забезпечення в порядку, встановленому законодавством, безпеки посадових осіб органів місцевого самоврядування;
  • контролю за забезпеченням громадського порядку при проведенні зборів, мітингів, маніфестацій і демонстрацій, спортивних, видовищних та інших масових заходів.
  • забезпечення громадського порядку при проведенні карантинних заходів під час епідемій та епізоотій;
  • у межах своїх повноважень прийняття участі взабезпеченні військового та надзвичайного стану;
  • сприяння установам, що надають допомогу безпритульним, жебракам, іншим особам, що потребують соціального захисту з боку публічної влади;
  • сприяння органам внутрішніх справ у виконанні покладених на них законодавством завдань.

Тобто, слід зосередити місцеву міліцію на виконанні таких основних функцій, як виконавча, адміністративна, профілактична, захисна (охоронна) [197], а також контрольної, інформаційної та виховної функцій. Як відомо, міліція здійснює різні види діяльності, але, зважаючи на завдання, структуру, функції, підпорядкованість місцевої міліції, доцільно говорити, насамперед, про форми та методи її адміністративної діяльності.

Під формою адміністративної діяльності розуміються однорідні за своїм характером і правовою природою групи адміністративних дій, за допомогою яких вони забезпечують громадський порядок, безпеку та ведуть боротьбу зі злочинністю [4, c. 8-25; 2, c. 104-109]. Характеристика форм адміністративної діяльності дає уявлення про дії міліції щодо виконання покладених на неї завдань, дозволяє з’ясувати їх правову природу, умови застосовування до них вимог. У цьому контексті істотне значення має класифікація адміністративних дій міліції відповідно до їх характеру та правової природи. Зазначені ознаки дозволяють виділити такі форми адміністративної діяльності місцевої міліції:

  1. Правові, а саме: видання нормативних актів, вчинення інших юридично значимих адміністративних дій, укладення договорів.

Індивідуальні та нормативні акти приймаються в процесі здійснення виконавчо-розпорядчої діяльності місцевої міліції, на основі та з метою виконання закону; односторонніх владних розпоряджень, спрямованих на встановлення, зміну, припинення конкретних правовідносин або що містять обов’язкові для її працівників правила з метою організації та здійснення охорони громадського порядку [236, c. 127]. У ряді випадків правові норми не можуть бути реалізовані громадянами, державними і громадськими організаціями без владних розпоряджень підрозділів місцевої міліції. Наприклад, для отримання права на керування автотранспортом потрібно пройти медичний огляд, підготовку або перепідготовку відповідно до навчальних планів і скласти теоретичний та практичний іспит у підрозділах ДАІ.

За допомогою видання актів керівники місцевої міліції керують, конкретизують права й обов’язки підпорядкованих працівників, визначають порядок діяльності, проводять розстановку кадрів, планують роботу, застосовують заходи заохочення, накладають дисциплінарні стягнення тощо.

Вчинення інших юридично значимих адміністративних дій, серед яких можна виділити дії, що за законом чи іншим нормативним актом створюють новий юридичний стан, змінюють існуючі правові відносини або виступають необхідною умовою для настання зазначених правових наслідків (службове атестування тощо). Прикладом укладення адміністративно-правового договору можна навести договір про охорону громадського порядку та майна.

2. Неправові (організаційні), серед яких виділяють

– суспільно-організаційні заходи, які здійснюються усередині апарату органа і в “зовнішній” його роботі: роз’яснювальна робота серед населення, правова пропаганда, організаційна допомога добровільним народним дружинам, участь працівників міліції в обговоренні протиправної поведінки окремих осіб на зборах колективів, службових нарадах, семінарах працівників міліції тощо [236, c. 125]. Місцева міліція застосовує роз’яснення положень чинного законодавства (Конституції, Кодексу України про адміністративні правопорушення, законів “Про міліцію”, “Про політичні парті її в Україні, “Про звернення громадян” тощо) на основі загальних знань про право. Наступним кроком повинно стати правове виховання громадян за місцем роботи, молоді – у навчальних закладах, а також проведення зустрічей керівників місцевої міліції, органів місцевого самоврядування та представників громадськості з питань правового виховання та агітації. Важливу роль тут можуть зіграти підрозділи місцевих органів влади, громадські об’єднання, ЗМІ тощо;

– вчинення організаційно-технічних і матеріальних дій, які врегульовані юридичними та технічними нормами щодо створення нормальних умов для роботи, отримання й опрацювання інформації, обліку, діловодства, адресно-довідкової роботи. Вони безпосередньо пов’язані з підготовкою та втіленням у життя актів управління і мають допоміжний характер стосовно завдань з охорони громадського порядку, для здійснення яких створені органи міліції. Вони виконуються переважно адміністративно-допоміжним персоналом міліції (секретарями, діловодами).

Діяльність міліції реалізується за допомогою цілеспрямованого впливу відповідного суб’єкта на об’єкт діяльності, різними прийомами, засобами, способами практичної реалізації її цілей, завдань і функцій. Тобто, йдеться про методи адміністративної діяльностімісцевої міліції. Їх вибір та специфіка використання певною мірою визначають реальність досягнення поставлених цілей, але, з іншого боку, методи показують, як досягається мета діяльності. Загалом методи складають найбільш активний елемент у діяльності місцевої міліції. Незалежно від змісту і спрямованості методам адміністративної діяльності властиві об’єктивна організаційна форма – вид впливу, тобто певне розпорядження (наказ, вимога, дозвіл тощо); характер впливу (безпосередній вплив, непрямий вплив за допомогою створення стимулюючих чи обмежуючих умов); спосіб впливу (одноособовий, колегіальний, колективний); часова характеристика (короткострокові і довгострокові); наявність тактичного і стратегічного характеру [64, с. 47; 236, c. 132].

Методи в діяльності місцевої міліції покликані забезпечити високу ефективність роботи працівників міліції, їх злагоджену роботу, сприяти розвитку творчої ініціативи кожного співробітника тощо. Як відомо, основними з них щодо охорони громадського порядку є переконання і примус. При цьому на першому місці виступає переконання, а потім примус – таке співвідношення методів випливає із суспільної природи нашої держави, з відповідності їх цілей і завдань інтересам людини і громадянина, великої виховної ролі переконання.

Водночас у діяльності місцевої міліції переконання і примус можуть виражатися в різних варіантах, що дає підставу для виділення певних видів методів цієї діяльності. Так, за характером керуючого впливу виділимо організаційні методи (координація, узгодження, інструктування й інші), психологічні методи (психологічне спонукання, мотивація, авторитет і інші), адміністративні й економічні методи. Усі вони повинні відповідати чинному законодавству за змістом, цілеспрямованістю й організаційною формою.

У діяльності міліції важливе значення мають адміністративні методи, що характеризуються відносинами “влади-підпорядкування”, де яскраво виражається її управлінсько-розпорядча природа. За способом впливу адміністративні методи підрозділяються: на зобов’язуючі до здійснення визначених дій; уповноважуючі робити визначені дії; заохочувальні щодо здійснення соціально корисних дій; забороняючі здійснення тих чи інших дій [6; 267, с.117-122]. Усе це не можна ототожнювати з волюнтаризмом, сваволею, адмініструванням, що, по суті, є антиподами адміністративних методів.

Обрання конкретних методів діяльності місцевої міліції та їх застосування обумовлені факторами суб’єктивного й об’єктивного характеру. Це передбачає врахування актуальних завдань, що постають перед місцевою міліцією, особливостей суб’єкта й об’єкта діяльності, характеру та специфіки життєвих ситуацій, можливості ефективного використання існуючих методів, внутрішніх і зовнішніх умов, у яких функціонує місцева міліція тощо.

Так, авторитарний підхід до обрання і застосування методів недостатньо кваліфікованим працівником міліції може призвести до негативних наслідків, до перекручування цілей адміністративної діяльності. Через це важливо, щоб суб’єкт діяльності був висококваліфікованим, відповідальним за обрання певного методу впливу. При виборі та використанні методів важливо визначити найбільш ефективні з них чи оптимальну комбінацію методів для розв’язання відповідної справи чи питання, враховувати існуючий досвід.

Переконання в діяльності місцевої міліції щодо охорони громадського порядку означає систему виховних, морально-психологічних, роз’яснювальних і заохочувальних заходів правового та неправового характеру, спрямованих на формування у громадян розуміння необхідності чіткого виконання законів та інших правових актів. Цевплив суб’єкта адміністративної діяльності міліції на об’єкт, його волю, поведінку людей, що породжує, зміцнює та розвиває свідомість, відповідає цілям і завданням діяльності, а також спонукає до усвідомленого виконання вимог такого суб’єкта [236, с.134-135].

З метою ефективного виконання завдань і функцій міліції, виконання правових норм і правозастосовчих актів, насамперед, використовуються такі заходи переконання: виховання, виявлення кращих працівників, заохочення за сумлінну працю і зразкове виконання громадського обов’язку. Отже, це спонукальні (стимулюючі) фактори забезпечення належної поведінки. Вони спрямовані на те, щоб громадяни свідомо і добровільно виконували правові норми і законні розпорядження суб’єктів адміністративної діяльності.

Переконання є засобом попередження злочинів і інших правопорушень, слугує вихованню в громадян внутрішньої потреби і стійкої звички правомірного поводження, попередження антигромадських вчинків. Тому такі основні види (заходи) переконання як моральне і правове виховання, гласна діяльність місцевої міліції, організаційно-масова робота, інструктаж персоналу і громадськості, заохочення повинні застосовуватися в діяльності місцевої міліції.

Питання державного примусу в діяльності ОВС порушувалися неодноразово представниками різних галузей права [16; 17; 89, с. 316-321; 90, с. 219-222], що пояснює різні підходи до трактування його сутності. У широкому розумінні адміністративний примус забезпечує дотримання правил поведінки, що містяться в адміністративно-правових нормах [267, с.126].На нашу думку, оптимальним є його визначення як методу вольового забезпечення поведінки громадян, посадових та юридичних осіб, що відповідає вимогам правових норм, за допомогою застосування заходів впливу, урегульованих адміністративно-правовими нормами, з метою попередження та припинення правопорушень, притягнення правопорушників до юридичної відповідальності[88, с.193-195].

Заходи адміністративного примусу в залежності від свого цільового призначення поділяються на наступні групи: адміністративно-попереджувальні заходи; адміністративно-припинювальні заходи; адміністративно-відновлювальні заходи; адміністративно-каральні заходи [267, с.128].

Застосування міліцією адміністративного примусу має свої особливості, що зумовлено її статусом у системі правоохоронних органів. Це спеціальний правоохоронний орган, який здійснює охорону громадського порядку та громадської безпеки, наділений широкими повноваженнями щодо застосування заходів адміністративного примусу, порівняно з іншими органами, для оперативного виконання своїх завдань. Застосування адміністративно-примусових заходів регулюється не тільки законами, але й спеціальними нормативними актами, зокрема відомчими.

На жаль, не існує однозначної та чіткої класифікації адміністративного примусу. Відносячи той чи інший захід до числа адміністративно-примусових, необхідно, на нашу думку, виходити з того, що він застосовується:

  • з метою охорони суспільних відносин у певній сфері;
  • для охорони правопорядку, тобто попередження чи припинення правопорушень, притягнення винних до відповідальності, як правило, адміністративної;
  • незалежно від волі суб’єкта, до якого застосовується, часто з можливістю використання для його реалізації інших примусових заходів;
  • до осіб, не підпорядкованих органу чи посадовій особі, який його використовує;
  • на основі адміністративно-правових норм.

Подальше удосконалення методів роботи місцевої міліції, безумовно, сприятиме підвищенню її ефективності.

Організаційні функції міліції реалізуються у поєднанні з їх тактичними діями, що полягають у застосуванні заснованих на законі, вироблених теорією та практикою найдоцільніших форм і методів безпосередньої охорони громадського порядку і безпеки, попередження та припинення правопорушень, забезпечення надійного захисту життя, здоров’я, прав і свобод громадян, інтересів суспільства та держави від протиправних посягань.

Поняття громадського порядку і його охорони має наукове та практичне значення, оскільки його зміст, ефективність охорони впливають на стабільність прав громадян, їх життєдіяльність, всебічне задоволення матеріальних і духовних потреб. Охорона громадського порядку включає проведення державними та іншими, в першу чергу, правоохоронними органами, у тісному зв’язку з громадськими організаціями, заходів попередження порушень, забезпечення спокою в громадських місцях, забезпечення необхідних умов для нормальної діяльності підприємств, установ, організацій, регулювання поведінки людей у межах встановлених правил, припинення протиправних посягань, притягнення винних до відповідальності [2, с.15; 107, с.104; 119,с.92-94].

Закон “Про міліцію” передбачає, що міліція охороняє та забезпечує громадський порядок, особисту безпеку громадян, захист їх прав і свобод, законних інтересів, бере участь у наданні соціальної та правової допомоги громадянам, сприяє, в межах компетенції, державним органам, підприємствам, установам та організаціям у виконанні покладених на них законом обов’язків [193; 95]. Охорона громадського порядку є пріоритетним напрямом діяльності місцевої міліції, що пов’язано з необхідністю чітко налагодженої, побудованої на наукових засадах організації роботи її працівників.

Громадський порядок як соціальне утворення у житті має різні правові форми, що зумовлює його охорону відповідними органами виконавчої влади, місцевого самоврядування тощо. У цьому зв’язку необхідна активна діяльність громадян і місцевої міліції щодо припинення таких правопорушень, як дрібне та злісне хуліганство, викрадення автомобілів, дрібні крадіжки в громадських місцях, пошкодження телефонів-автоматів, доведення неповнолітнього до стану сп’яніння. Такі дії є антисуспільними і посягають на громадський порядок, права громадян тощо. Отже, працівники місцевої міліції покликані надавати першу допомогу потерпілим від злочинів та інших правопорушень.

Найважливішою формою громадського порядку є безпека дорожнього руху. У сучасному урбанізованому світі зі зростаючим темпом розвитку автомобільного транспорту та дорожнього будівництва збільшилась загроза загибелі людей у громадських місцях (на проспектах, площах, вулицях) у результаті дорожньо-транспортних пригод. Тому особливо актуальною є проблема забезпечення нагляду за дорожнім рухом у громадських місцях. Іншою важливою формою громадського порядку є пожежна безпека в громадських місцях (кінотеатрах, стадіонах, музеях, театрах, адміністративних спорудах і житлових будинках) [107, с. 104].

Санітарно-епідеміологічне благополуччя громадян у громадських місцях – одна з традиційних і необхідних для суспільства форм прояву громадського порядку. Особливого значення вона набуває у сфері торгівлі продуктами харчування, на підприємствах м’ясної та молочної промисловості, на ринках, залізничному та водному транспорті, в дитячих установах. Значне місце серед форм громадського порядку та безпеки в умовах стихійних природних явищ (землетрусу, повені та ін.) посідає екологічна безпека громадян у громадських місцях, що регламентовані законами “Про охорону навколишнього природного середовища”, “Про тваринний світ” тощо.

Ефективність виконання завдань з охорони громадського порядку за даних умов безпосередньо залежить від оперативного стану, який існує на певний території у певний період часу [119, с. 92-94] та від правильності обрання тактики управління уповноваженими органами, появи нових, ефективніших форм організації охорони громадського порядку, забезпечення особистої безпеки громадян і громадської безпеки.

Таким чином, вУкраїні, як у будь-якій іншій державі, у процесі соціально-економічних і політичних перетворень формується громадський порядок і за цих умов його охорона єодним з найважливіших завдань.

Важливим напрямом діяльності місцевої міліції є організація запобігання та боротьба з незаконним наркообігом. Основними складовими процесу організації такої діяльності є:

- аналітична робота та її інформаційне забезпечення;

- планування відповідних заходів і контроль за їх своєчасним виконанням;

- взаємодія підрозділів місцевої міліції з іншими підрозділами, які беруть участь у боротьбі з незаконним наркообігом [263, с. 27].

Перша передбачає з’ясування рівня наркотизації у місті (районі), на окремих адміністративних територіях (зонах, мікрорайонах, дільницях). Такий аналіз може бути комплексним, наприклад, за результатами вивчення стану, структури та динаміки виявів наркотизму в цілому, за окремий період (місяць, квартал, півріччя, рік). Тут вивчається й оцінюється характеристика форм вияву наркотизму.

Планування діяльності підрозділів місцевої міліції із запобігання виявам наркотизму є важливою складовою управління процесом боротьби з незаконним наркообігом у місті (районі). Ефективне управління діяльністю підрозділів місцевої міліції на цьому напрямі потребує своєчасної, об’єктивної та повної інформації про стан наркотизму (незаконне вироблення наркосировини, розкрадання, виготовлення, придбання, зберігання, перевезення та пересилання наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів; особливості суб’єктів наркотизму, притягнутих до відповідальності), безперервного комплексного аналізу оперативної обстановки у сфері боротьби з наркотизмом, конкретного і цілеспрямованого планування заходів попереджувального характеру, своєчасного сприяння працівникам місцевої міліції у їх діяльності з попередження та припинення нових негативних тенденцій наркотизму, усунення криміногенних факторів, що сприяють наркотизму в місті чи районі.

Взаємодія місцевої міліції з іншими підрозділами із запобігання наркотизму дає можливість об’єднати зусилля, спрямувати їх на попередження, припинення та розкриття злочинів, вчинених особами, які зловживають наркотиками чи психотропами, досягнення кращих результатів у короткі строки, цілеспрямовану боротьбу з наркотизмом, уміле визначення її основних напрямів, уникнення дублювання та раціональне використання можливостей кожного підрозділу.

За різними оцінками, на Україні нелегально знаходиться близько 1,5 млн. громадян інших держав [244, с.146-148]. Злочинні угрупування, сформовані на етнічній основі, займаються контрабандою, розповсюдженням наркотичних речовин та іншою протизаконною діяльністю, погіршуючи стан правопорядку на певній території. Таке становище ускладнює проведення підрозділами місцевої міліції ефективної боротьби з нелегальною міграцією.

Згідно з наказом МВС України від 31.07.2001 р. №624 підрозділами місцевої міліції прикордонних регіонів держави створюються позаштатні групи протидії нелегальній міграції. Основними їх завданнями є: з’ясування обставин проникнення та незаконного перебування на території України груп нелегальних мігрантів; встановлення осіб нелегальних мігрантів, притягнення їх до відповідальності; виявлення організаторів незаконного переправлення іноземців через державний кордон України, вжиття відповідних заходів до осіб, причетних до нелегальної міграції; підготовка документів і забезпечення видворення іноземців з України в установленому порядку.

Широке коло державних органів та установ, серед яких чільне місце належить міліції, здійснює охорону та забезпечення прав і свобод. Конституція України як головний засіб правового регулювання діяльності міліції визначає зміст прав громадян, що мають бути забезпечені відповідними органами міліції; встановлення принципів їх діяльності (законність забезпечення охорони правопорядку, прав і свобод громадян); встановлення та закріплення основних (загальних та юридичних) гарантій здійснення прав людини. Закон “Про міліцію” визначає пріоритет прав людини у внутрішній політиці України, що передбачає належну модель взаємовідносин міліції та громадян, забезпечує баланс між обов’язками та правами міліції, правами та свободами громадянина.

У відомчих актах МВС України закріплено порядок забезпечення реалізації чинних правових норм, регламентуються та встановлюються конкретні межі діяльності підрозділів і посадових осіб міліції щодо забезпечення виконання покладених на неї завдань і обов’язків, а саме: створення умов, згідно з міжнародно-правовими принципами, для реалізації політичних прав і свобод громадян; використання працівниками міліції наданих законом прав. Зокрема, Кодекс честі працівника ОВС України визначає моральні та професійні якості працівника міліції, установлює основні правила поводження з громадянами [172].

Відповідні положення обов’язково повинні бути відображені у нормативних актах про організацію та діяльність місцевої міліції в системі самоврядування.

Потреба в охороні та захисті прав і свобод виникає, як правило, у разі їх порушення, виникнення певних перешкод на шляху до їх використання, конфліктних ситуацій при їх вирішенні тощо. В юридичній літературі часто розмежовують ці поняття: охорона прав людини охоплює заходи профілактики, що застосовуються при порушенні прав, а їх захист – це решта всіх правових заходів після правопорушення [95, с. 136-137]. Тобто, охорона та захист прав і свобод людини – це єдиний механізм їх реалізації зі спеціальними цілями та завданнями, які здійснюються примусовими заходами. Такий підхід має позитивний характер, оскільки спрямований на відокремлення профілактичних заходів від власне охоронних.

У свою чергу, механізм забезпечення міліцією прав і свобод можна визначити як самостійне явище правової системи, що є комплексом взаємопов’язаних і взаємодіючих передумов, засобів та умов, що створюють належні юридичні та фактичні можливості для повноцінного здійснення кожним своїх прав і свобод.

Відповідно, правозахисна діяльність місцевої міліції повинна бути багатоаспектною, включаючи як відновлення та забезпечення прав і свобод людини, їх охорону й захист, так і їх повагу та додержання. Захист прав і свобод людини об’єктивно зумовлює підвищену відповідальність міліції, посадових осіб, усіх її працівників перед державою, суспільством у цілому. Характерна особливість діяльності міліції у цій сфері полягає в тому, що у відносинах з окремою особою вона представляє все суспільство, а при захисті інтересів цієї особи нерідко змушена в межах, встановлених законом, вдаватися до обмеження її прав і свобод. Це випливає виключно з визнання поваги прав і свобод інших осіб, додержання вимог моралі, суспільного порядку, загального благополуччя.

Належна діяльність місцевої міліції щодо охорони, захисту та забезпечення прав і свобод людини свідчитиме не лише про її гуманізацію та демократизацію, а й про вдосконалення. Загалом вона повинна бути неупередженою, відповідати закону, потребам та інтересам людини й суспільства.

Певну проблему становить відсутність у чинному законодавстві єдиного розуміння терміну “працівник (співробітник) міліції”. Це різновид державних службовців, які виконують управлінські та правоохоронні функції, мають певний статут, здійснюють від імені та за дорученням держави виконавчо-розпорядчі повноваження.

Служба в ОВС – це публічна служба в державних органах виконавчої влади. Вона є одним з видів діяльності професійного кадрового складу системи МВС України з реалізації покладених на неї функцій держави: охорони прав і свобод громадян, забезпечення законності та правопорядку. Особливі завдання та характер службової діяльності відрізняють службу в ОВС від служби в інших органах державної влади.

Так, Д.Н. Бахрах відносить службу в ОВС до мілітаризованої державної служби (куди відносяться також військова служба, служба в податковій міліції, митних органах тощо) [21, c. 229-235].

На сьогодні правовою основою діяльності працівників міліції є Конституція, Кодекс України про адміністративні правопорушення, Кодекс законів про працю, Кримінальний кодекс, закони “Про міліцію”, “Про державну службу”, “Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів”, Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ тощо [87; 93; 163; 180; 181; 193]. Це підкреслюється і в Указі Президента “Про утворення місцевої міліції”[214], інших нормативних актах.

Основу внутріорганізаційної діяльності становить робота з особовим складом. Особи рядового та начальницького складу зобов’язані проходити службу там, де це викликано інтересами служби й обумовлено наказами прямих начальників. Їх права, обов’язки і відповідальність, що випливають з умов служби, визначаються законодавством, Присягою, статутами ОВС.

У свою чергу, служба в органах місцевого самоврядування – це принципово нове для законодавства України явище з 2001 р. Ст.38 Конституції України передбачає рівне право доступу громадян як до державної служби, так і до служби в органах місцевого самоврядування. Отже, йдеться про функціонування окремої служби в органах самоврядування, яка має певні особливості порівняно з державною службою. Є відмінності й у принципах служби, серед яких виокремлюються: поєднання місцевих і державних інтересів; дотримання прав і законних інтересів місцевого самоврядування; правової та соціальної захищеності посадових осіб місцевого самоврядування.

Правовий статус посадових осіб місцевого самоврядування визначається Конституцією, законами “Про місцеве самоврядування в Україні”, “Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів”, “Про службу в органах місцевого самоврядування” та іншими нормативними актами[196; 209].

У контексті загальнотеоретичних засад регулювання служби в органах місцевого самоврядування, розглянемо проблеми правового забезпечення служби в місцевій міліції.Її правове регулювання -це діяльність органів влади, спрямована на встановлення юридичних норм для учасників суспільних відносин, покликаних забезпечити громадський порядок, боротьбу зі злочинністю тощо.

Особовий склад місцевої міліції становлять працівники місцевої міліції на посадах, категорії яких визначаються сільською, селищною, міською радами. Це посадові особи органів місцевого самоврядування, на яких поширюється дія Закону України “Про службу в органах місцевого самоврядування”.

Її ключовою фігурою повинен стати дільничний інспектор, професійно підготовлений та наділений довірою ради, відповідальний за виконання функцій місцевої міліції на підвідомчій території.

На службу до місцевої міліції приймають на конкурсній основі громадян України, які мають повну середню, вищу освіту, необхідну фізичну підготовку та за станом здоров’я здатні виконувати покладені на місцеву міліцію завдання.

Належний рівень професійної підготовки працівників місцевої міліції передбачає організований, безперервний і цілеспрямований процес оволодіння знаннями, спеціальними уміннями й навичками, необхідними для успішного виконання оперативно-службових завдань. Чіткий розподіл їх функціональних обов’язків дозволить раціонально використовувати роботу кожного працівника та здійснювати контроль, підвищувати їх відповідальність за результати діяльності, надає можливість спеціалізуватися й удосконалювати професійну майстерність.

Внутрішній розпорядок у місцевій міліції слід встановлювати з урахуванням особливостей діяльності цих підрозділів. При змінній роботі (службі) та безперервному чергуванні встановлюється однакова тривалість денної, вечірньої та нічної зміни. Керівництво зобов’язане дбати про безпечні умови служби підлеглих, надавати їм реальні можливості для службового, культурного й морального зростання, створювати належні умови для побуту та відпочинку. Для вдосконалення діяльності місцевої міліції, підвищення ефективності роботи її працівників, виховання кадрів, стимулювання підвищення кваліфікації, ініціативності й відповідальності працівників за доручену справу доцільно проводити різні заохочувальні заходи (преміювання, нагороди тощо).

Працівники місцевої міліції повинні бути наділені всіма соціально-економічними, політичними й особистими правами та свободами, виконувати обов’язки громадян, передбачені Конституцією та іншими актами. Для охорони своїх професійних, службово-трудових, соціально-економічних прав та інтересів можуть об’єднуватися в громадські організації, які діють відповідно до законодавства.

При забезпеченні правового захисту працівників підрозділів місцевої міліції варто законодавчо закріпити наступні гарантії:

  1. Обов’язковість виконання на відповідній території всіма громадянами та посадовими особами законних вимог працівників місцевої міліції.
  2. Неприпустимість втручання в законну діяльність працівників місцевої міліції.
  3. Право на оскарження в суд будь-яких рішень, що порушують законні права й інтереси працівників підрозділів місцевої міліції.

Оскільки до правопорушників доведеться застосовувати примусові заходи, то співробітники місцевої міліції повинні мати повноваження на застосування сили та зброї. Останнє, на нашу думку, є дискусійним питанням і може бути вирішено за допомогою різних форм прямої та непрямої демократії, у тому числі на місцевому рівні.

З метою правового захисту працівників підрозділів місцевої міліції необхідно поширити на них дію ст.185 КУпАП України “Злісна непокора законному розпорядженню чи вимозі працівника міліції, члена громадського формування з охорони громадського порядку і державного кордону, військовослужбовця” [86], внести відповідні зміни. На таких працівників повинна поширюватися дія статей КК України, що передбачає відповідальність за посягання на життя співробітника правоохоронного органу (ст.348), застосування насильства у відношенні представника влади (ст.350), щодо захисту працівників місцевої міліції, які беруть участь у кримінальному судочинстві [104].

На службу до місцевої міліціїне можуть бути прийняті особи:

  • визнані в установленому законом порядку недієздатними;
  • які мають судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена і не знята у встановленому законом порядку;
  • які відповідно до законодавства позбавлені права займати посади у державних органах та їх апараті або в органах місцевого самоврядування протягом установленого терміну;
  • які у разі прийняття на службу домісцевої міліціїбудуть безпосередньо підпорядковані або підлеглі особам, що є близькими родичами чи свояками.

Працівники міліції місцевого самоврядування несуть дисциплінарну, адміністративну, матеріальну та кримінальну відповідальність згідно з чинним законодавством України. Вони не мають права належати до політичних партій, виконувати іншу оплачувану роботу, крім наукової, викладацької та творчої. Посадові особи місцевої міліції не можуть брати участі у страйках і вчиняти інші дії, що перешкоджають нормальному функціонуванню органів державної влади та місцевого самоврядування.

Важливим завданням формування професійного корпусу працівників місцевої міліції є забезпечення їх належним соціальним захистом, що виражається в законодавчому закріпленні соціальних гарантій, механізму їх забезпечення та реалізації. З урахуванням особливостей служби в місцевій міліції її працівникам, крім щорічної оплачуваної відпустки, має бути гарантовано:

  1. Обов’язкове державне страхування, відшкодування шкоди, заподіяної здоров’ю та майну у зв’язку з виконанням ними посадових обов’язків, а також обов’язкове державне соціальне страхування на випадок захворювання чи втрати працездатності в період проходження служби чи після її припинення, що наступила при виконанні посадових обов’язків.
  2. Безкоштовне медичне обслуговування його та членів родини, у тому числі після виходу на пенсію, забезпечення прав вагітних жінок, одиноких матерів і батьків.
  3. Пенсійне забезпечення працівника підрозділу місцевої міліції, а також членів його родини у випадку його смерті, що настала у зв’язку з виконанням посадових обов’язків.
  4. Захист його та членів родини від насильства, погроз, інших неправомірних дій при виконанні посадових обов’язків.

Як свідчить практика, дільничні інспектори УВС (яких не вистачає), крім прямих функціональних обов’язків, ще беруть участь у рейдах, чергуваннях тощо. Вони не спроможні якісно виконувати ряд функцій, зокрема забезпечення дотримання актів місцевого самоврядування, виконання правил благоустрою територій, дотримання чистоти, порядку і тиші, виявлення пунктів незаконного збирання металобрухту, наркодилерів, несанкціонованої торгівлі тощо. Це змушує створювати в населених пунктах місцеву міліцію [59].

Зустрічаються пропозиції, щоб “... у місцевій міліції працювали мешканці відповідного населеного пункту, де живуть його родичі, знайомі, власні діти. Тоді міліціонер знатиме, що відповідає за їх безпеку. Якщо він порушить закон, то про це знатимуть усі. Також його слід забезпечити належною заробітною платою і житлом, але за протиправні дії усе слід повернути” [80].

Як стверджують фахівці, слід ввести градацію оперативних працівників за видом навантаження: від тих, хто розкидає у поштові скриньки штрафні листівки (як у європейських країнах), працівників ДАІ, до тих, хто виїжджає зі зброєю на завдання [108].

Місцеву міліцію вдасться наблизити до населення, повніше враховувати його інтереси, традиції, встановивши взаємозалежність її посадовців від населення. На нашу думку, це може виражатись безпосередньо (прямі вибори керівників місцевої міліції) та через органи місцевого самоврядування (дільничні інспектори місцевої міліції).

Зростанню ролі місцевої міліції у боротьбі та попередженні злочинності, охороні громадського порядку сприятиме регулярна звітність її працівників і керівництва перед населенням, органами місцевого самоврядування, зустрічі з членами територіальних громад, представниками органів державної влади, ЗМІ тощо.

Отже, зі створенням місцевої міліції в системі місцевого самоврядування необхідно визначити статус працівників, проходження ними служби в місцевій міліції в законі прямої дії, що не потребує додаткових роз’яснень, інструкцій. А сформульовані з урахуванням положень загальної теорії служби концепції місцевого самоврядування, чинного законодавства, практики організації служби в правоохоронних органах України і за кордоном, висновки та пропозиції можна розглядати як основу при розробці відповідного законодавства.

Суспільні відносини постійно розвиваються, що вимагає належного та стабільного правового регулювання службових відносин у місцевій міліції. Як відомо, ефективність регулювання визначається насамперед своєчасністю прийняття, повнотою й узгодженістю правових норм. Усі службові відносини, які складаються в діяльності місцевої міліції, повинні мати системний характер, тобто бути взаємопов’язаними та взаємодоповнюючими.

Одним з важливих напрямів функціонування місцевої міліції повинна стати інформатизація, широке впровадження сучасних засобів обробки та передачі інформації, її зберігання та використання в оперативно-службовій діяльності. Особливо важливою стає необхідність в одержанні найбільш повної, достовірної інформації, оперативного аналізу ситуації, інформаційної підтримки прийняття обґрунтованих рішень і контролю за їхнім виконанням на всіх рівнях. Розгалужена мережа зовнішніх і внутрішніх інформаційних зв’язків забезпечує:

  • передачу й обмін інформацією між підрозділами міліції, місцевого самоврядування (вертикальні внутрішньосистемні, внутрішньоапаратні, зовнішньосистемні);
  • взаємний інформаційний обмін між підрозділами місцевої міліції та іншими відомствами, організаціями (горизонтальні зовнішньосистемні зв’язки);
  • інформаційний контакт з населенням (ситуаційні зовнішньосистемні зв’язки) [262, с. 43].

Із введенням у 1991р. в дію комп’ютерних технологій, перед керівництвом міліції виникло питання щодо замін застарілих картотечних обліків на оновлені комп’ютерні бази даних. Ця реструктуризація охопила всі служби та підрозділи МВС України, почали змінюватись оперативні, криміналістичні та статистичні обліки. Зараз в органах МВС України розроблено та введено в дію безліч автоматизованих, інформаційних (розрахункові, аналітико-статистичні), пошукових систем і баз даних [84, с.54]. Їх завдання полягає в тому, щоб у потрібний момент з певних джерел отримати заздалегідь систематизовану та відповідно оброблену необхідну інформацію.

Слід виділити наявність у підрозділах міліції великих масивів внутрішньосистемної інформації, пов’язаної з формуванням різних банків даних на лазерних та інших носіях. Вони мають розширену пошукову систему, систему резервного копіювання даних, стандартизований інтерфейс, що використовує спеціальні шаблони для введення нових даних. Ці бази даних призначені для запису, збереження, одержання інформації оперативними підрозділами міліції щодо:

  • осіб, які мають судимість, із зазначенням усіх обставин скоєного ними злочину, інформації про суб’єкта (біографія, відбитки пальців, фотокартка тощо);
  • знарядь злочину (з протоколом огляду, фотографіями);
  • осіб, які вчинили адміністративне правопорушення;
  • кримінальних справ, які перебувають у провадженні, припинених, закритих, переданих у суд;
  • осіб, які пропали безвісти, невпізнаних трупів;
  • організованих злочинних угруповань (їх лідерів, сфер впливу);
  • осіб, які розшукуються за вчинення злочину та володіють інформацією про вчинений злочин (злочини);
  • предметів, які були об’єктом злочину й не виявлені у процесі проведення оперативно-розшукових і слідчих заходів;
  • транспортних засобів, які перебуваютьу розшуку;
  • документів, посвідчень особи, заявлених як викрадені чи загублені;
  • осіб, які проживають на території України, із зазначенням біографічних даних, місця проживання, телефону тощо;
  • населених пунктів, транспортних магістралей, маршрутів руху транспорту, представлених у вигляді детальних інтерактивних карт населених пунктів, географічних карт території України;
  • підприємств, установ, організацій України [260, с. 63-64].

Розповсюджені автоматизовані бази даних “РВВС” (фіксується інформація про всі події, які відбуваються на території обслуговування), “ЖРЗПЗ” (до 2004 р. “КОЗП” – інформація про злочини та пригоди, які мають ознаки злочину на визначеній території), “Лицо” (інформація про доставлених, затриманих, заарештованих, раніше засуджених осіб), Національна автоматизована база даних “Автомобіль”, “Угон”, “Державний номер”, “Документ”, “Дорожньо-транспортна пригода”, “Техогляд”, “СНД-Інтерпол”, “Митниця”, “Адмінпрактика”, також є і локальні автоматизовані інформаційні системи “Штрафний майданчик”, “Арешт”, в оперативних підрозділах є також власні оперативно-розшукові та профілактичні бази даних. У дозвільній системі використовується база даних про номерний облік зброї; в паспортній службі – про втрачені паспортні документи; в міліції громадської безпеки – система обліку адміністративних правопорушень тощо [265, с. 35-36].

Більшість із них мають відповідну “вертикаль”, куди каналами електронної пошти (або через глобальну мережу Інтернет) підпорядковані підрозділи здійснюють передачу всієї накопичуваної інформації. Облік отриманої статистичної інформації здійснюється щодобово на підставі згаданих баз даних, її узагальнення здійснюється щодекадно (поточні зведення) та щомісячно (звіт за період). Кінцева облікова інформація базується лише на підставі порушених, закінчених провадженням і розглянутих у судах кримінальних справ (облік злочинів, злочинців, постраждалих, матеріальна шкода).

Звісно, усе це вимагає комплексного аналізу, за результатами якого потребують розробки основні та додаткові плани роботи, визначаються перспективні напрями діяльності, схеми взаємодії з іншими органами влади, порядок інформування про стан правопорядку на території обслуговування.

Практика свідчить, що існуючі криміналістичні та оперативні обліки не забезпечують у повному обсязі потреб суспільства. Загалом варто переосмислити систему статистичної звітності міліції, змінити критерії оцінки, удосконалити її форми згідно з міжнародними стандартами обліку та звітності, відмовитися від зайвих показників, а також врахувати це у діяльності місцевої міліції.

Очевидно, що без зазначення даних особи, яка вчинила злочин (чи підозрюється у вчиненні злочину), як і без зазначення територіально-часових характеристик пригоди чи злочину (часу, місця, способу, обстановки, засобів, знарядь тощо), неможлива попередня правильна правова оцінка протиправних діянь правопорушника, а також узагальнення й об’єктивне ведення статистичного чи криміналістичного обліків. Водночас, відсутність захищеної техніки, каналів зв’язку унеможливлюють процес ведення електронних картотек і ставлять розробників таких систем у глухий кут (програмне забезпечення без технічного впровадження у практику не має сенсу).

Детальне вивчення умов роботи дільничних інспекторів міліції, спільне обговорення проблем і шляхів їх вирішення з ученими виявило необхідність розробки проекту “Електронне робоче місце дільничного інспектора міліції”. Ця програма пройшла апробацію в окремих районних відділах внутрішніх справ м.Дніпропетровська і дала позитивні результати [265, с. 38].

Останнім часом посилюється вплив на розвиток інформаційних технологій у правоохоронній діяльності глобальної комп’ютерної мережі Інтернет, яка використовується як засіб миттєвої передачі інформації, дозволяє проводити пошук в електронних періодичних виданнях і бібліотеках, відіграє роль розповсюджувача правової інформації [44, с. 183-191]. Це обумовлено як науковою доцільністю, так і соціальними процесами в розвитку суспільства, вимогами Закону України “Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією та правоохоронними органами держави” від 19 червня 2003 р., постанови КМУ “Про порядок оприлюднення у мережах Інтернет інформації про діяльність органів виконавчої влади” №3 від 4 січня 2002 р. [158; 205].

На нашу думку, важливо належно використовувати можливості Інтернет стосовно отримання відомостей з геоінформаційних систем, насамперед, через фінансово-матеріальні ресурси та рівень підготовки працівників міліції у цій сфері. Це сприятиме швидкості, ефективності роботи міліці, втому числі, на місцевому рівні.

Таким чином, незважаючи на кризові явища в економічній і політичній системах, свідомості населення, від ефективної діяльності загальнодержавної міліції та місцевої міліції залежатиме порядок у суспільстві, захист прав, свобод і законних інтересів людини.

2.3. Перспективи взаємодії місцевої міліції з органами державної влади, місцевого самоврядування і населенням

Останнім часом одним із найактуальніших питань є взаємодія міліціі з органами державної влади, місцевого самоврядування і, насамперед, населенням. Це питання набуде ще більшого значення у зв’язку зі створенням місцевої міліції (міліції місцевого самоврядування).

Ці проблеми неодноразово аналізували зарубіжні та українські дослідники. На нашу думку, не всі аспекти взаємодії міліції на місцевому рівні, з органами державної влади, місцевого самоврядування, а також з населенням досліджені у повною мірою. Учені приділяють увагу аналізу правових засад організації та діяльності МВС, менше уваги приділяється практичній діяльності підрозділів міліції, не проводиться аналіз організаційних і матеріальних засад діяльності місцевої міліції та її взаємовідносин з органами влади та населенням.

Взаємодія підрозділів місцевої міліції з органами державної влади та місцевого самоврядування, а також з населенням – це погоджений за місцем, часом і характером комплекс певних заходів, які здійснюються з метою захисту інтересів держави, прав і свобод громадян, установ та організацій усіх форм власності від протиправних посягань, охорони громадського порядку, що містить своєчасний обмін інформацією між відповідними суб’єктами, одночасність проведення планових заходів, відповідальність і взаємний контроль [236, с. 168].

Основним суб’єктом реалізації правоохоронних функцій є держава (її органи), яка використовує різноманітні засоби та методи діяльності. Однак система функцій держави не завжди співпадає із системою державного механізму, який будується на основі принципу розподілу праці. Тому актуальним є дослідження здійснення функцій охорони громадського порядку, боротьби зі злочинністю тощо органами влади у контексті реалізації правоохоронної функції держави та удосконалення структури державного апарату, органів місцевого самоврядування тощо.

Першу групу державних суб’єктів правоохоронної функції складають правотворчі органи. Регулювання відповідних соціальних відносин здійснюють компетентні державні, інші органи, уповноважені державою на видання правових актів. Так, Верховна Рада України приймає закони, що мають найвищу юридичну силу і є базовими для правотворчої діяльності інших органів, які, у свою чергу, видають виключно підзаконні нормативні акти (укази та розпорядження Президента, розпорядження та постанови Кабінету Міністрів, накази та інструкції міністерств і відомств, рішення місцевих рад, рішення виконавчих комітетів цих рад тощо).

Законодавчий орган відіграє провідну роль у здійсненні правоохоронної функції держави, визначаючи загальні напрями та зміст роботи інших структур. Таким чином, роль законодавчої гілки у забезпеченні захисту життя, здоров’я, прав, свобод і законних інтересів громадян, охорони громадського порядку, боротьби зі злочинністю полягає в тому, що вона є:

а) засобом законодавства, що створює правові основи забезпечення правопорядку;

б) легалізує учасників суспільних відносин у якості суб’єктів права (включаючи деліктоздатність) та визначає їх правовий статус;

в) встановлює систему державних органів, що спеціалізуються на охороні правопорядку, та визначає їх компетенцію;

г) передбачає можливість, основи та види юридичної відповідальності за неправомірну поведінку осіб, що визнані державою суб’єктами права [130, с.4].

У свою чергу, працівники міліції зобов’язані надавати, у встановлених межах, допомогу народним депутатам у здійсненні їх законної діяльності, якщо їм чиниться протидія чи загрожує небезпека з боку правопорушників.

Наступну групу суб’єктів складають правозастосовчі органи. Прийнятий закон важливо реалізувати у життя, тому його впровадження покладається на розпорядчі та правоохоронні органи. Здійснюючи правоохоронну функцію у правозастосовчій діяльності, державні органи та їх посадові особи видають індивідуальні нормативно-правові акти.

У цьому зв’язку можна виділити особливу третю групу суб’єктів – правоохоронні суб’єкти в реалізації функції захисту життя, здоров’я, прав, свобод і законних інтересів громадян, охорони громадського порядку, боротьби зі злочинністю тощо. Своєю діяльністю вони значно впливають на здійснення таких функцій усіма іншими органами держави.

Більшість джерел визначають правоохоронні органи як сукупність державних органів, основою функцією яких є забезпечення законності, боротьба зі злочинністю та іншими правопорушеннями [270,с.358]. У законодавстві прямо названі правоохоронними лише Служба безпеки та Управління державної охорони України. Водночас, такі органи, як міліція та прокуратура, в законах, які визначають їх статус, не називаються правоохоронними безпосередньо. Чи не єдиним правовим актом, де міститься перелік правоохоронних органів, є закон “Про державний захист працівників суду та правоохоронних органів” (ст.2), де зазначається: “... органи прокуратури, внутрішніх справ, служби безпеки, митні органи, органи охорони державного кордону, державної податкової служби, органи й установи виконання покарань, державної контрольно-ревізійної служби, рибоохорони, державної лісової охорони, інші органи, які здійснюють правозастосовчі або правоохоронні функції” [162].

Саме на підрозділи міліції покладаються обов’язки з охорони громадської безпеки та суспільного порядку (у вузькому розумінні), а також з виконання адміністративної, профілактичної, оперативно-розшукової, кримінально-процесуальної, виконавчої та охоронної (на договірних засадах) функцій.

Однак, для досягнення результатів у одному напрямі діяльності, часто доводиться нехтувати інтересами та потребами інших напрямів. Так, залучення дільничного інспектора міліції до розкриття злочинів може покращити показники відділу внутрішніх справ у сфері боротьби зі злочинністю, але призведе до занедбання боротьби з адміністративними правопорушеннями. Не можна забувати, що значна кількість злочинів вчиняється через відсутність належної адміністративної профілактики, а вчасно не зупинені правопорушники перетворюються на злочинців. Неналежним чином організована охорона громадського порядку сьогодні суттєво впливає на реалізацію правоохоронної функції держави, що є наслідком нестачі коштів, виділених на утримання правоохоронних органів, політики держави у боротьбі та попередженні злочинності. Держава зобов’язана знайти ефективні шляхи їх вирішення – отже, існуючий підхід до організації та функціонування міліції слід докорінно змінити.

Завдання, покладені на МВС України, вимагають, насамперед, взаємодії з іншими центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, а також з відповідними органами іноземних держав, координації та контролю роботи територіальних органів МВС України, підприємств, установ, організацій, що належать до сфери управління міністерства, та вживання заходів щодо забезпечення ефективності їх роботи [175;214; 178; 169].

Працівники міліції з метою профілактичного впливу повідомляють державним органам, громадським об’єднанням, трудовим колективам і громадськості за місцем проживання особи про факти вчинення нею адміністративного правопорушення; вносять до відповідних державних органів, громадських об’єднань або службових осіб, підприємств, установ, організацій обов’язкові до розгляду подання про необхідність усунення причин і умов, що сприяють вчиненню правопорушень (ст.11 Закону “Про міліцію”) тощо.

Діяльність міліції є гласною, тобто, вона інформує органи влади, трудові колективи, громадські організації, населення та ЗМІ про свою діяльність, стан громадського порядку та заходи щодо його зміцнення. Не підлягають розголошенню відомості, що становлять державну чи службову таємницю. При виконанні службових обов’язків працівники міліції не залежать від впливу політичних, громадських об’єднань.

У свою чергу, контроль за діяльністю міліції здійснюють Кабінет Міністрів, Міністр внутрішніх справ України і, в межах своєї компетенції, ради. Згідно зі ст.26 Закону “Про міліцію” вони при цьому не втручаються в її оперативно-розшукову, кримінально-процесуальну та адміністративну діяльність [193].

ОВС покликані взаємодіяти з іншими органами виконавчої влади, зокрема, з консульською службою Міністерства закордонних справ України, відповідними підрозділами центральних і місцевих органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування. Міністерство юстиції України як центральний орган виконавчої влади несе відповідальність за розвиток і здійснення державної правової політики, підготовку законопроектів, кодифікацію та систематизацію законодавства, організаційне забезпечення діяльності правоохоронних органів, інформує про їх діяльність [176].

Особливе місце займає взаємодія підрозділів міліції з місцевими органами виконавчої влади. Так, згідно з п.2 ст.119 Конституції України, ст.ст. 2, 16, 28 Закону “Про місцеві державні адміністрації” вони здійснюють функцію загального нагляду, для реалізації якої наділяються необхідними правовими діями, а саме: правом зупинення дій або скасування відповідних актів, внесенням пропозицій в установленому законом порядку про зупинення у разі порушень нормативних актів, проведенням перевірки стану дотримання чинного законодавства, зверненням до суду з позовами тощо. Прийом громадян, представників підприємств, установ, організацій в ОВС здійснюється відповідно до розпорядку, погодженого з місцевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування [196; 197].

Органи судової влади є одними з основних суб’єктів реалізації правоохоронної функції, оскільки саме в їх діяльності яскраво проявляється стан захищеності прав і свобод громадян, охорони громадського порядку тощо. Але більшість населення суд не характеризує як орган, який неупереджено захищає права громадян, до якого слід звертатися з метою захисту своїх прав у разі вчинення неправомірних дій іншими гілками державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними чи фізичними особами. Тому вдосконалення діяльності органів судової влади є визначальним завданням держави, яке має реалізуватися у межах її правоохоронної функції.

У своїй діяльності міліція взаємодіє з органами прокуратури. Відповідно до ст.36-1 Закону “Про прокуратуру” прокуратура представляє інтереси як держави, так і громадянина в суді. Прокурор також має право на участь у провадженні у справах про адміністративні правопорушення, що свідчить про взаємодію прокурорів з посадовими особами міліції щодо забезпечення законності в справах про адміністративні правопорушення тощо [207]. А ст.27 Закону “Про міліцію” закріплює здійснення нагляду за додержанням законності в діяльності міліції Генеральним прокурором України і підлеглими йому прокурорами [193].

За законодавством функції охорони громадського порядку, захисту прав громадян та інші правоохоронні функції здійснюють також органи прикордонних військ України, адвокатура, митні органи, Служба безпеки України, органи державної податкової служби України (насамперед податкова міліція) тощо.

Як бачимо, державні правоохоронні структури виступають повноцінними суб’єктами реалізації правоохоронної функції держави. Саме вони наділені владними повноваженнями відповідно до Конституції та законів здійснювати правоохоронну діяльність у межах своєї компетенції. Участь у реалізації правоохоронної функції органів державної влади та органів місцевого самоврядування вимагає чіткого законодавчого визначення структури органів, які займаються правоохоронною діяльністю, їх завдань і повноважень, форм і методів діяльності, статусу працівників цих органів, підвищення їх кваліфікації, успішної реорганізації системи МВС.

Одним з ефективних шляхів на цьому етапі могло б стати делегування широкого кола повноважень у правоохоронній сфері самоврядним органам і забезпечення діяльності місцевої міліції в охороні громадського порядку тощо.

Як відомо, Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні”відніс до відання органів місцевого самоврядування ряд повноважень у цій сфері:

- створення міліції, що утримується за кошти місцевого самоврядування, затвердження та звільнення керівників, дільничних інспекторів цієї міліції;

- вирішення питань про чисельність працівників такої міліції, витрати на їх утримання, здійснення матеріально-технічного забезпечення їх діяльності, створення для них необхідних житлово-побутових умов;

- заслуховування повідомлень керівників ОВС про їх діяльність щодо охорони громадського порядку та боротьби зі злочинністю на відповідній території, порушення перед відповідними органами вищого рівня питання про звільнення з посади керівників цих органів при визнанні їх діяльності незадовільною;

- встановлення відповідно до законодавства правил з питань благоустрою території населеного пункту, забезпечення у ньому чистоти і порядку, торгівлі на ринках, дотримання тиші в громадських місцях, за порушення яких передбачено адміністративну відповідальність;

- прийняття у межах, визнач

ПЕРЕЛІК УМОВНИХ ПОЗНАЧЕНЬ

ВСТУП

РОЗДІЛ І. Загальні тенденції реформування органів внутрішніх справ

1.1. Еволюція ОВС в умовах здійснення політико-правових реформ в Україні

1.2. Іноземний досвід реформування поліцейських (міліцейських) органів на місцевому рівні

Висновки до розділу 1

РОЗДІЛ 2. Особливості становлення місцевої міліції в Україні

2.1. Вітчизняний досвід та передумови створення місцевої міліції на території України

2.2. Організаційно-правові засади побудови нової моделі обслуговування населення міліцією на місцевому рівні

Висновки до розділу 2

РОЗДІЛ 3. Перспективи розвитку місцевої міліції в Україні

3.1. Напрями та основні проблеми діяльності місцевої міліції

3.2. Перспективи взаємодії місцевої міліції з органами державної влади, місцевого самоврядування і населенням

Висновки до розділу 3

ВИСНОВКИ

ДОДАТКИ

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

ВСТУП

Актуальність теми дослідження. В умовах демократичних перетворень, конституційної, адміністративної реформ, реформи місцевого самоврядування невідкладним завданням є розбудова громадянського суспільства та правової держави. Це передбачає, насамперед, створення нових інститутів і реформування існуючих органів влади, покликаних забезпечити інтереси людини, держави та суспільства.

У системі державного апарату України органи внутрішніх справ (ОВС) покликані виконувати важливі завдання, що зумовлює забезпечення належної якості їх організації та діяльності, у тому числі і на місцевому рівні, набувають особливого значення. Існуюча система ОВС недостатньо вирішує проблеми впровадження нових принципів її діяльності, що пояснюється їх надмірною централізацією, бюрократизацією тощо. Це потребує суттєвих змін, які випливають зі змісту Конституції та зумовлюються прийняттям низки законів України.

Для більшості зарубіжних країн характерною є децентралізація поліції, тобто наявність муніципальної (місцевої) поліції, створеної органами місцевого самоврядування відповідних територіальних одиниць, що функціонує в межах визначених законом повноважень. Доцільність її існування обґрунтовується не лише традиціями організації влади в окремих країнах, а й необхідністю ліквідації монополії держави у галузі охорони громадського порядку, боротьби зі злочинністю, захисту прав людини і громадянина.

Сучасна практика діяльності міліції свідчить, що вирішальною умовою забезпечення нею правопорядку на певній території є, в першу чергу, врахування місцевих особливостей, чітка організація й управління силами та засобами, можливість отримання своєчасної й достовірної інформації про вчинені правопорушення, оперативного реагування на неї.

З початком демократизації суспільства, деполітизації системи МВС, з наданням більших прав місцевим органам державної влади і самоврядування в ряді населених пунктів України з’являлись підрозділи міліції, які утримувалися за рахунок коштів місцевих бюджетів, громадські формування у сфері охорони громадського порядку. Їх поява свідчить про реальне забезпечення права територіальних громад на самоврядування, можливість самостійно вирішувати питання місцевого значення, постійно та оперативно впливати на стратегію діяльності у правоохоронній сфері, виходячи з потреб населення.

Саме тому, на нашу думку, одним з перспективних напрямів є організація та діяльність пiдроздiлiв місцевої мiлiцiї, чітке визначення їх повноважень, форм і методів діяльності, принципів взаємодії з державними органами, органами місцевого самоврядування та громадськістю.

Слід зазначити, що дослідження проблем створення місцевої міліції серед численних дослідженнь системи ОВС у науковій літературі проводилися недостатньо та й вони належним чином не враховують сучасні демократичні реформи, зарубіжний і вітчизняний досвід створення таких підрозділів, перспективи їх функціонування в умовах розбудови сучасного суспільства. Відсутність відповідної монографічної літератури свідчить як про складність цих питань, так і про недостатню увагу до них з боку вчених-правознавців. Усе це зумовлює потребу проведення поглибленого дослідження актуальних питань організації та діяльності місцевої міліції.

Науково-теоретичне підґрунтя для виконання дисертаційного дослідження склали наукові праці фахівців у галузі загальної теорії держави і права, теорії управління й адміністративного, конституційного, інших галузей права: В.Б.Авер’янова, М.І.Ануфрієва, О.М.Бандурки, Д.М.Бахраха, Ю.П.Битяка, І.П.Голосніченка, Є.В.Додіна, С.Р.Ібрайбекова, Р.А.Калюжного С.В.Ківалова, Ю.В.Кідрука, А.П.Клюшніченка, В.К.Колпакова, А.Т.Комзюка, Д.П.Коренєва, Ю.Ф.Кравченка, Є.Б.Кубка, В.М.Кудрявцева, О.Є.Луньова, П.П.Михайленка, О.В.Негодченка, Є.А.Переверзєва, В.П.Пєткова, Л.Л.Попова, Ю.І.Римаренка, Є.А.Самойленка, І.С.Самощенка, А.В.Сергєєва, К.В.Сесемка, Ю.О.Тихомирова, М.Ю.Фролова, В.К.Шкарупи та ін.

Зв’язок з науковими планами, програмами, темами.Дисертаційне дослідження виконано згідно з п.п. 1.1, 1.2, 2.6, 3.1, 3.2 Пріоритетних напрямів наукових і дисертаційних досліджень, які потребують першочергового розроблення та впровадження у практичну діяльність органів внутрішніх справ, на період 2004-2009 років, затверджених наказом МВС України № 755 від 5 липня 2004р.Актуальність цього напряму досліджень обґрунтовано в Концепції адміністративної реформи в Україні (затвердженій указом Президента України від 22липня 1998р.№ 810).

Мета і завдання дослідження. Метою дослідження є визначення актуальних проблем щодо організації та діяльності міліції на місцевому рівні, всебічний аналіз чинного законодавства та наукової літератури у цій сфері, а також створення ефективної моделі функціонування місцевої міліції в системі місцевого самоврядування в Україні.

Відповідно до поставленої мети визначено такі завдання дослідження:

- визначити загальні тенденції реформування ОВС в Україні в умовах конституційної, адміністративної реформ, реформи місцевого самоврядування тощо;

- проаналізувати іноземний досвід здійснення охорони громадського порядку, боротьби зі злочинністю муніципальною (місцевою) поліцією та можливості його використання в Україні;

- узагальнити вітчизняний досвід організації міліції на місцевому рівні та обґрунтувати передумови запровадження нової моделі обслуговування населення міліцією при розбудові громадянського суспільства в Україні;

- здійснити періодизацію становлення інституту місцевої міліції на території України;

- проаналізувати положення нормативних актів України, міжнародних документів щодо організації та діяльності місцевої міліції, статусу її персоналу;

- з’ясувати основні форми, методи та напрями діяльності місцевої міліції;

- визначити перспективи взаємодії місцевої міліції з органами державної влади, місцевого самоврядування і населенням;

- сформулювати пропозиції щодо визначення основних напрямів подальшого удосконалення нормативно-правового регулювання організації та діяльності місцевої міліції в Україні та практики його застосування.

Об’єктом дисертаційного дослідженняє суспільні відносини у сфері організації та діяльності місцевої міліції, реформування органів державної влади та місцевого самоврядування.

Предмет дослідження – особливості становлення місцевої міліції в умовах реформування ОВС в Україні.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертаціїє сукупність методів і прийомів наукового пізнання. У роботі використовуютьсяз вимог загально-філософського діалектичного методу (розділ 1, підрозділ 1.1), а також пов’язаного з ним ряду загальнонаукових і спеціально-наукових методів. Так, досліджувати питання організації та діяльності місцевої міліції неможливо без системного методу (розділ 1, підрозділи 1.2, 1.3; розділ 2, підрозділ 2.1), використання формально-юридичного (розділ 1, підрозділ 1.1; розділ 2, підрозділ 2.1, 2.3), порівняльно-правового (розділ 1, підрозділ 1.2, 1.3), структурно-функціонального (розділ 1, підрозділ 1.1; розділ 2), історико-правовогометодів (розділ 1, підрозділи 1.1, 1.3), анкетування й опитування (розділ 2, підрозділи 2.2, 2.3), аналізу і синтезу(розділ 1, розділ 2), що дало змогу проаналізувати відповідну нормативно-правову базу та процес реформування ОВС, місцевого самоврядування в Україні, встановити їх основні тенденції, напрями і закономірності, а також форми, методи і напрями діяльності підрозділів місцевої міліції.

Метод прогнозування дав можливість сформулювати деякі рекомендації з удосконалення правових актів (розділ1, підрозділ1.1; розділ2, підрозділи2.1, 2.3), конкретно-соціологічний (документальний, спостереження, вивчення документів, статистичний) метод – доказово ілюструвати теоретичні висновки і положення дисертації (розділ1, розділ2).

Нормативною основою роботи є Конституція України, міжнародно-правові акти, закони України, акти Президента України та Кабінету Міністрів України, а також відомчі нормативно-правові акти‚ які регулюють питання діяльності підрозділів місцевої міліції щодо охорони громадського порядку тощо. Інформаційну та емпіричну основу дослідження становлять також політико-правова публіцистика, довідкові видання, відповідні статистичні матеріали, які характеризують діяльність підрозділів місцевої міліції.

Емпіричну базу дослідження склали опитування 180 практичних працівників міліціїі 200 осіб місцевого населення, зокрема, анкетуванням щодо проблем удосконалення організації та діяльності ОВС, перспектив створення місцевої міліції в системі місцевого самоврядування. Крім того, дисертантом використовувалися інформаційні, статистичні й аналітичні матеріали МВС України щодо адміністративної діяльності міліції громадської безпеки.

Наукова новизнаодержаних результатів роботи полягає у тому, що вона є однією з перших спроб комплексного дослідження становлення місцевої міліції в умовах демократичних реформ в Україні. До основних наукових положень, у яких відображено новизну дослідження, можна віднести насамперед такі:

уперше:

  • обґрунтовано необхідність і передумовистворення місцевої міліції в системі місцевого самоврядування при розбудові громадянського суспільства в Україні: реорганізація органів державної влади та місцевого самоврядування, розширення інституту самоуправління, децентралізація влади, належна якість обслуговування населення, а також їх співпраця,безпосереднє фінансування з місцевих бюджетів та інших фондів;
  • запропоновано періодизацію процесу становлення інституту місцевої міліції в сучасній Україні: перехідний період від радянської міліції до міліції незалежної України (1990-1996 роки); експерименти у 1996-2003 роках щодо запровадження місцевої міліції та спроби на нормативно-правовому рівні передбачити можливість її створення; правове забезпечення функціонування місцевої міліції (закон “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо місцевої міліції” 2004 р., Положення про місцеву міліцію, затверджене постановою КМУ 2004 р.), запровадження місцевої міліції в системі ОВС та в системі місцевого самоврядування (2004-2007 роки);завершення реформи місцевого самоврядування, адміністративно-територіального устрою, внесення відповідних змін до Конституції Українита визначення оптимальної моделі місцевої міліції (з 2008 р.). Для кожного з цих періодів характерні певні здобутки і негативні наслідки;
  • доведено, що визначення оптимальної моделі місцевої міліції в системі самоврядування можливе після внесення змін і доповнень до Конституції та інших актів щодо системи місцевого самоврядування, адміністративно-територіального устрою, закону про міліцію тощо;
  • розроблено проект Закону України “Про місцеву міліцію” (на підставі аналізу організації діяльності місцевої (муніципальної) міліції (поліції) країн Європи та з урахуванням національних особливостей);

удосконалено:

  • правову основу організації та діяльності місцевої міліції в Українішляхом внесення пропозицій щодо змін і доповнень чинного законодавства, прийняття окремого комплексного закону відповідно до міжнародних стандартів у цій сфері;
  • сформульовано поняттямісцевої міліції як виконавчого органу представницького органу місцевого самоврядування, що утримується за рахунок коштів місцевого бюджету і створюється для здійснення правоохоронних функцій на території села, селища, міста (кількох населених пунктів) та виконання рішень органів місцевого самоврядування;
  • відмінності між місцевою міліцією (в системі місцевого самоврядування) і місцевобюджетною міліцією (в системі МВС), працівники підрозділів якої знаходяться у штаті МВС, не перебувають у прямому підпорядкуванні місцевих рад, покликані забезпечувати фінансування міліції голова виконкому не може віддавати їм накази, призначати на посади або присвоювати звання;
  • завдання місцевої міліції, що орієнтовані на забезпечення громадського порядку і безпеки, охорони прав і свобод людини, боротьбу з торгівлею у невстановлених місцях, порушеннями порядку обігу наркотичних засобів і психотропних речовин; неправильним паркуванням автомобілів, безквитковим проїздом у громадському транспорті, самовільним захопленням земельних ділянок, бродяжництвом, дитячою безпритульністю, попередження протиправних діянь тощо.
  • правовий статус працівників місцевої міліції як один з головних чинників формування системи матеріально-технічних, соціальних гарантій функціонування, їх позитивного іміджу та підвищення авторитету. Цьому сприятиме виокремлення спеціальної служби в органах місцевого самоврядування із внесенням певних змін до чинного законодавства;
  • механізм запровадження самостійного інституту в системі місцевого самоврядування з широкими повноваженнями, що зумовлює виведення відповідних підрозділів з підпорядкування МВС і передачу територіальним громадам, їх самоврядним органам, перерозподіл функцій і повноважень кримінальної міліції, міліції громадської безпеки, інших органів з охорони громадського порядку і забезпечення громадської безпеки, захисту прав і свобод людини, боротьби і попередження злочинності;
  • Закон України “Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону” шляхом доповнення ст.1 визначенням громадського формування з охорони правопорядку у широкому розумінні; видів правоохоронної діяльності, які можуть виконувати громадяни, не перебуваючи у членстві громадських формувань; доповнення переліку завдань громадських формувань правоохоронної спрямованості (ст.9); можливості самостійної участі членів громадських формувань правоохоронної спрямованості у забезпеченні громадського порядку (п.1 ст.10).

набули подальшого розвитку:

  • основні напрями та пріоритети реформування ОВС на сучасному етапі: удосконалення організаційної структури, підвищення якості роботи та професіоналізму, відкритість і співпраця з населенням, захист прав та інтересів людини тощо. Загалом міліція України належним чином ще не перетворилась на демократичний інститут,найбільше з державних органів зберігає традиції командно-адміністративної системи управління, тому потребує реорганізації в принципово інший за своєю суттю, принципами і формами діяльності орган, відходу від каральної функції до профілактичної і правозахисної, децентралізації відповідних повноважень тощо;
  • дослідження дворівневої структури міліції в іноземних державах: державний озброєний орган виконавчої влади та муніципальні органи охорони громадського порядку (муніципальна міліція), які на місцевому рівні паралельно функціонують за умов розмежування повноважень, контролю та взаємодії. Цікавою для України є практика створення місцевої міліції, яка структурно входить до департаменту поліції у складі МВС, але підпорядкована органам місцевого самоврядування (у Латвії, Естонії та Молдові), затвердження на посади керівників місцевої поліції мером або через обрання міськими радами, громадами (США, Великобританія), цільові програми співробітництва з іншими органами влади та населенням;
  • вивчення особливостейстановлення міліції як важливого інституту охорони громадського порядку, боротьби зі злочинністю, захисту прав та інтересів громадян на місцевому рівні в різні історичні періоди України: народної, земської, селянської, робітничої міліції тощо.Прикладом ефективної реалізації правоохоронних функцій на місцях стали також міста магдебурзького права, розвинута система охорони громадського порядку Запорізької Січі, місцева поліція в історії Російської імперії, міліція у період радянської влади;
  • форми (суспільно-організаційні заходи; організаційно-технічні та матеріальні дії; індивідуальні й нормативні акти управління тощо), методи (переконання і примус: організаційні, психологічні, економічні, зобов'язуючі, заохочувальні, забороняючі), а також напрями діяльності місцевої міліції;
  • пропозиції щодо ліквідації правових та інших перешкод, які існують в Україні,розширення повноважень органів місцевого самоврядування у правоохоронній сфері, належного їм матеріально-фінансового забезпечення, що сприятимуть утвердженню демократичних принципів у житті суспільства;
  • форми взаємодії підрозділів місцевої міліції з органами державної влади, місцевого самоврядування та населенням, перспективи налагодження їх партнерських відносин, нових форм співробітництва і взаємного контролю.

Теоретичне та практичне значення одержаних результатів полягає, передусім, у тому, що вони дають можливість визначити зміст конкретних заходів щодо покращання форм і методів роботи міліції, усунути прорахунки, які виникають у її діяльності в умовах проведення адміністративної реформи. Зокрема, сформульованіположення, висновки, рекомендації можуть використовуватись:

– у науково-дослідній сфері– для подальшого вивчення та вдосконалення структури і системи ОВС, органів місцевого самоврядування, організації та функціонування місцевої міліції;

– у законотворчій діяльності– під час розробки і вдосконалення нормативно-правового й організаційного забезпечення діяльності місцевої міліції в системі місцевого самоврядування;

– у навчальному процесі– для підготовки навчально-методичних матеріалів, підручників і навчальних посібників для магістрів, слухачів і курсантів вищих навчальних закладів, для підвищення кваліфікації практичних працівників міліції, проведення занять з дисциплін “Адміністративне право”, “Адміністративна діяльність”, “Адміністративна відповідальність” (КНУВС, акт впровадження від 12.05.2007 р.);

у практичній діяльності– під час проведення організаційно-практичних заходів щодо забезпечення громадського порядку в окремих населених пунктах працівниками міліції. Результати дослідження використовуються у практичній діяльності ГУ МВС у Київській області (акт впровадження від 25.05.2007 р.)

Апробація результатів дослідження.Основні положення дисертації оприлюднені у доповідях на Всеукраїнській науковій конференції “Другі юридичні читання” в НПУ ім. М.П.Драгоманова (Київ, 18.05.2005 р.), круглому столі “Розвиток місцевого самоврядування в Україні: правовий моніторинг і правова політика” в Юридичній академії МВС (Дніпропетровськ, 19.04.2005 р.), науковій конференції “Правоохоронна діяльність: теорія, практика і навчання” КЮІ МВС (Київ, 14.05.2005 р.), ХII науково-практичній конференції “Проблеми державотворення і захисту прав людини в Україні” (Львів, 9-10.02.2006 р.), “Актуальні проблеми тлумачення і застосування юридичних норм”, присвяченій пам’яті П.О.Недбайла (Львів, 28-29.03.2008 р.). Результати дослідження обговорювалися на засіданнях кафедри адміністративного права та управління в ОВС Навчально-наукового інституту підготовки кадрів громадської безпеки та психологічної служби КНУВС, міжкафедральному семінарі в КНУВС.

Публікації. Основні положення дисертації відображені автором у 5 наукових статтях, опублікованих у фахових виданнях, і 4-х тезах виступів на науково-практичних конференціях.

РОЗДІЛ ІЗАГАЛЬНІ ТЕНДЕНЦІЇ РЕФОРМУВАННЯ ОРГАНІВ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

Еволюція ОВС в умовах здійснення політико-правових реформ в Україні

Незалежна Україна потребує якісно нової політичної, економічної, правової систем на демократичних, планомірних засадах. Саме на це і спрямовано здійснення конституційної, парламентської, адміністративної, судово-правової та інших реформ. Вони зумовлюють одночасне реформування трьох процесів: правотворчості, правореалізації та охорони права з метою забезпечення розвитку громадянського суспільства.

У цьому контексті актуальним є реформування сучасної системи ОВС, органів місцевого самоврядування та інших органів правової держави і демократичного суспільства, покликаних забезпечувати права й інтереси людини та громадянина. На нашу думку, найбільш ефективним є створення якісно нової моделі обслуговування населення – місцевої міліції.

Це є підставою для розгортання цілого напряму досліджень у суспільних науках. Сучасна вітчизняна наука не стоїть осторонь актуальних проблем демократичних перетворень, реформування органів державної влади, системи органів місцевого самоврядування, створення підрозділів місцевої міліції, їх законодавчого забезпечення та функціонування в Україні. Так, численним теоретичним і практичним проблемам організації та діяльності правоохоронних органів, зокрема, системи ОВС, присвячені наукові праці М.І.Ануфрієва, О.М.Бандурки, О.К.Безсмертного, І.П.Голосніченка, Р.А.Калюжного, Ю.Ф.Кравченка, А.Т.Комзюка, Я.Ю.Кондратьєва, В.П.Пєткова та інші.

Також актуальні проблеми реформування ОВС, у тому числі на місцевому рівні, знайшли відповідне відображення у наукових працях вчених В.Б.Авер’янова, Є.А.Афоніна, Ю.П.Битяка, А.С.Васильєва, В.М.Кампо, С.В.Ківалова, Є.М.Моісеєва, Н.Р.Нижник, М.П.Орзіха, О.І.Остапенка, А.О.Селіванова, К.В.Сесемка, В.Д.Сущенка, В.Я.Тація, М.М.Тищенка, Ю.С.Шемшученка, В.К.Шкарупи, О.Н.Ярмиша та інших. Їх наукові розробки стали теоретичною основою для визначення головних напрямів ОВС, їх цілей та завдань.

Належна увага питанням створення підрозділів поліції (міліції), їх реформуванню приділяється зарубіжними дослідниками Б.Верфом, А.Джонгманом, Ч.Різонзом, Т.Фельтесом, П.Судгейтом, К.Мерфі, А.Хабибуліним, Р.Трояновичем, Г.Райтом, Н.Менінгом, Г.Бернаром, А.Шмідом, М.Ямамото й іншими.

Поряд з наявною іноземною літературою (науковою, аналітичною, монографічною тощо) щодо організації та діяльності підрозділів місцевої міліції, їх наукового обґрунтування, в Україні можна відзначити ряд дисертаційних досліджень (А.П.Головіна, Ю.В.Кідрука, А.В.Сергєєва, К.В.Сесемка), наукових статей і поодиноких інформаційно-аналітичних матеріалів, які з’явились лише останнім часом. Наприклад, одними з перших досліджень у цій сфері є праці Ю.В.Кідрука та К.В.Сесемка, присвячені вирішенню основних проблем, пов’язаних із створенням і діяльністю місцевої (муніципальної) міліції в Україні [81; 238]. У свою чергу, А.В.Сергєєв аналізує організаційно-правові засади діяльності підрозділів місцевої міліції щодо охорони громадського порядку, проте розглядає їх у структурі органів державної влади і не враховує зміни останніх років у правовій системі України [236].

Залишаються недостатньо вивченими питання створення правової бази щодо організації підрозділів місцевої міліції як якісно нової моделі обслуговування населення на місцевому рівні, механізмів її реалізації, форм, методів і напрямів її діяльності, можливостей використання позитивного зарубіжного та вітчизняного досвіду тощо. Тому це дисертаційне дослідження є спробою узагальнення існуючого досвіду організації та діяльності місцевої міліції, визначення основних форм і напрямів її діяльності, співробітництва з органами державної влади, місцевого самоврядування і населенням в умовах здійснення демократичних реформ, розбудови громадянського суспільства.

Здійснюються політико-правові реформи нерівномірно, часом без певної програми дій – конституційна та муніципальна (реформа місцевого самоврядування) розпочалися ще до 1991р., судово-правова та конституційна реформи відбуваються на основі відповідних концепцій, затверджених Верховною Радою України, тоді як в основі муніципальної реформи –окремі політичні рішення. Однак серед концептуальних підходів виділяють адміністративну реформу, а вже її напрями – адміністративно-територіальну реформу, реформу місцевого самоврядування тощо [22;75; 78]. У здійсненні демократичних перетворень зацікавлені всі верстви українського суспільства, однак успіх матимуть при проведенні зверху й активній підтримці знизу. Без цього противники радикальних реформ можуть загальмувати їх і вдатися до контрреформ, що вже мало місце у практиці зарубіжних країн.

Сучасні реформи висувають проблему спроможності права і законодавства здійснювати соціальні зміни у суспільстві, юридичної інтерпретації та контролю, законності, гарантії права і захисту населення. Їх результат полягає у тому, щоб домогтися відповідності правової системи та умов її функціонування тим перетворенням, що відбуваються в Україні і закріплені Конституцією.

Конституційна реформа є головною серед політико-правових реформ, бо від неї значно залежить успіх інших. Вона стала очевидною з проголошенням Декларації про державний суверенітет України 1990р., але, як свідчить досвід, питання про конституційну реформу дуже складне: деякі політики і вчені зводять його до прийняття нової Конституції, інші – як нової Конституції, так і заснування нових конституційних інститутів; є й такі, які відносять узгодження з новою Конституцією всього чинного законодавства, подальше її удосконалення, внесення до неї змін і доповнень [78, с.15; 155]. Кожна позиція базується на певних аргументах, а ідеальним варіантом мала би бути концепція конституційної реформи, що охоплювала б усі згадані позиції, надавши їм планомірності, можливість поділу на певні етапи, визначення основних законопроектів.

На розгляді у Верховній Раді України знаходиться проект Закону про внесення змін до Конституції України стосовно місцевого самоврядування. Однак, на нашу думку, процес удосконалення Конституції на цьому не зупиниться. Тривала конституційна реформа негативно позначилася на ході усіх перетворень, а деякі протиріччя існують і сьогодні. Після 1996 р. конституційна проблема не зникла, а зазнала певної трансформації, свідченням чого є узгодження системи українського законодавства; набуття Конституцією чинності (прийняття конституційних законів); налагодження та дієвість механізму реалізації прав і свобод людини як найвищої соціальної цінності. І попереду ще клопітка конституційно-правова робота, заходи з підвищення правової культури і правосвідомості тощо.

Адміністративна реформа також має на меті вдосконалення адміністративного апарату, запровадження чіткої вертикалі ефективної виконавчої влади, зниження рівня її бюрократизації, корумпованості чиновників тощо.

Ця реформа, розпочавшись 1994р., постала на науковому і державному рівні (Концепція адміністративної реформи в Україні, проекти Концепції реформи адміністративного права України, Кодексу загальних правил адміністративних процедур). Відповідно до Концепції адміністративної реформи в Україні –це вид політико-правової реформи, яка здійснюється у сфері виконавчої влади і стосується як її організаційної структури, функцій, кадрового забезпечення, так і взаємовідносин з місцевим самоврядуванням [188].

Отже, адміністративна реформа має здійснюватись у кількох напрямах:

  1. Формування нових інститутів та інструментів здійснення державного управління, на основі принципів децентралізації і відповідальності, професіоналізму; поліпшення матеріально-технічного забезпечення, а також ліквідації недемократичних і забюрократизованих інститутів.
  2. Забезпечення гарантій прав і свобод громадян від свавілля чиновників (право на відшкодування шкоди, завданої неналежним адмініструванням тощо).
  3. Створення системи законодавства, яка гарантувала б ефективне здійснення адміністративним апаратом державних функцій, його перехід від тоталітарних до переважно правових методів і форм діяльності.
  4. Наукове та інформаційне забезпечення системи державного управління, формування механізмів моніторингу її функціонування [186].
  5. Використання позитивного досвіду адміністративних реформ у зарубіжних країнах, досвіду реформування адміністративного апарату у вітчизняній історії.

Концепція передбачає поетапне здійснення адміністративної реформи (три її етапи), не встановлюючи будь-яких її часових меж, обмежившись вказівкою на те, що ця реформа розрахована на відносно тривалий період її реалізації. На всіх етапах реформи передбачається вживати заходів щодо її законодавчого, кадрового, наукового й інформаційного забезпечення, зміцнення та поновлення фінансово-економічних основ державного управління.

Проте, на нашу думку, тривалість різних етапів повинні бути все ж таки встановлені, оскільки в протилежному випадку реформа може здійснюватися невідомо як довго [25, с.11-12]. В умовах перехідного суспільства є небезпека, що адміністративна реформа може проводитися методами, які розходитимуться з її цілями і завданнями, особливо, якщо не будуть здійснюватися економічні реформи – стимул широкомасштабних правових реформ, як і навпаки.

Реформування кожної з гілок адміністративного апарату (центральних органів виконавчої влади, місцевої адміністрації, адміністрації державних підприємств та організацій) має особливості. Високими повинні бути вимоги до професіоналізму державних службовців усіх рівнів, наприклад, при їх атестації тощо. Загалом важливою вимогою є етичність взаємовідносин учасників адміністративних процедур, презумпція правомірності дій і вимог суб’єктів звернення, формування системи управління, близької до потреб людини.

З 1991р. указами Президента України вносилися зміни до назви, структури та функцій органів виконавчої влади, здійснювався складний процес трансформування з однієї структури до іншої (1992-1994рр. інститут Представників Президента в областях і районах, згодом – інститут державних адміністрацій, наміри їх ліквідації) [189; 197; 214]. На нашу думку, доцільно делегувати органам місцевого самоврядування управлінські функції у деяких сферах, зокрема, вони повинні володіти ними у сферах соціально-культурного та соціально-економічного розвитку на місцях тощо.

У результаті здійснення адміністративної реформи в Україні передбачається поступове формування раціонального механізму державного управління, який дозволить зміцнити та підвищити ефективність виконавчої влади, поглибити її взаємодію з органами місцевого самоврядування. Удосконалена система виконавчої влади позитивно вплине на хід і наслідки проведення інших радикальних перетворень у суспільстві, насамперед, економічних, особливо з тих питань, де велике значення мають методи та форми державного регулювання і контролю. Безумовно, фактори політико-правового розвитку, фінансово-економічних можливостей держави здатні внести суттєві корективи в процес реформування, темпи проведення відповідних заходів.

Реформа місцевого самоврядування розпочалася 1990р. прийняттям Закону про місцеві Ради народних депутатів Української РСР і місцеве самоврядування. Він фактично реалізував ідею “влада Радам”, яка призвела до суверенізації Рад. Хаос, породжений такою самоврядністю місцевих Рад, зумовив ужиття відповідних заходіворганами законодавчої та виконавчої влади [198].

Законом про місцеві Ради, місцеве і регіональне самоврядування 1992р. вони були обмежені здійсненням функцій місцевого та регіонального самоврядування, а державні функції передавалися Представникам Президента України в областях і районах, містах Києві та Севастополі. Повернення місцевим Радам повновладдя 1994р. означало контрреформу в питаннях місцевої влади.

У свою чергу, Конституція України 1996 р. утвердила лише політико-правові передумови створення системи місцевого самоврядування, покладаючи регулювання більшості питань його організації та діяльності на поточне законодавство. Тим самим залишено простір для вдосконалення інститутів самоврядування згідно з потребами суспільства і держави на конкретному етапі.

Результатом цієї реформи є становлення ефективної системи місцевого самоврядування в населених пунктах (територіальних колективах), децентралізація влади на рівні областей, АР Крим, соціально-економічних об’єднань, межі та зміст яких не повинні порушувати державний устрій України.

Національне законодавство не дає чіткого формулювання функцій місцевого самоврядування, як це визначено Європейською хартією місцевого самоврядування: підтримка місцевої демократії, забезпечення права громадян на участь в управлінні державними справами на місцевому рівні та надання послуг місцевому населенню [57]. Тому постає питання – наскільки реально правові норми України, що відтворюють конституційні принципи організації і функціонування місцевого самоврядування, забезпечуватимуть реалізацію цих функцій і що треба зробити, аби наповнити їх реальним змістом?

Аналізуючи чинне законодавство України, не можна не помітити, що проблема розмежування повноважень між органами виконавчої влади та місцевого самоврядування розв’язана не на користь територіальних громад й органів, які вони представляють. Законодавче регулювання делегованих повноважень районних і обласних рад відповідним місцевим державним адміністраціям, навпаки, характеризується правовою невизначеністю.

На сучасному етапі розвиток місцевого самоврядування стримується через об’єктивні фактори (відсутність належної матеріально-фінансової бази тощо) і внаслідок суб’єктивних причин (через суперечливі підходи у розумінні природи і завдань місцевого самоврядування), що не може не впливати на вибір пріоритетів і напрямів його реформування. Ці розбіжності відображені в Конституції та Законі “Про місцеве самоврядування в Україні”, у діях різних гілок влади [93; 196]. Перспектива реформи місцевого самоврядування досить складна, оскільки її реалізація потребує внесення змін до Конституції, що безумовно є тривалим процесом.

Основними напрямами муніципальної реформи визнаються удосконалення адміністративно-територіального устрою та поділу, визначення статусу адміністративно-територіальних одиниць, населених пунктів; визначення меж населених пунктів; удосконалення системи муніципального (комунального) управління шляхом об’єднання органів місцевого самоврядування, вдосконалення структури і штатів виконавчих органів місцевого самоврядування; становлення місцевої міліції в системі місцевого самоврядування; визначення міст та інших населених пунктів як полігонів муніципальної реформи; створення цілісної системи підготовки та підвищення кваліфікації муніципальних службовців; організаційне та правове забезпечення муніципальної реформи.

Тобто, щоб змінити обидві складові державного устрою: систему територіального устрою і систему територіальної організації влади – в державі необхіднаадміністративно-територіальна реформа. Вона реалізується з 1998р. на основі Концепції адміністративної реформи в Україні [188] та передбачаєпоступове вирішення низки проблем адміністративно-управлінського, територіально-функціонального та фінансово-економічного значення.

Очевидно, що адміністративно-територіальна (територіальна) реформа зумовлює інші реформи: адміністративну, коли змінюються повноваження органів влади різних рівнів; муніципальну (реформу місцевого самоврядування) і конституційну, адже розширюється компетецнія самоврядування, ресурси для їх реалізації тощо [188;78; 75, с.130-136].

Система адміністративно-територіального устрою України (АТУ) сформувалася за радянської владина тоталітарних засадах командно-адміністративної системи управління при відсутності самостійної методології.Існуюча територіальна організація влади не відповідає засадам ринкової економіки, демократичному принципу народовладдя та європейській інтеграції. Адже вона характеризується високим ступенем централізації влади по лінії уряд-область-район-сільрада (міська рада, селищна рада) та позбавленням представницьких органів на місцях можливості здійснювати ефективну політику в інтересах людини, тобто надавати громадянам доступні якісні послуги. Адміністративний поділ не враховує принципів економічної доцільності, призводячи до соціально-економічних та територіальних диспропорцій [22].

Головний урок, що випливає з аналізу радянських реформ, на нашу думку, полягає в тому, що у реформуванні важливі величина регіонів їх конфігурації, але реформи результатів не досягнуть, якщо при цьому не виявлено розуміння самодостатності, специфічних інтересів і не забезпечено їх реального самоврядування.

Сучасний поділ України на адміністративно-територіальні одиниці здійснювався за принципом пропорційності території та населення. Сильною його стороною є принцип рівності більшості адміністративно-територіальних одиниць. Нині тільки АР Крим, міста Київ і Севастополь як міста загальнодержавного значення є одиницями з особливим статусом. Рівний статус решти адміністративно-територіальних одиниць в Україні є позитивним фактором єдності цих одиниць та унітарності держави.

До проблемних питань АТУ відносять: розташування на території міст інших міст, а також сіл, селищ як окремих адміністративно-територіальних одиниць; існування серед них таких категорій, як селище міського типу, сільрада, селищна та міська рада; відсутність чітких критеріїв для утворення районів, районів у містах приналежність населених пунктів до категорій сіл, селищ, міст; відсутність відповідних картографічних матеріалів, невинесення їх у натурі тощо[8,с.56-58].

Відсутність закону “Про адміністративно-територіальний устрій” зумовлює невизначеність статусу адміністративно-територіальної одиниці в Україні. На нашу думку, він має зумовлюватися принципом визначення її кордонів (територіальний, національний, історичний, пропорційний, змішаний); структурою та повноваженнями органів державної влади й місцевого самоврядування на території адміністративно-територіальної одиниці; принципом формування її представницьких і виконавчих органів (виборність чи призначення посадових осіб усіх органів влади); наявністю власності, підпорядкованої органам адміністративно-територіальної одиниці; структурою бюджету (співвідношенням використання державного та місцевих бюджетів).

На думку В.Нудельмана, збереження існуючого АТУ унеможливлює здійснення сучасної регіональної політики та розкриття потенціалу місцевого самоврядування [135].

Такожпрактично не можутьбути реалізовані положення Конституції України (зокрема, ст.132). Якщо з її нормами порівняти існуючу схему адміністративно-територіального устрою, можна виявити суперечності. Вони випливають із зафіксованих у Конституції двох типів адміністративних одиниць: населених пунктів як адміністративних одиниць (міста, селища, села) і власне адміністративних одиниць окружного типу (область, район). Недосконала структура областей, визначена ще союзним центром, породжує високу міграцію населення, а відсутність в адміністративно-територіальному устрої найнижчого базового рівня ускладнює процес конституювання територіальних громад.

Таким чином, згадані політико-правові реформи загалом передбачають істотний перелік змін і вдосконалень існуючої системи органів державної влади та місцевого самоврядування.

На нашу думку, доцільно зупинитися на аспектах реформування виконавчої влади. Одним з органів центральної виконавчої влади є МВС України. Система його органів та установ забезпечує державно-владний характер діяльності, спрямована на забезпечення державної влади, організацію та дотримання правопорядку тощо.

Нові умови життєдіяльності ОВС України потребують перегляду як їх місця та ролі в суспільстві, так і шляхів реформування з метою найбільш ефективного вирішення оперативно-службових завдань.

Основними документами, що визначають шляхи реформування ОВС України, проведення адміністративної реформи в системі МВС, стали: Концепція розвитку системи Міністерства внутрішніх справ, схвалена постановою КМУ № 456 від 1996р.; розпорядження МВС України “Про створення Комісії Міністерства з питань реформування системи МВС України” №10 від 9 січня 2007р.; План заходів з реформування системи МВС України від 1 лютого 2007 р. тощо[94; 175; 212].

Аналіз проблем у системі ОВС і визначення перспектив її вдосконалення слід здійснювати, починаючи з нормативних актів у цій сфері. Зокрема, у Положенні про Міністерство внутрішніх справ України, затвердженому Указом Президента України 2000 р., зазначено, що МВС України реалізує державну політику в галузі захисту прав і свобод громадян, інтересів суспільства і держави від протиправних посягань, організовує і координує діяльність органів внутрішніх справ у боротьбі зі злочинністю, охорону громадського порядку і забезпечення громадської безпеки[175].

З Положення про Міністерство випливає, що система його:

  • централізована, ієрархічна, озброєна;
  • ґрунтується на принципах єдиноначальності, вертикальної підпорядкованості, особистої відповідальності;
  • побудована переважно в межах лінійно-функціонального типу організаційної структури;
  • не має інших джерел фінансування, крім державного бюджету;
  • містить як первинні, основні структурні ланки, посади трьох видів: працівників міліції, військовослужбовців і допоміжного персоналу, який не має військових та спеціальних звань.

Згадані Концепція та Положення про МВС України – це пов’язані між собою нормативні акти, які визначають початок і мету реформування МВС України, принципи й основні напрями удосконалення та розвитку системи МВС [94]. Важливим питанням залишається зміна його внутрішньої організації та засад діяльності керівних працівників [188, с.33-76].

Своєрідністю сучасного етапу розвитку ОВС є підвищення вимогливості до якості їх роботи, посилення громадського контролю з боку громадян, об’єднань громадян, ЗМІ за діяльністю міліції [158], пошук нових джерел фінансування. Забезпечення принципів громадянського суспільства, правової держави залежить від спроможності органів державної влади на всіх рівнях забезпечити принцип обмеження виконавчої влади правами та свободами громадян [61, с.214]. Багаторічне нехтування ними, у тому числі й ОВС, створило в суспільстві атмосферу недовіри до заходів міліції із встановлення рівноправних стосунків з громадянами, суть яких виражена поняттям партнерських стосунків.

Іншою особливістю, яка спонукає до удосконалення правової основи, управління й організаційної побудови ОВС, є необхідність своєчасного приведення системи МВС України до міжнародних стандартів правозахисної та правоохоронної діяльності (Європейська конвенція про захист прав людини й основних свобод, Мінімальні стандартні правила поводження з ув’язненими тощо). Інститути і механізми, які в країнах складалися, удосконалювалися протягом століть, ми зобов’язані створити за значно коротший термін. При цьому необхідно використовувати іноземний досвід, але не копіювати його, зважаючи на національну ментальність, історію, певний власний досвід.

З цього приводу була запропонована Програма розвитку партнерських відносин між міліцією та населенням і Програма “Народ і міліція – партнери” [91, с.931-932]. Їх головною метою є досягнення відносин партнерства між населенням і міліцією України для ефективного подолання антисуспільних явищ, усунення причин та умов вчинення суспільно небезпечних діянь, профілактики правопорушень, забезпечення надійного захисту особи, суспільства і держави від протиправних посягань.

Як бачимо, правова система в Україні потребує докорінних змін гуманітарної спрямованості, щоб домогтися ефективного управління й організаційної побудови ОВС, які будують рівноправні стосунки з громадянами. Зокрема, при ГУ МВС та УМВС України передбачено створення Громадських рад з питань забезпечення прав людини як консультативно-дорадчих органів, які надають консультативно-методичну допомогу в реалізації МВС України завдань з дотримання прав людини, здійснення громадського контролю за дотриманням прав людини та діяльністю ОВС. Їх метою також є зміцнення законності, підвищення правової культури та свідомості працівників міліції і населення, покращення взаємодії з громадськими правозахисними організаціями [145]. Зростає цінність створення незалежних механізмів захисту прав і законних інтересів людини і громадянина.

Отже, перспективним, але недостатньо розробленим напрямом є вивчення та використання позитивного досвіду, пов’язаного зі створенням нової системи міліції. Слід враховувати, що поліцейські відомства в зарубіжних країнах існують і діють в умовах, які суттєво відрізняються від тих, що складаються в Україні. Тому необхідно виділити відмінності, які потрібно враховувати при порівняльному аналізі шляхів, способів, форм і методів реформування:

1. Відмінності в правових системах держав, традицій правозастосовної діяльності породжують відмінності не лише у формах і методах діяльності міліції (поліції), але й у структурі, чисельності її апарату, обсязі компетенції тієї чи іншої служби.

Наприклад, у поліцейській системі США патрульний поліцейський вирішує широке коло питань від надання допомоги при пологах і розбирання з сімейними бешкетниками до затримання озброєного вуличного грабіжника або притягнення до відповідальності водія за перевищення швидкості чи неправильне паркування [40, с.979; 140; 142].

2. Відмінності в рівні, стані та динаміці злочинності, що проявляються в різній завантаженості поліцейського персоналу. У розвинутих країнах ця завантаженість значно нижча.

3. Відмінності в рівні культури, освіти, професійної підготовки поліцейського персоналу, а також у рівнях оплати праці, гарантій соціального захисту та пов’язаних з цим соціально-психологічних наслідків для членів професійного товариства поліцейських [262, с. 30-31].

Якщо з урахуванням перелічених факторів порівняти результати діяльності ОВС України та поліцейських систем розвинутих держав, очевидні ті переваги, які надають, насамперед, високий рівень оплати праці персоналу, матеріального, технічного і фінансового забезпечення. Cтосовно рівня професіоналізму працівників, підготовки до виконання найскладніших оперативно-службових завдань, ефективності діяльності ОВС України в цілому, то тут немає суттєвих відмінностей з відомими поліцейськими системами світу [102; 64, с.196-201]. Також у процесі реформування в Україні важливо зосередити зусилля на організації роботи з підвищення авторитету міліції серед населення, підвищення довіри до неї, особливо на місцевому рівні.

Поряд з використанням позитивного зарубіжного досвіду в ході реформування ОВС слід врахувати позитивний і негативний досвід попередніх адміністративних реформ як у Радянському Союзі, так і в інших країнах.

Так, у 60-70 роки ОВС були наділені, зокрема, такими функціями: попереднє слідство, гласний адміністративний нагляд, нагляд за умовно засудженими та умовно звільненими особами, які працювали на будівництві народного господарства. Був значно розширений обсяг їх діяльності в галузі профілактики правопорушень. У цей період відбувалося відокремлення лінійних органів на різних видах транспорту, створення паралельних структур, ліквідація загальнодержавного МВС, створення Міністерств (управлінь) охорони громадського порядку замість республіканських міністерств та обласних управліннь внутрішніх справ. У цьому напрямі розпочався штучний процес зміни функцій ОВС [262, с. 32]. Найбільшої шкоди розвитку цієї системи завдали перетворення, пов’язані з роздрібненням функцій, розростанням апарату міністерства та інших органів, які виконували переважно управлінські функції.

До позитивних явищ, за часів існування Радянського Союзу, належить формування місцевої міліції, що утримується за рахунок коштів місцевих бюджетів (обласного, міського чи районного). Виконкоми місцевих Рад у 1989-1990 роках почали виділяти зі своїх бюджетних і позабюджетних фондів кошти спочатку на додаткову оплату праці працівників міліції, а потім і на утримання додаткової чисельності міліції [262, с. 32-33].

Це особливо важливо в умовах децентралізації управління та розвитку місцевого самоврядування, коли відбувається суттєве розширення прав територіальних громад, інших органів самоврядування. Незважаючи на доступність експериментальної перевірки нових управлінських механізмів, такі заходи застосовуються рідко.

Отже, подальше підвищення ефективності боротьби зі злочинністю та забезпечення правопорядку потребує вдосконалення системи управління міліцією, забезпечення належного співвідношення функцій МВС і підпорядкованих йому органів, підрозділів. Найкращим чином структури системи управління будуть побудовані тоді, коли вони безпосередньо відповідатимуть за реальні результати роботи. Ефективність таких систем можлива за умови відсутності “зайвих” ланок та врахування об’єктивних потреб в існуванні кожної управлінської ланки.

Сучасна система управління ОВС створена за територіальним принципом. Її найвищим органом є МВС, яке залишається переобтяженим украй централізованими функціями. На нашу думку, більшість з них потребують делегування іншим органам, належного громадського контролю тощо.

При вдосконаленні структури будь-якої управлінської системи необхідний критичний аналіз існуючої організації (підрозділів, зв’язків, напрямів функціонування). Внесення змін до системи ОВС у зв’язку зі зміною їх функцій в умовах реформування повинно супроводжуватися, насамперед, відповідним науковим обґрунтовуванням.

Таким чином, під час реформування МВС доведеться створити ефективно діючу управлінську систему, що спроможна вирішувати оперативно-службові завдання будь-якої складності за міжнародними стандартами й користується довірою населення.

Суспільна практика підтвердила правильність обраного шляху передачі деяких основних функцій органам, що не підпорядковані МВС або іншим міністерствам. Як випливає з Концепції адміністративної реформи, на міністерство не можуть покладатись функції, між якими можливий конфлікт інтересів. Подолання таких конфліктів і є завданням децентралізації, деінституалізації в цій сфері. Їх реалізація в системі МВС призвела до глибоких структурних змін, які на практиці виявилися більш радикальними, ніж передбачалося раніше [100, с. 16].

Наприклад, у систему ОВС входили підрозділи з виконання кримінальних покарань, підрозділи Державної протипожежної служби тощо. Створення Державного Департаменту України з питань виконання покарань і внесення у зв’язку з цим відповідних змін до законодавства України [153] дозволило вже в першому півріччі 1999 року вивести управління та установи виконання покарань із системи ОВС. Із структури міськрайорганів виведені також інспекції виправних робіт; припинили свою діяльність медичні витверезники; експертно-криміналістичні управління, відділи, відділення і групи були перетворені в підрозділи НДЕКЦ МВС України [157, 187].

Це надало можливість посилити спеціалізацію, розширити зони обслуговування тощо, а поєднання зазначених функцій на практиці виявилося неефективним.

Недоцільним є здійснення завдань, невластивих МВС, таких як карантинні та санітарно-ветеринарні заходи, утримання в приймальниках-розподільниках бродяг, жебраків, дітей, організація дорожнього руху [12].

Сьогодні дільничні інспектори міліції залучені до організації розгляду заяв і повідомлень про злочини, що не дозволяє їм займатися іншими питаннями охорони громадського порядку, припиненням і попередженням адміністративних правопорушень. У свою чергу, на нашу думку, варто передати частину функцій, які раніше були закріплені за МВС, до УМВСУ в областях та ОВС на місцях, органам місцевого самоврядування. Йдеться про матеріально-технічне забезпечення, кадрову, фінансову функції тощо.

На переконання професора О.М.Бандурки, усе це пов’язано з необхідністю створення місцевої міліції (міліції місцевого самоврядування) [17, с.87]. У літературі останнім часом можна зустріти термін “муніципальна міліція” [99, с.8; 249, с.29], проте в законодавстві України він не закріплений. Слово “муніципалітет” запозичене, його аналогом в Україні є термін “органи місцевого самоврядування”.

Як зазначає А.В.Сергєєв “... місцева міліція – це озброєний підрозділ, який утворюється органами місцевого самоврядування за спільним поданням місцевих державних адміністрацій та виконавчих органів сільських, селищних, міських рад, узгодженим з Міністерством внутрішніх справ України, для забезпечення охорони прав і свобод громадян та громадського порядку на території села, селища, міста. Вона має входити до складу відповідних управлінь (відділів) внутрішніх справ і утримуватися за рахунок коштів місцевого бюджету” [236, с.178].

Проте постає питання: чи зацікавлені органи місцевого самоврядування у створенні та утриманні таких підрозділіву “складі відповідних управлінь (відділів) внутрішніх справ”? Тим більше, чи доцільно в умовах демократичних реформ наділяти відповідними повноваженнями у цій сфері місцеві державні адміністрації, роль яких, як органів державної виконавчої влади, дедалі зменшується, чи взагалі пропонується скасувати їх?

На нашу думку, визначальними стосовно організації місцевої міліції є органи місцевого самоврядування, на які покладається виконання функцій охорони громадського порядку, захисту прав і свобод громадян, боротьби зі злочинністю тощо. Однак діяльність цих органів не повинна суперечити завданням,які виконують правоохоронні органи держави.

Саме Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні” від 1997 р.передбачаєтьсястворення міліції, яка могла б утримуватисяза рахунок коштів місцевого бюджету. Згодом,реалізуючи один з пріоритетних напрямів реформування ОВС,прийнято Указ Президента України “Про утворення місцевої міліції” від 2001р., Закон України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо місцевої міліції” від 2004 р. Останнімвнесені відповідні зміни до Бюджетного кодексу України, законів України “Про міліцію”, “Про місцеве самоврядування в Україні”, “Про місцеві державні адміністрації” та визначено порядок створення, реорганізації, функціонування та,за потреби ліквідації підрозділів місцевої міліції. Проте сам Закон 2004 р.утратив чинність станом на 2008 рік [161].

Закон України “Про загальну структуру і чисельність Міністерства внутрішніх справ України” від 2002 р. прямо вказує в ст.1, що загальна структура МВС України має такий вигляд: МВС України – центральний орган управління; державні департаменти у складі МВС України як урядові органи державного управління за окремими напрямами службової діяльності, визначеними КМУ; головні управління, управління МВС України в АР Крим, областях, містах Києві та Севастополі, управління, відділи МВС України на транспорті; міські, районні управління та відділи, лінійні управління, відділи, відділення, пункти; підрозділи місцевої міліції; з’єднання, військові частини, підрозділи, установи внутрішніх військ; навчальні заклади, науково-дослідні установи, підприємства та установи забезпечення [167].

Загалом організація місцевої міліції є нагально необхідним, але складним процесом. Детальному аналізу проблем, перспектив її створення та функціонування присвячений наступний розділ дослідження.

До нових тенденцій у формуванні професійного корпусу керівників ОВС належить спосіб призначення на керівну посаду шляхом конкурсного відбору, тестування, використання розробленних відповідних професіограм. Наприклад, було відібрано 50 молодих працівників, які займали посади посад старших оперуповноважених і слідчих, до яких висувалися три вимоги: наявність вищої юридичної освіти, три роки служби в ОВС та успішна здача професіограм. Після шестимісячного навчання на спеціальних курсах усі вони були призначені на посади керівників органів [101].

Результативність реформування ОВС залежить від готовності та бажання їх працівників брати участь у реалізації завдань щодо перетворення міліції в сучасний інститут правової держави. А це тісно пов’язано з державним забезпеченням правового та соціального захисту оперативно-службової діяльності працівників міліції, посиленням їх соціального захисту. Останній є важливим аспектом проведення реформ і включає діяльність державних і місцевих органів влади, підрозділів кадрового забезпечення ОВС, пенсійних, фінансових, оздоровчих і господарчо-побутових служб щодо реалізації прав та інтересів працівників.

Соціальний захист працівників міліції на основі чинної нормативної бази передбачає такі напрями діяльності:

  • обов’язкове державне особисте страхування працівників за рахунок відповідних бюджетів;
  • відшкодування шкоди, завданої майну працівника або його близьким у зв’язку з його службовою діяльністю;
  • забезпечення працівників міліції житлом першочергово;
  • забезпечення працівників міліції телефоном;
  • надання місць у дитячих дошкільних установах;
  • безкоштовний проїзд працівників ОВС у громадському транспорті;
  • право на отримання поза чергою проїзних документів та розміщення в готелі за відрядною посвідкою;
  • правове регулювання праці та відпочинку;
  • грошове, речове, оздоровче та санаторно-курортне забезпечення;
  • пільги, гарантії та компенсації;
  • пенсійне забезпечення працівників і членів їх сімей;
  • виплати та пільги особам, які звільняються;
  • відповідальність і гарантії соціального захисту працівників ОВС [100, с.148-149].

Однак, як свідчить практика, задекларовані соціальні гарантії не завжди належно реалізуються у повсякденному житті. Зокрема, забезпечення працівників міліції житлом першочергово, безкоштовний проїзд у громадському транспорті, речове забезпечення, пільги, гарантії та компенсації гарантуються законами, але призупиняються або скасовуються підзаконними нормативними актами України, що не властиво демократичним, правовим і соціальним державам у світі.

Як бачимо, реформування міліції передбачає і вимагає створення належної правової бази її діяльності – без прогалин і колізій між нормами різних галузей права.

На сьогодні законодавчу основу діяльності ОВС складають Закони України “Про міліцію” [193], “Про оперативно-розшукову діяльність” [199], “Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю” [200], “Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону” 2000р. [215]тощо. Значною є і відповідна підзаконна правова база. Ці нормативно-правові акти неодноразово доповнювалися та змінювалися відповідно до нових вимог і змін, що відбуваються в різних сферах життя суспільства.

Спостерігається чимало неузгодженостей у цій сфері. Так, ст. 1 Закону України “Про міліцію” зазначає, що міліція в Україні – державний озброєний орган виконавчої влади, який захищає життя, здоров’я, права і свободи громадян, власність, навколишнє середовище, інтереси суспільства і держави від протиправних посягань. Виникає протиріччя, коли орган місцевого самоврядування створює підрозділи або фінансує утримання працівників органів державної виконавчої влади.

При цьому органи місцевого самоврядування згідно з чинним законодавством не наділені повноваженнями управління ними, але мають право частково їх контролювати, оскільки органам самоврядування підзвітні лише ті органи, що виконують передбачені функції або делеговані повноваження інших органів влади [196].

Таким чином, суттєвою прогалиною в законодавстві залишається неврегульованість правового статусу ОВС, їх працівників, які утримуються за рахунок коштів, що виділяються з місцевих бюджетів. Тому доцільно було б, на нашу думку, внести зміни та доповнення до Законів України “Про місцеве самоврядування” (доповнити окремим розділом, присвяченим загальним засадам організації та діяльності місцевої міліції), “Про міліцію” (щодо виділення підрозділів місцевої міліції із системи МВС) та прийняти окремий закон, який регламентував би поняття, принципи, статус, функціонування місцевої міліції в системі місцевого самоврядування.

Кардинальним шляхом реформування ОВС визначалось прийняття в Україні закону “Про поліцію”, який урегулював би правові засади організації і діяльності поліцейських структур загальнодержавного рівня та місцевої поліції. Неодноразово пропонувалась і побудова злагодженої системи поліцейського права, яке визначає поліцейську систему в державі.

Як відомо, певні традиції у створенні теорії поліцейського права закладені російськими вченими-правознавцями І.Є.Андрієвським, З.Ф.Дерюжинським та ін. [10, с.648; 11, с.390; 48, с.95-127]. На думку О.М.Бандурки “... при визначенні основних рис нової поліції треба перш за все виходити з її соціального призначення. Це повинна бути не карально-охоронна сила, яка піклується головним чином про інтереси держави та намагається схопити злочинця, а демократичний інститут, невід’ємна частина суспільства, покликана насамперед захищати законні права та інтереси конкретної особи, гарантувати людині безпечні умови життя” [18, с.87]. Цей процес повинен відбуватися з урахуванням набутого позитивного зарубіжного досвіду з урахування національних традицій, потреб місцевого населення, фінансово-економічних наслідків і можливостей.

Однак у законотворчому процесі України на сьогодні не визнається пріоритетним напрямом необхідність запровадження поліції, місцевої міліції та прийняття її належної правової бази функціонування. У свою чергу, розглядається проект Закону України “Про органи внутрішніх справ України”, ст.12 якого передбачає, що національна міліція складається з кримінальної міліції та міліції громадської безпеки (місцева міліція) [200]. Це свідчить про відсутність реформування сучасної міліції і, на жаль, не існує загальнодержавної програми реформування правоохоронних органів, нової Концепції реформування органів внутрішніх справ.

Проголошені програми реформування системи МВС України здійснювалися практично лише на папері на основі суб’єктивних підходів відповідних керівників та при відсутності системної науково обґрунтованої концепції. Це призвело до плинності кадрів, вимивання професійного ядра, що не дає можливості ефективно забезпечувати правопорядок і боротьбу зі злочинністю [217]. На наше переконання, при здійсненні реформи міліції необхідно визначити чітку мету та принципи реформування, обсяг завдань і компетенцію відповідних органів, порядок їх взаємодії та конкретні строки і наслідки перетворень.

Вартий уваги ПроектКонцепції реформування МВС України в сучасних умовах, розроблений у 2005р.робочою групою профспілки атестованих працівників ОВС. Тут враховані актуальні проблеми сучасної системи МВС,передбачені конкретні принципи і напрями її реформування:

  • принцип фінансування, тобторозділення міліції за ознакою фінансування на місцеву міліцію, яка фінансується виключно з місцевих бюджетів, та оперативно-розшукове бюро розслідувань (ОРБР), що фінансується з державного бюджету;
  • принцип призначення керівників: керівник місцевої міліції по горизонталі призначається керівником місцевої влади і підпорядковується йому, виконуючи виключно правоохоронні функції. По вертикалі він підпорядковується начальнику відділу з організації діяльності місцевої міліції обласного рівня згідно з наказом МВС України “Про створення підрозділів з організації діяльності місцевої міліції”;
  • розподіл компетенції згідно із законами.Основними завданнями місцевої міліції є забезпечення охорони громадського порядку, прав і свобод громадян, охорони громадського порядку під час проведення масових заходів, нагляд за дорожнім рухом, виконання охоронної функції, конвоювання, дозвільної, паспортно-візової систем, профілактики правопорушень, виконання кримінально-процесуальної функції щодо попередження, розкриття та розслідування злочинів невеликої та середньої тяжкості відповідно до діючого законодавства України. ОРБР має виконувати оперативно-розшукову, адміністративно-процесуальну, кримінально-процесуальну, охоронну та інші функції, необхідні для боротьби зі злочинністю;
  • децентралізація управління підрозділами міліції, якамає змінити обсяг повноважень і структуру управління вищої та середньої ланок міліції;
  • демократизація управління міліції.Для стримування і як противага “єдиноначальності” місцевої міліції та ОРБР має зрости роль громадського контролю;
  • відкритість для населення діяльності посадових осіб місцевої міліції.Керівники місцевої міліції мають звітувати про результати роботи перед місцевими органами влади, громадськістю, а думка населення щодо їх ефективності повинна враховуватися керівниками місцевого самоуправління при призначенні відповідних керівників місцевої міліції;
  • принцип верховенства права, незалежності, соціально-правової захищеності працівників міліції та підпорядкування їх виключно закону [217].

Як бачимо, ця концепція передбачає інститут місцевої міліції, але окремі питання його організації та функціонування потребують удосконалення.

Суворо централізована система, що успадкувала від тоталітарного режиму використання важеля партійної відповідальності, великий обсяг повноважень, зараз орієнтована лише на підпорядкування наказу зверху і є перешкодою в реформуванні, породжує корупцію тощо. Це, безумовно, суперечить тенденціям розвитку української державності, зокрема, розмежуванню повноважень центру та регіонів, розподілу влади на різних рівнях.

Суть реформ полягає у побудові такої системи, яка відповідала б демократичним стандартам, забезпечила перехід від карального до соціального, обслуговуючого змісту її діяльності. Це означає, що функції міліції повинні бути підпорядковані забезпеченню конституційних прав і свобод громадян, охороні їх життя і здоров’я, правопорядку та безпеки в суспільстві.

Децентралізація міліції передбачає рішуче скорочення управлінського персоналу з одночасним створенням простої, дієвої системи управління міліцією, обґрунтованої організації її центральних і місцевих органів. Особливо важливою стає необхідність в отриманні найбільш повної, достовірної інформації, оперативного аналізу ситуації, інформаційної підтримки, прийняття зважених рішень і контролю за їхнім виконанням на всіх рівнях.

На нашу думку, необхідною є оптимізація структури, функціональних особливостей міліції, приведення їх у відповідність до суспільних вимог, інтеграційних процесів у світовому і європейському співтовариствах.

Іноземний досвід реформування поліцейських (міліцейських) органів на місцевому рівні

Існування різних організаційно-правових принципів функціонування поліцейських формувань і різних підходів до організації поліцейської службової діяльності визначили становище поліції в Ізраїлі, Данії, Франції, США, Великобританії, Швеції, Японії та інших державах.

У державах Стародавнього Сходу, античності тривалий час не існувало централізованої, регулярної поліції; обов’язки поліцейських виконувало військо. У Єгипті епохи Нового царства (1580р. до н.е.) створюється постійна поліція у складі спеціалізованих напіввійськових формувань [23, с. 7-8].

Прабатьком міської поліції історики-правознавці називають римського імператора Августа, який заснував поліцію в І ст. до н.е. Був організований військовий корпус вігілів чисельністю 7 тис. осіб на чолі з начальником варти. Керівництво поліцейськими органами Риму здійснював правитель міста. Місто розділялось на чотири поліцейські зони, його патрулювали стражники (їх групи іменувалися когортами).

В Афінах поліція складалася з жандармерії, піших і кінних стрільців, укомплектовувалася рабами. У Стародавній Греції у 800-600 рр. до н. е. забезпечення нагляду за виконанням законів здійснювали привілейовані стражники, яких називали “конюшинними”, звідки і походить англійське “head stable” – згодом “констебль” (constable) [23, с. 12-29]. Поліцейські установи того часу були нечисленними, але широко розвинутими. Найбільш поліцейською була Спарта, у якій вища адміністративно-поліцейська влада належала колегії ефорів.

Слово “поліція”, як відомо, грецьке і спочатку означало державу, місто. У Середні віки воно латинізувалося (“politia”), але його значення не змінилося. З XIVст. це слово у французькій мові символізує порядок і моральність, що охороняються законом. У другій половині XVI ст. його значення змінюється, і під поліцією з часом розуміють лише діяльність у сфері забезпечення громадського порядку, яка здійснюється державою за допомогою примусу [23, с. 12-29].

Як зазначав відомий дослідник поліцейського права В.Ф.Дерюжинський, термін “поліція” охоплював усю сукупність справ світського управління..., на відміну від справ церковних [48, с.4].

У сучасному вигляді поліцейський апарат сформувався на рубежі XIX-XX ст., коли завершився процес організаційно-функціонального формування поліцейських систем у більшості країн. Органи поліції пристосовуються до завдань і функцій суспільства та держави, збільшується чисельність їх особового складу, посилюється централізація управління.

Вивчення досвіду управління зарубіжними поліцейськими системами дає змогу зробити висновки щодо різноманітності поліцейських систем. Зокрема, за джерелами фінансування виділяють державні (федеральні), муніципальні (місцевого самоврядування), приватні (поліція фірм, концернів, синдикатів) поліцейські системи, підпорядковані різним міністерствам і відомствам тощо.

Незважаючи на схожість, поліцейські системи мають свій національний характер, досвід, структуру та різноманітні форми діяльності. Так, характеризуючи поліцейську систему США, необхідно зазначити, що там нараховується близько 40 тис. поліцейських формувань різних рівнів (федеральних, штатів, графств, округів, муніципалітетів). Поліція штатів та інших адміністративних одиниць незалежна від федеральної поліції і на неї покладається забезпечення виконання законів штату, рішень окружних або місцевих органів влади [99, с. 11]. Питання організації та діяльності поліцейських формувань вирішуються територіальними органами влади, а способи їх взаємодії визначаються на договірній основі.

Велику кількість форм правоохоронних організацій США можна звести у чотири групи, а саме:

1. Правоохоронні агенції федерального рівня, які входять до міністерств (департаментів) юстиції, пошти, фінансів, внутрішніх справ, оборони тощо (близько 60).

2. Правоохоронні формування штатів.

3. Правоохоронні організації місцевого рівня, що представлені шерифами у графствах та поліцейськими відомствами у містах і поселеннях.

4. Поліція приватних корпорацій і підприємств, які розглядаються як спеціальні поліцейські формування [18, с. 444].

Усі штати США, за винятком Гаваїв, мають власну поліцію (поліцію штату, патруль штату, департамент громадської безпеки) із загальними поліцейськими повноваженнями розслідувати будь-які злочини та правопорушення або обмеженими повноваженнями. Вона діє на території всього штату, переважно на тих об’єктах, які є власністю штату, хоча мають повноваження діяти і на територіях під юрисдикцією поліції інших рівнів. Зазвичай поліція штату не втручається в юрисдикцію поліцейських департаментів муніципалітетів, якщо лише останні не звертаються за допомогою. У більшості штатів вона надає допомогу у:

- здійсненні розслідувань, коли, наприклад, у злочині задіяні працівники муніципальної або окружної поліції;

- організації систем інформації про злочини та злочинців;

- забезпеченні муніципальних та окружних поліцейських департаментів послугами криміналістичних лабораторій;

- організації початкової підготовки та підвищення кваліфікації.

До поліцейських департаментів штату з обмеженими повноваженнями відносять: дорожній патруль штату, департаменти охорони довкілля, охорони рибних ресурсів і дикої природи; відділи по боротьбі з наркотиками. Численним поліцейським агентством штату є поліція університетів штату.

Поліція округів – шерифська поліція – є у всіх штатах США, крім Аляски. Більшість конституцій штатів визначають шерифа як головного правоохоронного офіцера в окрузі. Це виборна посада у правоохоронних агентствах США безпосередньо населенням на строк 2-4 роки (тільки у 10 округах шерифів призначають)[27]. Саме це визначає їх залежність у відносинах з муніципалітетом.

Кожен із шерифських департаментів має деякі відмінності у функціях, але у цілому вони виконують такі основні функції:

- підтримання громадського порядку;

- забезпечення дотримання цивільного та кримінального кодексів на території округу;

- забезпечення роботи слідчого ізолятора;

- забезпечення порядку в суді та виконання судових рішень.

Як особа, відповідальна за виконання законів, шериф з метою охорони життя мешканців, їх майна має право арешту порушників закону, однак більшість його повноважень обмежуються контролем за особами, які вчиняють правопорушення [27; 140].

Останнім часом, не відходячи формально від обов’язків з “підтримання миру”, шерифи все менше приділяють уваги поліцейським функціям. Це відбувається тому, що в процесі урбанізації поліцейська влада все більше зосереджується виключно у містах. Шерифи, як і раніше, залишаються відповідальними за підтримання порядку як у місті, так і за його межами, однак практично його діяльність обмежується районами поза містом. У Лос-Анжелесі, який формально є графством, шериф очолює по суті велике поліцейське агентство міського типу, шерифи також очолюють поліцейські агентства в ряді сільських графств [41, с.97-113; 140; 142]. Йому допомагають помічники та інші посадові особи. На той же строк, що й шериф, обирається коронер – особа, яка здійснює розслідування випадків насильницької смерті, для підтримання порядку у поселеннях – констебль.

У деяких графствах шериф отримує визначену законом платню, але нерідко він отримує встановлену винагороду за кожний здійснений ним арешт, видану ліцензію, конфіскацію майна тощо [133, с.73-79].

Загалом шерифи є дієвою силою у реалізації правоохоронної функції на місцях, ними обслуговується близько 1/5 населення США. Цей інститут визнається кращим зразком організації поліцейського апарату на місцях, унікальним засобом охорони правопорядку, що складався у США сторіччями з усталеними традиціями.

Найчисельнішим загоном фахівців, які забезпечують законність, є працівники муніципальних правоохоронних органів. Найбільші муніципальні органи нараховують десятки тисяч працівників. Так, у поліції Нью-Йорка проходить службу майже 40 тис. осіб, у поліцейському департаменті Чикаго – 13 тис. працівників [34, с.14-18]. Керівники муніципальної поліції зазвичай затверджуються на посаду мером або обираються міськими радами. Практично половина поліцейських департаментів муніципалітетів обслуговують міста з населенням близько 100 тис. мешканців. У той же час, у великих муніципалітетах поліцейські департаменти мають яскраво виражену парамілітаристську структуру з чіткою ієрархією та розвинутою системою різних служб. У невеликих департаментах поширені взаємозамінність працівників та універсалізм обов’язків.

Окремі штати надають приватній поліції статус “спеціальної поліції”, юрисдикція якої, як правило, обмежується територією магазину, підприємства, університетського містечка тощо.

Основним завданням поліцейських відомств США є боротьба з правопорушеннями. Але, як стверджує статистика, понад 50% роботи поліції США – це рутинна повсякденна діяльність, спрямована на охорону громадського порядку та громадської безпеки, виявлення, попередження та припинення дрібних правопорушень, підготовка матеріалів для розгляду в судах [64, с. 21].

Основні засади діяльності правоохоронних органів, зокрема поліції, визначені в Конституції США. Конкретні вказівки щодо різних видів її діяльності передбачені у кримінальних кодексах окремих штатів [274].

Для полегшення роботи поліцейських практично в усіх штатах США існують так звані описи стандартних ситуацій. На основі правових актів федерального рівня й окремих штатів, судових прецедентів розроблені детальні описи дій поліцейських у певних ситуаціях. Так, розроблені “Юридичні джерела та основи діяльності поліцейського штату Каліфорнія”, опис стандартних ситуацій району Дейд зі штату Флорида, однак вони не мають загальнообов’язкової юридичної сили [64, с. 60].

Правоохоронні органи США намагаються забезпечити більш орієнтований на громаду та відкритий для неї соціальний підхід у своїй діяльності. Їх досвід свідчить, що для взаємодії “по горизонталі” і “по вертикалі” ефективні дво- і багатосторонні угоди про взаємодопомогу, програми співпраці (в рамках яких створюються тимчасові робочі групи із співробітників місцевих і федеральних органів у боротьбі з організованою злочинністю, розповсюдженням наркотиків), цільові програми допомоги, програми професійного навчання, обміну досвідом, вивчення новітніх досягнень у сфері охорони громадського порядку та розслідування злочинів, регулярні брифінги, семінари і конференції фахівців [222].

Якщо інститути, центри та експертні підрозділи готують банки даних про стан злочинності, злочини, злочинців, потерпілих, знарядь і слідів злочинів, дії правоохоронних органів і прогнози в цій сфері, то забезпечується доступ до них усіх органів поліції [219; 222].

У свою чергу, поліцейська система Канади поділяється на федеральну, провінційну та муніципальну. У своїй діяльності кожна з цих інституцій керується спеціальним Статутом про поліцію Канади, Кримінальним кодексом Канади, законами провінцій і муніципальними законами [280].

Федеральна поліцейська служба – це Королівська канадська кінна поліція,створена федеральним урядом. Вона забезпечує застосовування федеральних законів на всій території Канади. Три території й усі провінції, за винятком Онтаріо і Квебеку (створили власні провінційні поліцейські підрозділи), укладають угоди з федеральним урядом щодо дій Королівської канадської кінної поліції як провінційного, а в ряді випадків – муніципального поліцейського підрозділу [40, с. 979].

Управління працівниками Королівської канадської кінної поліції, що здійснює охорону правопорядку як на федеральному, так і на провінційному рівні, є компетенцією лише федерального уряду. Це обмежує можливість провінцій, що мають угоди з такою поліцією, контролювати її дії як провінційної поліцейської служби. Те саме стосується і сфери дії провінційного законодавства, яке здійснює цивільний контроль за поліцейськими службами і поширюється на муніципальні поліцейські служби.

Королівська канадська кінна поліція нараховує 22 239 працівників, 14 384 з них – констеблі, капрали і сержанти [40, с. 979].

В Онтаріо і Квебеці є власні поліцейські служби – провінційна поліція, принципи управління якими визначено провінційними нормативними актами.

Провінційні поліцейські служби (самостійно або у співпраці з Королівською канадською кінною поліцією) патрулюють головні траси провінції, виконують поліцейські функції в сільській місцевості і невеликих містах.

Загалом муніципалітети мають три варіанти: можуть створити власну поліцейську службу, приєднатися до вже існуючої муніципальної служби (об’єднатися) або укласти угоду з провінційною поліцейською службою чи Королівською канадською кінною поліцією [40, с. 979]. Федеральні та провінційні поліцейські служби, як правило, залучають до створення і підтримки різних поліцейських служб.

З огляду на зменшення бюджету було прийнято ряд конструктивних рішень. Наприклад, на локальному рівні підрозділи муніципальної поліції об’єдналися з іншими муніципалітетами й органами влади з метою створення регіональної поліцейської служби. Такий підрозділ передбачає зменшення витрат, поліпшення якості служби тощо. У багатьох випадках це також спричинило реорганізацію муніципальних урядів і їх об’єднання на рівні більших територіальних одиниць.

Королівська канадська кінна поліція також є досить децентралізованою та регіоналізованою. По-перше, коли вона діє як провінційна поліція, її регіональне управління має бути тісно пов’язане з провінційними органами влади. По-друге, пріоритети щодо охорони правопорядку відрізняються залежно від регіону держави. Тому регіональний старший офіцерський склад (Помічники Комісара) наділений значною свободою для визначення пріоритетів діяльності.

Критики регіоналізації заявляють, що вона призводить до втрати локального контролю над поліцейською службою, втрати локальної самобутності, віддаляє від встановлення належних стосунків між районами як кращої моделі поліцейської служби, а також спричиняє відтік ресурсів з провінційних областей до міст або інших районів “з високим рівнем злочинності” [40, с. 980].

На національному рівні реалізуються особливі програми “Оцінка загрози” і “Програма захисту і безпеки”, створені бази даних злочинів, до яких мають доступ діючі поліцейські служби в Канаді.

Загалом більша частина роботи поліції як США, так і Канади –це розгляд різного роду інцидентів, сімейних сварок, порушень громадського порядку, вуличного руху та інше.

У Японії в середині ХХ ст. замість загальнодержавної поліції були створені функціонуючі на основі самоврядування служби: міська та сільська поліції. Однак із часом така система себе не виправдала, а основними проблемами у процесі децентралізації поліції виявилися складності з утриманням сільської поліції, відсутність чіткого розподілу відповідальності за стан правопорядку між державними органами влади і незалежною від них комунальною поліцією тощо.

Нерозв’язаність цих проблем у Японії призвела до змін у поліцейській системі – об’єднання міської та сільської поліцій у поліцію префектур. Координація їх діяльності була покладена на центральні органи: Комісію громадської безпеки Японії (контроль за роботою поліції) і Національне агентство поліції (безпосередня організація діяльності поліції) [236, с. 57]. Аналіз еволюції поліцейської системи Японії призводить до висновку, що в умовах відсутності демократичного досвіду в роботі органів публічної влади різкий перехід від тоталітарної системи до децентралізованої моделі організації поліції може призвести до негативних результатів в охороні правопорядку. Це зобов’язує виявляти особливу обережність і неквапливість при вирішенні питань реорганізації системи органів охорони порядку в Україні.

Своєрідною є структура поліції у Німеччині, де правоохоронна система має два рівні: федеральний і суб’єктів федерації (земель). В одних землях (Нижня Саксонія, Північна Рейн-Вестфалія, Саарланд, Шлезвінг-Гольштейн) поліція загалом є державною, в інших (Баварія, Гессен) – це фактично муніципальна установа. Взаємодія поліцейських сил першого та другого рівнів здійснюється шляхом укладення угод між МВС Німеччини і МВС земель, а також через постійно діючу раду міністрів внутрішніх справ земель.

Поліція землі найчастіше складається з поліції охорони громадського порядку (охоронної поліції, кримінальної поліції, поліції готовності та поліцейської адміністрації). Однак структура такої поліції залежить від традицій, історичних умов, фінансових можливостей адміністративно-територіальних утворень.

У складі охоронної поліції німецьких міст крім служб, що здійснюють припинення та попередження правопорушень, є підрозділи комунальної поліції, які здійснюють контроль у сфері санітарії, торгівлі, надання послуг тощо. Патрульна служба в Німеччині постійно здійснює автомобільні чергування і контролює порядок на певній території. У разі дорожньо-транспортних пригод або вбивств працівники муніципальної поліції першими прибувають на місце події, починають розслідування і проводять його доти, доки працівники кримінальної поліції не приймуть його до свого провадження. Діяльність поліції щодо регулювання дорожнього руху не обмежується виключно проведенням стримуючих заходів, до її обов’язків також входить створення й обладнання місць вивчення населенням правил дорожнього руху тощо [38, с. 71]. Патрульна служба для вирішення своїх завдань за необхідності може залучати кінну поліцію, застосовувати спеціальні автомобілі та гелікоптери.

У Великобританії поліцейська система ґрунтується на поєднанні повноважень держави й органів місцевого самоврядування у сфері правопорядку. Діяльність британської поліції спрямована на охорону громадського порядку, попередження правопорушень, затримання та ізоляцію правопорушників, видання окремих нормативних актів для покращення стану громадського порядку та громадської безпеки. Інколи вживається термін “охорона королівського порядку” та запозичений американський термін “охорона публічного порядку” [277].

Міністр внутрішніх справ Великобританії не здійснює безпосереднє керівництво поліцією графств (місцевою поліцією). За законом від 1964р. він зобов’язаний наглядати за роботою управлінь місцевих поліцейських органів, має право звільняти шефів-констеблів, які очолюють територіальні поліцейські управління і не відповідають займаним посадам.

У кожному графстві створена поліцейська адміністрація і рада, що є колегіальним органом управління й одночасно структурою місцевого органу влади. Рада складається з представників органів місцевого самоврядування і суддів, вона уповноважена визначати бюджет поліції графства, організаційну структуру, напрямки діяльності, а також висувати кандидатів на посаду шефа-констебля [109]. Одночасно з радами діють громадські консультативні комітети, створені з представників різних соціальних верств населення. Їх основним завданням є визначення потреб суспільства у сфері охорони громадського порядку та внесення пропозицій щодо поліпшення діяльності поліції.

Таким чином, в Англії 47 поліцейських формувань графств і міст-графств складають так звану місцеву поліцію [38, с. 69-70]. Традиційно Графство має окремий поліцейський загін – постійний об’єднаний комітет, який складається з рівної кількості представників місцевого органу влади, ради графства та мирових судів. Основним обов’язком поліцейської влади є створення в районі, який перебуває під її контролем, достатніх для охорони правопорядку сил [65, с. 16].

У Великобританії на більшості поліцейських дільниць відсутня система чергових частин. Кожен інспектор, констебль або сержант чергує за графіком, а у дрібних поліцейських дільницях сільській місцевості та невеликих містах цілодобове чергування не встановлено.

Основними нормативними актами, які визначають діяльність поліції Великобританії, є Статут про поліцію від 1996 р., Статут про охорону громадського порядку від 1986 р., Статут про підтримання порядку під час спортивних змагань та контроль за вживанням і продажем алкогольних напоїв під час проведення таких змагань від 1985 р., Статут про порушення правил дорожнього руху від 1988 р. та інші.

Сатут про поліцію Великобританії визначає основні засади внутрішньо-організаційної діяльності поліції, регламентує умови прийняття на службу та звільнення зі служби, організацію роботи в поліції, строк служби, умови надання відпусток та інше. Статут містить перелік дисциплінарних заходів, що застосовуються до поліцейських прав начальників поліції з питань проведення розслідувань при виявленні порушень закону тощо.

Окремі види діяльності поліції, зокрема адміністративної, визначаються судовими прецедентами. Це означає, що дії поліції у певних випадках повинні бути лише такими, якими їх визнав суд у конкретній справі.

У сучасній Європі модель децентралізованої поліції, організованої на принципах самоврядування, зберігається тільки у Швейцарії. Тут відсутній єдиний і монолітний корпус державної поліції, чисельність органів правопорядку і принципи їх функціонування визначають окремі місцеві (кантональні) органи влади. Саме тому тут спостерігаються значні розходження в організації поліцейських служб.

Усього в Швейцарії нараховується 26 кантональних корпусів поліції та більше 100 підрозділів поліції в громадах [237, с.55]. Незважаючи на цю граничну децентралізацію, у країні діють чіткі форми взаємовідносин і правила регіонального співробітництва у сфері правопорядку, розроблені конфедерацією кантональних комендантів поліції Швейцарії та об’єднанням шефів міської поліції.

У Фінляндії, як і у всіх скандинавських країнах, поліція функціонує у вигляді централізованого державного органу та підпорядкована міністру внутрішніх справ. У МВС Фінляндії є Департамент поліції, що керує організаційно відокремленими поліцейськими службами: кримінальною поліцією, поліцією безпеки, мобільною (дорожньою) поліцією та губернськими управліннями поліції [144].

Місцеві поліцейські органи активно співробітничають з провінційною владою та громадськими інститутами у формі різних поліцейських комітетів і рад. Загалом у 90 повітах Фінляндії існують свої управління поліції. Поліцейське управління Хельсінського повіту відрізняється від інших місцевих поліцейських підрозділів тим, що перебуває у прямому підпорядкуванні Департаменту поліції МВС. Крім звичайної роботи місцевої поліції, цей підрозділ відповідає за виконання деяких спеціальних загальнодержавних завдань.

У свою чергу, поліцейська система Франції поділяється на адміністративну та судову. Завдання останньої передбачають документальне оформлення вчиненого правопорушення, збирання відповідних доказів і розшук правопорушників, які його вчинили. Завданнями адміністративної поліції (поліції чи жандармерії) є підтримання правопорядку, виявлення правопорушень, які посягають на громадський порядок, і передача судовій поліції матеріалів для розслідування. Поліція та жандармерія Франції складають протоколи на правопорушників, доставляють порушників до суду, який карає їх за скоєні правопорушення, видають письмові приписи, обов’язкові для виконання особами, які порушують законодавство тощо [275].

Жандармерія Франції обслуговує 90% території та підпорядкована Міністерству оборони, а поліція обслуговує 10% території та підпорядкована Міністерству юстиції [99, с. 13]. Організація роботи їх служб подібна до роботи чергових служб в Україні, використовуються аналогічні методи їх діяльності.

Слід зазначити, що діяльність судової поліції має репресивний, а адміністративної поліції превентивний характер. Обидва види поліції мають значною мірою загальний особовий склад. Зокрема, інспектор державної поліції є водночас агентом як адміністративної, так і судової поліції. Навіть префект згідно зі ст.30 Кримінально-процесуального кодексу Франції може діяти як офіцер судової поліції. Але існують органи судової поліції, які не можуть виконувати функції адміністративної поліції. Так, судовий слідчий не здійснює адміністративних функцій, а суперінтендант, навпаки, є співробітником адміністративної поліції і не виконує функцій судової поліції. З іншого боку, їх діяльність тісно взаємопов’язана: якщо активно працює адміністративна поліція, то судова поліція намагається забезпечити невідворотність покарань за вчинені правопорушення, що, у свою чергу, веде до зменшення правопорушень.

У Франції не існує кодексу про адміністративні правопорушення. Усі правопорушення, які виявляються поліцією, зафіксовані в кримінальному кодексі. Але тут є спеціальні нормативні акти, які наділяють адміністративну поліцію певними повноваженнями у сфері торгівлі продовольчими товарами, проведення лотерей, ігор, організації відпочинку, природоохоронних заходів тощо. З другого боку, адміністративний орган, наділений повноваженнями загальної поліції, не може втручатися в іншу сферу адміністративної діяльності, крім забезпечення безпеки, спокою та санітарії [64, с. 30].

Правову основу діяльності поліції та жандармерії Франції, як і інших країн континентального права, визначають, насамперед, Конституція Франції, Декрети уряду Франції “Про поліцію” від 1986 р., “Про жандармерію” від 1970 р., “Про муніципальну поліцію та виправні роботи” від 1791 р., “Про повітряну поліцію” від 1929р., “Про злочинність неповнолітніх” від 1952 р., “Про залізничну поліцію” від 1942р. та інші.

Муніципальні підрозділи в поліції Франції нечисленні, їх функції зводяться до виконання обов’язків щодо підтримання громадського порядку. До того ж утворюються вони лише в середніх і відносно невеликих містах з населенням понад 10 тисяч мешканців. Існує муніципальна поліція й у Парижі, підпорядкована головному управлінню муніципальної поліції, а в організаційному відношенні поділена на двадцять рот безпосередньо в столиці та двадцять шість – у його передмісті [38, с. 70].

Реформа на початку 80-х років ХХ ст. внесла істотні зміни не лише до правового статусу й організації місцевого самоврядування, але й до статусу поліції. Це стосується запровадження нового інституту комісарів, який змінив традиційний для Франції інститут префектів.

Поліцейські функції в Іспаніївиконують загальнодержавні (Національна поліція і цивільна гвардія) та місцеві структури (поліція автономій і муніципальна поліція). Для управління поліцейськими силами Італії характерною є наявність поліції у складі різних міністерств, місцевих органів самоврядування та приватної поліції.

Міністерство внутрішніх справ має поліцію громадської безпеки; Міністерство оборони – Корпус жандармерії; Міністерство фінансів – Фінансову Гвардію; Міністерство сільського господарства і лісів – лісову поліцію; місцеві органи самоврядування – місцеву поліцію; господарчо-фінансові об’єднання (концерни, фірми, синдикати) – приватну поліцію.

Зокрема, до складу поліції громадської безпеки входять і сили:

а) територіальні (квестури і комісаріати поліції);

б) спеціальні (автодорожна, залізнична, прикордонна, жіноча, поштова поліція);

в) мобільні (стройові підрозділи, батальйони, роти та кавалерійські ескадрони) [18, с. 453-454].

Кожний вид поліції діє самостійно, в межах своєї компетенції.

Усі поліцейські формування, незалежно від відомчої приналежності, підпорядковані через свої міністерства та відомства Вищій Раді оборони, яку очолюють Голова Ради Міністрів і Президент Республіки.

Місцеві органи поліції підпорядковані урядам автономій і мерам міст. Середньостатистичне число жителів з розрахунку на одного працівника поліції в Іспанії становить 205 осіб (найвищий показник у Європі) [18, с.461]. Поліція має особливу спрямованість на боротьбу з тероризмом (у країні басків) і контрабандою. Серед обов’язків з охорони громадською порядку окремо виділяють забезпечення безпеки під час проведення культурно-спортивних заходів (фестивалі, карнавали, кориди, футбольні змагання).

Муніципальна поліція в Італії відіграє значно меншу роль, ніж інші підрозділи, серед яких державна поліція виконує загальнополіцейські функції, корпус карабінерів забезпечує громадський порядок, розслідування злочинів, боротьбу з тероризмом, виконує функції військової поліції, а фінансова гвардія відповідає за виконання податкового законодавства та боротьбу з контрабандою. Тому до функцій італійської муніципальної поліції відноситься тільки здійснення контролю за дорожнім рухом і забезпечення виконання вимог нормативних актів місцевої влади. У Мілані створена школа з підготовки кадрів виключно для муніципальних поліцейських підрозділів. Хоча для осіб, які вступають на службу до муніципальної поліції, передбачені ті ж вимоги, що й кандидатів до державної поліції.

Муніципальна поліція в Нідерландах є не в усіх містах. У кожному конкретному випадку питання вирішується за підсумками переговорів мера з міністром внутрішніх справ. Якщо ж у муніципальній поліцейській дільниці створено відділ карного розшуку – необхідним є додаткове погодження цього питання з міністром юстиції тощо.

У свою чергу, завданням муніципальної поліції (міліції) в Чехії є забезпечення громадського порядку в населеному пункті; сприяння охороні майна та забезпечення безпеки громадян; контроль за дотриманням правил громадського співіснування; розкриття правопорушень і притягнення правопорушників до адміністративної відповідальності; контроль за дотриманням порядку, чистоти та гігієни на вулицях, площах та інших місцях загального користування; виконання загальнообов’язкових актів органів місцевого самоврядування [62].

Великий обсяг завдань муніципальної поліції в Польщі визначено відповідними статутами, які, крім вищезазначених, передбачають контроль за правильним призначенням вулиць, станом освітленості вулиць і помешкань, розміщенням реклами й оголошень; проведенням ремонтних та аварійних робіт на території міста; інформування міських служб про аварії з метою вжиття відповідних заходів, державної поліції –про правопорушення, швидкої медичної допомоги –про непритомних осіб та осіб, які потребують невідкладної медичної допомоги; доставлення осіб у нетверезому стані до витверезника [252].

У більшості пострадянських країн також відбувається реформування ОВС. Розробники Закону Російської Федерації “Про міліцію” розцінюють міліцію громадської безпеки (місцеву міліцію) лише як перехідний етап до її муніципалізації. На сьогодні міліція, як і раніше, діє у складі обласних, крайових, міських і районних управлінь і відділів внутрішніх справ. Тому говорити про організаційно-правове перетворення міліції у самостійний орган завчасно[222].

Певним кроком у розвитку ідеї муніципалізації міліції стало прийняття урядом Москви постанов “Про створення міліції громадської безпеки (місцевої міліції)” №276 від 1991р. і “Про управління муніципальної (місцевої) міліції” №176 від 1992 р. [265, с. 104-109].

Чинним до 1 січня 2006 року Федеральним законом “Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в РФ” від 1995 р. до питань місцевого значення віднесені повноваження з охорони громадського порядку, організації й утримання муніципальних органів охорони громадського порядку, здійснення контролю за їх діяльністю [112].

Становлення місцевого самоврядування в Росії дозволило повернутися до ідеї охорони громадського порядку на території муніципальних утворень силами власних правоохоронних формувань. Спроби їх створення були в різних регіонах РФ: у Татарії, Мордовії, Воронезькій області вонистворювались за рахунок місцевих бюджетів громадські формування з функціями та правами добровільних народних дружин. У Московській області та Ярославлі для охорони громадського порядку залучались на платній основі приватні охоронні фірми. Частіше практикувалось створення за рахунок місцевого бюджету та позабюджетних фондів підрозділів міліції, які, крім охорони правопорядку та боротьби зі злочинністю, здійснюють контроль за виконанням рішень органів державної влади суб’єктів Федерації й органів місцевого самоврядування у сферах екології, санітарії, землекористування, споживчого ринку, охорони моралі [115].

У деяких регіонах такі підрозділи називали “муніципальними”. Така назва не є вдалою, оскільки ці формування діють як додаткові у складі міліції громадської безпеки, знаходяться на фактичному фінансуванні місцевих бюджетів та не підпорядковуються органам самоврядування. Міліція громадської безпеки умовно може іменуватися місцевою, але ніяк не муніципальною, оскільки, по-перше, є структурним підрозділом МВС, цілком підпорядковується МВС, по-друге, такі її підрозділи, як ОМОН, ізолятори тимчасового утримання затриманих і взятих під варту осіб, конвойна служба, служба дізнання фінансуються з федерального бюджету, а патрульно-постова служба, дільничні інспектори, дорожньо-постова служба та інші – з бюджетів суб’єктів Федерації [219].

На сьогодні більше половини опитаних росіян негативно оцінюють діяльність ОВС і переконані в необхідності їх реформування. При цьому кожен третій вважає, що одним із шляхів покращення роботи міліції може стати її муніципалізація [115].

Згідно з Указом Президента РФ “Про проведення в ряді муніципальних утворень експерименту з організації охорони громадського порядку органами місцевого самоврядування” від 1998 р. визначено 10 суб’єктів Російської Федерації для розширення повноважень органів місцевого самоврядування у створенні правових, організаційних і матеріальних умов для діяльності правоохоронних формувань органів самоврядування поза системою МВС. Відповідно на муніципальну міліцію в Росії покладено такі завдання:

  • захист життя, здоров’я та особистого майна громадян, посадових осіб, підприємств, організацій і громадських об’єднань від протиправних дій, надання допомоги особам, які опинилися в безпорадному стані;
  • попередження і розкриття злочинів, адміністративних правопорушень;
  • затримання і доставка до територіальних ОВС осіб, які вчинили чи підозрюються у вчиненні злочинів, а також осіб, які перебувають у розшуку;
  • участь у рятуванні людей та майна при надзвичайних обставинах;
  • забезпечення охорони громадського порядку при проведенні громадсько-політичних, культурних та спортивно-масових заходів [146].

У ході експерименту в 1998-2000 рокахпланувалось також визначити оптимальні моделі побудови муніципальних сил правопорядку, виробити форми взаємодії з ОВС, розробити ефективний механізм контролю за їх діяльністю. Важливими умовами стали чіткий розподіл повноважень і фінансових ресурсів і укладення відповідних угод між МВС суб’єктів Федерації і муніципалітетами, які створюють муніципальну міліцію на базі переданих їм підрозділів федеральної міліції.

Цікавим є досвід міських Зібрань Росії щодо запровадження цільових зборів з громадян і підприємств, установ, організацій на утримання муніципальної міліції [222; 223].

По-різному вирішується питання керівництва муніципальною поліцією та статусу її працівників. Так, у Росії (м. Москва) начальник такої міліції призначається начальником Головного управління МВС у суб’єкті федерації за погодженням з відповідним органом місцевого самоврядування, у Чехії –керівником муніципальної міліції є мер міста, а в Польщі він призначається президентом міста. Працівники муніципальної міліції в Росії перебувають у складі МВС, працівники муніципальної поліції у Польщі мають статус службовця місцевого самоврядування тощо.

Загалом поширене використання згаданих підрозділів в інтересах місцевої влади (а не населення) засвідчило слабкість федеральної влади, яка не завжди адекватно реагує на схожі ініціативи.Отже, справді муніципальних органів охорони громадського порядку в Росії ще не створено, чому перешкоджає, насамперед, відсутність нормативної бази і нестача коштів.

Спільно з ОБСЄ у Киргизстані реалізовувалась Програма сприяння органам внутрішніх справ протягом 2003-2006 років з метою широкомасштабного реформування киргизької міліції, її трансформації у сучасну організацію, яка слугує інтересам суспільства та захищає права і свободи киргизького народу. Основними її завданнями є вирішення нагальних проблем охорони громадської безпеки, створення необхідної інституційної та нормативно-правової бази. Проміжними програмами передбачалось покращення оперативної діяльності міліції, зміцнення можливостей з охорони громадського порядку, зокрема, створено спеціалізований загін із забезпечення громадського порядку в м. Ош для попередження актів вандалізму та забезпечення безпеки громадян під час мітингів, пікетів, релігійних, культурних та інших заходів; розвиток квартальної поліції [114].

Відділення квартальної міліції при УОБ МВС Киргизстану базується на принципі партнерства поліції і населення у виявленні та розв’язанні проблем, що є ефективним методом профілактики правопорушень, зниженні рівня злочинності й охорони громадського порядку. Відвертість, відповідальність і співпраця повинні стати головними принципами, якими керуються квартальні інспектори (дільничні інспектори міліції) у своїй роботі.

На думку експертів, недоліком діяльності квартальної міліції є існуюча в МВС система оцінювання (відсоток розкриття злочинів), що призводить до ситуації, коли профілактична робота дільничних інспекторів залишається непоміченою. Відсутність інформаційної політики МВС і недостатня прозорість його діяльності також гальмують розвиток такої міліції. Сьогоднішній рівень заробітної плати, поліпшенні матеріально-технічного забезпечення і соціальної захищеності працівників ОВС є однією з причин корупції, непрофесіоналізму та некомпетентності, недостатньої довіри населення [114].

Усе це створило необхідні передумови для широкомасштабної реформи киргизької міліції протягом 2007-2010 років.Спільні проекти з громадськістю у Киргизстані (Підвищення правової письменності, Попередження дитячої злочинності) є прикладами плідної співпраці міліціонерів з цивільним населенням. Відповідний позитивний досвід у сфері квартальної поліції існує у ряді держав: Північній Ірландії, Естонії, Фінляндії тощо.

Ідея створення муніципальної міліції в Узбекистані сприйнята як актуальна при реорганізації системи МВС. Передбачалося, що МВС республіки збереже за собою роль координатора та консультанта, а також буде безпосередньо займатися боротьбою зі злочинністю. Охорона громадського порядку повинна належати до компетенції місцевої міліції, яка фінансується за рахунок місцевого бюджету, підпорядковується місцевому виборному органу. Однак практична реалізація цих ідей зустріла тут ряд перешкод. Для Узбекистану створення муніципальної міліції породжує низку проблем, пов’язаних із підготовкою кадрів, які б володіли узбецькою, таджицькою, російською та іншими мовами народів, що проживають у тій чи іншій місцевості [110, с.168-171].

Особливий інтерес викликає організація поліції самоврядування в Литовській Республіці. На території самоврядних районів знаходяться поліцейські дільниці. Поліція самоврядування фінансується з республіканського та місцевого бюджету. З останніх забезпечується виплата заробітної плати персоналу поліції, а також оплата господарських витрат на утримання поліцейських дільниць. За рахунок коштів державного бюджету Литви посадовим особам поліції виплачуються компенсації та відшкодовуються збитки, утримується республіканський апарат поліції самоврядування і фінансується централізоване матеріально-технічне забезпечення поліцейських дільниць.

Для збільшення чисельності працівників поліції, розвитку технічної бази підрозділів, матеріального заохочення працівників, поліпшення умов їх побуту використовуються також кошти, одержані від підприємств, установ, організацій і громадян за надання їм послуг на договірній основі, а також від стягнення адміністративних штрафів, інших джерел. Крім того, органи місцевого самоврядування виділяють приміщення поліції самоврядування, забезпечують їх технічну експлуатацію, опалення, освітлення та ремонт.

Заслуговують на увагу реформи ОВС у Латвії, Естонії та Молдові. Тут у складі міністерств внутрішніх справ організовано департаменти поліції. На місцях створено муніципальну поліцію, яка структурно входить до департаменту поліції, але підпорядкована органам місцевого самоврядування. У департаментах поліції для оперативного управління муніципальною поліцією створено спеціальні підрозділи: управління муніципальної поліції в Молдові, відділи місцевої поліції в Латвії, Естонії. Поряд з кадровими апаратами з’явились такі нові підрозділи по роботі з особовим складом органів поліції: відділ соціально-економічного розвитку в Молдові, психологічна служба в Латвії, організовано національні навчальні заклади для підготовки кадрів поліції [18, с. 464-465].

Сьогодні відносини міліції та населення мають дещо напружений характер. Такий стан викликаний раніше існуючими авторитарними режимами правління. МВС повністю залежали від рішень радянської влади і тому їх діяльність практично не могли контролювати громадяни, їх об’єднання, ЗМІ. Це призвело до того, що МВС перетворилися на строго ієрархічні та закриті організації.

Тому для більшості пострадянських країн необхідним є подальше реформування ОВС у напрямі децентралізації, удосконалення законодавства, спрямованого на захист прав та інтересів громадян, а також працівників правоохоронних органів, запровадження принципів більш ретельного і прозорого підбору кадрів для міліції, гарантії їх діяльності, дієва система підвищення професіоналізму кадрів міліції, створення режиму “прозорості” міліції перед жителями та їх співпраці.

Без комплексної структурної перебудови МВС можливою є ситуація, коли міліція та суспільство будуть усе далі віддалятися, а вдосконалення окремих аспектів діяльності, реалізація різних міжнародних проектів проводитиметься лише з метою зміцнення матеріально-технічного забезпечення МВС, а не зміни принципів і форм діяльності міліції всіх рівнів.

У західній поліцеїстиці до органів муніципальної поліції відносять поліцейські формування, особовий склад яких “наймається” владою територіальних утворень (як правило, міст, графств, сільських населених пунктів), підпорядкованих цій владі. Вони функціонують у межах чітко визначеної юрисдикції та виконують завдання з обслуговування населення.

Як бачимо, правову основу муніципальної поліції зарубіжних держав складають нормативно-правові акти, які умовно можна розділити на три групи: 1)відповідні конституції і закони, що закріплюють загальні принципи забезпечення громадського порядку та боротьби зі злочинністю в країні, організації і функціонування поліцейської системи; 2)правові акти регіональних і місцевих органів управління з питань організації та діяльності муніципальної поліції; 3)підзаконні відомчі нормативні документи (директиви, розпорядження, інструкції МВС, міністерства юстиції).

Незалежно від ступеня централізації поліцейської системи, пріоритетними для підрозділу поліції будь-якого рівня є нормативні акти першої групи. У випадках, коли через правову колізію з’являється невизначеність, питання вирішуються, як правило, у судовому порядку.

Не у всіх країнах, особливо пострадянських, у яких реалізуються реформи правових систем, є чітка нормативна база для муніципальної міліції –діє лише загальне законодавство про ОВС держав, суперечливі положення про діяльність правоохоронних органів різних рівнів, неналежним чином розмежовані повноваження органів державної влади та місцевого самоврядування, джерела їх фінансування тощо. У діяльності місцевої (муніципальної) міліції виникає чимало труднощів із забезпеченням автотранспортом, сучасною технікою, іншими засобами. Спостерігається також обережне ставлення населення більшості цих країн до місцевої міліції, недостатня довіра до неї. Також інколи відсутні відповідні механізми контролю за її діяльністю.

З республік колишнього СРСР тільки в Латвії, Литві, Естонії та Молдові здійснено успішне реформування міліції (поліції). Там поліція стала самостійною структурою, що діє на місцях у формі префектур, комісаріатів, відділів і ділянок, які підпорядковані органам місцевого самоврядування.

Характеризуючи процеси, що відбуваються у поліції більшості зарубіжних країн, можна стверджувати, що в останні роки відбулися принципові зміни у філософії та практиці поліцейської діяльності. Вони є результатом політики, спрямованої на перебудову оперативної поліцейської діяльності за сучасними вимогами, зміни її парадигми від вузької концепції поліцейського правозастосування до широкої концепції поліцейського обслуговування, розширення обсягу “некримінальних” функцій муніципальної поліції.

Як правило, реалізація згаданих функцій здійснюється у формі консультацій, порад, пропозицій і пов’язана із взаємодією поліції та різних державних і недержавних організацій, соціальних служб і населення шляхом залучення їх до вирішення завдань з охорони громадського порядку, боротьби зі злочинністю. Загалом усі ці аспекти відображають комунальну діяльність місцевої поліції (“community policing”) або поліцейське обслуговування за допомогою громад [99, с.165].

Концепція так званого комунального поліціювання (районна, місцева чи зональна охорона порядку та громадської безпеки) була розроблена у США як альтернатива традиційному патрульному напрямку охорони громадської безпеки [64, с.23.]. Перші теоретичні роботи в зарубіжній юридичній літературі з’явилися в кін. 60–х років ХХ ст. (Г.Гольдштейна, Д.Вільсона, Г.Келлінга, згодом Р.Трояновича, К.Мерфі, Р.Фрідмана, Д.Школьника, В.Спогана, Т.Фельтеса, П.Судгейта та інших).

Не існує єдиного загально прийнятого визначення “community policing”. Разом з тим не викликає заперечень формулювання головного принципу цієї діяльності: поліцейські та громадяни повинні працювати разом, щоб допомагати вирішувати проблеми громади [41, с.433; 109, с.19].

Перші спроби запровадження системи комунального поліціювання датуються поч. 70-х років. В експерименті брали участь поліцейські дільниці містечок і великих мегаполісів США, а потім уже в інших зарубіжних країнах. Найбільшого розвитку цієї системи було досягнуто в середині 80-х на початку 90-х років, а згодом зниження інтересу до комунального поліціювання було зумовлено тим, що не повністю були реалізовані її цілі, більшість поліцейських звикли працювати за старими методами і не завжди хотіли змінювати стиль роботи.

На сучасному етапі комунальне поліціювання отримало визнання та розповсюдження у Великобританії, Канаді, Франції, Німеччині, Японії, США тощо. Можна стверджувати, що ця система переживає своє друге народження, здійснюються нові теоретичні розробки та опрацьовуються практичні результати від реалізації певних напрямів комунального поліціювання. Практично при більшості поліцейських дільниць створено відділення, які займаються питаннями комунального поліціювання.

В усіх розвинених країнах певною мірою застосовуються методи комунального поліціювання. Практично у кожному відділі запроваджені посади офіцерів з комунального поліціювання, розробляються плани та напрями реалізації їх у життя. Про глобальні результати говорити ще рано, але певні зрушення у посиленні зв’язків з громадськістю та попередженні злочинності, безумовно, вже є.

Основна мета та ідея комунального поліціювання полягають у з’ясуванні причин та умов виникнення, зростання злочинності і перебудові системи роботи в напрямі викорінення цих причин, а також налагодження взаємодії з населенням даної території. Адже виникнення цієї концепції було зумовлено тим, що, незважаючи на великі видатки на поліцію, постійне її забезпечення технічними засобами та новітніми інформаційними досягненнями, кількість злочинних проявів не зменшувалась. Аналітичні центри зарубіжних країн підрахували, що видатки на вирішення цих проблем будуть меншими, ніж на подальше збільшення та забезпечення поліції [64, с.239].

Основними постулатами системи комунального поліціювання є:

1. Нова філософія у сфері охорони порядку та організаційна стратегія, що дозволяє поліцейським і жителям району (комуни) тісно співпрацювати, по-новому вирішувати проблеми злочинності й соціальних безладів. Законослухняні громадяни в певній мірі отримують доступ до процесу поліціювання та охорони порядку, право впливати на цей процес завдяки підтримці дій поліції у питаннях охорони порядку та їх активній участі у цій діяльності. Вирішення проблем сучасного суспільства вимагає пошуку нових підходів з боку поліції і населення окремих районів.

2. Комунальне поліціювання вимагає участі в цій програмі всього особового складу поліції. Кожний її співробітник зобов’язаний зрозуміти необхідність нових підходів до роботи, шляхів вирішення проблем району (комуни, графства). За цією концепцією покладається велика відповідальність на простих виконавців (лінійних офіцерів), які покликані мати високий професійний рівень та усвідомлювати свої завдання.

3. Комунальне поліціювання вимагає формування нового типу офіцера (офіцера з комунального поліціювання), який здійснював би прямий зв’язок між поліцією та населенням комуни. Він не повинен бути ізольованим у патрульній машині та підпорядковуватись не командам по радіо, а здійснювати прямий, “обличчям до обличчя”, контакт з людьми на території обслуговування [279].

4. Працівники поліції зобов’язані працювати з добровольцями з числа законослухняних громадян. Як і всі відповідальні працівники поліції, спеціалісти з комунального поліціювання відповідають на виклики про допомогу, здійснюють арешти, затримання тощо. Але їх основне завдання полягає розвитку широких зв’язків з громадянами, їх групами, які живуть на відповідній території, і намаганні покращити життя цього району.

5. Комунальне поліціювання передбачає формування нового типу взаємовідносин між поліцією та громадянами на основі взаємної довіри. Тобто, громадяни беруть на себе частину відповідальності за те, що поліція повільніше реагує на виклики, які не потребують термінового втручання, їм пропонується самим вирішувати дрібні проблеми, даючи можливість поліції зосередитись на охороні громадського порядку.

6. Ця система вносить у роботу поліції певний елемент попередження, а не швидкого реагування, як було раніше. Вона сприяє створенню врівноваженого мікроклімату в районі (комуні) завдяки діяльності поліції та добровільних помічників з числа жителів району.

7. Комунальне поліціювання, насамперед, спрямоване на захист тих верств суспільства, які можуть стати об’єктом злочину: неповнолітніх, людей похилого віку, національних меншин, бідних, безпритульних та інших. Загалом це повністю інтегрована система, що стосується усіх верств суспільства та працівників поліції, які можуть надавати допомогу і в той же час звертатися з проханням про допомогу.

8. Ця система спрямована на встановлення балансу між технічними досягненнями та людськими навиками, тобто, передбачає використання новітніх технологій у процесі охорони порядку, але не відкидає і людського спілкування, спільного вирішення проблем суспільства.

9. Комунальне поліціювання передбачає децентралізацію у роботі поліції, а саме комуна (район) повинна сама дбати про поліцію як про один з ресурсів покращення життя. Це не така тактика, яка використовується у певний період, це повністю новий спосіб мислення і ставлення поліції до громадян і громадян до поліції [64, с.242; 279].

Якщо взяти попередню схему охорони громадського порядку та поліціювання, то взаємодіють лише поліція, суди, законодавці, правопорушники та система виправних закладів. Усі інші спостерігають за процесом до наведення порядку.

Державні органи та установи, які не мають безпосереднього відношення до охорони громадського порядку за цією системою, повинні працювати над плануванням міст, упорядкуванням усієї інфраструктури (шкіл, робочих місць, транспорту, побутових послуг). З метою підтримання їх на високому рівні та попередження злочинних проявів поліція як основний провідник ідей комунального поліціювання зобов’язана вносити свої відповідні пропозиції.

Законодавчі органи, зі свого боку, розробляють і вдосконалюють законодавство, за яким покарання правопорушників відбувається на диференційній основі, тобто декриміналізуються окремі склади злочинів, які не є тяжкими. Вони також уповноважені удосконалювати на законодавчому рівні діяльність поліції та інших органів з метою підвищення ефективності їх роботи.

Поліція та судова система виконують свої функції в тісному контакті з іншими сегментами суспільства і виступають організаторами роботи з комунального поліціювання. Законослухняні громадяни залучаються до охорони громадського порядку шляхом створення об’єднань сусідського спостереження, добровільних формувань з охорони громадського порядку. Їм поліція надає інформацію та безкоштовно юридичні консультації, молоді надаються спортивні зали, споруди, які належать чи орендуються поліцією, проводяться зустрічі, вікторини, лотереї тощо.

Добровільні об’єднання з охорони громадського порядку створюються за місцем проживання громадян. Не маючи дискретних повноважень, якими наділені добровільні народні дружини в Україні, вони патрулюють разом з поліцейськими, навчаються, свідчать у суді, якщо стали свідками правопорушення тощо. Добровільні об’єднання громадян за інтересами залучаються до охорони громадського порядку разом з поліцією, допомоги в благоустрої територій, плануванні та розвитку систем освіти. У свою чергу, приватний сектор залучається до допомоги в будівництві житла, шкіл, медичних та освітніх закладів, створення нових робочих місць.

Системи виправних закладів за допомогою приватного сектору, державних установ та поліції створюють умови для ефективного перевиховання правопорушників, залучають їх до праці, навчання та сприяють їх переорієнтації. Навчальні та наукові заклади розробляють теоретичні питання подальшого розвитку комунального поліціювання, допомагають поліції в охороні громадського порядку шляхом створення добровільних об’єднань з охорони громадського порядку тощо.

Стратегії поліцейської діяльності, зорієнтованої на громаду, демонструють наявність шістьох основних моделей реалізації ідеї “community policing” на практиці: поліцейське обслуговування, засноване на територіальному принципі (area-based policing); товариство багатьох агенцій (multi-agency partnerships); попередження злочинів засобами громади (community crime prevention); стратегії поліцейсько-громадського контакту (police-public contact strategies); територіально-базовані піші патрулі (area-based foot patrols); залучення громади та консультування з громадами (community involvement and consultation) [109, с.19].

Якщо порівняти таку діяльність поліції з роботою міліції України, то вона включає адміністративно-управлінську, адміністративно-наглядову, адміністративно-процесуальну та адміністративно-розпорядчу діяльність. Таким чином, питання адміністративної діяльності поліції виходять на одне з перших місць, хоч відкрито адміністративною діяльністю це не зветься [64, с.239].

В Україні в умовах реформування правоохоронних органів та органів місцевого самоврядування можливе використання окремих положень і досвіду, що набули поліції зарубіжних країн у сфері комунального поліціювання за такими напрямами:

  • однією з основних проблем в Україні є дискусійне питання про чисельність міліції, її структуру, підвищення заробітної плати, її екіпірування, навчання та ефективність роботи. У більшості невеликих міст США та Великобританії відсутні структури централізованої поліції, охорона громадського порядку реалізується муніципальною поліцією. Залишається узагальнити питання її керівництва, напрямів діяльності, контролю, фінансування тощо, а також розробити відповідні механізми запровадження в Україні;
  • Законом “Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону” від 2000 р. визначені основні засади взаємодії громадян, громадських формувань і міліції. Але поліції зарубіжних країн мають певний досвід і його слід вивчити для практичного використання правоохоронними органами України;
  • міліція, зі свого боку, зобов’язана вносити пропозиції щодо удосконалення цієї діяльності;
  • заслуговують уваги системи сусідського спостереження та інші, які сприяють зниженню рівня злочинності; органи місцевого самоврядування в Україні при створенні місцевої міліції також можуть вирішувати питання її забезпечення системами спостереження, комп’ютерною та відеотехнікою, як це робиться в зарубіжних країнах, тож зникне проблемне питання централізованого фінансування;
  • місцеві органи самоврядування також можуть приймати рішення про використання частини коштів приватного капіталу на потреби охорони громадського порядку, що сприятиме активізації роботи місцевої міліції.

З огляду на незадоволення громадськості поліцією, що зумовлено невідповідними й застарілими стилями поліцейської діяльності та обмеженістю сервісних послуг, недостатністю зусиль, спрямованих на їх моніторинг та якість обслуговування, поліцейське обслуговування повинно відповідати потребам кожної громади та здійснювати кроки, які гарантували б відповідність поліцейських дій пріоритетам суспільного розвитку.

Очікується, що концепція комунальної діяльності стане в XXI ст. основною філософією діяльності муніципальної (місцевої) поліції, оскільки її реалізація дозволить вирішити такі проблеми, як інформаційний вакуум навколо поліції, її відірваність від населення. Авторитет і повага до поліцейських у суспільстві зробить населення та поліцію надійними партнерами. Соціальна спрямованість муніципальної поліції не може не позначитися на оцінках її діяльності з боку громадян і місцевої влади. Якщо окремі жертви злочинів оцінюють діяльність поліції за такими параметрами, як розкриття злочину, арешт і притягнення до відповідальності винного, відшкодування заподіяної шкоди, то для населення в цілому важливіші інші показники: спокій у районі проживання, відчуття “присутності” поліції, її готовність прийти на допомогу в будь-якій ситуації тощо.

Це дозволяє зробити висновок, що однією з основних характеристик рівня ефективності роботи поліції є ступінь задоволеності населення поліцейською діяльністю, що залежить як від успішності заходів, пов’язаних з безпосереднім забезпеченням охорони громадського порядку, так і від “якості” послуг соціального характеру, що надаються населенню.

Використання концепції “комунальної поліції” вимагає перерозподілу стратегічних і тактичних завдань взаємодії з населенням, зміни критеріїв оцінки ефективності поліції, ролі її керівних органів і спільного з громадою планування охорони правопорядку. Досягнення балансу між превентивними та силовими діями є однією з головних проблем поліцейської стратегії.

Досвід зарубіжних країн пропонує два варіанти вирішення даної проблеми. Перший передбачає створення дворівневої структури міліції: державного озброєного органу виконавчої влади та муніципальних органів охорони громадського порядку (муніципальної міліції), що зумовлює покладення на останні органи майже всього обсягу функцій і повноважень аналогічних державних органів. Другий варіант передбачає, що муніципальні органи охорони громадського порядку діють не замість ОВС на місцевому рівні, а поряд з ними, при чіткому розмежуванні компетенції, відповідному контролі та взаємодії. Така модель наділяє муніципальну міліцію, як правило, деякими правоохоронними функціями (як у Польщі, Чехії та ін.).

Тобто, за ступенем підпорядкованості органам державної влади можливі три типи муніципальної міліції (поліції): централізована, децентралізована (фрагментарна) та інтегрована.

У літературі також зустрічаються два підходи щодо місцевої міліції, а саме:

- суб'єктивний, що передбачає державну модель (централізовану або децентралізовану); самокеровану модель, де поліцейські формування безпосередньо підпорядковані місцевим органам влади; державну модель з обмеженою участю місцевих органів влади і громадськості;

- об'єктивний, який включає модель, засновану на монолітній поліцейській службі; плюралістичну модель з множинністю видів поліцейських служб, які відрізняються підпорядкованістю, територіальними межами діяльності, компетенцією та функціональністю [35, с.88-90].

У країнах із стійким демократичним правлінням (Франція, Великобританія, ФРН, Японія, США) принципи роботи поліції складалися та розвивалися в умовах економічного та політичного лібералізму, особливої уваги до захисту прав особи та застосування консенсусу при розв’язанні соціальних конфліктів. У більшості з них поліцейські системи створювалися знизу, супроводжуючись націоналізацією поліцейських формувань, які належали громадам. Одночасно створювалися нові муніципальні органи поліції, передусім там, де місцеве населення висловлювало незадоволення роботою територіальних органів національної поліції з підтримання правопорядку та добровільно погодилося утримувати власні поліцейські сили.

Кращим зразком організації поліцейського апарату на місцях є досвід шерифів як приклад вирішення проблем охорони громадського порядку, насамперед, у сільській місцевості.

Досвід ряду країн, де механізм соціального управління достатньою мірою децентралізований, свідчить, що муніципальна поліція є самостійним і важливим елементом в організаційній структурі національних поліцій. Її формування здійснюється владою територіального утворення, підпорядковується їй, утримується за рахунок місцевого бюджету, діє у межах чітко визначеної юрисдикції та виконує завдання з обслуговування населення.

Не дивлячись на те, що муніципальна міліція підтримує порядок у багатьох європейських містах, в Україні подібні структури перебувають у зародковому стані. Спочатку прийнято ряд нормативних актів у цій сфері, але створені відповідні прецеденти на їх основі підкреслюють необхідність невідкладного прийняття закону “Про місцеву міліцію” (в системі місцевого самоврядування). Нестабільність в економічній і соціальній сферах суспільного життя, повільне та не завжди ефективне здійснення реформ, насамперед системи законодавства України, його неузгодженість і постійне удосконалення, недовіра населення і неналежне здійснення правоохоронних функцій на місцевому рівні вказують, що найбільш оптимальною є остання модель розвитку місцевої міліції.

Зрозуміло, що копіювання згаданих прикладів організації та підпорядкування місцевої міліції не може використовуватися при створені аналогічних вітчизняних органів, однак їх адаптація через призму власних історичних і культурних особливостей, напевно, дала б свої позитивні результати.

Необхідними є обґрунтування місця і ролі такої міліції в розбудові правової держави та громадянського суспільства, визначення її оптимальних зв’язків з правоохоронними органами, органами місцевого самоврядування, населенням.

Висновки до розділу 1

Міліція як орган, покликаний забезпечити належний захист особи, її життя, честі й гідності, законних прав та інтересів усіх суб’єктів правовідносин незалежно від їх статусу, а також боротьбу і попередження злочинності, увійшла у пострадянську епоху зі спадщиною тоталітарного режиму, що заважає пристосовуватися до нових політичних, економічних і соціальних умов. Загалом ОВС завантажені численними адміністративними функціями (видача паспортів, реєстрація громадян, оформлення дозволів на в’їзд в країну і виїзд за її межі, відання спецприймальниками, розгляд адміністративних справ, накладення адміністративних стягнень тощо), а централізована система управління міліцією суперечить розвитку національної державності, що характеризується розмежуванням повноважень центру і регіонів, розподілом влади на різних рівнях.

В умовах здійснення конституційної, адміністративної реформ, реформи місцевого самоврядування в Україні актуальними є питання реорганізації органів влади, включаючи міліцію, зменшення її бюрократизованості, наближення до населення. Це передбачає відмову від існуючої ідеології, форм і методів діяльності, вироблення відповідних концепцій, стратегій діяльності нових інститутів, організаційні перетворення органів державної влади та місцевого самоврядування на основі принципово нових підходів, продиктованих розвитком суспільства, внесення змін і доповнень до законодавства. На нашу думку,потребує прийняття закон про створення місцевої міліції в системі місцевого самоврядування.

У зарубіжних країнах поширена дворівнева структура міліції: державний озброєний орган виконавчої влади і муніципальні органи охорони громадського порядку (муніципальна міліція). У ряді країн останні діють не замість ОВС на місцевому рівні, а поряд з ними, за умов розмежування повноважень, відповідного контролю та взаємодії. Більшість розвинутих держав (Німеччина, Франція, Австрія, Швейцарія, США) поділяють поліцейські системи за джерелами фінансування на державні (федеральні), муніципальні, приватні (поліція фірм, концернів, синдикатів), які тісно співпрацюють.

Цікавим для України є досвід створення та діяльності муніципальної поліції в системі місцевого самоврядування у Великобританії, Канаді, Швейцарії, Іспанії, Латвії, Естонії, Литовській республіці, Молдові, Чехії. Зокрема, варта уваги практика затвердження на посаду їх керівників мером або через обрання міськими радами, цільові програми співробітництва місцевої поліції (міліції) з іншими органами влади і населенням, укладення угод МВС з органами місцевого самоврядування щодо здійснення правоохоронних функцій (Німечина, Канада, США).

На нашу думку, сама концепція муніципалізації міліції є компромісом, що зумовлюється наявністю існуючої структури міліції, потребами органів влади населених пунктів і населення.

РОЗДІЛ 2ОСОБЛИВОСТІ СТАНОВЛЕННЯ МІСЦЕВОЇ МІЛІЦІЇ В УКРАЇНІ

2.1. Вітчизняний досвід та передумови створення місцевої міліції на території України

З виникненням державності на землях Київської Русі з’явилась і функція охорони громадського порядку. Видатна пам’ятка права ІХ-ХІІ ст. “Руська правда” встановлює сувору відповідальність за бійки, погрози оголеними мечами, захоплення чужих коней та їзду на них містом, бешкетництво на банкетах, виривання борід і вусів. У Київській Русі покладались обов’язки та передбачалась відповідальність за неналежне утримання шляхів сполучення, будівництво та ремонт мостів і перевозів, благоустрій міст і порядок перевезення вантажів. Посадові особи збирали торгове мито, слідкували за дотриманням мір і ваг, контролювали правила внутрішньої торгівлі. Тут прослідковується намір виділити порушення порядку в громадських місцях (ринок, вулиця, банкет) і визначити коло посадових осіб з князівського оточення, наділених повноваженнями припиняти такі дії чи карати за них.

У цей час функції охорони громадського порядку і судові функції не були відділені від адміністрації, тобто князівської влади. З прийняттям християнства зростає вплив церкви на віруючих і справи в державі, церковні посадові особи (єпископи, архієпископи, митрополити) виконували відносно чернецтва та монастирської челяді, а також у справах, так чи інакше пов’язаних з релігією, також і поліцейські функції.

У період феодальної роздробленості Київської Русі посилюється роль місцевих князів, вічевих сходів. На вічах вирішувались питання війни і миру, поточного законодавства, охорони громадського порядку, сплати податків, зміни та призначення міської адміністрації. У законодавчих актах зазначається, що посадові особи судових та інших органів виконують разом з адміністративними і судово-поліцейські функції посадників, намісників, мечників, отроків та інші.

З часів Київської Русі включно до кінця XVII ст. спеціального поліцейського апарату взагалі не було. Для цього періоду характерне покладання таких обов’язків на органи загального управління або на військові формування – від княжої дружини до військових посадових осіб більш пізнього часу (старшини, полковника, гетьмана).

Свої особливості мало виконання поліцейських функцій на землях України, що знаходились під польською владою. До 1647-1648 рр. у воєводствах, повітах, каштелянствах та староствах ці функції виконували воєвода та його помічник (підвоєвода), генеральний возний повітового (земського) суду з помічниками, каштелян –керуючий королівської фортеці та її округи, королівський староста та його помічник. Воєводам і королівським старостам адресовані численні звернення сеймів та указів щодо розшуку, затримання, ув’язнення та покарання втікачів, злодіїв, порушників кордонів держави [235, с.347].

У містах магдебурзького права поліцейські функції виконував війт-голова лави (судового органу магістрату), який був головною посадовою особою в забезпеченні правоохоронної діяльності в місті, “нічним” бурмістром –начальником міської варти. Він слідкував за дотриманням громадського порядку, вимог протипожежної безпеки та правил торгівлі. У м. Львові нічна варта, що охороняла місто в нічний час, діяла уже в 1507 р. [251, с.16].

Розвинута система охорони громадського порядку склалась на Запорізькій Січі. Представники козацької старшини наділялись додатковими повноваженнями поліцейського характеру. Так, довбиш Війська Запорозького (відповідав за військові литаври, якими скликалися козаки на Раду та інші зібрання на Січі) вів також розшук так званих харцизів, гультяїв, гайдамаків, які грабували купецькі каравани. Був на Січі охоронець і наглядач за мірами та вагами, які служили еталоном для купців. Він збирав прибутки на користь війська з товарів, що ввозилися у Січ. Кіш видавав також накази щодо охорони лісів, заборони випалювати вугілля та нищити ліси. Відомо також, що відряджались особливі козацькі команди для охорони байраків від знищення їх російськими військовими. Існувала і річкова охорона на човнах запорозьких або дубах.

Функції попереднього розслідування злочинів у часи Гетьманщини (1648 – 1764 рр.), охорона громадського порядку були покладені на осіб, які мали державну владу, тобто виконували адміністративні, виконавчі, судові, в тому числі поліцейські функції. У великих привілейованих містах влада належала магістратам, дрібних – отаманам з виборними від міського населення.

При відсутності спеціального поліцейського апарату, його функції виконувались або безпосередньо судами, або особами, уповноваженими для конкретних випадків. Поліцейські функції з забезпечення встановлених порядків у феодальних маєтках українських і польських магнатів виконували багаточисельні управителі та наглядачі, а рішення про покарання приймав сам пан, який також займав, як правило, високе місце в адміністративній ієрархії. Автономність управління при виконанні поліцейських функцій зберігалася в Україні до 1783 р., коли на її території була розповсюджена дія загальноросійського законодавства, зокрема Постанови для управління губерніями Всеросійської імперії від 1775р. Петро І на західний зразок надавав поліції досить широкі повноваження.

Першим нормативним актом, яким створювались поліцейські органи в Росії, були “Пункты, данные C-Петербургскому Генерал-Полицмейстеру” від 1718р. Ними визначались завдання міської поліції, що полягали у спостереженні за: будівлями, які зводилися в місті; правильністю проведення вулиць і їх чистотою; нешкідливістю їстівних припасів; дотриманням протипожежних заходів; охороною безпеки. Мешканці міста обирали караульних, обов’язком яких було ночами ходити з тріскачками та спостерігати за злодіями і безпекою від вогню. Ухилення від цієї повинності каралося штрафом [63, с.609].

У 1719 р. уперше вживається в законодавстві термін “земська поліція”. Дещо пізніше в інструкції земським комісарам було з’ясовано його значення. До переліку обов’язків комісарів належали, поряд з безпекою, і завдання з питань благоустрою. Цей інститут і відповідні акти на Україну впливу не мали, бо українські землі ще зберігали, хоч і обмежену, але юридичну автономію. Статут благочиння від 1782р. вносив ряд змін у поліцейські структури в містах, де створювались управи благочиння. У губернських містах вони очолювались поліцмейстерами, в інших містах –городовими. Передбачалася ціла ієрархія поліцейських чинів: рядові поліцейські-будочники, квартальні наглядачі, пристави, ратмани [35; с.88-90]. Ця система існувала до реформи 60 рр. XIX ст. і згодом була поширена на Україну.

Як бачимо, регулярна поліція з’явилася на поч. XVIII ст. До цього поліцейські функції виконували місцеві органи.

Важливим етапом створення системи ОВС, що діяли в Україні, слід вважати кін. XVIII ст. – поч. ІХ ст. У цей час в Росії, до складу якої входила й Україна, абсолютна влада самодержавства стає необмеженою, створюється величезний бюрократично-чиновницький апарат, головне місце в якому посідають адміністративно-поліцейські органи. У цілому в Російській імперії посилюється каральна функція держави, централізується апарат управління, організовується система управління різними сферами життя. У 1802 р. створюються міністерства (одним з перших – МВС), які очолюються міністрами.

З 1811 по 1819 рік у Росії існувало також Міністерство поліції, яке відало всім поліцейським апаратом. Розвиток управління каральним апаратом продовжувався шляхом централізації та привів до зосередження всіх поліцейських органів і тюремних установ в одному відомстві – МВС.

Абсолютна централізація поліції була визнана неефективною і місцевим органам управління надавались у цьому відношенні широкі повноваження.

До реформи 60-х рр. XIX ст. у губерніях на території України функції поліції в повітах виконували земські суди, а в містах – міські управи. Поліція, що діяла на території України була невід’ємною частиною поліцейського апарату царської Росії, керувалась її законами та виконувала, перш за все, функції із забезпечення впровадження імперської внутрішньої політики.

Серед підрозділів, які виконували поліцейські функції на території України, була і внутрішня варта – вид військ, що залучались у 1811-1864 роках в основному для несення караульної та конвойної служби (загальних військових обов’язків), а також до виконання вироку суду, затримання і знищення “повсталих”, утікачів-злочинців, придушення непокори на окраїнах імперії, конфіскації заборонених товарів, збирання податків, охорони порядку при стихійних лихах тощо [35; с.88-100]. Губернатор міг давати внутрішнійварті, організованій на військовий лад, й інші доручення, пов’язані з охороною громадського порядку.

Акти удосконалення законодавства про діяльність поліцейських органів були зведені в Статут про попередження і припинення злочинів від 1833 р. Положенням про земську поліцію від 1837 р. разом з Тимчасовими правилами про устрій поліції в містах і повітах губерній від 1862р. завершується загальна реформа поліції.

На поліцію в дореформений період покладалось так багато обов’язків, у т.ч. господарських і судових, що належно виконувати їх було неможливо. Тому з 1862 р. у кожному повіті почали створюватися єдині поліцейські органи – поліцейські управління на чолі з повітовим ісправником.

За наказом чинам і службовцям земської поліції дворянство обирало земського (повітового) ісправника, який не був професіоналом та часто фізично не міг виконувати обов’язки керівника поліції.

При управлінні існували: канцелярія на чолі з секретарем, три столи (відділення) й архів. Так, у кримінальному столі були зосереджені: розшуковий алфавіт, список узятих під нагляд та арештованих осіб, облік речових доказів. Повіти поділялись на більш дрібні адміністративні структурні підрозділи (стани), дільниці (сотні) і поселення. У станах поліцію очолювали станові пристави, призначені за поданням повітового ісправника губернатором, якому була підпорядкована вся поліція губернії.

У повітових ісправників з’явилися помічники –поліцейські урядники та пристави. Якщо урядники були на державному утриманні, то обрані населенням сотські і десятські обов’язки виконували безоплатно. Загалом згаданими Тимчасовими правилами від 1862 р. збереглася крім повітової поліції і міська поліція в усіх губерніях і окремих містах.

У 1871 р., наслідуючи досвід реформування російських міст, було реорганізовано поліцію в Одесі. Місто розподілили на 6 дільниць під головним віданням градоначальника, а управління доручили поліцеймейстеру. Нові принципи організації роботи поліції в містах було запропоновано покласти в основу нового загального поліцейського статуту[225].

На початку XX ст. міська поліція в Україні, крім 9 губернських центрів, діяла в містах, що управлялись градоначальниками (Одеса, Керч, Севастополь, Миколаїв) і ще в 9 містах (Кременчук, Маріуполь, Бердянськ, Бердичів і деяких інших). Тут діяли поліцейські управління на чолі з поліцмейстерами. При цих управліннях були створені канцелярії на чолі з секретарями, де служили писарі та посильні. У підпорядкуванні міського поліцейського управління знаходились виконавчі чиновники поліції, дільничні та міські пристави і їх помічники, поліцейські наглядачі й “нижчі чини”. При управліннях у містах перебували пожежні команди на чолі з брандмейстерами. Штати поліції постійно збільшувались: у 1902 р. в Харкові поліція була збільшена з 407 до 501, Києві з 583 до 666 осіб[69; 230].

На початку XX ст. складається система професійної підготовки поліцейських кадрів. Зокрема, у Києві і Харкові створюються школи урядників поліцейської варти. У 1910 р. вони діяли в 14 губерніях. У школах розроблялись програми навчання поліцейських та різні посібники для практичної роботи. Але при загальній малограмотності та плинності кадрів поліції ці заходи швидкого результату дати не могли[26].

Царський уряд розширював і зміцнював поліцейський апарат до останніх днів свого існування. У 1916 р. царем було затверджено Положення про зміцнення поліції в 50 губерніях імперії і про поліпшення службового та матеріального становища поліцейських чинів. Так, змінювались норми розрахунку чисельності складу поліції відповідно до кількості населення в містах і повітах.

Революція в Росії не дала можливості підготувати новий статут і перебудувати поліцію. У березні 1917 р. Тимчасовий уряд проголосив заміну поліції народною міліцією з виборним керівництвом, яке підпорядковується органам місцевого самоуправління [70], видав Постанову про ліквідацію жандармського корпусу, а згодом скасував Департамент поліції. Замість останнього у складі МВС утворилось Тимчасове управління у справах громадської поліції та у справах особистої майнової безпеки громадян. Тому поліція як організована озброєна охорона царського режиму перестала існувати, а правові основи організації та діяльності народної міліції визначались у постанові “Про утворення міліції” та в “Тимчасовому положенні про міліцію”.

На час Лютневої революції українські землі входили до складу Російської та Австро-Угорської імперій. У березні 1917 р. в Українській Народній Республіці поряд з органами Тимчасового уряду були створені Українська Центральна Рада та Ради робітничих, селянських і солдатських депутатів. Центральна Рада після повалення самодержавства приступила до державного будівництва, в якому організації міліції відводилося важливе місце. Уперше за часів Центральної Ради народна міліціязгадується в документах першого українського військового з’їзду 1917р. Зокрема, постановою “Про українську народну міліцію”, наголошувалося, що українська армія після війни має стати армією народу (народною міліцією), єдиною метою її існування та формування повинна бути охорона інтересів і прав народу, а не панівних класів, до якої б нації ці класи не належали.

Згодом народна міліція згадується і в Універсалі від 9 січня 1918 р., проте ідея Центральної Ради про народну міліцію, як і в більшовиків (загального озброєння народу), виявилася безперспективною.

Міліція, створена замість поліції Тимчасового уряду, підпорядковувалась Центральній Раді. Попри усілякі її спроби з удосконалення діяльності міліції, остання не змогла подолати зростання злочинності. Саме тому в деяких великих містах для допомоги міліції створювалися формування з офіцерів, козаків і студентів. У Києві для охорони міста було організовано військову міліцію, організацію українського офіцерства, з метою сприяння очищенню міста від злочинних елементів і підтримання порядку.

Також у Києві з метою збереження порядку було створено окрему українську міліцію(“поліцейну сторожу”) з числа студентів Київського університету, яка взяла на себе охорону Либідської дільниці[235, c. 20-25].

Особливо погіршилося становище в Україні у середині 1917 р.: запанувала анархія, весь державний апарат і організація самоуправління розпалися. Міліція у містах і селах була дезорганізована, не мала ніякого авторитету серед населення. Суд не функціонував.

Згодом становище поліпшилося. У резолюції Генерального Секретаріату УНР від 03.11.1917 р. наголошувалося, що до міського самоуправління повинні перейти знову всі права стосовно міліції, оскільки необхідності у надзвичайній військовій охороні міста (столиці УНР м. Києва) не було. Резолюція доручала керівникам зацікавлених відомств розробити систему заходів щодо охорони порядку в Києві та краї за допомогою військової сили і муніципальної міліції (патрулі, інспектування міліції тощо) [92].

Своєрідною формою допомоги міліції з боку громадськості стала організація “Вільного козацтва”. Його товариства відповідно до статуту організовувались у селах і містах з метою фізичного та духовного розвитку своїх членів, суспільного виховання та підтримання спокою в Україні. Під час війни “Вільне козацтво” мало вести боротьбу з дезертирством, при демобілізації передбачалось ужиття заходів із забезпечення порядку та спокою населення, захисту його майна від знищення та розкрадання. Для забезпечення громадського спокою та добробуту товариством створювались кінні та піші загони козаків і козацької молоді, дружини, інші організації, які діяли на громадських засадах.

На Київщині з ініціативи самого населення загалом діяло 40 таких товариств (1294 члени), Полтавщині –11 (605 членів), Катеринославщині –5 (783 члени), Подолі –5 (276 членів), Харківщині – 2 (75 членів), Херсонщині –1 (30 членів), Волині –1 (35 членів) [102, с. 9]. Серед членів товариств переважали хлібороби, вчителі, учні шкіл (Біла Церква), офіцери, козаки (старші та молодші урядники). Там, де повітовий комісар і начальник міліції до організації товариства ставилися сумлінно, їм видавалася зброя колишніх стражників або вилучена у населення.

Намагаючись зміцнити єдиноначальність у міліції, її централізацію, Центральна Рада 5 березня 1918 р. видала закон про передачу столичної міліції у розпорядження МВС, про його право призначати начальників районів та інших службовців міліції. Київська міська дума виступала проти запровадження в життя цього закону, адже такої недовіри не виявляло МВС навіть за часів Столипіна (коли міністерство не втручалося у призначення приставів). Усунувши від участі у справі охорони порядку і безпеки міську думу, закон, проте, вимагав від думи сплати 50 % усіх витрат на міліцію [92, c.73-79].

Після державного перевороту в Грамоті до всього українського народу від 29 квітня 1918 р. гетьман Павло Скоропадський сповістив, що всі розпорядження українського уряду і Тимчасового уряду Росії скасовуються. Згодом було видано наказ міністра внутрішніх справ Гетьманату про усунення від посад повітових комісарів та їхніх помічників, заміну їх повітовими старостами.

Згідно з постановою гетьмана від 18 травня 1918 р., що діяла на підставі постанови Тимчасового уряду, міську та повітову міліцію надалі, до створення відповідних законів, приписувалося іменувати “державною вартою”, що передавалася під владу губернським і повітовим старостам.

9 серпня 1918 р. гетьман затвердив “Закон про Статут Української Державної варти”. Статут регламентував порядок управління вартою в губерніях та повітах, у містах і селах. Варта в повіті поділялася на сільську (кінну), яка обслуговує волості, села і селища, та міську (пішу), що обслуговувала невеликі міста та міські селища повіту. Статут регулював інші питання діяльності варти, зокрема про школи та курси зі спецпідготовки службовців варти, її резерви тощо.

Державна варта по суті становила поновлену дореволюційну поліцію. Разом з каральними загонами монархічних офіцерів вона здійснювала масові обшуки та арешти серед українських селян, робітників та інтелігенції. Тому тюрми були переповнені в основному головами місцевого самоуправління, сільських спілок, земельних комітетів і членами Центральної Ради.

Як і міліція Центральної Ради, “варта” Скоропадського не могла, тим більше за умов воєнного часу, подолати злочинність. Уряд гетьмана шукав нові форми її організації у справі боротьби зі злочинністю. 17 жовтня 1918 р. гетьман затвердив постанову про організацію добровільних дружин,які створювались для підтримання законності та порядку. Ці дружини формувалися у містах представниками державної влади на місцях (міськими отаманами, губернськими та повітовими старостами) спільно з місцевими громадськими організаціями. У кожному місті дружину очолював окремий начальник, який призначався гетьманом. Він був старшим начальником усіх добровільних установ і частин у межах отаманства або міста і керував їх формуванням, діяльністю. Кожна дружина мала постійний склад (інструкторів, обраних зі старшин, і мисливців, досвідчених у військовій справі) та добровольців. До обов’язків постійного складу дружини входив вибір добровольців, а також загальне керівництво та командування частинами дружини. Добровольцями у дружину приймалися особи, які бажали підтримувати законність і порядок у державі[255].

На жаль, про результати діяльності цих добровільних формувань документальних даних в архівах не збереглося.

2 грудня 1918 р. гетьман Скоропадський зрікся влади, яка перейшла до гетьманського уряду, а потім до Директорії. З її приходом розпочалася велика робота з організації міліції на руїнах колишньої “варти”. 4 січня 1919 р. Рада Народних Міністрів ухвалила закон про скасування інституту Державної варти і про формування народної міліції дляохорони законності та порядку в Україні. Організовуючи народну міліцію, Директорія відмовилася від ідеї Центральної Ради про народну міліцію, яка мала замінити регулярну армію. Створювалася міліція на зразок міліції Центральної Ради до захоплення державної влади Скоропадським або ж на зразок поліції, що існувала в європейських країнах.

Проте досвід свідчив, що існуюча організація міліції, як зазначалося у “Пояснювальній записці до Статуту Міністерства внутрішніх справ”, не була тим органом громадської безпеки, який має бути у кожній державі. Міліція, як у технічному відношенні, так і з боку організації керівних органів, вимагала обґрунтованих реформ. Насамперед, мав бути організований керівний центр, міліція явна, зовнішня, карний розшук, міліція таємна (політична).

Департамент Державної варти, що існував у період Гетьманату, було скасовано при Директорії, його справи передано Департаменту адміністративному, який займався справами адміністративними, політичними і міліцією. Негативні наслідки такої організації центральної установи позначились на практиці, адже доводилося заново організовувати як місцеві адміністративні органи, так і органи міліції, створювати окремий департамент. Невдовзі було розроблено й інструкцію для міліції, дезазначалося, що народна міліція – це державний інститут, встановлений для охорони законного ладу, громадського спокою та порядку, а також для попередження, розслідування, виявлення кримінальних діянь і виконання інших обов’язків, покладених на неї законом. Народна міліція перебуває у відомстві Міністерства внутрішніх справ [92, c. 80]. До її компетенції щодо охорони законного ладу, публічного спокою та порядку входило: вжиття заходів з припинення порушень порядку, законів і обов’язкових постанов; вчасне оповіщення населення про розпорядження влади; охорона прав громадянської свободи; допомога органам державної та громадської влади при виконанні ними своїх обов’язків; видача свідоцтв і посвідчень, довідок та відомостей, провадження обліку населення у відповідних місцевостях, складання актів і протоколів про нещасні випадки та насильства, забезпечення порядку в місцях загального користування, охорона справного стану доріг, мостів, гребель, вулиць, площ і нагляд за порядком руху на них, притягнення винних до відповідальності; охорона безпеки й порядку під час пожежі, а також надання в таких випадках допомоги і вимоги від громадян допомоги в нещасних випадках [92, c.110-120]. Службовцям міліції, за цією інструкцією, не дозволялося вступати до політичних організацій і брати участь у публічних демонстраціях.

Звертають на себе увагу циркуляр МВС Директорії “Про тимчасову організацію влади на місцях” і закон про тимчасові штати народної міліції. Губернським комісарам приписувалося поновити діяльність апарату міліції та створити на допомогу їй народну самоохорону. Відповідно до Статуту Коша охорони республіканського ладу в Україні Кіш замінював міліцію за її відсутності, проводив дізнання та брав участь у попередньому розслідуванні, проводив арешти за постановами суду та прокуратури.

Як бачимо, міліція Української Народної Республіки майже весь час перебувала у стані становлення. Тому в архівах обмаль документів, які б розкривали конкретну діяльність міліції (рапорти, донесення, зведення з місць).

Органи самоуправління Тимчасового уряду, які на місцях відали організацією охорони громадської безпеки, були неспроможні виконати покладені на них завдання. Вони “колегіально” почали по-новому створювати зруйнований апарат старої поліції, у лавах якої залишались дезертири, каліки-офіцери та інші; формувалась “демократична міліція” – опора молодої демократичної держави. Система, яку Тимчасовий уряд створив, закони, видані на підставі цієї системи, залишились, змінились лише люди, які не мали певного досвіду та професіоналізму.

Отже, основними недоліками в організації міліції УНР можна відзначити різноманітність органів цієї служби (на місцях існували міліція, карно-розшукові відділи, резервні сотні міліції, сотні Коша охорони республіканського ладу, політичні відділи, кінні відділи особливого призначення, органи самоуправління тощо); відсутність контролю, інструктажу, людей, які відповідають своєму призначенню, регулярного зв’язку, засобів пересування, матеріальна незабезпеченість працівників міліції та карно-розшукових відділів; надмірні зловживання посадових осіб міліції та карно-розшукових відділів, втручання у компетенцію міліції військової влади; відсутність повного складу міліціонерів.

Таке становище наштовхнуло уряд Української Народної Республіки на реформування усієї системи безпеки і замість народної міліції та інших органів, що виконують завдання з охорони порядку й безпеки, планувалось створити єдиний державний орган охорони безпеки у республіці. Перебуваючи за межами України, але сподіваючись повернутися на її землю, уряд УНР розробив закон про поліцію безпеки,а потім закон про корпус жандармерії безпеки,де передбачалася їх організація та діяльність на професійній основі. Так закінчується історія міліції УНР.

У багатьох населених пунктах Західноукраїнської Народної Республіки була ліквідована колишня австрійська жандармерія. Замість неї місцеві комісари почали на добровільних засадах формувати так звану “народну міліцію” –форму місцевої самодіяльності – яка формувалась, як правило, на зборах або вічах. Проте держава потребувала чітко організованих і дисциплінованих органів охорони публічного порядку, для чого був створений “Корпус Української державної жандармерії”.

Згодом українська жандармерія була відокремлена від військової влади. В останній інструкції вона підпорядковувалась Державному секретарю внутрішніх справ. Усі питання з організації та утримання жандармерії взяла на себе держава, а загальну чисельність жандармерії у повітах визначав повітовий комендант за погодженням з повітовим комісаром. Навесні 1919 року до її складу входило близько 8 тис. жандармів та міліціонерів [66, c.162].

За бажанням населення народна міліція була створена в багатьох населених пунктах і діяла там як орган самооборони даної громади, орган охорони порядку.

Перший Всеукраїнський з’їзд Рад проголосив 12 грудня 1917 р. у Харкові радянську владу і створив Українську Радянську республіку. У зв’язку з цим перед більшовиками постало завдання сформувати нові органи охорони правопорядку. З цією метою до складу Радянського уряду України (Народного Секретаріату) увійшло Секретарство судових справ, на яке покладалися організація та керівництво міліцією й охорона громадської безпеки.

10 листопада 1917 р. за уповноваженням Радянського уряду Народний комісаріат внутрішніх справ видав постанову “Про робітничу міліцію”: всі Ради робітничих і селянських депутатів трудящих засновують робітничу міліцію, яка перебуває у віданні Рад робітничих і солдатських депутатів. Відповідно Ради на місцях створювали озброєні формування трудящих під іншими назвами (спеціальні загони охорони, загони порядку й охорони, охоронні дружини, робітничі дружини, селянські дружини).

Особливу небезпеку становила кримінальна злочинність та інші порушення революційного порядку. Тому партія прийняла рішення про створення державного органу охорони громадського порядку з професійними службовцями на штатних засадах. В Україні робітничо-селянську міліцію було створено декретом РНК УРСР від 9 лютого 1919 р., роз’яснювалося, що основним її завданням є “охорона революційного порядку та особистої безпеки громадян”, боротьба “з кримінальними злочинними елементами, які є наслідком капіталістичного ладу” [247, с. 58].

В умовах громадянської війни 1919 р. більша частина рядового та командного складу української міліції знаходилася у діючій Червоній армії. У 1920 р. в українській міліції відбулися значні структурні перетворення, зокрема, було підписано перше положення “Про робітничо-селянську міліцію”.

В основу організації та діяльності української міліції були покладені ті ж принципи, що діяли і в міліції РРФСР. Служба в міліції була добровільною, але кожен, хто вступав на неї, зобов’язаний був прослужити не менше року. Як озброєному виконавчому органові, робітничо-селянській міліції присвоювався статус збройних частин особливого призначення з усіма їх правами й обов’язками [116, с.29].

До системи ОВС на місцях входили губернські, повітові, міські та волосні відділи, управління виконкомів Рад, місцеві органи міліції та карного розшуку, місця позбавлення волі, місцеві органи Центрозрозшуку, губернські, міські та повітові відділи комунального господарства.

У 1925 р. ВЦВК та РНК затвердили Положення про службу робітничо-селянської міліції. Ним були закріплені основні права й обов’язки працівників міліції, підкреслювалося, що при здійсненні завдань з охорони революційного порядку робітники міліції повинні докласти всіх зусиль з їх найкращого виконання, не зупиняючись перед можливою небезпекою. У 1927 р. затверджено нове Положення про НКВС, де передбачалось зональне адміністрування, охорона революційного порядку та громадської безпеки [72].

Довоєнний період діяльності міліції характеризується боротьбою зі злочинністю, особливостями політичного та суспільно-економічного розвитку України у складі СРСР. Як і іншим державним структурам, міліції притаманна була надмірна централізація в управлінні, реорганізація та структурні перебудови. ОВС використовувались, насамперед, як інструмент перетворення в життя політики правлячої комуністичної партії. У зв’язку з цим мало місце використання міліції для виконання невластивих для неї функцій: участь у репресіях проти власного народу та карантинних заходах у роки голодомору 1932-1933 рр., забезпечення примусових заходів під час колективізації, здійснення нагляду за населенням, що мобілізувалось на будівництво промислових об’єктів. Партійні органи безпосередньо займались комплектуванням кадрів міліції і при цьому переважали не ділові якості, професійна підготовка, а класовий, партійний підхід за ідеологічними ознаками. Незважаючи на це, особовий склад міліції і сам не уникнув чисток, репресій, труднощів з матеріальним забезпеченням, у соціально-побутових умовах.

У роки війни міліція України, крім своїх обов’язків, брала безпосередню участь у бойових діях, боролася з дезертирством, мародерством, панікерами, розповсюджувачами провокаційних чуток, крадіжками евакуйованих і військових вантажів на залізничному та водному транспорті, займалась забезпеченням організованої евакуації населення і майна, вимог комендантського часу, обмеження пересування автотранспорту, крім військового, здійснювала нагляд за дотриманням пожежної безпеки, протиповітряної оборони.

У процесі звільнення України від окупації німецько-фашистськими загарбниками НКВС УРСР розпочав комплектування органів міліції. Основним джерелом їх поповнення були демобілізовані воїни, колишні партизани, робітники і колгоспники, які виявили бажання працювати в міліції. Організаційні форми побудови радянської міліції залишались такими ж, як і в довоєнний час. Міліція була в складі управлінь НКВС областей, міст, районів, а начальники підрозділів міліції - заступниками начальників структур НКВС.

Основними структурними підрозділами управління міліції області були політичний, кримінального розшуку, оперативний, БРСВ, паспортний, ДАІ та секретаріат. Їх штатна чисельність затверджувалась на засіданнях бюро обласних комітетів КП(б)У.

Після звільнення території України від німецько-фашистських загарбників в органах міліції спостерігалась нестача кадрів, особливо дільничних уповноважених і рядового складу. У 1949 р., за рішенням уряду, органи міліції були передані з МВС у Міністерство державної безпеки (існувало до 1953 р.), розроблялась нова структура місцевих органів міліції, запроваджувався лінійний принцип підпорядкування (за видами злочину).

У зв’язку з наданням додаткових функціональних обов’язків міліції в 1952р. було введено в дію новий Статут патрульно-постової служби. Рішенням Ради Міністрів СРСР на міліцію покладено охорону об’єктів торгівлі, інших установ і підприємств. У зв’язку з цим МДБ СРСР організувало в складі управління міліцейської служби відділ позавідомчої охорони з відповідними структурними підрозділами на місцях, які пізніше перетворилися в окрему службу міліції.

У зв’язку з політичними змінами в країні ЦК КПРС, Рада Міністрів і Президія Верховної Ради СРСР у 1953 р. прийняли спільне рішення про об’єднання союзних і республіканських міністерств державної безпеки і внутрішніх справ в єдине союзно-республіканське МВС. Організаційна структура органів міліції і система управління ними залишалася з цього часу незмінною до 1960р. У 1962р. МВС УРСР перетворено у Міністерство охорони громадського порядку УРСР, а УВС (відділи) виконкомів –в управління (відділи) охорони громадського порядку виконкомів.

У грудні 1968 р. Указом Президії Верховної Ради УРСР Міністерство охорони громадського порядку УРСР перетворюється у МВС УРСР, управління (відділи) охорони громадського порядку виконкомів –в управління (відділи) внутрішніх справ виконкомів. Найважливішою організаційною реформою системи охорони громадського порядку згідно з постановою Ради Міністрів УРСР було утворення в містах і районах на базі органів міліції відділів (управлінь) внутрішніх справ [234, с.15]. Створювалась єдина структура ОВС.

З метою удосконалення організаційної роботи та управління ОВС у 1971 р. в МВС УРСР та УВС облвиконкомів були утворені штаби як основні органи управління, що займались аналізом злочинності, здійснювали контроль за станом оперативно-службової діяльності, розробляли управлінські рішення щодо найважливіших проблем охорони правопорядку. Подальше впровадження спеціалізації в діяльності міліції обумовило утворення спеціальних чергових частин, служби профілактики, спеціальних підрозділів з нагляду за умовно-засудженими та умовно-звільненими, пересувних міліцейських груп, спеціалізованої медичної служби, стройових підрозділів дорожнього нагляду.

Лише 56% особового складу міліції в Україні знаходилось на союзному (державному) бюджеті, 8% утримувалось за рахунок великих підприємств (відомча міліція), 20% – за рахунок коштів за договорами про охорону об’єктів (позавідомча охорона), а 15% міліціонерів фінансувалися з місцевих бюджетів [98].

Відповідно до Положення про радянську міліцію від 1973 р. виконкоми рад народних депутатів могли утримувати на свої кошти персонал спецприймальників для дрібних хуліганів та інших затриманих на 15 діб, приймальників-розподільників для бродяг, медтверезників і дитячих кімнат міліції, підрозділи ДАІ з нагляду доріг, дорожніх знаків і світлофорів [98]. Тобто, якщо виконком піклувався про порядок і благоустрій міста, він їх утримував.

В останні роки існування СРСР міліція України була втягнута в політичні, популістські кампанії, які завдали більше шкоди, ніж користі. Так, у травні 1985 р. ЦК КПРС та Радою Міністрів СРСР, партійними органами УРСР розпочато загальнодержавну кампанію боротьби з пияцтвом і алкоголізмом. Перед ОВС ставилось головне завдання: пошук порушень правил продажу спиртного, зловживання спиртними напоями, виявлення самогоноваріння. Тобто, зусилля, зокрема міліції, були переключені з боротьби зі злочинністю на виконання партійних рішень.

Окрема героїчна сторінка історії міліції України – участь її працівників у ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС. Для керівництва ліквідацією таких наслідків був створений оперативний штаб Прип’ятського міськвідділу. За рішенням штабу на вулицях міста було організовано посилене патрулювання, зміцнена охорона найбільш важливих об’єктів. Таким чином, чергова частина Прип’ятського МВВС стала свого роду диспетчерським пунктом, центром з координації діяльності усіх служб міста.

У 1985-1990 рр. МВС УРСР прийняло ряд наказів, де визначались форми і методи діяльності ОВС, робилися спроби виявлення причин і умов злочинності, відповідних спеціальних підрозділів з координації дій, аналітичних груп. Демократичні перетворення, які мали місце в суспільстві, не обминули і ОВС. Їх діяльність стала більш відкритою, посилились зв’язки з населенням, ЗМІ, громадськими формуваннями, органами місцевої влади.

У ряді міст і районів України (Київ, Харків, Донецьк, Дніпропетровськ) у 1989р. приймаються рішення місцевих Рад народних депутатів щодо запровадження додаткової чисельності працівників міліції [36, с.82-88; 239]. У цей час створюються перші підрозділи боротьби з організованою злочинністю, розширюється підслідність ОВС.

ОВС УРСР, як і в попередні роки, діяли в підпорядкуванні МВС СРСР. І хоч їх права в ці роки були дещо розширені, але вони були частиною загальносоюзної системи. Загальне керівництво, кадрове, матеріально-технічне забезпечення та інші сфери діяльності міліції УРСР вирішувались у центральних союзних установах, що негативно відбивалось на загальному рівні боротьби зі злочинністю та охорони громадського порядку в Україні.

Обравши у 1991р. шлях самостійного демократичного розвитку на засадах цивілізованих ринкових перетворень, пріоритетності прав людини і верховенства права у суспільному житті, молода Українська держава нині переживає складний період своєї історії. На сучасному етапі актуальним є, як уже зазначалось, як реформування органів державної влади, так і місцевого самоврядування, змінюються завдання та пріоритети у діяльності органів влади, в тому числі міліції. Так, підвищується соціальна і правозахисна спрямованість її діяльності, перетворення на якісно новий орган обслуговування населення, що взаємодіє з іншими органами влади та громадськістю.

У цьому контексті невідкладним є запровадження місцевої міліції. Об’єктивними передумовами її створення в Україні на сучасному етапі є:

  • побудова правової держави і громадянського суспільства;
  • реформування органів державної влади і місцевого самоврядування на основі принципів демократизму, децентралізації, гуманізації, відкритості, поєднання інтересів держави, суспільства і громади, підзвітності та відповідальності перед населенням;
  • неефективність функціонування міліції як органу державної влади (в системі МВС) на місцях, особливо на рівні невеликих міст, селищ, сіл;
  • міліція не перетворилась на демократичний інститут, її організація та діяльність, визначені у радянські часи, кардинально не змінились у незалежній Україні, найбільше з державних структур зберігши старі традиції командно-адміністративної системи управління;
  • основні пріоритети в діяльності міліції потребують відходу від каральної функції до профілактичної, правозахисної тощо;
  • недовіра населення до ОВС, зокрема міліції;
  • неминучість розширення інституту самоуправління територіями, задоволення потреб громад і населення в усіх сферах життя насамперед органами місцевої влади;
  • незахищений і незабезпечений працівник міліції дорого обходиться державі, а безпосереднє фінансування з місцевих бюджетів та інших фондів є конкретними шляхами вирішення цієї проблеми;
  • позитивний зарубіжний і вітчизняний досвід діяльності місцевої міліції в системі місцевого самоврядування (муніципальних утворень).

2.2. Організаційно-правові засади побудови нової моделі обслуговування населення міліцією на місцевому рівні

Особливої гостроти проблема охорони громадського порядку та боротьби зі злочинністю набуває в умовах демократичних і ринкових перетворень в Україні, розбудови інститутів громадянського суспільства і правової держави. Це, зокрема, передбачає створення нових демократичних інститутів, у тому числі місцевої міліції. Загалом жодне сучасне дослідження держави, суспільства і демократії не може обійтися без поняття “громадянського суспільства”. Держава бере на себе лише ті питання організації життєдіяльності людей, які не можуть бути вирішеними самостійно окремими індивідами, на рівні їх громадських утворень.

У філософській, політологічній і правовій науці поняття громадянського суспільства найчастіше розглядається як суспільний ідеал, якому має відповідати правова держава, демократичний шлях до нього [258, с.37]. У перехідний період від тоталітарної держави, адміністративно-командної системи до демократичної правової держави та відкритого суспільства доцільним є широке визначення громадянського суспільства– спільності вільних, рівноправних людей, їх об’єднаньі асоціацій, що мають рівні можливості бути власником, взаємодіють між собою та державою в цілому на основі права і демократії, реалізуючи власні інтереси та потреби [220, с.48].

Це ширше і змістовніше поняття, ніж поняття держави, характеризується більш різноманітною сукупністю ознак і водночас є соціальним фундаментом держави та середовищем, де функціонує держава.

Інституційною основою громадянського суспільства є соціальні групи, самоврядні інституції, організації та рухи, політичні партії тощо, які формуються і функціонують на засадах відкритості та плюралізму,самоврядування. Саме від їх ефективного функціонування залежать можливості впливу громадської думки на державні інститути. Основною проблемою тут є визначення певної межі одержавлення суспільства, яка задовольняла б державу і суспільство.

У розвиненому громадянському суспільстві формується та функціонує право, сутність якого стає змістовнішою. Це не виключає потреби набуття ним за допомогою державних інституцій ряду важливих рис: чітке визначення прав та обов’язків, унормування свободи та рівності учасників громадського спілкування,спільне визнання сформульованих правил поведінки, можливість їх примусових гарантій [133, с.53-69]. Самоврядність забезпечується гарантованою нормами права можливістю виявлення ініціативи, активної поведінки, правом на прийняття оптимальних, з точки зору інтересів індивідів та їх об’єднань, рішень. Загальновизнаним вважається принцип, за яким самоврядні інститути громадянського суспільства повинні діяти в межах конституції та законів.

Водночас правові положення можуть заборонити втручання владних інститутів держави у певні відносини. Тобто, не слід абсолютизувати її роль як гаранта функціонування громадянського суспільства, а з’ясувати межі втручання держави в суспільні відносини, співвідношення централізму та децентралізації в державному регулюванні, механізми врахування інтересів різних соціальних груп населення, пріоритетів і цінностей. Адже при перевищенні таких меж держава може наблизитися до авторитарної моделі.

Отже, нормативна структура громадянського суспільства є результатом упорядкування суспільних відносин на основі правових норм. Тут на підґрунті реалізації права складаються реальні показники його соціальної ефективності.

Без сформованих інституцій і процедур, зорієнтованих на демократичний розвиток та гарантування від незаконного обмеження прав і свобод людини, громадянин не може реалізувати, захистити свої права й свободи. Коли виникають конфліктні ситуації, що перешкоджають здійсненню основних прав людини, реалізації права, є необхідність втручання органів публічної влади, насамперед державних, застосування примусових заходів для охорони та захисту прав і свобод людини.

Тому саме держава і законодавство є консолідуючими чинниками, способами забезпечення демократичних принципів, засобами попередження та вирішення протиріч. У цьому контексті цікавим є аналіз взаємозалежності суспільства, держави і законодавства, організації та функціонування органів охорони правопорядку, включаючи їх у компаративний аспект.

За власною ініціативою держава не може створити громадянське суспільство, проте може сприяти становленню його структур на демократичних засадах, умов для задоволення інтересів людини, зокрема через прийняття законів, їх реалізацію, виконання політичної, економічної, гуманітарної функцій, реформування всіх сфер життя суспільства [220, с.51]. З іншого боку, держава може перешкоджати розвитку громадянського суспільства, у тому числі через недоліки законодавства, практики його застосування, протиріччя з реальними суспільними відносинами [259, с.9]. Проявом такого дисбалансу є надмірне втручання держави у життя суспільства, тому важливо чіткозакріпити на законодавчому рівні повноваження державних органів, органів місцевого самоврядування, послаблення адміністративного тиску в суспільстві, зваженої організації відносин “особа – громадянське суспільство – держава”.

Однак саме держава є гарантом функціонування громадянського суспільства, реалізації прав, свобод, законних інтересів громадян. В Україні таке суспільство створюється в особливих умовах національного державотворення, що передбачає зміцнення державницьких засад в організації суспільної життєдіяльності, утворення нових органів влади, яких не існувало за часів СРСР.

Радикальна зміна пріоритетів соціального розвитку передбачає перехідний період протиборства різновекторних тенденцій суспільства, одна з яких спирається на вкорінені стереотипи соціально-політичного розвитку, інша зорієнтована на наближення до загальновизнаних стандартів правової демократичної державності, які, однак, недостатньо адаптовані українським суспільством [60, с.54]. Потреби розробляти особливу українську теорію громадянського суспільства немає, але, спираючись на світовий досвід, слід формувати відповідні вітчизняні інститути. Йдеться не про механічне запозичення певних інститутів, а їх еволюційне запровадження з урахуванням внутрішніх особливостей, фактору часу.

Особливого значення в сучасних умовах набуває дослідження впливу громадянського суспільства на правоохоронну систему. Сама постановка питання про необхідність реформування правоохоронної системи, елементом якої є міліція, визначається кризовою ситуацією у сфері протидії злочинності та корупції, захисті прав і свобод громадян, забезпеченні правопорядку, який би ґрунтувався на верховенстві права та виконанні його вимог, передусім, державою, її органами і посадовими особами всіх рівнів.

Вплив громадянського суспільства на правоохоронну сферу виявляється, передусім, через соціальні стандарти громадського і правового порядку та форми громадського контролю за діяльністю правоохоронних органів. Відставання правоохоронної діяльності від цих стандартів висуває концептуальні питання реформування міліції. Численні спроби тих чи інших змін у цій сфері не привели до кардинального покращання ситуації через те, що здійснювалися вони “на тактичному рівні”, без глибокого співставлення з потребами і тенденціями суспільного розвитку, орієнтації на інтереси суспільства.

Можна виділити ряд найважливіших проблем реформи правоохоронної системи у контексті розбудови громадянського суспільства:

1. Гуманізація мислення і в цілому правосвідомості працівників міліції. Труднощі цієї проблеми пов’язані з тим, що їх професійна діяльність схильна до каральних, силових методів і тому призводить до деформацій свідомості, відтворення негативного ставлення до ідеології захисту міліцією прав людини. Разом з тим, права і свободи людини – це можливо єдина, ціннісна система, здатна примирити людину з оточуючим її суспільством і державою, подолати їх взаємне відчуження. Найдієвішим концептуальним підходом до вирішення проблеми гуманізації правоохоронної діяльності є те, що умовно можна назвати “внутрішньою гуманізацією” міліцейської системи, тобто гуманізацією управлінських відносин, відносин з окремим працівником.

2. Одним із факторів, які негативно впливають на діяльність міліції у сучасних умовах, є надмірна її воєнізація, точніше, мілітаризація. Це також спадщина тоталітарної правоохоронної системи, мілітаризація якої була визначною тенденцією в радянській історії. Структурно-управлінська будова міліції за системою, наближеною до армійської, суперечить призначенню та характеру діяльності цього державного інституту, який має задовольнити соціальні потреби щодо забезпечення та захисту прав людини і правопорядку. На відміну від армійських підрозділів, загальна ефективність діяльності міліції залежить від сукупних, але самостійних зусиль окремих працівників, інакше принципова різниця полягає у тому, що акцент в управлінні діяльністю армійського підрозділу міститься в сфері організації колективних зусиль даного цілісного суб’єкта з виконання певного завдання, а в управлінні міліцейським підрозділом – у забезпеченні ефективності кожного працівника, який виконує свої функції відносно самостійно від інших.

3. Важливим питанням концептуального характеру є визначення міліції загалом і місцевої міліції зокрема. Наявність у визначенні міліції категорії “озброєний” відповідно до ст.1 Закону “Про міліцію” при зіставленні з діяльністю приводить до висновку, що міліція – учасник бойових дій, що і в професійній свідомості працівників міліції, і свідомості громадян деформує уявлення про її характер і призначення. Аналіз визначень поліції в сучасних демократичних країнах свідчить, що подібного акценту на “озброєність” немає. Суперечливим, з позицій правового підходу, є і визначення міліції як органу “виконавчої влади”, створення місцевої міліції у їх структурі. Виконання міліцією правоохоронних функцій вимагає, щоб вона діяла в інтересах не окремої гілки влади, а суспільства. З огляду на домінуючі уявлення про міліцію як інститут, що надає послуги населенню, виникає питання, що таке послуги “озброєного органу” і чи саме їх очікує громадянське суспільство?

4. Якісно нових концептуальних підходів вимагає і проблема посилення зв’язків міліції з населенням, яка насправді має зовнішню (як форма) та внутрішню (змістовну) сторони. Цей процес не обмежений у часі та вимагає досягнення таких відносин міліції з населенням, які відповідали б очікуванням населення. Використання зарубіжного досвіду, міжнародних стандартів також має відповідати чітким концептуальним підходам.

Недостатньо простої зміни назви органу чи побудови приміщень для житла і праці. Вимагає коректного вирішення проблема правового статусу, призначення та підпорядкування усієї системи органів влади, у тому числі тих, які здійснюють правоохоронні функції.

5. У цьому контексті актуальним є питання про створення місцевої міліції в системі органів місцевого самоврядування, а не в системі ОВС. Саме громадянське суспільство передбачає скорочення органів державної влади, їх бюрократизації та налагодження діяльності ефективних органів обслуговування населення.

6. Вимагає кардинальних змін система підготовки кадрів у навчальних закладах системи МВС. На нашу думку, необхідно спростити кваліфікаційні вимоги до персоналу місцевої міліції порівняно з працівниками МВС.

Отже, формування громадянського суспільства є метою суспільного розвитку, засобом всебічного забезпечення прав і свобод людини і громадянина, порядку у суспільстві. За будь-яких умов намір побудувати таке суспільство має ґрунтуватися на принципах верховенства права, пріоритету прав і свобод людини, законності перед суспільними та державними інтересами.

У сучасних умовах головними завданнями держава повинна визначати: організацію діяльності інституцій, покликаних забезпечити функціонування, порядок і добробут громадянського суспільства. Зростання злочинності висуває перед міліцією нові завдання, спонукає до перегляду стратегічних напрямів її діяльності, пошуку нових підходів в організації охорони громадського порядку та боротьби з правопорушеннями, які відповідали б сучасним тенденціям розвитку. Зробити це можливо лише в процесі реформування системи ОВС, створення ефективних підрозділів місцевої міліціїяк нової моделі обслуговування населення міліцією на місцевому рівні.

Правова база організації та діяльності місцевої міліції включає:

  1. Конституцію України, Кодекс України про адміністративні правопорушення, Бюджетний, Кримінальний, Кримінально-процесуальний кодекси тощо.
  2. Закони “Про міліцію” від 1990р., “Про місцеве самоврядування в Україні” від 1997р., “Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю” від 1993р., “Про загальну структуру і чисельність Міністерства внутрішніх справ України” від 2002р., “Про дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України” від 2006р.; “Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації”, “Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону” від 2000р., “Про місцеві державні адміністрації” від 1999р., “Про службу в органах місцевого самоврядування” від 2001р.
  3. Укази Президента України “Про затвердження комплексної програми профілактики злочинності на 2001-2005 роки” від 2000р., “Про утворення місцевої міліції” від 2001 р., “Про заходи щодо дальшого зміцнення правопорядку, охорони прав і свобод громадян” від 2002р.
  4. Постанови КМУ “Про концепцію розвитку системи МВС України” від 1996р., “Про затвердження Положення про місцеву міліцію” від 2004р.
  5. Накази МВС України“Про створення підрозділів в організації діяльності місцевої міліції” №871 від 2004р., “Про затвердження статуту патрульно-постової служби міліції України” №404 від 1994р., “Про затвердження Положення про порядок роботи зі зверненнями громадян і організації їх особистого прийому в системі МВС України” №1177 від 2004р., “Про затвердження Інструкції з оформлення матеріалів про адміністративні правопорушення” №185 від 2001р., “Про заходи щодо поліпшення взаємодії ОВС з населенням” №109 від 2003р., “Про затвердження Положення про службу дільничних інспекторів міліції в системі Міністерства внутрішніх справ України” №1212 від 2003р., “Про порядок приймання, реєстрації та розгляду в органах і підрозділах внутрішніх справ України заяв і повідомлень про злочини, що вчинені або готуються” №400 від 2004р., “Про затвердження Положення про громадського помічника дільничного інспектора міліції в сільській місцевості” №595 від 2005 р.;

– спільні накази МВС України, Служби Безпеки України, Міністерства оборони України, Міністерства юстиції України “Про взаємодію правоохоронних та інших державних органів України у боротьбі із злочинністю” від 1994р., “Про затвердження Порядку розгляду звернень та повідомлень з приводу жорстокого поводження з дітьми або реальної загрози його вчинення” № 5/34/24/11 від 2004р.;

– листи МВС України “Щодо проведення експерименту по утворенню в Україні підрозділів місцевої міліції” №3741/кв від 1995р., Харківського міського управління УМВС України в Харківській області “Щодо створення в місті Харкові підрозділів місцевої міліції” №27/32 від 1996р.

  1. Постанови Пленуму Верховного Суду “Про виконання судами України постанов Пленуму Верховного Суду України з питань запобігання злочинам та іншим правопорушенням” №4/1984 р.; “Про практику застосування судами України законодавства у справах про злочини неповнолітніх” №5/2004р.
  2. Рішення Конституційного Суду України у справі щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” (справа про місцеве самоврядування) №1-рп/2000р.
  3. Рішення виконавчого комітету Харківської міської ради народних депутатів“Про створення міського підрозділу місцевої міліції” №63 від 1996р.
  4. Міжнародні документи.

Так, на сьогодні Україна у сфері правоохоронної діяльності приєдналася до наступних міжнародно-правових документів:

  • універсальних правових актів, укладених в рамках ООН: Загальної декларації прав людини від 1948р., Міжнародного пакту про громадянські та політичні права від 1966р., Конвенції про боротьбу з незаконним обігом наркотичних та психотропних речовин від 1988р.; Конвенції про боротьбу з торгівлею людьми та експлуатацією проституції третіми особами від 1950р.; Конвенції про заходи, що направлені на заборону та попередження незаконного ввезення, вивозу та передачі права власності на культурні цінності від 1970р.; Міжнародної конвенції по боротьбі з захопленням заручників від 1979р.; Конвенції про маркування пластикових вибухових речовин з метою їх виявлення від 1991р.; Конвенції проти транснаціональної організованої злочинності від 2000р.;
  • регіональних нормативно-правових актів: Європейської конвенції про видачу злочинців від 1957р.; Європейської конвенції про взаємну правову допомогу у кримінальних справах від 1959р.; Європейської конвенції про нагляд за умовно засудженими та умовно звільненими правопорушниками від 1964р.; Європейської конвенції про контроль за придбанням та зберіганням вогнепальної зброї приватними особами від 1978р.; Європейської конвенції про боротьбу з тероризмом від 1977р.; Європейської конвенції про попередження насилля та хуліганської поведінки глядачів під час проведення спортивних заходів, зокрема, футбольних матчів від 1985р.; Конвенції про відмивання, виявлення, вилучення та конфіскацію доходів від злочинної діяльності від 1990р.

Відповідно до цих актів кожний має право брати участь в управлінні державними та суспільними справами у своїй країні безпосередньо або через вільно обраних представників, має право на свободу думки, самовираження, зібрань та асоціацій. Міжнародні норми покликані налагодити співробітництво між поліцією та законослухняними членами суспільства; розробку політики та плану дій роботи з населенням, підготовку працівників поліції, розробку програми з освіти й інформування населення, контактування з ним, доручити охорону порядку місцевим працівникам поліції, розширення участі громадськості в діяльності поліції і програмах громадської безпеки на місцевому рівні, розробку нетрадиційних стратегій і тактики діяльності з державними структурами та неурядовими організаціями.

Особлива увага у міжнародних нормах звертається на порушення прав людини поліцією, адже посадові особи з підтримання правопорядку повинні поважати й охороняти гідність людини, захищати її основні права. Правоохоронні органи підзвітні суспільству і їх посадові особи зобов’язані доповідати про порушення прав людини, забезпечити розгляд скарг приватних осіб на працівників цих органів.Із Загальної декларації прав людини від 1948р., Кодексу поведінки посадових осіб з підтримання правопорядку від 1979р. (Резолюція 34/169 ГА ООН) випливає, що здійснення прав і свобод людини підлягає лише обмеженням, встановленим законом і необхідним для поваги прав інших осіб, дотримання справедливих вимог моралі, суспільного порядку, добробуту в демократичному суспільстві.

Декларація про поліцію від 1979р. (Резолюція №690/1979 ПАРЄ) визначає основні положення діяльності правоохоронця: “Поліцейський повинен протидіяти фактам порушення закону. Коли правопорушення може безпосередньо спричинити заподіяння непоправного і серйозного збитку, він повинен негайно вдатись до заходів запобігання такого правопорушення, доповідати про ситуацію керівництву. Каральні та дисциплінарні заходи покарання не можуть бути застосовані щодо поліцейського, який відмовився виконувати незаконний наказ” [40, с.979-980].

Кодекс поведінки посадових осіб з підтримки правопорядку також зазначає, що “…посадові особи з підтримки правопорядку (призначені чи обрані) постійно виконують покладені на них законом обов’язки, слугуючи громаді і захищаючи осіб від протиправних актів відповідно до високого ступеня відповідальності, властивого їх професії” [224, с.385]. Це методологічна основа, що визначає принципові положення, характеристику міжнародних етичних і правових норм поліцейської деонтології в сучасних умовах. Функції з підтримання правопорядку та захисту громадського порядку і те, яким чином вони здійснюються, впливають на якість життя людини і суспільства. Прийняття Кодексу супроводжувалось рекомендаціями урядам розглянути питання про його використання в національному законодавстві у вигляді зводу приписів, яких необхідно дотримуватися посадовим особам з підтримання правопорядку.

Десять основних правозахисних стандартів правильної поведінки для правоохоронних органів від 1998 р. рекомендують приділяти особливу увагу дітям, людям похилого віку, жінкам, представникам меншин, проявляти співчуття та повагу до жертв злочинів, умови застосування сили, затримання й арешту.

З огляду на ратифікацію Хартії про місцеве самоврядування Ради Європи від 1985р., яка відповідно до Конституції є частиною національного законодавства України, а її дотримання – обов’язок держави, чинне законодавство про місцеве самоврядування потребує суттєвих доповнень [57].

На переконання В.М.Кампо, слід гармонізувати чинне законодавство про місцеве самоврядування на основі програми законодавчого забезпечення, передбаченої Концепцією адміністративної реформи в Україні від 1998 р., яка передбачає прийняття низки законів (про місцеві податки і збори, про місцеву міліцію тощо) [76, с.9-14; 77, с.71-82].

Отже, впровадження міжнародно-правових актів у правоохоронну діяльність можна визначити як елемент інтеграції правової системи України до європейських та міжнародних правових систем. Їх реалізація є динамічним процесом, складовими якого є тлумачення міжнародних актів, порівняльне дослідження законодавства України та міжнародних організацій, правотворчий і правозастосовчий процеси [226,с.103]. Загалом це сприятиме удосконаленню національного законодавства, приєднанню України до відповідних міжнародних угод у майбутньому, включаючи впровадження норм і механізмів попередження та боротьби зі злочинністю, охорони громадського порядку та підвищення статусу працівників міліції в законодавстві та суспільстві.

У свою чергу, Конституція України 1996 р. передбачає, що міліція як орган державної влади, здійснюючи правоохоронну діяльність, створює належні умови для реалізації громадянами їх прав, припиняє правопорушення з боку інших суб’єктів, а в ряді випадків своїми діями поновлює порушене право. За Конституцією в Україні мають існувати два рівні влади: державна і місцева, тому доцільно було б і систему ОВС відповідно реформувати, щоб влада кожного рівня наділялась повноваженнями, які вона може ефективно виконувати в інтересах свого населення.

Чинне законодавство визнає і гарантує місцеве самоврядування, наділивши його широким колом прав і можливостями у вирішенні поточних і перспективних проблем населення, в тому числі виконання функцій державної влади (забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян тощо).

Закон України “Про місцеве самоврядування” від 1997р. у ст.ст.10, 11 передбачає, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать: 1) підготовка та внесення на розгляд ради пропозицій щодо створення відповідно до закону міліції, що утримується за рахунок коштів місцевого самоврядування, вирішення питань про чисельність працівників такої міліції, витрати на їх утримання, здійснення матеріально-технічного забезпечення їх діяльності, створення для них необхідних житлово-побутових умов; 2) сприяння діяльності органів суду, прокуратури, юстиції, служби безпеки, внутрішніх справ та адвокатури (ст.38) тощо.

Згідно ст.1 Закону “Про місцеві державні адміністрації” від 1999р. державним адміністраціям делегуються відповідні повноваження районних і обласних рад. Вонизабезпечують виконання актів органів державної влади, здійснення заходів щодо охорони громадської безпеки і порядку, боротьби зі злочинністю.

Відповідно до Указу Президента України “Про утворення місцевої міліції” від2001 р. місцева міліція утворюється на базі підрозділів дорожньо-патрульної служби ДАІ, патрульно-постової служби, служби дільничних інспекторів міліції й утримується за рахунок коштів місцевого бюджету. Загальне керівництво місцевою міліцією здійснюється МВС України [211].

Однак Бюджетний кодекс України 2001 р. (ст.85) заборонив місцевим радам здійснювати витрати на правоохоронну діяльність, тобто, утримувати на свої кошти підрозділи місцевої міліції. Таким чином, центральні органи влади прагнули усунути місцеві органи влади від розбудови правоохоронних структур.

Як зазначалось, Закон України “Про загальну структуру і чисельність Міністерства внутрішніх справ України” від 2002 р. формально виділяє підрозділи місцевої міліції у структурі МВС України [167]. Проте їх правовий статус, діяльність не були регламентовані.

Відповідно до Закону “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо місцевої міліції” 2004 р. були внесені зміни до Бюджетного кодексу, законів “Про місцеве самоврядування в Україні”, “Про місцеві державні адміністрації”, “Про міліцію” і до структури міліції включена місцева міліція, а також визначено особливості статусу цього органу та його склад. На думку ряду дослідників, він приймався складно, однак здоровий глузд переміг і структура, створення якої є нагально необхідною для забезпечення громадського порядку та безпеки, має бути заснована на загальнодержавних засадах, підпорядкована МВС України як центральному органу виконавчої влади, діяльність якого впливає на національну безпеку [225, с. 52].

Як відомо, Закон “Про міліцію” передбачив можливість виділення окремого підрозділу міліції для виконання завдань забезпечення громадського порядку у відповідній територіальній громаді. Таким чином, створювались підстави для паралельного місцевого міліцейського формування, орієнтованого на охорону громадського порядку у вузькому розумінні, що підпорядковувалося б по вертикалі МВС України.

Законом 2004 р. доповнювався згаданий закон статтею 7-1 “Місцева міліція”, де зазначалося, що місцева міліція утворюється за рішенням органів місцевого самоврядування на підставі подання місцевих держадміністрацій та виконавчих органів рад, погодженого з МВС України. Однак вона втратила чинність у 2008 р. [161]. Передбачалось, що утворення місцевої міліції не обов’язкове, а є правом громад, які можуть виділяти на це кошти з місцевого бюджету. Ця норма продубльована в ч.1 п.1 Постанови КМУ “Про затвердження Положення про місцеву міліцію” №1013 від 10.08.2004 р.[177]. Наявність такої процедури призвела до того, що орган, створений для виконання рішення ради сам, або спільно з місцевою держадміністрацією, ініціює рішення, хоча повинен його виконувати.

Визначалось,що до складу місцевої міліції входять підрозділи дорожньо-патрульної служби, патрульно-постової служби, служби дільничних інспекторів, приймальники-розподільники для дітей, приймальники-розподільники для осіб, затриманих за бродяжництво, спеціальні приймальники для осіб, підданих адміністративному арешту.Крім цього, до її складу можуть входити підрозділи місцевої міліції щодо контролю за благоустроєм міста, підрозділи ветеринарної міліції з проведення карантинних ветеринарних заходів та інші підрозділи, які утворюються в установленому порядку [152; 177; 196; 215; 210].

Підрозділи місцевої міліції передбачались у складі відповідних управлінь (відділів) внутрішніх справ, виконуючи свої завдання у взаємодії з іншими підрозділами ОВС, правоохоронними органами, місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, громадськими формуваннями з охорони громадського порядку.

Згаданими нормативними актами визначено завдання місцевої міліції: забезпечення захисту життя, здоров’я, прав, свобод і законних інтересів громадян, охорони громадського порядку, боротьби зі злочинністю на відповідній території у взаємодії з іншими державними органами та органами місцевого самоврядування. Відповідно до її основних функцій належать:

  • попередження, розкриття злочинів і адміністративних правопорушень на території обслуговування;
  • забезпечення правопорядку на вулицях, площах, упарках, скверах та інших громадських місцях;
  • участь узаходах з ліквідації наслідків аварій, катастроф, стихійних лих, рятування людей;
  • надання,вмежах компетенції допомоги народним депутатам, представникам органів виконавчої влади тагромадськимформуванняму їх діяльності;
  • сприяння органам житлово-комунального господарства в забезпеченні правил благоустрою внаселених пунктах [196; 215; 209; 155; 178; 154].

Таким чином, на переконання більшості дослідників, можна визначити такі принципи діяльності місцевої міліції: законність, гуманізм, соціальна справедливість, гласність, комплексність діяльності, своєчасність і достатність заходів впливу, диференціація заходів впливу (переконання та примусу); взаємодія з органами державної влади та місцевого самоврядування, громадськими організаціями, трудовими колективами, населенням; використання міжнародних стандартів і позитивного закордонного досвіду [236, с.103].

Відповідні зміни до Бюджетного кодексу (статей 89–91) дозволили місцевим органам влади фінансувати місцеву міліцію.

Загалом деякі дослідники умовно визначали Закон 2004 р. законом про місцеву міліцію, та цей документ – не цілісний текст, а набір змін, внесених до згаданих законів [98]. Таким чином, відновлювався статус-кво, що існував ще з радянських часів: місцевим радам – місцеву міліцію. Але законами “Про Державний бюджет України та про внесення змін до деяких інших законодавчих актів України” припинено на 2005, 2006, 2007 роки чинність закону “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо місцевої міліції” від2004 р., а на 2008 рік він втратив чинність [154; 159; 160; 161].

Одна з проблем законодавчого врегулювання процесу створення місцевої міліції постала у тому, що районні в області та обласні ради не мають виконавчих органів, вони існують у районних в місті, сільських, селищних, міських радах. Тобто, місцева міліція не може створюватись на рівні району чи області. Таким чином,чи доцільний такий складний механізм заснування органів місцевої міліції?

Призначення та звільнення з посад керівників місцевої міліції, керівників відповідних структурних підрозділів та дільничних інспекторів міліції передбачалось начальниками головних управлінь, управлінь МВС України в АР Крим, областях, містах Києві та Севастополі за умови погодження таких рішень з відповідною радою. Із змісту Закону 2004 р. випливало існування двох начальників – начальника місцевої міліції та начальника міліції громадської безпеки (місцеву міліцію очолював керівник, який є заступником начальника відповідного управління (відділу) внутрішніх справ з громадської безпеки).

На нашу думку, механізм реалізації такого порядку може бути реалізований за допомогою укладання договору між вищезазначеним керівництвом та відповідною радою. Тут корисним є досвід плідної співпраці Харківської міської ради, її виконавчого комітету та УМВС України в Харківській області у створенні та діяльності міського підрозділу місцевої міліції у 1996 р.[228, с.49-55].

Згадані акти, що визначають повноваження місцевої міліції, компетенцію самоврядних органів щодо керівництва нею, залишили поза увагою. Її визначення має вирішальне значення при створенні цього органу, однак повноваження органів місцевого самоврядування із здійснення контролю за підрозділами міліції, що фінансуються з місцевого бюджету, обмежені закріпленими в Законі “Про міліцію” принципами єдиноначальності та підлеглості, внаслідок чого належний контроль за діяльністю вказаних підрозділів ускладнений, а інколи просто неможливий.

Існуюча система організації місцевих самоврядних органів дозволяє їм лише заслуховувати повідомлення керівників ОВС про їх діяльність з охорони громадського порядку на відповідній території, порушувати перед відповідними органами вищого рівня питання про звільнення з посад керівників цих органів у разі визнання їх діяльності незадовільною [196]. Тобто органи місцевого самоврядування не мають реальних засобів впливу на діючі на їх території правоохоронні формування, хоча їх безпосередня взаємодія у деяких сферах правоохоронної діяльності сприяла б захисту правопорядку на місцях і відповідала б вимогам законодавства, зокрема ст.ст. 26, 38, 43 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”. Це вказує на необхідність підпорядкування самоврядним органам місцевої міліції.

Існує ще одна проблема. Так, Законом “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо місцевої міліції” від2004р. передбачалось, що чисельність місцевої міліції визначається органом місцевого самоврядування виходячи з нормативів, затверджених МВС України. Ця норма розумілась неоднозначно: норматив чисельності, визначений МВС України, має бути обов’язково фінансований органами місцевого самоврядування, навіть тоді коли є потреба за обставин погіршення оперативної обстановки на території, враховуючи місцеві умови, збільшити чисельність співробітників. З іншого боку, норматив не є догмою, але механізм його зміни не передбачений. Крім того, при прийнятті рішень про створення відповідних підрозділів місцевої міліції депутати відповідних рад будуть висловлювати занепокоєння з приводу їх дієвого впливу на охорону громадського порядку на відповідній території (виділення коштів, погодження на призначення керівників і дільничних інспекторів, заслуховування звітів).

Наприклад, на 2004-2005 роки штатна чисельність підрозділів міліції, які підпадають під дію нормативних актів про місцеву міліцію, складала 45,7 тис. осіб. Зокрема, дорожня-патрульна служба – 12,5 тис. осіб, патрульно-постова служба – 14,4 тис., служба дільничних інспекторів міліції – 17,2 тис., приймальники-розподільники для неповнолітніх – 472 осіб, приймальники-розподільники для осіб, затриманих за бродяжництво – 883 особи, спецприймальники для осіб, підданих адмінарешту – 344 особи [253].

Стосовно фінансування місцевої міліції слід зазначити, що із змісту ст.2 Закону України “Про загальну структуру і чисельність Міністерства внутрішніх справ України” від2002р. випливає, що тільки 190500 працівників органів внутрішніх справ утримуються за рахунок Державного бюджету. Утримання решти – 133900 осіб – має відбуватися з інших джерел [167]. Ймовірно, йдеться про фінансування місцевої міліції з місцевих бюджетів. Місцеві ради за відповідними поданнями начальників місцевої міліції мають визначати обсяг і структуру фінансування місцевої міліції і, таким чином, впливати на стан охорони громадського порядку опосередковано через визначення чисельності місцевої міліції, забезпечення транспортом, озброєнням та іншими засобами.

У будь-якому випадку не може виділеними місцевою владою коштами на утримання місцевої міліції розпоряджатися начальник управління внутрішніх справ, адже тоді він на власний розсуд витрачатиме фінансово-матеріальні ресурси. Доцільно передбачити можливість визначення витрат на утримання та матеріально-технічне забезпечення діяльності місцевої міліції виходячи з нормативів не нижче середніх, надавши можливість органам самоврядування право самим вирішувати кількісну та якісну складові місцевої міліції, їх забезпечення.

Виходячи з положень, що підрозділи місцевої міліції фінансуються за рахунок місцевих бюджетів, актуальними постають питання “самооплатності” її підрозділів. Зважаючи на це, пропонуємо включити до доходів місцевих бюджетів доходи, які “заробляють” ці підрозділи при здійсненні своїх функцій (штрафи при накладенні адміністративних стягнень, внески та обов’язкові платежі при проходженні технічних оглядів у підрозділах ДАІ, місцеві податки на утримання місцевої міліції та благоустрій тощо).

Загалом Закон 2004 р. не вирішував важливі кадрові питання, використання місцевих бюджетних коштів, не передбачав розподілу рухомого та нерухомого майна.

Подібні проблеми виникають і в інших сферах взаємодії органів місцевого самоврядування з органами міліції. Наприклад, для залучення підконтрольних органам місцевого самоврядування підрозділів місцевої міліції до певних заходів фактично потрібен дозвіл керівника управління внутрішніх справ, підзвітного МВС.Лише за цих умов можна створити повноцінні інститути охорони порядку.

Можна зустріти також трактування місцевої (муніципальної) міліції як окремого підрозділу при мерії, що здійснює пропускний режим і охорону приміщення виконавчого комітету, охорону громадського порядку під час проведення масових заходів політичного та неполітичного характеру. Ці функції, зазначається, виконує особовий склад міліції і при нормальній роботі міського УВС сьогодні немає необхідності у створенні такої структури [85].

Таким чином, аргументами проти створення місцевої міліції виділимо такі:

  • відсутність економічної свободи підрозділів місцевої міліції може призвести до її залежності від місцевої влади. Це, у свою чергу, може відбитися на рівні забезпечення законності у правозастосовчій діяльності;
  • для створення місцевої міліції відсутні матеріальні передумови, багато рад не в змозі утримувати ці підрозділи;
  • іноземний досвід децентралізованих поліцейських систем свідчить, що їх організація і діяльність можливі в державах з ринковою економікою та сталими політичними процесами. Там, де таких умов немає, існують відносно централізовані системи управління поліцейським апаратом [79, с.117];
  • у державі не прийнято цілісної програми поетапного переходу до нової моделі обслуговування населення на місцевому рівні у сфері охорони громадського порядку та громадської безпеки, не завершені процеси демілітаризації міліції і децентралізації системи управління.

Але більшість науковців та деякі владні структури ідею створення місцевої міліції сприйняли позитивно. Їх аргументами стало те, що:

  • процеси децентралізації органів влади, зокрема міліції, є об’єктивною реакцією на неспроможність центральної влади забезпечити міліцію необхідними ресурсами та своєчасно враховувати умови, в яких функціонує міліція;
  • місцева міліція стане засобом максимального наближення до населення, що дозволить вирішити проблему інформаційного вакууму навколо міліції;
  • підрозділи місцевої міліції можуть піддаватися соціальному контролю, якщо будуть підзвітні органам місцевого самоврядування, отже і громадянам, які їх обрали, тобто підвищиться відповідальність міліції та якість її роботи;
  • зросте також відповідальність територіальних громад за стан та організацію охорони громадського порядку і забезпечення безпеки на відповідних територіях.

Муніципальні поліцейські формування є в більшості розвинених країн. Підходи до їх формування, структури та завдань різні, але є і спільні властивості. Практично всюди муніципальна поліція включає “зовнішню службу” – поліцію, яка займається патрулюванням, іноді до неї входять бригади кінної міліції та групи співробітників зі службово-розшуковими собаками. Є в цій системі дорожньо-транспортні відділи, відповідальні за організацію дорожнього руху та розслідування дорожньо-транспортних пригод, а також адміністративні відділи. Під контролем останніх – забезпечення реалізації на місцевому рівні законодавства про видачу ліцензій, підприємництво, про правила торгівлі тощо. У віданні муніципальної поліції перебувають служби у справах дітей і служби по боротьбі з проституцією та наркоманією. Іноді ще є підрозділи поліції, які здійснюють нагляд за правилами перебування та проживання іноземців на території, підвідомчій цим поліцейським органам [39, с. 65-67].

Отже, ідея створення місцевої міліції набула як прибічників, так і впливових супротивників, яких насторожувало ослаблення свого впливу у випадку її реалізації.

Законотворча діяльність Верховної Ради України щодо цього питання до 2003р. була обмежена двома проектами законів України “Про міліцію місцевого самоврядування” №2364 від 2002 р., внесеним народними депутатами України В.Д.Бондаренком, М.В.Карнаухом, В.М.Стретовичем, С.А.Матвієнковим, та №6104 від 2001р., внесеним народними депутатами В.Д.Бондаренком, Ю.А.Кармазіним, П.В.Мельником, І.М.Пилипчуком, С.А.Матвієнковим.

Першим визначалась міліція місцевого самоврядування як озброєний виконавчий орган представницького органу місцевого самоврядування, який утримується за рахунок коштів місцевого бюджету і створюється для забезпечення охорони прав і свобод громадян та громадського порядку на території села, селища, міста. Вона створюється та ліквідується за рішенням відповідних рад. Орган міліції місцевого самоврядування відповідальний, підзвітний та підконтрольний раді, підпорядкований відповідному голові ради та начальнику відповідного ОВС.

Кількість посад дільничних інспекторів міліції місцевого самоврядування та їх помічників для обслуговування населених пунктів у сільській місцевості визначається в залежності від стану забезпеченості громадського порядку, але не менше однієї штатної одиниці на 500 жителів [194].

На міліцію місцевого самоврядування пропонувалось покласти обов’язки, передбачені Законом України “Про міліцію”. Крім того, вона зобов’язана: здійснювати контроль за дотриманням правил благоустрою, правил санітарії, вигулу собак, за чистотою у громадських місцях; забезпечувати безпеку посадових осіб органів місцевого самоврядування; здійснювати боротьбу з адміністративними правопорушеннями; протистояти проявам порушень порядку обігу наркотичних засобів і психотропних речовин; надавати допомогу органам охорони здоров’я, що здійснюють витвереження осіб; попереджувати та припиняти прояви проституції у громадських місцях; застосовувати заходи з охорони державних символів, символів територіальної громади та пам’яток культури; заходи, передбачені рішенням відповідної ради з питань охорони громадського порядку і правил торгівлі та громадського харчування; проводити бесіди з безпритульними, жебраками, іншими особами, що перебувають у громадських місцях і потребують соціального захисту публічної влади; на договірних засадах охороняти майно підприємств, організацій, а також громадян.

Однак після прийняття постанови ВРУ “Про повернення згадуваних проектів законів України “Про міліцію місцевого самоврядування” на доопрацювання” від 2005р. їх зняли з розгляду у парламенті. Особлива увага тоді зверталась на потребу чіткого визначення назви майбутніх підрозділів (доцільною є “місцева міліція”, як передбачане законодавством, а не “міліція місцевого самоврядування”) та внесення змін до Законів “Про міліцію”, “Про місцеве самоврядування”. Заперечення викликала спроба отримати “кишенькову міліцію”, здатну вирішувати пріоритетні проблеми та забезпечувати реалізацію місцевих інтересів, залишаючи на другому плані загальнодержавні інтереси [225, с.51].

Проект Асоціації міст України “Про міліцію, яка утримується за рахунок коштів місцевого бюджету (місцеву міліцію), та міліцію місцевого самоврядування” пропонує виділити місцеву міліцію – складову частину міліції України – підрозділ міського, районного відділу (управління) МВС, який створюється сільською, селищною, міською радами або кількома радами, фінансується за рахунок місцевого бюджету та забезпечує охорону громадського порядку на території відповідного населеного пункту (кількох населених пунктів) та виконання рішень органів місцевого самоврядування. Водночас, міліція місцевого самоврядування – правоохоронний підрозділ у структурі виконавчих органів міської ради з особливими завданнями, який може створюватися відповідною міською радою, фінансується за рахунок коштів місцевого бюджету з метою виконання повноважень місцевого самоврядування щодо забезпечення на території міста законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян.

На нашу думку, недоцільно приймати такий закон, за яким різні міліцейські підрозділи дублюють функції один одного та нереальною є можливість фінансування їх з місцевого бюджету.

Враховуючи іноземний досвід реформування поліції та міліції, її децентралізацію, слід звернути увагу на розробку та прийняття законів, що передбачали б комплексний підхід до вирішення завдань, пов’язаних з формуванням місцевої міліції не в системі МВС, з урахуванням встановлення умов та порядку контролю з боку держави за реалізацією нею своїх повноважень, форм і методів їх взаємодії з ОВС України. Місцева міліція в системі місцевого самоврядування особливо необхідна на сучасному етапі, коли держава не може забезпечити комплекс засобів та фінансових ресурсів для охорони прав, свобод, інтересів громадян. Отже, територіальні громади повинні покладатися і на власні сили у забезпеченні правопорядку.

Не дивлячись на повноваження місцевих самоврядних органів щодо забезпечення законності, правопорядку, охорони прав і законних інтересів громадян і те, що правоохоронні органи державної виконавчої влади функціонують на всіх рівнях (загальнодержавному, регіональному та місцевому), гарантоване законом право органів місцевого самоврядування здійснювати правоохоронні функції реально не забезпечено. Справа в тому, що самоврядні утворення не мають відповідних органів чи посадових осіб, для яких правоохоронна функція була б основною. Без існування таких органів і посадових осіб органи місцевого самоврядування виконують правоохоронні функції лише формально, крім того, межі їх здійснення досить незначні.

На основі Закону “Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону” від 2000 р. функціонують відповідні громадські формування з обмеженими функціями у цій сфері. Однак, на нашу думку, більш ефективними могли б стати підрозділи місцевої міліції як основні органи місцевої влади у сфері охорони громадського порядку з визначеним статусом (а не громадські формування як допоміжні органи, на які покладено завдання сприяння та інформування ОВС).

Отже, сучасна система правоохоронних органів не здатна вирішити існуючі проблеми, оскільки, по-перше, органи місцевого самоврядування обмежені у здійсненні права на створення та управління міліції, що утримується за рахунок їх коштів, вирішенні питань про чисельність і забезпечення її працівників; по-друге, громадські формування з охорони громадського порядку реалізують незначну кількість правоохоронних функцій і не завжди належної якості; по-третє, паралельне існування ряду державних підрозділів, що реалізують однакові функції, не сприяють ефективному використанню державних коштів та ефективному захисту прав та інтересів населення.

Місцева міліція була передбачена в законодавстві як складова частина міліції України, орган виконавчої влади. Однак її насамперед можна визначити місцевобюджетною, яка перейшла з держбюджетного фінансування. Тобто, держава почала розвантажувати свій бюджет, перекладаючи утримання правоохоронних органів на місцеву владу [152; 177; 214].

Місцевобюджетна міліція не лише змінювала назву на місцеву, але й були спроби набути іншого юридичного статусу, при якому передбачалось посилення впливу місцевих рад. Проте основний принцип її діяльності залишався колишнім: фінансування здійснюють місцеві органи влади, а керівництво – центр в особі МВС і підпорядкованих йому органів на місцях. Однак існує в реальному житті й інший принцип – хто платить, той і визначає умови, тому можна припустити, що місцеві ради повинні мати серйозні важелі впливу на місцеву міліцію.

У свою чергу, власнемісцева (муніципальна) міліція передбачає децентралізовані правоохоронні органи місцевого самоврядування, які створюються на основі закону з метою забезпечення громадського порядку, безпеки руху, санітарії тощо в територіальних громадах.

Усе це зумовлює необхідність прийняття перспективного комплексного закону, який врегулював би питання створення та статусу місцевої міліції, яка утримується за рахунок відповідного місцевого бюджету в системі місцевого самоврядування. При цьому першочергового значення набуває законодавче визначення таких питань:

а) які підрозділи Міністерства внутрішніх справ України слід передати місцевій міліції, щоб уникнути дублювання функцій і відповідних структур;

б) порядок підпорядкованості, відповідальності, підзвітності та підконтрольності місцевої міліції органам місцевого самоврядування та характер взаємовідносин з ОВС. Відповідно який порядок призначення (обрання) на посади та звільнення працівників місцевої міліції;

в) які завдання, функції та повноваження місцевої міліції, обов’язки та права її працівників;

г) який має бути статус працівників місцевої міліції -це службовці органів місцевого самоврядування чи, частково, кадри МВС України;

д) хто та за рахунок якого бюджету здійснює підготовкутаперепідготовку працівників місцевої міліції;

е) як буде здійснюватися матеріально-технічне та фінансове забезпечення місцевої міліції.

Тобто, необхідні програмні положення, відповідні механізми їх реалізації, які сприятимуть набуттю міліцією якості органу громадянського суспільства і правової держави. Причому це повинно стати не просто зміною вивіски, а в результаті реформування зміниться соціальна природа і cутність місцевих органів правопорядку: вони орієнтуватимуться на потреби конкретних територіальних громад, стануть підконтрольні населенню. Важливо, щоб у майбутньому неможливим стало підпорядкування органам державної влади місцевої міліції з метою покладення на неї обов’язків, інколи не пов’язаних з охороною громадського порядку, що має місце сьогодні.

Результати опитування 180 практичних працівників міліціїі 200 осіб місцевого населення, здійсненого дисертантом, свідчать, що 69% місцевого населення і 77% працівників міліції підтримують ідею створення місцевої міліції в системі місцевого самоврядування.

Місцева міліція особливо необхідна на сучасному етапі державотворення, коли держава не здатна забезпечити комплекс засобів і коштів для охорони прав, свобод, законних інтересів громадян; територіальні громади повинні покладатися на власні сили, захищати себе. Однак аналізувати роботу місцевої міліції можливо лише після певного періоду її діяльності – тоді можна буде визначити оптимальну її структуру, принципи і завдання.

Висновки до розділу 2

Застосування історичного методу пізнання допомагає з’ясувати місце і роль міліції в суспільстві протягом століть. Їй завжди відводилось пріоритетне місце у виконанні правоохоронних завдань і функцій держави за будь-якого устрою, форми правління, політичного режиму. На українських землях на поліцію та органи, які здійснювали правоохоронні функції, покладались обов’язки з охорони населення від небезпеки і сприяння йому в благополучному існуванні.

Прикладом ефективної реалізації правоохоронних функцій на місцях є міста магдебурзького права, де поліцейські функції виконували війти, начальники міської варти. Розвинута система охорони громадського порядку склалась на Запорізькій Січі. Місцева поліція в царській Росії була організована в складі державної поліції, після революції в різних формах вона діяла самостійно до створення централізованих формувань. Неодноразово в історії Російської імперії, у тому числі на українських землях, повертались до інституту земської поліції, що свідчить про його ефективність. Тимчасовий уряд проголосив заміну поліції народною міліцією з виборним керівництвом, підпорядкованим органам місцевого самоуправління.

Створення земської, народної, робітничої та іншої поліції (міліції) розпочалося в містах, а згодом маєтках і селах, демонструючи необхідність захисту прав місцевого населення, охорони громадського порядку, зміцненню відповідної системи влади тощо. Народна міліція Української Центральної Ради, Директорії та ЗУНРу, варта Гетьманату та робітничо-селянська міліція радянської влади (згодом створені Радами на місцях такі озброєні формування як спеціальні загони охорони; загони порядку й охорони; охоронні дружини; робітничі та селянські дружини) виконували закони свого уряду, інколи не маючи необхідних технічних засобів, практичного досвіду у пошуках нових форм і методів роботи, нової організаційної структури, системи управління.

За часів радянської влади до системи ОВС на місцях входили губернські, повітові, міські та волосні відділи, управління виконкомів Рад, місцеві органи міліції та карного розшуку, губернські, міські та повітові відділи комунального господарства. У наступні роки – управління (відділи) внутрішніх справ виконкомів, управління (відділи) охорони громадського порядку виконкомів. У 70-80-х роках виконкоми рад народних депутатів могли утримувати на свої кошти персонал певних підрозділів міліції.

Загалом керівництво МВС не зацікавлено у кардинальному реформуванні міліції, зокрема відокремленні окремих підрозділів і передачі відповідних їх повноважень органам місцевого самоврядування, у виборах начальників місцевих (локальних) управлінь міліції (типу виборів шерифа міста або району), інших нововведень, що приведуть до демократизації системи ОВС, розширення прав місцевого самоврядування і радикального посилення їх значення серед населення.

Не дивлячись на закріплення ідеї створення місцевої міліції в правових актах України, якавизначалась складовою частиною міліції України, органом виконавчої влади, що фінансується з місцевою бюджету та комплектується кадрами у погоджені з місцевою радою ці положення не були реалізовані. Це можна, на нашу думку, пояснити невизначеністю законодавства та конкретної моделі обслуговування населення на місцевому рівні, невирішеними питаннями розмежування компетенції місцевої ради та МВС відносно організації і діяльності місцевої міліції, контролю за забезпеченням нею громадського порядку, правового та соціального статусу її працівників, відсутністю фінансування, непідготовленістю суспільства до таких змін у правоохоронній системі тощо.

Широке впровадження інституту місцевої (муніципальної) поліції в більшості країн та ефективність діяльності свідчить про необхідність її створення в Україні, що було б адекватно росту злочинності, забезпеченню громадського порядку та потреб населення.

РОЗДІЛ 3 ПЕРСПЕКТИВИ РОЗВИТКУ МІСЦЕВОЇ МІЛІЦІЇ В УКРАЇНІ

3.1. Напрями та основні проблеми діяльності місцевої міліції

Проблеми охорони громадського порядку та боротьби зі злочинністю завжди були і є актуальними для цивілізованого суспільства. Тому більшість країн світу приділяє увагу удосконаленню організації та діяльності правоохоронних органів, зокрема поліції як важливому інституту демократичного суспільства. Особливо, в умовах політичних, економічних, правових та інших реформ, актуальним є питання організації та діяльності місцевої міліції.

В Україні накопичений певний досвід функціонування підрозділів міліції, створених органами місцевого самоврядування. У містах Києві, Харкові, Сєвєродонецьку Луганської області та ряді інших у різні роки були створені підрозділи муніципальної міліції, громадські формування охорони громадського порядку [211; 261, с.282-285].

Так, місцеву міліцію у м. Києві передбачалось створити рішенням Київської міської ради від2005 року. Однак це рішення без конкретної дати і без уточнення бюджетних коштів на її утримання належним чином не врегульовано на загальнодержавному рівні.

У І півріччі 2007 р. щоденно на охорону громадського порядку та безпеки у середньому виділялось 630 працівників міліції (2006 р. – 340) [52].Також збільшення дорожньо-транспортних пригод, об’єктів охорони різних форм власності тощо свідчать про необхідність створення у столиці місцевої міліції в системі місцевого самоврядування. На сьогодні штатна чисельність підрозділів ГУ МВС України у місті Києві становить більше 4 тис. осіб, на діяльність та оплату праці яких витрачається 83,5 тисяч гривень. Водночас створення місцевої міліції за законом 2004 р. передбачало5,48 тис. працівників[143].

Загалом міський бюджет здатний утримувати власний правоохоронний орган, якого потребує міська громада (вивезення евакуатором автотранспорту, визначення місць притулку для людей без певного місця проживання, врегулювання дрібних громадських заворушень тощо), реалізуючи Програму зміцнення законності, посилення боротьби зі злочинністю у місті Києві на 2007-2011 роки [143].

У 2006 р. відділ херсонської муніципальної міліції заступив на службу і кожен житель міста міг реально оцінити діяльність цього підрозділу. Результатом їх роботи стала, насамперед, ліквідація стихійних ринків, патрулювання вулиць тощо [127].

Муніципальна міліція у Феодосії (АР Крим) створена на основі існуючої громадської організації. Її формування здійснювала спеціальна комісія, яка визначила функціональні обов’язки працівників і волонтерів. Передбачено, що муніципальна міліція складається з двох підрозділів: групи інспекторів нагляду, які слідкують за благоустроєм міста та законністю ведення комерційної діяльності, а також групи патрулювання, яка забезпечує громадський порядок. Загалом її завданнями визначена боротьба зі стихійною торгівлею, адміністративними правопорушеннями та виявлення фактів розповсюдження наркотиків. Організація муніципальної міліції, за попередніми підрахунками, обійдеться місцевому бюджету в 200 тисяч гривень [124].

У Ялті передбачено формування муніципальної міліції у складі восьми чоловік (два екіпажі на автомобілях), діяльність якої спрямована на боротьбу зі стихійною торгівлею. Однак остаточне рішення з цього питання приймається у столиці, а не як у більшості демократичних країн – на місцях[106].

Підкреслювалось про необхідність створення муніципальної міліції у Донецьку, яка фінансувалась би з обласного бюджету і була підконтрольна місцевій владі [31].

Львів – єдиний обласний центр в Україні, де тривалий час діє загін муніципальної дружини. Рішення про її створення прийнято Львівською міською радою у 1991 р. на підставі положення про діяльність добровільних народних дружин.

У структурі міської ради створили Управління муніципальної дружини Львова, частина працівників якого є державними службовцями. Відділи муніципальної дружини є у кожному з шести міських районів. Водночас дружина перебуває в оперативному підпорядкуванні міліції і під час спільних заходів її члени виконують завдання, покладені на них правоохоронцями. Управління забезпечує: охорону установ, які фінансуються з міського бюджету (будинки міської ради та районних адміністрацій, музей-заповідник, музей народної архітектури, цвинтарі та лікарні),патрулювання вулиць у центральній частині міста спільно із міліцією; контроль за несанкціонованою вуличною торгівлею та вигулом собак.

На підставі Закону України “Про участь громадян в охороні громадського порядку” Управління зареєстроване як громадська організація з охорони громадського порядку. Основним джерелом його фінансування є спеціальний фонд, джерелами якого є послуги бюро знахідок, збір за торгівлю виробами народного мистецтва, збір за паркування автотранспорту, доходи від укладених угод щодо забезпечення громадського порядку, муніципальна дружина частково фінансується за рахунок бюджетних коштівтощо. За рішенням виконкому міськради управлінню доручено погоджувати статути інших громадських формувань, які здійснюють охорону громадського порядку у місті. Зараз у Львові діє дев’ять таких формувань[128].

Загалом муніципальна дружина – допоміжна структура у підтриманні громадського порядку в місті, повноправний партнер правоохоронних органів.

У Бердянську не створювали муніципальну міліцію як окрему юридично оформлену структуру, а було укладено договір з правоохоронними органами міста (відділомДержавної служби охорони при Бердянському МВ УМВСУкраїни). 1липня 2002 р. почав офіційно функціонувати підрозділ “Муніципальна міліція” з 28 осіб. Його фінансування, забезпечення службовців спецодягом івзуттям здійснюється за рахунок коштів міського бюджету. Муніципальні міліціонери пройшли спеціальний курс навчання, отримали комплект матеріалів: Статут Бердянська, “Правила складання протоколів”, нормативи благоустрою, план стратегічного розвитку. Також вони отримали зброю, застраховані та соціально захищені.

Муніципальна міліція складається з дев’яти бригад, відповідно до кількості мікрорайонів міста, у кожнійз яких працює по три співробітники підрозділу, які,за рішенням міського голови, повиннаобійти у формі кожний дім чи квартиру, познайомитися з населенням.

Муніципальна міліціязабезпечує громадський порядок та безпеку громадян під час масових заходів, що проводяться під патронатом виконавчого комітету міської влади, фізичну охорону делегацій, які прибувають до міста, виключаючизакордонні. За період діяльності муніципальної міліції в місті Бердянську суттєво знизилися показники росту злочинності, розглянуто та вирішено скарги громадян. У кожному мікрорайоні поновлюється робота опірних пунктів, де будуть постійно працювати депутат міської ради, уповноважений мікрорайону, дільничний іпрацівник муніципальної міліції. Це надасть можливість оперативно вирішувати всі проблеми мікрорайонів [59].

Громадські формування Миколаївської області надають суттєву допомогу міліції, дільничним інспекторам. Так, у м. Южноукраїнську за підтримки місцевої влади створені та утримуються громадські пункти охорони правопорядку, у Добренській сільраді Баштанського району існує громадське формування з охорони громадського порядку, у ряді селищних рад створені певні умови для роботи громадських помічників дільничних інспекторів міліції [113].

Це сприяє зростанню рівня довіри населення до місцевої міліції, а також розробці проекту комунального обласного підприємства, де будуть закріплені згадані громадські помічники і забезпечуватись технічним оснащенням. Вони надаватимуть різні послуги населенню: допомогу дільничному, соціальні послуги (підвезти дітей до школи, хворих у лікарню тощо).

Загалом на основі Закону України “Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону” Муніципальна міліція 2000 р. функціонують більше 13 тисяч відповідних громадських формувань, що нараховують близько 362,2 тис. осіб [53, с.69]. Це міські оперативні загони дружинників (Суми), “Міська міліція” (Полтава), загони муніципальної дружини (Львів), “Щит Плюс”, “ВЕНБЕСТ” (Київ) тощо, які в основному створені за ініціативою громадян, громадських асоціацій чи організацій, місцевої влади.

Передбачені чинним законодавством громадські помічники дільничних інспекторів і громадські формування з охорони громадського порядку потребують належної підтримки з боку органів місцевої влади, насамперед, органів самоврядування. На нашу думку, їх можна умовно визначити перехідною моделлю на шляху створення місцевої міліції в системі місцевого самоврядування. Проте ефективність останньої повинні забезпечити ширший обсяг повноважень, чітко визначений статус і гарантії діяльності, довіра з боку населення, а також прозорі механізми контролю з боку органів влади та громадськості.

Отже, місцева міліція – це виконавчий орган представницького органу місцевого самоврядування, що утримується за рахунок коштів місцевого бюджету і створюється для здійснення правоохоронних функцій на території села, селища, міста (кількох населених пунктів) та виконання рішень органів місцевого самоврядування, прийнятих з питань, передбачених Законом.

Пропонуємо при її створенні передати з системи МВС України міліцію громадської безпеки з відповідними повноваженнями.

Доцільно, щоб місцева міліція створювалась і ліквідувалась за рішенням відповідних рад, була відповідальна, підзвітна і підконтрольна перед громадою, радою та відповідним сільським, селищним, міським головою.

Організаційна структура та штатна чисельність місцевої міліції визначаються положенням про місцеву міліцію, тобто затверджуюються відповідною радою (радами) за поданням її голови.

Кількість посад дільничних інспекторів, старших дільничних інспекторів місцевої міліції та їх помічників для обслуговування населених пунктів визначається не менше однієї штатної одиниці на 500 жителів.

Місцеваміліціяможе мати наступні структурні підрозділи:

  • службу дільничних інспекторів місцевої міліції;
  • патрульно-постову службу місцевої міліці;
  • сприяння органам державної автомобільної інспекції;
  • охорони об'єктів;
  • сприяння службі у справах дітей;
  • охорони і конвоювання затриманих і заарештованих за адміністративні правопорушення;
  • екологічну службу;
  • карантинну та ветеринарну службу;
  • міліції попередження правопорушень, що посягають на громадську мораль;
  • спеціальну установу для осіб, арештованих за вчинення адміністративних правопорушень;
  • почесної варти.

Можна визначити такі основнізавдання місцевої міліції:

  • охорона прав і свобод людини і громадянина, громадського порядку та безпеки на території села, селища, міста;
  • попередження та припинення злочинів та інших порушень громадського порядку;
  • захист власності від злочинних посягань, охорона підприємств, установ та організацій, а також квартир громадян на договірній основі;
  • забезпечення безпеки дорожнього руху в межах повноважень, визначених цим Законом;
  • виконання адміністративних стягнень у вигляді адміністративного арешту;
  • забезпечення громадського порядку при здійсненні контролю за додержанням правил санітарії та благоустрою на територіїсела, селища, міста;
  • контролю за охороноюдовкілля,дотриманням земельного та природоохоронного законодавства, використанням і охороною земель, інших природних ресурсів загальнодержавного та місцевого значення;
  • охорона державних символів, символів територіальної громади та пам'яток культури, природних заповідників;
  • забезпечення в межах визначених повноважень виконання загальнообов'язкових рішень органів місцевого самоврядування з питань охорони громадського порядку і правил торгівлі та громадського харчування;
  • забезпечення в порядку, встановленому законодавством, безпеки посадових осіб органів місцевого самоврядування;
  • контролю за забезпеченням громадського порядку при проведенні зборів, мітингів, маніфестацій і демонстрацій, спортивних, видовищних та інших масових заходів.
  • забезпечення громадського порядку при проведенні карантинних заходів під час епідемій та епізоотій;
  • у межах своїх повноважень прийняття участі взабезпеченні військового та надзвичайного стану;
  • сприяння установам, що надають допомогу безпритульним, жебракам, іншим особам, що потребують соціального захисту з боку публічної влади;
  • сприяння органам внутрішніх справ у виконанні покладених на них законодавством завдань.

Тобто, слід зосередити місцеву міліцію на виконанні таких основних функцій, як виконавча, адміністративна, профілактична, захисна (охоронна) [197], а також контрольної, інформаційної та виховної функцій. Як відомо, міліція здійснює різні види діяльності, але, зважаючи на завдання, структуру, функції, підпорядкованість місцевої міліції, доцільно говорити, насамперед, про форми та методи її адміністративної діяльності.

Під формою адміністративної діяльності розуміються однорідні за своїм характером і правовою природою групи адміністративних дій, за допомогою яких вони забезпечують громадський порядок, безпеку та ведуть боротьбу зі злочинністю [4, c. 8-25; 2, c. 104-109]. Характеристика форм адміністративної діяльності дає уявлення про дії міліції щодо виконання покладених на неї завдань, дозволяє з’ясувати їх правову природу, умови застосовування до них вимог. У цьому контексті істотне значення має класифікація адміністративних дій міліції відповідно до їх характеру та правової природи. Зазначені ознаки дозволяють виділити такі форми адміністративної діяльності місцевої міліції:

  1. Правові, а саме: видання нормативних актів, вчинення інших юридично значимих адміністративних дій, укладення договорів.

Індивідуальні та нормативні акти приймаються в процесі здійснення виконавчо-розпорядчої діяльності місцевої міліції, на основі та з метою виконання закону; односторонніх владних розпоряджень, спрямованих на встановлення, зміну, припинення конкретних правовідносин або що містять обов’язкові для її працівників правила з метою організації та здійснення охорони громадського порядку [236, c. 127]. У ряді випадків правові норми не можуть бути реалізовані громадянами, державними і громадськими організаціями без владних розпоряджень підрозділів місцевої міліції. Наприклад, для отримання права на керування автотранспортом потрібно пройти медичний огляд, підготовку або перепідготовку відповідно до навчальних планів і скласти теоретичний та практичний іспит у підрозділах ДАІ.

За допомогою видання актів керівники місцевої міліції керують, конкретизують права й обов’язки підпорядкованих працівників, визначають порядок діяльності, проводять розстановку кадрів, планують роботу, застосовують заходи заохочення, накладають дисциплінарні стягнення тощо.

Вчинення інших юридично значимих адміністративних дій, серед яких можна виділити дії, що за законом чи іншим нормативним актом створюють новий юридичний стан, змінюють існуючі правові відносини або виступають необхідною умовою для настання зазначених правових наслідків (службове атестування тощо). Прикладом укладення адміністративно-правового договору можна навести договір про охорону громадського порядку та майна.

2. Неправові (організаційні), серед яких виділяють

– суспільно-організаційні заходи, які здійснюються усередині апарату органа і в “зовнішній” його роботі: роз’яснювальна робота серед населення, правова пропаганда, організаційна допомога добровільним народним дружинам, участь працівників міліції в обговоренні протиправної поведінки окремих осіб на зборах колективів, службових нарадах, семінарах працівників міліції тощо [236, c. 125]. Місцева міліція застосовує роз’яснення положень чинного законодавства (Конституції, Кодексу України про адміністративні правопорушення, законів “Про міліцію”, “Про політичні парті її в Україні, “Про звернення громадян” тощо) на основі загальних знань про право. Наступним кроком повинно стати правове виховання громадян за місцем роботи, молоді – у навчальних закладах, а також проведення зустрічей керівників місцевої міліції, органів місцевого самоврядування та представників громадськості з питань правового виховання та агітації. Важливу роль тут можуть зіграти підрозділи місцевих органів влади, громадські об’єднання, ЗМІ тощо;

– вчинення організаційно-технічних і матеріальних дій, які врегульовані юридичними та технічними нормами щодо створення нормальних умов для роботи, отримання й опрацювання інформації, обліку, діловодства, адресно-довідкової роботи. Вони безпосередньо пов’язані з підготовкою та втіленням у життя актів управління і мають допоміжний характер стосовно завдань з охорони громадського порядку, для здійснення яких створені органи міліції. Вони виконуються переважно адміністративно-допоміжним персоналом міліції (секретарями, діловодами).

Діяльність міліції реалізується за допомогою цілеспрямованого впливу відповідного суб’єкта на об’єкт діяльності, різними прийомами, засобами, способами практичної реалізації її цілей, завдань і функцій. Тобто, йдеться про методи адміністративної діяльностімісцевої міліції. Їх вибір та специфіка використання певною мірою визначають реальність досягнення поставлених цілей, але, з іншого боку, методи показують, як досягається мета діяльності. Загалом методи складають найбільш активний елемент у діяльності місцевої міліції. Незалежно від змісту і спрямованості методам адміністративної діяльності властиві об’єктивна організаційна форма – вид впливу, тобто певне розпорядження (наказ, вимога, дозвіл тощо); характер впливу (безпосередній вплив, непрямий вплив за допомогою створення стимулюючих чи обмежуючих умов); спосіб впливу (одноособовий, колегіальний, колективний); часова характеристика (короткострокові і довгострокові); наявність тактичного і стратегічного характеру [64, с. 47; 236, c. 132].

Методи в діяльності місцевої міліції покликані забезпечити високу ефективність роботи працівників міліції, їх злагоджену роботу, сприяти розвитку творчої ініціативи кожного співробітника тощо. Як відомо, основними з них щодо охорони громадського порядку є переконання і примус. При цьому на першому місці виступає переконання, а потім примус – таке співвідношення методів випливає із суспільної природи нашої держави, з відповідності їх цілей і завдань інтересам людини і громадянина, великої виховної ролі переконання.

Водночас у діяльності місцевої міліції переконання і примус можуть виражатися в різних варіантах, що дає підставу для виділення певних видів методів цієї діяльності. Так, за характером керуючого впливу виділимо організаційні методи (координація, узгодження, інструктування й інші), психологічні методи (психологічне спонукання, мотивація, авторитет і інші), адміністративні й економічні методи. Усі вони повинні відповідати чинному законодавству за змістом, цілеспрямованістю й організаційною формою.

У діяльності міліції важливе значення мають адміністративні методи, що характеризуються відносинами “влади-підпорядкування”, де яскраво виражається її управлінсько-розпорядча природа. За способом впливу адміністративні методи підрозділяються: на зобов’язуючі до здійснення визначених дій; уповноважуючі робити визначені дії; заохочувальні щодо здійснення соціально корисних дій; забороняючі здійснення тих чи інших дій [6; 267, с.117-122]. Усе це не можна ототожнювати з волюнтаризмом, сваволею, адмініструванням, що, по суті, є антиподами адміністративних методів.

Обрання конкретних методів діяльності місцевої міліції та їх застосування обумовлені факторами суб’єктивного й об’єктивного характеру. Це передбачає врахування актуальних завдань, що постають перед місцевою міліцією, особливостей суб’єкта й об’єкта діяльності, характеру та специфіки життєвих ситуацій, можливості ефективного використання існуючих методів, внутрішніх і зовнішніх умов, у яких функціонує місцева міліція тощо.

Так, авторитарний підхід до обрання і застосування методів недостатньо кваліфікованим працівником міліції може призвести до негативних наслідків, до перекручування цілей адміністративної діяльності. Через це важливо, щоб суб’єкт діяльності був висококваліфікованим, відповідальним за обрання певного методу впливу. При виборі та використанні методів важливо визначити найбільш ефективні з них чи оптимальну комбінацію методів для розв’язання відповідної справи чи питання, враховувати існуючий досвід.

Переконання в діяльності місцевої міліції щодо охорони громадського порядку означає систему виховних, морально-психологічних, роз’яснювальних і заохочувальних заходів правового та неправового характеру, спрямованих на формування у громадян розуміння необхідності чіткого виконання законів та інших правових актів. Цевплив суб’єкта адміністративної діяльності міліції на об’єкт, його волю, поведінку людей, що породжує, зміцнює та розвиває свідомість, відповідає цілям і завданням діяльності, а також спонукає до усвідомленого виконання вимог такого суб’єкта [236, с.134-135].

З метою ефективного виконання завдань і функцій міліції, виконання правових норм і правозастосовчих актів, насамперед, використовуються такі заходи переконання: виховання, виявлення кращих працівників, заохочення за сумлінну працю і зразкове виконання громадського обов’язку. Отже, це спонукальні (стимулюючі) фактори забезпечення належної поведінки. Вони спрямовані на те, щоб громадяни свідомо і добровільно виконували правові норми і законні розпорядження суб’єктів адміністративної діяльності.

Переконання є засобом попередження злочинів і інших правопорушень, слугує вихованню в громадян внутрішньої потреби і стійкої звички правомірного поводження, попередження антигромадських вчинків. Тому такі основні види (заходи) переконання як моральне і правове виховання, гласна діяльність місцевої міліції, організаційно-масова робота, інструктаж персоналу і громадськості, заохочення повинні застосовуватися в діяльності місцевої міліції.

Питання державного примусу в діяльності ОВС порушувалися неодноразово представниками різних галузей права [16; 17; 89, с. 316-321; 90, с. 219-222], що пояснює різні підходи до трактування його сутності. У широкому розумінні адміністративний примус забезпечує дотримання правил поведінки, що містяться в адміністративно-правових нормах [267, с.126].На нашу думку, оптимальним є його визначення як методу вольового забезпечення поведінки громадян, посадових та юридичних осіб, що відповідає вимогам правових норм, за допомогою застосування заходів впливу, урегульованих адміністративно-правовими нормами, з метою попередження та припинення правопорушень, притягнення правопорушників до юридичної відповідальності[88, с.193-195].

Заходи адміністративного примусу в залежності від свого цільового призначення поділяються на наступні групи: адміністративно-попереджувальні заходи; адміністративно-припинювальні заходи; адміністративно-відновлювальні заходи; адміністративно-каральні заходи [267, с.128].

Застосування міліцією адміністративного примусу має свої особливості, що зумовлено її статусом у системі правоохоронних органів. Це спеціальний правоохоронний орган, який здійснює охорону громадського порядку та громадської безпеки, наділений широкими повноваженнями щодо застосування заходів адміністративного примусу, порівняно з іншими органами, для оперативного виконання своїх завдань. Застосування адміністративно-примусових заходів регулюється не тільки законами, але й спеціальними нормативними актами, зокрема відомчими.

На жаль, не існує однозначної та чіткої класифікації адміністративного примусу. Відносячи той чи інший захід до числа адміністративно-примусових, необхідно, на нашу думку, виходити з того, що він застосовується:

  • з метою охорони суспільних відносин у певній сфері;
  • для охорони правопорядку, тобто попередження чи припинення правопорушень, притягнення винних до відповідальності, як правило, адміністративної;
  • незалежно від волі суб’єкта, до якого застосовується, часто з можливістю використання для його реалізації інших примусових заходів;
  • до осіб, не підпорядкованих органу чи посадовій особі, який його використовує;
  • на основі адміністративно-правових норм.

Подальше удосконалення методів роботи місцевої міліції, безумовно, сприятиме підвищенню її ефективності.

Організаційні функції міліції реалізуються у поєднанні з їх тактичними діями, що полягають у застосуванні заснованих на законі, вироблених теорією та практикою найдоцільніших форм і методів безпосередньої охорони громадського порядку і безпеки, попередження та припинення правопорушень, забезпечення надійного захисту життя, здоров’я, прав і свобод громадян, інтересів суспільства та держави від протиправних посягань.

Поняття громадського порядку і його охорони має наукове та практичне значення, оскільки його зміст, ефективність охорони впливають на стабільність прав громадян, їх життєдіяльність, всебічне задоволення матеріальних і духовних потреб. Охорона громадського порядку включає проведення державними та іншими, в першу чергу, правоохоронними органами, у тісному зв’язку з громадськими організаціями, заходів попередження порушень, забезпечення спокою в громадських місцях, забезпечення необхідних умов для нормальної діяльності підприємств, установ, організацій, регулювання поведінки людей у межах встановлених правил, припинення протиправних посягань, притягнення винних до відповідальності [2, с.15; 107, с.104; 119,с.92-94].

Закон “Про міліцію” передбачає, що міліція охороняє та забезпечує громадський порядок, особисту безпеку громадян, захист їх прав і свобод, законних інтересів, бере участь у наданні соціальної та правової допомоги громадянам, сприяє, в межах компетенції, державним органам, підприємствам, установам та організаціям у виконанні покладених на них законом обов’язків [193; 95]. Охорона громадського порядку є пріоритетним напрямом діяльності місцевої міліції, що пов’язано з необхідністю чітко налагодженої, побудованої на наукових засадах організації роботи її працівників.

Громадський порядок як соціальне утворення у житті має різні правові форми, що зумовлює його охорону відповідними органами виконавчої влади, місцевого самоврядування тощо. У цьому зв’язку необхідна активна діяльність громадян і місцевої міліції щодо припинення таких правопорушень, як дрібне та злісне хуліганство, викрадення автомобілів, дрібні крадіжки в громадських місцях, пошкодження телефонів-автоматів, доведення неповнолітнього до стану сп’яніння. Такі дії є антисуспільними і посягають на громадський порядок, права громадян тощо. Отже, працівники місцевої міліції покликані надавати першу допомогу потерпілим від злочинів та інших правопорушень.

Найважливішою формою громадського порядку є безпека дорожнього руху. У сучасному урбанізованому світі зі зростаючим темпом розвитку автомобільного транспорту та дорожнього будівництва збільшилась загроза загибелі людей у громадських місцях (на проспектах, площах, вулицях) у результаті дорожньо-транспортних пригод. Тому особливо актуальною є проблема забезпечення нагляду за дорожнім рухом у громадських місцях. Іншою важливою формою громадського порядку є пожежна безпека в громадських місцях (кінотеатрах, стадіонах, музеях, театрах, адміністративних спорудах і житлових будинках) [107, с. 104].

Санітарно-епідеміологічне благополуччя громадян у громадських місцях – одна з традиційних і необхідних для суспільства форм прояву громадського порядку. Особливого значення вона набуває у сфері торгівлі продуктами харчування, на підприємствах м’ясної та молочної промисловості, на ринках, залізничному та водному транспорті, в дитячих установах. Значне місце серед форм громадського порядку та безпеки в умовах стихійних природних явищ (землетрусу, повені та ін.) посідає екологічна безпека громадян у громадських місцях, що регламентовані законами “Про охорону навколишнього природного середовища”, “Про тваринний світ” тощо.

Ефективність виконання завдань з охорони громадського порядку за даних умов безпосередньо залежить від оперативного стану, який існує на певний території у певний період часу [119, с. 92-94] та від правильності обрання тактики управління уповноваженими органами, появи нових, ефективніших форм організації охорони громадського порядку, забезпечення особистої безпеки громадян і громадської безпеки.

Таким чином, вУкраїні, як у будь-якій іншій державі, у процесі соціально-економічних і політичних перетворень формується громадський порядок і за цих умов його охорона єодним з найважливіших завдань.

Важливим напрямом діяльності місцевої міліції є організація запобігання та боротьба з незаконним наркообігом. Основними складовими процесу організації такої діяльності є:

- аналітична робота та її інформаційне забезпечення;

- планування відповідних заходів і контроль за їх своєчасним виконанням;

- взаємодія підрозділів місцевої міліції з іншими підрозділами, які беруть участь у боротьбі з незаконним наркообігом [263, с. 27].

Перша передбачає з’ясування рівня наркотизації у місті (районі), на окремих адміністративних територіях (зонах, мікрорайонах, дільницях). Такий аналіз може бути комплексним, наприклад, за результатами вивчення стану, структури та динаміки виявів наркотизму в цілому, за окремий період (місяць, квартал, півріччя, рік). Тут вивчається й оцінюється характеристика форм вияву наркотизму.

Планування діяльності підрозділів місцевої міліції із запобігання виявам наркотизму є важливою складовою управління процесом боротьби з незаконним наркообігом у місті (районі). Ефективне управління діяльністю підрозділів місцевої міліції на цьому напрямі потребує своєчасної, об’єктивної та повної інформації про стан наркотизму (незаконне вироблення наркосировини, розкрадання, виготовлення, придбання, зберігання, перевезення та пересилання наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів; особливості суб’єктів наркотизму, притягнутих до відповідальності), безперервного комплексного аналізу оперативної обстановки у сфері боротьби з наркотизмом, конкретного і цілеспрямованого планування заходів попереджувального характеру, своєчасного сприяння працівникам місцевої міліції у їх діяльності з попередження та припинення нових негативних тенденцій наркотизму, усунення криміногенних факторів, що сприяють наркотизму в місті чи районі.

Взаємодія місцевої міліції з іншими підрозділами із запобігання наркотизму дає можливість об’єднати зусилля, спрямувати їх на попередження, припинення та розкриття злочинів, вчинених особами, які зловживають наркотиками чи психотропами, досягнення кращих результатів у короткі строки, цілеспрямовану боротьбу з наркотизмом, уміле визначення її основних напрямів, уникнення дублювання та раціональне використання можливостей кожного підрозділу.

За різними оцінками, на Україні нелегально знаходиться близько 1,5 млн. громадян інших держав [244, с.146-148]. Злочинні угрупування, сформовані на етнічній основі, займаються контрабандою, розповсюдженням наркотичних речовин та іншою протизаконною діяльністю, погіршуючи стан правопорядку на певній території. Таке становище ускладнює проведення підрозділами місцевої міліції ефективної боротьби з нелегальною міграцією.

Згідно з наказом МВС України від 31.07.2001 р. №624 підрозділами місцевої міліції прикордонних регіонів держави створюються позаштатні групи протидії нелегальній міграції. Основними їх завданнями є: з’ясування обставин проникнення та незаконного перебування на території України груп нелегальних мігрантів; встановлення осіб нелегальних мігрантів, притягнення їх до відповідальності; виявлення організаторів незаконного переправлення іноземців через державний кордон України, вжиття відповідних заходів до осіб, причетних до нелегальної міграції; підготовка документів і забезпечення видворення іноземців з України в установленому порядку.

Широке коло державних органів та установ, серед яких чільне місце належить міліції, здійснює охорону та забезпечення прав і свобод. Конституція України як головний засіб правового регулювання діяльності міліції визначає зміст прав громадян, що мають бути забезпечені відповідними органами міліції; встановлення принципів їх діяльності (законність забезпечення охорони правопорядку, прав і свобод громадян); встановлення та закріплення основних (загальних та юридичних) гарантій здійснення прав людини. Закон “Про міліцію” визначає пріоритет прав людини у внутрішній політиці України, що передбачає належну модель взаємовідносин міліції та громадян, забезпечує баланс між обов’язками та правами міліції, правами та свободами громадянина.

У відомчих актах МВС України закріплено порядок забезпечення реалізації чинних правових норм, регламентуються та встановлюються конкретні межі діяльності підрозділів і посадових осіб міліції щодо забезпечення виконання покладених на неї завдань і обов’язків, а саме: створення умов, згідно з міжнародно-правовими принципами, для реалізації політичних прав і свобод громадян; використання працівниками міліції наданих законом прав. Зокрема, Кодекс честі працівника ОВС України визначає моральні та професійні якості працівника міліції, установлює основні правила поводження з громадянами [172].

Відповідні положення обов’язково повинні бути відображені у нормативних актах про організацію та діяльність місцевої міліції в системі самоврядування.

Потреба в охороні та захисті прав і свобод виникає, як правило, у разі їх порушення, виникнення певних перешкод на шляху до їх використання, конфліктних ситуацій при їх вирішенні тощо. В юридичній літературі часто розмежовують ці поняття: охорона прав людини охоплює заходи профілактики, що застосовуються при порушенні прав, а їх захист – це решта всіх правових заходів після правопорушення [95, с. 136-137]. Тобто, охорона та захист прав і свобод людини – це єдиний механізм їх реалізації зі спеціальними цілями та завданнями, які здійснюються примусовими заходами. Такий підхід має позитивний характер, оскільки спрямований на відокремлення профілактичних заходів від власне охоронних.

У свою чергу, механізм забезпечення міліцією прав і свобод можна визначити як самостійне явище правової системи, що є комплексом взаємопов’язаних і взаємодіючих передумов, засобів та умов, що створюють належні юридичні та фактичні можливості для повноцінного здійснення кожним своїх прав і свобод.

Відповідно, правозахисна діяльність місцевої міліції повинна бути багатоаспектною, включаючи як відновлення та забезпечення прав і свобод людини, їх охорону й захист, так і їх повагу та додержання. Захист прав і свобод людини об’єктивно зумовлює підвищену відповідальність міліції, посадових осіб, усіх її працівників перед державою, суспільством у цілому. Характерна особливість діяльності міліції у цій сфері полягає в тому, що у відносинах з окремою особою вона представляє все суспільство, а при захисті інтересів цієї особи нерідко змушена в межах, встановлених законом, вдаватися до обмеження її прав і свобод. Це випливає виключно з визнання поваги прав і свобод інших осіб, додержання вимог моралі, суспільного порядку, загального благополуччя.

Належна діяльність місцевої міліції щодо охорони, захисту та забезпечення прав і свобод людини свідчитиме не лише про її гуманізацію та демократизацію, а й про вдосконалення. Загалом вона повинна бути неупередженою, відповідати закону, потребам та інтересам людини й суспільства.

Певну проблему становить відсутність у чинному законодавстві єдиного розуміння терміну “працівник (співробітник) міліції”. Це різновид державних службовців, які виконують управлінські та правоохоронні функції, мають певний статут, здійснюють від імені та за дорученням держави виконавчо-розпорядчі повноваження.

Служба в ОВС – це публічна служба в державних органах виконавчої влади. Вона є одним з видів діяльності професійного кадрового складу системи МВС України з реалізації покладених на неї функцій держави: охорони прав і свобод громадян, забезпечення законності та правопорядку. Особливі завдання та характер службової діяльності відрізняють службу в ОВС від служби в інших органах державної влади.

Так, Д.Н. Бахрах відносить службу в ОВС до мілітаризованої державної служби (куди відносяться також військова служба, служба в податковій міліції, митних органах тощо) [21, c. 229-235].

На сьогодні правовою основою діяльності працівників міліції є Конституція, Кодекс України про адміністративні правопорушення, Кодекс законів про працю, Кримінальний кодекс, закони “Про міліцію”, “Про державну службу”, “Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів”, Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ тощо [87; 93; 163; 180; 181; 193]. Це підкреслюється і в Указі Президента “Про утворення місцевої міліції”[214], інших нормативних актах.

Основу внутріорганізаційної діяльності становить робота з особовим складом. Особи рядового та начальницького складу зобов’язані проходити службу там, де це викликано інтересами служби й обумовлено наказами прямих начальників. Їх права, обов’язки і відповідальність, що випливають з умов служби, визначаються законодавством, Присягою, статутами ОВС.

У свою чергу, служба в органах місцевого самоврядування – це принципово нове для законодавства України явище з 2001 р. Ст.38 Конституції України передбачає рівне право доступу громадян як до державної служби, так і до служби в органах місцевого самоврядування. Отже, йдеться про функціонування окремої служби в органах самоврядування, яка має певні особливості порівняно з державною службою. Є відмінності й у принципах служби, серед яких виокремлюються: поєднання місцевих і державних інтересів; дотримання прав і законних інтересів місцевого самоврядування; правової та соціальної захищеності посадових осіб місцевого самоврядування.

Правовий статус посадових осіб місцевого самоврядування визначається Конституцією, законами “Про місцеве самоврядування в Україні”, “Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів”, “Про службу в органах місцевого самоврядування” та іншими нормативними актами[196; 209].

У контексті загальнотеоретичних засад регулювання служби в органах місцевого самоврядування, розглянемо проблеми правового забезпечення служби в місцевій міліції.Її правове регулювання -це діяльність органів влади, спрямована на встановлення юридичних норм для учасників суспільних відносин, покликаних забезпечити громадський порядок, боротьбу зі злочинністю тощо.

Особовий склад місцевої міліції становлять працівники місцевої міліції на посадах, категорії яких визначаються сільською, селищною, міською радами. Це посадові особи органів місцевого самоврядування, на яких поширюється дія Закону України “Про службу в органах місцевого самоврядування”.

Її ключовою фігурою повинен стати дільничний інспектор, професійно підготовлений та наділений довірою ради, відповідальний за виконання функцій місцевої міліції на підвідомчій території.

На службу до місцевої міліції приймають на конкурсній основі громадян України, які мають повну середню, вищу освіту, необхідну фізичну підготовку та за станом здоров’я здатні виконувати покладені на місцеву міліцію завдання.

Належний рівень професійної підготовки працівників місцевої міліції передбачає організований, безперервний і цілеспрямований процес оволодіння знаннями, спеціальними уміннями й навичками, необхідними для успішного виконання оперативно-службових завдань. Чіткий розподіл їх функціональних обов’язків дозволить раціонально використовувати роботу кожного працівника та здійснювати контроль, підвищувати їх відповідальність за результати діяльності, надає можливість спеціалізуватися й удосконалювати професійну майстерність.

Внутрішній розпорядок у місцевій міліції слід встановлювати з урахуванням особливостей діяльності цих підрозділів. При змінній роботі (службі) та безперервному чергуванні встановлюється однакова тривалість денної, вечірньої та нічної зміни. Керівництво зобов’язане дбати про безпечні умови служби підлеглих, надавати їм реальні можливості для службового, культурного й морального зростання, створювати належні умови для побуту та відпочинку. Для вдосконалення діяльності місцевої міліції, підвищення ефективності роботи її працівників, виховання кадрів, стимулювання підвищення кваліфікації, ініціативності й відповідальності працівників за доручену справу доцільно проводити різні заохочувальні заходи (преміювання, нагороди тощо).

Працівники місцевої міліції повинні бути наділені всіма соціально-економічними, політичними й особистими правами та свободами, виконувати обов’язки громадян, передбачені Конституцією та іншими актами. Для охорони своїх професійних, службово-трудових, соціально-економічних прав та інтересів можуть об’єднуватися в громадські організації, які діють відповідно до законодавства.

При забезпеченні правового захисту працівників підрозділів місцевої міліції варто законодавчо закріпити наступні гарантії:

  1. Обов’язковість виконання на відповідній території всіма громадянами та посадовими особами законних вимог працівників місцевої міліції.
  2. Неприпустимість втручання в законну діяльність працівників місцевої міліції.
  3. Право на оскарження в суд будь-яких рішень, що порушують законні права й інтереси працівників підрозділів місцевої міліції.

Оскільки до правопорушників доведеться застосовувати примусові заходи, то співробітники місцевої міліції повинні мати повноваження на застосування сили та зброї. Останнє, на нашу думку, є дискусійним питанням і може бути вирішено за допомогою різних форм прямої та непрямої демократії, у тому числі на місцевому рівні.

З метою правового захисту працівників підрозділів місцевої міліції необхідно поширити на них дію ст.185 КУпАП України “Злісна непокора законному розпорядженню чи вимозі працівника міліції, члена громадського формування з охорони громадського порядку і державного кордону, військовослужбовця” [86], внести відповідні зміни. На таких працівників повинна поширюватися дія статей КК України, що передбачає відповідальність за посягання на життя співробітника правоохоронного органу (ст.348), застосування насильства у відношенні представника влади (ст.350), щодо захисту працівників місцевої міліції, які беруть участь у кримінальному судочинстві [104].

На службу до місцевої міліціїне можуть бути прийняті особи:

  • визнані в установленому законом порядку недієздатними;
  • які мають судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена і не знята у встановленому законом порядку;
  • які відповідно до законодавства позбавлені права займати посади у державних органах та їх апараті або в органах місцевого самоврядування протягом установленого терміну;
  • які у разі прийняття на службу домісцевої міліціїбудуть безпосередньо підпорядковані або підлеглі особам, що є близькими родичами чи свояками.

Працівники міліції місцевого самоврядування несуть дисциплінарну, адміністративну, матеріальну та кримінальну відповідальність згідно з чинним законодавством України. Вони не мають права належати до політичних партій, виконувати іншу оплачувану роботу, крім наукової, викладацької та творчої. Посадові особи місцевої міліції не можуть брати участі у страйках і вчиняти інші дії, що перешкоджають нормальному функціонуванню органів державної влади та місцевого самоврядування.

Важливим завданням формування професійного корпусу працівників місцевої міліції є забезпечення їх належним соціальним захистом, що виражається в законодавчому закріпленні соціальних гарантій, механізму їх забезпечення та реалізації. З урахуванням особливостей служби в місцевій міліції її працівникам, крім щорічної оплачуваної відпустки, має бути гарантовано:

  1. Обов’язкове державне страхування, відшкодування шкоди, заподіяної здоров’ю та майну у зв’язку з виконанням ними посадових обов’язків, а також обов’язкове державне соціальне страхування на випадок захворювання чи втрати працездатності в період проходження служби чи після її припинення, що наступила при виконанні посадових обов’язків.
  2. Безкоштовне медичне обслуговування його та членів родини, у тому числі після виходу на пенсію, забезпечення прав вагітних жінок, одиноких матерів і батьків.
  3. Пенсійне забезпечення працівника підрозділу м