Становлення і розвиток наукових поглядів на основні інститути вітчизняного адміністративного права

ВСТУП

Розділ 1. СТАНОВЛЕННЯ І РОЗВИТОК КОНЦЕПТУАЛЬНИХ ЗАСАД АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

1.1. Передумови виникнення адміністративного права як правової галузі і науки

1.2. Предмет адміністративного права у його історичному розвитку

1.3. Система адміністративного права та еволюція наукових поглядів на її зміст

1.4. Кодифікація адміністративного права: історія та перспективи

Розділ 2. СУБ’ЄКТИ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА: ЕВОЛЮЦІЯ ПРАВОВОГО СТАТУСУ ТА ЙОГО ДОСЛІДЖЕНЬ

2.1. Органи публічного управління та їх місце у вченні про суб’єктів адміністративного права

2.2. Державні службовці у системі вчень про суб’єктів адміністративного права

2.3. Дослідження статусу фізичної особи як суб’єкта адміністративного права

Розділ 3. СТАНОВЛЕННЯ І РОЗВИТОК ПРАВОВИХ ФОРМ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ТА ЇХ НАУКОВОГО АНАЛІЗУ

3.1. Нормативні акти управління та основні напрямки їх наукового дослідження

3.2. Індивідуальні акти управління у системі вчення про форми державного управління

Розділ 4. МЕТОДИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ У ЇХ ІСТОРИЧНОМУ РОЗВИТКУ

4.1. Адміністративний примус як один з основних методів державного управління в історії науки адміністративного права

4.2. Еволюція заходів адміністративного примусу

4.3. Загальні засади становлення та розвитку інституту адміністративної відповідальності

Розділ 5. ЕВОЛЮЦІЯ НАУКОВИХ ПОГЛЯДІВ НА ЗАКОННІСТЬ У ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ

5.1. Наукові погляди на законність та способи її забезпечення у державному управлінні в дореволюційній науці адміністративного права

5.2. Теорія революційної законності (20-і рр. ХХ ст.) та наукові дослідження способів її забезпечення

5.3. Дослідження соціалістичної законності у державному управлінні в науці радянського адміністративного права (40-і – 80-і рр. ХХ ст.) та сучасні перспективи їх розвитку

ВИСНОВКИ

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

ВСТУП

Актуальність теми. Зміни, які відбулися за останні півтора десятиріччя в нашій країні, вплинули на усі сфери життєдіяльності як держави, так і суспільства, не залишивши осторонь також і правову науку, наслідки впливу на яку вражають своїм обсягом. Привертає насамперед увагу виникнення принципово нових галузей юридичної науки, які, практично не маючи жодного історичного багажу, намагаються вже з позицій сьогодення розробити або вдосконалити відповідне законодавство. Дещо у іншому стані перебувають ті галузі правової науки, які мають «сліди» радянського впливу. Справа у тому, що на відміну, наприклад, від науки інформаційного права, яка почала розвиватися, так би мовити, з «чистого аркуша», та ж наука цивільного права має позбавитися усього, що не відповідає як реаліям чинного законодавства, так і сучасним уявленням про її призначення, предмет, метод тощо. А такі завдання, як відомо, є набагато складнішими, ніж ті, що стоять перед новими галузями науки. У подібній ситуації опинилася і наука адміністративного права, яка змушена сьогодні багато часу приділяти переробці та адаптуванню до потреб сьогодення тих теорій і положень, які були розроблені ще радянськими вченими. Подібний напрямок наукових пошуків, безумовно, необхідний як для науки, так і для практики публічного управління, однак при цьому не можна погодитися із способами вирішення зазначеного завдання. Проблема полягає у тому, що досить часто вчені намагаються обґрунтувати хибність або недосконалість тих чи інших положень лише з точки зору своїх сучасних поглядів на дану проблематику, часто забуваючи розібратися у суті питання, закономірностях його виникнення і розвитку.

Отже, для того щоб робити вірні і обґрунтовані наукові висновки щодо проблем адміністративно-правового регулювання, недостатньо володіти лише відповідними сучасними знаннями, необхідно ще і добре орієнтуватися в історії вітчизняного адміністративного права. Не можна стверджувати, що історія його становлення та розвитку не привертає увагу вчених. Деякі питання розвитку окремих інститутів адміністративного права тою чи іншою мірою досліджували В.Б. Авер’янов, О.Ф. Андрійко, Ю.П. Битяк, А.С. Васильєв, В.М. Гаращук, І.П. Голосніченко, Є.В. Додін, Р.А. Калюжний, С.В. Ківалов, Л.В. Коваль, В.К. Колпаков, А.Т. Комзюк, Є.В. Курінний, Н.П. Матюхіна, Н.Р. Нижник, В.Ф. Опришко, О.І. Остапенко, І.М. Пахомов, В.П. Пєтков, М.М. Тищенко, Ф.Д. Фіночко, В.К. Шкарупа, М.К. Якимчук та ін. Проте у вітчизняній правовій науці до нашого часу відсутня праця, цілком присвячена визначенню закономірностей становлення та розвитку основних інститутів вітчизняного адміністративного права.

З огляду на викладене, дослідження проблем становлення і розвитку наукових поглядів на основні інститути вітчизняного адміністративного права набуває надзвичайної актуальності, воно є необхідним для розуміння як сучасного стану адміністративно-правової теорії та адміністративного законодавства, так і тенденцій та напрямків їх подальшого реформування.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконане відповідно до п.п. 2.1, 3.1 Пріоритетних напрямів наукових досліджень Харківського національного університету внутрішніх справ на 2006-2010 рр., схвалених Вченою радою Харківського національного університету внутрішніх справ від 12 грудня 2005 р.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у визначенні закономірностей становлення і розвитку наукових поглядів на основні інститути вітчизняного адміністративного права з наступним обґрунтуванням теоретичних положень і формулюванням практичних рекомендацій щодо подальших напрямків і перспектив розвитку адміністративно-правової теорії.

Для досягнення поставленої мети в дисертації необхідно вирішити такі основні завдання:

- з’ясувати передумови виникнення адміністративного права як правової галузі і науки;

- розглянути вчення про предмет адміністративного права у його історичному розвитку;

- з історичних позицій охарактеризувати систему адміністративного права та основні спроби кодифікації норм останнього;

- з точки зору історії і сучасності здійснити характеристику правового статусу основних суб’єктів адміністративного права: органів публічного управління, державних службовців та фізичних осіб;

- з’ясувати закономірності становлення і розвитку правових форм державного управління та їх наукового аналізу, насамперед правових актів управління;

- простежити історичний розвиток теорії про методи державного управління, в тому числі про адміністративний примус як один з основних методів в історії науки адміністративного права;

- визначити загальні засади становлення та розвитку інституту адміністративної відповідальності;

- простежити розвиток вчень та основних наукових поглядів на законність у державному управлінні, включаючи способи її забезпечення.

Об’єктом дослідженняє сукупність суспільних відносин, пов’язаних із формуванням вітчизняної правової системи, національного законодавства та юридичної науки.

Предмет дослідженнястановлять закономірності становлення та розвитку наукових поглядів на основні інститути вітчизняного адміністративного права.

Методи дослідження. Методологічну основу дисертації становить система історичних, філософських, загальнонаукових та спеціально-юридичних методів. Використовувались, зокрема, методи аналізу та синтезу – з метою формулювання визначень понять: «адміністративне право», «предмет адміністративного права», «система адміністративного права» тощо. Соціально-детерміністський – у процесі дослідження тенденцій розвитку адміністративного законодавства; історико-правовий метод – при дослідженні основних нормативно-правових актів, які закладали основу адміністративного права, а також наукових теорій, за допомогою яких здійснювалося обґрунтування стану та перспектив розвитку адміністративно-правової науки у межах окремих історичних періодів. Активно використовувався метод біографічного аналізу, відповідно до якого фундаментальні наукові положення аналізувалися шляхом характеристики епохи, у межах якої жив той або інший вчений-адміністративіст, законодавства цієї епохи, на підставі якого розроблювалися наукові положення та формулювалися відповідні поняття. В дисертації знайшов широке застосування також і порівняльно-правовий метод, завдяки якому вдалося проаналізувати та зрозуміти основні напрямки впливу зарубіжної адміністративно-правової науки на формування вітчизняної теорії адміністративного права.

Науково-теоретичне підґрунтя для виконання дисертації склали наукові праці як сучасних фахівців в галузі філософії, історії держави і права, загальної теорії держави і права, адміністративного права, інших галузевих правових наук, в тому числі зарубіжних вчених, так і тих, які працювали у ХІХ-ХХ ст.ст. Окремі положення та висновки дисертації ґрунтуються також на положеннях законодавчих актів Російської Імперії, СРСР, УРСР, РРФСР та сучасної України.

Наукова новизна одержаних результатівполягає у тому, що дисертація є однією з перших спроб комплексно, з урахуванням новітніх досягнень правової науки з’ясувати закономірності становлення та розвитку наукових поглядів на основні інститути вітчизняного адміністративного права, обґрунтувати ряд теоретичних положень і практичних рекомендацій щодо подальших напрямків розвитку адміністративно-правової теорії. В результаті проведеного дослідження сформульовано низку нових наукових положень і висновків, запропонованих особисто здобувачем. Основні з них такі:

- набуло подальшого розвитку визначення історичного періоду, у межах якого відбулося виникнення вітчизняного адміністративного права;

- вперше у систематизованому вигляді висвітлено процес трансформації меж предмета адміністративного права у різні історичні періоди;

- подальшого розвитку набуло обґрунтування підходів науковців до формування системи адміністративного права та проведення його кодифікації;

- удосконалено розуміння процесу становлення та розвитку системи суб’єктів адміністративного права, змісту їх правового статусу;

- вперше визначено межі історичного процесу включення інституту державної служби до системи адміністративного права;

- набуло подальшого розвитку визначення закономірностей формування теорії правових актів управління;

- удосконалено розуміння тенденцій досліджень методів державного управління в науці адміністративного права;

- подальшого розвитку набуло з’ясування передумов та особливостей процесу становлення і розвитку інституту адміністративної відповідальності;

- удосконалено розуміння особливостей та напрямків дослідження вітчизняними вченими-адміністративістами теорії законності у державному управлінні;

- вперше сформульовано низку конкретних пропозиції та рекомендацій щодо перспектив та напрямків розвитку вітчизняної науки адміністративного права, пов’язаних, зокрема, з необхідністю уточненням предмета адміністративного права, зміни його системи, наповнення її новими правовими інститутами тощо.

Практичне значення одержаних результатівполягає в тому, що вони становлять як науково-теоретичний, так і практичний інтерес:

- у науково-дослідній сфері – положення та висновки дисертації можуть бути основою для подальшого з’ясування закономірностей становлення та розвитку як вітчизняної науки адміністративного права, так і вітчизняного адміністративного законодавства;

- у правотворчості – в результаті дослідження сформульовано ряд корисних висновків та пропозицій, які можуть скласти наукове підґрунтя для розробки майбутніх законодавчих актів (Кодексу України про адміністративні проступки; Адміністративно-процедурного кодексу України; Закону України «Про правові акти управління» тощо), а також тих, які потребують удосконалення (Закону України «Про звернення громадян», Кодексу адміністративного судочинства України тощо);

- у правозастосовчій діяльності використання одержаних результатів дозволить покращити практичну діяльність суб’єктів публічного управління, дещо змінити ставлення суб’єктів владних повноважень до приватних осіб;

- у навчальному процесі – матеріали дисертації уже використовуються в Київському національному університеті імені Тараса Шевченка, Харківському національному університеті внутрішніх справ під час проведення занять з дисциплін «Адміністративне право» та «Адміністративна відповідальність». Матеріали дисертації може бути включено до відповідних розділів навчально-методичної літератури із зазначених дисциплін.

Особистий внесок здобувачав одержання наукових результатів, що містяться в дисертації. Дисертаційне дослідження виконано здобувачем самостійно, з використанням останніх досягнень науки адміністративного права, всі сформульовані в ньому положення і висновки обґрунтовано на основі особистих досліджень автора. У співавторстві опубліковано наукову статтю „Деякі проблеми визначення предмета та системи адміністративного права”. В дисертації ідеї та розробки, які належать співавторам, не використовувались.

Апробація результатів дисертації. Підсумки розробки проблеми в цілому, окремі аспекти, одержані узагальнення і висновки було оприлюднено дисертантом на семи міжнародних, всеукраїнських та регіональних науково-практичних конференціях та семінарах, таких, зокрема, як «Основні напрямки реформування ОВС в умовах розбудови демократичної держави» (Одеса, 2004); «Україна соборна» (Черкаси, 2006); «Адміністративна реформа та проблеми вдосконалення діяльності правоохоронних органів» (Сімферополь, 2007); «Проблеми застосування КАС України, ЦПК України та ГПК України» (Харків, 2008), а також на засіданнях кафедриадміністративного права і процесу Харківського національного університету внутрішніх справ.

Публікації. Основні положення та результати дисертації відображено в індивідуальній монографії «Становлення і розвиток наукових поглядів на основні інститути вітчизняного адміністративного права» (Київ: Вид-во Видавничо-поліграфічний центр «Київський університет», 2007), 23 статтях, опублікованих у наукових фахових виданнях, а також 5 тезах доповідей і наукових повідомлень на науково-практичних конференціях.


РОЗДІЛ 1

СТАНОВЛЕННЯ І РОЗВИТОК КОНЦЕПТУАЛЬНИХ
ЗАСАД АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

1.1. Передумови виникнення адміністративного права як правової галузі і науки

Сьогодні досить часто можна зустрітися із роздумами про історію адміністративного права, його окремих інститутів, підінститутів, норм тощо. Але при цьому залишається відкритим одне, на нашу думку, найголовніше запитання – коли ж з’явилося адміністративне право як галузь права у її сьогоднішньому розумінні, коли воно відмежувалося від поліцейського права, точніше кажучи, коли відбулася трансформація поліцейського права у право адміністративне? Варто підкреслити, що більшість вчених, які торкаються у своїх працях історичних аспектів адміністративно-правової теорії, практично уникають відповіді на зазначене запитання, констатуючи лише, що адміністративне право є нащадком поліцейського права, яке, в свою чергу, виникло на основі камеральних наук або камералістики. Подібний підхід до з’ясування історичного шляху адміністративного права є, на нашу думку, не зовсім досконалим, оскільки без чіткого відмежування адміністративного права від поліцейського, а поліцейського – від камералістики відбувається, фактично, поєднання принципово різних галузей науки, державно-правових теорій, кожна з яких відповідала конкретній епосі життя суспільства і держави. У зв’язку з цим ми вважаємо, що дослідження камералістики, поліцейського та адміністративного права має здійснюватися у межах окремих наукових досліджень, з можливим подальшим співставленням отриманих у процесі такої роботи висновків.

Отже, ми зосередимо основну увагу на з’ясуванні особливостей виникнення та розвитку національної теорії адміністративного права. Говорячи про «національну теорію», автор має на увазі те, що на відміну від адміністративного законодавства, яке у конкретні періоди існування України набувало певних національних рис і володіло деякими особливостями щодо адміністративного законодавства інших країн (республік, зокрема, Росії чи Білорусі), адміністративно-правова наука тривалий час розвивалася як єдине ціле, у розробці якої одночасно брали участь представники різних наукових шкіл, наукових установ, які перебували на території не лише однієї держави (республіки). У зв’язку з цим, на нашу думку, розгляд історичних питань становлення вітчизняної науки адміністративного права не може бути зроблений лише через призму аналізу результатів творчої діяльності, наприклад, тільки українських або тільки російських вчених, оскільки при такому підході отримані наукові висновки будуть відзначатися неповнотою, а значить і необ’єктивністю. Таким чином, ведучи мову про історію науки адміністративного права, ми можемо розглядати її лише з позицій наднаціонального надбання. При цьому, звісно, ми не виключаємо, а навпаки, підтримуємо можливість і навіть необхідність акцентування уваги на значущості тих або інших наукових висновків, зроблених окремими українськими, російськими або білоруськими вченими для становлення і розвитку науки адміністративного права.

Отже, для визначення закономірностей виникнення адміністративного права як галузі права у її сьогоднішньому розумінні необхідно, насамперед, встановити момент закінчення епохи поліцейського права та науки поліцейського права і їх трансформації у адміністративне право та, відповідно, науку адміністративного права, визначити ті соціальні, політичні та наукові факторів, які і обумовили таке перетворення. Вирішення зазначеного завдання потребує здійснення екскурсу в історію вітчизняного поліцейського права та його науки з метою встановлення не стільки особливостей їх розвитку, скільки з’ясування найбільш характерних рис, а також тих висновків, які були зроблені вченими-поліцеїстами на вершині їх творчої діяльності, оскільки саме вони і пояснюють причини занепаду науки поліцейського права та виникнення науки адміністративного права.

Історія вітчизняної науки поліцейського права, на відміну від історії науки поліцейського права Західноєвропейських країн, є порівняно короткою, її виникнення припадає на початок ХІХ ст. і пов’язується, головним чином, з перенесенням на вітчизняний ґрунт західних теорій [187, c.13]. Відомий вчений-поліцеїст В.М.Лєшков у рецензії на працю І.Є.Андреєвського «Поліцейське право» з цього приводу писав, що у ХVІІІст. ми тільки вслуховувалися та вдавалися у те, що за кордоном було говорено, написано та зроблено у частині поліції, а в ХІХст. тільки викладали російською мовою поняття, розроблені Юсті, Зонненфельсом, Бергом та Молем [246]. Яскравим прикладом у цьому плані є як праця професора Харківського університету Людвіга Якоба «Основи поліцейського законодавства і поліцейських установ», яку було видано у 1809р. німецькою мовою [18, c.33], так і наступні творчі доробки таких авторів як М.Рождественський («Засади державного благоустрою, із застосуванням до російських законів», 1840), І.Платонов («Вступні поняття у вчення про благоустрій та благочиння державне», 1856) [26, c. 207-208]. При цьому зазначимо, що і більш пізні вчені-поліцеїсти, наприклад, І.Є.Андреєвський, М.Шпилевський так і не змогли повністю відмовитися від розроблених західними вченими теоретичних положень у галузі поліцейського права. Але це не є головним, оскільки наше завдання полягає у з’ясуванні змісту та завдань поліцейського права, чому, власне, і були присвячені зазначені, а також численні не згадані вище наукові праці, які побачили світ в Росії у ХІХст.

Самодержавна монархія як форма правління в Російській імперії у зазначені часи характеризувалася практично безмежною, одноособовою владою монарха, який був носієм незалежної та верховної влади над усім населенням у межах державних кордонів країни. Для того щоб підтримувати таку безмежну владу, монарх розвивав щодо населення своєрідну поліцейську діяльність, безпосереднє здійснення якої покладалося на органи поліції.

Головною відправною точкою для поліцейської діяльності була визнана на державному рівні думка, що її основне завдання має зводитися до забезпечення умов безпеки та добробуту суспільства як найважливіших факторів, необхідних для життя людини, розвитку її здібностей та можливості досягнення останньою людських цілей [26, с. 1]. Отже, під поліцейською діяльністю розумілася діяльність держави та її органів, яка полягала у спостереженні за діями приватних осіб, союзів і товариств, і мала за мету забезпечити умови безпеки й добробуту, та у застосуванні заходів для забезпечення цих умов, якщо для цього було недостатньо приватної та суспільної діяльності [311, с. 1-2].

Перше ознайомлення із подібним визначенням створює начебто позитивне враження і дозволяє навіть говорити про соціально-спрямований напрямок функціонування російської держави ХІХ ст. Але при подальшому заглибленні у зазначену проблематику все більше і більше виявляється хибність попередніх висновків, особливо коли мова йде про форми та методи, спрямовані на забезпечення безпеки та добробуту суспільства.

Справа в тому, що держава намагалася досягти згадані умови безпеки та добробуту суспільства шляхом запровадження численних приписів, зміст яких проникав до усіх аспектів життя людини, яка, до речі, розглядалася при цьому майже як неповнолітня, нездатна зрозуміти, у чому полягає її власне благо [180, с. 4]. Особливо яскравим законодавчим пам’ятником, який характеризує поліцейську регламентацію у царській Росії, як слушно наголошував А.І.Єлістратов [148, с. 10], був «Статут про попередження та припинення злочинів». Відповідно до зазначеного нормативного акта до обов’язків поліції входило наглядати за тим, щоб: «молоді та молодші поважали старших та літніх, щоб діти підкорялися батькам, а слуги своїм панам та хазяям» (ст.122); «ніхто проти необхідної слухняності законній владі нічого не вчиняв. Поліція припиняє у самому початку будь-яку новизну, що є законам противною» (ст.119).

До цього треба також додати, що і господарські відносини, тобто сфера економічної діяльності як окремих осіб, так і суспільства у цілому, також перебували під пильним наглядом поліцейських органів, який базувався на меркантилістичній політиці держави. «У своїх турботах про підвищення народного добробуту держава, виходячи з помилкових поглядів на джерела народного багатства, застосовувала цілу систему заходів, які насправді грубо обмежували свободу праці, обіг та переміщення цінностей та паралізували діяльність тих самих суспільних сил, які створювали багатство, на розвиток яких вони були розраховані» [243, с. 7].

Отже, як писав з цього приводу В.Ф.Левитський, економічні, фізичні та духовні інтереси суспільства – все стало предметом детальної регламентації, пильного нагляду, безпосереднього управління з боку державної влади. При цьому права особистості та суспільної самодіяльності до уваги не бралися [243, с. 7].

Подібні кроки призвели згодом ні до чого іншого, як до виникнення поліцейської держави [417, с. 2], для якої людина була безособовим об’єктом для своїх заходів, зміст яких нічим не відрізнявся від змісту тих заходів, які застосовувалися щодо тварин та у разі настання стихійних лих. Отже, роль обивателя у поліцейській державі зводилися лише до підкорення державній владі, яка при цьому сама вирішувала межі та напрямки своєї управлінської діяльності. Виходячи з цього, у юридичній літературі робився висновок, що відносини між людиною та представниками держави (чиновниками) повністю визначалися за розсудом та сваволею правлячої влади. Такий стан речей пояснювався тим фактом, що норми поліцейських статутів не мали значення правил, які зв’язували б чиновника щодо підданих. Вони мали скоріше характер інструкцій з боку самодержавця для чинів поліції, зобов’язаних вступати у взаємовідносини з обивателем. Сукупність подібних правил, власне кажучи, і складала зміст поліцейського права, яке по суті визначало лише внутрішній розпорядок поліцейської діяльності [146, с. 12-13].

Однією із перших вітчизняних праць, присвячених дослідженню поліцейського права, прийнято вважати роботу П.Гуляєва «Права і обов’язки міської та земської поліції та всіх жителів Російської імперії з їх дотримання» (1824) [18, с. 33; 224, с. 64], автор якої стояв на ґрунті індивідуалістичних теорій і доводив наявність лише одного завдання держави – охороняти закони та попереджувати шкідливі наслідки, які можуть настати внаслідок порушення права [100, с. 24]. Зазначена праця не була повною мірою науковою за своїм змістом, оскільки автор у ній, за словами І.Є.Андреєвського, не дав ніякого аналізу, ніякої критики викладеним положенням, а обмежився лише механічним відтворенням законів, які визначали структурну побудову поліцейських органів та завдання, що покладалися на них, а також законів, які окреслювали права громадян [26, с. 207]. Таким чином, за П.Гуляєвим поліцейське право поділялося на дві частини, де перша стосувалася, якщо так можна сказати, правового статусу поліції, а друга – правового статусу громадян у їх відношенні до поліції.

Першою ж більш-менш науковою працею, присвяченою дослідженню поліцейського права, на думку дослідників [417, с. 32], вважається робота І.Платонова під назвою «Вступні поняття до вчення про благоустрій і благочинство державне». Завданням даної книги автор бачив критичний аналіз попередньої літератури, присвяченої поліцейському праву, та спробу розробити вчення про благоустрій та благочинство, які і були головними елементами його системи поліцейського права. Аналізуючи зазначені поняття, І.Платонов дійшов думки, що та частина законодавства, яка називається благоустроєм, має на меті визначити позитивні заходи, спрямовані на створення матеріального та морального добробуту населення, а частина законодавства, яка отримала назву благочинства, покликана забезпечити досягнення зазначених цілей вже негативними засобами [26, с. 208]. Отже, як видно, І.Платонов виділив у змісті науки поліцейського права два основні складові елементи – науку про благоустрій та науку про благочинство, що знайшло подальший розвиток та обґрунтування у працях більш пізніх авторів, серед яких можна назвати Н.Бунге.

Специфіка наукової діяльності Н.Бунге у сфері поліцейського права обумовлена тим, що науковець був за фахом економістом і намагався саме з погляду економіки з’ясувати сутність та призначення поліцейського права. Останнє, на думку вченого, мало комплексний характер: перша частина – вчення про безпеку, або закони благочинства, належала до державного права, а друга – вчення про добробут (закони благоустрою) мала розглядатися як прикладна частина політичної економії. Відповідні погляди знайшли відображення у його монографії «Полицейское право. Введение и государственное благоустройство». Значною мірою ця праця мала економічний характер, оскільки виклад «законів державного благоустрою» починався з розгорнутого (у 9 главах) історичного нарису розвитку економічних вчень від Платона і Аристотеля до соціалістичних і комуністичних течій та їх критики. Далі містився огляд різних галузей господарчої діяльності, що охоплював промисловість, сільське господарство і торгівлю. У цих главах економіка поєднувалася з юриспруденцією, оскільки автор постійно звертав увагу на норми законодавства, що регулюють відповідну господарчу діяльність [31, с. 70-71].

Пізніше погляди Н.Бунге щодо необхідності розглядати науку поліцейського права через призму економічних законів розділив також і А.Антонович, який був переконаний, що поліцейське право є необхідним додатком політичної економії, де наука поліцейського права вивчає правові підстави, за допомогою яких закони політичної економії знаходять належне застосування і досягається панування народного добробуту. Якщо політична економія, продовжував вчений, є наукою про природні закони організму народного добробуту, то поліцейське право є наукою про засади організації цього добробуту, про умови життєдіяльності народного організму. Разом із тим А.Антонович не погоджувався з поділом науки поліцейського права на благоустрій і благочинство, а пропонував розділити її на дві частини: загальне вчення про фактори добробуту та вчення про окремі галузі діяльності, спрямовані на досягнення добробуту. У свою чергу, кожна із зазначених частин поділялася на свої складові. Так, у першій частині виділялися розділи про поліцію населення, поліцію сил природи, поліцію капіталу. У другій – вивчалися питання виробництва, розподілу та споживання [31, с. 298].

Принципово відмінну позицію щодо науки поліцейського права та правових норм, які досліджувалися останньою, зайняв В.М.Лешков, розробивши свою власну концепцію, яка отримала назву «суспільного права».

Теорія суспільного права була сформована у середині ХІХст., тобто часи, коли за існуючого засилля поліцейського всевладдя та широкого державного втручання у всі галузі суспільного життя вже почали складатися та розвиватися елементи правової держави, а суспільні сили почали залучатися до державного управління через створення органів самоврядування та різних громадських спілок. Бажання відмежувати їх від надмірної опіки бюрократії, відвести їм відповідне місце у юриспруденції і зменшити розміри поліцейського втручання у соціальне життя народу – це ті приховані пружини, які обумовили створення теорії особливого суспільного або соціального права як самостійної галузі правознавства. Такими є причини виникнення та розквіту зазначеного вчення [460, с. 107; 147, с. 57].

Історичне значення цієї теорії полягає у тому, що суспільство в ній розглядається не як об’єкт управління, як це було в епоху поліцейської держави, а як суб’єкт управління; внутрішнє управління тут розуміється переважно як сфера прояву суспільної самодіяльності; ця теорія не тільки доводить можливість та необхідність участі суспільства у справах внутрішнього управління, але і намагається висунути наперед суспільний елемент в управлінні; у її підґрунті лежить поняття не про державу, а про суспільство, де участь останнього в управлінні розглядається як самостійна діяльність, а не як діяльність, що здійснюється через уповноваження державною владою [106].

Сприйнявши зазначені ідеї, В.Лешков визначав суспільне право як право приватних осіб та суспільств на ту діяльність і на ті засоби, за допомогою яких здійснюється у державі розвиток та забезпечення цивілізації або добробут народу. Іншими словами, суспільне право полягало у праві особистості на її розвиток через вільне використання суспільних установ, які існують у державі для цієї мети. Суб’єктами суспільного права, на думку вченого, були: сім’я, громада, стан, народ; об’єктами – природа з усією сукупністю її виробничих сил і усі народні засоби у розробці цих сил – шляхи, пошти, школи тощо. На відміну від цивільного права, зазначав автор, суспільне право створює можливість вільного, загального користування своїми об’єктами, воно захищає приватну особу не судовим вироком, а розподілом втрат приватних осіб між усією масою народу (взаємне страхування) [245, с. 1-34].

Аналіз наукової творчості В.Лешкова дозволяє зробити висновок, що суспільне право вченого є нічим іншим як правом місцевого управління або самоврядування, яке він протиставляє «праву уряду», але не відриває його від цього права. «Праву уряду» він залишає регламентацію діяльності верховної влади, тобто суспільні відносини, які в наш час регламентуються конституційним правом. Що ж стосується суспільного права, то воно у В.Лешкова регламентувало ті суспільні відносини, які сьогодні належать до предмета адміністративного та муніципального права. У зв’язку з цим К.С.Бельский робить справедливий висновок, що значення суспільного права полягало у тому, що воно стало правовісником адміністративного та муніципального права [51]. Разом із тим, варто наголосити на тому, що значення концепції суспільного права, розробленої В.Лешковим, а згодом підтриманої та доопрацьованої М.Шпилевським, в історії становлення адміністративного права не треба перебільшувати, оскільки, базуючись на міцному фундаменті поліцейського права, вона заклала та намагалася пояснити лише один елемент (участь суспільства в управлінні державними справами), необхідний для якісної і повної трансформації поліцейської держави у правову державу, а як наслідок – і поліцейського права в адміністративне право.

Говорячи про історію науки поліцейського права, не можна обійти увагою і наукову творчість І.Є.Андреєвського, результати якої, по суті, поєднали у собі усі найвищі досягнення дореформеної науки поліцейського права. Інакше кажучи, І.Є.Андреєвський підбив підсумок всього того, що було зроблено в науці, починаючи від П.Гуляєва та закінчуючи ним самим, але переважно без врахування тих змін у житті держави та суспільства, які розпочалися з селянської реформи 1861р. Останній факт якраз і пояснює причину наявності у наукових працях вченого невеликої кількості прогресивних, з точки зору майбутнього адміністративного права, елементів, що і не дозволяє віднести І.Є.Андреєвського до категорії науковців, які взяли участь у трансформаційних перетвореннях науки поліцейського права.

Заслуга І.Є.Андреєвського дещо в іншому, його праці сприяли вдосконаленню теорії поліцейського права, їх результати було використанню учнями вченого, наукова діяльність яких проходила вже на ниві становлення адміністративного права. Так, у своїй центральній праці, двотомному курсі поліцейського права, І.Є.Андреєвський, викладаючи науку поліцейського права, визнає одночасно з цим існування науки про поліцію, відносячи останню до складових елементів політики. З цього приводу він, зокрема, зазначав, що завданням науки про поліцію є вивчення за допомогою філософських засобів умов життєдіяльності суспільства та держави з метою розробки положень про те, як необхідно організувати урядову (поліцейську) діяльність для забезпечення умов безпеки та добробуту. Що ж стосується науки поліцейського права, то її призначення зводилося ним до вивчення позитивного поліцейського законодавства, тобто представлення його систематично, з’ясування обставин і причин, що викликають саме такі закони і приписи, і роз’яснення їх засадами, створеними наукою про поліцію [26, с. 10-13].

Подібний підхід до встановлення призначення двох зазначених вище наук мав прогресивне значення, оскільки, дозволивши розділити усю сукупність знань та положень, що стосувалися поліцейської діяльності держави, на дві частини – філософсько-політичну та юридичну, сприяв подальшому розвитку догматичного напрямку у вивченні поліцейського права, його поступовому наближенні до адміністративного права як суто юридичної конструкції.

Отже, роблячи проміжний висновок з викладеного, зазначимо, що з початку свого виникнення і до 60-70рр. ХІХст. наука поліцейського права, будучи наукою скоріше політичною ніж юридичною [449], займалася з’ясуванням сутності численних поліцейських статутів, зміст яких зводився не до регулювання взаємовідносин між державою в особі її поліцейських органів та підданими, а до визначення внутрішнього порядку ніким і нічим не контрольованої поліцейської діяльності, яка проникала до усіх сфер життєдіяльності держави та суспільства. Таким чином, завдання науки поліцейського права у зазначений період зводилися до з’ясування за допомогою методів наукового пізнання розроблених філософсько-політичними науками сутності та змісту владовідносин у державі.

Подальший розвиток науки поліцейського права, а також початок трансформаційних перетворень її змісту перебував у прямій залежності від тих змін, що розпочалися в Росії з другої половини ХІХст. і які ознаменували собою початок руху Російської імперії у напрямку створення правової держави.

Зазначений процес переходу від поліцейської до правової держави, як справедливо наголошується у літературі [97, с. 17-18], перш за все пов’язувався із зміною правового положення селян, тобто значної частини населення країни. Колишній кріпосний селянин стає суб’єктом публічних прав та обов’язків, а тому між ним та правлячою владою встановлюються не тільки відносини підлеглості, але і співробітництва. Іншими словами, встановлюються взаємні обов’язки і права, а також взаємна відповідальність посадових осіб (органів управління) і громадян.

У зв’язку з цим можна говорити про наявність кількох факторів, що мали місце у Росії в період з 1861р. до початку ХХ ст. і які якраз і сприяли трансформації поліцейського права у адміністративне право [98, с.71-73]. По-перше, це кардинальні зміни адміністративно-правового статусу особи. Так, селянин відповідно до «Загального положення про селян, які вийшли із кріпацької залежності, їх садибну осілість та про сприяння уряду у придбанні цими селянами у власність польових угідь» отримали право брати участь в управлінні селом та волостю, а на підставі Судових статутів 1864 р. – подавати скарги на незаконні дії посадових осіб до земського начальника, губернське змішане присутствіє і навіть до Правлячого Сенату. По-друге, це діяльність селянських та земських органів самоврядування разом із діяльністю центральних органів управління: Державної ради, Комітету міністрів, міністерств, на місцях – губернатора і земського начальника. По-третє, це різке звуження в результаті реформ 60-70 рр. ХІХ ст. компетенції органів поліції та передача багатьох справ (господарство, фінанси, просвіта, культура, соціальне забезпечення) з відання поліції до відання органів місцевого самоврядування.

Все це призвело до поступової втрати поняттями «поліція», «поліцейське право» їх універсального та всеохоплюючого значення, а поняття «поліція безпеки» та «поліція добробуту» перестали задовольняти новим умовам життєдіяльності суспільства і держави, виявившись надзвичайно вузькими для численних правових реалій, що почали виникати у другій половині ХІХ ст. І справді, поліцейське право з його детальними статутами, приписами і нормами, що визначали поведінку осіб у феодальній державі, виявилося надзвичайно архаїчним утворенням у часи переходу Росії до буржуазного ладу, який вимагав вільної організації торгівлі, промисловості, сільського господарства, і як наслідок, неприпустимості безпідставного та неправового (заснованого не на нормах права) втручання державних органів у господарську діяльність суб’єктів підприємництва.

Отже, саме зазначені фактори і обумовили новий характер поліцейського законодавства, спрямований на його поступовий перехід до законодавства адміністративно-правової спрямованості, а це, як наслідок, призвело і до змін розуміння призначення та змісту науки поліцейського права, яка також почала поступово отримувати риси вже існуючої у західних країнах науки адміністративного права або, як її називали у Німеччині, науки права внутрішнього управління. З цього приводу буде дуже доречним навести слова Е.Берендтса, який писав, що новий управлінський порядок другої половини ХІХ ст. створив повільно, майже непомітно нове адміністративне право [55, с. 109].

Це нове право похитнуло основи науки поліцейського права, і як зазначає А.Гасаналієв, внесло елементи дезорганізації у цю науку, так що її предмет, досить зрозумілий у кінці ХVІІІ – першій половині ХІХ ст. («безпека» та «добробут») став поступово втрачати свої чіткі обриси. Недарма відомий вчений-поліцеїст М.М.Шпилевський, продовжує автор, писав про науку поліцейського права у середині 70-х рр. ХІХ ст., що розглядаючи науку про поліцію та про поліцейське право, необхідно відмітити в ній багато несталого, невизначеного, неясного. До сьогоднішнього дня ще існують значні розбіжності відносно самого предмета науки поліцейського права [98, с. 72].

Подібний стан речей щодо розуміння змісту та призначення науки поліцейського права у межах останньої чверті ХІХ – початку ХХ ст. був пов’язаний з тим, що до юридичного інструментаря вченого-поліцеїста поступово стали додаватися нові поняття та конструкції, яким треба було шукати місце серед існуючих, що, як наслідок, і викликало наявність зазначених вище думок у тих вчених, які до цього ще не були готові. До цього призвів ряд змін, що відбулися у науці поліцейського права.

По-перше, суттєвих трансформацій зазнало розуміння предмета поліцейського права, для з’ясування меж якого, за прикладом іноземних авторів [440], вчені почали використовувати термін «внутрішнє управління». Так, М.М.Цитович з цього приводу писав: «Державним управлінням у широкому розумінні називається взагалі діяльність органів держави, спрямована на досягнення цілей останнього. Розділяючи цю діяльність за предметами, на які вона спрямована, ми знайдемо у ній такі п’ять галузей: 1) фінансове управління ...; 2) управління іноземних справ ...; 3) військове управління ...; 4) судове управління ...; 5) внутрішнє управління, яке має своїм предметом, з одного боку, захист осіб, майна та громадського порядку при різних небезпеках (за винятком іноземного вторгнення), а з іншого – безпосереднє сприяння населенню у досягненні ним різних культурних цілей (господарських, наукових, моральних тощо). Внутрішнє управління, яке розуміється зазначеним чином, і складає предмет науки поліцейського права» [31, с. 390]. Подібну позицію займали також і інші автори, наприклад П.М.Шеймін [31, с. 364], пізніше В.М.Гессен [100, с. 26], В.Ф.Дерюжинський [127, с. 2] тощо.

Разом із тим, у цей час існували і інші погляди на зазначене питання, які мали економічно спрямований характер. Яскравим представником зазначеного напрямку вважається А.Я.Антонович, позиція якого щодо предмета поліцейського права, як зазначається у сучасній літературі [31, с. 298], не вирізнялася особливою оригінальністю. Він називав цю науку «юридичною економією», відмічаючи, що остання вивчає насамперед правові основи господарського сприяння з боку суспільства і держави збереженню та розвитку народного блага. Її завданням вчений вважав, з одного боку, запобігання діянням, які порушують існуючий добробут, а з іншого – сприяння подальшому розвитку народного блага. Визначаючи співвідношення між поліцейським правом і політичною економією, А.Я.Антонович виходив з того, що політична економія є наукою про природні закони організму народного добробуту, а поліцейське право – наукою про витоки організації цього добробуту, про умови життєдіяльності народного організму. Однак, подібні економічні погляди на предмет поліцейського права не змогли вплинути на загальне розуміння його суто юридичного змісту, обмеженого сферою внутрішнього управління.

По-друге, вчені-поліцеїсти останньої чверті ХІХ – початку ХХст. почали розглядати будь-які поліцейські заходи, що застосовувалися до приватних осіб, через призму їх урегульованості нормативними актами, завданням яких було встановлення підстав поліцейської діяльності, її меж та процедур здійснення. Так, з цього приводу А.І.Єлістратов писав, що значення юридичних норм, формою зовнішнього вираження яких були закон та указ, у сфері регулювання відносин між правлячою владою та обивателем важко переоцінити, оскільки замість стихійності, невизначеності та нестійкості, якими відзначається розсуд, обиватель отримує в нормах права вигоди більшої обдуманості, визначеності та твердості. У публічних відносинах, продовжував вчений, які спираються на правову норму, легше уникнути пристрасності, особистого роздратування, капризу, яким піддається рішення агента правлячої влади у разі прийняття його за розсудом останнього. У той же час нормативний акт характеризується визначеністю та стійкістю як загальне правило, що доводиться до відома населення [147, с. 3-4]. Схожі думки ми знаходимо і в наукових працях інших авторів, наприклад, Е.Берентса, який вважав, що норми об’єктивного адміністративного права, що містяться, зокрема, у законах, розпорядженнях різних органів влади та постановах вищих адміністративних судів, встановлюють межі прав та обов’язків органів влади та межі повноважень, обов’язків та свобод членів державного спілкування взагалі при захисті та здійсненні ними інтересів приватного та суспільного життя [55, с. 8]. Поряд із цим наголошувалося також і на необхідності дотримання ієрархічності правових актів управління, зміст якої полягав у тому, що нижчі за своєю юридичною силою правові акти мають відповідати актам вищої юридичної сили, насамперед законам, і не суперечити останнім [312].

Подібні роздуми про місце закону (указу) у питанні регулювання відносин між владою та особою, стали наслідком розгорнутої у зазначені часи дискусії про правову державу, невід’ємними елементами якої визнавалося панування закону у сфері відносин між владними та підвладними суб’єктами, розподіл влади на законодавчу, виконавчу та судову, підзаконність виконавчої влади та обмеження адміністративного розсуду [63; 30, с. 288-290; 362]. При цьому зазначимо, що вплив ідей правової державності на науку поліцейського або як її вже почали називати адміністративного права та саме законодавство не обмежувався лише зазначеним питанням, а був набагато ширшим, що поступово викликало загальну переоцінку призначення поліцейського (адміністративного) права у суспільстві та державі. Доказом цьому можуть бути слова Н.І.Палієнка, який у своїй праці зазначав, що відповідно до поняття правової держави та нагальних вимог самого життя особливе значення та розвиток отримує не тільки так зване конституційне право як сукупність правових норм, що визначають засади державного устрою, – організацію державної влади та основні права громадян, але і адміністративне право, яке визначає за допомогою твердих правових норм основи, норми та межі діяльності державних органів у різних галузях управління [312].

По-третє, у зв’язку з намаганнями вчених обґрунтувати необхідність створення для управлінської діяльності міцного правового фундаменту, актуальності набули також і розмови про обов’язковість звуження дискреційних повноважень суб’єктів управління, оскільки від цього, на їх думку, залежав подальший, від себе додамо – прогресивний, розвиток адміністративного законодавства [237], пов’язаний із упорядкуванням публічних відносин між посадовими і приватними особами. Необхідність такого впорядкування відносин між зазначеними суб’єктами була вкрай необхідною для держави, оскільки неупорядковані відносини або, іншими словами, відносини, що визначалися вільним розсудом владного суб’єкта, зв’язували самодіяльність обивателя, вбивали його ініціативу та знеособлювали його самого. Система розсуду, зазначав А.І.Єлістратов, підриває у населення почуття права та справедливості, породжує у обивателя недовіру до влади, підриває саму державу. Вихід з подібної ситуації є тільки один – обмежити розсуд правом [147, с. 2-3].

По-четверте, надзвичайно гострого обговорення зазнало питання щодо необхідності створення інституту адміністративної юстиції, покликаної забезпечувати законність управлінської діяльності та захист прав громадян [312], що могло бути досягнуто, на думку вчених, лише через створення системи незалежних від правлячої влади адміністративних судів. Адміністративна юстиція стане юридичною гарантією проти свавілля у державному управлінні лише за тієї умови, якщо вона буде організована як суд, від правлячої влади незалежний. Тільки тоді може виникнути впевненість, що спір між громадянином та посадовою особою про правомірність акта державного управління завершиться торжеством права [146, с. 7], що, в свою чергу, має призвести до розвитку та зміцнення у народу правового відчуття та правосвідомості, які позитивно вплинуть на встановлення правомірності в управлінні, оскільки посадові особи є плоть від плоті суспільства і кров від його крові [55, с. 210]. Подібне розуміння призначення та змісту інституту адміністративної юстиції базувалося на працях західноєвропейських вчених, які, аналізуючи діяльність вже існуючих адміністративних суддів, наголошували, що саме теорія адміністративної юстиції сприяла переходу від поліцейського до адміністративного права і виникненню останнього як такого [478, с. 20; 187, с. 12]. Що ж стосується адміністративного судочинства у Російській імперії, то вчені з цього приводу зазначали, що у «нас адміністративна юстиція лише зароджувалася і тільки у 1916році було проведено реформування Правлячого Сенату, яке наблизило його до типу адміністративного суду» [180, с. 21].

Викладене дозволяє зробити висновок, що, починаючи з останньої чверті ХІХ ст., вчені, які займалися дослідженням поліцейського права, почали поступово переходити від вивчення поліцейських статутів до аналізу правових актів, які регулювали відносини між органами управління та громадянами, розглядаючи останніх як суб’єктів, наділених взаємнокореспондуючими правами та обов’язками. Інакше кажучи, наука поліцейського права замість дослідження владовідносин зосередилася на дослідженні правовідносин, які, на відміну від попередніх, мали не вертикальний, а горизонтальний характер і, як наслідок, регулювалися вже не поліцейським, а адміністративним правом. Подібна зміна акцентів відбулася завдяки названим вище змінам у політичному та державному житті Російської імперії, спрямованим на перетворення її у правову державу, де переломним моментом стали події 1905р. Мова у даному випадку йде, в першу чергу, про оголошення царем 17 жовтня 1905 р. Маніфесту про дарування населенню цивільної свободи на засадах справжньої недоторканності особи, свободи совісті, слова, зібрань та спілок [178, с. 99], конкретизація положень якого знайшла своє подальше закріплення у ряді нормативних актів. Так, наприклад, засади цивільної свободи були визначені в Основних державних законах Російської імперії в редакції від 23квітня 1906р. [376], свобода слова регулювалася Тимчасовими правилами про періодичні видання від 24листопада 1905р. і Тимчасовими правилами для неперіодичних видань від 26 квітня 1906р., свобода спілок конкретизувалася у Тимчасових правилах про товариства і спілки від 4 березня 1906р. тощо [176, с. 555-556].

Поряд із цим, завдяки зазначеному Маніфесту, земський рух та земські організації отримали свій керівний та координуючий центр в особі народного представництва – Державної думи; був конституйований вищий орган законодавчої влади, при утворенні якого використовувалися загальновизнані демократичні правила та принципи; була проголошена багатопартійність, яка сприяла початку роботи нової системи політичних стримувань та противаг, нових механізмів конституційного контролю. Все це, як справедливо наголошується у літературі, віднині не дозволяло називати Російську монархію самодержавною або необмеженою, оскільки відтепер її влада обмежувалася, коректувалася російським парламентом [30, с. 10].

Зазначені зміни у громадському та державному житті Росії безпосередньо вплинули і на науку адміністративного права (яка, зрозуміло, після таких змін вже не могла називатися інакше), оскільки усі зазначені напрямки її реформування отримали нормативне закріплення, а отже і офіційне визнання влади. Все, про що мріяли вчені-поліцеїсти (адміністративісти) – верховенство закону у відносинах влади і громадянина, підпорядкованість адміністративних актів та розпоряджень закону, обмеження дискреційних повноважень владних суб’єктів, створення незалежних та самостійних судів, все це тепер визнавалося як пріоритетні напрямки розвитку Російської імперії, а раз так, то і відкривало для науки адміністративного права нові горизонти, нові можливості для удосконалення і розвитку.

При цьому необхідно зазначити, що наука адміністративного права значно випереджала існуюче на той час законодавство, яке все ще продовжувало залишатися за своїм змістом поліцейським законодавством, оскільки більшість нормативних актів, які стосувалися управлінської діяльності, були прийняті у ХІХ ст., продовжуючи діяти, досить часто без суттєвих змін, і у ХХ ст. Отже, з цього можна зробити висновок, що у подальшому саме наукові теорії і рекомендації мали стати тим орієнтиром, з яким законодавець мав порівнювати свою роботу при виданні нормативних актів, предметом регулювання яких були б управлінські відносини [117].

Таким чином, на нашу думку, точкою відліку для дослідження історії становлення і розвитку національної науки адміністративного права є 1905 р. Саме після зазначених вище подій відбулося як загальне визнання застарілості та безперспективності ідей та положень старої науки поліцейського права, так і перспективність і актуальність положень нової теорії адміністративного права. Отже, термін «поліцейське право» назавжди втрачає своє попереднє (до революції 1905р.) значення [407, с. 9], що безпосередньо впливає і на напрямки подальших наукових пошуків вчених-адміністративістів. Так, аналіз наукової літератури, виданої після 1905р., свідчить, що її автори, по-перше, або взагалі перестали використовувати поліцейську термінологію, або вживали її у обов’язковій зв’язці з адміністративно-правовими поняттями, пояснюючи при цьому, що термін «поліцейське право» – це скоріше данина традиціям, а не намагання обґрунтувати його непохитність [127, с. 16], а, по-друге, невід’ємними елементами їх творчих доробок ставали розділи, присвячені вивченню тих нових положень адміністративно-правової теорії, про які вище йшла мова. Отже, тут і бере свій початок наука адміністративного права, дослідженню основних положень якої у їх історичному розвитку і присвячено цю монографію.

1.2. Предмет адміністративного права у його історичному розвитку

Як відомо, предмет адміністративного права виступає його найбільш значущою правовою категорією, завдяки наявності якої вирішується велика кількість важливих методологічних та практичних питань, до яких, на думку Є.В.Курінного, належать: визначення суспільного призначення і суспільної цінності адміністративного права; відмежування зазначеної галузі права від інших галузей тощо [234, с. 23]. Саме це і пояснює постійний науковий інтерес до дослідження зазначеної проблематики, які проводилися та продовжують проводитися з моменту виникнення адміністративного права як самостійної галузі права. Автор також намагався сформулювати власне ставлення до цього питання [215].

При цьому зазначимо, що визначення предмета адміністративного права завжди визнавалося надзвичайно складним завданням, оскільки постійно виникали складнощі з виділенням тих суспільних відносин, які регулювалися нормами адміністративного права [50]. Не варто забувати і про те, що зміст зазначених суспільних відносин завжди перебував у прямій залежності від конкретних соціально-політичних умов життя суспільства і держави. Все це призводило до того, що робота вчених із дослідження предмета адміністративного права часто будувалася на принципі заперечення висновків, зроблених їх попередниками, які працювали у межах попереднього історичного періоду розвитку адміністративно-правової думки. Так, перші вчені-адміністративісти, дослідуючи предмет нової галузі права, робили це через суттєве уточнення висновків, зроблених вченими-поліціїстами; перші радянські вчені-адміністративісти не погоджувалися з висновками щодо предмета адміністративного права, які були зроблені до 1917року; і так далі, аж до праць сучасних представників науки адміністративного права [121]. У зв’язку з таким складним розвитком вчення про предмет адміністративного права вважаємо за необхідне детально проаналізувати основні етапи його становлення та наукового дослідження. Значущість подібної роботи пояснюється не тільки необхідністю вивчення історії адміністративного права, але й тим, що знання про історію його предмета або, як ще кажуть, його «археологію» є необхідною умовою для того, щоб сьогодні вірно визначити зміст та межі зазначеної правової категорії [50].

Становлення адміністративного права як самостійної галузі права поставило на порядок денний і питання про окреслення меж його правового впливу, про визначення тих суспільних відносин, які мають підпадати під регулюючий вплив його норм, або, іншими словами, про його предмет. Як вище було зазначено, в кінці ХІХ – на початку ХХ ст. у переважній більшості випадків завдання адміністративного права, на думку вчених, зводилося до регулювання тих суспільних відносин, які виникали у сфері внутрішнього управління. Висловлюючись з цього приводу, В.Ф.Дюрюжинський писав, що вивченню поліцейським (адміністративним) правом підлягають три великі групи явищ. По-перше, усі ті галузі державного та громадського життя, які мають своїм предметом різні сторони господарства (різні види промисловості – видобувної, обробної, торговельної); по-друге, ті галузі державного та суспільного життя, які мають своїм завданням сприяння духовно-інтелектуальному розвитку населення (сюди належать, головним чином, турботи держави та суспільства про народну освіту, як елементарну та загальну у всіх її стадіях, так і професійну); у третю групу явищ, які вивчаються поліцейським (адміністративним) правом, входять ті сторони державної та суспільної діяльності, які за своїм характером не можуть бути віднесені прямо до одної з двох згаданих галузей, але які, не дивлячись на це, також необхідні у інтересах забезпечення всебічного культурного розвитку як цілого суспільства, так і окремих його членів. Такими, перш за все, є ті окремі галузі державної діяльності, завдання яких полягають в охороні громадського порядку та спокою.

До галузі поліцейського (адміністративного) права, на думку вченого, належали також і ті галузі, які мали однаково важливе значення як для матеріального, так і для духовного розвитку суспільства, а саме: шляхи сполучення та засоби зв’язку (пошта, телеграф); заходи, що застосовувалися державою та суспільством для матеріального забезпечення найнижчих верств населення [127, с. 16-17].

Ознайомлення із зазначеними вище напрямками регулятивного впливу норм адміністративного права дозволяє, зрозуміло, за умови певного перефразування, стверджувати про те, що, В.Ф.Дерюжинський обмежував предмет адміністративного права тими відносинами, які виникали у сфері: 1)управління економікою; 2)управління соціально-культурною сферою; 3)управління охороною громадського порядку.

На початку ХХ ст. існували також і інші погляди на предмет адміністративного права, які зводилися до того, що його складають ті суспільні відносини, які виникають у сфері державного управління. При цьому особливо наголошувалося на тому, що у предметі адміністративного права особливу групу займають ті відносини, які виникають у процесі діяльності поліції, тобто сукупності підлеглих адміністрації спеціальних органів, які мали своїм завданням охорону публічної та приватної безпеки [414, с. 27]. Подібну позицію щодо розуміння предмета адміністративного права займав також М.М.Белявський, який вважав, що адміністративне право становить галузь юриспруденції, у якій мова йде про юридичні норми, що регулюють адміністрацію, та про юридичні відносини, що виникають між державою та одиницями, якими держава управляє при здійсненні різних культурних цілей [53, с. 14]. Як і згадані вище автори, М.М.Белявський у роздумах про адміністративне право оперував терміном «внутрішнє управління», яке проявлялося, за його словами, у двох напрямках: а)діяльності прогресивній, спрямованій на розвиток та збільшення фізичних, інтелектуальних та економічних сил населення; б)діяльності охоронній (поліцейській), спрямованій на одержання народом сукупності благ, добутих сучасною цивілізацією. При цьому вчений, пояснюючи зміст поліцейської діяльності, відмінною ознакою якої називався елемент примусу, наголошував на тому, що у її здійсненні можуть брати участь поліція адміністративна (такою визнавалися різні суб’єкти управлінської діяльності), що мала своїм завданням забезпечення правильного та безпечного відправлення справ у будь-якій сфері діяльності, та поліція безпеки, поліція у вузькому розумінні слова, що спрямовувала свої дії на попередження небезпеки, яка могла загрожувати державі у цілому [53, с. 12-13]. Отже, якщо проводити аналогію із сьогоднішнім днем, під поліцією адміністративною слід розуміти, на нашу думку, ніщо інше, як наприклад, різні державні інспекції, завдання яких зводяться до здійснення контролю за певними сферами діяльності. Що ж стосується поліції безпеки, то сьогодні вона представлена нічим іншим як різними правоохоронними органами, які здійснюють управління у сфері охорони громадського порядку та громадської безпеки.

І.Т.Тарасова та М.М.Белявського у їх роздумах про адміністративне (поліцейське) право об’єднував також і той факт, що неодмінним суб’єктом внутрішнього управління, що, зрозуміло, має пряме відношення і до предмета зазначеної галузі права, вони розглядали органи місцевого самоврядування. М.М.Белявський, пояснюючи необхідність такого симбіозу в сфері управління, наголошував, що вміле поєднання урядової та громадської діяльності складає ідеал адміністративної організації і найбільше сприяє культурному зростанню нації [53, с. 11].

Говорячи про підходи вчених до визначення предмета адміністративного права, необхідно зупинитися також і на науковій спадщині В.В.Івановського, творча діяльність якого також проходила у часи становлення адміністративного права як самостійної галузі права та науки.

Аналіз наукових праць В.В.Івановського дозволяє стверджувати, що його погляди на предмет адміністративного права були дуже близькими до поглядів В.Ф. Дерюжинського, І.Т.Тарасова, М.М.Белявського, оскільки він, як і названі вчені, обмежував регулюючий вплив норм адміністративного права сферою внутрішнього управління, виділяючи у ній три основні напрямки діяльності суб’єктів (адміністративних органів) – господарський, соціально-культурний та захисний (охорона громадської безпеки). Показовим у цьому плані є також і те, що В.В.Івановський суб’єктами, які виконують функції охорони громадської безпеки, називав поліцію безпеки та адміністративну поліцію [167, с. 69-73; 168, с. 56-60].

Виходячи із системи науки адміністративного права, запропонованої В.В.Івановським, можна зробити висновок, що до предмета адміністративного права вчений відносив також і ті відносини, які виникали у процесі застосування адміністративними органами різноманітних заходів адміністративного примусу (сам автор називав їх формами адміністративної діяльності) та у процесі функціонування органів адміністративної юстиції, покликаних вирішувати правові спори, учасниками яких ставали адміністративні органи та приватні особи [168, с. 57].

Значний внесок у розуміння сутності та встановлення меж предмета дореволюційного адміністративного права зробив також видатний вчений-адміністративіст А.І.Єлістратов, якого, до речі, сучасні дослідники визнають науковцем, який здійснив остаточну трансформацію старого поліцейського права в право адміністративне [18, с. 39], що яскраво проявляється, зокрема, і у його поглядах на предмет адміністративного права.

На відміну від своїх попередників, А.І.Єлістратов чітко і однозначно наголошував на тому, що норми адміністративного право покликані регулювати суспільні відносини, що складаються між людьми у сфері державного управління [147, с. 1]. Як видно, вчений при визначенні предмета адміністративного права відмовився від використання терміна «внутрішнє управління», оскільки вважав, що він штучно обмежує науку адміністративного права. Обґрунтовуючи свою позицію щодо зазначеного питання, він писав, що не може погодитися з тим фактом, що підставою для відмежування внутрішнього управління від інших галузей управління (військового, фінансового, церковного тощо) є існування окремих дисциплін, покликаних вивчати зазначені галузі управління. На його думку, відмінності між галузями державного управління та дисциплінами, що їх вивчали, які склалися історично, не могли мати безумовного значення для адміністративіста, оскільки у підґрунті поділу державного управління на галузі лежать, переважно, соціально-політичні та технічні міркування. «Намагаючись вивчити юридичний порядок публічних служб, юрист не вправі обмежувати галузь свого дослідження рамками цих поділів» [147, с. 43].

У зв’язку з цим А.І.Єлістратов всіляко підтримував позицію французьких вчених, які уникали обмеження науки адміністративного права галуззю «внутрішнього управління», зазначаючи, що адміністративне право регулює правовідносини не тільки у тих службах, які належать до сфери внутрішнього управління, але також і у галузі управління військового, церковного та фінансового [146, с. 38]. Однак, незважаючи на це, вчений ще не зміг повністю відмовитися від панівної на той час у вітчизняній юридичній літературі погляди про обмеженість адміністративного права сферою внутрішнього управління, хоча і не сприймав її вже як аксіому.

Аналіз наукових праць А.І.Єлістратова свідчить, що він у змісті усієї сукупності відносин, які виникали між людьми у сфері державного управління і, як наслідок, регулювалися нормами адміністративного права, виділяв їх окремі види, а саме: а)відносини, що виникали між адміністративними органами (їх службовцями) та громадянами; б)відносини, що виникали між службовцями адміністративного органу або між окремими адміністративними органами; в)відносини, що виникали між громадянами з приводу питань державного управління [147, с. 41-42].

Виходячи із визначення А.І.Єлістратовим системи адміністративного права, можна зробити висновок, що він поширив регулюючий вплив норм адміністративного права також на інститути адміністративної служби, адміністративного нагляду, адміністративної юстиції та адміністративної скарги. Це означає, що і відносини, які виникали з приводу проходження адміністративної служби, захисту прав громадян за допомогою права на адміністративний позов або адміністративну скаргу, набували адміністративно-правового характеру, а значить також входили до предмета адміністративного права [146, с. 68].

Отже, роблячи проміжний висновок із викладеного, можна стверджувати, що починаючи з моменту становлення адміністративного права як нової і самостійної галузі права і до 1917р. погляди вчених на предмет адміністративного права зводилися до того, що норми останнього покликані стати регулятором суспільних відносин, які виникають у сфері державного управління між адміністративними органами та громадянами, з метою всебічної охорони та забезпечення прав останніх.

Зміна політичної ситуації у країні, яка відбулася після жовтневого перевороту, безпосередньо вплинула і на зміну напрямків та акцентів наукових досліджень, у тому числі і досліджень предмета адміністративного права. Нова влада, нові потреби радянської держави у сфері державного управління не могли бути задоволені старими висновками та поглядами на призначення адміністративного права, що поставило на порядок денний питання про необхідність їх приведення у відповідність до радянської правової ідеологієї.

За вирішення подібних завдань взялася велика група вчених-адміністративістів, що і обумовило наявність значної кількості підходів до визначення предмета адміністративного права, які іноді суттєво відрізнялися один від одного. Найбільші суперечки щодо зазначеного питання виникли між представниками радянської правової науки та науковцями, творча діяльність яких проходила ще за часів царського режиму. Проаналізуємо існуючі погляди, зупинившись спочатку на працях радянських адміністративістів. При цьому зазначимо, що погляди останніх на предмет адміністративного права дуже часто перебували у прямій залежності від розуміння ними змісту Адміністративного кодексу, розмови про підготовку якого розпочалися на початку 20-х рр. ХХ ст.

Так, А.Колесніков, один із авторів проекту Адміністративного кодексу, визначав адміністративне право як сукупність правових норм, що регулюють діяльність органів радянської влади, спрямовану на охорону існуючого суспільного ладу за допомогою попереджувальних та частково репресивних заходів, що застосовуються у позасудовому (адміністративному) порядку [201]. Подібне визначення можуть означати лише, що погляди А.Колеснікова на призначення адміністративного права дуже сильно нагадували визначення поліцейського права, призначенням якого було забезпечення громадської безпеки за допомогою різноманітних заходів, часто не регламентованих правом. Отже, у даному випадку вплив норм адміністративного права обмежувався лише регулюванням охоронної діяльності адміністративних органів.

Протилежний погляд щодо предмета адміністративного права був висловлений Г.Гурвічем, який відстоював широкий підхід до визначення останнього, наголошуючи на тому, що норми адміністративного права мають регулювати управління у всіх його галузях та сторонах, без будь-якого розмежування внутрішнього та зовнішнього управління [123]. Подібних поглядів на предмет адміністративного права дотримувався і К.Архипов, який писав, що Адміністративний кодекс має об’єднати норми, що регулюють організацію і порядок діяльності усіх органів управління, починаючи від народних комісаріатів і закінчуючи селищними радами [37].

Поряд із цим у юридичній літературі того часу можна було зустріти і інші погляди, автори яких займали своєрідну проміжну позицію між виключно охоронним та всеохоплююче регулятивним призначенням адміністративного права. Як приклад можна навести слова О.Турубінера, який вважав, що основною ланкою адміністративного права є норми, що регулюють охорону громадського порядку та громадської безпеки; норми, спрямовані на забезпечення соціалістичної законності; норми, що регулюють питання преси, спілок, культів тощо; норми, що визначають діяльність Народного комісаріату внутрішніх справ, його місцевих органів та міліції. Разом із тим автор до норм адміністративного права не відносив ті, що визначають порядок здійснення «місцевого управління», зараховуючи їх до державного права [431]. З викладеного видно, що О.Турубінер досить широко підійшов до окреслення предмета адміністративного права, хоча і не визначив при цьому єдиних критеріїв зарахування тих або інших відносин до кола управлінських.

Широтою поглядів на предмет адміністративного права відзначалася також і позиція В.Ігнатьєва, який, висловлюючись із приводу кодифікації норм адміністративного права, зауважував, що останні стосуються усієї сфери державного управління у чистому вигляді, маючи на увазі необхідність відмежування адміністративного права від конституційного. Хоча автор у своїй статті чітко і не сформулював предмет адміністративного права, але її аналіз дозволяє виділити ті суспільні відносини, які, на його думку, повинні були регулюватися нормами адміністративного права. Отже, сюди він відносив суспільні відносини, що виникають: у процесі управлінської діяльності центральних та місцевих органів влади; у процесі проходження державної служи; у процесі охорони революційного порядку; у процесі будівництва населених пунктів та їх благоустрою; у процесі застосування заходів адміністративного впливу, у тому числі і в процесі застосування адміністративних стягнень; у процесі забезпечення революційної законності у державному управлінні [169].

Як бачимо, перші радянські адміністративісти предмет адміністративного права практично одноголосно обмежували лише суспільними відносинами, що виникали у процесі владної діяльності суб’єктів управління, що свідчило про суттєве звуження його обсягу порівняно з тими висновками, які були зроблені у юридичній літературі до 1917р.

Протилежну позицію щодо предмета адміністративного права займали В.Л.Кобалевський, А.Ф.Євтихієв та А.І.Єлістратов.

Так, наприклад, В.Кобалевський писав, що адміністративне право регулює державну діяльність у галузі внутрішнього управління та відносини між владою та громадянином, які випливають із зазначеної діяльності [186, с. 9]. З цього визначення видно, що вчений у розумінні призначення адміністративного права виходив із тих позицій, які були висловлені щодо предмета адміністративного права у дореволюційній та західноєвропейській юридичній літературі, де домінувала точка зору, відповідно до якої адміністративне право розглядалося як сукупність правових норм, спрямованих на охорону та захист інтересів громадянина під час його взаємовідносин з органами державного управління. Розуміючи, що подібний підхід до визначення призначення адміністративного права не буде сприйнятий офіційної владою, В.Л.Кобалевський намагався дещо наблизити свої погляди до реалій радянської держави, відмічаючи, що воно «багато у чому відрізняється від адміністративного права західноєвропейських держав», вбачаючи цю відмінність у тому, що воно «є домінуючою галуззю права», і у тому, що «адміністративне право радянських республік знає численні правові норми, своєрідні за характером повноважень, які надаються ними органам управління, своєрідний порядок діяльності цих органів та своєрідну їх структуру. Адміністративна організація у радянській державі пристосована не тільки для виконання функцій публічного господарювання у чистому вигляді, але і для здійснення завдань з організації державної промисловості та торгівлі» [186, с. 13-14].

Однак подібні ремарки, зрозуміло, не могли приховати намагання автора дослідити адміністративне право з урахуванням ідей правової державності, які, як відомо, не були сприйняті офіційною радянською владою та наукою, що і виклало постійні звинувачення автора у тому, що він не зміг зрозуміти соціалістичну природу радянського адміністративного права, його завдань у створенні нового суспільного ладу [1, с. 170].

Дещо інакше до визначення адміністративного права підійшов А.Ф.Євтихієв, який, на відміну від В.Л.Кобалевського, вже відкрито не зводив завдання адміністративного права до регулювання відносин між правлячою владою та громадянином і не обмежував регулюючий вплив норм адміністративного права сферою внутрішнього управління. Однак, не дивлячись на це, він все одно розглядався радянськими вченими як реакційний вчений, який, хоча і не відкрито, але виступав проти радянської правової ідеології.

Так, на думку А.Ф.Євтихієва, усю сукупність визначень адміністративного права, а звідси і його предмета, можна було звести до двох основних типів: 1)визначення адміністративного права як науки, яка досліджує правовідносини між державою та а)її агентами і б)громадянами (окремими особами та товариствами); та 2) визначення адміністративного права як науки, яка досліджує систему юридичних принципів, які регулюють діяльність держави, спрямовану на досягнення її цілей.

Продовжуючи далі, автор доходить висновку, що оскільки у радянському праві не існує протилежності держави та особи; оскільки інтереси особи у радянському праві займають підлегле положення щодо інтересів держави та колективів трудящих; оскільки публічні права громадян не вважаються рівноцінними правам держави; оскільки дуже часто взаємовідносини між державою та особою визначаються справедливим розсудом її органів, то у радянських республіках більш прийнятним є друге визначення адміністративного права [138, с. 4-5]. Аналіз підходу автора до пошуку «найбільш прийнятного» визначення адміністративного права свідчить, що він, на відміну від А.Колеснікова, Г.Гурвіча, К.Архипова, О.Турубінера, намагався не обґрунтувати та довести особливу сутність радянського адміністративного права, а хотів показати, що за існуючих державно-політичних реалій не могло бути ніякого іншого адміністративного права, а тільки радянське адміністративне право, яке все більше і більше буде нагадувати поліцейське право минулих епох.

Звівши таким чином предмет адміністративного права лише до суспільних відносин, що виникають у процесі управлінської діяльності держави та її агентів, А.Ф.Євтихієв наполягав на тому, що норми адміністративного права у той же час не повинні торкатися сфери військового та міжнародного управління, оскільки останні мають регулюватися іншими галузями права. У зв’язку з цим для визначення радянського адміністративного права вчений запропонував таку формулу: «адміністративним правом називають систему юридичних принципів, які регулюють державну діяльність, спрямовану на забезпечення безпеки та добробуту, переважно, трудящих у Радянських Республіках» [138, с. 6].

Поряд із викладеним необхідно зупинитися і на роботах А.І.Єлістратова, які були опубліковані ним вже після 1917р. Аналіз післяреволюційних праць вченого свідчить, що він переважно не змінив своїх попередніх поглядів на сутність та призначення адміністративного права, основним завданням якого, як і раніше, називав встановлення правових форм взаємовідносин держави в особі адміністративних установ і громадян [148, с. 24]. У зв’язку з цим А.І.Єлістратов дійшов висновку, що предметом адміністративного права є суспільні відносини, які виникають між громадянами та адміністративними органами у процесі здійснення останніми внутрішнього управління [148, с. 30].

Правда, дещо інакше розумів А.І.Єлістратов радянське адміністративне право, розглядаючи його як правову субстанцію, що існує паралельно із справжнім адміністративним правом, яке є необхідним елементом будь-якої правової держави. Радянське адміністративне право вчений визначав як «протилежну за своїми завданнями, формами та методами творення однойменним конструкціям капіталістичної марки систему регулювання внутрішнього життя радянських колективів в епоху, яку ми переживаємо» [144, с. 6]. Отже, автор у своєму визначенні зробив головний акцент на тому, що радянське адміністративне право, на відміну від адміністративного права взагалі, не переймається ідею захисту прав особи, а концентрується навколо колективних (неперсоніфікованих) інтересів. Соціалістичний уклад, писав А.І.Єлістратов, має своїм стрижнем не індивіда з його уявлюваними правами до держави, а колектив. Для радянської республіки важливим є не стільки індивід та його правові гарантії, скільки революційний порядок та гарантії класового панування пролетаріату [142]. У зв’язку з таким підходом до розуміння призначення радянського адміністративного права у юридичній літературі панувала думка, що А.І.Єлістратов нібито обмежував адміністративне право лише питаннями управління у сфері охорони порядку та безпеки [1, с. 172].

Подібні погляди В.Л.Кобалевського, А.Ф.Євтихієва, А.І.Єлістратова на предмет адміністративного права, на його призначення у радянській державі постійно піддавалися жорсткій критиці, зміст якої зводився до того, що вчені не звільнилися повною мірою від своїх дореволюційних поглядів та уявлень про адміністративне право, які не мають нічого спільного з радянським правом, радянською правосвідомістю, з завданнями пролетарської держави [262]. І справді, зазначеним авторам було важко повністю відмовитися від поглядів на завдання, предмет адміністративного права, які були сформовані ними у часи вільного розвитку адміністративно-правової думки, у часи переходу від поліцейської держави до держави конституційного, правового порядку, де окрема особа почала розглядатися як самостійний і повноправний учасник будь-яких відносин, у тому числі і тих, які виникали у сфері державного управління. У зв’язку з цим, зазначених авторів постійно звинувачували у тому, що їх адміністративна-правова теорія, їх наукові висновки базувалися на російському, дореволюційному адміністративному праві, праві, яке не має жодного відношення до реалій побудови радянської держави. Це стосувалося також і уявлень останніх про предмет адміністративного права. Так, наголошувалося, що вони стояли на позиції, відповідно до якої, адміністративне право розглядалося як галузь, покликана регулювати лише відносини між державною владою і громадянами, тоді як побудова нової держави вимагала поставити під адміністративно-правове регулювання і ті відносини, які виникали під час управління націоналізованим господарством, управління економікою, між різними ланками апарату управління, між органами управління та підпорядкованими їм підприємствами, установами та організаціями [334].

З викладеного стає очевидним, що у 20-ті рр. ХХст. розпочався поступовий відхід від ідей необхідності забезпечення та охорони прав особи під час здійснення державного управління, у зв’язку з чим почала переважати точка зору, згідно з якою предмет адміністративного права мав бути обмежений лише тими суспільними відносинами, які виникають у процесі управлінської діяльності державних органів, пов’язаної к керівництвом окремими або усіма галузями державного та суспільного життя. Отже, починаючи з 20-хрр. ХХст., адміністративне право стає домінуючою галуззю права, яка регулює переважну більшість суспільних відносин у державі.

З кінця 30-х – початку 40-хрр., після майже десятирічної перерви, дослідження предмета адміністративного права знову починають активізуватися, що було пов’язано з відродженням адміністративного права та необхідністю наукових обґрунтувань його основних положень у дусі розбудови радянської правової системи. Зазначене завдання намагалася виконати значна кількість вчених-адміністративістів. Усі вони вже були єдині у тому, що предмет адміністративного права неодмінно пов’язаний із суспільними відносинами управлінського характеру, які виникають у процесі виконавчо-розпорядчої діяльності (державного управління) [398; 321], що свідчило, на думку сучасних авторів [50], про односторонність визначення предмета адміністративно-правового регулювання.

Згодом стало зрозуміло, що зведення предмета адміністративного права до якогось єдиного державно-управлінського відношення не здатне задовольнити потреби науки адміністративного права та практики державного управління, у зв’язку з чим на порядок денний постало декілька питань, а саме:

  • у діяльності яких саме органів можуть виникати управлінські відносини?
  • чи усі суспільні відносини, що виникають під час діяльності органів державного управління, є управлінськими?
  • у якій сфері державної діяльності можуть мати місце управлінські відносини?
  • за наявності якого складу учасників можливе виникнення управлінських відносин?
  • чи належать до сфери адміністративно-правового регулювання ще якісь групи суспільні відносини, крім управлінських?

Протягом наступних 40-50 років була запропонована значна кількість варіантів відповідей на зазначені запитання, які і визначили основні підходи до розуміння предмета адміністративного права.

Спочатку, як вже зазначалося, існувала єдина точка зору, відповідно до якої управлінські відносини виникали лише в процесі діяльності виконавчо-розпорядчих органів держави [321; 139, с. 9], однак згодом з’явилися і інші погляди, зміст яких зводився до того, що державне управління не може бути обмежено лише діяльністю органів державного управління. Так, на думку В.О.Власова, С.С.Студенікіна, В.І.Попової до державного управління слід було відносити виконавчо-розпорядчу діяльність не тільки органів державного управління, але і виконавчо-розпорядчу діяльність інших державних органів [89, с. 7]. З цього приводу, наприклад, В.І.Попова писала, що виконавча та розпорядча діяльність органів держави реалізується у формі видання актів на підставі та на виконання законів і у формі організаційної роботи, яка полягає у здійсненні обліку, плануванні, фінансуванні, матеріально-технічному забезпеченні та інших способах оперативного управління та безпосереднього керівництва господарським та соціально-культурним будівництвом, у організації та перевірці виконання законів та заснованих на законі інших правових актів, у підборі, розстановці та підготовці кадрів, у перевірці їх роботи, застосуванні у необхідних випадках заходів переконання, заохочення та примусу. Зазначені форми виконавчої та розпорядчої діяльності, на думку автора, тою або іншою мірою властиві усім органам держави [346]. Подібну позицію займали також і інші автори [318, с. 19; 379, с. 34; 151, с. 6], зазначаючи, зокрема, що більш вірною необхідно визнати ту точку зору, відповідно до якої вважається, що виконавчо-розпорядчу діяльність здійснюють усі державні органи, оскільки у процесі безпосереднього здійснення і державної влади, і наглядових функцій, і функцій судочинства постійно виникає необхідність в організації виконання прийнятих рішень, у створенні усіх необхідних умов для здійснення основних завдань даного органу [15, с. 6]. При цьому одні автори відносили органи судочинства, прокуратури, державної влади до суб’єктів управлінської діяльності без будь-яких пояснень, лише констатуючи наявність у них управлінських повноважень [400, с. 23], тоді як інші вчені чітко вказували на те, що управлінська діяльність, наприклад, органів судочинства має суттєві особливості щодо управлінської діяльності спеціально створених для цієї мети органів державного управління (міністерств, виконкомів тощо). Ці особливості, крім іншого, полягали у тому, що для останніх органів виконавчо-розпорядча діяльність становила головний зміст їх роботи, тоді як для органів судочинства або прокуратури вона була другорядним, неосновним напрямком діяльності, спрямованим на забезпечення здійснення судочинства [15, с. 6; 183, с. 9; 382, с. 46].

Зазначений підхід до визначення груп суспільних відносин, які підпадали під регулюючий вплив норм адміністративного права, безумовно, був перспективним, оскільки дозволяв виділили у діяльності усіх державних органів, а не тільки органів державного управління, управлінські відносини. Проте Г.І.Петров категорично не погоджувався з віднесенням організаційної роботи (розстановка та підбір кадрів, контроль за діяльністю підлеглих), що має місце у будь-яких державних органах, до виду виконавчо-розпорядчої діяльності, яка, на його погляд, здійснювалася виключно органами державного управління. Обґрунтовуючи свою точку зору, вчений наголошував на тому, що виконавча та розпорядча діяльність не є тотожною організаційній роботі, оскільки перша складає одну з форм діяльності держави, а друга є необхідною умовою успіху діяльності будь-якої державної чи громадської організації [330, с. 47]. Крім того, визнання організаційної роботи складовою частиною виконавчо-розпорядчої діяльності призвело б і до фактичного нівелювання різниці між принципово різними за своїм функціональним призначенням державними органами. Більш вірною у даному випадку була позиція тих авторів, які наголошували, що організаційна діяльність, безумовно, має властивості управлінської, що однак ще не дозволяє говорити про можливість віднесення останньої до державного управління [196, с. 15].

У свою чергу і погляди самого Г.І.Петрова на предмет адміністративного права отримали критичні зауваження. Так, як сучасні, так і радянські адміністративісти не погоджувалися з його висновком, що нібито управлінські відносини можуть виникати між усіма суб’єктами адміністративного права у будь-якому їх поєднанні, наприклад між двома громадянами або між двома громадськими організаціями [321; 330, с. 80-81]. Висловлюючи свої зауваження стосовно викладеного, Ю.М.Козлов писав, що оскільки суспільні відносини у сфері державного управління пов’язані головним чином із здійсненням виконавчо-розпорядчої діяльності, то їх обов’язковим учасником завжди є орган державного управління (або його уповноважений представник), без якого суспільні відносини, що регулюються адміністративним правом, як правило, не існують, бо немає суб’єкта, який би представляв інтереси держави у даних відносинах [196, с. 27, 105-112].

Отже, як випливає із викладеного, розмови про предмет адміністративного права як сукупність суспільних відносин управлінського характеру стали поступово ускладнюватися, наслідком чого стало виділення вже двох відносно самостійних груп управлінських відносин, які регулювалися нормами адміністративного права: 1) управлінські відносини, які виникали у процесі виконавчо-розпорядчої діяльності органів державного управління, та 2) управлінські відносини, які виникали у процесі внутрішньоорганізаційної діяльності як органів державного управління, так і усіх інших органів державної влади.

Крім цього, у юридичній літературі почали висловлюватися думки, що управлінські відносини виникають також у процесі діяльності громадських організацій. При цьому одні автори висловлювалися за те, що норми адміністративного права регулюють не лише зовнішньовладну діяльність зазначених суб’єктів у випадках, коли їм делеговано державно-владні повноваження, але й внутрішньоорганізаційну діяльність таких організацій [387, с. 43]. Однак подібна точка зору не знайшла широкої підтримки у наукових колах, у зв’язку з чим у переважній більшості випадків лише зовнішньовладну діяльність громадських організацій вчені відносили до сфери адміністративно-правового регулювання [383, с. 4-5; 385, с. 42-43; 14, с. 8]. Так, Ю.М.Козлов писав з цього приводу, що повноваження, які надані громадським організаціям зовні, носять юридично владний характер, і їх адресатом виступають або відповідні органи державного управління, або державні підприємства та установи, або, нарешті, громадяни, які не є членами даної громадської організації. Тут вже необхідне правове регулювання, оскільки громадські організації реалізують в управлінських відносинах, що складаються, невластиві їм повноваження зовнішньовладного характеру, які використовуються ними за межами їх внутрішнього життя. Застосування таких повноважень, звичайно, вимагає юридичного оформлення. Відповідно, норми адміністративного права поширюються і на управлінські відносини, які виникають на підставі видання громадськими організаціями у певних випадках юридично обов’язкових для органів управління актів [198, с. 27].

Крім висловлених поглядів у радянській адміністративно-правовій літературі зустрічалися й інші, які хоча і не отримали широкого визнання, але все ж залишили свій слід у історії розвитку уявлень про предмет адміністративного права. У даному випадку мова йде, зокрема, про пропозиції Ц.А.Ямпольської звести управлінські відносини до тих, які виникають лише у зв’язку з утворенням, організаційною побудовою та організацією діяльності органів державного управління [471]. Отже, іншими словами, автор обмежувала предмет адміністративного права лише сферою внутрішньоуправлінської діяльності органів державного управління, пропонуючи зовнішньоуправлінську діяльність зазначених суб’єктів передати у сферу правового регулювання інших галузей права, які необхідно було б створити відповідно до існуючих сфер державного управління. Розглядаючи з позицій сьогодення зазначені пропозиції, у їх змісті можна виділити як позитивні, так і негативні моменти. Так, однозначно необґрунтовано виглядає її намагання звузити предмет адміністративного права шляхом виключення з його змісту більшості управлінських відносин, заперечення наявності регулюючого впливу норм адміністративного права на окремі сфери державного управління, фактичного обмеження адміністративного права лише процесуальними нормами. У той же час Ц.А.Ямпольська, певно, вже у 50-х роках передчувала неминуче розшарування публічного права на окремі складові у вигляді таких підгалузей як водне, транспортне, торговельне право тощо. І справді, її передчуття частково виправдалися, оскільки вже сьогодні ведуться суперечки про характер митного, транспортного, будівельного права, які ще недавно розглядалися як невід’ємні складові адміністративного права. При цьому зауважимо, що їх самостійне місце у правовій системі є спірним, оскільки вони не втратили взаємозв’язку з адміністративним правом, постійно використовуючи правовий інструментар останнього.

Поряд з ім’ям Ц.А.Ямпольської потрібно назвати і деякі інші, які уособили у собі також звужені підходи до розуміння предмета адміністративного права. Так, наприклад, М.Д.Шаргородський та О.С.Іоффе наполягали на тому, що адміністративно-правове регулювання має місце і використовується лише у галузі управління народним господарством та у галузі охорони громадського порядку [455], а В.В.Лаптєв, навпаки, наполягав на тому, що адміністративне право не має жодного відношення до сфери народного господарства, яка повністю перебуває під впливом господарчого права [241]. Не зупиняючись детально на аналізі зазначених точок зору, відмітимо лише, що вони не знайшли підтримки у радянських вчених-адміністративістів, які у своїй переважній більшості наполягали на тому, що адміністративне право регулює суспільні відносини, які виникають під час управління будь-якою сферою державного та суспільного життя. Немає жодної сфери суспільних зв’язків та відносин, писав М.І.Єропкін [151, с. 7], на які не поширювалося б державне управління, а відтак і регулюючий вплив норм адміністративного права.

Однак, при цьому наголошувалося, що не усі суспільні відносини, які виникали в процесі діяльності суб’єктів державного управління, регулювалися нормами адміністративного права. Так, на думку І.М.Пахомова, багато з них або взагалі не потребували правового регулювання (наприклад, порядок скликання і проведення нарад), або регулювалися іншими галузями права (наприклад, порядок передачі майна з одного підприємства іншому). У зв’язку з цим робився висновок, що адміністративним правом регулюються тільки управлінські відносини, тобто ті, які виникають у процесі здійснення органами державного управління, а в окремих випадках – і громадськими організаціями організаційно-владної (виконавчої і розпорядчої) державної діяльності [318, с. 25]. Поділялася зазначена точка зору також і іншими вченими [198, с. 22-23].

Аналізуючи викладені точки зору вчених на предмет адміністративного права або, іншими словами, на види суспільних відносин, які регулювалися нормами адміністративного права, не важко побачити, що усі вони наголошували лише або у переважній більшості випадків на управлінському аспекті у змісті предмета адміністративного права. Однак, при такій панівній ідеології зустрічалися також і інші точки зору, зміст яких зводився до того, що норми адміністративного права регулюють крім суто управлінських відносин також і інші відносини, учасниками яких є суб’єкти державного управління.

Одним із перших на цю тему висловився С.Берцинський, який писав, що зміст адміністративного права становить система правових норм, яка 1) визначає організацію та діяльність органів радянського соціалістичного управління, їх повноваження та відповідальність, 2) включаючи порядок забезпечення та сприяння органами управління здійсненню гарантованих Сталінською Конституцією прав громадян та їх обов’язків перед соціалістичною державою [56]. Отже, як видно з наведеного, автор наголосив на тому, що завдання адміністративного права зводиться до регулювання не лише суто управлінських відносин, а й тих, які виникають у процесі забезпечення реалізації органами управління прав громадян. Пізніше на цей аспект у предметі адміністративного права звертали увагу також і інші вчені [318, с. 24-25; 387, с. 42].

Крім цього деякі автори у змісті предмета адміністративного права виділяли також і інші види суспільних відносин. Так, наприклад В.А.Юсупов спеціально наголошував на тому, що норми адміністративного права регулюють також адміністративно-деліктні відносини, які виникають між правопорушником та посадовою особою [462, с. 10].

Зустрічаються у радянській адміністративно-правовій літературі також і надзвичайно широкі визначення адміністративного права, які свідчать і про широту підходу автора при визначенні предмета цієї галузі права. Лідером у цьому плані можна визнати І.М.Пахомова, який у 1962р. писав, що адміністративне право регулює відносини, які виникають у зв’язку з організацією органів державного управління; з встановленням прав і обов’язків державних органів і громадських організацій в галузі державного управління; які складаються в сфері організаційно-владної (виконавчої і розпорядчої) діяльності всередині апарату управління, а також між органами державного управління й іншими органами держави, громадськими організаціями і громадянами; у зв’язку з визначенням правових форм і методів діяльності апарату управління у процесі керівництва господарським, соціально-культурним і адміністративно-політичним будівництвом і форм залучення трудящих до державного управління; з встановленням і реалізацією прав і обов’язків громадян у процесі управлінської діяльності виконавчих і розпорядчих органів державної влади, з порядком прийняття, скасування і припинення дій актів управління; із здійсненням контролю і перевірки виконання в сфері державного управління [318, с. 24-25].

Проте останні з наведених визначення предмета адміністративного права були лише окремими винятками із загального правила, зміст якого полягав у тому, що адміністративне право регулює суспільні відносини, що виникають у сфері державного управління.

Підбиваючи проміжний підсумок, зазначимо, що розвиток ідей про предмет адміністративного права, який розпочався з кінця 30-х рр. ХХ ст. і завершився майже через 60 років, яскраво свідчить про те, що у зазначений період адміністративне право характеризувалося як засіб досягнення цілей держави у сфері управлінської діяльності, або, інакше кажучи, адміністративне право сприймалося лише як засіб виконання органами державного управління покладених на них обов’язків, пов’язаних, врешті-решт, з цілеспрямованим впливом на об’єкти управління – громадян.

Перехід до ринкових умов господарювання, а також здійснення державної влади на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову майже у всіх країнах, що були утворенні на території колишнього СРСР, дещо змінив ставлення до адміністративного права. Проте як українські, так і зарубіжні (на пострадянському просторі) дослідники адміністративного права переважно наголошують лише на державно-управлінському аспекті у змісті предмета даної галузі [231; 234, с. 31; 393, с. 307]. Відповідно дотепер адміністративне право багатьма авторами тлумачиться переважно як право управлінське (або як право адміністрування), що регулює управлінський вплив держави, охоплюючи цим також застосування засобів адміністративного примусу, насамперед у вигляді заходів адміністративної відповідальності [18, с. 67-68; 6].

У зв’язку з цим у наш час перед наукою адміністративного права стоїть надзвичайно актуальне і важливе завдання, пов’язане із необхідністю перегляду підходів до розуміння завдань адміністративного права, які в першу чергу мають пов’язуватися не із здійсненням державного управління, а із реалізацією та захистом прав, свобод і законних інтересів фізичних і юридичних осіб. Безумовно, при цьому в жодному разі не можна забувати і про друге важливе завдання сучасного адміністративного права, пов’язане із забезпеченням ефективної діяльності суб’єктів публічного управління. Зазначені завдання мають здійснюватися не окремо одне від одного, не на шкоду одне одному, як це було у радянські часи, коли результативність державного управління досягалася за рахунок нехтування правами, свободами та законними інтересами громадян, а у неодмінній єдності, яка б гарантувала необхідний баланс інтересів як держави, так і особи під час реалізації обох завдань. Подібний напрямок розвитку сучасного адміністративного права детермінований положеннями Конституції України [218], котра визначила пріоритети в стосунках між державою й людиною. «Держава відповідає перед людиною за свою діяльність», а «утвердження й забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави», зазначається у ст.3 Основного Закону нашої держави.

Ця нова ідеологія, як наголошує В.Б.Авер’янов, який є не тільки найбільш послідовним її прихильником, а й творцем, має пройти червоною ниткою через увесь зміст адміністративного права. Насамперед, вона має бути відображена в доктринальному тлумаченні суспільної ролі адміністративного права, і при визначенні адміністративного права поряд із владоорганізаційною його характеристикою рівноцінне місце має посісти його характеристика, що забезпечує реалізацію й захист прав і свобод громадян. Такий підхід «є настільки важливим і водночас настільки незвичним для вітчизняної пострадянської адміністративно-правової науки і практики, що це слід... вважати вирішальною доктринальною ідеєю всієї сучасної трансформації адміністративного права» [5].

Отже, реалії сьогодення вимагають від нас нового погляду на предмет адміністративного права, у змісті якого провідна роль має належати не управлінським аспектам (хоча вони і зберігають дуже важливе значення), а «публічно-сервісним», спрямованим на найповніше забезпечення реалізації та захисту належних приватним (фізичним та юридичним) особам прав і законних інтересів у їх стосунках із органами публічної влади (органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування). Таким чином, основне призначення адміністративного права на сьогодні полягає в регулюванні численних різноманітних взаємостосунків між органами публічної влади і приватними особами з приводу забезпечення згаданими органами необхідних умов для ефективної реалізації (а при необхідності – і захисту) належних приватним особам прав і законних інтересів [4; 6].

Варто відзначити той факт, що наведене обґрунтування місця і ролі адміністративного права в сучасній державі майже повністю відповідає уявленням перших вчених-адміністративістів про сутність і призначення адміністративного права.

Таким чином, підсумовуючи викладене, можна дійти цілком логічного висновку, що вчення про предмет адміністративного права у своєму становленні та історичному розвитку пройшло певні етапи, результати яких не завжди були корисними для вітчизняної адміністративно-правової науки. Адже сьогодні ми робимо висновки про структуру предмета адміністративного права, які мало чим відрізняються від висновків щодо нього, зроблених ще на початку минулого століття. Тобто розвиток адміністративно-правової теорії у цьому питанні практично було зупинено на 70-80 років, що суттєво вплинуло на її загальний стан.


1.3. Система адміністративного права та еволюція наукових поглядів на її зміст

Послідовний розгляд історичного становлення науки адміністративного права зобов’язує нас зосередити увагу і на питаннях системи адміністративного права. Такий науковий пошук дозволить зрозуміти послідовність виникнення окремих структурних елементів (інститутів, підінститутів) адміністративного права, сформулювати, з урахуванням історичного досвіду, напрямки удосконалення його внутрішньої побудови.

Аналіз наукових праць поліцеїстів та адміністративістів свідчить, що вони принципово по-різному підходили до визначення системи поліцейського та адміністративного права, що, власне кажучи, дозволяє ще раз побачити відмінності між поліцейським та адміністративним правом і визначити момент виникнення останнього. У чому ж полягала різниця між системою поліцейського та адміністративного права? Для того щоб відповісти на це запитання, коротко зупинимося на поглядах вчених, які займалися дослідженням поліцейського права.

На основі аналізу праць зазначених вчених можна зробити висновок, що їх погляди на систему поліцейського права переважною більшістю зводилися до поділу поліцейського права на дві основні частини, назви яких іноді відрізнялися одна від одної, хоча зміст переважно залишався однаковим. Так, І.Платонов у змісті поліцейського права виділяв вчення про благоустрій та благочинство, які і виступали головними елементами його системи поліцейського права. Аналізуючи зазначені поняття, І.Платонов дійшов думки, що та частина законодавства, яка називається благоустроєм, має на меті визначити позитивні заходи, спрямовані на створення матеріального та морального добробуту населення, а частина законодавства, яка отримала назву благочинства, покликана забезпечити досягнення згаданих цілей вже негативними засобами [26, с. 208]. Подібні погляди знайшли подальший розвиток та обґрунтування у працях більш пізніх авторів, серед яких можна назвати Н.Бунге.

Оскільки Н.Бунге, як зазначалося, за фахом був економістом, з’ясувати сутність та систему поліцейського права він намагався саме з точки зору економіки. Це право, на думку вченого, мало комплексний характер: перша частина – вчення про безпеку, або закони благочинства, належала до державного права, а друга – вчення про добробут (закони благоустрою) мала розглядатися як прикладна частина політичної економії [31, с. 70-71].

Пізніше погляди Н.Бунге щодо необхідності розглядати науку поліцейського права через призму економічних законів розділив також і А.Антонович, хоча при цьому він не погоджувався з поділом науки поліцейського права на благоустрій і благочинство, а пропонував розділити її на дві частини: загальне вчення про фактори добробуту та вчення про окремі галузі діяльності, спрямовані на досягнення добробуту [31, с. 298].

Поряд із зазначеними підходами до побудови системи поліцейського права існували і інші, у підґрунтя яких був покладений поділ поліцейської діяльності за її конкретними напрямками або, іншими словами, за предметами відання поліції. Представником зазначеної течії у науці поліцейського права був І.Андреєвський, аналіз праць якого дозволяє зробити висновок, що у змісті науки поліцейського права вчений виділив дві основні частини – поліцію безпеки [26] та поліцію добробуту [27], де зміст кожної з них, у свою чергу, розпадався на структурні елементи більш низького системного рівня.

Принципово відмінну позицію щодо згаданих займав М.Шпілевський. На його думку, система суспільного (поліцейського) права мала включати загальну і особливу частини. Зміст першої складає виклад основних засад і категорій суспільного права, а особливої – виклад окремих інститутів суспільного права. У свою чергу, особлива частина була розділена автором на два розділи, з яких перший присвячувався вченню про право соціальної організації народу, а другий – вченню про право розвитку і охорони суспільних сил народу. Відповідно в першому розділі вивчалися норми: про право сходок і зібрань; право товариств і компаній; право суспільних спілок; право станово-професійних спілок; право громад; право земств. Другий розділ був присвячений дослідженню норм, які мали регулювати різні види економічної діяльності та соціального розвитку [31, с. 81-82].

Проривом у дослідженні поліцейського права, що виявилося, зокрема, і у побудові його системи, стали наукові праці І.Тарасова. Особливістю підходу І.Тарасова до дослідження поліцейського права порівняно з його попередниками було намагання автора здійснити догматичне вивчення поліцейського права шляхом аналізу правових норм, що визначають поліцейську діяльність держави, завдання, форми та межу цієї діяльності. Ознайомлення з його працями, зокрема, з «Нарисами науки поліцейського права», свідчить, що автор поділив поліцейське право на три частини: вступ, загальну та особливу частини, що, за словами його сучасника В.Івановського, нагадувало систему німецьких підручників [168, с. 39-40]. У свою чергу, «вступ, – як наголошував І.Тарасов, містив у собі усе вступне, підготовче, поділявся на дві частини: основні поняття і історія вчень та установ. У загальній частині, яка зосереджувала все те, що має загальне значення для усієї поліцейської діяльності, – три розділи: органи поліцейської діяльності, влада цих органів та забезпечення закономірності у поліцейській діяльності. У першому розділі досліджуються органи уряду, самоврядування та співєдинства (в оригіналі – «соединства» – І.Г.); у другому – виконавча та примусова влади цих органів та співвідношення між ними; у третьому – попереджувальні та репресивні заходи забезпечення закономірності поліцейської діяльності. Особлива частина розпадається на сім відділів відповідно до найважливіших галузей поліцейської діяльності, а саме: безпеку, освіту, сполучення, обіг, виробництво, розподіл та споживання» [31, с. 187]. Цікаво зазначити, що вчений представив подібну систему вже адміністративного права у своїх працях, які побачили світ на початку ХХ ст. [414, с. 36].

Таким чином, з викладеного видно, що система поліцейського права І.Тарасова почала набувати форм, які раніше не використовувалися у науковій літературі, з введенням до її змісту елементів, які нагадували сьогоднішні інститути адміністративного права, – інститут суб’єктів адміністративного права, інститут методів державного управління, інститут забезпечення законності у державному управлінні тощо, що, безумовно, дозволяє говорити про намагання І.Тарасова не тільки створити нову систему поліцейського права, а й взагалі по-новому підійти до розуміння та призначення зазначеної галузі права. Так, вчений писав з цього приводу: «Протягом попереднього періоду на поліцію дивилися як на сферу діяльності виключно лише органів уряду, який усував суспільство від будь-якої участі у цій діяльності; при пануванні ж нових поглядів на співвідношення між суспільством та державою та на завдання останньої уявляється необхідним, з одного боку, обмежити сферу поліцейського втручання, з іншого – допустити до участі у внутрішньому управлінні і органи громадські. Очевидно, за таких умов необхідно було змінити принцип, покладений у підґрунтя як поліцейської діяльності, так і науки, яка обрала останню предметом свого дослідження» [31, с. 213-214].

З часом подібні реформаторські погляди були покладені в основу наукових праць тих вчених, яких ми називаємо першими вченими-адміністративістами, з прізвищами яких і пов’язується виникнення та становлення теорії адміністративного права. До таких авторів ми відносимо, перш за все, Е.М.Берендтса, В.Ф.Дерюжинського та В.В.Івановського.

Говорячи по наукові погляди Е.М.Берендтса на систему адміністративного права, під яким він, до речі, розумів сукупність норм, що регулювала обов’язкову та примусову діяльність органів державної влади, а також громадських груп та приватних осіб для здійснення державних завдань та сукупність обумовлених цією діяльністю юридичних відносин між державою взагалі, її органами, громадськими групами та приватними особами, зазначимо, що у його змісті вчений виділяв три основні частини: 1) об’єктивне адміністративне право, яке встановлювало межі прав та обов’язків органів влади, з одного боку, та членів державного спілкування – з іншого при захисті ними інтересів приватного та громадського життя; 2) суб’єктивне адміністративне право державної влади та її органів, до якого належать організація установ і визначення тих обов’язкових та примусових заходів, що можуть бути застосовані органами влади у межах, встановлених нормами адміністративного права. У цю частину входило вчення про юридичну природу державних посад, про юридичну природу адміністративної дії у її різних видах, про форму цих дій, про взаємні відносини органів влади, їх склад та про відносини органів влади з учасниками державного спілкування: суспільством та індивідами; 3) суб’єктивне адміністративне право учасників державного спілкування, тобто вчення про ті відносини, у які вони вступають з органами влади та один із одним при виконанні обов’язків з метою здійснення державних інтересів та при захисті своїх приватних індивідуальних інтересів [55, с. 7-9].

Аналізуючи наведену вище позицію Е.М.Берендтса щодо системи адміністративного права, можна погодитися з думкою В.В.Івановського, який писав, що ця «система значною мірою відповідає загальній частині адміністративного права за умови її суворої юридичної розробки» [168, с. 39]. І справді, вчений у свою систему включив найбільш важливі елементи загальної частини адміністративного права, які у сьогоднішній інтерпретації мають такий вигляд – вчення про суб’єктів адміністративного права, вчення про правовідносини, що виникають у адміністративній сфері, вчення про методи та форми адміністративної діяльності, вчення про забезпечення законності адміністративної діяльності.

Розглядаючи систему поліцейського (адміністративного) права, не можна не зупинитися і на творчій діяльності В.Ф.Дерюжинського, наукові праці якого побачили світ на початку ХХ ст. В.Ф.Дерюжинський, як і більшість його сучасників, стояв на позиції, що предметом поліцейського права є так зване внутрішнє управління, завданням якого було сприяння культурному розвитку народу, забезпечення найсприятливіших умов для найбільш повного задоволення потреб його духовного та матеріального існування [127, с. 2].

На нашу думку, подібний висновок вчений зробив під впливом ідей М.М.Цитовича, поділяючи позицію останнього щодо того, що наука поліцейського права має концентрувати свою увагу лише на правових нормах, які визначають порядок здійснення управління у тій або іншій галузі. Підтвердження цьому можна знайти у працях В.Ф.Дерюжинського, в яких загальна частина відсутня, є лише особлива. Відповідно до цього автор писав, що поліцейське право вивчає три великі групи явищ. По-перше, усі ті галузі державного та суспільного життя, які мають своїм предметом різні сторони господарства; по-друге, ті галузі державної та громадської діяльності, які мають своїм завданням сприяння духовно-інтелектуальному розвитку населення (сюди належать, головним чином, турботи держави та суспільства про народну освіту); по-третє, ті сторони державного та громадського життя, які за своїм характером не можуть бути прямо віднесені до жодної з названих галузей, але які, не дивлячись на це, також необхідні для забезпечення всебічного культурного розвитку як цілого суспільства, так і окремих його членів. Такими, перш за все, є ті окремі сфери державної діяльності, завдання яких полягає в охороні громадського порядку та спокою. Крім цього, до сфери поліцейського права В.Ф.Дерюжинський відносив також вчення про медичну та санітарну поліцію, вчення про заходи, спрямовані на охорону громадської моралі, вчення про поліцію друку, вчення про шляхи сполучення та засоби спілкування, вчення про громадське опікування бідними та про заходи, які вживаються державою та суспільством для матеріального забезпечення найбідніших верств населення.

Отже, В.Ф.Дерюжинський до сфери внутрішнього управління включив майже усі галузі (крім управління у сфері фінансів, зовнішніми справами, військового та судового управління), які сьогодні об’єднані терміном «галузі державного управління» і входять до змісту особливої частини сучасного адміністративного права.

Вище ми згадали також ще одного відомого вченого, скоріше адміністративіста, ніж поліцеїста, В.В.Івановського, який, безумовно, також зробив помітний внесок як у розвиток науки адміністративного права взагалі, так і його системи, зокрема. Так, В.В.Івановський чітко визначив різницю між наукою про внутрішнє управління і наукою про право внутрішнього управління, розглянув адміністративне право у вузькому та широкому розумінні, включивши в останнє усю сукупність правових норм, яка на сьогодні об’єднана терміном «адміністративне право». Однак, говорячи про систему адміністративного права, вчений розглянув її з погляду вузького тлумачення адміністративного права, виділивши у ній дві частини – загальну (формальну) та спеціальну (матеріальну) [168, с. 3-5, 56-57].

Загальна частина об’єднувала у собі три групи питань, а саме: 1) організацію адміністративних установ; 2) форми їх діяльності; 3) адміністративну юстицію. Друга ж частина стосувалася тих юридичних норм, які визначали завдання діяльності адміністративних установ та способи і засоби їх здійснення або, іншими словами, визначали сфери управлінської діяльності адміністративних органів. Так, до особливої частини В.В.Івановський включав питання поліції безпеки; управління у сфері народного здоров’я; управління у сфері інтелектуального життя особи; управління у сфері господарської діяльності держави.

Поряд із цим у юридичній літературі початку ХХ ст. зустрічалися й інші погляди на систему адміністративного права, які, до речі, дуже сильно нагадували уявлення учених-поліцеїстів про внутрішню побудову однойменної галузі права. Яскравим прикладом такого підходу до структурування адміністративного права була позиція М.М.Белявського, який у змісті останнього виділяв вчення про державний благоустрій та вчення про поліцію безпеки, які, в свою чергу, розпадалися на окремі напрямки управлінської діяльності [53, с. 12].

Аналіз наукових поглядів В.Ф.Дерюжинського, В.В.Івановського, М.М.Белявського свідчить, що зазначені автори будували свою систему поліцейського (адміністративного) права, базуючись на науці про державу. У зв’язку з цим їх система складалася із стислої загальної частини (або взагалі її не містила – В.Ф.Дерюжинський) та надзвичайно об’ємної особливої частини, у межах якої матеріал розташовувався з урахуванням державних функцій, за певними галузями управління.

Принципово інше розуміння системи адміністративного права ми знаходимо у наукових доробках А.І.Єлістратова. Говорячи про систему адміністративного права, яка була запропонована зазначеним вченим, необхідно звернути увагу на той факт, що вона формувалася, виходячи із уявлення автора про предмет адміністративного права, який обмежувався правовідносинами, що складалися на ґрунті адміністративної діяльності суб’єктів публічного управління. Виходячи з цього, А.І.Єлістратов сконструював систему адміністративного права таким чином. Усю сукупність правових норм, які входили до змісту предмета адміністративного права, вчений звів до певних інститутів, одні з яких помістив до загальної частини адміністративного права, а інші – до особливої. Створена таким чином система адміністративного права мало багато спільного із системою німецького адміністративного права, оскільки під час своїх наукових пошуків А.І.Єлістратов часто звертався до зарубіжної юридичної літератури.

Отже, до загальної частини адміністративного права автор відніс чотири відділи:

1) відділ публічно-правових відносин, що охоплював публічні права та обов’язки їх суб’єктів, до кола яких належали посадові особи, об’єднані у адміністративні установи, та громадяни, і, нарешті, об’єкти публічних обов’язків та прав;

2) відділ юридичних актів публічного права, які визнавалися підставами для правовідносин у сфері державного управління. У межах зазначеного відділу загальної частини автор пропонував вивчати адміністративні акти, а також укази, за допомогою яких адміністративні установи можуть здійснювати нормативну функцію правового порядку. Крім цього, у межах зазначеної складової розглядалися також питання адміністративного примусу;

3) відділ системи адміністративних установ, де мали розглядатися питання побудови російських урядових установ: центральних і місцевих, та установ громадських: земських, міських і частково станових;

4) відділ захисту публічних прав, у змісті якого виділялися такі інститути: адміністративної юстиції; адміністративного нагляду за законністю актів управління; права адміністративної скарги; відповідальності посадових осіб; публічно-правової винагороди.

Що стосується особливої частини адміністративного права, то в основу її побудови А.І.Єлістратов поклав різницю між особистими, речовими та зобов’язальними публічними правами. «Особисті права, які забезпечують людині відому сферу свободи від адміністративного, а частково і від будь-якого державного втручання, – писав вчений, – утворюють у своїй сукупності право особистої свободи. Речові права, які надають адміністративній установі речову основу для здійснення покладених на неї публічних функцій, а громадянам необхідне розширення та забезпечення їх особистої свободи (права щодо речей загального користування), утворюють інститути публічного речового права. Врешті-решт, зобов’язальне публічне право складуть, з одного боку, права громадян на певні дії з боку адміністрації (право публічних служб у тісному значенні цього слова) і, з іншого, права адміністративних установ на певні дії громадян (повинності та податки)» [147, с. 83-84]. Подібна точка зору щодо системи адміністративного права була висловлена вченим і у наступних роботах [146, с. 66-67].

Як бачимо, на відміну від своїх попередників, А.І.Єлістратов відмовився від включення до особливої частини адміністративного права питань, пов’язаних із управлінням у тих або інших сферах життєдіяльності держави. Подібний крок свідчить про намагання автора звузити зміст адміністративного права, зосередивши свою увагу лише на тих питаннях, які мають фундаментальне значення для усієї управлінської діяльності, не заглиблюючись до вивчення окремих галузей управління, які мали стати предметом окремих наук.

Зміна політичної ситуації у країні після 1917 р. викликала процес створення радянського адміністративного права, у розбудові системи якого почали спостерігатися різні підходи, які перебували у прямій залежності від розуміння тими або іншими авторами предмета адміністративного права. У зв’язку з цим можна виділити два основних напрямки у створенні системи адміністративного права, кожен з яких, в свою чергу, розпадався на певні підвиди.

Представників першого напрямку об’єднувала ідея, що завдання адміністративного права зводяться не лише до регулювання державної діяльності у сфері управління, а й до регулювання відносин між правлячою владою і громадянином. Представники ж іншого напрямку були переконані, що головним і визначальним завданням зазначеної галузі права є або регулювання управління у всіх його сферах, або охорона громадського порядку та громадської безпеки. Зрозуміло, що подібні погляди на призначення адміністративного права викликали і різне конструювання системи зазначеної галузі права, оскільки у одних авторів кількість адміністративно-правових норм була надзвичайно великою, а у інших, навпаки, надзвичайно малою.

Яскравим представником першої групи вчених був О.Ф.Євтихієв, який, перебуваючи під певним впливом європейських вчених, розділив адміністративне право на такі частини: 1) організація адміністративних установ; 2) форми діяльності адміністративних установ; 3) адміністративно-правові відносини; 4) адміністративна діяльність у різних галузях; 5) забезпечення законності у сфері управління [138, с. 14].

Подібну позицію займав також і В.Л.Кобалевський, розділивши усю сукупність адміністративно-правового матеріалу на дві частини – загальну та особливу [187, с. 32].

На відміну від О.Ф.Євтихієва та В.Л.Кобалевського, А.І.Єлістратов, як і раніше, дотримувався вузького погляду на систему адміністративного права, включаючи до неї лише загальні питання, які характеризували особливості правових відносин правлячої влади з особами, якими вона управляла. Отже, його система адміністративного права мала такий вигляд: 1) органи державного управління; 2) засоби державного управління; 3) акти державного управління; 4) держава та громадянин; 5) держава та союзний устрій; 6) гарантії законності у державному управлінні [148, с. 36].

У той же час у юридичній літературі 20-х рр. ХХ ст., як зазначалося, існували і інші уявлення про систему адміністративного права. Так, наприклад, О.Турубінер пропонував із його системи виключити ті норми, що регулюють господарські функції радянської держави. Вони, на його думку, мали утворити господарське право, яке б регулювало не лише приватномайнові відносини, але і відносини трудові, а також діяльність трестів, синдикатів, акціонерних товариств, кооперації та комунальних органів. Продовжуючи далі, вчений наполягав також і на тому, що адміністративного права не стосуються також і норми, які регулюють народну освіту, охорону здоров’я та соціальне забезпечення.

У зв’язку з цим О.Турубінер дійшов до висновку, що до системи адміністративного права входять чотири основні галузі: 1) галузь, яка об’єднує у собі норми, що регулюють охорону громадського порядку та безпеки; 2) галузь, що включає норми, які регулюють забезпечення революційної законності; 3) галузь, яка містить норми, що визначають публічні права громадян; 4) галузь, яка включає норми, що регулюють діяльність суто адміністративних установ – Народного комісаріату внутрішніх справ, його місцевих органів та міліції [431].

Говорячи про систему адміністративного права, не можна не зупинитися і на наукових поглядах О.М.Одарченка з цього питання. Справа у тому, що зазначений автор фактично виступив проти усіх існуючих на той час поглядів на зміст адміністративного права, погодившись лише частково з висновками А.І.Єлістратова. Головною відмінністю його позиції був той факт, що він категорично не погоджувався із наявністю у змісті адміністративного права особливої частини. На думку О.М.Одарченка, особлива частина адміністративного права у недалекому майбутньому мала зникнути, оскільки її чекав розпад на ряд окремих дисциплін. «Частина, що залишиться, складе загальне вчення про виконавчу функцію і буде містити викладення загальних принципів діяльності адміністрації (поняття суб’єкта та об’єкта управління, функції владарювання та послуги, вільна діяльність адміністрації і зв’язана, поняття адміністративного акта, адміністративні права та обов’язки громадян тощо). Адміністративна юстиція змогла б скласти окрему науку». У підсумку автор зауважив, що адміністративне право поступово має з науки енциклопедичного характеру перетворитися у загальний фундамент для цілого ряду інших наук, які виникнуть у процесі еволюції державного ладу, на ґрунті розвитку радянської юриспруденції [306].

Однак сподіванням О.Н.Одарченка не судилося здійснитися, оскільки його погляд на питання системи адміністративного права не був сприйнятий представниками радянської правової науки, за винятком хіба що Ц.А.Ямпольської [471].

Подальший розвиток вчень про систему адміністративного права базувався на ідеї, що остання має бути побудована, виходячи із соціалістичних принципів радянського державного управління та характерних рис соціалістичного права. Основною метою і завданням нашого державного управління, писав С.С.Студенікін, є побудова комуністичного суспільства. І тому сутністю діяльності органів державного управління є керівництво усім культурним та виробничим рухом найширших мас, які будують це нове суспільство, виховання нової, соціалістичної дисципліни, керівництво і управління соціалістичною системою народного господарства, рішуче придушення опору усіх ворогів радянського народу [398].

Виходячи з цього, С.С.Студенікін звів усю сукупність адміністративно-правових норм до двох частин, перша з яких охоплювала норми, що визначали: завдання та принципи радянського соціалістичного державного управління; способи забезпечення законності в управлінні; правове положення державних установ та громадських організацій, які виконували державні функції; порядок проходження державної служби; відповідальність посадових осіб; види правових актів державного управління та форми і методи їх реалізації. Друга ж частина містила у собі норми, які регулювали порядок: забезпечення прав і політичних свобод громадян СРСР; забезпечення виконання громадянами СРСР державних обов’язків; охорони державного порядку та державної безпеки; державного управління соціалістичною власністю та її охорони; державного керівництва колгоспно-кооперативними формами соціалістичної власності; державного управління соціально-культурним будівництвом [398].

Ознайомлення із подібним баченням структури адміністративного права свідчить, що наприкінці 30-х років ще не існувало єдиних стандартів, які б забезпечили створення чіткої системи зазначеної галузі права. Свідченням цього є віднесення інститутів забезпечення прав і політичних свобод громадян СРСР та забезпечення виконання громадянами СРСР державних обов’язків, які мали яскраво виражений загальний характер, тобто однаково належали до будь-якої галузі державного управління, до тієї частини адміністративного права, яка об’єднала норми, що визначали порядок державного управління у названих вище сферах. Крім того, привертає увагу також і той факт, що до зазначеного часу в адміністративно-правовій науці фактично не проводилося розмежування таких понять як «система адміністративного права», «система науки адміністративного права», хоча ці поняття, як справедливо наголошував Г.І.Петров, не є тотожними. «Те, що в основу системи науки тієї або іншої галузі радянського права кладеться система останньої, зовсім не означає повного збігу системи науки та системи галузі права. Систематизація норм тієї або іншої галузі права має своїм завданням групування цих норм за певною ознакою. Система галузевої науки радянського права має своєю метою групування та визначення послідовності вивчення питань, які становлять зміст даної науки. При цьому систематизуються не тільки питання, які є специфічними для даної галузі правової науки, але і ряд інших питань, органічно пов’язаних з першими. Таким чином, систематизація галузі права та систематизація галузі науки права, при їх взаємозв’язку, суттєво відрізняються за своїми завданнями та об’єктами» [330, с. 132].

У зв’язку з цим надалі ми будемо акцентувати увагу лише на визначеннях системи адміністративного права, тобто сукупності правових норм, які складали його зміст у їх певній схематичній побудові, що були запропоновані вченими-адміністративістами.

Аналіз наукових праць із адміністративного права, які були видані вже у 40-50-х рр. минулого століття, свідчить, що саме у цей період була створена та система адміністративного права, яка і до сьогоднішнього дня продовжує панувати у вітчизняній науковій літературі. Для підтвердження зробленого висновку звернемо увагу на підручник з адміністративного права, який побачив світ у 1945 р. Його автор, С.С.Студенікін писав, що діючі адміністративно-правові норми поділяються на: 1) норми, що визначають загальні для усього апарату державного управління принципи організації і діяльності, та 2) норми, які визначають застосування загальних принципів у конкретних галузях державного управління.

Відповідно до цього автор схилявся до думки, що чинне адміністративне право складається з двох частин: Загальної та Спеціальної (Особливої). Продовжуючи далі, вчений наголошував, що до змісту загальної частини входять ті адміністративно-правові норми, які визначають: 1) основні принципи радянського державного управління; 2) правове положення органів державного управління та регламентують радянську державну службу; 3) повноваження органів управління на видання та реалізацію актів державного управління; 4)форми та засоби забезпечення законності у державному управлінні.

Що ж стосується Спеціальної (Особливої) частини, то, на його думку, вона об’єднувала у собі норми, які регулювали: 1)управління в галузі оборони СРСР, охорони державної безпеки та громадського порядку; 2)управління в галузі соціалістичного господарства; 3)управління в галузі соціально-культурного будівництва [399, с. 14-15]. Майже так само С.С.Студенікін представив систему адміністративного права і у наступних своїх працях, змінивши лише частково назви її структурних елементів. Так, наприклад, у 1949 р. він вже окремо у межах загальної частини адміністративного права виділив інститут державної служби [400, с. 35], а у 1958р. – інститути переконання та примусу [384, с. 18]. Особлива частина також була розширена шляхом зведення норм, які визначали порядок управління у галузі фінансів та кредиту, до самостійної групи, яка утворила її четвертий структурний елемент [384, с. 19].

Разом із тим запропонована система адміністративного права не знайшла повної підтримки серед науковців, викликавши певні критичні відгуки. Автором одного з них був, зокрема, Г.І.Петров, який писав, що зазначена система потребує суттєвих доповнень та змін, оскільки вона: по-перше, не відображає норми, які визначають правове положення громадян та їх громадських організацій у сфері радянського державного управління; по-друге, викликає думку про відірваність норм, які визначають повноваження органів управління на видання актів управління, від норм, що закріплюють правове положення органів, які видають ці акти; по-третє, у межах Особливої частини не віддає пріоритет нормам, які регулюють творчу діяльність органів радянського державного управління. «Це суперечить тому, що основною функцією Радянської держави всередині країни є господарсько-організаторська та культурно-виховна робота» [330, с. 133; 323].

У зв’язку з цим Г.І.Петров запропонував власну концепцію системи адміністративного права, змоделювавши її таким чином. Загальна частина, на його думку, мала містити норми, які визначали б: 1)принципи радянського державного управління; 2)адміністративну правосуб’єктність; 3)правове положення громадян у сфері управління; 4)правове положення органів радянського державного управління; 5)правове положення громадських організацій: 6)правове положення державних та громадських службовців; 7)види актів державного управління; 8)заходи переконання та заохочення у радянському державному управлінні; 9)заходи адміністративного примусу; 10)заходи, спрямовані на забезпечення соціалістичної законності у радянському державному управлінні. У той же час до змісту Особливої частини автор включав норми, які закріплювали правові засади управління: 1)народним господарством; 2)соціально-культурним будівництвом; 3)в адміністративно-політичній галузі [330, с. 140-141].

Аналізуючи викладену систему адміністративного права, відзначимо як позитив той факт, що вчений у ній відвів певне місце правовим нормам, які закріплювали правове положення особи в сфері державного управління. Подібний підхід свідчив про початок процесу віднесення громадянина до повноправного суб’єкта адміністративного права, з індивідуальними правами, свободами та інтересами якого мали рахуватися суб’єкти владної діяльності. Хоча, правда, закріплення на нормативному рівні елементів адміністративно-правового статусу громадянина ще не свідчило про наявність необхідних юридичних гарантій, які б зобов’язували органи державного управління сприяти реалізації цього статусу.

Поряд із цим необхідно відмітити, що Г.І.Петров, визнаючи наявність адміністративно-процесуальних норм, не відносив їх до складових елементів (інституту) адміністративного права, пропонуючи створити та легалізувати адміністративно-процесуальне право, під яким автор розумів сукупність норм, які регулювали суспільні процесуальні відносини, що виникали в процесі здійснення виконавчої та розпорядчої діяльності Радянської держави [330, с. 139-140]. Зазначимо, що побажання надати адміністративно-процесуальному праву статусу самостійної галузі права висловлювалося і більш пізніми авторами [380, с. 289], хоча, як відмічалося у юридичній літературі, воно так і не отримало загальної підтримки [382, с. 13].

У той же час в адміністративно-правовій літературі можна було зустріти і принципово інший підхід до побудови системи адміністративного права, автором якого була Ц.А. Ямпольська. Так, вчена вважала, що зміст Загальної частини зазначеної галузі права мають складати норми, які: 1)визначають порядок утворення, реорганізації та припинення діяльності органів радянського державного управління; 2)закріплюють принципи побудови та діяльності органів державного управління; 3)встановлюють види органів державного управління, визначають їх компетенцію, форми та методи діяльності; 4)регулюють інститут державної служби; 5)визначають суб’єктивні права громадян в галузі державного управління та організаційно-правові гарантії їх дотримання суб’єктами владної діяльності; 6)закріплюють способи забезпечення законності в радянському державному управлінні, а звідси і охорону прав громадян.

Ще більш незвичним для вчених-адміністративістів 50-60-х років було бачення Ц.А.Ямпольською структури Особливої частини, при побудові якої вона виходила з «необхідності дати можливість самостійно розвиватися галузевим видам права (земельне, морське, торговельне тощо)» і у зв’язку з цим була переконана, що в Особливій частині адміністративного права повинні залишитися тільки ті норми, які стосуються організації апарату управління і організації діяльності цього апарату у різних галузях, тобто норми, які є загальними для будь-якої сфери управління [471].

При цьому наголосимо, що остання точка зору, яка, на жаль, не була належним чином сприйнята сучасниками Ц.А.Ямпольської, є справді досить цікавою для сучасних вчених, які займаються питаннями реформування вітчизняного адміністративного права. Справа в тому, що ця теорія певною мірою була позбавлена впливу пануючої на той час державно-правової ідеології і виступала фактично продовженням поглядів В.Л.Кобалевського, А.І.Елістратова та ряду інших вчених на призначення та внутрішній зміст адміністративного права у цивілізованому суспільстві. Інакше кажучи, вона являла собою одну із загублених ланок у загальному ланцюгу розвитку адміністративного права, пошук і переосмислення якої є необхідним кроком у створенні сучасної адміністративно-правової теорії.

Аналіз наукових праць, які були видані у наступні роки, свідчить, що «традиційна» точка зору на систему адміністративного права, висловлена свого часу С.С.Студенікіним та Г.І.Петровим, почала поступово набувати базисного і догматичного характеру, у зв’язку з чим з нею або майже повністю погоджувалися [318, с. 35; 183, с. 96-97; 383, с. 11-12], або пропонували внести до її змісту лише незначні зміни. Такі зміни стосувалися, перш за все, Загальної частини і пов’язувалися із включенням або виключенням з неї тих або інших правових інститутів. Так, наприклад авторський колектив підручника з адміністративного права, виданого у 1967 р. за редакцією О.Ю.Луньова, вважав, що поряд із нормами, які визначають організацію апарату управління і форми його діяльності, в радянському адміністративному праві має місце група процесуальних норм, які регулюють порядок здійснення виконавчо-розпорядчої діяльності, порядок примусового вирішення адміністративних спорів або застосування заходів впливу. На їх думку, ця група норм складала правовий інститут «Радянський адміністративний процес» [15, с. 16], що знайшло підтримку також і у інших вчених [48, с. 276; 333, с. 112; 264, с. 44-45; 380, с. 288]. Принагідно зазначимо, що подібне «широке» (управлінське) розуміння змісту адміністративного процесу сприймалося не усіма авторами, які у своїх працях торкалися цієї правової категорії. Так, у зазначені часи, а це середина 60-х років, почало складатися і «вузьке» (юрисдикційне) розуміння адміністративного процесу, яке зводилося до того, що останній становить порядок розгляду державними органами спорів, які виникають при вирішенні індивідуальних справ, а також застосування заходів адміністративного примусу [372, с. 11; 183, с. 237]. Не вдаючись наразі до аналізу висловлених щодо адміністративного процесу точок зору, відмітимо лише, що і в останньому випадку він також розглядався як елемент Загальної частини адміністративного права [391, с. 18].

Отже, історичний огляд розвитку поглядів на систему радянського адміністративного права свідчить, що внутрішній зміст зазначеної галузі формувався виходячи із завдань, які ставила держава перед наукою, і які зводилися до того, що адміністративне право має стати регулятором усієї сукупності управлінських відносин у державі. Саме це, на нашу думку, і пояснює поступово сформований гігантський розмір Загальної та Особливої частин адміністративного права, що знову і знову нагадує нам поліцейське право з його численними регламентами та приписами.

Зміна державного устрою, форми правління, політичної ситуації у нашій країні у 90-х рр. минулого століття змусило науку адміністративного права переглянути питання про призначення адміністративного права, що неминуче мало вплинути і на його систему. Однак, її видозміна відбувається сьогодні дуже повільно, незважаючи на постійні твердження науковців, що сучасне адміністративне право вже принципово відрізняється від адміністративного права радянських часів. Достатньо глянути на зміст українських підручників з адміністративного права, щоб зрозуміти, що майже нічого в системі зазначеної галузі права не змінилося. У той же час зазначимо, що певні зміни у цьому плані все-таки є. Мова у даному випадку йде про ті наукові теорії, які були висловлені останнім часом на сторінках юридичної літератури. Їх аналіз дозволяє нам виділити такі основні напрямки реформування системи адміністративного права.

По-перше, пропонується звузити зміст Загальної частини адміністративного права шляхом виведення за її межі інституту адміністративної відповідальності з подальшим наданням йому статусу самостійної галузі права. На думку В.К.Колпакова, зазначений інститут має бути трансформований у адміністративно-деліктне право [206].

По-друге, активно обговорюється питання про існування ще одної самостійної галузі права, яка на сьогодні існує у формі одного з інститутів адміністративного права. Мається на увазі адміністративно-процедурне право [422; 261; 16], тобто сукупність правових норм, що регулюють поведінку та діяльність, під час якої суб’єкти публічного управління приймають обов’язкові рішення стосовно не підпорядкованих їм у організаційному або функціональному плані фізичних чи юридичних осіб [271].

По-третє, останнім часом особливої актуальності набуло питання становлення в Україні інституту адміністративної юстиції, реальність існування якого після прийняття Кодексу адміністративного судочинства України [192] вже ні у кого не викликає сумнівів. І це знову-таки стосується адміністративного права, оскільки до сьогоднішнього дня все ще вважається, що саме норми зазначеної галузі права регулюють діяльність адміністративних судів, а раз так, то вони утворюють один із його інститутів. Ми не погоджуємося з такою точкою зору і вважаємо, що прийняття зазначеного Кодексу стало знаковою подією для становлення нової галузі українського права – адміністративно-процесуального.

По-четверте, до змісту Загальної частини пропонується ввести і нові інститути, наприклад, інститут адміністративно-правових режимів (надзвичайний, воєнного стану, митний тощо), який містить у собі норми, що визначають різні адміністративно-правові засоби регулювання, які проявляються в централізованому порядку, імперативному методі правового впливу та юридичній нерівності суб’єктів правовідносин [19, с. 246; 18, с. 128].

У той же час варто відзначити практично повне мовчання щодо проблеми реформування Особливої частини вітчизняного адміністративного права. Складається враження, що ті зміни, які сталися протягом останніх 10-15 років у нашій державі, взагалі не змінили підходів науковців до побудови зазначеної частини адміністративного права. Як і раніше, всі розмови про структуру Особливої частини зводяться до того, що науковцями виділяються певні групи адміністративно-правових норм, які регулюють управління в сфері економіки, в соціально-культурній та адміністративно-політичній сферах [19; 208]. Таким чином, можна констатувати, що уявлення про сутність та зміст Особливої частини адміністративного права продовжують залишатися традиційними, що вимагає, на нашу думку, проведення спеціальних досліджень, спрямованих на приведення Особливої частини адміністративного права до реалій сьогодення.

Роблячи загальний висновок із викладеного, відмітимо таке. На самому початку становлення адміністративного права погляди вчених на його систему перебували під певним впливом тих висновків, які були зроблені вченими-поліцеїстами стосовно системи поліцейського права. Їх особливість полягала у тому, що система адміністративного права, як і система поліцейського права, будувалася, виходячи із вчення про державне управління, про його основні функції. Це і пояснює розміщення матеріалу Особливої частини відповідно до існуючих галузей управління.

Поряд із цим у зазначений період з’являлися і принципово нові думки щодо систематики адміністративного права, які вже базувалися на дослідженнях представників західноєвропейських формально-юридичних шкіл. Для вчених цієї групи на першому місці було вивчення питань Загальної частини адміністративного права в ракурсі правовідносин між громадянином та правлячою владою, тоді як дослідження особливостей управління в тій або іншій сфері покладалося ними на відповідні галузеві науки – фінансове право, міжнародне публічне право тощо. Подібний напрямок наукової діяльності обумовив включення до змісту Загальної частини таких правових інститутів як суб’єкти адміністративного права, включаючи вчення про місцеве самоврядування; об’єкти адміністративно-правових відносин; державна служба; форми та методи адміністративної діяльності; публічне речове право; забезпечення законності у державному управлінні, де важливе місце було відведено адміністративній юстиції. Однак, подальші зміни, які відбулися в країні після 1917 р., зумовили відмову від подібного розуміння призначення та змісту адміністративного права і викликали черговий поворот до одержавлення зазначеної галузі права, де пріоритет знову було надано Особливій частині з її детальними приписами і регламентами управлінської діяльності в державі. Наслідком цього стала втрата певних адміністративно-правових інститутів, зменшення значення тих інститутів, які визначали та гарантували права, свободи та законні інтереси громадян в сфері державного управління.

У зв’язку з цим у межах реформування адміністративного права, яке було розпочате у 90-х роках минулого століття, обов’язкове місце необхідно приділити побудові нової системи адміністративного права, яка має бути створена як з урахуванням вимог сучасності, так і з урахуванням історичного досвіду розвитку вітчизняної адміністративно-правової думки.

1.4. Кодифікація адміністративного права: історія та перспективи

Звертаючись до наукових теорій, присвячених кодифікації адміністративного права, зазначимо, що питання кодифікації, на відміну від розглянутих вище аспектів теорії адміністративного права, на перших етапах становлення та розвитку цієї науки було практично позбавлене уваги вчених. Аналіз наукових праць, виданих наприкінці ХІХ – початку ХХ ст. свідчить, що перші вчені-адміністративісти взагалі не торкалися у своїх наукових доробках проблеми кодифікації адміністративного права. У кращому випадку вони лише наголошували, що численні норми адміністративного (поліцейського) права кодифіковані та розміщені у переважній більшості томів Зводу законів Російської імперії, наводячи відповідні приклади [53, с. 39-41]. Однак, на нашу думку, більшість подібних нормативних актів не мала прямого відношення до адміністративного права, оскільки вони були видані ще у ХІХ ст., тобто за часів, коли адміністративного права ні як науки, ні як галуззі законодавства ще просто не існувало. А раз так, то і розглядати їх як джерела останнього буде дещо невиправданим.

Одним із перших дореволюційних вчених-адміністративістів, який приділив питанню кодифікації адміністративного права окремий підрозділ у своєму підручнику, був А.І.Єлістратов. Розуміючи під кодифікацією систематичну переробку законодавчим органом чинного законодавства у його повному обсязі або в окремій частині в одне ціле, автор наголошував на тому, що в Російській Імперії подібним видом діяльності займається не законодавець, а адміністративні органи в особі Державної Канцелярії. У зв’язку з цим він робив висновок, що у вітчизняній правовій теорії та практиці кодифікація розумілася не у її теоретичному тлумаченні, а як звичайна інкорпорація, тобто зовнішня систематична обробка діючих узаконень, яка не вносила будь-яких змін до їх внутрішнього змісту [147, с. 73-74]. Подібний стан справ, мається на увазі існування адміністративної кодифікації чинного законодавства, викликав нарікання з боку вчених, які одноголосно висловлювалися за його скасування [277; 103], оскільки він, на їх думку, у часи переходу Росії до правової держави абсолютно не відповідав очікуванням суспільства та новим реаліям державного життя, які були закладені після 1905 р.

Таким чином, можна зробити висновок, що теоретики адміністративного права з часів виникнення та становлення останнього і фактично до моменту розвитку радянського адміністративного права питаннями кодифікації адміністративного права не займалися, пропозицій щодо створення зведених нормативних актів, у яких були б систематизовані норми адміністративного права, не висловлювали.

У зв’язку з викладеним можна стверджувати, що науково-теоретичні дослідження проблем кодифікації адміністративного права розгортаються лише за радянських часів. При цьому відмітимо, що зазначені дослідження у згадані часи перетворилися в один із провідних напрямків наукових пошуків вчених-адміністративістів. Багато в чому це пов’язано, на нашу думку, з повним руйнування дореволюційного законодавства, що, в свою чергу, викликало необхідність наукового обґрунтування та створення нових нормативних актів, у тому числі і у формі кодексів.

Питання про кодифікацію адміністративного права було поставлено на порядок денний ще на початку 20-х р. ХХ ст. спочатку у РРФСР, а потім і в Україні, що повною мірою відповідало загальним кодифікаційним планам радянської влади [171]. Необхідність подібної роботи пояснювалося двома основними причинами. По-перше, вважалося, що відсутність кодифікації норм адміністративного права обумовлює існування правових норм адміністративного права, які суперечать, виключають одна одну. І, по-друге, некодифіковане адміністративне право сприяло зростанню прогалин у праві [169]. При цьому зазначимо, що подібна єдність думок щодо необхідності кодифікації адміністративного законодавства ще не означала єдності поглядів вчених та практиків на зміст кодексу, що було пов’язано насамперед з відсутністю загального підходу до розуміння предмета адміністративного права. Саме подібний стан справ у науці адміністративного права і викликав наявність численних підходів до конструювання змісту адміністративного кодексу. Розглянемо основні з них.

Так, Г.С.Гурвич, вважав, що до радянського Адміністративного кодексу, який він, до речі, пропонував назвати Кодексом Радянського Управління, має увійти увесь правовий матеріал, що регулює управління у всіх його галузях та сторонах, без будь-якого розмежування внутрішнього та зовнішнього управління. «Чи буде то управління фінансами або народними школами, або армією, або лікарнями, або шляхами сполучення – все це повинно і може бути відображено у Кодексі Радянського Управління, який буде, звісно, розбитий на частини за окремими галузями управління військового, фінансового, народної освіти, народного здоров’я тощо». Крім того, автор пропонував включити до змісту зазначеного акта і ті норми, які регламентували діяльність і організацію ВЦВК, його Президії та Раднаркому, виправдовуючи свою позицію тим, що і законодавчі органи управляють, контролюють та розпоряджуються [123]. Отже, Г.С.Гурвич визначив надзвичайно широкі рамки для Кодексу, що прекрасно розумів і він сам. Однак такий крок вчений виправдовував необхідністю створення принципово нового адміністративного права, яке б відкинуло усі «буржуазні» шаблони у цій сфері. Ознайомлення із зазначеною позицію викликає враження, що для Г.С.Гурвича головною була не належним чином обґрунтована кодифікація адміністративного права, а спроба створити щось таке, щоб підкреслило саме радянський характер адміністративного права. При цьому його, як ми бачимо, не бентежив той факт, що його Кодекс, у разі впровадження останнього у життя, нагадував би Повне зібрання законів Російської імперії, яке радянські автори постійно критикували і розглядали як найбільше народне лихо [142].

У той же час інші автори, наприклад, О.М.Турубінер, більш вузько визначали зміст Кодексу, наголошуючи, що норми останнього мають регулювати охорону громадського порядку та безпеки, забезпечення соціалістичної законності та діяльність НКВС і міліції [431]. Не відкидав можливості піти при створенні Адміністративного кодексу відомчим шляхом і А.Єлістратов, підтримуючи розробку НКВС власного кодифікованого акта [142].

Дещо ширше до змісту Адміністративного кодексу ставився О.Колесніков, який писав, що кодекс необхідно наповнити нормами, які мають визначати діяльність органів радянської влади, спрямовану на охорону існуючого суспільного ладу за допомогою попереджувальних та частково репресивних заходів, що застосовуються у позасудовому (адміністративному) порядку [201].

У зазначені часи працювали також і автори, які категорично не погоджувалися з ідеєю звести у кодифікованому акті лише норми, які визначають організацію, компетенцію та порядок діяльності НКВС та його органів. Так, К.Архіппов з цього приводу наголошував, що кодифікація такої вузької сфери норм взагалі не може претендувати на назву «кодексу адміністративного права» і навряд чи була б взагалі теоретично та практично доцільною. Адміністративний кодекс, на його думку, мав стосуватися діяльності цілого ряду наркоматів та місцевих органах управління і не мати ніякого відношення до регламентації організації, компетенції та порядку діяльності законодавчих органів влади [37]. Зазначена точка зору була розвинута В.Ігнатьєвим, який також був переконаний, що розробники кодексу мали остерігатися вторгнення в конституційне право. У зв’язку з цим він зауважував, що кодекс має об’єднати у собі норми, які: 1)стосуються органів місцевого управління – сільради, волвиконкомів, поввиконкомів, губвиконкомів; 2)регламентують діяльність НКВС; 3)визначають діяльність інших наркоматів, але лише з питань їх адміністративної роботи; 4)стосуються державної радянської служби; 5)регулюють охорону революційної законності; 6)визначають порядок будівництва населених пунктів та їх благоустрою; 7)стосуються форм адміністративної діяльності та гарантій революційної законності у радянському управлінні [169]. Як бачимо, концепція адміністративного кодексу, розроблена В.Ігнатьєвим, відрізнялася широтою охоплення різнорідного правового матеріалу, що свідчило, на нашу думку, про її штучний характер, позбавлений належного теоретичного обґрунтування.

Наявність подібного діапазону думок завадила виробленню єдиного підходу до змісту Адміністративного кодексу, що, як вважається у літературі, було першою причиною, яка завадила прийняттю кодексу в РРФСР. Крім того, сюди додалася також і психологічна непідготовленість працівників апарату управління до його прийняття, які вважали, що Адміністративний кодекс може обмежити їх ініціативу, зв’язати їм руки в умовах класової боротьби, яка ще мала місце у країні [233].

При цьому відзначимо, що матеріал, який був напрацьований у ході підготовчої стадії кодифікаційної роботи, не був втрачений, а став основою цілого ряду затверджених нормативних актів, наприклад Положення про добровільні товариства та спілки, Зведеного закону про реквізицію та конфіскацію майна, постанови ЦВК та РНК СРСР про Основи дисциплінарного законодавства СРСР та союзних республік, Положення про видання місцевими виконкомами та Радами обов’язкових постанов та про накладення стягнень у адміністративному порядку [258].

Поряд із цим, положення проекту Адміністративного статуту Російської Федерації, як називався в РРФСР проект кодексу, були взяті за основу проекту Адміністративного кодексу УРСР [463; 361, с. 55], що і визначило основні напрямки та методи самої роботи з розробки законопроекту.

Спочатку плани розробників Адміністративного кодексу УРСР також були досить широкими. Так, наприклад, до проекту пропонувалося помістити навіть главу, яка повинна була регламентувати діяльність адміністративних судів. Однак у процесі подальшої роботи обсяг майбутнього Адміністративного кодексу був дещо звужений, оскільки гучно висловлювалися наміри спрямувати майбутній законодавчий акт виключно на регулювання діяльності Народного комісаріату внутрішніх справ та його структурних підрозділів. Викладене свідчить про те, що під час підготовчої роботи з розробки законопроекту погляди вчених та практичних працівників органів державної влади, які брали у ній участь, суттєво відрізнялися. Представники російської школи адміністративного права, які у той час працювали в Україні, намагалися зробити майбутній кодекс максимально широким за своїм змістом, вкласти у нього найбільш перспективні досягнення правової науки з метою надання сфері державного управління правового та законного характеру, тоді як представники нової влади категорично не погоджувалися з такими підходами, відстоюючи позиції вузьковідомчого підходу до змісту Адміністративного кодексу. Подальші події показали, що у зазначеній науково-практичній суперечці повної перемоги не вдалося отримати жодній із сторін.

Процес роботи над зазначеним законопроектом був досить інтенсивним. Наслідком такої роботи стала підготовка вже у 1922р. примірної схеми Адміністративного кодексу УРСР, яка на початку 1923р. була розіслана іншим наркоматам та відомствам для ознайомлення. У цьому ж році схема Адміністративного кодексу була відправлена НКЮ УРСР для відзиву НКЮ РРФСР. Самі ж матеріали майбутнього кодексу розсиланню не підлягали, оскільки ще перебували на стадії внутрішньовідомчого доопрацювання. Головним розробником законопроекту було визначено Народний комісаріат внутрішніх справ УРСР [466].

4 серпня 1924 р. проект Адміністративного кодексу УРСР вперше було внесено на розгляд РНК УРСР. Після обговорення було прийнято рішення, що останній може бути розісланий у губернські та окружні адміністративні органи, зацікавленим наркоматам та відомствам для обговорення та надання зауважень. Наприкінці 1924 року проект Адміністративного кодексу УРСР був внесений у Комісію з розгляду законодавчих пропозицій ВУЦВК, яка майже два роки його доопрацьовувала.

У процесі роботи над проектом до комісії надійшла велика кількість питань та пропозицій щодо вдосконалення конкретних статей майбутнього закону. Для розгляду найбільш важливих та специфічних питань у ряді випадків створювалися підкомісії із спеціалістів; результати їх роботи розглядалися потім у Комісії законодавчих пропозицій ВУЦВК. 24 вересня 1926р. комісія прийняла рішення: «Запропонувати НКВС УРСР на протязі 10 днів підготувати кінцеву редакцію проекту кодексу і подати його на підпис голові Комісії». 22 листопада 1926р. проект Адміністративного кодексу був розглянутий у зазначеній Комісії [408], в результаті роботи якої до проекту було внесено близько 100 поправок та уточнень до 94 статей.

Після цього проект Адміністративного кодексу УРСР був також обговорений на засіданні державно-адміністративної секції Харківського юридичного товариства [1, с. 173].

Остаточно підготовлений проект Адміністративного кодексу УРСР був внесений у ВУЦВК, який своєю постановою від 12 жовтня 1927р. затвердив його як Кодекс та ввів у дію на усій території України з 1 лютого 1928р [273].

Розробники Адміністративного кодексу УРСР керувалися такими принципами: 1) запровадження революційної законності з метою зміцнення диктатури пролетаріату; 2) надання вольностей трудящим і ущемлення буржуазії; 3) визначення заходів примусу, які є не метою, а засобом і мають тенденції переходу до заходів переконання населення у необхідності добровільного виконання адміністративних приписів; 4)застосування заходів примусу при активному залученні до цього організацій трудящих (профспілки, парторганізації); 5)доведення до відома громадськості даних про заходи примусу; 6)підзвітність адміністративних органів організаціям трудящих; 7)узгодження адміністративної діяльності з інтересами національних меншин, врахування культурних та побутових особливостей місцевого населення; 8)визнання права на оскарження адміністративних розпоряджень за кожною організацією та приватною особою, а не лише за потерпілим; 9)скасування обов’язку отримувати попередній дозвіл на збори організацій трудящих; 10)явочний порядок утворення громадських організацій; 11)спрощення порядку видачі посвідчень про особу міліцією чи сільськими радами з визнанням необов’язковості їх отримання; 12)спрощення порядку реєстрації товариств та спілок селян: у сільраді або райвиконкомі, без опублікування; 13)заміна терміна «адміністративне стягнення» терміном «адміністративний вплив» і зменшення розмірів адміністративного впливу: із 300 карбованців штрафу і трьох місяців арешту до 100 карбованців і двох тижнів примусових робіт, з введенням громадської догани; 14)прискорення процедури оскарження, перегляду і скасування накладеного заходу адміністративного впливу і введення коротшого терміну (два місяці) на його виконання; 15)узгодження заходу адміністративного впливу з майновим становищем винного з правом його зміни в бік зменшення та ін [18, с. 158].

Викладене дозволяє стверджувати, що Адміністративний кодекс УРСР 1927 р. був наповнений певними демократичними принципами організації державного управління, які у своїй більшості знайшли закріплення у нормативних актах сучасної Української держави, наприклад, Конституції України, Кодексу України про адміністративні правопорушення [194]. До таких принципів можна віднести: принцип законності державного управління; принцип участі громадян у державному управлінні, принцип гласності управлінської діяльності, у тому числі і діяльності, пов’язаної з реалізацією адміністративної відповідальності; принцип поєднання переконання та примусу як методів державного управління. Наявність останніх у зазначеному Кодексі багато у чому пояснювалася тим фактом, що кодифікація адміністративного права здійснювалася у часи НЕПу, коли наука адміністративного права могла ще здійснювати свій поступовий еволюційний розвиток у відносно вільній формі, позбавленій тотального контролю з боку керівництва країни.

Аналізуючи зміст самого Адміністративного кодексу УРСР [20], необхідно відмітити, що хоча він і не містив у собі усіх норм адміністративного права, проте був досить значущим джерелом адміністративного права, оскільки об’єднав у собі значну кількість норм, що визначали форми адміністративної діяльності, примусові повноваження НКВС УРСР; НКВС Автономної Молдавської Радянської Соціалістичної Республіки; адміністративних відділів окружних виконавчих комітетів і адміністративно-міліцейських відділень районних виконавчих комітетів; органів міліції та кримінального розшуку; міських рад, селищних рад, сільських рад, їх президій та сільських виконавців. Крім цього кодекс містив норми, що визначали заходи, спрямовані на охорону революційного порядку, регулювали порядок здійснення адміністративного нагляду у галузі промисловості та торгівлі, встановлювали порядок оскарження незаконних дій адміністрації. Подібне поєднання у одному акті численних нормативних приписів, які були видані в УРСР протягом 1919–1926 р., отримало позитивні відгуки на сторінках юридичної літератури того часу [408].

Отже, з викладеного стає зрозумілим, що Адміністративний кодекс містив у собі норми загального характеру, які могли бути застосовані у будь-якій сфері державного управління органами НКВС та місцевими органами влади. Зрозуміло, що, не дивлячись на такий досить широкий характер Адміністративного кодексу, останній не міг повною мірою задовольнити усі потреби державного управління, організувати його здійснення у всіх галузях. На усунення подібних прогалин була спрямована дія інших кодифікованих нормативних актів, які крім іншого містили у собі і норми адміністративного права. До таких актів можна віднести, наприклад, Земельний кодекс, Ветеринарний кодекс, Кодекс законів про народну освіту УРСР тощо.

Повертаючись до Адміністративного кодексу, відзначимо, що більш менш повно він діяв до кінця 30-х рр. Офіційно він не був скасований, проте у наступних роках його перестали застосовувати, оскільки більшість його статей застаріла, інша їх частина була скасована, а деякі з них перестали мати принципове значення для регулювання діяльності місцевих органів державної влади та управління [463].

Подібний стан речей викликав потребу у створенні нового кодифікованого акта, спроби розробки якого мали місце у 40-х роках минулого століття. Так, у 1948 р. за дорученням уряду УРСР Міністерством юстиції та Міністерством внутрішніх справ був підготовлений проект нового Адміністративного кодексу, який зберігав систему Кодексу 1927 р. з доповненням розділами, що регулювали відносини у діяльності міліції щодо здійснення паспортного режиму, правил дозвільної системи, порядку обліку транспортних засобів. Однак цей проект, як наголошувалося в літературі [18, с. 163], не відповідав новим вимогам і не був прийнятий. На нашу думку, це було пов’язано у першу чергу з тим, що на той час були відсутні ґрунтовні наукові розробки, предметом яких були б питання кодифікації адміністративного права. Отже, розробники проекту не мали у своєму арсеналі оновлених та обґрунтованих відповідно до реалій кінця 40-років систем Адміністративного кодексу, що і зробило підготовлений ними проект непридатним до життя.

Наступний етап науково-практичних пошуків у сфері кодифікації адміністративного права як в РРФСР, так і в УРСР розпочався майже через десять років, після рішень лютневого Пленуму ЦК КПРС (1957р.), VI і VII сесій Верховної Ради СРСР, якими крім іншого була визначена необхідність підготовки основ законодавства, передбачених Конституцією СРСР, і підготовку нових кодексів союзних республік [463]. При цьому зазначимо, що на відміну від попередньої спроби кодифікації адміністративного законодавства, на цей раз першими роботу розпочали не практичні працівники, а науковці, які розробили протягом наступних років чимало проектів кодифікованих нормативних актів. Подібна активність у роботі над створенням кодексу пояснювалася бажанням вчених вирішити такі важливі методологічні та практичні завдання:

  • більш чітко визначити предмет адміністративно-правового регулювання;
  • привести діючі адміністративно-правові норми у повну відповідність до Конституції СРСР, конституцій союзних та автономних республік, зокрема, усунути застарілі, але не скасовані норми адміністративного права;
  • усунути норми, які дублюють одна одну та суперечать одна одній;
  • забезпечити єдність правового регулювання основних управлінських відносин у всіх радянських республіках і разом із тим повніше врахувати національні особливості у адміністративно-правовому регулюванні;
  • встановити нові норми адміністративного права, які мають відобразити і закріпити нові суспільні відносини, які виникли у сфері виконавчої та розпорядчої діяльності Радянської держави;
  • забезпечити єдність термінології, зберігши її загальнодоступність;
  • згрупувати норми адміністративного права за такою системою, яка була б науково обґрунтованою та зручною для практичного застосування [325; 324; 227, с. 2; 346].

Однак єдність у визначенні завдань кодифікації не означала єдності шляхів їх досягнення. Аналіз наукових праць, які побачили світ після 1957 року, свідчить, що вчені по-різному визначали призначення майбутнього адміністративного кодексу, а звідси і обсяг кодифікаційних робіт, співвідношення кодифікації матеріальних та процесуальних норм адміністративного права, а також його зміст (систему). В цілому можна виділити кілька основних теорій кодифікації адміністративного права.

Однією із перших побачила світ пропозиція підійти до кодифікації адміністративного права, виходячи із цілісного розуміння його предмета та системи. Тобто адміністративний кодекс, на думку вчених, мав містити у собі переважну більшість норм адміністративного права. Так, наприклад, Г.І.Петров з цього приводу зазначав: «Можна і необхідно кодифікувати лише основну масу адміністративно-правових норм. Для цього слід піддати кодифікації чинні норми адміністративного права, встановлені органами державної влади Союзу РСР та союзних республік... Норми, встановлені галузевими центральними органами державного управління, вводити у рамки кодифікації, як правило, не слід, оскільки вони не мають суттєвого значення для управління. Виняток можуть становити лише окремі встановлені ними найбільш важливі норми» [324].

Подібний погляд поділяли також і інші вчені, наголошуючи на тому, що кодифікувати необхідно адміністративно-правові норми, які мають визначальне значення для виконавчо-розпорядчої діяльності. До категорії таких норм, на їх думку, належали ті, які були видані центральними органами державної влади та управління. Норми ж, встановлені центральними органами автономних республік та місцевими органами державної влади країв, областей, автономних областей, округів, районів, міст, сіл та селищ, а також норми, які носять тимчасовий характер, кодифікації не підлягали [280; 227, с. 3; 228].

Однак, у позиціях зазначених вчених спостерігалося і певне непорозуміння, яке стосувалося включення або невключення до Адміністративного кодексу тих адміністративно-правових норм, які вже містились у інших кодифікованих нормативних актах. На думку Г.І.Петрова, подібні норми, з огляду на їх особливе спеціальне призначення і специфіку сфери дії, необхідно було залишити поза загальною кодифікацією адміністративного права, погодившись із їх самостійним існуванням у межах Кодексу торговельного мореплавства, Повітряного кодексу СРСР тощо [324]. М.Нашиванко та О.Коренєв категорично з цим не погоджувалися, наголошуючи на неприпустимості існування подібних кодексів і пропонуючи у зв’язку з цим розмістити адміністративно-правові норми, що містилися в них, у адміністративному кодексі, а решту перенести до відповідних статутів [280].

Як показала надалі практика законодавчої роботи, більш виваженою та обґрунтованою щодо цього питання була позиція Г.І.Петрова, оскільки особливість та специфіка управлінської діяльності у певних сферах, справді, вимагає наявності окремих комплексних нормативних актів, таких як Митний кодекс, Земельний кодекс тощо.

Підсумком зазначених дискусій стала розроблена вченими і запропонована широкій громадськості схема Закону СРСР про Основи адміністративного законодавства та адміністративних кодексів союзних республік, яка була побудована відповідно до прийнятої на ті часи системи науки адміністративного права, заснованій на системі радянського адміністративного законодавства. Це і обумовило, на нашу думку, той факт, що у змісті цих Основ виділялося дві частини – Загальна та Особлива, кожна з яких містила певний набір адміністративно-правових інститутів та підінститутів.

Загальна частина складалася з таких розділів: 1.Загальні положення; 2.Принципи радянського державного управління; 3.Адміністративна правосуб’єктність; 4.Органи радянського державного управління; 5.Радянська державна служба; 6.Заходи переконання та заохочення у радянському державному управлінні; 7.Заходи адміністративного впливу; 8.Забезпечення законності у радянському державному управлінні [227, с. 7]. Крім цього деякі автори, які загалом поділяли зазначений погляд на зміст Загальної частини, наполягали на включенні до неї також інститутів, які б об’єднували норми, що визначають правовий статус громадських організацій та особливості їх участі у державному управлінні [326]. Так, Г.Александренко з цього приводу писав, що у новому Адміністративному кодексі необхідно показати роль громадських організацій в галузі управління, треба перш за все охарактеризувати їх державні функції, завдання на даний період, принципи, на яких вони будуються і, нарешті, сказати про їх стосунки з органами державного управління [21].

Що ж стосується Особливої частини, то, на думку О.П.Коренєва, при її конструюванні необхідно було виходити з групування норм адміністративного права залежно від об’єктів управління. У результаті автор у змісті згаданої частини Основ та адміністративних кодексів виділяв три розділи: 1.Управління господарством; 2.Управління соціально-культурним будівництвом; 3.Управління у галузі адміністративно-політичній [227, с. 10]. Правда, О.П.Коренєв через вісім років дещо змінив свою позицію щодо змісту Особливої частини Адміністративного кодексу, наполягаючи на тому, що норми, які він відносив раніше до змісту останньої, необхідно кодифікувати в окремих нормативних актах. «Адміністративне законодавство, яке регулює суспільні відносини в окремих галузях управління, і яке належить до спільної компетенції Союзу РСР та союзних республік, доцільно кодифікувати у формі Основ законодавства Союзу РСР та союзних республік і відповідних республіканських статутах та положеннях, які б видавалися для розвитку Основ» [226, с. 80-81].

Викладені вище думки вчених стосувалися кодифікації матеріальних норм адміністративного права, однак, поряд із цим зазначені автори висловлювалися і щодо кодифікації адміністративно-процесуальних норм. У цьому плані їх позиція була однаковою. Усі вони наполягали на необхідності окремої кодифікації матеріальних та процесуальних норм. «Мотиви роздільної кодифікації матеріальних та процесуальних норм радянського адміністративного права, – писав Г.І.Петров, – у своєму підґрунті не відрізняються від мотивів роздільної кодифікації матеріальних та процесуальних норм цивільного та кримінального права. Саме різниця між матеріальними і процесуальними нормами і тими суспільними відносинами, які вони регулюють, визначають необхідність кодифікації їх окремо» [326]. Поряд із цим актуальним було питання і про послідовність кодифікації матеріальних та процесуальних норм, де переважала думка, що кодифікація матеріальних встановлень має передувати роботі з кодифікації адміністративно-процесуальних норм [226, с. 70-71]. У її обґрунтуванні лежав висновок про вторинний, підпорядкований характер процесуальних норм нормам матеріальним, зміст та напрямки кодифікації яких і мають визначати кодифікацію процесуальних норм, з чим, в цілому, можна погодитися. «Якщо невідомо, як буде розвиватися відповідний матеріально-правовий інститут, яким прийомам кодифікаційної обробки будуть піддані правові норми, що його утворюють, то як можна кодифікувати його процесуальні форми, які, взагалі кажучи, можуть бути абсолютно непотрібні» [444].

І знову ж на цьому взаєморозуміння між вченими закінчилося, оскільки виникло питання про зміст адміністративно-процесуальних кодексів, яке, в свою чергу, не можливо було вирішити без з’ясування сутності та меж поняття «адміністративний процес». Щодо зазначеного терміна у юридичній літературі тих часів було висловлено кілька поглядів, які зводилися в цілому до широкого або вузького його розуміння.

Представником широких поглядів на адміністративний процес був Г.І.Петров, який вважав, що останній об’єднує у собі усю діяльність органів державного управління, спрямовану на розгляд індивідуальних справ. У зв’язку з цим він не погоджувався з О.Є.Луньовим, який обмежував адміністративний процес лише провадженням у справах про адміністративні правопорушення, наголошуючи на тому, що подібне тлумачення є намаганням автора замінити ціле частиною. Подібні висновки привели Г.І.Петрова до створення широкої і, як наслідок, неконкретизованої схеми Основ адміністративно-процесуального законодавства, на прикладі яких вже мали бути розроблені республіканські адміністративно-процесуальні кодекси. Зазначені Основи вчений розділив на Загальну та Особливу частини. Перша з них, на його думку, мала містити у собі загальні положення; принципи радянського адміністративного процесу; норми, які визначали порядок: порушення справи; підготовки рішення; прийняття рішення; оскарження рішення; перегляду рішення; виконання рішення. Особлива ж частина мала стосуватися адміністративного процесу в окремих галузях та щодо окремих питань управління [326].

Відзначимо, що подібне розуміння змісту адміністративно-процесуальних кодифікованих актів було підтримано пізніше такими вченими як В.Д.Сорокін [390, с. 228-236] та В.Лорія [250, с. 101-102], які, в свою чергу, дещо удосконалили представлену вище схему, додавши до неї чимало нових і значущих структурних елементів, таких, наприклад, як суб’єкти адміністративного процесу, стадії адміністративного процесу, способи забезпечення законності рішень, прийнятих у межах адміністративного процесу. Це що стосується Загальної частини. Що ж до Особливої частини, то у її межах зазначені автори вже чітко сформулювали назви окремих проваджень, які і складали, на їх думку, зміст останньої. Так, наприклад, В.Лорія до таких проваджень відносив: провадження за пропозиціями та заявами громадян та зверненням радянських установ; провадження за скаргами у сфері управління; провадження у справах про спори у сфері управління; провадження з формування особового складу апарату управління; провадження у справах про заохочення у сфері управління; провадження у справах про застосування примусових заходів у сфері управління – адміністративних та дисциплінарних стягнень, заходів матеріальної відповідальності, заходів забезпечення та припинення у сфері управління [250, с. 102].

Цікавим є те, що В.Лорія, що дуже нагадує позицію деяких сучасних авторів [16, с. 22], залишив за межами адміністративно-процесуального кодексу провадження із прийняття нормативних актів управління, оскільки останнє, на його думку, взагалі не належало до адміністративного процесу. «Крім того, – зазначав автор, – деякі питання цього виду провадження повністю копіюються із питань винесення та виконання постанови в адміністративній справі у розділі про правила провадження в адміністративних справах загальної частини кодексу, а контроль за законністю нормативних актів нічого спільного не має з контролем у адміністративному процесі» [250, с. 100].

У той же час необхідно наголосити на тому, що зазначені погляди на зміст адміністративно-процесуального кодексу не отримали повної підтримки у О.П.Коренєва [227, с. 11-13] та Б.Б.Хангельдиєва [445, с. 11], які у його змісті виділяли лише провадження із притягнення осіб до адміністративної відповідальності та провадження з розгляду скарг громадян, що пояснювалося, на думку останнього з них, інтересами подальшого зміцнення соціалістичної законності, охороною суб’єктивних прав громадян, які притягаються до адміністративної відповідальності і які звертаються із заявами та скаргами до адміністративних органів [444]. О.П.Коренєв наполягав на тому, що до змісту зазначеного кодексу має бути включено також і провадження з прийняття нормативних актів управління [227, с. 12].

Отже, як видно з викладеного, єдності думок у питанні кодифікації процесуальної частини адміністративного права не спостерігалося навіть серед тих науковців, які висловлювали більш-менш схожі погляди на кодифікацію його матеріальної частини.

Продовжуючи мову про кодифікацію адміністративного права, точніше про науково-теоретичне обґрунтування зазначеного виду діяльності, вважаємо за необхідне зупинитися також і на аналізі поглядів видатного українського адміністративіста І.М.Пахомова, висловлених ним з цього приводу. На думку вченого, яку, до речі, критикували його сучасники [444], кодифікації необхідно було піддати далеко не усі норми адміністративного права, а лише ті з них, які визначали права і обов’язки громадян у сфері управлінської діяльності виконавчих та розпорядчих органів державної влади. У даному випадку мова йшла про такі норми: що визначали права громадян на захист їх законних прав та інтересів, на оскарження незаконних дій службових осіб; що встановлювали обов’язки громадян виконувати законні вимоги органів державного управління у різних галузях управлінської діяльності та відповідальність громадян і службових осіб за невиконання цих вимог; що визначали правові форми діяльності апарату управління і форми залучення трудящих до державного управління. Крім перерахованих матеріальних норм, І.М.Пахомов відстоював ідею включення в Адміністративний кодекс також і процесуальних норм, які визначали порядок притягнення громадян до адміністративної відповідальності. Принагідно відмітимо, що подібну точку зору поділяли також деякі інші українські вчені, наприклад, О.М.Якуба [464].

Що ж стосується інших норм адміністративного права, які визначали порядок утворення та ліквідації органів державного управління, їх повноваження та відповідальність, то вчений доводив, що вони вже систематизовані у Конституції СРСР та конституціях союзних і автономних республік, численних положеннях та статутах.

Подібний підхід до кодифікації адміністративного права яскраво свідчив про намагання І.М.Пахомова відстояти ідею створення такого кодексу, який би заклав широку правову основу для взаємовідносин громадян із державними органами, забезпечив би порядок і атмосферу впевненості останніх в своїх правах і обов’язках, у тому числі шляхом запровадження надійних способів захисту та відновлення порушених прав.

У результаті вчений запропонував власну концепцію Адміністративного кодексу, яка складалася з таких розділів: 1.Загальні положення; 2.Основні демократичні принципи виконавчої і розпорядчої діяльності органів державного управління; 3.Суб’єкти адміністративного відношення; 4.Державна служба; 5.Акти державного управління; 6.Адміністративне правопорушення; 7.Заходи адміністративного впливу; 8.Органи, повноважні застосовувати заходи адміністративного впливу; 9.Основні загальнообов’язкові правила у галузях державного управління і відповідальність за їх недодержання; 10.Адміністративне провадження; 11.Судовий контроль за законністю актів державного управління; 12.Нагляд прокуратури за законністю у державному управлінні [316].

Крім викладених вище теорій, предметом яких були питання кодифікації адміністративного права, необхідно зупинитися також і на інших, які складають на сьогодні історичний скарб науки адміністративного права. Мова йде про так звану теорію часткової кодифікації адміністративного права за його інститутами. Зазначена теорія була своєрідним компромісом щодо викладених вище поглядів на кодифікацію адміністративного права. Її розробники виходили з того, що кодифікувати усю сукупність норм адміністративного права у повному обсязі в одному нормативному акті ніколи не вдасться, оскільки адміністративне право регулює занадто широке коло суспільних відносин у всіх галузях і сферах державного управління і зібрати усі норми у єдиний нормативний акт абсолютно неможливо [361, с. 42-43].

Одним із перших, хто, на нашу думку, стояв на подібних позиціях, був А.І.Єлістратов, який ще у 1923р., визначаючи необхідність кодифікації правового матеріалу, що регулює управління у всіх його галузях та усіх сторонах громадського життя, висловлювався за видання кодексів за галузями управління та «Зібрання кодексів радянського управління» [145].

За складання кодексів за галузями управління пізніше висловлювався П.І.Стучка. Він пропонував створити ряд кодексів принципово-правових норм та відомчих кодексів (зокрема, Кодекс господарсько-адміністративного права, Кодекс прав та обов’язків громадян) [405].

Майже подібна думка потім була сформульована І.Анановим, який писав, що кодифікація адміністративного права має здійснюватися за кожною галуззю управління окремо і що її результатом стане або кодекс, або статут (якщо охоплюється не уся галузь, а тільки її частина). Таким чином, І.Ананов виступав за створення у кожній галузі управління свого кодексу. У той же час він визнавав важливість кодифікації норм про загальні засади і принципи радянського державного управління. Вони, на його думку, мали бути систематизовані в окремому Адміністративному кодексі, який мав бути документом союзного значення [25].

Пізніше автором подібної точки зору став Є.М.Тагунов, який, поділяючи думки Г.І.Петрова про необхідність створення Основ адміністративного законодавства та адміністративних кодексів, у той же час пропонував не чекати на них, а розпочинати систематизацію, приведення у струнку систему адміністративно-правових норм, що входять до окремих інститутів радянського адміністративного права, негайно, шляхом проведення часткової його кодифікації. У процесі подібної роботи, на його думку, могли б бути вироблені окремі Положення тощо, які пізніше можна було б включити або як самостійні глави до Адміністративного кодексу, або як самостійні розділи у відповідні глави останнього [410].

Поділяв і підтримував ідею часткової кодифікації адміністративного права також і О.Є.Луньов, який з цього приводу, зокрема, писав, що виходячи із рівня теоретичної розробки окремих проблем адміністративного права та враховуючи складність систематизації численних чинних адміністративно-правових актів, на той час доцільно було б здійснити систематизацію та кодифікацію адміністративного права за окремими галузями державного управління і за групами однорідних адміністративно-правових інститутів. Наслідком цього, на його думку, мала б стати підготовка проектів нових та оновлених кодексів – митного, повітряного, земельного, торговельного мореплавства тощо [255].

Пізніше ідея часткової кодифікації норм адміністративного права була підтримана також і Л.В.Ковалем, який обґрунтовував її наявністю у змісті зазначеної галузі права двох відносно самостійних груп правових норм – регулятивних та охоронних, кожна з яких, на його думку, мала бути систематизована в самостійному кодифікованому акті [190].

Результатом роботи прихильників теорії часткової кодифікації адміністративного права ставали пропозиції створити декілька зведених нормативних актів, кожний з яких містив би у собі певну частину норм адміністративного права. Зокрема, найбільш часто висловлювалися побажання створити окремо Адміністративний кодекс, Адміністративно-процесуальний кодекс та Кодекс про адміністративну відповідальність [346].

Аналізуючи результати подальших наукових досліджень у зазначеній сфері, відзначимо, що починаючи із середини 60-х років найбільшу кількість прихильників почала отримувати думка про необхідність першочергової кодифікації норм про адміністративну відповідальність. Згодом зазначена наукова позиція була підкріплена офіційним визнанням. Мова йде про доручення, яке було надано у 1965 р. Комісією законодавчих пропозицій Ради Союзу та Ради Національностей Верховної Ради СРСР Всесоюзному науково-дослідному інституту радянського законодавства, зміст якого полягав у необхідності розробки проекту Основ законодавства Союзу РСР та союзних республік про адміністративну відповідальність [361, с. 69]. Отже, на нашу думку, саме 1965 р. можна вважати роком, з якого розпочалася офіційна науково-практична робота, спрямована на кодифікацію інституту адміністративної відповідальності. Цікаво також і те, що відтоді усі інші теорії щодо кодифікації адміністративного права, про які ми вели мову вище, поступово стали відходити на другий план і втрачати свою актуальність. Подібний висновок можна зробити, виходячи з аналізу наукової літератури, яка видавалася в СРСР та УРСР з кінця 60-х рр. Тут вже важко знайти статті чи підручники, у яких би кодифікація адміністративного права не зводилася до систематизації норм про адміністративну відповідальність.

Переходячи до більш детального дослідження останньої наукової течії у сфері кодифікації адміністративного права, визначимо ті основні наукові висновки та пропозиції, що були зроблені вченими-адміністративістами з цього приводу. Перш за все зазначимо, що одними з перших, хто почав висловлюватися за подібний напрямок кодифікаційних робіт, були О.М.Якуба та Р.С.Павловський, які одноголосно пропонували до нового Адміністративного кодексу УРСР включити лише ті загальнообов’язкові норми, що регулювали виконавчу та розпорядчу діяльність державних органів і невиконання чи порушення яких тягло за собою відповідальність у адміністративному порядку [463; 310]. Реалізація зазначеної пропозиції передбачала необхідність розробки чималої кількості важливих теоретико-методологічних питань, за вирішення яких взялися як зазначені автори, так і їх численні послідовники.

По-перше, було запропоновано для обговорення та наступного офіційного закріплення визначення терміна «адміністративне правопорушення (проступок)» [255; 236], під яким, наприклад, Р.С.Павловський пропонував розуміти винне діяння чи бездіяння, яке порушує адміністративно-правову норму (тобто одне з правил особливої частини кодексу або рішення місцевої Ради, яке передбачає адміністративну відповідальність) і за ступенем своєї громадської небезпеки не є злочином [310].

По-друге, обґрунтовувалася необхідність об’єднати у Адміністративному кодексі усі чинні союзні та республіканські норми про відповідальність за порушення загальнообов’язкових правил у всіх галузях державного управління [468].

По-третє, у зв’язку із розробкою зведеного нормативного ата про адміністративну відповідальність вчені наполягали на необхідності скасування або суттєвого обмеження повноважень місцевих Рад та їх виконкомів, пов’язаних із видачею останніми загальнообов’язкових рішень і встановленням за їх невиконання (порушення) адміністративної відповідальності [69; 402]. «Оскільки кодекс в одному з розділів передбачить відповідальність за конкретні види адміністративних проступків, відпаде необхідність у тому, щоб адміністративну відповідальність встановлювали місцеві органи. Було б непослідовно, якби адміністративну відповідальність за правопорушення встановлювали і Адміністративний кодекс, і місцеві ради та їх виконкоми» [419].

По-четверте, у майбутньому законодавчому акті про адміністративну відповідальність пропонувалося закріпити правило, що адміністративні стягнення не можуть бути застосовані до порушників, які не досягли 16-річного віку [310].

По-п’яте, актуальною і такою, що потребує свого вирішення, була визнана проблема звуження кількості органів (посадових осіб), уповноважених притягати винних осіб до адміністративної відповідальності [347; 255].

По-шосте, висловлювалися пропозиції у майбутньому законодавчому акті особливу увагу приділити правам та обов’язкам учасників провадження у справах про адміністративні правопорушення на усіх його етапах. Зокрема, на думку вчених, потрібно було надати правопорушнику право вносити у протокол пояснення та зауваження, знайомитися із усіма матеріалами справи, клопотатися про проведення додаткової перевірки, оскаржувати дії органу або посадової особи, які порушили справу, у тому числі і до суду [236].

По-сьоме, як зазначалося у літературі, вимагало свого вирішення і питання запровадження єдиного переліку адміністративних стягнень та інших заходів адміністративного примусу, які могли бути застосовані під час провадження в справах про адміністративні правопорушення [347; 236].

Як бачимо з викладеного, вчені у своїй переважній більшості схилялися до єдиної думки, що майбутній Кодекс про адміністративну відповідальність має бути за своїм характером комплексним нормативним актом, який би об’єднав у собі як матеріальні, так і процесуальні норми про адміністративну відповідальність. Згодом зазначена точка зору отримала своє об’єктивне вираження у прийнятих у 1980 р. Основах законодавства СРСР та союзних республік про адміністративні правопорушення [309], на підставі яких пізніше був розроблений, зокрема, Кодекс УРСР про адміністративні правопорушення [194].

Зазначені нормативні акти стали своєрідним підсумком тривалої науково-практичної роботи великої кількості вчених-адміністративістів та практичних працівників, оскільки об’єднали у собі багато положень і висновків, які були зроблені останніми протягом попередніх років, зокрема, і ті, про які вище йшла мова. Не вдаючись до детального аналізу зазначених нормативних актів, оскільки, з одного боку, їх зміст вже досить добре досліджений, а з іншого – про їх положення мова буде йти в одному з наступних підрозділів, зауважимо лише, що зміст Основ та Кодексу свідчить про те, що законодавець все ж надав перевагу частковій кодифікації адміністративного права. При цьому варто відзначити, що систематизованими виявилися, по суті, тільки ті норми, які містилися у Адміністративному кодексі УРСР 1927 року. Різниця полягала лише у тому, що в Основах та Кодексі 1984 р., на відміну від їх попередника, були зібрані виключно ті адміністративно-правові норми, які пов’язувалися із інститутом адміністративної відповідальності. Подібний крок, підкріплений внесенням змін до інших нормативних актів, що стосувалися зазначеного інституту, сприяв відносній стабільності названих нормативних актів та їх універсалізму.

Прийняття та введення у дію Кодексу УРСР про адміністративні правопорушення та подібних кодексів у інших союзних республіках було сприйнято науковцями, на нашу думку, як подія, яка дозволяє дещо відійти від подальшого обговорення проблем кодифікації адміністративного права. Аналіз наукової літератури, виданої після 1984 р., свідчить, що вчені зосередили свою увагу вже не на розробці та обґрунтуванні необхідності прийняття інших кодифікованих актів, а на висловленні пропозицій, спрямованих на удосконалення змісту чинних кодексів про адміністративні правопорушення. У зв’язку з цим ми робимо висновок, що на цьому етапі наукові пошуки у сфері кодифікації адміністративного права в СРСР та УРСР були фактично призупинені.

Проведений історичний екскурс у питання кодифікації адміністративного права дозволяє зробити деякі важливі методологічні та практичні висновки.

По-перше, необхідно ще раз наголосити на тому, що теорія кодифікації адміністративного права виникла і була надалі розвинута і необхідно обґрунтована радянськими вченими-адміністративістами, тобто тими, наукова діяльність яких розпочалася на початку 20-х рр. ХХ ст. По-друге, проведення кодифікаційної роботи сприяло не тільки систематизації радянського адміністративного законодавства, але і виділенню адміністративного права у самостійну галузь права та його відмежуванню від інших галузей права; по-третє, наслідком такої роботи стало більш-менш чітке визначення предмета адміністративного права і, як наслідок, і його методу, що було надалі покладено в основу наукових досліджень вчених-адміністративістів наступних поколінь; по-четверте, видання Адміністративного кодексу – першого кодифікованого адміністративного акта – та наступні намагання створити подібні кодекси спрямовувалися на приведення управлінської діяльності до одного знаменника, який би виключав наявність різних підходів до визначення правового статусу суб’єктів державного управління, форм та методів їх діяльності, особливостей взаємодії останніх із підвладними суб’єктами; по-п’яте, кодифікація адміністративного законодавства мала на меті переведення взаємовідносин громадян та органів управління у площину нормативного регулювання, з встановленням чіткого переліку гарантій, спрямованих на охорону та непорушність адміністративно-правових прав, свобод та законних інтересів фізичних осіб; по-шосте, вагоме місце у кодифікованих нормативних актах відводилося встановленню загальних процедур діяльності суб’єктів управління, тобто поряд з матеріальними нормами запроваджувалися також і процесуальні, спрямовані на підвищення ефективності, оперативності державного управління.

Однак, не дивлячись на наявність подібних позитивних моментів, кодифікацію адміністративного законодавства не можна визнати повністю вдалою, оскільки у її підґрунтя не було закладено науково обґрунтовані та апробовані практикою критерії та принципи, яких, до речі, у 20-х рр. ХХ ст. ще і не могло існувати, через молодість адміністративного права як галузі науки та законодавства. Необхідно також відзначити і той факт, що однією із причин, яка перешкодила створенню зазначених вище кодексів, була неготовність політичного керівництва країни до проведення подібної систематизації норм адміністративного права. Певно, суб’єктам управління було набагато зручніше керувати країною за відсутності чітко сформульованих правил та обмежень для їх діяльності. У них не було жодного бажання давати у руки населенню інструмент контролю за своєю діяльністю.

Проте, на сьогодні питання кодифікації адміністративного законодавства все ще залишається надзвичайно актуальним, що підтверджується, зокрема, схваленою Указом Президента України від 22 липня 1998 р. №810 Концепцією адміністративної реформи в Україні [221]. Зокрема, у згаданому документі наголошується на тому, що ключове місце у правовому забезпеченні адміністративної реформи посідає адміністративне право, норми якого мають бути спрямовані на встановлення і регламентацію таких взаємовідносин громадян, у яких кожній людині має бути гарантовано реальне додержання і охорона у сфері виконавчої влади належних їй прав і свобод, а також ефективний захист цих прав і свобод у випадках їх порушення.

Вирішення подібних завдань, на думку розробників Концепції, крім іншого, передбачає і проведення кодифікації адміністративного законодавства. У цьому плані пропонувалося розпочати роботу з розробки окремих кодифікованих нормативних актів, які б могли у майбутньому увійти до складу узагальнюючого Адміністративного кодексу України у вигляді відповідних томів або книг.

Подібний, проголошений офіційною владою, заклик до активізації роботи з кодифікації адміністративного права, як це було і у попередні роки, призвів до активізації наукових досліджень у цій сфері. Поступово почали з’являтися наукові статті [396; 211; 446], окремі розділи підручників [18, с. 150-155] та монографій [81, с. 70-71; 17, с. 44-46], автори яких висловлювали свою підтримку ідеї подальшої кодифікації зазначеної галузі права.

Аналіз висловлених пропозицій із цього приводу свідчить, що у науковій літературі переважає думка про необхідність проведення саме часткової кодифікації адміністративного права, оскільки усі чітко усвідомлюють той факт, що створити єдиний всеохоплюючий за своїм змістом Адміністративний кодекс неможливо та і недоцільно з огляду насамперед на поліцентричність нормативної структури і високу рухомість окремих інститутів адміністративного права. У зв’язку з цим вихід у даній ситуації вбачається у поетапній кодифікації окремих підгалузей, інститутів адміністративного права. А якщо так, то, як слушно наголошується у літературі, поняття так званого «Адміністративного кодексу» може використовуватись лише в інкорпоративному значенні. Тобто в значенні, яке наближається до розуміння Зводу адміністративного законодавства або своєрідного «Кодексу кодексів» [81, с. 70-71], до змісту якого можуть увійти: Адміністративно-процедурний кодекс, Кодекс України про адміністративні проступки, Кодекс державної служби. Що ж стосується Кодексу України про адміністративне судочинство (попередня назва Адміністративно-процесуальний кодекс), який теж на думку розробників Концепції мав увійти до узагальнюючого Адміністративного кодексу, то ми вважаємо подібну позицію невиправданою, оскільки зазначеним кодексом започаткована нова, самостійна галузь українського права – адміністративно-процесуальне право.

Тільки такий напрямок кодифікації адміністративного права, на нашу думку, є перспективним і у той же час єдино можливим як для науки адміністративного права, так і для практики державного управління, на вдосконалення результативності якого і мають спрямовуватися норми зазначених кодифікованих актів.


РОЗДІЛ 2

СУБ’ЄКТИ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА: ЕВОЛЮЦІЯ ПРАВОВОГО СТАТУСУ ТА ЙОГО ДОСЛІДЖЕНЬ

2.1. Органи публічного управління та їх місце у вченні про суб’єктів адміністративного права

У першому розділі ми спробували навести ті основні чинники, які зумовили трансформацію поліцейського права в право адміністративне, що проявилося, перш за все, у розширенні та принциповій зміні предмета останнього. Відтепер (після 1905 р.) вчені почали досліджувати нові правові категорії, які раніше, з огляду на обмеженість предмета поліцейського права та його завдань, були недоступними вченим-поліцеїстам. Однією з таких категорій став також інститут суб’єктів адміністративного права, у межах якого автори зацікавилися особливостями адміністративно-правових статусів різних учасників адміністративно-правових відносин, зокрема, адміністративно-правовим статусом органів публічного управління.

Виникнення зазначеного напрямку наукового пошуку було тісно пов’язане з розпочатим у зазначені часи процесом поступового відмежування органів законодавчої влади від органів виконавчої влади, намаганням деяких державних діячів, вчених, широких кіл громадськості поставити державне управління у Російській імперії на міцний правовий фундамент, який і мав стати основою для діяльності передусім тих органів, які його здійснювали. Не вдаючись у дискусію щодо реального втілення у життя зазначених ідей, наголосимо на тому факті, що одне лише їх проголошення і формальна згода з ними правлячої влади стали поштовхом до зміни напрямків наукового-правових досліджень. Відтепер у правовій літературі все частіше почали з’являтися думки, що одним із головних завдань науки адміністративного права є аналіз правових норм, які визначають діяльність органів державного управління [167, c. 69]. Можна сказати навіть більше – окремі вчені взагалі зазначену частину науки адміністративного права вважали найважливішою [415, с. 1].

Отже, інакше кажучи, у адміністративно-правовій науці виникло нове завдання – провести чітке розмежування правового статусу тих державних органів, що належать до різних гілок влади, встановити особливості взаємовідносин органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування (органів публічного управління) з населенням, що могло бути зроблено, зрозуміло, тільки шляхом детального аналізу тих правових норм, які регулювали правовий статус зазначених суб’єктів, а також існуючої системи органів публічного управління.

Зазначене завдання було сприйняте вченими як прямий заклик до дій, що призвело до того, що майже у всіх підручниках із адміністративного права, які побачили світ після 1905 р., а також у періодичній літературі почали активно досліджувати правовий статус суб’єктів публічного управління – адміністративних установ [147, с. 107]; органів адміністрації [415, с. 1; 115, с. 107], органів виконавчої влади [366], адміністративно-поліцейських установ [53, с. 52], органів внутрішнього управління [168, с. 63]. Головним завданням даної роботи вчені бачили розробку такої системи суб’єктів публічного управління, таких правових засад їх діяльності, які б дозволили розглядати останніх повноцінними суб’єктами адміністративно-правових відносин, зв’язаних взаємними правами та обов’язками з громадянами. Однак, виконання такого завдання було суттєво ускладнено чинним на той час законодавством, аналіз якого свідчить, що влада не була готова, а головне – не бажала створювати такий режим для функціонування органів державної влади, за яким адміністративні установи підпорядковувалися б виключно закону та були відповідальними перед парламентом (у даному випадку мова йде про відповідальність уряду перед Державною думою). Проголошені Маніфестами 1905 р. основні права та свободи громадян, запровадження багатопартійності, створення законодавчого органу (Державної думи), що мав видавати закони та спостерігати за законністю дій влади, а як наслідок – і зміна завдань урядової діяльності, зміст якої відтепер мав зводитися до «здійснення основних елементів правового строю, встановлення таких установ та таких законодавчих норм, які б відповідали очікуванням більшості членів російського суспільства і давали б позитивну гарантію у невід’ємності дарованих благ громадянської свободи, запровадженню правового порядку» [336, с. 597], – все це, у переважній більшості, залишилося на папері, а якщо щось і було втілене у життя, то у дуже спотвореному вигляді.

У зв’язку з цим вченим-адміністративістам залишилося лише коментувати чинне законодавство та висловлювати свої побажання щодо його подальшого вдосконалення. Принагідно відзначимо, що більшість авторів обмежувалося лише першим напрямком, залишаючи поза увагою існуючі проблеми в організації та діяльності органів публічного управління.

Отже, переходячи безпосередньо до аналізу викладених на сторінках наукової літератури, яка побачила світ у період з 1905 до 1917 р., концепцій, що стосувалися місця органів публічного управління у системі суб’єктів адміністративного права (до речі, термін «суб’єкти адміністративного права» на той час ще не використовувався у юридичній науці), зазначимо, що більшість авторів була єдина у тому, що до цих суб’єктів необхідно відносити, у першу чергу, ті органи, які займалися управлінською діяльністю або управлінням.

Відповідно до чинного на той час законодавства, управління в Російській імперії розпадалося на два основі види – верховне та підпорядковане [115, с. 113]. Верховне управління здійснювалося безпосередньо монархом, який поряд із суттєвими повноваженнями у галузі законодавства [153, с. 260], володів також і значною владою у сфері державного управління, – у першу чергу дипломатичного та військового. Згідно з Основними Законами від 23 квітня 1906р., монарх був уповноважений на видання указів «для упорядкування та приведення у дію різних частин державного управління» (організаційні укази) та повелінь, «необхідних для виконання законів». Крім цього, він призначав та звільняв голову Ради міністрів, міністрів та головних керуючих окремими частинами, а також інших посадових осіб вищої категорії. Щодо службовців він встановлював «обмеження, які викликалися вимогами державної служби». Монарх жалував також титули, ордени та інші державні відзнаки; мав повноваження на запровадження військового або надзвичайного стану [148, с. 191].

Що ж стосується підпорядкованого управління, то воно здійснювалося вже відповідними урядовими установами, під якими розуміли посадових осіб або групу посадових осіб, покликаних здійснювати певні юридичні акти, переважно адміністративні, та виконувати матеріальні операції, які відповідали конкретним завданням державного управління [146, с. 90]. Різноплановість та надзвичайна широта сфери державного управління, з одного боку, та традиції поліцейської держави, яка вторгається у всі сфери життєдіяльності суспільства, – з іншого, все це обумовило існування надзвичайно складної системи адміністративних установ, що викликало логічне бажання вчених провести класифікацію останніх.

У зв’язку з цим у літературі можна зустріти чимало підходів до групування адміністративних установ. Так, наприклад, В.В.Івановський пропонував розрізняти останні залежно від ступеня їх влади, від предметів їх відання, від простору дії, від особливостей внутрішньої організації [168, с. 63]. М.М.Белявський писав про центральні та місцеві установи, проводячи групування останніх, таким чином, залежно від територіальних масштабів їх компетенції [54, с. 60]. Досить ґрунтовно до зазначеного питання підійшов А.І.Єлістратов, який у своїх працях навів сім підстав для класифікації адміністративних установ. На думку вченого, адміністративні установи необхідно було розрізняти залежно від їх складу (порядку комплектування), компетенції (ступеня влади), порядку діяльності (ієрархії), простору діяльності, предметів відання, особливостей компетенції, розподілу між посадовими особами їх службових завдань. Стисло охарактеризуємо деякі з названих класифікаційних видів адміністративних установ.

«За способом комплектування складу адміністративної установи розрізняються установи урядові та громадські. Урядова установа складається із посадових осіб за призначенням від уряду, склад же громадської установи утворюється через вибори між місцевого населення або між певної громадської групи. Через громадські установи найближчим чином здійснюється самоврядування» [147, с. 114]. Як бачимо, А.І.Єлістратов відніс до кола адміністративних установ, тобто органів, які здійснювали публічне управління, і органи місцевого самоврядування, які на той час існували у Російській імперії. Подібний висновок, на нашу думку, був зроблений, виходячи із схожості завдань урядових та громадських установ, ідентичності форм та методів їх діяльності.

Говорячи про наступну підставу для класифікації адміністративних установ, яка на той час знайшла чимало прихильників у наукових колах, А.І.Єлістратов зазначав, що поділ зазначених установ виходячи із ступеня їх влади пов’язується, передусім, із розрізненням верховного та підпорядкованого управління. Разом із тим автор висловлював принципову незгоду із зазначеним підходом, наголошуючи на тому, що він є відгомоном ідеології поліцейської держави, згідно з якою посадові особи черпали свої повноваження від влади монарха. «У конституційній державі, у міру того як відбувається зміцнення засад правового порядку, це уявлення поступається місцем тій точці зору, що повноваження посадових осіб, так само як і права приватних осіб, ґрунтуються, перш за все, на законі. Завдяки цьому різниця між верховним та підпорядкованим управлінням значною мірою втрачає під собою ґрунт» [147, с. 114].

Що ж стосується такої підстави для класифікації адміністративних установ як «простір діяльності», то у цьому випадку зазначені установи поділялися на центральні та місцеві. Відмінність між центральними та місцевими установами, як, до речі, і сьогодні, полягала на думку вченого у тому, що центральні установи поширювали свою діяльність на усю державну територію; місцеві – діяли у межах певної адміністративно-територіальної одиниці.

Із розмовою про центральні та місцеві установи було тісно пов’язане також і інше питання, яке часто ставало предметом обговорення на сторінках юридичних видань. Мова у даному випадку йшла про централізацію та децентралізацію влади. Зазначене питання у дані часи було надзвичайно актуальним, оскільки від результатів його вирішення, перш за все на державному рівні, багато у чому залежав перехід від поліцейської до конституційної, правової держави. Переважна більшість вчених-адміністративістів, виступаючи за необхідність проведення демократичних перетворень у Росії, вважала, що адміністративний устрій, який базується на засадах централізації, є згубним для держави. «При централізації, – як відмічалося у літературі, – адміністрація не знає меж для своєї діяльності. Вона не перестає діяти до тих пір, поки не підпорядкує собі все і всіх. Така адміністрація всемогутня та всюдисуща, вона створює одноманітність та нерухомість, а в кінцевому результаті падіння у всьому» [415, с. 56]. Крім цього, ще одним негативним наслідком централізації вважалося утворення бюрократії – класу відірваних від життя професійних чиновників, відгороджених від життя паперовим діловодством та зацікавлених не стільки у довірі населення, скільки у прихильності керівництва [146, с. 95]. Забігаючи дещо наперед, зазначимо, що централізація влади, з якою намагалися боротися у Росії в період зазначених правових реформ, у тому числі і більшовики, стала згодом, вже в СРСР, єдино можливою і прийнятною для влади формою організації державного управління, яка, як наслідок, викликала і появу чиновників-бюрократів, і неповороткість системи управління, і загальний занепад радянської влади.

У зв’язку з цим у дореволюційній адміністративно-правовій літературі вважалося, що саме децентралізація, тобто переміщення правлячої влади з центру у галузь місцевого та предметного самоврядування найбільшою мірою відповідає ідеї правової держави, оскільки відкриває істинну можливість до досягнення відповідності між заходами, що застосовуються владою, та потребами населення [147, с. 118].

Однак, незважаючи на заклики вчених щодо необхідності перебудови організації публічного управління у Російській імперії, воно так і залишилося суворо централізованим, правда, з деякими елементами децентралізації та деконцентрації, які, однак, не могли суттєво покращити стан справ у даній галузі.

Переходячи безпосередньо до розгляду системи органів публічного управління, наголосимо на тому, що будемо орієнтуватися на останню із зазначених підстав для класифікації адміністративних установ, ведучи мову про центральні та місцеві органи управління. При цьому зазначимо, що з огляду на обмежені розміри дослідження ми не зможемо дати детальну характеристику кожному з наведених нижче органів, у зв’язку з чим зупинимося лише на розгляді їх загальної системи, наводячи стислі коментарі вчених-адміністративістів щодо її певних елементів.

Отже, система суб’єктів публічного управління, на думку вчених, складалася з центральних та місцевих органів, де у межах кожної з груп наводилися їх конкретні види.

Так, до центральних органів державного управління вчені відносили департаменти та присутствія Державної ради, Урядуючий Сенат, Святий синод, Комітет фінансів, Опікунську раду, Раду міністрів, міністерства, Військову раду, Адміралтейств-раду [146, с. 184; 167, с. 77-78; 54, с. 60-61]. Що ж стосується місцевих, то на цьому рівні виділяли, передусім, губернаторів та губернські установи (губернське правління, губернське присутствіє змішаного складу та особливі комісії та комітети), генерал-губернаторів, градоначальників та підпорядковані останнім повітові та міські поліцейські установи [148, с. 194-195].

Крім цього, на місцевому рівні управлінські функції, як зазначалося, виконували також і органи місцевого самоврядування, система яких мала такий вигляд. На рівні губернії та повіту, згідно із Положенням про губернські та повітові земські установи 1890 р., існували губернські та повітові земські установи, у складі яких виділялися розпорядчі (губернські земські збори, повітові земські збори) та виконавчі (губернські земські управи, повітові земські управи) органи. Органи місцевого самоврядування функціонували також і на рівні губернських та повітових міст, якими відповідно до Міського положення 1892 р. визнавалися міські думи та міські управи, останні з яких очолювалися міським головою. Необхідно відзначити, що не у всіх містах (це стосувалося невеликих міст) запроваджувалися виконавчі органи – міські управи, функції яких у такому разі покладалися на міського голову. У волостях та сільських громадах органами громадського управління були: волосний сход, волосний старшина, волосне правління і волосний суд, сільський сход та сільський староста [167, с. 110-116; 61, с. 203-205].

Варто мати на увазі, що попервах, коли інститут місцевого самоврядування тільки виник (1864р. [61, с. 88]) і до першого десятиріччя ХХ ст., він був предметом наукових досліджень представників державного права, оскільки у зазначені часи організація та діяльність будь-яких державних установ належали до предмета зазначеної галузі права. Однак, розпочата наприкінці ХІХ ст. трансформація поліцейського права в адміністративне, яка набула чітких форм, як вже зазначалося, після революції 1905 р., поставила на порядок денний, крім іншого, також і питання про необхідність дослідження діяльності органів місцевого самоврядування у межах науки адміністративного права. Подібний висновок базувався на тому, що органи місцевого самоврядування, не дивлячись на особливості їх побудови та організацію діяльності, так само як і урядові органи, займалися публічним управлінням, використовуючи при цьому загальні та єдині форми і методи управлінської діяльності. Так, І.Т.Тарасов з цього приводу писав, що органи місцевого самоврядування мають бути поставлені у органічний зв’язок із усією системою державного управління, оскільки це випливає з самої ідеї місцевого самоврядування, яка полягає у тому, щоб залучити місцеві громадські сили до участі у державному управлінні, у зв’язку з чим органи місцевого самоврядування повинні бути введені у загальне коло урядових установ [415, с. 14]. Подібного погляду дотримувалися також і інші вчені, зокрема М.М.Белявський [53, с. 10-11], І.І.Івановський, який вважав за необхідне на органи місцевого самоврядування поширювати статус державних органів, оскільки вони за своїм адміністративним значенням, на його думку, були прирівняними до урядових органів управління [167, с. 82-83].

Таким чином, управлінський апарат Росії був надзвичайно складним утворенням, на що, до речі, звертали увагу свого часу і його сучасники [115, с. 113]. Разом із тим аналіз наукової літератури, виданої на початку ХХ ст., свідчить, що науковці підходили до дослідження органів публічного управління як центрального, так і місцевого рівня здебільшого з позицій спостерігача, повторюючи у своїх працях положення чинного на той час законодавства. І тільки щодо окремих органів управління (Рада міністрів, міністерства, органи місцевого самоврядування) деякі з авторів висловлювали свої думки, критикуючи недоліки правового положення останніх та пропонуючи власні концепції розвитку зазначених органів. У зв’язку з цим ми вважаємо, що аналіз наукових доробок саме цих авторів і допоможе нам зрозуміти основні напрямки становлення вчення про органи публічного управління як суб’єктів адміністративного права.

Отже, ведучи мову про Раду міністрів, відзначимо те, що більшість вчених розглядала її як консолідуючий орган, що мав об’єднати міністерське управління з метою вироблення єдиної управлінської політики. Зазначений висновок повною мірою відповідав чинному на той час законодавству, яке відтепер забороняло керівникам центральних відомств приймати будь-які управлінські заходи загального характеру без узгодження з Радою міністрів, до компетенції якої входило вирішення також і тих справ, що виходили за межі відання окремих міністерств [436]. Крім цього, Рада міністрів затверджувала статути акціонерних товариств; призначала пенсії та одноразову допомогу, коли таке призначення перевищувало владу міністрів; складала список посад, які звільняли від призову з запасу армії та флоту; скасовувала та змінювала у певних випадках постанови земських зборів та міських дум, які не відповідали загальній державній користі або потребам чи явно порушували інтереси місцевого населення, тощо [115, с. 125-127].

Що стосується персонально складу Ради міністрів, то вона складалася з міністрів та головних керуючих окремими частинами. У цій останній якості, як зазначалося у літературі [146, с. 185-186], у її роботі брав учать державний контролер, головний керуючий охороною здоров’я та обер-прокурор Святого синоду. Головні керівники інших центральних відомств брали участь у роботі Ради міністрів лише у тих випадках, коли на її засіданнях розглядалися питання, що належали до сфери їх компетенції. Головою Ради міністрів міг бути один з міністрів або будь-яка інша особа, призначена на цю посаду Монархом.

Окремими сферами державного управління керували міністерства, – центральні адміністративні установи, одноособові та разом із тим бюрократичні за своєю внутрішньою будовою. Уся повнота влади у міністерстві належала міністру, хоча і його заступники (товариші), директори департаментів та керівники головних управлінь міністерства також наділялися досить значними повноваженнями, які дозволяли їм керувати певними ділянками роботи міністерства. Поряд із департаментами та головними управліннями до складу кожного міністерства входили також і дорадчі структурні підрозділи – ради, наприклад, вчена ради при міністерстві освіти та землеробства, рада з питань місцевого господарства при міністерстві внутрішніх справ, рада торгівлі та мануфактур при міністерстві торгівлі та промисловості [148, с. 192]. Крім цього, в організаційній структурі міністерств вчені виділяли ще і колегії, особливість яких полягала у тому, що до їх складу входили представники різних установ центрального рівня [115, с. 129].

На міністрів як керівників галузевого органу управління, покладалося завдання керувати роботою усієї системи підпорядкованих міністерству установ, що досягалося шляхом надання роз’яснень підпорядкованим міністерству органам та організаціям або через видання інструкцій і циркулярів. Що ж стосується приватних осіб, то деяким міністрам, перш за все міністру внутрішніх справ, було надано право видавати укази та адміністративні розпорядження.

Окреслені повноваження наочно доводять зроблений у літературі висновок, що міністерства були суто адміністративними установами, тобто такими органами, компетенція яких не поширювалася ні на сферу законодавства, ні на сферу судочинства [167, с. 78]. Так, наприклад, у ст.179 Положення про міністерства чітко і однозначно зазначалося, що «ніяке міністерство само собою нікого судити та ніяких тяжб вирішувати не може» [435]. Однак, подібні положення законодавства досить часто порушувалися, у зв’язку з чим міністри не були повністю усунуті ні від участі у діяльності законодавчого органу (їм належало право законодавчої ініціативи, вони могли бути членами законодавчого органу та брати участь у обговоренні законопроектів), ні від виконання певних судових функцій (їм належали, наприклад, повноваження на стягнення у адміністративному порядку штрафів за порушення статутів казенних управлінь) [146, с. 193].

Що ж до кількості міністерств, які діяли у Російський Імперії, то їх станом на 1917 р. було одинадцять (міністерство внутрішніх справ, народної освіти, фінансів, торгівлі та промисловості, землеробства, шляхів сполучення, юстиції, іноземних справ, військове, морське, Імператорського двору), що було більше ніж у інших конституційних державах, де кількість останніх варіювалася між 4 та 10 [366].

Рада міністрів та міністерства, як на той час вважалося у літературі, уособлювали у собі так звану міністерську владу, організація якої, на жаль, не була позбавлена суттєвих недоліків. Принагідно зазначимо, що саме ці недоліки багато у чому і перешкоджали становленню у Росії конституційної монархії. Показовими у цьому плані є слова С.П.Покровського, який з цього приводу писав: «Для визначення такої форми державного устрою, яка в умовах сучасної культури стала б конкретним втіленням принципів правової держави, має вирішальне значення організація міністерської влади відповідно до потреб такої держави. Та або інша організація слугує яскравим вираженням того, наскільки правові засади реалізовані у даному державному устрої. Таке вирішальне значення організації міністерської влади випливає з того факту, що усі принципи державного устрою, до якого тяжіє сучасний конституційний порядок, отримували своє зовнішнє вираження у державному устрої того або іншого народу залежно від положення, яке займав в ньому уряд» [337].

Говорячи про зазначені недоліки в організації міністерської влади в царській Росії, варто мати на увазі, що головним з них була відсутність відповідальності уряду та його членів перед Державною думою. Подібне «безконтрольне» положення міністерської влади було скоріше винятком, ніж правилом, оскільки у конституціях багатьох розвинених країн світу на ті часи вже закріплювався принцип, що дії органів управління підлягають суворому контролю з боку органу народного представництва [366]. Що ж стосується Росії, то тут все було навпаки. Так, відповідно до чинного на той час законодавства Державна дума володіла лише правом запиту до міністерської влади з приводу дій, які законодавчий орган вважав незаконними. Однак, це право насправді нічого у плані контролю за діяльністю органів управління не важило, тому що воно, по-перше, було обставлено складною процедурою реалізації, а, по-друге, з огляду на відсутність у Росії правильно організованої адміністративної юстиції, судової та політичної відповідальності міністерської влади, не здатне було задовольнити порушений інтерес. Крім цього члени уряду взагалі могли ухилитися від дачі відповіді на запит, що надійшов від народного представництва. У зв’язку з таким положенням справ у юридичній літературі робився цілком обґрунтований висновок, що Рада міністрів ніякої відповідальності перед Державною думою не несла і її вотум недовіри уряду не міг потягти за собою жодних реальних наслідків [337]. Проте, це не свідчило про повну безконтрольність уряду та міністерств. Згідно зі ст.123 Основних законів голова Ради міністрів та усі міністри у цілому відповідали за загальний хід справ у сфері державного управління перед Государем [376], що, однак, як ми розуміємо, було слабкою втіхою для тих, хто чекав на законне та справедливе державне управління. У зв’язку з цим вчені лише з сумнівом зауважували, що Рада міністрів ще дуже далеко стояла від реалізації у своїй діяльності засад суспільного самовизначення і у своїй тодішній організації являла собою тільки фактичний стан, який підтримувався силою монархічного принципу, а не довірою населення [337].

Певні суперечки у науковій літературі з адміністративного права велися і щодо органів місцевого самоврядування. Так, І.Т.Тарасов дискутував із приводу можливості існування органів місцевого самоврядування у самодержавних країнах, зокрема, Російській імперії. Він не погоджувався з тими авторами, які вважали, що самоврядування не зможе існувати поряд із самодержавством, оскільки останнє тісно пов’язане з бюрократією – головним ворогом самоврядування. Критикуючи зазначену позицію, І.Т.Тарасов чітко показав хибність зазначеної точки зору [415, с. 15]. Так само вчений намагався довести можливість, а з нею і необхідність існування у Росії місцевого самоврядування, оскільки тільки останнє могло забезпечити перехід від централізованого до децентралізованого способу управління в країні. Необхідність такого кроку пояснювалося тим, що лише переміщення правлячої влади з центру до місцевого та предметного самоврядування (децентралізація) відкриває справжню можливість досягнення відповідності між заходами цієї влади та потребами населення [147, с. 118]. Однак, подібна ідея знаходила підтримку переважно тільки серед науковців, тоді як правляча влада, погодившись на існування самоврядування, намагалася постійно обмежувати самостійність і незалежність зазначеної інституції. Найбільш яскраво це проявлялося, зокрема, у праві коронної адміністрації опротестовувати земські постанови з огляду на їх недоцільність. Таким чином, зазначене повноваження надавало можливість коронній адміністрації скасовувати будь-яке рішення земських органів, замінюючи його урядовим розпорядженням, що, на думку вчених [146, с. 223], абсолютно не узгоджувалося з природою самоврядування.

Роблячи проміжний висновок із викладеного, зазначимо, що з моменту становлення адміністративного права як самостійної галузі права і до 1917 р., тобто у так званий дореволюційний період, у науці адміністративного права ще не склалася чітка концепція суб’єктів адміністративного права, у межах якої окремо б виділялися органи публічного управління. У цей період вчені лише почали робити перші висновки про необхідність дослідження місця та ролі суб’єктів публічного управління у публічно-правових відносинах, що регулювалися нормами адміністративного права. Однак, зазначені спроби давалися важко, оскільки наштовхувалися на чинне на той час законодавство, яке у частині регулювання правового статусу органів управління переважно залишалося поліцейським. Але, незважаючи на це, вченим все-таки вдалося зробити певні важливі висновки для розвитку адміністративно-правової науки. Так, були розроблені і обґрунтовані підстави для класифікації суб’єктів публічного управління, у системі яких крім урядових органів управління виділялися також і органи місцевого (громадського) управління; було проведено теоретичне розмежування органів управління і органів законодавчої і судової влади; був зроблений і обґрунтований висновок, що без запровадження реальної юридичної та політичної відповідальності суб’єктів публічного управління не вдасться досягти належного рівня законності у сфері державного управління, зв’язати зазначених суб’єктів взаємними права та обов’язками з громадянами. Принагідно відзначимо, що саме відсутність чітко визначених кореспондуючих прав і обов’язків у громадян та органів публічного управління стало, на нашу думку, головною причиною, яка не дозволила дореволюційним вченим ввести у правовий обіг і застосувати щодо учасників публічно-правових відносин термін «суб’єкт адміністративного права».

Подальший еволюційний розвиток вчення про органи публічного управління як суб’єктів адміністративного права був перерваний подіями 1917 р. У результаті цього в науці почали формуватися нові підходи до дослідження зазначеного питання, засновниками яких були, з одного боку, російські вчені-адміністративісти, які були змушені займатися дослідженням адміністративно-правової проблематики з урахуванням нових державно-політичних реалій, з іншого – вчені нової радянської генерації, особливості наукової діяльності яких полягали у тому, що вони взагалі не звертали уваги на висновки, зроблені їх попередниками. Певний час ці дві наукові школи існували паралельно, кожна з яких займалася вирішенням свого комплексу завдань.

Так, дослідження А.І.Єлістратова, В.Л.Кобалевського, О.Ф.Євтихієва мали здебільшого науково-практичний характер, у межах яких зазначені автори розглядали як важливі теоретико-методологічні, так і практичні питання, пов’язані із функціонуванням органів радянської влади. У той же час їх опоненти, принаймні до початку 40-х років, питаннями теорії здебільше не цікавилися, у зв’язку з чим займалися, по-перше, гострою критикою наукової творчості вчених «нерадянського» походження і, по-друге, концентрували свою увагу лише на практичних питаннях організації та діяльності органів влади і управління. У результаті цього в періодичній науковій пресі почали з’являтися численні статті, присвячені, наприклад, питанням організації президії союзного ЦВК [430], діяльності Ради народних комісарів [135], розподілу функцій у апараті повітового виконкому [162] тощо. При цьому ще раз зазначимо, що особливістю зазначених статей була практично повна відсутність у них наукових елементів. І це загалом зрозуміло, оскільки нову радянську владу та її ідеологів у ті часи цікавив перш за все практичний, а не теоретичний бік проблеми, тобто організований та злагоджений апарат управління, здатний чітко виконувати вказівки вищого керівництва країни. У зв’язку з цим можна стверджувати, що знання творів перших радянських вчених, які працювали у сфері державного будівництва та управління, не здатне дати уяву про історичний розвиток вчення про суб’єктів адміністративного права, тому той період в існуванні науки адміністративного права, який розпочався у 1917 р. і закінчився на початку 40-х років, принаймні щодо вчення про органи управління, може бути представлений лише науковими працями А.І.Єлістратова, В.Л.Кобалевського, О.Ф.Євтихієва, на аналізі яких ми і зосередимо увагу. При цьому ми будемо уникати будь-якого детального аналізу правового положення радянських адміністративних органів, оскільки це не є предметом дослідження, у межах якого ми вважаємо за необхідне концентрувати увагу виключно на наукових висновках та теоріях, розроблених вченими-адміністративістами. Принагідно зазначимо також і те, що історія становлення та розвитку органів державного управління була досліджена задовго до нас, об’єктивізувавшись у великій кількості монографій, підручників та статей.

Отже, повертаючись до безпосередньої теми нашого дослідження, наголосимо на тому, що ознайомлення з післяреволюційними публікаціями А.І.Єлістратова свідчить, що позиції вченого у питанні вивчення органів державного управління як суб’єктів адміністративного права дещо змінилися, набувши більшої завершеності порівняно з його дореволюційними працями. Перше, що привертає у цьому плані увагу, це те, що вчений почав використовувати термін «суб’єкти адміністративного права», розуміючи під ними у тому числі і адміністративні установи, які, на його думку, були покликані виконувати певну, відособлену частину державних завдань, пов’язану з управлінням. Необхідним наслідком відділення управління від законодавчої та судової діяльності, за твердження автора, була і подальша спеціалізація самої управлінської діяльності, яка мала діяти у межах чітко визначеної компетенції того або іншого державного органу чи посадової особи. Що ж стосується самої компетенції як терміна, то під нею вчений розумів більш або менш чітко окреслене коло службових прав та обов’язків певного суб’єкта. Таким чином, переконаність у тому, що будь-який суб’єкт публічно-правових відносин, у тому числі і орган управління, має володіти певними правами та обов’язками і дозволила А.І.Єлістратову ввести у правовий обіг термін «суб’єкт адміністративного права», розуміючи під ним як фізичних осіб, так і адміністративні установи [148, с. 42].

Розглядаючи адміністративні установи як суб’єктів адміністративного права, вчений у 1922р. наголошував також і на необхідності проведення класифікації їх прав та обов’язків. При цьому автор вважав за можливе проводити класифікацію лише прав зазначених установ, оскільки вважав, що обов’язки останніх відповідають їх правам, а раз так, то і не потребують окремого групування. Зазначимо, що подібний підхід до розуміння взаємної зв’язаності прав та обов’язків органу управління проіснував у вітчизняній юридичній літературі і до сьогоднішнього дня, ставши головною відправною точкою при аналізі правового статусу владних суб’єктів адміністративного права.

Повертаючись до класифікації прав адміністративних установ, зазначимо, що усю сукупність останніх А.І.Єлістратов пропонував поділити на три основні групи, розрізняючи організаційні права, права чистого владарювання та майнові права. «Право організації полягає у повноваженнях, пов’язаних з комплектуванням посадових осіб, з визначенням умов їх службової діяльності. Права «чистого владарювання» складаються з різних повноважень примусового впливу на осіб, які підлягають управлінському впливу... Майнові права об’єднують у собі повноваження, пов’язані з пристосуванням та використанням матеріальних благ з метою вирішення завдань державного управління» [148, с. 43].

Крім цього до суб’єктів адміністративного права А.І.Єлістратов вважав за необхідне відносити також і органи місцевого самоврядування, оскільки самоврядування, на його думку, становило форму державного управління. Говорячи про органи місцевого самоврядування, вчений особливо наголошував на тому, що зазначений інститут зможе реально функціонувати лише за умови надання йому необхідних гарантій, а саме: виборного порядку створення органів місцевого самоврядування без втручання у цей процес урядових органів; невключення обраних осіб до складу єдиної ієрархії адміністративних установ; права видавати, більш або менш незалежно від урядових установ, юридичні норми, що визначають діяльність органів місцевого самоврядування у сфері державного управління [148, с. 49-51].

Ідеї про владних суб’єктів адміністративного права отримали розвиток у працях В.Л.Кобалевського, який запропонував для зазначеної групи суб’єктів нову назву – «активний суб’єкт публічно-правових відносин», оскільки вчений був переконаний у неможливості вживання єдиного терміна «суб’єкт публічного (адміністративного) права» як щодо органів управління, так і щодо фізичних осіб. На думку В.Л.Кобалевського, вживання поняття «суб’єкт» до різних учасників правовідносин було можливим лише у приватноправовій сфері, тобто там, де контрагенти володіють рівними правами та обов’язками. В сфері ж публічно-правових відносин ситуація принципово інша. Тут спостерігається кардинальна відмінність у правоздатності суб’єктів публічно-правових відносин, яка і змушує проводити чітке розмежування правових статусів фізичної особи та органу управління, що, на думку вченого, і досягалося запровадженням у правовий обіг зазначеного поняття. Разом із тим В.Л.Кобалевський особливо наголошував і на тому факті, що подібний підхід не означає, що фізична особа не визнається суб’єктом публічно-правових відносин. Вона ним, без сумніву, є, писав вчений, оскільки так само, як і орган управління, володіє певним комплексом прав та обов’язків [186, с. 31].

Викладаючи власну теорію правового положення активного суб’єкта публічно-правових відносин, В.Л.Кобалевський у своїх працях зупинився також і на питанні правоздатності та дієздатності зазначеного суб’єкта, зайнявши при цьому досить нову на той час позицію. Її особливість полягала у тому, що на відміну, наприклад, від А.І.Єлістратова [147, с. 97], вчений наполягав на тому, що орган управління має не тільки дієздатність, але й володіє також правоздатністю. Зазначений висновок, на нашу думку, заклав основу для подальшого комплексного розуміння змісту терміна «суб’єкт адміністративного права», дозволив наступному поколінню вчених-адміністративістів подивитися на органи державного управління як на повноцінних суб’єктів права, тобто тих які володіють всім комплексом необхідних для них ознак і властивостей.

Разом із тим зазначимо, що В.Л.Кобалевський при конструюванні поняття правоздатності активного суб’єкта публічно-правових відносин виходив не з його здатності мати права і обов’язки, передбачені нормами адміністративного права, а з можливості останнього делегувати іншому орану або посадовій особі певну частину своїх функцій [186, с. 35]. Подібний підхід, як ми розуміємо, був невірний, оскільки не можна ставити наявність правоздатності в залежність від можливості делегування частини своїх прав іншому суб’єкту. Однак, незважаючи на це, В.Л.Кобалевський своєю пропозицію відкрив шлях для пошуку нових підходів до розуміння правоздатності і дієздатності органів управління як суб’єктів адміністративного права.

Принципове місце у розмові про активного суб’єкта публічно-правових відносин було відведено В.Л.Кобалевським також і питанню про те, кого конкретно необхідно визнати таким суб’єктом. Чи можна до кола активних суб’єктів, питав автор, зараховувати державу та внутрішньодержавні територіальні утворення? Здійснивши аналіз різних поглядів, які існували на той час у літературі, вчений дійшов висновку, що суб’єктом адміністративного права можуть бути лише державні органи. З цього приводу В.Л.Кобалевський писав: «внутрішньодержавне право усі посадові права надає виключно органам влади, які і є особами, наділеними посадовою правоздатністю або, інакше кажучи, є суб’єктами публічно-правових відносин. Нема інших прав і обов’язків у активного суб’єкта крім тих, які належать органам управління, отже нема і жодного іншого активного суб’єкта публічно-правових відносин, крім самих державних органів. Органу влади належить право видання нормативних і індивідуальних актів, він бере участь у юридичних відносинах з громадянами, і в жодному разі не держава або внутрішньодержавна територіальна корпорація» [186, с. 58-59].

Певну увагу було приділено В.Л.Кобалевським класифікації активних суб’єктів публічно-правових відносин. Вчений запропонував групувати органи державного управління залежно від їх: 1)взаємозв’язків між собою (централізовані, децентралізовані і деконцентровані); 2)внутрішньої структури (колегіальні, бюрократичні і органи, які мають характер зборів або з’їздів). Як бачимо, у даному випадку науковець практично повністю повторив ті види органів управління, про які вели мову його попередники. Разом із тим зазначимо, що він запропонував ще одну підставу для класифікації цих суб’єктів, яка стала логічним наслідком процесів, що проходили в нашій країні протягом 20-х років минулого століття. На думку вченого, органи державного управління необхідно було розділити на політичні та господарські. Наведений поділ В.Л.Кобалевський пояснював тим, що перед радянською владою після проведеної націоналізації промисловості та концентрації у своїх руках великої торгівлі постало два важливих завдання, одне з яких пов’язувалося із здійсненням політичного управління, а інше – організацією управління промисловістю та торгівлею, що і здійснювалося, відповідно, політичними та господарськими органами управління [186, с. 61-66].

Крім цього, привертає увагу той факт, що В.Л.Кобалевський до суб’єктів державного управління вважав за можливе відносити також приватні організації, у тому разі, якщо вони залучалися до виконання публічних завдань [186, с. 66-69]. Подібна постановка питання, на нашу думку, була можлива лише за часів НЕПу, коли в державі ще не була повністю ліквідована приватна власність. Показове у цьому плані те, що у наступних працях з адміністративного права, які побачили світ через 10-15 років, уже жоден автор не зупинявся на подібних видах суб’єктів державного управління, оскільки їх просто не могло існувати у радянській системі державного управління. Принагідно зазначимо, що про зазначену групу суб’єктів публічного управління знову почали говорити лише після розпаду СРСР, у часи становлення нового адміністративного права, орієнтованого на демократичні та правові принципи, покладені в основу публічного управління [16, с. 40].

Ведучи мову про активних суб’єктів публічно-правових відносин, які діють на місцевому рівні, В.Л.Кобалевський стисло торкнувся також питань місцевого самоврядування. Особливість позиції вченого при розгляді зазначеного питання полягала у тому, що на теоретичному рівні він визнавав можливість і навіть доцільність існування органів місцевого самоврядування як певної системи адміністративних установ, покликаних виконувати на місцевому рівні певні функції державного управління. Але, разом із цим, виходячи з реалій організації радянського державного управління, він зазначав, що в СРСР для інституту самоврядування нема місця, оскільки радянський державний устрій не знає протиставлення уряду та земства. Органи робітничого уряду, продовжував автор, побудовані за принципом «демократичного централізму» і мають абсолютно однорідну юридичну природу [186, с. 101-102].

Поряд із іменами А.І.Єлістратова та В.Л.Кобалевського необхідно згадати також і про О.Ф.Євтихієва, який у своїх працях також приділив увагу суб’єктам адміністративного права в особі адміністративних органів. Разом із тим зазначимо, що підхід зазначеного вченого до дослідження суб’єктів державного управління порівняно з поглядами А.І.Єлістратова та В.Л.Кобалевського дещо змінився. Головна відмінність полягала у тому, що О.Ф.Євтихієв, досліджуючи адміністративні органи як на теоретичному, так і на практичному рівні, базувався переважно на пануючій у ті часи державно-правовій ідеології, тоді як його сучасники лише побічно торкалися радянської реальності у своїх працях, принаймні, при викладі теоретичних положень.

Мову про адміністративні органи та їх місце і роль у державному управлінні вчений розпочав з аналізу теорії поділу влади і розподілу функцій у радянській державі, згодом дійшовши висновку, що в СРСР поділ влад існувати не може, можливим є лише розподіл державних функцій між певними державними органами. При цьому особливо наголошувалося на тому, що такий розподіл функцій має дещо умовний характер, оскільки як органи влади, так і органи управління та суду можуть одночасно виконувати різні державні функції. На підставі викладеного О.Ф.Євтихієв дійшов думки, що вчення про організацію адміністративних органів не може обмежуватися у радянських республіках одними суто адміністративними установами, а має включати і законодавчі органи, оскільки останні виконують як адміністративні, так і юрисдикційні функції [138, с. 71].

Подальший аналіз наукової спадщини вченого свідчить, що він у своїй роботі переважно уникав глибоких теоретичних роздумів з приводу правового положення та особливостей адміністративних органів щодо інших органів державної влади, сконцентрувавши свою увагу лише на проведенні їх класифікації [138, с. 72-80], підстави якої, до речі, не відрізнялася від тих, що були запропоновані, наприклад, В.Л.Кобалевським. Послідовним був О.Ф.Євтихієв також і під час розмови про органи місцевого самоврядування, яким, на його думку, не було місця у системі державного управління радянської держави [138, с. 74].

Даючи загальну оцінку викладеним положенням, які були розроблені А.І.Єлістратовим, В.Л.Кобалевським та О.Ф.Євтихієвим у перше десятиріччя існування радянської влади, зазначимо, що ці автори, використавши наукові висновки своїх попередників, досить чітко визначили місце органів державного управління у системі суб’єктів адміністративного права, сформулювавши ознаки таких органів, їх види, завдання, особливості взаємовідносин із фізичними особами. Крім того зазначимо, що загальне ставлення вчених до суб’єктів державного управління у зазначені часи все-таки змінилося. Мається на увазі те, що вони вже почали поступово відходити від терміна «суб’єкти публічного управління», замінюючи його поняттям «суб’єкти державного управління». Крім цього, як ми бачили, зазнала змін і сама система суб’єктів публічного управління, до якої відтепер не включали органи місцевого самоврядування, необхідність і можливість існування яких у СРСР повністю виключалася.

Разом із тим вважаємо за необхідне відмітити і те, що результати наукової творчості А.І.Єлістратова, В.Л.Кобалевського та О.Ф.Євтихієва не були належним чином оцінені сучасниками вчених, які з більшим бажанням займалися не їх осмисленням, а гострою критикою, звинувачуючи науковців у немарксистському підході до розуміння радянського права [52]. Однак, незважаючи на це, творча спадщина зазначених авторів не була загублена, і згодом, коли дослідження адміністративно-правової проблематики були розпочаті знову, її основні елементи, хоча і не відкрито, без посилання на конкретні прізвища, знайшли своє місце у працях тих авторів, наукова творчість яких розпочалася на початку 40-х років ХХ ст.

Отже, переходячи до наступного історичного періоду становлення та розвитку вчення про суб’єктів державного управління та їх місця у системі суб’єктів адміністративного права, який, як було зазначено вище, розпочався на початку 40-х років, відмітимо, що на його зміст та загальну спрямованість вплинула Конституція СРСР та Конституція УРСР, прийняті у 1936 та 1937 роках відповідно. Справа в тому, що згідно із згаданими основними законами в СРСР та союзних республіках встановлювалося чітке розмежування органів державної влади (Верховна Рада та місцеві ради депутатів трудящих) та органів державного управління (Рада Народних Комісарів, Народні Комісаріати, виконавчі комітети місцевих рад тощо), останні з яких були названі виконавчо-розпорядчими [217; 177, с. 513]. Зазначені положення Конституцій були сприйняті радянськими вченими-адміністративістами як основна державно-правова концепція, конкретизацією якої вони і зайнялися у наступні роки.

Так, у першу чергу вченим необхідно було з’ясувати зміст та основні ознаки закріпленого на вищому законодавчому рівні терміна «органи державного управління», який відтепер став одним із центральних понять будь-якого підручника або статті, присвячених адміністративно-правовій проблематиці. У процесі вирішення даного завдання було запропоновано чимало варіантів тлумачення зазначеної категорії, під якою розуміли, зокрема: установи, які у межах своєї компетенції, на підставі та на виконання законів та таких, що не суперечать законам, актів управління здійснюють від імені держави виконавчі та розпорядчі функції [399, с. 28]; виконавчо-розпорядчі органи державної влади, які у межах своєї компетенції, та на підставі і на виконання законів та актів управління здійснюють функції державного управління [139, с. 22]; відокремлену частину державного апарату, яка покликана до виконання в межах своєї компетенції, під керівництвом Комуністичної партії, підзаконної, організаційно-владної (виконавчої і розпорядчої) діяльності і наділена для цієї мети державно-владним повноваженням [318, с. 103]; виконавчий та розпорядчий орган державної влади, що діє на підставі та на виконання закону і наділений державно-владними повноваженнями з метою організації практичного здійснення функцій Радянської соціалістичної держави [15, с. 71]; частину радянського державного апарату, яка володіє певною структурою, компетенцією та штатом службовців, що організована державою для безперервного та безпосереднього здійснення виконавчої та розпорядчої діяльності [383, с. 89] тощо.

Аналіз зазначених визначень, зроблених протягом 40 років, свідчить, що розуміння вченими терміна «орган державного управління» практично не змінювалося, що, відповідно, дозволяє говорити і про відносно високу стійкість ознак, властивих органам державного управління. Так, насамперед у літературі наголошувалося на тому, що органи державного управління підконтрольні представницьким органам в особі відповідних рад [400, с. 60]. Принагідно нагадаємо, що саме цієї ознаки і не вистачало дореволюційним органам державного управління, на що свого часу вказували дореволюційні вчені та державні діячі. У зв’язку з цим радянські державно-правові ідеологи вирішили не повторювати минулих помилок в організації державного управління, наголосивши на відповідальності виконавчо-розпорядчих органів перед органами державної влади, утворених народом. Однак, проголошені лозунги, як відомо, абсолютно не відповідали дійсності, оскільки ні про яку реальну відповідальність органів управління перед радами не могло бути й мови, оскільки усі і кожен відповідали лише перед партією та її правлячою верхівкою. На підставі цього можна зробити простий висновок, що головний недолік в організації державного управління, який не дозволив Росії стати на шлях правової державності, був свідомо відтворений і у СРСР.

Крім того, до ознак органів державного управління відносили також і підзаконний характер їх діяльності [139, с. 22], наявність в них державно-владних повноважень [475, с. 23; 379, с. 80] та юридично закріпленої компетенції [235; 174], зміст якої, поряд із функціями та завданнями, на думку вчених, складали також права та обов’язки відповідного органу управління. Разом із тим зазначимо, що дослідженню прав та обов’язків органів державного управління, проведенню їх класифікації у адміністративно-правовій літературі приділялося недостатньо уваги. З цього приводу у підручниках та монографіях з адміністративного права переважно зазначалося лише, що права та обов’язки органів управління закріплені у чинних нормативних актах, і наводилися окремі приклади останніх. Хоча, правду кажучи, іноді в літературі все ж зустрічалися цікаві висловлювання щодо прав та обов’язків органів державного управління, одне з яких належить Г.І.Петрову. Так, досліджуючи повноваження органів державного управління у зв’язку із розмовою про правовий статус учасників адміністративно-правових відносин, вчений виступав проти висунення на перший план прав органів управління, оскільки це, на його думку, не відповідало демократичній природі соціалістичних органів та їх соціальному призначенню. У зв’язку з цим він пропонував під час розмови про органи управління починати з аналізу їх обов’язків, а правам, які є залежними від обов’язків і складають юридичні засоби їх здійснення, відводити друге, підпорядковане місце [328, с. 48].

Поступовий розвиток вчення про органи державного управління призвів до того, що науковці почали розглядати зазначені органи не просто як складову частину державного апарату, правовий статус якої визначається нормами адміністративного права, а як основних суб’єктів адміністративного права [383, с. 87]. Однак, так було не завжди. Спочатку, у 40-х роках, органи державного управління розглядалися лише як учасники адміністративно-правових відносин, а термін «суб’єкт адміністративного права» при цьому взагалі не вживався. Подібний підхід, на нашу думку, є дещо незрозумілим, оскільки, як відомо, термін «суб’єкт правовідносин» є похідним від терміна «суб’єкт права», а коли так, то як можна було вести мову про суб’єктів адміністративних правовідносин, не згадавши про суб’єктів адміністративного права.

Необхідним наслідком розмов про органи державного управління як суб’єктів адміністративного права та суб’єктів адміністративно-правових відносин став і аналіз їх правоздатності та дієздатності, вивченням змісту яких вчені почали цікавитися у середині минулого століття. Так, одним із перших авторів, який наголосив на наявності адміністративної правоздатності у органів державного управління, був І.М.Пахомов, який вважав, що зміст останньої визначається завданнями і цілями, які стоять перед тим чи іншим органом [318, с. 103]. Дещо пізніше зазначену думку продовжили інші автори, які погоджувалися з тим, що правоздатність органу управління залежить від обсягу його компетенції. Що ж стосується самої адміністративної правоздатності як терміна, то під нею автори зазначеної концепції розуміли здатність суб’єкта адміністративних правовідносин мати права та нести юридичні обов’язки у сфері державного управління. Разом із тим наголошувалося і на тому, що для участі у адміністративно-правових відносинах їх учасник має володіти ще і адміністративною дієздатністю, тобто можливістю своїми діями набувати права та приймати на себе обов’язки у галузі виконавчо-розпорядчої діяльності. Особливістю адміністративної дієздатності органів управління, як зазначалося у літературі, було те, що вона повністю збігалася з їх адміністративною правоздатністю, виникаючи з моменту створення того або іншого органу державного управління [15, с. 35-37; 328, с. 53]. У зв’язку з цим науковці дійшли висновку, що на відміну від загальної правосуб’єктності громадян, органи державного управління володіють спеціальною (цільовою) правосуб’єктністю, яка обумовлена своєрідністю їх правового положення у сфері державного управління [165].

Крім зазначених аспектів в аналізі статусу органів державного управління вчені-адміністративісти приділяли також значну увагу проведенню їх класифікації, яка з огляду на складність системи зазначених суб’єктів адміністративного права [47] виступала необхідним способом з’ясування сутності та призначення останніх. Аналіз наукових праць, присвячених класифікації органів державного управління, свідчить, що у своїй переважній більшості підстави для її проведення залишалися практично незмінними протягом 40-80-х років минулого століття, що, власне кажучи, і не дивно, оскільки система органів управління у зазначений період загалом залишалася незмінною. Змінювалася лише кількість органів державного управління, причому, постійно у напрямку їх збільшення. Показовими у цьому плані є кілька цифр. Так, до складу першого українського радянського уряду (1917р.) входило дев’ять народних комісарів, які очолювали відповідну кількість народних комісаріатів [368], через 60 років кількість міністерств в УРСР становила вже 35, поряд із якими функціонувало також 13 державних комітетів, не кажучи вже про загальноукраїнські об’єднання та управління [183, с. 104-105]. Отже, як бачимо, радянський апарат державного управління включав значну кількість органів, у складі яких працювала величезна кількість службовців (в наш час їх менше, на жаль, також не стало), яких би дореволюційні вчені назвали армією чиновників чи бюрократів.

Повертаючись безпосередньо до класифікації органів державного управління, зазначимо, що вони, залежно від тих або інших критеріїв, поділялися на ряд груп. Так, за територіальним масштабом діяльності виділялися вищі (Рада Міністрів СРСР, Рада Міністрів УРСР) [348], центральні (міністерства, державні комітети, відомства) [202; 71], місцеві органи державного управління (виконкоми місцевих рад, їх відділи та управління тощо) [72] та органи управління державними підприємствами [32, с. 190-193; 24]. При цьому стосовно останньої групи органів державного управління та їх місця у загальній системі суб’єктів управління у літературі висловлювалися принципово різні підходи. Так, на думку С.С.Студенікіна, озвучену ним у 1945 р., до системи органів управління відносилися також і всі господарські, соціально-культурні та адміністративно-політичні установи [399, с. 28]. Разом із тим із зазначеною позицію, правда дещо пізніше, не погоджувалися, наприклад, І.М.Пахомов, М.І.Єропкін, які були переконані, що органом управління є не державна установа або підприємство в цілому, а лише адміністрація останніх [318, с. 133; 151, с. 54-55]. У той же час Г.І.Петров взагалі висловлювався як проти першої, так і проти другої точок зору, відносячи до суб’єктів управління лише відповідні державні органи [321]. Згодом час показав, що більшу кількість прихильників завоювала друга з наведених позицій, згідно з якою адміністрація державних підприємств, установ, організацій визнавалася місцевим органом державного управління.

Крім зазначеної підстави для класифікації вчені групували органи державного управління також виходячи з: характеру їх компетенції (органи загальної, галузевої, міжгалузевої, внутрішньогалузевої та внутрішньої компетенції) [385, с. 97]; способу їх утворення (ті, що вибираються; ті, що призначаються) [15, с. 72]; порядку їх утворення (органи, що утворюються органами державної влади, та органи, що утворюються безпосередньо самими органами управління) [383, с. 90-91]; порядку вирішення ними підвідомчих питань (колегіальні органи та єдиноначальні органи) [318, с. 134]; джерела їх фінансування (бюджетні органи та госпрозрахункові органи) [198, с. 60].

Закінчуючи аналіз наукових досягнень радянських вчених-адміністративістів, які досліджували органи державного управління та їх місце в системі суб’єктів адміністративного права у межах періоду, який розпочався на початку 40-х років і закінчився на початку 90-х років минулого століття, зазначимо, що на результати їх творчості, з позиції сьогодення, можна дивитися по-різному. Так, з одного боку, вони у своїй більшості є цілком придатними для подальшого використання у науковій та навчальній літературі з адміністративного права, тим більше, що за конкретними прикладами не потрібно далеко ходити, досить лише подивитися на сучасні підручники з адміністративного права [19]. З іншого боку – до них потрібно підходити дуже обережно, оскільки більшість їх була розроблена під тиском комуністичної ідеології, а значить – у штучному порядку, тобто у режимі, позбавленому елементів вільного наукового пошуку. А раз так, то ми повинні чітко визначитися із тим, що можна залишити у змісті сучасної теорії адміністративного права, а чого необхідно позбутися раз і назавжди.

2.2. Державні службовці у системі вчень про суб’єктів адміністративного права

Обов’язковим суб’єктом адміністративного права, про якого у своїх працях не забуває жоден вчений-адміністративіст, є державний службовець. Однак, зазначимо, що так було не завжди. Не завжди державні службовці та інститут державної служби ставав предметом наукових доробок тих вчених, які вели свої дослідження у сфері адміністративно-правової проблематики. Так, наприклад, питанням державної служби не приділяли практично ніякої уваги у межах своїх досліджень із адміністративного (поліцейського) права ні В.М.Гессен [100], ні І.Т.Тарасов [414; 415], ні В.В.Іванівський [168]. Не розглядали зазначене питання також і їх попередники (І.Є.Андреєвський, М.Х.Бунге, М.М.Шпилевський тощо), з прізвищами яких пов’язується становлення і розвиток науки поліцейського права. Отже, викладене свідчить, що інститут державної служби досить довго «ігнорувався» вченими-адміністративістами, які на перших етапах становлення та розвитку науки адміністративного права не знаходили в ній для нього місця. З чим це було пов’язано?

Для відповіді на зазначене запитання, яка, до речі, є дуже необхідною для всебічного розуміння історичного становлення інституту державної служби у системі науки адміністративного права, а звідси – і з’ясування місця державних службовців серед інших суб’єктів адміністративного права, необхідно стисло проаналізувати історію науково-правових досліджень вітчизняної державної служби.

Державна служба має глибокі історичні корені, а її традиції йдуть у глибини віків більше ніж на тисячу років. Підвалини державної служби, за твердженнями істориків, були закладені ще за часів Київської Русі, продовжуючи свій поступовий розвиток у наступні історичні періоди. Певною знаковою подією у розвитку інституту державної служби було прийняття 24 січня 1722р. відомого «Табелю про ранги усіх чинів військових, статських та придворних, які у якому класі чину». Саме цей документ і ознаменував собою офіційний початок існування державної служби на теренах Російської імперії [111, с. 43, 56]. У наступні роки зміст «Табелю про ранги» був доповнений та частково змінений указами ПетраІ, КатериниІІ, ПавлаІ. Активну участь у подальшому вдосконаленні законодавства про державну службу шляхом видання вже нових нормативних актів взяли також ОлександрІ та МиколаІ [173, с. 101-110].

Наявність значної кількості нормативних актів, покликаних регулювати проходження державної служби в Російській імперії (за твердженнями деяких науковців узаконення із питань державної служби складали близько 10% від загального обсягу законодавства Російської імперії [450, с. 150]), викликала і розвиток наукових досліджень зазначеного інституту. Одним із перших його дослідників вважається крупний державний діяч першої третини ХІХ ст. М.М.Сперанський, який поряд із дослідженням проблем державного управління займався також і розробкою питань державної служби, яка розглядалася ним як невід’ємна частина загального вчення про державне управління [450, с. 21]. Отже, інститут державної служби був представлений М.М.Сперанським як складова науки про внутрішнє державне управління.

При цьому зазначимо, що підтвердження зазначеним поглядам вченого можна знайти і у чинному на той час законодавстві, у розробці та структуруванні якого провідна роль також належала М.М.Сперанському. У цьому плані достатньо лише подивитися на розташування законодавства про державну службу, мова йде насамперед про Статут про службу за визначенням від Уряду [433] у загальній структурі Зводу законів Російської імперії. Зазначений статут, як свідчить аналіз Зводу, був розташований у третьому томі, тоді як у перших двох томах були зібрані законодавчі акти, що визначали діяльність центральних та місцевих органів управління. Отже, подібне розміщення законодавства про державну службу свідчить, що автори-упорядники Зводу законів дотримувались певної послідовності у викладенні законодавчого матеріалу, який визначав правовий статус усіх суб’єктів державного управління, у тому числі і державних службовців.

Зазначена науково-практична позиція М.М.Сперанського щодо сутності та змісту інституту державної служби, на нашу думку, багато в чому визначила спрямованість і усіх подальших наукових досліджень даного інституту, принаймні тих, які проводилися до початку ХХ ст.

Так, ідея нерозривності державного управління і державної служби, правовою основою для яких були норми державного права, була підтримана І.Є.Андреєвським і висловлена ним у підручнику «Російське державне право». Аналіз зазначеної праці свідчить, що вчення про державну службу було включено автором до змісту вчення про адміністрацію, яке складалося, у свою чергу, з семи частин: про умови управління; про форми адміністрації; про форми та прийоми управління; про види управління загальними державними справами; про засади державної служби; про поліцію [28, с. 189-191].

Введення інституту державної служби до структури вчення про суб’єктів державного управління пояснювалося, на нашу думку, тим, що І.Є.Андреєвський розглядав державних службовців як особливий клас громадян, які діяли як органи державної влади, виступаючи разом із тим особливим елементом держави, який належав як уряду, так і народу [28, с. 467].

Отже, державна служба була представлена вченим як: особливе відношення громадян (як посадових осіб) до уряду і держави; особлива державна діяльність громадян посадовими особами (службова діяльність); особливий правовий статус громадян – посадових осіб. При цьому вчений особливо наголошував на політичному характері відносин службовця до верховної влади та прямий зв’язок державної служби з державною владою [28, с. 412].

Послідовник І.Є.Андреєвського, професор Казанського університету М.К.Нелідов, також стояв на позиції зв’язку державної служби з державним управлінням. Так, аналіз його праці «Юридичні та політичні засади державної служби» свідчить, що державна служба розглядалася автором не як окремий інститут, а лише у контексті його вчення про державні засади, як ідея державності у суспільстві [282, с. 65, 105, 127, 137]. Людство, на думку Н.К.Нелідова, приречене жити у державі. Державні засади, як стверджував вчений, – необхідна у будь-якому суспільстві регулююча сила, яка постійно живе у суспільстві і яка якраз і надає суспільству характер держави. Вони (засади) можуть проявлятися зовні у різних державних формах і діють через органи держави і через агентів цих органів, які виступають його невід’ємними атрибутами.

При цьому автор відмічав, що зазначені агенти перебувають у постійному зв’язку з державними органами і діють як їх представники [282, с. 50]. Характер такого представництва, як випливає з теорії Н.К.Нелідова, був дещо специфічний, оскільки досить часто траплялося так, що агентів взагалі не можна було відділити від органів, інтереси яких вони представляли. Це пов’язувалося з тим, що між агентами та державними органами існував дуже тісний зв’язок, який межував із взаємопроникненням і навіть повним ототожненням зазначених суб’єктів. Пояснювалася ж зазначена ситуація тим, що як агенти, так і державні органи мали загальні завдання, реалізовували єдину державну владу, належали до єдиної системи державних установ.

Специфічний характер зазначеного представництва багато у чому визначався також і особливостями його юридичного оформлення, яке здійснювалося через укладання особливого договору, який за твердженням Н.К.Нелідова та його послідовника В.В.Іванівського [166, с. 562-563], мав публічно-правовий характер. Що ж стосується безпосереднього наділення державного службовця владними повноваженнями, то це ставало можливим вже після видання відповідного адміністративного акта, зазвичай, у формі наказу [109].

Таким чином, із викладеного видно, що у юридичній літературі, яка побачила світ у другій половині ХІХ ст., почала панувати точка зору про публічно-правовий характер відносин державної служби, який багато у чому і обумовив необхідність врегулювання зазначеного інституту нормами публічного, у ті часи ще державного права.

Продовжувачем зазначених поглядів на правову природу і соціальне призначення державної служби став і М.М.Коркунов, який, не виділяючи державну службу у самостійний правовий інститут, вважав його допоміжним для побудови динамічної конструкції державного права. У зв’язку з цим державна служба розглядалася вченим у межах розділу про органи державної влади, поряд із дослідженням державних установ та органів представництва [229].

Подібне розміщення вчення про державну службу пояснювалося тим, що державні службовці характеризувалися як рушійна сила адміністрації, які і забезпечували реальне функціонування та виконання органами державної влади покладених на них завдань. У зв’язку з цим М.М.Коркунов, як і його попередники, був переконаний у тому, що державна служба є особливим публічно-правовим відношенням службовця до держави, яке засноване на підпорядкуванні і має своїм змістом обов’язкову діяльність, що здійснюється від імені держави і спрямовується на виконання певного завдання державної діяльності [229, с. 374]. Більше того, у подальшому автор не тільки вів мову про представництво державним службовцем інтересів держави, а навіть повністю ототожнював останнього з органом державної влади, покликаним виконувати волю монарха та вищого начальства [229, с. 377].

Подібні міркування про сутність державної служби дозволили М.М.Коркунову сформулювати і її основні ознаки, які, на думку вченого, дозволяли відмежувати останню від інших видів служби в державі, наприклад, служби журналіста або казенного підрядника. Отже, до її ознак було віднесено таке:

  • зміст державної служби завжди є юридичним обов’язком службовця;
  • державна служба має публічно-правовий характер;
  • державна служба передбачає підпорядкування службовця монарху;
  • державно-службова діяльність має представницький характер, оскільки здійснюється від імені держави;
  • спрямована на реалізацію завдань держави [230, с. 281].

Ведучи мову про дослідження інституту державної служби вченими-державознавцями, необхідно стисло зупинитися також на поглядах ще одного відомого представника юридичної науки, яким, без сумніву, є М.І.Лазаревський.

Аналіз наукових доробок М.І.Лазаревського свідчить, що вчений, на відміну від своїх попередників, дійшов висновку про необхідність дослідження питань державної служби в межах адміністративного права, яке, однак, продовжував розглядати ще як складову конституційного права, оскільки, як і багато інших правників того часу, не відділяв державне правління від державного управління. У зв’язку з цим автор стверджував, що аналіз юридичних норм, які стосуються інституту державної служби, природно входить до кола предметів, які досліджуються наукою державного права [31, с. 416].

Отже, як видно з викладеного, інститут державної служби від початку його наукового аналізу і до першого десятиріччя ХХ ст. досліджувався представниками науки державного права як невід’ємний елемент її предмета. Подібний стан справ, на нашу думку, пов’язувався з рядом причин. По-перше, з тим, що законодавство про державну службу входило до змісту єдиного блоку нормативних актів, які визначали діяльність органів держави, спрямовану на виконання завдань останньої, а раз так, то і досліджувалося воно однією наукою, яка при цьому ототожнювала державного службовця і орган держави, розглядала їх як нерозривне ціле. По-друге, зазначений стан справ був обумовлений також і загальною нерозвиненістю науки поліцейського права, яка у зазначені часи фокусувала свою увагу лише на питаннях забезпечення державної безпеки та державного добробуту, у зв’язку з чим у її змісті для державної служби взагалі не було місця. По-третє, з тим, що протягом досить тривало часу у юридичній літературі не розрізнялися функції державного правління та державного управління, що перешкоджало виділенню адміністративного права у самостійну галузь законодавства та науки, а відтак і не дозволяло ввести інститут державної служби до предмета адміністративного права. По-четверте, з незмінністю та стійкістю законодавства про державну службу, яке проіснувало у своєму майже первісному вигляді (мова йде про Статут про службу за визначенням від Уряду) аж до 1917р., залишившись за своїм змістом державно-правовим.

Подальший розвиток законодавства та правової науки, який пов’язується нами з подіями 1905р., поставив на порядок денний чимало нових науково-практичних запитань, які мали вже вирішуватися у контексті становлення конституціоналізму в Росії. Все це мало певне відношення і до інституту державної служби.

Справа в тому, що у зазначені часи, про що мова йшла у першому розділі дослідження, у російській правовій науці гострої актуальності почали набувати ідеї правової державності, які неодмінно пов’язувалися із бажаннями державних діячів та вчених побудувати таку державу і на території Російської імперії, тим більше, що певні передумови для цього були виконані. Так, наприклад, з утворенням Державної думи в Російській імперії почали спостерігатися реальні тенденції до відокремлення гілок влади, що одразу вплинуло і на напрямки науково-правових досліджень зазначених перетворень. У даному випадку мова йде про те, що відтепер діяльність законодавчого органу держави почала досліджуватися наукою державного права, цивільних та кримінальних судів – наукою цивільного та кримінального процесу. Наука ж адміністративного права почала концентрувати свою увагу на питаннях функціонування адміністративних установ, а відтак і їх персонального складу – державних службовців. Вченого-адміністративіста відтепер цікавило дослідження правовідносин, які складалися у галузі державного управління, причому не тільки тих, що виникали між громадянином і суб’єктом управлінської діяльності, а й тих, що складалися між адміністративними установами і їх службовцями [147, с. 42]. Однак відмітимо, що повному та остаточному входженню зазначеного інституту до предмета адміністративного права перешкоджало чинне на той час законодавство про державну службу, яке, не дивлячись на заклики науковців [239; 240; 279], продовжувало існувати у своєму майже первісному, державно-правовому, вигляді. Подібна ситуація з нормативно-правовим регулюванням державної служби, на наше переконання, негативно впливала не тільки на результативність діяльності самих державних службовців, соціально-правове призначення яких вже почало поступово змінюватися, але й гальмувала процес дослідження державної служби з адміністративно-правових позицій. У результаті склалося так, що інститут державної служби у період між двома революціями став предметом дослідження лише незначної кількості вчених-адміністративістів, одним з яких був А.І.Єлістратов.

Науково-творча діяльність А.І.Єлістратова, пов’язана із вивченням зазначеного інституту, стала логічним продовженням творчості І.Є.Андреєвського, М.К.Нелідова, М.М.Коркунова, М.І.Лазаревського, за тим лише винятком, що здійснювалася вона вже з позицій адміністративно-правової теорії, базуючись, однак, як і раніше, на законодавстві ХІХ ст. Проте це не завадило вченому дійти цікавих висновків щодо правової природи інституту державної служби, місця державних службовців у системі суб’єктів адміністративного права.

Одним з центральних питань, яке розглядалося А.І.Єлістратовим у межах дослідження інституту державної служби, стало питання про зміст терміна «посадова особа» та особливості правового статусу тих осіб, які підпадали під зазначене словосполучення.

Вирішення даного завдання було досить складним, оскільки до того часу ні у законодавстві, ні в науці не існувало єдиного розуміння зазначеного терміна. Так, наприклад, відповідно до існуючих нормативних актів поняття «посадова особа» пов’язувалося із терміном «цивільні посади», які встановлювалися в усіх цивільних установах відповідно до закріплених штатів. Крім цього, посадовими особами визнавалися також і ті службовці, що проходили службу за виборами або за наймом у земських, міських та станових установах. У деяких випадках статус посадової особи надався навіть приватним особам, правда у тому випадку, коли останні займалися тим видом діяльності, який мав особливе суспільне значення (служба в приватних банках, служба на посадах керуючих залізниць, що належали приватним товариствам) [147, с. 123].

Подібна законодавча невизначеність із терміном «посадова особа», який, до речі, досить часто замінювався терміном «чиновник», викликала наявність і численних наукових теорій, автори яких або погоджувалися з викладеними вище положеннями законодавства, або обмежували посадових осіб лише тими службовцями, які призначалися на посади главою держави чи від його імені центральною владою, автоматично залишаючи поза межами названої категорії службовців органів місцевого самоврядування. Поряд із цим існували й інші погляди, зміст яких зводився до того, що посадовими особами визнавалися усі особи, які отримували грошове утримання за рахунок коштів державної скарбниці [146, с. 98].

Що ж стосується поглядів А.І.Єлістратова на термін «посадова особа», то в першу чергу зазначимо, що його автор вважав елементом правової держави, оскільки на його переконання посадові особи були наступниками чиновників, які існували в епоху абсолютизму. Між ними та їх історичними наступниками, писав вчений, – протилежність двох епох, двох різних оцінок людської гідності та різних політичних укладів [141]. У зв’язку з таким висновком А.І.Єлістратов запропонував і оновлені ознаки посадової особи, які доводили, крім іншого, необхідність визнання державних службовців самостійними та повноцінними суб’єктами адміністративного права.

Отже, наголошувалося передусім на тому, що посадовою особою можна визнати лише того службовця, діяльність якого, на відміну від діяльності чиновника, регулюється виключно правовими нормами, маючи своїм призначенням соціальне служіння громадянам, а не державі в особі абсолютного монарха. По-друге, посадовими особами визнавалися ті службовці, які виконували суспільно-необхідні та обов’язкові види робіт, видаючи при цьому адміністративні акти та здійснюючи матеріальні операції. По-третє, визнання службовця посадовою особою не могло ставитися в залежність від строку виконання покладених на нього публічно-правових обов’язків. Навіть тимчасове або періодичне виконання таких обов’язків, на думку вченого, призводить до наділення особи зазначеним статусом. По-четверте, до категорії посадових осіб, як стверджував А.І.Єлістратов, включалися не тільки ті особи, яки проходили службу в державних установах, але й ті, що виконували службові функції в складі органів місцевого самоврядування. По-п’яте, наділення службовця статусом посадової особи здійснювалося шляхом видання окремого адміністративного акта про призначення на посаду [147, с. 107-125; 141].

Роблячи проміжний висновок з викладеного, зазначимо, що наприкінці другого десятиріччя ХХ ст. в адміністративно-правовій науці лише почала складатися та набувати чітких форм ідея про необхідність віднесення державних службовців до кола суб’єктів адміністративного права, а інституту державної служби – до системи науки адміністративного права. Подібний крок сприяв індивідуалізації суб’єктів публічного права, вносячи необхідну визначеність у адміністративно-правові відносини. Разом із тим, необхідно відмітити і той факт, що в науці адміністративного права, як і в науці державного права, яка також ще продовжувала претендувати на інститут державної служби, на той час ще не існувало чіткого поділу державних службовців на окремі види, у зв’язку з чим усі вони підводилися під загальний термін «посадова особа».

Подальший еволюційний розвиток вчень про державну службу та державних службовців як суб’єктів адміністративного права був перерваний подіями 1917 р., які суттєво змінили як напрямки наукових досліджень зазначеного інституту, так і його загальну роль у державі. Але при цьому наголосимо на тому, що у своєму становленні і розвитку радянська державна служба, з одного боку, базувалася на ліквідації попереднього державного апарату, а з іншого – успадкувала стару, багато у чому орієнтовану «на верхи» систему державно-службових відносин, при домінуючому принципі – централізації, суворій ієрархії підпорядкованості між службовцями вищої, середньої та нижчої ланки [453, с. 5].

Зазначені зміни у змісті інституту державної служби здійснювалися на фоні повної ліквідації імперського законодавства про державну службу та формування радянської правової системи, що вплинуло, крім іншого, і на зміну поглядів щодо галузевої приналежності даного інституту. Відтепер інститут державної служби, замість тяжіння до державного або адміністративного права, все більше і більше переходив під вплив норм трудового права, які визначали правовий статус як робітників, так і службовців, причому, досить часто навіть в одному нормативному акті. Як приклад таких правових актів можна назвати Постанову ВУЦВК «Про порядок найму та звільнення робітників та службовців» [295], постанову РНК УРСР «Про відпустки робітників і службовців» [303], Положення РНК УРСР «Про соціальне забезпечення робітників та службовців на випадок тимчасової та постійної втрати працездатності і членів їх родин на випадок смерті годувальника» [300] тощо. Подібна ситуація спостерігалася також і у Кодексі законів про працю [193]. Така тенденція у законодавчому регулюванні інституту державної служби мала на меті показати та довести неприйняття радянською владою існуючої за царських часів ідеї про особливий, порівняно з іншими працюючими категоріями підданих, статус чиновників.

Зазначена позиція законодавця щодо регулювання правового положення службовців за допомогою норм трудового права, знайшла підтримку і в юридичній літературі. Так, з цього приводу зазначалося: «Одним з основних принципів радянського ладу є знищення бюрократії як особливого класу осіб, які здійснюють спеціально функції державної влади, які виділені з народу та забезпечені особливими правами та особливими обов’язками. Це знаходило досі втілення у тому, що положення службовців у державних установах визначається принципово тими ж правилами, що і службовців та робітників у всіх господарських підприємствах – правилами Кодексу законів про працю. І у подальшому нема рішуче ніяких підстав для того, щоб створювати особливі правила про радянську службу. Якщо іноді у таких правилах і є необхідність, то вони з успіхом більш логічно можуть бути поміщені до відповідних розділів, з одного боку, Кодексу законів про працю, а з іншого – Кримінального кодексу» [201]. Викладена думка була своєрідним закликом для багатьох вчених, які протягом наступних років постійно наголошували та доводили приналежність інституту державної служби до системи трудового права, ототожнюючи тим самим правові статуси робітників та службовців [90, с. 127-128; 319; 104; 378].

Разом із тим варто відмітити, що як у законодавстві, так і в юридичній науці мала місце і інша тенденція, пов’язана з визнанням за державними службовцями особливого правового статусу, специфіка якого пов’язувалася з тим, що для них запроваджувалися спеціальні обмеження як в умовах прийому на службу, так і її проходження. Наприклад, службовцю заборонялося: перебувати на службі в одній установі з близьким родичем, за умови якщо таке одночасне перебування на службі було пов’язане з підпорядкованістю або підконтрольністю одного з них іншому; займатися під час служби іншою професійною діяльністю і перебувати на службі у приватних установах; служити за сумісництвом у деяких державних установах. Крім того, існували також і спеціальні правила дисциплінарної, кримінальної та майнової відповідальності державних службовців [138, с. 166-167; 442, с. 23-24, 28-30, 38-56].

Наявність подібних обмежень, які пов’язувалися головним чином з тим, що державні службовці були представниками органів державної влади, обумовила інтерес до інституту державної служби у вчених-адміністративістів, які почали розглядали державних службовців у межах своїх вчень про: суб’єктів публічного адміністративного права [186, с. 58-61], засоби державного управління [148, с. 62-68], радянські адміністративні органи [138, с. 163-168], суб’єктів адміністративно-правових відносин [15, с. 35-37], суб’єктів радянського адміністративного права [385, с. 123-139] тощо.

Під час проведення такої наукової роботи було досліджено чимало питань, які стосувалися інституту державної служби вже як складової теорії адміністративного права, одним із яких було і визначення сутності та видів (класифікації) державних службовців, про що далі піде мова.

При цьому необхідно ще раз наголосити на тому, що в дореволюційній науці адміністративного права не виділялися окремі види державних службовців, у зв’язку з чим усі вони підпадали під загальний термін «посадова особа», який врешті-решт став практично безмежним. Подібна ситуація з диференціацією державних службовців, а точніше кажучи з її повною відсутністю, продовжувала мати місце і на перших етапах становлення радянської адміністративно-правової теорії. Типовим прикладом у цьому плані є роздуми В.Л.Кобалевського про місце і призначення посадових осіб у радянській державі, до кола яких він вважав за можливе відносити будь-яких фізичних осіб, які виконували посадові функції [186, с. 59], тобто перебували на службі у державних установах. Отже, очевидним у даному випадку є факт ототожнення вченим термінів «посадова особа» і «службовець», що, до речі, повною мірою відповідало чинному на той час законодавству. Так, наприклад, Кримінальний кодекс УРСР [432] у примітці до ст.105 надзвичайно широко визначав термін «посадова особа», до якого, на думку законодавця, включалися не тільки особи, які займали постійні або тимчасові посади у будь-якій державній установі або підприємстві, але і усі ті, хто займав такі місця у будь-якій іншій організації, яка мала відповідно до закону певні права та обов’язки, і які здійснювали господарські, адміністративні, просвітницькі та інші загальнодержавні завдання. Зазначене положення кримінального закону, як наголошувалося у літературі, повною мірою відповідало характеру радянського державного та економічного життя, обґрунтовано «стираючи різницю між посадовими особами, з одного боку, і звичайними службовцями – з іншого» [247]. Як бачимо, у середині 20-х рр. ХХст. за допомогою терміна «посадова особа» як науковці, так і практичні діячі, включаючи законодавця, визначали ту частину працюючого населення, яка не була задіяна у фізичних видах робіт, незалежно від того, у державних чи у громадських установах вона виконувала покладені на неї обов’язки. Отже, перед наукою адміністративного права постало нове завдання, пов’язане із подальшим з’ясуванням змісту терміна «державний службовець».

Зазначене завдання вирішувалося науковцями вже у межах наступного етапу дослідження зазначеного правового інституту, який розпочався у 40-х роках, часу опублікування перших післявоєнних підручників та наукових статей з адміністративного права, і пов’язувався передусім із прізвищем С.С.Студенікіна, якого вважали засновником теоретичних досліджень інституту державної служби [265, с. 70]. Аналіз праць зазначеного вченого свідчить, що в них він приділив увагу різним аспектам зазначеного інституту, зупинившись також і на визначенні «державного службовця», під яким розумів осіб, що займали за виборами або за призначенням постійну чи тимчасову посаду у державному органі [399, с. 45]. Як бачимо, головний акцент у даному визначенні було зроблено на посаді, обіймання якої в межах державного органу, незалежно навіть від її рівня, робило особу державним службовцем.

Згодом почали з’являтися і інші визначення терміна «державний службовець». Так, І.І.Євтихієв називав державними службовцями працівників розумової або конторської праці, які виконували роботу у державних установах або підприємствах і щодо яких законодавство встановлювало певні умови праці та забезпечення [139, с. 47-48]. У свою чергу, С.С.Студеників, який дещо змінив своє перше визначення, у 1949р. писав, що під державними службовцями необхідно розуміти осіб, які займали за вибором або за призначенням постійну або тимчасово посаду у державному апараті та отримували винагороду (заробітну плату) за свою працю. Зазначимо, що це визначення через деякий час знову було змінено і відтепер для вченого державні службовці не просто займали посаду в державному апараті, а ще й виконували доручення держави у межах покладених на них обов’язків та наданих прав. Інакше кажучи, державні службовці розумілися як виконавці державних функцій [384, с. 59]. Майже подібної позиції дотримувався І.М.Пахомов, який писав, що державними службовцями є ті особи, які в порядку, передбаченому законом та іншими підзаконними державно-правовими актами, займають ту чи іншу посаду в державному апараті і виконують доручення держави в межах покладених на них обов’язків і наданих прав, за що отримують певну грошову винагороду від держави [318, с. 191; 314, с. 7; 317, с. 28]. Поділялася точка зору І.М.Пахомова і укладачами підручника з адміністративного права 1967р. видання [15, с. 135].

Аналіз зазначених визначень свідчить, що їх автори були переконані у тому, що державним службовцем можна назвати лише особу, яка займала будь-яку посаду в державному апараті і виконувала у зв’язку з цим певні державні функції.

Разом із тим відмітимо, що не усі представники юридичної науки 60–80-х років поділяли подібний підхід до визначення поняття «державний службовець», висловлюючи при цьому власні погляди. Так, наприклад, О.О.Жданов категорично не погоджувався з тим, що у згаданих та подібних до них визначеннях державної служби наголошувалося на виконанні державними службовцями «державних функцій», оскільки це, на його думку, свідчило про буржуазний підхід до тлумачення термінів «державна служба» та «державний службовець». «Ознака виконання «державних функцій», яка нібито характеризує радянських державних службовців, була механічно перенесена в радянське адміністративне право з буржуазної юриспруденції, де вона використовується для обґрунтування особливого положення чиновників» [154]. Зазначена точка зору, на нашу думку, свідчила про те, що О.О.Жданов абсолютно не звертав увагу на напрацьовані і досить чітко обґрунтовані у адміністративно-провій науці концепції державної служби, враховуючи при викладенні своєї позиції лише ідеологічний постулат про єдність державної служби з іншими видами трудової діяльності.

У зазначені часи в юридичній літературі існували також і інші підходи до розуміння терміна «державний службовець», які відрізнялися від визначення, яке було запропоноване, наприклад, І.М.Пахомовим, певним розширенням меж останнього. Справа в тому, що значна кількість вчених-адміністративістів у своїх визначеннях особливо наголошувала на тому, що державними службовцями є не тільки особи, які працюють в апараті державних органів, а й ті, які входять до складу адміністрації державних підприємств, установ та організацій [461, с. 84; 198, с. 94; 383, с. 117].

Відзначимо, що поряд із цим були і такі автори, які державними службовцями вважали абсолютно усіх осіб, незалежно від тих функцій, які вони виконували у процесі своєї роботи на підприємстві, установі або організації, головне, щоб їх праця не була безпосередньо пов’язана з виробництвом матеріальних цінностей. Викладена точка зору підтримувалася, наприклад, В.М.Манохіним, який зазначав, що державний службовець працює у системі розгалуженої державної організації – державного апарату і різних державних установ, створених із метою практичного здійснення завдань, які стоять перед державою. У зв’язку з цим, до зазначеної категорії осіб, нарівні з фахівцями органів влади та управління, вченим були віднесені і інженери, і викладачі, і лікарі [265, с. 81]. Схожі погляди висловлювали також і інші автори [91, с. 10, 20-21].

Деякі науковці йшли ще далі, поширюючи термін «державний службовець» і на членів громадських організацій. Так, зокрема, Ю.А.Петров з цього приводу писав, що службовець – це особа, яка займає за вибором, призначенням або на інших законних підставах постійну або тимчасову посаду в органі Радянської держави, в органі громадських організацій, на державному, громадському підприємстві або установі [331].

У зв’язку з викладеним, на наше переконання, буде доречним відмітити, що дві останні точки зору приймалися далеко не усіма науковцями, частина з яких була проти подібного розширенням меж інституту державної служби. Одним із тих, хто не погоджувався із такою постановкою питання, був І.М.Пахомов, який у своїх працях, зокрема, писав: «На практиці і в законодавстві іноді до категорії державних службовців відносять усіх працівників державних органів, підприємств і установ, крім робітників. Це означає, що до категорії державних службовців фактично залучаються й виробники духовних благ, а також виконавці окремих соціально-культурних функцій... Однак це не повинно затінювати особливості правового статусу службового апарату державних органів, який здійснює діяльність по організації і виконанню державного керівництва господарським, соціально-культурним і адміністративно-політичним будівництвом» [317, с. 9-10]. Підтримувала І.М.Пахомова також і М.С.Студеникіна, яка теж вважала, що оскільки державну службу пов’язують із реалізацією службовцями державних функцій, постільки під державною службою як правовим інститутом слід було б розуміти не будь-яку роботу будь-якого службовця у державному органі, а лише ту, яка безпосередньо або побічно пов’язана з реалізацією державно-владних функцій [403].

Подібні роздуми, які згодом були визнані абсолютно обґрунтованими, зумовили виникнення у юридичній літературі широкого та вузького підходів до визначення терміна «державний службовець». Так, державними службовцями у широкому значенні цього слова визнавалися громадяни, які перебували у штатах державних підприємств, об’єднань, установ або організацій і які виконували функції обслуговуючого, виховного або допоміжного характеру (інженери, педагоги, лікарі, наукові працівники), не володіючи при цьому повноваженнями у сфері адміністративного управління. Що ж стосується державних службовців у вузькому значенні, то до цієї групи осіб відносили лише працівників управлінського апарату державних органів, підприємств, установ і організацій, діяльність яких була пов’язана з реалізацією владних повноважень [198, с. 94; 383, с. 117]. Зазначимо, що в юридичній літературі висловлювалися також і інші пропозиції щодо назв зазначених груп державних службовців, запровадження яких у правовий обіг, на думку авторів, сприяло б встановленню чітких меж між ними. Так, В.Г.Вишняков з цією метою пропонував використовувати такі самостійні терміни як «службовець» і «державний службовець» [84], що, до речі, є досить актуальним і для сучасної правової науки і законодавства.

Не менш актуальним для науки адміністративного права було і питання класифікації державних службовців, початок якому був покладений також у 40-х рр. ХХ ст., оскільки, як було показано вище, до цього часу науковці вели мову лише про державних службовців (посадових осіб), не виділяючи при цьому їх конкретних груп (видів). Разом із тим наголосимо на тому, що у законодавстві ще задовго до 40-х років почали з’являтися нові, раніше не відомі терміни, використання яких у нормативних актах мало на меті показати і закріпити особливості правового статусу окремих груп державних службовців. Такий крок, на нашу думку, був пов’язаний із подальшою спеціалізацією управлінської діяльності, загальне ускладнення якої вимагало того, щоб окремі напрямки робіт виконувалися найбільш підготовленими, найбільш надійними та найбільш захищеними з точки зору закону службовцями. Так з’явилися політично відповідальні працівники, особливо відповідальні працівники, наукові діячі тощо [442, с. 41; 138, с. 167], регулювання службової діяльності яких здійснювалося за допомогою спеціальних нормативних актів [356].

Отже, з викладеного не важко зробити висновок, що саме законодавчі акти дали своєрідний поштовх для більш докладного дослідження вченими-адміністративістами особливостей правового положення окремих груп державних службовців, а відтак і їх подальшого наукового групування.

Одними з перших, хто зосередив увагу на питанні класифікації державних службовців, були автори підручника з адміністративного права, який побачив світ у 1946р. (І.І.Євтихієв та В.О.Власов). Саме вони, на нашу думку, і започаткували одну з найпоширеніших на сьогодні класифікацій державних службовців.

І.І.Євтихієв і В.О.Власов у своїх роздумах про державних службовців дійшли цілком обґрунтованого висновку, що державні службовці у процесі своєї трудової діяльності виконують далеко не однакові за своєю юридичною значущістю дії, а тому вони не можуть досліджуватися у межах однієї неподільної групи. У зв’язку з цим вчені у межах персоналу державних установ виділили дві основні групи службовців. До першої з них вони віднесли тих осіб, які здійснювали виключно господарсько-технічну роботу або функцію підсобного господарського обслуговування. При цьому головною особливістю їх діяльності, на думку науковців, було те, що вони не брали безпосередньої участі у виданні актів управління і не виконували дій, що тягли б за собою юридичні наслідки. Другу ж групу службового персоналу (керівного та оперативного) установ та підприємств складали особи, наділені правом видання актів управління, які отримали назву посадових осіб.

До кола посадових осіб вчені віднесли 1) керівників державних органів та установ і 2) начальницький склад, який здійснював комплекс адміністративних повноважень у межах окремих ланок службового персоналу. Поряд із цим до зазначеної категорії державних службовців вчені відносили також і представників влади, наголошуючи, однак, що останні не у всіх випадках можуть визнаватися посадовими особами.

Разом із тим зазначимо, що І.І.Євтихієв і В.О.Власов не змогли ще повністю відмовитися від існуючого до того часу надмірно широкого розуміння терміна «посадова особа», підтвердженням чому є використання ними у своїй праці вузького та широкого підходів до його тлумачення. Посадовими особами у вузькому розумінні цього слова вони називали лише зазначені вище категорії державних службовців, особливо наголошуючи на тому, що тільки вони є носіями державно-владних повноважень. Що ж стосується іншого підходу до визначення посадових осіб, то у цьому разі під зазначений термін підпадали усі службовці, які займали посади у державній установі або підприємстві [139, с. 49-52].

Як бачимо, автори підручника, з одного боку, вважали, що посадовими особами є не всі державні службовці, наводячи поняття посадової особи у вузькому значенні слова, а з другого – пропонували посадовою особою називати кожного службовця. Однак, зазначений підхід викликав досить різку критику в літературі, зміст якої зводився передусім до того, що І.І.Євтихієв та В.О.Власов при формулюванні власної позиції не змогли відмовитися від поглядів представників кримінального права на зазначене питання [317, с. 80]. Так, Ц.А.Ямпольська, зауважуючи, що І.І.Євтихієв як безпосередній розробник згаданої теорії у питанні про поняття посадової особи, по суті, обстоював старі концепції криміналістів, писала: «Тут навіть не допоможе вираз «посадова особа у широкому значенні слова», бо І.І.Євтихієв у тому ж аспекті de lege lata не протиставляє йому «службову особу у вузькому значенні слова». Про останнє йдеться лише «в аспекті de lege ferenda», тобто зовсім в іншому плані. Оскільки у широкому та вузькому значенні слова «посадова особа» розуміється у різних аспектах, постільки вживання цих прикметників позбавляється будь-якого сенсу» [470].

Викладені уявлення І.І.Євтихієва про основні класифікаційні групи державних службовців, не дивлячись на певні критичні зауваження щодо їх змісту, були сприйняті більшістю його сучасників та послідовників як базис для розробки власних теорій, у змісті яких практично завжди знаходилося місце для посадових осіб, представників влади, та інших державних службовців (допоміжний персонал) не наділених владними повноваженнями. Єдине, що відрізняло ці теорії від теорії, автором якої був І.І.Євтихієв, це способи та шляхи їх обґрунтування.

Одним із перших вчених, який майже так само підійшов до диференціації державних службовців, був С.С.Студенікін, який запропонував класифікувати їх залежно від юридичних наслідків тих дій, які вчиняються ними під час виконання покладених на них завдань. Так, тих службовців, дії яких не викликали жодних юридичних наслідків і були пов’язані виключно із здійсненням матеріально-технічних операцій, він відносив до допоміжного, підсобного персоналу, а тих, дії яких, навпаки, тягли за собою певні юридичні наслідки, – до посадових осіб. Поряд із цим, на його думку, особливу групу службовців утворювали представники влади, які характеризувалися, перш за все тим, що могли веліти не тільки особами, підпорядкованими їм за службою, але і тими, які не перебували щодо них у адміністративному підпорядкуванні, застосовуючи, у разі необхідності, до останніх заходи примусового характеру [400, с. 86-89]. Таким чином, С.С.Студенікін, виходячи з того, що не усі державні службовці своїми діями викликають певні юридичні наслідки, прийняв за основу своєї класифікації правовий фактор – обсяг повноважень службовця за посадою з огляду на наявність або відсутність у нього прав і обов’язків розпорядчого характеру та галузь застосування цих прав і обов’язків.

При цьому відмітимо, що зазначена класифікація державних службовців проіснувала у адміністративній науці багато років, дійшовши у майже незмінному вигляді і до наших часів. Разом із тим це не свідчить про те, що її не намагалися певним чином вдосконалити або взагалі відмовитися від її використання.

Так, наприклад, деякі автори виділяли у складі допоміжного персоналу четверту самостійну групу державних службовців, яку називали «оперативним складом» (викладачі, інженери та техніки, які не займають керівних посад тощо). Подібний крок пояснювався тим, що ці службовці своїми діями не створювали юридичних наслідків, але їх повноваження «прямо і безпосередньо визначалися задачами даного органу» [265, с. 166]. Інші ж автори, навпаки, при характеристиці оперативного складу як самостійної групи державних службовців, наголошували на тому, що останні беруть участь у реалізації юридично владних повноважень, які належать органу управління (посадовій особі), шляхом здійснення різного виду юридично значущих дій [198, с. 99-100].

Були і такі вчені, які погоджуючись загалом із чотирьохскладовою класифікацію державних службовців, підставою для якої був обсяг та характер повноважень службовців, замість терміна «оперативний склад» пропонували використовувати інший – «спеціалісти» [403; 383, с. 122].

Дещо іншої класифікації державних службовців дотримувався І.М.Пахомов, який виділяв лише дві основі їх групи. До першої з них він відносив посадових осіб, яких розглядав як носіїв особливого комплексу прав та обов’язків, наданих для здійснення державно-владного повноваження у процесі управлінської діяльності. Разом із тим зазначена група державних службовців не була для вченого неподільним цілим. Він виділяв у її структурі ряд елементів, або інакше кажучи, – підвидів посадових осіб, які відрізнялися один від одного обсягом наданих повноважень та формою їх прояву. Врахування зазначених особливостей дозволило І.М.Пахомову виділити серед посадових осіб а) керівний склад; б) оперативний склад; в) представників адміністративної влади. Другу ж групу державних службовців складали ті особи, які були задіяні лише у забезпеченні державно-владної діяльності посадових осіб, виконуючи суто технічні, канцелярські функції (допоміжно-технічний персонал) [314, с. 20-21].

У той же час, в юридичний літературі мали місце і принципово інші підходи до класифікації державних службовців. Так, наприклад, В.Г.Вишняков, виходячи із ступеня участі службовця у виконанні управлінських функцій, виділяв чотири основні категорії державних службовців: 1)адміністраторів; 2)оперативних працівників; 3)допоміжних працівників; 4)технічних виконавців [84]. У свою чергу, О.І. Щербак, залежно від ролі, яку виконував службовець в управлінському процесі, пропонував останніх поділити на п’ять основних груп: 1)керівників; 2)функціональних керівників; 3)виконавців; 4) технічно-допоміжний персонал; 5) обслуговуючий персонал [461, с. 77]. Майже подібну точку зору відстоював і М.М.Конін, який усіх службовців апарату управління, залежно від характеру виконуваних ними функцій, поділяв на: 1)керівників; 2)відповідальних спеціалістів; 3)спеціалістів-виконавців; 4)технічних спеціалістів; 5)допоміжно-обслуговуючий персонал [216].

Отже, можна зробити висновок, що починаючи з середини 40 років і закінчуючи 80-ми роками ХХ ст. у радянській науці адміністративного права було висловлено чимало поглядів з приводу розуміння сутності та змісту терміна «державний службовець», відмежування державних службовців від інших категорій працюючого населення країни та класифікаційних груп останніх. Разом із тим загальний аналіз дослідженого матеріалу дозволяє стверджувати, що вченим так і не вдалося розробити єдиної концепції державної служби, зміст якої влаштовував би усіх представників правової науки. Замість цього було створено кілька теорій державної служби, запропоновано десятки визначень терміна «державний службовець», введено у правовий обіг значну кількість класифікацій державних службовців. Остаточно не вирішеним залишилося також і питання про правову природу інституту державної служби.

Згодом, на початку 90-х рр. ХХ ст., було розпочато наступний етап у дослідженні зазначеного правового інституту, який все ще не приніс суттєвих результатів, оскільки ми знову-таки не маємо єдиної, добре обґрунтованої та у зв’язку з цим незаперечної теорії державної служби. Скажемо навіть більше, до тих питань, які залишилися невирішеними у 40-х – 80-х роках, додалися ще й нові. На нашу думку, це пов’язано, перш за все з тим, що сучасні вчені-адміністративісти у своїх дослідженнях інституту державної служби продовжують, практично без будь-яких застережень, без будь-яких історичних поправок, використовувати результати наукової діяльності своїх попередників – радянських вчених-адміністративістів. Прикладів такого перенесення знань із однієї епохи в іншу досить багато. Це і вироблена С.С.Студенікіним та його послідовниками класифікація державних службовців, яка до сьогоднішнього дня використовується практично у всіх підручниках з адміністративного права, це і вживання терміна «державний службовець» у широкому і вузькому значенні цього слова, це і віднесення до категорії державних службовців працівників не тільки органів державної влади, але і тих, хто працює у державних установах і органах управління державними підприємствами. А якщо додати сюди ще і появу нових видів державної служби – політичної, патронатної, то мета вироблення єдиної концепції державної служби взагалі стає ще більш віддаленою.

У зв’язку з цим виникає логічне запитання, у якому ж напрямку ми маємо рухатися далі для того, щоб врешті-решт створити адаптовану до потреб сьогодення теорію державної служби, чітко і однозначно визначити види та місце державних службовців у системі суб’єктів адміністративного права? Відповідь на це запитання, на нашу думку, необхідно шукати у напрямку кардинальної переробки існуючого на сьогодні інституту державної служби. Ми повинні набратися мужності і відмовитися від більшості тих наукових висновків, які були зроблені у радянській юридичній літературі, оскільки нам ні за яких умов не вдасться пристосувати їх до реалій сьогодення, у зв’язку з тим, що їх переважна більшість була зроблена під тиском комуністичної, тоталітарної ідеології.

Останнім часом проблеми державної служби досить часто стають предметом наукових досліджень вітчизняних авторів, причому, не тільки адміністративістів [320; 134; 175]. Унаслідок цього правова наука має у своєму розпорядженні значний масив теоретичних і практичних розробок із питань становлення та функціонування державних органів та їх апарату, поняття і змісту державної служби. Разом із тим, як зазначає провідний вітчизняний вчений-адміністративіст із питань державної служби – Ю.П.Битяк, аналіз досліджень організації й функціонування державних органів та їх апарату, проходження державної (публічної) служби та чинного у цій сфері законодавства дає підстави визнати, що після проголошення Україною незалежності адміністративно-правовою наукою не було зроблено комплексного дослідження проблем державної служби та запропоновано практиці суттєвих теоретичних концептуальних положень щодо правового регулювання державно-службових відносин, які б відповідали програмним політичним завданням і конституційним вимогам щодо створення законодавства про державну службу в напрямі визнання головним обов’язком держави забезпечення пріоритетів прав і свобод людини і громадянина [59, с. 2-3]. Саме Ю.П.Битяк запропонував шляхи щодо вирішення ряду теоретичних і практичних проблем державної служби, який у своєму дослідженні на основі нових підходів до реформування державно-правових інституцій та оновлених уявлень про культуру управлінської діяльності, сформульовані в політико-правових документах, визначив концептуальні засади організації і правового забезпечення державної (публічної) служби України [58].

Узагальнюючи викладене, варто зробити висновок, що до вирішення зазначеної проблеми треба підходити, на нашу думку, з позицій чистого аркуша, конструюючи принципово нову модель потрібного нам інституту державної служби, враховуючи при цьому деякі важливі, як виявляється, моменти:

  • по-перше, необхідно чітко визначитися з межами терміна «державний службовець». Для цього ми маємо насамперед відмовитися від широкого його розуміння, оскільки це призводить до того, що до категорії державних службовців відносять і начальника управління районної державної адміністрації, і викладача державного закладу освіти. Отже, державними службовцями необхідно визнати лише тих осіб, які на професійній основі обіймають відповідні посади в органах законодавчої, виконавчої та судової влади, в органах прокуратури, органах місцевого самоврядування. Проте і це не повинно призводити до автоматичного наділення особи статусом державного службовця. Пояснимо, що мається на увазі. Кожен із зазначених державних органів створюється для виконання певної частини державних функцій, безпосереднє здійснення яких покладається вже на конкретну фізичну особу, однак не на будь-яку, а лише, як правило, на керівників, їх заступників або найбільш досвідчених працівників. Решта ж працівників державного органу або органу місцевого самоврядування своєю діяльністю лише забезпечує роботу з виконання цих функцій, не беручи безпосередньої участі у їх реалізації. У зв’язку з цим ми вважаємо, що державними службовцями, або як їх називають у іноземній правовій літературі, чиновниками треба визнавати лише тих осіб, які безпосередньо задіяні у реалізації покладених на той або інший державний орган або орган місцевого самоврядування державних функцій. Тобто, інакше кажучи, виконують такі види робіт, які не можуть бути доручені будь-кому, а лише тим особам, які присягнули на вірність державі, на яких покладені у зв’язку з цим певні обмеження, і які, як наслідок, перебувають під посиленою правовою охороною держави. Що ж стосується тих осіб, які будуть лише забезпечувати виконання державними службовцями відповідних державних функцій, то залежно від покладених на них обов’язків та конкретних форм їх діяльності останніх можна було б визначити або «службовцями» або «працівниками» державного органу, не відносячи, таким чином, до особливої групи службовців – державних службовців;
  • по-друге, зазначена конкретизація терміна «державний службовець» дозволить вирішити проблему правової природи інституту державної служби. При подібній постановці питання, вважаємо, ні у кого не виникло б заперечень проти створення спеціального нормативного акта публічно-правової спрямованості, який би закріпив особливий, порівняно з іншими категоріями працюючого населення країни, правовий статус державних службовців, визначив би особливості прийняття державних службовців на роботу, проходження ними служби, звільнення з державної служби. У той же час трудовий статус службовців і працівників державних органів та органів місцевого самоврядування міг би регламентуватися Кодексом законів про працю;
  • по-третє, подібні кроки, на наше переконання, призвели б і до підвищення загального престижу та привабливості державної служби для молодих фахівців, дозволили б створити справді професійну еліту службовців, надійно захищену з правової точки зору і забезпечену у соціальному та у матеріальному плані.

2.3. Дослідження статусу фізичної особи як суб’єкта адміністративного права

Поряд із дослідженням місця органів публічного управління та державних службовців у системі суб’єктів адміністративного права в науці приділялася увага також і аналізу адміністративно-правового статусу фізичних осіб як найбільш масовій групі учасників адміністративно-правових відносин. Однак, на відміну від зазначених вище суб’єктів, фізичними особами вчені цікавилися, зазвичай, набагато менше, що пов’язано з особливостями становлення вітчизняного адміністративного права та адміністративно-правової науки. В результаті цього згаданий підінститут адміністративного права залишився найменш розробленим, доказом чому є як незначна кількість монографічних праць, присвячених адміністративно-правовому статусу громадян, так і другорядність, а до 60-х рр. ХХ ст. навіть відсутність однойменних підрозділів у навчальній літературі з адміністративного права. Отже, пере нами стоїть завдання проаналізувати основні історичні етапи розвитку вчення про фізичних осіб як суб’єктів адміністративного права, встановити об’єктивні і суб’єктивні фактори, які визначали основні напрямки наукових пошуків у цій сфері.

Насамперед варто зазначити, що перші згадки про фізичних осіб як суб’єктів правовідносин у сфері державного управління історично припадають на часи, коли розпочався процес трансформаційних перетворень поліцейського права в адміністративне. І це цілком зрозуміло, оскільки вчені-поліцеїсти не розглядали фізичну особу як суб’єкта права, для них вона була лише об’єктом численних державних заходів, спрямованих на забезпечення державної безпеки та добробуту [148, с. 10]. У зв’язку з цим більшість відносин, які виникали у сфері управління між правлячою владою і окремою людиною, визначалися за розсудом правлячої влади, а не на підставі правових норм, а коли так, то і говорити про фізичних осіб як суб’єктів поліцейського права взагалі не доводилося. Актуальною зазначена тема почала ставати лише наприкінці ХІХст., тобто у часи, коли вчені почали звертати увагу на необхідність більш детальної правової регламентації взаємовідносин між владою і громадянином, що мало бути вирішено вже за рахунок адміністративного права.

Одним із перших вчених, хто звернув увагу на необхідність більш чіткого регулювання прав фізичних осіб у сфері управління був Е.М.Берендтс, який вважав, що норми адміністративного права мають встановлювати межу прав і обов’язків органів влади та межу прав, обов’язків і свободи членів державного спілкування [55, с. 8]. Дещо пізніше зазначена точка зору була підтримана В.М.Гессеном, який, розмірковуючи про трансформацію науки поліцейського права в науку адміністративного права, писав, що остання є вченням про норми, які регулюють урядову діяльність держави, про норми, що регулюють сукупність правовідносин між правлячою державою – з одного боку, та індивідом, яким управляє остання, – з іншого. При цьому вчений особливо наголошував на тому, що для того щоб відносини між індивідом і владою мали характер правовідносин, необхідно, по-перше, щоб держава в особі своєї урядової влади була правовим суб’єктом, тобто суб’єктом певних, заснованих на праві, обов’язків та прав; по-друге, щоб правовим суб’єктом, суб’єктом обов’язків і прав, заснованих на праві, особою публічного права або громадянином був індивід у своїх відносинах із державою; по-третє, щоб взаємні обов’язки та права індивіда і влади визначалися та захищалися сукупністю правових гарантій, які б забезпечували панування права, а не свавілля, у відносинах між індивідом і державою [101, с. 10-11].

Однак зазначені погляди, на жаль, не знайшли однозначної підтримки серед вчених-адміністративістів, значна кількість яких була переконана у тому, що завдання адміністративного права має зводитися переважно до регулювання діяльності адміністративних органів у сфері державного управління. Так, наприклад, М.М.Белявський вважав, що норми адміністративного права визначають організацію адміністративних установ та зміст і способи їх діяльності, спрямованої на досягнення певних позитивних цілей у сфері державного управління [53, с. 8]. Зазначена думка поділялася також і В.Ф.Дерюжинським [127, с. 16-17] та В.В.Іванівським [168, с. 56-62], кожен із яких у своїх працях уникав прямої розмови про місце та роль фізичної особи (громадянина, підданого) у сфері державного управління. Подібний підхід до змісту та призначення адміністративного права, на нашу думку, може бути поясненний лише бажанням вчених якомога швидше відійти від панівної на той час ідеї всеохоплюючої та безмежної влади поліцейських установ, запропонувавши взамін постулат про необхідність чіткого регулювання такої діяльності за допомогою норм адміністративного права. Ми переконані у тому, що даний напрямок наукових пошуків для М.М.Белявського, В.Ф.Дерюжинського та В.В.Івановського був лише першим кроком, зробленим у бік перебудови організації державного управління, де наступний пов’язувався б вже з розробкою концепції входження фізичної особи у сферу державного управління як повноправного суб’єкта.

І такий крок був справді зроблений, але не згаданими вченими, а А.І.Єлістратовим, який у своїх працях чітко наголосив на тому, що адміністративне право має регулювати суспільні відносини, які виникають у сфері державного управління. Розвиваючи зазначену тезу, автор дійшов висновку, що учасниками таких відносин, а точніше кажучи – правовідносин, крім адміністративних органів та їх службовців є також і громадяни. «У правовій державі, писав А.І.Єлістратов, індивід піднімається на рівень суб’єкта публічних прав та обов’язків або, що теж саме, громадянина. Особистість громадянина вже не може більше розглядатися як об’єкт для урядових заходів, поряд із тваринами та стихійними силами природи. В ролі суб’єкта права громадянин стає на одну площину з посадовими особами, покликаними здійснювати публічні функції. Між адміністративними установами, які являють собою групу посадових осіб, та громадянами виникає відношення рівноцінних членів: публічно-правове відношення, у якому і службовці, і громадяни беруть участь у однаковій ролі суб’єктів публічних обов’язків і прав» [147, с. 41].

Розмірковуючи про особливості участі фізичних осіб у публічних правовідносинах, А.І.Єлістратов зосередив увагу на аналізі їх прав та обов’язків, які визнавалися ним основними елементами будь-яких юридичних відносин [147, с. 87].

Серед публічних прав громадян вчений вважав за необхідне перше місце відвести правам особистої свободи, оскільки саме зазначена група прав, на його переконання, захищала громадянина від втручання представників адміністративних та законодавчих установ в сферу його особистих інтересів. Зазначений захист здійснювався, точніше кажучи, мав здійснюватися шляхом встановлення для владних суб’єктів заборон вчиняти щодо громадян певні дії, які б порушували їх свободу. У зв’язку з цим А.І.Єлістратов дійшов висновку, що права особистої свободи громадян мають негативний характер, оскільки вони є домаганням не на позитивну діяльність посадової особи, а на його бездіяльність у певних напрямках. У той же час вчений наголошував і на тому, що в деяких випадках забезпечення прав особистої свободи не може обійтися і без позитивної діяльності з боку адміністративних установ, які своїми діями мають сприяти громадянам у користуванні наданими їм правами, наприклад, видаючи різні посвідчення, необхідні для переміщення по країні [146, с. 124; 148, с.115].

Поряд із цим у літературі велися розмови і про наявність у громадян публічних речових прав як особливого різновиду прав особистої свободи. Зазначена група прав, на переконання представників науки адміністративного права, була не менш важливою, ніж розглянуті вище права, тому що вважалося, що особиста свобода втрачає свій сенс і значення, якщо людині не забезпечена можливість дихати здоровим повітрям, безперешкодно рухатися вулицями та дорогами, користуватися парком, річкою тощо. Найважливішим видом публічних речових прав, як зазначав А.І.Єлістратов [147, с. 146; 146, с. 124], було право загального користування публічними речами.

Наступною групою прав, про яку вважав за необхідне вести мову А.І.Єлістратов, були права існування, тобто ті права, які ми сьогодні відносимо до групи соціально-економічних прав громадян, прямим підтвердженням чому є такі слова: «В правах існування людина має отримати обов’язкове, гарантоване йому правопорядком, суспільне забезпечення необхідних умов свого існування. Права існування повинні забезпечувати необхідні умови здоров’я, духовного розвитку та матеріального добробуту індивіда» [147, с. 147].

Крім цього, А.І.Єлістратов у своїх працях із адміністративного права коротко зупинявся також і на аналізі політичних прав громадян, розмови про які значно активізувалися після видання відомих Маніфестів 1905–1906 років. До зазначеної категорії прав вчений відносив ті з них, які надавали громадянам можливість брати участь у державній діяльності, наприклад, виборчі права. Разом із тим автор схилявся до думки, що дана група публічних прав громадян має скоріше не адміністративно-правовий, а державно-правовий характер, у зв’язку з чим пропонував аналізом останніх займатися представникам науки державного права.

Говорячи про ставлення А.І.Єлістратова до публічних обов’язків громадян у сфері державного управління, зазначимо, що науковець стояв на категоричній позиції, пов’язаній з необхідністю їх чіткого закріплення у правових актах. Подібна вимога, на нашу думку, була своєрідним протестом проти все ще існуючої на ті часи концепції поліцейської держави або безмежного абсолютизму, з якої випливала безумовна обов’язковість для підданих усього того, що могло вимагатися від них із боку необмеженого монарха. У зв’язку з цим А.І.Єлістратов вважав, що будь-які обв’язки громадян мають базуватися на праві і правом обмежуватися. Що ж стосується безпосереднього переліку таких обов’язків, то до останніх автор відносив обов’язок закономірного підкорення громадян публічно-правовим актам, обов’язок правомірного виконання встановлених законом натуральних та грошових повинностей тощо [147, с. 148-149; 146, с. 126].

Аналіз викладених вище поглядів А.І.Єлістратова на зміст, призначення і види адміністративно-правових прав та обов’язків фізичних осіб у сфері державного управління свідчить, що вчений у своїх наукових доробках скоріше модулював той ідеал, до якого необхідно було прагнути, ніж досліджував реальний стан справ у зазначеній галузі. Так, наприклад, автор під час розмови про публічні права та обов’язки фізичних осіб вважав за необхідне останніх визначати терміном «громадянин», тоді як чинне на той час законодавство такого поняття не знало, використовуючи замість нього категорію «підданий». Разом із тим відмітимо, що зроблені А.І.Єлістратовим висновки були надзвичайно корисними для науки адміністративного права, оскільки вони стали своєрідними орієнтирами для подальшого дослідження статусу фізичної особи як повноправного учасника адміністративно-правових відносин.

Однак, зазначений процес був перерваний відомими подіями 1917 р., у зв’язку з чим у науковій літературі з адміністративного права почали з’являтися нові тенденції до дослідження адміністративно-правового статусу фізичних осіб, суть яких полягала у суттєвому зменшенні інтересу науковців до зазначеної проблематики. Показовими у цьому плані є Нариси радянського адміністративного права (1924 р.), автором яких був В.Л.Кобалевський. Аналіз зазначеної праці свідчить, що вчений у ній тільки фрагментарно торкнувся питання місця фізичних осіб у системі суб’єктів адміністративного права, погодившись із викладеним у літературі поглядом, що фізичні особи мають розглядатися як повноправні суб’єкти адміністративного права, та проаналізувавши лише одну з названих ним груп публічних прав громадян – права на публічне майно [186, с. 31, 155-206]. Поряд із цим відмітимо, що у своїй наступній праці з адміністративного права В.Л.Кобалевський приділив питанню правового положення громадян у радянському державному управлінні вже трохи більше місця, розглянувши публічні права і обов’язки громадян в межах окремих підрозділів свого підручника. Так, говорячи про права громадян, закріплені нормами адміністративного права, вчений наголошував на наявності трьох їх основних груп – 1)прав, які належали до публічного речового права, 2)прав на послуги з боку публічних служб та 3)прав на невтручання в особисте життя громадян. Даючи стислу характеристику кожній із названих груп прав громадян, вчений досить чітко показував, що, з одного боку, громадяни мають досить обмежене коло публічних прав, а з іншого – навіть ті права, які гарантувалися чинним законодавством, могли бути порушені владою, оскільки остання у своїй діяльності сповідувала принцип диктатури пролетаріату, який В.І.Ленін, за словами В.К.Кобалевського, тлумачив таким чином: «Диктатура пролетаріату є нічим не обмеженою, ніякими законами, ніякими абсолютно правилами не утиснутою, владою, яка спирається на насилля» [187, с. 126, 127-130]. Зупинявся у своїй праці вчений також і на питанні публічних обов’язків громадян, яких, на його думку, було набагато більше, ніж наданих громадянам прав. Усю сукупність обов’язків, покладених на фізичних осіб у сфері публічного управління, В.Л. Кобалевський поділяв на масові та індивідуальні, кожні з яких могли встановлюватися як законодавчими актами, так і актами, виданими органами управління [187, с. 130-131].

Поверховий аналіз прав та обов’язків громадян, закріплених адміністративним законодавством, був характерним також і для Основ радянського адміністративного права, автором яких був О.Ф.Євтихієв, який пояснював це тим, що інтереси особистості, її права та свободи у радянській державі займають другорядне значення порівняно з інтересами держави, а раз так, то і не потребують докладного вивчення [138, с. 4-5]. Зазначений висновок був констатацією істинного положення особистості в радянській державі зазначеного періоду, де відносини між громадянином і владою будувалися не на підставі правових норм, про що так мріяли дореволюційні вчені-адміністративісти, а виходячи з позицій доцільності та справедливого розсуду, що автоматично виключало будь-які розмови про фізичних осіб як суб’єктів адміністративно-правових відносин. Дуже доречними у цьому плані виглядають слова М.П.Карадже-Іскрова, який у 1927 р. писав, що радянська держава не схильна висувати на перший план особистість, оскільки остання для неї є лише засобом досягнення власних цілей [180, с. 29].

Однак, не дивлячись на абсолютну правдивість зроблених зазначеними вченими висновків, представники правлячої влади та науковці, які обслуговували інтереси останніх, категорично не погоджувалися з ними, звинувачуючи О.Ф.Євтихієва, В.Л.Кобалевського, М.П.Карадже-Іскрова у наклепництві та підтримці буржуазно-юридичних теорій, несумісних з марксистсько-ленінською ідеологією, покладеною у підґрунтя радянського адміністративного права [398]. У той же час ті, хто висловлював подібні критичні зауваження, ті, хто не погоджувався із тим, що адміністративне право має у першу чергу регулювати порядок взаємодії влади і громадян у сфері державного управління, ті, хто наполягав на активній ролі особистості у радянській державі, майже до 60-х років ХХст. не змогли розробити практично жодної теорії, яка б відображала та характеризувала адміністративно-правовий статус громадян в СРСР. Показовими у цьому плані є слова В.І.Новосьолова, який писав, що, не дивлячись на актуальність проблем правового положення громадян у державному управлінні, останні до недавнього часу, по суті, взагалі не розглядалися як суб’єкти державного управління та адміністративного права [285, с. 7].

Отже, в науці адміністративного права щодо зазначеного питання у період з кінця 20-х років і до кінця 50-х років минулого століття утворився своєрідний вакуум, у межах якого лише озвучувалася думка про необхідність віднесення фізичних осіб до кола суб’єктів адміністративного права без будь-якого концептуального вирішення даної проблеми. Зазначимо, що подібна ситуація абсолютно не узгоджувалася з пануючою на той час офіційною ідеологією, з «демократичними» положеннями Сталінської Конституції, відповідно до яких правам, свободам та інтересам громадян надавалася всіляка державна підтримка та визнання. І, не дивлячись на усе це, наука адміністративного права мовчала. Пояснення цьому, як ми тепер знаємо, може бути лише одне. Науковці просто боялися ставити на порядок денний ті питання, за обговорення яких на їх колег у недалекому минулому навішувався ярлик «ідеолог буржуазної юриспруденції» з усіма небезпечними наслідками, що загрожували його власнику.

Перші кроки у напрямку розв’язання подібної ситуації були зроблені Ц.А.Ямпольскою у кінці 50-х років, тобто часи, коли в країні вже був офіційно засуджений культ особи Сталіна і почалася Хрущовська «відлига». Досліджуючи у своїх працях питання суб’єктивних прав громадян у сфері державного управління, вчена дійшла висновку, що громадяни є постійними учасниками адміністративно-правових відносин, оскільки усі вони наділені певним комплексом адміністративно-правових прав та обов’язків [472].

Наступним кроком у зазначеному напрямку стало наповнення підручників з адміністративного права розділами, у межах яких давалася характеристика статусу громадянина як суб’єкта радянського адміністративного права. Це стало можливим лише завдяки тому, що в науці адміністративного права почав простежуватися відхід від панівної у 40-50х роках ідеї, що основним завданням зазначеної галузі права є регулювання суспільних відносин, які виникають у процесі здійснення органами держави виконавчо-розпорядчої діяльності [139, с. 9; 400, с. 23]. Замість цього все більшої актуальності та підтримки почала набувати викладена на початку ХХ ст. А.І.Єлістратовим концепція (зрозуміло, що про її автора ніхто при цьому не згадував), відповідно до якої роль адміністративного права вбачалася у регулюванні усього комплексу суспільних відносин, що виникали під час здійснення державного управління, незалежно від суб’єктного складу їх учасників. А це, як наслідок, вимагало проведення подальших досліджень особливостей та змісту адміністративно-правового статусу громадян, які зазвичай розпочиналися з аналізу таких його елементів як правоздатність та дієздатність. Отже, розмови про специфіку правоздатності та дієздатності фізичних осіб, які брали участь у адміністративно-правових відносинах, стали наступним кроком у дослідженні місця останніх у системі суб’єктів адміністративного права, оскільки без цього неможливо було побудувати логічно виважену і теоретично обґрунтовану конструкцію «громадян – учасник управлінських правовідносин», бо перш ніж говорити про конкретні правовідносини, потрібно було визначитися з тими передумовами (правоздатність, дієздатність), наявність яких у конкретної особи і дозволяла розглядати її як суб’єкта права та суб’єкта правовідносин.

Аналіз літератури з адміністративного права, яка побачила світ у другій половині минулого століття, свідчить, що терміни «правоздатність» та «дієздатність» у дослідженнях місця громадян у державному управлінні почали вводитися у правовий обіг у першій половині 60-х років. Одним із перших, хто це зробив, був Ю.М.Козлов, який у 1962р. звернув увагу на той факт, що громадяни, як і інші суб’єкти адміністративного права володіють адміністративною правоздатністю та дієздатністю [381, с. 183-184]. Дещо пізніше (1967р.) зазначена думка була конкретизована О.Г.Хазіковим, який адміністративну правоздатність та дієздатність громадян відніс до елементів правового положення останніх [15, с. 127]. У зазначений період почали з’являтися також і перші визначення зазначених термінів. Так, під адміністративною правоздатністю вчені пропонували розуміти здатність суб’єкта адміністративного правовідношення мати права та нести юридичні обов’язки у сфері державного управління [15, с. 35]. Зазначимо, що це визначення, яке, на нашу думку, базувалося на визначенні правоздатності громадян, зробленому представниками загальної теорії права та цивільного права [424, с. 9; 268, с. 11], було позитивно сприйняте більшою частиною вчених-адміністративістів, які протягом наступних років повторювали його у своїх працях майже без змін [322; 183, с. 157-158; 174], а також погоджувалися з тим, що: по-перше, моментом виникнення адміністративної правоздатності є момент народження громадянина, моментом її припинення – смерть громадянина; по-друге, у державному управлінні має місце інститут обмеженої правоздатності, який носить тимчасовий характер і полягає у звуженні кола прав окремих категорій громадян, конкретних громадян або можливості реалізації наявних прав та обов’язків, а також у покладенні на громадян додаткових обов’язків.

Разом із тим відмітимо, що у літературі можна було зустріти і дещо інші погляди на зміст терміна правоздатність, зокрема, репрезентовані В.І.Новосьоловим та Ц.А.Ямпольскою. Так, перший категорично не погоджувався з пропозиціями розуміти під правоздатністю здатність громадян як мати права, так і нести обов’язки. Такий підхід до тлумачення даного поняття, на його думку, нібито приводив у науковому плані до змішування її з категоріями «правосуб’єктність» та «дієздатність», а в практичному – не знаходив будь-якого підтвердження при аналізі нормативного матеріалу, при організації застосування правових норм [285, с. 44]. Принагідно зазначимо, що подібне, досить поверхове пояснення автором причин невключення до змісту правоздатності громадян їх здатності нести певні обов’язки не переконало інших науковців, які і до сьогоднішнього дня залишилися єдині у тому, що правоздатність громадян є комплексним поняттям, при аналізі якого необхідно вести мову як про права, так і обов’язки громадян, носіями яких вони потенційно можуть бути, у тому числі і у сфері державного управління. Якщо ж говорити про розуміння правоздатності Ц.А.Ямпольскою, яке було репрезентовано нею ще наприкінці 50-х років, то вона визначала правоздатність громадян як їх фактичну можливість користуватися демократичними правами та свободами, стверджуючи при цьому, що правоздатність виникала у громадянина з моменту його народження [472]. Зазначений варіант тлумачення терміна «правоздатність», як ми бачимо, виглядав не дуже переконливо, оскільки його аналіз свідчить, що вчена не відрізняла здатність громадянина мати права і обов’язки від фактичної можливості їх реалізації, що, як наслідок, приводило до змішування правоздатності з дієздатністю громадян.

Крім цього, як зазначалося вище, вчені-адміністративісти у своїх дослідженнях вели мову також і про адміністративну дієздатність громадян, під якою зазвичай розуміли можливість громадян своїми юридичними діями здійснювати права та виконувати покладені на них обов’язки в галузі державного управління [15, с. 128; 198, с. 117; 387, с. 142]. Принагідно відмітимо, що деякі вчені до змісту адміністративної дієздатності громадян відносили також і здатність останніх нести юридичну відповідальність за свою поведінку [386, с. 70]. У той же час інші автори розглядали зазначений елемент дієздатності як самостійну категорію – деліктоздатність, об’єднуючи останню разом із правоздатність та дієздатність під єдиним терміном «правосуб’єктність» [322]. Що ж стосується інших аспектів адміністративної дієздатності, то тут вчені були вже єдині. Ця єдність, зокрема, проявлялася у переконаності останніх у тому, що на рівень (обсяг) адміністративної дієздатності громадянина або групи громадян можуть впливати певні фактори, зокрема фактори віку та фактори здоров’я.

Так, говорячи про вікові рамки дієздатності, в літературі висловлювалися пропозиції вести мову про повну адміністративну дієздатність (виникає при досягненні громадянином 18 років), обмежену дієздатність (пов’язується із досягненням громадянином 16-річного віку) та часткову адміністративну дієздатність громадян, яка, на думку вчених, виникала після досягнення ними більш раннього віку, який був неоднаковим для різних галузей та сфер державного управління. Якщо ж говорити про мінімально можливий вік, після досягнення якого громадяни вважалися частково дієздатними, то в літературі домінувала висловлена свого часу Г.І.Петровим думка, що найменший вік, досягнення якого необхідно для часткової дієздатності, має складати 7 років. Зазначена точка зору обґрунтовувалася тим, що при досягненні зазначеного віку діти могли вже своїми самостійними діями реалізовувати покладений на них правообов’язок отримати восьмирічну освіту. Участь батьків або осіб, які їх замінюють, у влаштуванні дитини до школи, надання допомоги в навчанні та контроль за поведінкою в школі, писав вчений, не применшує фактичної самостійності школяра у сприйнятті навчального матеріалу на уроках, підготовці уроків вдома та відповідях на запитання вчителів у школі. Школяр реалізує право і обов’язок вчитися, спираючись на свої власні здібності та інші якості, набуті ними у сім’ї, дошкільній установі, навколишньому середовищі. Вони несуть також встановлену державою відповідальність за порушення їх шкільних обов’язків [328, с. 44; 322].

Що ж стосується стану здоров’я, то викладені в літературі з адміністративного права щодо цього фактору думки вчених мало чим відрізнялися від подібних положень, які зустрічалися у наукових працях із цивільного права. У даній сфері діяло єдине правило, підтримане усіма вченими, що певні вади фізичного здоров’я (душевні хвороби, слабоумство, тощо), зловживання алкогольними напоями та наркотичними речовинами є підставами для визнання особи недієздатною або обмежено дієздатною, що, як наслідок, позбавляло її можливості реалізувати усі або певні права, передбачені адміністративним законодавством.

Логічним продовженням розмов про адміністративну правоздатність та адміністративну дієздатність громадян як передумов участі останніх в адміністративно-правових відносинах у більшості випадків ставав більш-менш детальний аналіз їх прав та обов’язків, якими вони наділялися або які на них покладалися у сфері державного управління. Зазначений напрямок наукових пошуків, на нашу думку, був найбільш необхідним як для теорії, так і для практики державного управління, оскільки дозволяв встановити та чітко охарактеризувати справжнє адміністративно-правове становище (адміністративний статус) особи в соціалістичній державі.

Переходячи безпосередньо до аналізу наукової спадщини, присвяченої зазначеному вище аспекту, відмітимо, що розмови про права і обов’язки громадян, закріплені адміністративним законодавством, починалися зазвичай із загальної характеристики останніх, у межах якої мова йшла про те, що вони: а) походять від основних конституційних прав та обов’язків громадян і конкретизують ці права і обов’язки в управлінській діяльності держави; б) не тільки формально проголошуються, але й забезпечуються всіма заходами економічних, політичних і юридичних гарантій; в) є гармонійним поєднанням суспільних і особистих інтересів, що обумовлюється суттю соціалістичного ладу; г) захищаються всією системою заходів забезпечення соціалістичної законності в радянській державі. Крім цього наголошувалося і на тому, що права і обов’язки громадян у сфері державного управління є необхідною юридичною умовою успішного здійснення виконавчої і розпорядчої державної діяльності, правильного планування у всіх галузях комуністичного будівництва, максимального задоволення матеріальних і культурних потреб народу, подальшого розвитку і формування нових суспільних відносин, зміцнення соціалістичної законності і правопорядку і т. ін [318, с. 215; 3; 183, с. 159-160; 386, с. 52-53].

Отже, на теоретичному рівні правам та обов’язкам громадян надавалося вагоме і принципове значення, постійно підкреслювалася їх пріоритетна роль у процесі розбудови соціалістичної держави, хоча насправді, як всі ми добре знаємо, це були переважно порожні балачки, які велися лише з однією метою – замаскувати тоталітарну форму правління, пригнічене і безправне положення переважної більшості радянських громадян.

Наявність великої кількості задекларованих на конституційному та законодавчому рівнях прав і обов’язків громадян обумовлювала необхідність проведення їх класифікації, підстав для якої за час існування радянської науки адміністративного права було запропоновано досить багато. При цьому вважаємо за необхідне відмітити, що одні автори, які стояли на позиції нерозривної єдності прав та обов’язків громадян, фактично ототожнюючи останні, проводили їх систематизацію разом, інші ж автори класифікували права громадян окремо від класифікації їх обов’язків. На нашу думку, саме останній підхід повною мірою відповідав потребам науки, оскільки не заперечуючи наявності зв’язку між правами і обов’язками громадян, одночасно свідчив і про їх принципову відмінність, яка полягала у тому, що право – це юридична можливість певної поведінки, реалізація або нереалізація якої залежать від волі громадянина, тоді як обов’язок – юридична необхідність певної поведінки, вимога держави до громадянина, невиконання якої може тягти за собою юридичну відповідальність [113, с. 18].

Одна з перших підстав для класифікації прав громадян, яка з’явилася після реанімування розмов про громадян як суб’єктів адміністративного права, була розроблена на початку 60-х років І.М.Пахомовим, який запропонував права радянських громадян у сфері державного управління, відповідно до конституційної системи основних прав, поділити на три групи: а) політичні права; б) соціально-економічні права і в)особисті права.

Даючи детальну характеристику політичним правам громадян, вчений наголошував на тому, що вони покликані забезпечити громадянам СРСР реальну можливість активної участі в радянському державному управлінні, що досягалося, зокрема, шляхом наділення їх правом на службу в державному апараті; правом на службу в громадських організаціях, громадських підприємствах і установах, на об’єднання в громадські організації, на оскарження незаконних актів і дій виконавчих і розпорядчих органів державної влади та їх службових осіб, а також через політичні свободи (свободу слова, друку, зборів і мітингів, вуличних походів і демонстрацій; свободу совісті тощо [448, с. 6]).

До групи соціально-економічних прав вчений вважав за можливе віднести: а) право на працю, право на освіту; б)право на матеріальне забезпечення в старості, а також у разі хвороби і втрати працездатності; в) право на безкоштовну медичну допомогу і користування широкою мережею курортів. Що ж стосується останньої групи прав громадян (особисті права), то І.М.Пахомова, писав, що вони гарантують недоторканність особи і житла громадян, таємницю листування, свободу пересування, вибору професії тощо [318, с. 215-217].

Аналізуючи викладений підхід до класифікації прав громадян, вважаємо за необхідне наголосити на таких моментах. По-перше, репрезентоване І.М.Пахомовим групування прав громадян майже на 100% нагадувало собою класифікацію публічних прав фізичних осіб, запропоновану на початку ХХст. А.І.Єлістратовим, який, як зазначалося, також вів мову про подібні види прав громадян у сфері державного управління. Цей факт, на нашу думку, ще раз підтверджує високу вірогідність зробленого нами припущення, що радянські вчені під час своєї наукової роботи, незважаючи на офіційну заборону, все ж зверталися до висновків та теорій, що були зроблені в науці адміністративного права у дореволюційний та перше десятиріччя післяреволюційного періоду її існування. Разом з тим, як ми бачимо, І.М. Пахомов у своїй класифікації прав громадян, порівняно з класифікацією А.І.Єлістратова, дещо змінив послідовність розміщення груп прав громадян, поставивши на перше місце замість особистих політичні права громадян. Подібний крок, на нашу думку, повною мірою відповідав реаліям радянського ладу, ще раз нагадуючи про те, що особистості в СРСР відводилося останнє місце, тоді як у правовій і справді демократичній державі все мало бути навпаки. Про це, до речі, і вели мову А.І.Єлістратов, В.М.Гессен, В.Л.Кобалевський та інші прогресивні вчені-адміністративісти їх епохи.

Поряд із класифікацією прав громадян І.М.Пахомов у своїй праці окремо зупинився і на обов’язках останніх, зазначивши в першу чергу що на протилежність капіталістичному суспільству, в якому правами користуються панівні класи – буржуазія та поміщики, а обов’язки покладені на трудящих, – у радянській країні всі громадяни рівні в своїх правах і обов’язках за принципом: за рівні права – рівні обов’язки. У зв’язку з цим робився висновок, що обов’язки громадян СРСР у сфері державного управління є доповненням до їх прав, будучи невід’ємними від останніх. Якщо ж говорити про конкретний перелік обов’язків громадян, закріплених адміністративним законодавством, то, на думку науковця, кожен громадянин СРСР у сфері державного управління був зобов’язаний: а) додержуватися Конституції, виконувати закони, додержуватися дисципліни праці, чесно ставитися до громадського обов’язку, поважати правила соціалістичного співжиття; в) виконувати військовий обов’язок; г) закінчити загальноосвітню восьмирічну школу; д) реєструвати акти громадянського стану; є) додержуватися паспортного режиму. При цьому, на думку вченого, зазначений перелік обов’язків громадян був невичерпним, що свідчило про те, що на фізичних осіб адміністративним законодавством могли покладалися і інші обов’язки.

Згадавши про нормативне закріплення обов’язків, а як наслідок, і прав громадян у сфері державного управління, вважаємо за необхідне відмітити той факт, що в юридичній науці з цього приводу зустрічалося не дуже багато висловлювань, принаймні на перших етапах розвитку вчень про правове положення громадян. Вчені або взагалі не звертали увагу на проблемні питання нормативного визначення прав та обов’язків громадян, або лише фрагментарно торкалися існуючих у цій сфері проблем та називали можливі шляхи їх вирішення. Так, наприклад, Н.І.Матузов наголошував на тому, що на той час (1964 р.) положення було таким, що значна кількість важливих прав і свобод громадян СРСР, якими вони фактично давно і широко користувалися, у чинній Конституції, а від себе додамо – і у чинному законодавстві, не відображені. У зв’язку з цим пропонувалося зафіксувати у новій Конституції, яка, до речі, була прийнята лише через 13років, такі права: право громадян на управління справами суспільства і держави; право на користування суспільними фондами споживання; право на медичну допомогу та медичне обслуговування; право на звернення до органів держави із скаргами, заявами та пропозиціями тощо [268, с. 19].

Дещо пізніше у науковій літературі почали обговорюватися і інші аспекти даної проблеми, зокрема, ті, що пов’язувалися з визначенням видів нормативних актів, у яких могли закріплюватися права і обов’язки громадян. У цьому плані існували дві основні точки зору, представники першої з яких наполягали на тому, що права і обов’язки громадян, у тому числі і ті, що належать до сфери державного управління, мають визначатися виключно законодавчими актами [361, с. 42]. Їх опоненти стверджували, що у даному питанні не вдасться все-таки обійтися без відомчої нормотворчості, наполягаючи, загалом, на поступовому зменшенні її ролі у зазначеному питанні [388, с. 245-247; 266, с. 129]. Подібні розмови, на нашу думку, свідчили про те, що в науці адміністративного права, щонайменше у даному питанні, робилися цілком прогресивні висновки, спрямовані на поступовий відхід від хаотичного регулювання прав та обов’язків громадян за допомогою численних нормативних актів різної юридичної сили.

Повертаючись до класифікації прав та обов’язків громадян, зокрема, запропонованої І.М.Пахомовим, відмітимо, що вона знайшла досить широке коло прихильників серед науковців, багато з яких повторювали її у своїх працях із адміністративного права у наступні роки майже у незмінному вигляді [15, с. 128; 263, с. 26; 183, с. 159; 383, с. 150]. Разом із тим у юридичній літературі була висловлена думка, що потреби науки та практики державного управління не можуть бути задоволені лише однією класифікацію прав та обов’язків громадян. У зв’язку з цим деякі науковці закликали своїх колег розробляти та впроваджувати у життя якомога більшу кількість підстав для групування прав і обов’язків громадян [285, с. 55]. Подібні погляди, напевно, поділяли також і інші вчені, оскільки більшість з них у своїх працях з адміністративного права зупинялася одразу на кількох підставах для групування прав і обов’язків громадян. Аналіз наукової літератури дозволяє виділити такі основні підходи до класифікації прав та обов’язків громадян у сфері державного управління, які найчастіше зустрічалися у науці 1)залежно від конкретного застосування права та обов’язку громадян СРСР у сфері державного управління (масштабу дії) останні поділялися на права і обов’язки загального характеру (права та обов’язки, що визначали правове положення особи у всій системі державного управління) та права і обов’язки, що реалізовувалися у конкретних галузях державного управління, – галузі господарського управління, в галузі соціально-культурного управління тощо [15, с. 128-129; 379, с. 161-162]; 2)за безпосереднім службовим призначенням прав та обов’язків пропонувалося поділяти їх на матеріальні (право на участь у державному управлінні, військовий обов’язок) та процесуальні (право громадянина, який вчинив адміністративне правопорушення, на внесення в протокол пояснень, зауважень або мотивів відмови від підписання протоколу; обов’язок пред’явити компетентним представникам влади або представникам громадськості документ, що засвідчує особу тощо) [379, с. 162]; 3) за ступенем можливості реалізації прав останні поділялися на абсолютні (права, реалізація яких залежала лише від волевиявлення громадянина, наприклад, право громадян на участь у державному управлінні; право на недоторканність особи тощо) та відносні (права, реалізація яких залежала не тільки від волевиявлення громадян, але і від наявності фактичних можливостей для їх здійснення у певному місці та у певний час, наприклад, право на вступ до вищого навчального закладу (його реалізація залежала від результатів складання вступних іспитів) тощо) права. Що ж стосується обов’язків, то всі вони визнавалися абсолютними [327; 14, с. 53-54].

Окреме місце в розмові про права і обов’язки громадян було відведено тим із них, які закріплювалися законодавством про адміністративну відповідальність, і визначали правове положення фізичних осіб у межах окремих стадій провадження у справах про адміністративні правопорушення. Дослідженням зазначеної проблематики у різні часи займалися О.Є.Луньов, Д.М.Бахрах, Є.В.Додін, І.А.Галаган, О.М.Якуба, Л.Л.Попов, А.П.Шергін, І.І.Веремеєнко, В.І.Ремньов, Н.Г.Саліщева, аналіз праць яких підтверджує, що проблеми адміністративної відповідальності громадян та охорони їх прав як учасників юрисдикційного адміністративного процесу виявилися врешті-решт найбільш добре розробленою частиною інституту «фізична особа як суб’єкт адміністративного права», чого, як справедливо зазначалося у літературі [113, с. 10], не можна сказати про інші аспекти адміністративно-правового статусу громадян.

Наступний етап розвитку вітчизняної науки адміністративного права, який, як відомо, розпочався після 1991р., з новою гостротою підняв питання про місце фізичних осіб у системі суб’єктів адміністративного права. Це було пов’язане головним чином із тим, що новостворені країни, зокрема, Україна проголосили себе демократичними, правовими та соціальними державами, тобто такими, діяльність яких, в першу чергу, зорієнтована на людину, на вирішення її соціально-економічних проблем, забезпечення реалізації її прав, свобод та законних інтересів. Подібні гасла, безумовно, мали і продовжують мати безпосереднє відношення до сфери публічного (державного) управління, оскільки саме у її межах здійснюється реалізація та захист найбільшої кількості гарантованих національним законодавством прав та свобод людини і громадянина. Ці досить прості висновки мали, на нашу думку, моментально вплинути на зміну акцентів адміністративно-правових досліджень. Однак цього у перші роки існування незалежної Української держави та вільної від державної ідеології науки адміністративного права не сталося. Для того, щоб це зрозуміти, достатньо лише зазирнути в українські підручники та монографії з адміністративного права, де ми знаходимо все те, про що писали представники радянської адміністративно-правової науки майже у незмінному вигляді. Тут і відтворення запропонованого у 1962р. І.М.Пахомовим поділу прав громадян на соціально-економічні, політичні та особисті (як бачимо, і у 1999р. особисті права громадян вчені ставили на останнє місце) [208, с. 158-159], і ті ж самі розмови про правоздатність та дієздатність громадян [13, с. 72-73], які, як і раніше, велися після дослідження адміністративно-правових статусів інших суб’єктів адміністративного права [73, с. 118]. У зв’язку з цим у нас виникає логічне запитання: чим же відрізняються сучасні погляди на адміністративно-правове положення громадян від тих розмов, які велися у науці в 60-80-х роках? Що ж змінилося в українській науці адміністративного права, принаймні, у питанні визначення місця фізичних осіб у системі суб’єктів адміністративного права? На жаль, на ці питання відповісти на сьогоднішній день досить складно.

Роблячи висновок з викладеного, відмітимо, що дослідження місця фізичних осіб у системі суб’єктів адміністративного права здійснювалися непослідовно, у межах різних державно-політичних режимів. Наслідком цього стала відсутність єдиної, перевіреної роками та практикою публічного (державного) управління концепції «фізична особа як суб’єкт адміністративного права». У зв’язку з цим наше сьогоднішнє завдання полягає у критичному переосмисленні усього того, що було зроблено в науці адміністративного права щодо зазначеної проблеми за минулі роки її існування, з метою подальшого впровадження накопиченого позитивного досвіду до змісту сучасних адміністративно-правових концепцій. Якщо ж говорити про конкретні кроки, то насамперед необхідно: чітко та однозначно визначитися з тим, що головне завдання адміністративного права полягає не в регулюванні діяльності владних суб’єктів публічного управління, а у визначенні режиму взаємовідносин фізичної особи і зазначених суб’єктів; переглянути роль громадянина в сфері публічного управління; вдосконалювати зміст та підвищувати ефективність механізму гарантування і захисту прав, свобод та законних інтересів фізичних осіб.


РОЗДІЛ 3

СТАНОВЛЕННЯ І РОЗВИТОК ПРАВОВИХ ФОРМ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ТА ЇХ НАУКОВОГО АНАЛІЗУ

3.1. Нормативні акти управління та основні напрямки їх наукового дослідження

Дослідження практично будь-якого інституту адміністративного права як у сучасній адміністративно-правовій науці, так і у наукових працях, які набули вже історичного характеру, практично завжди тою або іншою мірою пов’язувалося з одночасним розглядом питань, що стосувалися правових форм державного управління (форм адміністративної діяльності). Це пояснюється тим, що зазначений інститут адміністративного права мав і продовжує мати універсальний характер, знаходить свій прояв у будь-якому іншому адміністративно-правовому інституті або у процесі реалізації норм останнього. У зв’язку з цим можна погодитися із висновком, що належне наукове вирішення проблем, пов’язаних із формами управління, здатне позитивно впливати на ефективність державного управління, оскільки вона (ефективність) зумовлюється не тільки адекватністю методів управління з урахуванням об’єкта, але й значною мірою залежить від форм управлінської діяльності [423]. Крім того питання форм державного управління дуже тісно пов’язується з теорією правової держави, що передбачає таку організацію політичної влади, яка створює умови для найбільш повного забезпечення прав і свобод людини і громадянина, а також для найбільш послідовного зв’язування за допомогою права державної влади з метою недопущення зловживань [420, с. 254].

Отже, універсальність та значущість інституту правових форм державного управління забезпечила йому одне з центральних місць у теорії адміністративного права, вимагаючи свого детального та максимально повного дослідження. Зазначений заклик був закладений в основу наукових праць багатьох вчених-адміністративістів. Зокрема, аналізу зазначеного інституту присвятили свої праці такі видатні науковці як Є.О.Агєєва, Р.Ф.Васильєв, Б.В.Дрейшев, Л.В.Коваль, А.П.Коренєв, Б.М.Лазарєв, В.І.Новосьолов, І.М.Пахомов, Г.І.Петров, О.Ф.Фрицький, Б.Б.Хангельдиєв, О.М.Якуба та ін. Серед сучасних авторів варто назвати прізвища В.Б.Авер’янова, Ю.П.Битяка, В.М.Плішкіна, В.К.Колпакова тощо. Відмічаючи високий науковий потенціал праць зазначених вчених, у межах яких розглядалися питання правових форм управління, підкреслимо також і той факт, що вони у своїх творчих доробках практично на зупинялися на проблемах історичного становлення зазначеного правового інституту, не аналізували праці вчених, які стояли біля витоків зазначеного адміністративно-правового інституту.

У зв’язку з цим необхідно у межах даного розділу зосередити увагу на історичних питаннях становлення інституту правових форм державного управління, що, з одного боку, допоможе зрозуміти процес його науково-теоретичного вивчення у межах різних історичних епох, а з іншого – запропонувати, виходячи з позицій історичного досвіду, конкретні напрямки подальших наукових досліджень зазначеного інституту адміністративного права, що з огляду на принципову значущість останнього для сфери публічного управління, є надзвичайно актуальним завданням.

Однак, перш ніж безпосереднього перейти до реалізації намічених завдань, необхідно дещо конкретизувати межі дослідження. Справа у тому, що ми не ставили за мету детальний історичний аналіз самого терміна «форма державного управління», усього комплексу елементів, які протягом сторічного існування адміністративного права знаходили собі місце у його змісті, оскільки досить тривалий час правові форми державного управління ототожнювалося з правовими актами управління. Тому ми вважаємо, що на увагу заслуговують саме правові акти управління, оскільки за їх допомогою, протягом усього часу існування публічного (державного) управління, виконувалися і продовжують виконуватися найбільш принципові та важливі завдання; через аналіз наукових поглядів на нормативні та індивідуальні акти управління можна зрозуміти ставлення науки адміністративного права на певних етапах її історичного становлення і розвитку до таких проблем як: співвідношення правових актів управління з іншими видами правових актів; підзаконність правових актів управління та рівня її гарантування; процедур їх видання; місця правових актів управління у регулюванні взаємовідносин громадянина з владою тощо.

Переходячи безпосередньо до аналізу зазначених аспектів вчення про правові форми публічного (державного) управління, вважаємо за необхідне розпочати нашу розмову з аналізу тієї частини наукової спадщини, яка стосувалася нормативних актів управління. Відмітимо, що зазначений крок цілком відповідає як логіці викладу наукового матеріалу (від загального до часткового), так і практиці його висвітлення у наукових джерелах із адміністративного права.

Розмови про правові акти управління взагалі та нормативні, зокрема, в науковій юридичній літературі почали вестися у часи, коли трансформація поліцейського права в адміністративне набула вже досить чітких форм у вигляді перших наукових статей та підручників, у межах яких розглядалися питання переходу від поліцейської до правової (конституційної) держави, однією з обов’язкових ознак якої називався поділ державної влади на законодавчу, виконавчу та судову, де функції кожної з них делегувалися окремому державному органу (органам). Логічним продовженням зазначених розмов ставав, крім іншого, і висновок про те, що кожен із цих органів має видавати спеціальні, тобто властиві тільки йому правові акти: органи законодавчої влади – законодавчі акти, органи виконавчої влади (адміністративні установи) – адміністративні акти, судові установи – юрисдикційні акти. Так, розмірковуючи на дану тему, А.І.Єлістратов свого часу писав, що створення керівних юридичних норм є основним завданням законодавчих установ. Адміністративні акти найбільше стосуються діяльності адміністративних установ. Відправлення правосуддя – завдання судових установ. Юридичний характер та політичне значення трьох основних категорій державних актів відображаються у самій побудові установ (парламент, уряд, суд), у юридичному положенні персоналу, з якого складається установа (депутати, чиновники, судді), а також в умовах та формах службової діяльності установи (парламентське провадження, адміністративне діловодство, судовий процес) [148, с. 79].

Однак, зазначена позиція була по суті недосяжним ідеалом, оскільки практична діяльність зазначених органів наочно доводила, що всі вони так чи інакше приймають акти, які належать до компетенції інших органів [137, с. 30-31]. Так, адміністративні органи, як і законодавчі, у процесі своєї діяльності приймали нормативні акти, які містили керівні юридичні норми. Застосовуючи заходи адміністративного примусу до особи, яка не виконала адміністративне розпорядження, адміністративні установи часто здійснювали і юрисдикційні функції: особлива адміністративна процедура замінювала собою судовий процес при накладенні стягнень у адміністративному порядку. З іншого боку законодавчі та судові органи також вдавалися до видання актів, які за своєю суттю належали до групи адміністративних, тобто тих, які мали видаватися адміністративними органами.

Зазначена ситуація, незважаючи на її певну невідповідність теорії поділу влад, визнавалася цілком нормальною, проте вимагала і певного уточнення, з’ясування деяких питань, чим, до речі, і займалися представники науки адміністративного права. Їх головним завданням стало встановлення співвідношення та проведення розмежування нормативних актів, які видавалися органами законодавчої влади, та тих, які походили від адміністративних установ. Принагідно відмітимо, що вирішення цих питань стало можливим у Росії лише після видання Основних законів 1906р., тобто часу, коли в державі на офіційному рівні був закладений фундамент, необхідний для побудови правової держави. До цього ж часу це зробити було просто неможливо, оскільки при абсолютній монархії, тобто при зосередженні законодавчої та урядової (виконавчої) влади в особі монарха ні у законодавстві, ні в науці поліцейського та державного права не проводилося розмежування між актами, які видавалися Монархом, Державною Радою або підпорядкованими Монарху урядовими установами. Всі вони набували характеру закону і були однаково обов’язковими для виконання [100, с. 17; 167, с. 145]. Якщо ж говорити про назву таких актів, то відповідно до ст.53 Основних Законів 1892р. видання закони в Росії приймалися у формі уложень, статутів, грамот, положень, наказів, інструкцій, маніфестів, указів тощо [308]. Таким чином, у дореформений період були відсутні будь-які підстави та можливості для розмежування нормативних актів, які приймалися в країні. Ситуація, як зазначалося, змінилася лише у 1906р., коли на офіційному рівні було проголошено і закріплено в Основних законах принцип поділу державної влади та принцип зв’язаності верховного і підпорядкованого управління законом, творцем якого тепер могли буті тільки особливі установи – Державна Дума і Державна Рада разом з Імператором.

Зазначені зміни призвели до того, що термін «закон» відтепер не міг більше охоплювати ті нормативні акти, які приймалися органами державного управління. Більше того, у ст.84 Основних Законів 1906р. чітко проголошувалося, що «Імперія Російська управляється на твердих підставах законів, виданих у встановленому порядку» [376]. Тобто, інакше кажучи, у законодавстві були закладені усі підстави, які дозволяли, а скоріше вимагали того, щоб акти управління зайняли самостійне місце у загальній системі правових актів, чітко були відмежовані від нормативних актів законодавчого порядку. Відправною точкою для вирішення зазначених питань стало адаптоване практикою зарубіжних конституційних держав положення, відповідно до якого визнавалося, що акти, які видаються різними державними установами, перебувають між собою у певній співпідпорядкованості. При цьому головна ідея зазначеного положення полягала у тому, що переважне значення, якщо говорити про співвідношення законодавчих та адміністративних актів, відводилося першим із них. На цій підставі робився висновок, що будь-який акт, який видавався органом законодавчої влади, незалежно від того, був він нормативним чи індивідуальним, зв’язує волю, виявлену адміністративними установами в актах управління. «Кожен акт управління отримує юридичну силу лише у міру своєї відповідності та непротиріччя закону» [147, с. 160]. Отже, говорячи сучасною мовою, в науці почав підтримуватися принцип підпорядкованості (підзаконності) адміністративних актів актам, виданим законодавчою установою.

Однак, мало було лише проголосити про підзаконність актів управління, необхідно було також встановити і дослідити їх особливості та види, визначитися із колом суб’єктів, уповноважених на їх видання, а також окреслити коло тих питань, з приводу яких такі акти могли прийматися. Виконання зазначених завдань, з огляду на поступове відмирання науки поліцейського права та відмежування науки адміністративного права від державного права, взяли на себе, як відмічалося вище, вчені-адміністративісти.

Аналіз наукової літератури, яка була видана у зазначені часи, а точніше у період з 1906р. по 1917рік, свідчить, що в науці адміністративного права ще тільки починала складатися концепція нормативних актів управління (тобто актів, які були спрямовані на встановлення юридичних норм [147, с. 168]), якій не вистачало ні єдності підходів, ні необхідної науково-практичної обґрунтованості. Одним словом, кожен створював щось своє, не дуже придивляючись та прислухаючись до того, про що писали його колеги. Хоча, правда, деякі положення визнавалися і підтримувалися усіма вченими, які однаково підходили до їх оцінки у своїх працях. Одним із таких положень стало те, що пов’язувалося з визнанням необхідності і навіть обов’язковості надання органам управління правотворчих функцій. Зазначена думка обґрунтовувалася тим, що діяльність органів урядової влади, виходячи із покладених на них завдань, не могла обмежуватися лише виконавськими функціями. «Закон видається на майбутнє, – писав В.М.Гессен, пояснюючи свою позицію щодо необхідності надання органам управління зазначеного права, – проте явища соціального життя настільки різноманітні, настільки несподівані та випадкові, що передбачити їх вичерпно на майбутнє жодне законодавство не може. Закон є загальною нормою; проте явища державної діяльності настілки індивідуальні, що механічне підведення конкретних явищ під загальну норму виявляється часто абсолютно немислимим. Як кожен із нас не може наперед встановити правил своєї поведінки та обмежитися потім механічним підведенням під загальні правила явищ свого повсякденного життя, так сама державна влада не може обмежитися встановленням і виконанням загальних норм, розрахованих на майбутній час. Тому у теперішній час, – і це є азбукою державного права, – ніхто не дивиться на урядову владу як на виключно виконавську. Усіма визнається, що урядова влада не обмежується реалізацією норм, а й створює норми, обов’язкові постанови, які видаються різними органами – як адміністративними, так і органами самоврядування» [101, с. 25-26]. Продовжуючи зазначену думку, інші вчені наголошували також і на тому, що у нормативних актах управління, на відміну від закону, можуть бути враховані певні територіальні та часові умови застосування останніх [167, с. 144], вони можуть забезпечити безперервність адміністративної роботи [415, с. 64-65], вирішити невідкладні питання [54, с. 34].

Разом із тим зазначена єдність зникала, коли вчені підходили до питання, пов’язаного з природою правотворчих повноважень органів управління. З цього приводу в науці висловлювалися дві основні точки зору. Представники першої з них (Р.Моль, Л.Штейн, О.Грабовський, В.М.Гессен) вважали, що лише законодавець може приймати нормативні акти, тобто бути творцем права і у зв’язку з цим регулювати відносини між громадянами. Адміністрація ж виконує ці нормативні веління, здійснюючи підзаконні індивідуальні дії. У тому ж випадку, коли адміністрація все-таки вдається до регулювання суспільних відносин шляхом видання нормативних актів, то вона робить це лише за делегуванням законодавця [137, с. 44]. Отже, створення норм права, як стверджував В.Гессен [100, с. 30; 101, с. 29-30], ніколи не може бути власним правом адміністрації, а завжди засноване на вираженому у формі закону делегуванні верховної влади. Це делегування, на думку вчених, могло бути загальним і спеціальним. Перше надавало адміністративній владі право видавати обов’язкові постанови у межах тої або іншої галузі урядової діяльності; друге – з того чи іншого спеціального питання. Подібні погляди отримали назву теорії делегування.

Категорично не погоджувався із подібними судженнями А.І.Єлістратов, наголошуючи на тому, що у законодавчої установи немає жодних інших прав, крім тих, які входять до сфери її компетенції. І, навпаки, все те, що складає коло її відання, створює компетенцію саме законодавчих, а не будь-яких інших державних установ. Продовжуючи далі, вчений писав, що на користь ідеї делегування нібито говорить та обставина, що право адміністративних установ видавати нормативні акти засноване на законі, у розумінні акта, який походить від законодавчих установ. Але тоді абсолютно усі обов’язки та права адміністративних установ необхідно було б вважати делегованими. Та і права самих законодавчих установ у такому разі теж необхідно було визнати делегованими, оскільки вони також базувалися на певних законах.

Зазначені роздуми дозволили А.І.Єлістратову висловитися проти теорії делегування, зазначивши, що право адміністративних установ видавати нормативні акти базується, як і інші публічні обов’язки та права, не на якомусь власному праві законодавчих установ, яким можна «володіти», і не здійснюючи його, а на певних юридичних актах. «Публічно-правовий акт, який закликає адміністративну установу до видання тої або іншої категорії указів, є цілком достатнім законним обґрунтуванням зазначеного права і робить абсолютно зайвим звернення до теорії делегування» [147, с. 169-170]. Принагідно відмітимо, що у подальшому теорія делегування не прижилася у науці адміністративного права, представники якої, як і свого часу А.І.Єлістратов, вважали, що права адміністративних установ на видання нормативних актів є їх «природним» правом, користування яким становить сутність органів виконавчої влади і забезпечує виконання покладених на них обов’язків [186, с. 130].

Необхідним елементом дискусій про нормативні акти, які видавалися органами управління, були і роздуми про назву останніх. З цього приводу в літературі висловлювалися різні пропозиції, багато з яких були запозичені з німецької теорії адміністративного права, доказом чого є як численні посилання на праці німецьких вчених, так і використання у вітчизняних працях із адміністративного права перекладеної з німецької мови термінології. Показовими у цьому плані є наукові доробки В.В.Івановського, автора, який першим заговорив про нормативні акти адміністрації і першим ввів у правовий обіг термін «форма адміністративної діяльності», об’єднавши під ним основні прояви управлінської діяльності – видання правових актів та здійснення конкретних дій, спрямованих на виконання (дотримання) останніх і норм, зосереджених у законах [167, с. 123-152]. Отже, повертаючись до використаної В.В.Івановським термінології, зауважимо, що вона була ідентичною з тою, яка зустрічалася в німецьких працях з адміністративного та державного права, перекладом яких російською мовою, до речі, займався і сам В.В.Івановський. Так, ознайомлення з однією з таких книг, яка побачила світ у 1895р. під назвою «Основні риси загального державного права» [38, с. 71], свідчить, що її автор – німецький вчений А.Аффольтер – нормативні акти, які видавалися урядом та вищими адміністративними установами, називав розпорядженнями, що було повторено і В.В.Івановським у його працях з адміністративного права [167, с. 143; 168, с. 124].

Отже, одним із перших термінів, яким у вітчизняній науці адміністративного права почали називати нормативні акти управління, був термін «розпорядження», використання якого було підтримане також і іншими вченими, зокрема М.М.Белявським, який писав про те, що адміністративні розпорядження, як і закони, можуть встановлювати нові права та обов’язки приватних осіб. Погоджувався із можливістю називати нормативні акти органів управління розпорядженнями і І.Т.Тарасов, який висловлювався за це як у дореформений період, так і після 1906 року [31, с. 241; 415, с. 65].

Дещо інакше до зазначеного питання підходили О.Ф.Євтихієв [137, с. 44] та В.М.Гессен [100, с. 28], для яких правові акти адміністративних установ з абстрактним змістом існували під назвою обов’язкових постанов, а ті, що містили у собі конкретні приписи, називалися розпорядженнями. При цьому відмітимо, що останній із названих вчених все-таки більше схилявся до того, щоб замість терміна «обов’язкова постанова» вживати термін «указ», тим самим підтримуючи М.М.Коркунова, який ще у 1894 р. запропонував усі загальні норми, які видавалися суб’єктами управління, називати єдиним поняттям «указ». Зазначений підхід повною мірою відповідав реаліям дещо перетвореного державного ладу Росії, де проведені реформи, напевно, дозволили В.М.Гессену дійти думки, що в конституційних державах урядові акти, незалежно від суб’єктів їх видання, мають однаково відповідати закону, а раз так, то і повинні мати єдину назву [101, с. 29]. Остання точка зору пізніше була розділена І.А.Єлістратовим, який також запропонував усі нормативні акти управління називати указами [147, с. 168; 146, с. 142]. Принагідно відмітимо, що згодом саме термін «указ» набув у літературі з адміністративного права найбільшого поширення, поступово замінивши собою усі інші дефініції, про які вище йшла мова.

Досить актуальним в науці адміністративного права було і питання класифікації нормативних актів управління, для якої було запропоновано декілька підстав. Так, наприклад, В.М.Гессен у своїх перших працях пропонував поділяти укази залежно від їх змісту на ті, що регулювали або діяльність адміністративних установ, або поведінку громадян. Укази, які визначали побудову та порядок діяльності адміністративних установ, він називав організаційними указами або інструкціями, а укази, які створювали правила поведінки безпосередньо для громадян, – обов’язковими постановами. При цьому вчений стверджував, що організаційні акти (інструкції, накази), на відміну від актів першої групи, є нічим іншим як технічними указами, дія яких не виходить за межі адміністративного організму; юридичні відносини між громадянином і владою вони не створюють, і, як наслідок, не покладають на громадян жодних обов’язків і не надають їм жодних прав [100, с. 29].

З критикою подібних поглядів виступив А.І.Єлістратов, який справедливо стверджував, що у ідеї подібних позаправових указів спостерігається глибокий відступ конституційної теорії від правових засад. Будь-яке загальне правило, наголошував автор, що стосується порядку реалізації публічної служби, якщо не прямо, то побічно відображається на інтересах громадян. Регламенти, інструкції, які визначають внутрішню роботу адміністративної машини, у своїй дії доходять до громадян. Свавілля подібних указів врешті-решт перетворюється у джерело владного свавілля для громадян [148, с. 85]. Подібні думки, як уявляється, свідчать про те, що вже на початку ХХ ст. вченні активно відстоювали ідею повної правової урегульованості усіх сторін діяльності публічної влади як неодмінного чинника побудови правової держави. Але, на жаль, історичний досвід існування нашої країни довів, що подібні погляди не були сприйняті правлячою владою, що, як наслідок, призвело до розбудови не правової, а тоталітарної держави.

Крім наведеної класифікації, науковці пропонували поділяти нормативні акти управління, зокрема, укази на виконавчі, розпорядчі та надзвичайні [101, с. 30-31; 147, с. 172-173]. Призначенням виконавчого указу було регламентування умов і порядку виконання та застосування будь-якого закону, особливо законів, які приймалися вперше і не містили у собі повних механізмів своєї реалізації. Що ж стосується розпорядчого указу, то він був покликаний регулювати такі галузі державного управління, які залишалися тою або іншою мірою без законодавчої регламентації. Отже, за допомогою розпорядчих указів заповнювалися прогалини у чинному законодавстві. Принагідно відмітимо, що, на нашу думку, поділ указів на виконавчі та розпорядчі мав принципове значення для науки адміністративного права і науки державного управління, оскільки саме завдяки цьому пізніше уся діяльність органів управління почала називатися виконавчо-розпорядчою, а органи, що її здійснювали, виконавчо-розпорядчими. Отже, самих дореволюційних вчених-адміністративістів можна вважати авторами одного з найбільш поширених у радянській правовій науці терміна.

Особливе місце серед указів займали надзвичайні, які, на відміну від виконавчих та розпорядчих указів, спрямовувалися не на виконання або розвиток (доповнення) законів, а на їх скасування або зміну. «Сутність надзвичайних указів полягає у тому, що вони змінюють або скасовують чинний закон, – в порядку управління створюють норму, яка володіє силою закону» [101, с. 31]. При цьому вважаємо за необхідне відмітити, що право на видання надзвичайних указів, яке збереглося в Росії і після 1906р., розглядалося прогресивними вченими не як необхідність, без якої не можна було обійтись, а як пережиток поліцейської держави, який абсолютно не узгоджувався із розпочатими в Російській імперії реформами, спрямованими на розбудову в країні конституційного ладу [23].

Не зайвим буде зупинитися також на класифікації нормативних актів, запропонованій В.В.Івановським. Так, на думку вченого, розпорядження необхідно було розрізняти залежно від суб’єкта їх видання. На цій підставі останні поділялися на ті, які видавалися урядовими органами, і на ті, суб’єктом видання яких були громадські органи. Вчений наголошував також на тому, що розпорядження першої групи, з огляду на їх різноманітність, вимагали своєї подальшої диференціації, а саме: 1) нормативні акти, які видавалися загальнодержавними адміністративними органами, і 2) нормативні акти (приписи), суб’єктами видання яких були місцеві адміністративні установи [168, с. 127]. Подібну класифікацію нормативних актів управління запропонував і А.І.Єлістратов, який вважав за необхідне розрізняти укази, автором яких був монарх, і обов’язкові постанови, що видавалися у порядку підлеглого управління [147, с. 173]. При цьому необхідно звернути увагу на той факт, що А.І.Єлістратов поряд із класифікацію нормативних актів фактично висловився і за те, щоб указами називати лише ті з них, що походили від монарха, тоді як для усіх інші актів управління можна було, на його думку, використовувати термін «обов’язкова постанова».

Говорячи про нормативні акти управління, дореволюційні вчені-адміністративісти зупинялися також і на суб’єктах їх видання, наголошуючи на тому факті, що їх авторами, відповідно до чинного на той час законодавства, могло бути досить широке коле органів та посадових осіб. Так, зазначеним правом володів монарх, а також міністри, губернатори, деякі місцеві присутствія (портові присутствія, ярмаркові комітети тощо). Органи ж місцевого самоврядування (земські збори та міські думи) відповідно до Положення про земські установи 1890р. та Міського Положення 1892р. втратили право на самостійне видання обов’язкових постанов, відтоді вони лише мали право брати участь у виданні постанов губернаторами, подаючи їм власні проекти таких нормативних актів [101, с. 34-35].

Роблячи проміжний висновок із викладеного, зазначимо, що протягом одинадцяти років, які пройшли з моменту прийняття в Росії Основних законів 1906року до початку революції 1917р., у науці адміністративного права з’явилося чимало нових і принципово важливих положень, які стосувалися нормативних актів управління. Так, у зазначений період вчені прийшли до єдиного висновку про необхідність існування нормативних актів управління, провели класифікацію останніх і виділили їх основні ознаки, до кола яких віднесли, зокрема, підзаконний характер правових актів управління, висловилися за необхідність уніфікації їх назви.

Наступний етап наукового дослідження підінституту нормативних актів управління розпочався вже після подій 1917р., у межах якого продовжувався процес дослідження та поглиблення науково-теоретичних знань про зазначену групу правових актів, у якому поряд з дореволюційними вченими-адміністративістами брали участь вже і вчені нової, радянської формації, наукові висновки яких іноді не узгоджувалися з тим, що було доведено і встановлено в науці адміністративного права минулих років. Отже, про все по черзі.

У першу чергу необхідно стисло зупинитися на наукових працях тих вчених, які працювали ще до революції, з метою встановлення наявності або відсутності якихось змін у їх роздумах про нормативні акти управління порівняно з тим, що було написано ними раніше. Аналіз післяреволюційних праць А.І.Єлістратова, В.Л.Кобалевського, О.Ф.Євтихієва свідчить про те, що ці автори переважно залишилися на раніше розроблених позиціях, хоча, правду кажучи, в їх наукових доробках зустрічалися і нові положення, які відповідали вже радянській дійсності. Показовими у цьому плані є Нариси радянського адміністративного права В.Л.Кобалевського 1924року видання, у яких вчений аналізував як досягнення зарубіжних та вітчизняних вчених-адміністративістів у галузі теорії нормативних актів управління, так і зупинявся на чинному радянському законодавстві. Зокрема, він погоджувався з тим, що: нормативні акти управління слід було називати указами, наголошуючи на тому, що вони містили у собі абстрактні правові норми, спрямовані на регулювання поведінки невизначеного кола осіб; право на видання нормативних актів управління належало органам виконавчої влади не на підставі делегованих повноважень, а було їх природним повноваженням; укази були нормальною формою адміністративної діяльності, зміст яких принципово відрізнявся від змісту законів, які володіли вищою, порівняно з усіма іншими актами, юридичною силою [186, с. 131].

Зупинявся В.Л.Кобалевській у своїй роботі і на питанні класифікації указів, які, з огляду на їх неоднорідність поділялися науковцем на звичайні, надзвичайні та виняткові. Звичайні укази, писав вчений, є підзаконними нормативними актами адміністрації, які видаються центральною або місцевою виконавчою владою, виступаючи нормальною формою її діяльності. Під надзвичайними указами розумілися нормативні акти, які належали за своєю сутністю до компетенції законодавчого органу, але приймалися вищою урядовою владою у перерві між сесіями, у зв’язку з чим вони для своєї легальності потребували наступного схвалення законодавця. Винятковими ж указами називалися акти про оголошення місцевості на військовому або винятковому положенні [186, с. 127-128].

Разом із тим, переходячи до аналізу правових актів управління, що видавалися суб’єктами радянського управління, В.Л.Кобалевський наголошував на тому, що викладені вище теоретичні положення не повною мірою узгоджувалися із радянською дійсністю, яка, до речі, сприяла появі принципово нової концепції правових актів управління. Першим, що кидалося у вічі, було те, що в СРСР, принаймні на перших етапах його існування, не проводилося чіткого розмежування законодавчих актів та правових актів управління [306]. Це було пов’язано, передусім, із тим, що законодавчими повноваженнями в радянських республіках наділялося широке коло державних органів, окремі з яких одночасно виконували і суто управлінські функції, наприклад, Рада Народних Комісарів, Рада Праці та Оборони. Однак, як зазначав В.Л.Кобалевський, формальна грань між законодавчими та суто адміністративними актами все ж була. Містилася вона у резолюції 8-гоВсеросійського та 5-гоВсеукраїнського З’їздів Рад, де йшлося про те, що жодні органи, крім Всеросійського (Всеукраїнського) З’їзду Рад, Центрального Виконавчого Комітету, його президії та Ради Народних Комісарів не мають права видавати законодавчі акти загальнодержавного значення. На підставі цього В.Л.Кобалевський зробив висновок, що в межах науки адміністративного права мають вивчатися лише правові акти, які видавалися Наркоматами та місцевими органами влади [186, с. 135]. Принагідно відмітимо, що радянський законодавець не прислухався до пропозицій вчених-адміністративістів називати нормативні акти управління указами, ухваливши рішення використовувати на офіційному рівні терміни «обов’язкова постанова», «циркуляр», «інструкція». Відмінність між зазначеними термінами полягала у тому, що обов’язкова постанова була видом нормативного акта, який стосувався громадян, встановлюючи для них певні права і обов’язки, тоді як циркуляр (інструкція) був адресований посадовими особам та установам, визначаючи правила їх діяльності [185].

Розмірковуючи з приводу зазначених видів нормативних актів, В.Л.Кобалевський найбільш ґрунтовно зупинявся на аналізі обов’язкових постанов, оскільки саме вони, у разі порушення процедури їх підготовки та видання, могли суттєво обмежувати та (або) порушувати права і свободи громадян, покладати на них додаткові обов’язки. У зв’язку з цим автор у своїх працях торкався проблеми співвідношення обов’язкових постанов і закону, висловлювався про межі змісту обов’язкових постанов, строку їх дії, детально розкривав проблеми адміністративної та кримінальної відповідальності, яка могла наставати за порушення положень окремих обов’язкових постанов.

Зазначимо також, що зазначені питання обговорювалися на сторінках юридичної літератури і іншими авторами. Так, досить цікавою є стаття І.Сухоплюєва, який висловлювався проти існуючої у науці думки, що обов’язкові постанови є місцевим законом, наголошуючи на тому, що від закону обов’язкові постанови відрізняються своєю назвою, тим, що видаються, на відміну від останнього, на строк не більше одного року, можуть опротестовуватися до вищого адміністративного органу, тоді як закон опротестовується лише до законодавчого органу [409]. Згаданий принцип строкової дії обов’язкових постанов також ставав предметом обговорень на сторінках юридичної літератури. Цікавим буде з цього приводу відмітити, що значна кількість авторів висловлювалася проти того, щоб дію обов’язкових постанов обмежувати одним роком, оскільки це, на їх думку, створювало додаткові труднощі для місцевих органів влади, змушуючи їх з року в рік перевидавати тисячі прийнятих раніше постанов [70; 85].

Повертаючись до наукової спадщини В.Л.Кобалевського, зазначимо, що він торкався також і питання співвідношення циркулярів та інструкцій з обов’язковими постановами. Приводом для цього стали неточності чинного на той час законодавства, у якому іноді йшлося про те, що циркуляри та інструкції могли, крім іншого, встановлювати також і обов’язки для громадян. Зазначені положення викликали принципову незгоду у вченого, який стояв на твердій позиції, що нормативні акти, які стосуються громадян, і ті, що визначають виключно діяльність адміністративних установ, в жодному разі неповинні змішуватися та підміняти один одного [187, с. 156].

Відповідно до чинного на той час законодавства (зокрема, у 1927-1929 рр.), право видавати обов’язкові постанови надавалося у першу чергу таким місцевим органам влади: окружним та районним виконавчим комітетам, їх президіям, міським радам та їх президіям, а також окремим сільським радам економічно потужних та багатонаселених сіл за постановами губернських та окружних виконавчих комітетів [20]. На підставі цього, а також враховуючи той факт, що зміст обов’язкових постанов зводився до встановлення певних регіональних правил та норм, виходячи з місцевих особливостей і потреб [429; 222], В.Л.Кобалевський висловив думку, що обов’язкові постанови, перш за все, мали розглядатися як акти місцевої правотворчості, хоча правом на видання останніх володіли також і деякі центральні органи влади, наприклад, Народний Комісаріат Праці, Народний Комісаріат Внутрішньої та Зовнішньої Торгівлі, Народний Комісаріат Внутрішніх Справ тощо [187, с. 162, 164].

Говорячи про погляди дореволюційних вчених на проблему нормативних актів управління, не можна не зупинитися і на Основах радянського адміністративного права, автором яких був О.Ф.Євтихієв. Аналіз зазначеної праці свідчить, що науковець аналізу нормативних актів управління відвів трохи більше двох сторінок, у межах яких лише поверхово зупинився на відмінності обов’язкових постанов від законів, їх значенні для державного управління, суб’єктах їх видання та відповідальності, яка наставала за порушення сформульованих у них правових норм. Одним словом, вчений у своїй праці відтворив тільки певні положення чинного на той час законодавства та елементи найбільш поширених концепцій про нормативні акти управління. Але, правду кажучи, міститься в книзі О.Ф.Євтихієва і один цікавий висновок, зміст якого зводився до того, що вчений пропонував виділяти ще один вид нормативних актів управління – автономні правила, які, на його думку, не охоплювалися терміном «обов’язкова постанова». Зазначена думка базувалася на тому, що суб’єктами видання зазначених правил були не державні органи управління, а певні недержавні або господарські об’єднання, які залучалися до виконання деяких управлінських функцій (профспілки, господарські організації) [138, с. 173-176]. З цього приводу варто зазначити, що автономні правила як вид нормативного акта управління не прижилися в науці, оскільки згодом, після завершення епохи НЕПу, більшість із зазначених вище організацій перестала існувати, а ті, що залишилися, вже не розглядалися як владні суб’єкти управлінської діяльності.

Таким чином, викладене дозволяє зробити висновок, що в науці адміністративного права у період між початком та кінцем 20-х років минулого століття спостерігалася тенденція поступового відходу від вироблених раніше концепцій нормативних актів управління. Зміст зазначених змін полягав у тому, що науковці та практичні працівники державних органів у роздумах про нормативні акти управління почали все більше і більше наповнювати юридичний лексикон новими термінами, досить часто не проводячи між ними ніяких меж і не пояснюючи різниці між такими поняттями як «декрет», «постанова», «інструкція», «наказ», «циркуляр», «обов’язкова постанова». Існуючі реалії радянської дійсності не дозволяли вченим також і чітко відмежувати нормативні акти законодавчих органів від нормативних актів органів управління, оскільки останні іноді змінювали зміст та положення законів або й взагалі видавалися під назвою «місцевий закон» [70; 203, с. 16]. У зазначений період порівняно із здобутками дореволюційної науки суттєво знизився також і рівень загального теоретичного дослідження підінституту нормативних актів управління. Особливо це стосувалося праць вчених-адміністративістів нової епохи, які у своїх доробках зупинялися переважно на практичному боці питання, мало турбуючись про наукове обґрунтування своїх міркувань. Отже, в результаті сталося так, що на кінець 20-х років у радянській науці адміністративного права все ще не було створено єдиної концепції нормативних актів управління.

Наступний етап наукового дослідження нормативних актів управління, на нашу думку, розпочався після прийняття у 1936р. Конституції СРСР, яка, на відміну від раніше виданих законодавчих актів, чітко встановила види тих правових актів, які могли відтепер прийматися в СРСР, а також назвала суб’єктів, уповноважених на видання кожного з них. Так, якщо говорити про правові акти управління, то в Конституції СРСР було встановлено, що вищий виконавчо-розпорядчий орган державної влади СРСР, тобто Рада Народних Комісарів, приймає постанови та розпорядження, Народні комісаріати – накази та інструкції, а виконавчі комітети місцевих рад – рішення та розпорядження. Подібні положення містилися також і в Конституціях союзних республік. Отже, як бачимо, конституційні норми внесли в чинне законодавство та правову теорію, присвячену нормативним актам управління, визначеність і конкретність, обумовивши тим самим нові напрямки наукових досліджень у цій сфері, за реалізацію яких взялися вчені-адміністративісти нової епохи, епохи, яка тривала майже п’ятдесят років, почавшись у 40-х роках і закінчившись на рубежі 80-90-х років. Протягом зазначеного часу радянськими вченими-адміністративістами була опублікована значна кількість наукових праць, присвячених дослідженню правових, зокрема, нормативних актів управління, у межах яких розглядалися такі основні питання: 1)поняття, значення та ознаки нормативних актів управління; 2)проблеми відмежування нормативних актів управління від інших видів правових актів; 3)види нормативних актів управління; 4)процедури підготовки та видання нормативних актів управління; 5)гарантії законності нормативних актів управління. Зазначений перелік, на нашу думку, свідчить про комплексний підхід радянських вчених до дослідження зазначеної проблематики, у межах якого було розглянуто і вирішено практично усі аспекти та елементи підінституту нормативних актів управління, аналіз яких з точки зору історичної послідовності їх виникнення в науці адміністративного права, і є нашим найближчим завдання. Разом із тим відмітимо, що обсяг матеріалу, який необхідно вивчити, а також обмежені розміри дослідження змушують нас сконцентрувати увагу лише на деяких питаннях, які, як виявляється, є найбільш принциповими для розуміння історичного шляху становлення підінституту нормативних актів управління. Крім цього, не варто забувати також і того, що окремі з цих проблем, наприклад, процедури видання нормативних актів управління, безпосередньо не стосуються предмета нашого аналізу і могли б буті досліджені у межах окремих праць, інші ж (гарантії законності нормативних актів управління) будуть розглянуті нижче, під час детального розгляду проблем забезпечення законності в державному управлінні.

Отже, виходячи з викладеного, вважаємо за необхідне зупинитися насамперед на аналізі поглядів радянських вчених-адміністративістів на проблему загального розуміння та ознак терміна «нормативний акт управління». Аналіз наукових праць, які побачили світ протягом зазначеного вище періоду існування науки адміністративного права, свідчить, що вчені спочатку не приділяли значної уваги визначенню специфіки саме нормативних актів управління, даючи лише загальну характеристику актів управління взагалі. Зустрічалися і праці, автори яких взагалі відмовлялися від розмов про нормативні акти управління, зазначаючи, зокрема, що «нема ніяких підстав виділяти в особливу групу «нормативні акти» і ставити їх в якесь особливе положення між законами і адміністративними актами» [139, с. 74]. Однак, такий висновок абсолютно не узгоджувався з практикою видання правових актів управління, серед яких існували як акти індивідуального характеру, так і ті, що містили у собі норми права. Це розуміли і автори зазначеної вище теорії, замінюючи, як наслідок, термін «нормативний акт управління» терміном «акт адміністрації загального значення» [139, с. 75]. Подібні розмови, на нашу думку, свідчили не про можливість, а навпаки, про неможливість відмови від поняття «нормативний акт управління» під час дослідження правових форм державного управління. Це розуміли і усі інші науковці, що працювали у зазначеній сфері, оскільки кожен з них обов’язково поділяв правові акти управління, виходячи з їх юридичних властивостей, на дві основні категорії – індивідуальні та нормативні. Необхідність такого кроку пояснювалася, зокрема, тим, що без правильного відмежування нормативних актів від ненормативних (індивідуальних) немислимі підготовка та оформлення проектів актів державних органів, систематизація, опублікування та введення у дію правових норм, розчистка законодавства від застарілих положень, облік чинного законодавства [75, с. 26; 74, с. 71-72], з чим, справді, важко не погодитися.

Щодо існуючих у ті часи визначень терміна «нормативний акт управління», а також його головних ознак варто відмітити, що тут спостерігалася досить висока єдність поглядів, про що свідчить аналіз праць ряду вчених. Так, С.С.Студенікін під нормативним актом управління розумів акт, який встановлював загальні правила, призначені для групи однорідних явищ, а не для одного конкретного явища [399, с. 64]. Майже те ж саме писав і І.М.Пахомов, відмічаючи, що нормативні акти управління – це нормовстановлюючі акти, які видаються з метою регулювання однотипних суспільних відносин і діють, як правило, довгочасно [318, с. 165]. В.В.Копейчиков визначав нормативний акт як такий, що встановлював правові норми, тобто загальні правила поведінки, яких мали дотримуватися громадяни, посадові особи, державні та громадські організації при здійсненні дій, передбачених цими нормами [223, с. 31]. Для Е.О.Агєєвої нормативний акт являв собою такий акт, що встановлював загальні правила поведінки, не мав конкретного адресата і був розрахований на неодноразове застосування [8, с. 22]. З останніми двома визначеннями нормативного акта погоджувалися також і інші автори, для яких головними ознаками зазначеного акта були його правотворчий характер та можливість неодноразового застосування [183, с. 166; 283, с. 7; 380, с. 66-67]. На думку Р.Ф.Васильєва, нормативні акти слугували регулюванню однотипних явищ, певних видів суспільних відносин; найчастіше були розраховані на неодноразове застосування і не вказували заздалегідь певного суб’єкта відносин, на регулювання яких вони спрямовувалися [79, с. 37].

Аналіз викладених, а також інших висловлених у літературі тих часів поглядів на зміст терміна «нормативний акт управління» дозволяє зробити висновок, що радянські вчені-адміністративісти до переліку основних ознак зазначеного виду правових актів управління відносили такі:

нормативність – наявність у змісті акта нормативних приписів, що оформлювали встановлення, зміну або скасування правових норм [151, с. 934 383, с. 172]. Разом із тим у літературі зазначалося, що включення до змісту правового акта управління лише однієї правової норми, поряд із значною кількістю індивідуальних встановлень, не дозволяло називати такий акт нормативним. У такому разі, на думку вчених, можна було говорити або про змішаний характер акта [283, с. 8], або про наявність в ньому лише окремої статті або частини, що мала нормативний характер [275];

відносно тривалий строк дії акта та його неодноразове використання [315, с. 30; 33, с. 58]. Однак із цим погоджувалися не всі вчені, зокрема, проти був П.Є.Недбайло, який з цього приводу писав, що нормативне значення має не тільки припис, розрахований на багаторазовість та повторюваність застосування, але і припис однократного застосування, однак, обов’язковий для усіх осіб, що перебувають у сфері його дії, тобто припис, хоча і розрахований на один раз, на дану ситуацію, але такий, що має значення обов’язкового правила для багатьох, визначаючи тим самим їх поведінку та дії шляхом нормування їх прав та обов’язків. Як приклад вчений наводив численні акти народногосподарського плану, стверджуючи, що в їх змісті є державний імператив і обов’язок для персонально невизначених осіб та установ [281]. З подібними висновками погоджувався Р.Ф.Васильєв, який з цього приводу стверджував, що відсутність ознаки неодноразовості використання правового акта, справді, ще не говорить про те, що акт не може не бути нормативним, оскільки останній володіє іншою важливою рисою – відсутністю конкретного адресата [79, с. 35-36];

відсутність конкретного адресата. Зазначена ознака деякими вченими взагалі розглядалася як найголовніша, точніше кажучи, єдиний фактор, наявність якого дозволяла вести мову про нормативний характер того або іншого акта управління [395, с. 84; 380, с. 67]. Однак, така категоричність не отримала повної підтримки. Так, наприклад, аналізуючи зазначену точку зору, деякі вчені наполягали на тому, що певні акти управління можуть визнаватися нормативними і у тому випадку, коли їх адресат або адресати чітко визначені, оскільки для них характерна інша не менш важлива ознака нормативності акта – дія припису незалежно від його виконання [79, с. 37].

Отже, на підставі викладеного вище можна стверджувати, що різні вчені по-різному підходили до оцінки тих ознак, які свідчили про нормативність того або іншого акта управління. У результаті цього склалося так, що в радянській адміністративно-правовій науці так і не вдалося створити єдиного, визнаного більшістю авторів визначення нормативного акта управління.

Ведучи мову про нормативні акти управління, більшість науковців зупинялася також і на питанні класифікації останніх, підстав для якої було запропоновано досить багато. Подібний факт, на думку Р.Ф.Васильєва [75, с. 29], пояснювався тим, що для класифікації нормативних актів управління підходили усі критерії, які могли бути використані при групуванні нормативних юридичних актів. Разом із тим у переважній більшості випадків вчені групували нормативні акти управління залежно від суб’єктів видання останніх. Необхідність подібного підходу до аналізу нормативних актів управління пояснювалася, крім іншого, положеннями Конституції СРСР 1936р., яка, як зазначалося, назвала конкретні види правових актів управління, що могли видаватися суб’єктами державного управління. Але при цьому проблема полягала у тому, що назвавши певні види правових актів управління, Основний закон нічого не говорив про те, які з них є нормативними, а які – індивідуальними, надавши тим самим можливість відповісти на це запитання науці адміністративного права.

Аналіз наукової спадщини свідчить, що вирішення зазначеного завдання, принаймні протягом 40-60-х років, було надзвичайно актуальним напрямком наукових досліджень, оскільки у цей період у науці адміністративного права тільки формувалися підходи до визначення та розуміння внутрішнього змісту таких термінів як «постанова», «розпорядження», «інструкція», «наказ», «рішення». Крім цього, не було єдності і у питаннях більш загального порядку. Так, наприклад, однозначно не було вирішено питання про можливість віднесення або, навпаки, не віднесення до кола правових актів управління тих, які видавалися хоча і не виконавчо-розпорядчими органами (органами державної влади), але стосувалися суто управлінських питань. Маються на увазі насамперед укази Президії Верховної Ради СРСР та Президій Верховних Рад союзних республік, які, на думку, С.С.Студенікіна, висловлену ним у 1945, 1949 роках, необхідно було відносити до актів державного управління. При цьому вчений наголошував на тому, що актами державного управління повинні визнаватися не усі укази, а лише ті з них, які були юридичною формою виконавчо-розпорядчої діяльності [399, с. 65-66; 400, с. 117]. Зазначена точка зору пізніше була піддана справедливій критиці, зміст якої зводився до того, що Укази Президій Верховних Рад не можуть бути визнані актами «верховного державного управління», оскільки видавалися вони не органами управління, а найвищим органом державної влади [323]. «Про це чітко і ясно сказано в Конституції СРСР. За системою Конституції СРСР найвищим органом державного управління є Рада Міністрів СРСР і акти, які видаються Радою Міністрів, є актами найвищого виконавчого і розпорядчого органу Радянської держави. Безумовно, Президія Верховної Ради може регулювати деякі адміністративно-правові відносини, як і сама Верховна Рада може видавати закони, в яких містяться адміністративно-правові норми, однак це ще не означає, що такі укази або закони є актами державного управління, характерні риси яких визначаються змістом діяльності виконавчих і розпорядчих органів державної влади» [318, с. 160]. З подібним висновком, на нашу думку, погоджувалася більшість вчених-адміністративістів, кожен із яких під час розмови про правові акти управління починав її з аналізу актів, які видавалися вищим виконавчо-розпорядчим органом СРСР або союзної республіки, тобто Радою Міністрів.

Як вище вже було зазначено, відповідно до Конституції СРСР 1936р. Ради Міністрів усіх рівнів мали право приймати лише два види правових актів управління – постанови та розпорядження, кожен із яких був підданий у науці досить ґрунтовному аналізу. При цьому необхідно зазначити, що результати таких досліджень на різних етапах становлення науки адміністративного права були дещо різними. Справа у тому, що у 40–50-х роках вчені постійно намагалися провести чітке і однозначне розмежування постанов та розпоряджень Рад Міністрів, наголошуючи на тому, що постанови мають або повинні мати завжди нормативний характер, а розпорядження – індивідуальний. Зазначена точка зору найбільш активно відстоювалася І.І.Євтихієвим, В.О.Власовим, С.С.Студенікіним, М.Г.Мішуніним, М.В.Міроновим та деякими іншими авторами [139, с. 348-349; 400, с. 118; 275]. Проте, як показав час, подібний розподіл актів Рад Міністрів не витримав перевірки практикою державного управління, яка досить часто зводилася до того, що нормативний характер надавався не тільки постановам уряду, але й розпорядженням. Непоодинокими були випадки і протилежного характеру, тобто коли постанови Ради Міністрів містили у собі індивідуальні приписи. На підставі цього вчені врешті-решт схилилися до думки, що акти уряду не можуть піддаватися такому категоричному розподілу, наголошуючи у зв’язку з цим на тому, що постанови і розпорядження Рад Міністрів можуть одночасно мати як індивідуальний, так і нормативний характер [313; 183, с. 167-168; 380, с. 78].

Що ж до відмінностей між постановами та розпорядженнями уряду, то вони вбачалася у різній юридичній силі цих актів. Так, І.М.Пахомов із цього приводу писав, що постанови як колегіальні акти уряду мають більшу юридичну силу, ніж розпорядження, що видаються одноособово Головою Ради Міністрів або його заступником і у зв’язку з цим не можуть суперечити її постановам. Крім того вчений підкреслював також і той факт, що розпорядження могли бути іноді і похідними актами, тобто спрямованими на конкретизацію і деталізацію постанов Ради Міністрів [318, с. 168-169].

Поряд із дослідженням правової природи правових актів вищих виконавчо-розпорядчих органів СРСР вчені приділяли увагу також і аналізу актів, що видавалися центральними (міністерствами, державними комітетами, відомствами) та місцевими (виконавчими комітетами місцевих рад депутатів трудящих, керівниками відділів і управлінь виконкомів місцевих рад, а також адміністрацією підприємств і установ) органами державного управління. Так, відповідно до ст.50 Конституції УРСР 1937р. [220] та ст.122 Конституції УРСР 1978р. [219] міністерства наділялися правом видавати накази та інструкції, які, до речі, були доступні також і іншим органам управління центрального рівня. Ведучи мову про зазначені види правових актів управління, більшість учених була єдина у тому, що накази могли бути як нормативними, так і індивідуальними актами [79, с. 45], що, зрозуміло, не дозволяло відносити їх до якоїсь однієї групи правових актів. Зазвичай наказ визначався як обов’язковий для виконання припис керівника органу управління, звернений до підлеглих органів, підприємств, установ та працівників [421; 14, с. 113]. Однак, таке тлумачення зазначеного правового акта не повною мірою відповідало практиці видання наказів, приписи яких дуже часто були обов’язковими для виконання також і не підпорядкованими тому або іншому міністерству органами, посадовими особами, а також громадянами [283, с. 72; 34]. У зв’язку з цим науковці, на нашу думку, приходили до абсолютно вірного висновку, що призначення наказу не можна було обмежувати вирішенням лише відомчих завдань. Викладені положення щодо сутності та призначення наказу в сфері державного управління мали певний базисний характер, що дозволяло вченим повторювати їх у майже незмінному вигляді під час розмов про накази, які видавалися на місцевому рівні суб’єктами державного управління [223, с. 73-74, 84; 318, с. 175-176; 79, с. 50].

Що ж стосується інструкцій – іншого виду правових актів управління, що видавалися на рівні центральних органів державного управління, то розуміння їх сутності і призначення у радянській адміністративно-правовій науці порівняно з тим, що писали про них дореволюційні вчені, практично не змінилося. Так, вчені були єдині у тому, що інструкції завжди мали нормативний характер, визначаючи у переважній більшості випадків порядок проведення організаційних заходів або матеріально-технічних операцій у середині того або іншого органу або системи таких органів [380, с. 79; 79, с. 45]. Ще одне призначення інструкцій полягало у тому, що вони видавалися з метою визначення порядку виконання іншого правового акта. Іншими словами, інструкція, на думку М.М.Миколаєвої [283, с. 79], передбачала, ким, як, яким чином, у якому порядку, у якій послідовності тощо, мали виконуватися положення, що містилися в іншому акті.

Цікавим і разом з тим досить проблемним було і ще одне питання, пов’язане з нормотворчими повноваженнями центральних органів управління. Справа в тому, що зазначені суб’єкти поряд із прийняттям наказів та інструкцій часто видавали різні вказівки, записки, листи, які надсилалися підпорядкованим органам, організаціям, їх службовим та посадовим особам [283, с. 105]. Зміст зазначених документів переконував у тому, що вони у більшості випадків були нічим іншим, як правовими актами управління, іноді навіть нормативного характеру. Відмітимо, що зазначена практика отримала у наукових колах загалом негативну оцінку, оскільки вчені бачили в ній загрозу соціалістичній законності. «У подібних документах частіш за все зустрічаються порушення закону. У зв’язку з тим, що ці документи не надсилаються до вищих органів, наглядових та контролюючих інстанцій, порушення подовгу залишаються непоміченими» [83]. Вихід із зазначеної ситуації, на нашу думку, вбачався лише один. Необхідно було у відповідних положення про центральні органи влади визначити вичерпний перелік актів, які вони могли видавати, з вказівкою на те, що видання інших, не передбачених цим переліком актів, не допускається.

Додамо від себе і ще один момент, пов’язаний з причинами виникнення подібної ситуації в сфері управління. На нашу думку, це стало наслідком безсистемного вживання у післяреволюційний період правової термінології, яка на ті часи ще не була належним чином вивчена в науці адміністративного права. Можливо, це був своєрідний протест проти пропозицій дореволюційних вчених усю сукупність актів управління зводити до указів та обов’язкових постанов. Керівництву радянської країни, напевно, хотілося створити щось нове, повністю відмінне від минулого. І вони створили добрий десяток термінів, не дуже піклуючись про їх зміст. В результаті ці терміни так міцно увійшли в офіційний обіг, що ми не можемо позбутися їх навіть, сьогодні. Отже, озвучена ще за радянських часів проблема невиправдано великої кількості назв правових актів управління існує і у сучасній Україні в практиці функціонування центральних органів виконавчої влади.

Вагоме місце в науці адміністративного права у радянський період її існування відводилося дослідженню нормативних актів, які видавалися виконавчими комітетами місцевих рад депутатів трудящих (далі – виконавчий комітет) [223; 315; 78; 8]. Вихідним пунктом для зазначеної роботи були конституційні положення, відповідно до яких місцевим органам державної влади та управління надавалося право видавати рішення та розпорядження.

Аналіз значної кількості наукових праць, присвячених даному питанню, свідчить, що вчені протягом названого періоду існування радянської адміністративно-правової науки постійно зверталися до аналізу сутності рішень та розпоряджень, які приймалися на місцевому рівні. При цьому відмітимо, що результати та висновки, до яких приходили автори, скажемо, у 50-х роках, дещо відрізнялися від того, про що йшлося у літературі більш пізнього періоду. Так, спочатку радянські вчені, як і при дослідженні правових актів вищих та центральних органів управління, намагалися провести чітке розмежування нормативних та індивідуальних актів управління, наголошуючи на тому, що рішення – це вид акта, що містить норми права, а розпорядження – індивідуальні приписи ненормативного характеру [400, с. 120; 349, с. 94]. Поряд із цим зустрічалися в літературі і дещо інші погляди, зміст яких зводився до того, що науковці під рішеннями виконавчих комітетів пропонували розуміти акти, що могли мати як нормативний, так і індивідуальний характер, тоді як розпорядження, на їх переконання, завжди мали ненормативний характер [223, с. 36]. Однак ні перший, ні другий варіант визначень змісту і призначення рішень та розпоряджень виконавчих комітетів не узгоджувався з практикою діяльності останніх, аналіз якої дозволив науковцям дійти висновку, що зазначені види правових актів управління можуть бути як нормативними, так і індивідуальними [315, с. 33; 132]. Що ж до різниці між ними, то науковці бачили останню у тому, що рішення, на відміну від розпоряджень, спрямовувалися на регулювання найбільш важливих питань і приймалися у зв’язку з цим у колегіальному порядку [315, с. 34-35; 79, с. 48-49; 380, с. 81-82; 8, с. 28]. Отже, як бачимо, вченим так і не вдалося провести чіткої межі між нормативними та індивідуальними актами виконавчих комітетів, оскільки кожен із них, залежно від ситуації, міг змінювати своє юридичне значення або містити одночасно норми права та приписи індивідуального характеру. Разом із тим частіше нормативний характер мали все ж рішення виконавчих комітетів, що дозволяло розглядати їх як найбільш численну і принципову групу нормативних актів управління, що видавалися на місцевому рівні.

Особливе місце серед подібних нормативних актів управління, як справедливо зауважувала Є.О.Агєєва [8, с. 24], відводилося обов’язковим постановам або, як їх почали називати після 1961р., обов’язковим рішенням. Ведучи мову про зазначені правові акти управління, відмітимо, що вони є чи не найстарішим видом нормативних актів управління, зміст і призначення яких практично не змінилося за всю історію існування останніх. Як за часів поліцейської держави, так і в СРСР обов’язкові рішення (постанови) були досить ефективним засобом організації державного управління, оскільки дозволяли адміністративній владі практично без будь-якого узгодження з вищими державними інстанціями не тільки встановлювати правила поведінки для досить широкого кола осіб, але й карати за їх невиконання у адміністративному порядку.

Право на видання обов’язкових постанов місцевим органам державного управління, а також деяким центральним установам в УРСР було надано Адміністративним кодексом УРСР, який до 1961р., тобто до часу прийняття усім відомого Указу Президії Верховної Ради УРСР «Про дальше обмеження застосування штрафів, що накладаються в адміністративному порядку» [352] був основним нормативним актом, що визначав особливості, сферу дії та порядок видання обов’язкових постанов. Проте вже у Сталінській Конституції 1936р. зазначений термін перестає використовуватися і замінюється іншим, єдиним поняттям «рішення». Зазначений крок, на нашу думку, пов’язувався з тим, що вживання терміна «обов’язкова постанова» лише щодо певних актів управління могло викликати у населення уяву, що виконання усіх інших актів не є обов’язковим. Чого, зрозуміло, не можна було допустити. Однак, з огляду на дуже тривалі історичні традиції та специфіку рішень, які встановлювали адміністративну відповідальність, вчені, незважаючи ні на що, продовжували у своїх працях користуватися звичною для них термінологією, до початку 60-х років ведучи мову переважно про обов’язкові постанови, а потім і про обов’язкові рішення. Принагідно відмітимо, що зазначений вище Указ не тільки сприяв зміні офіційної термінології, але й суттєво обмежував право місцевих органів державної влади та управління видавати подібні акти.

Повертаючись безпосередньо до обов’язкових постанов (рішень), зауважимо, що головним питанням, яке цікавило вчених під час розмов про них, було те, що пов’язувалося з особливостями обов’язкових постанов порівняно з іншими нормативними актами управління. Протягом усього часу існування радянської адміністративно-правової науки з цього приводу було висловлено досить багато різних точок зору. Так, наприклад, на думку одних авторів, специфіка обов’язкових постанов полягала у тому, що вони містили у собі адміністративні санкції [139, с. 92-93; 400, с. 121]. Інші вчені були переконані, що особливий характер обов’язкових постанов пов’язувався з тим, що дія останніх поширювалася на усіх або певну групу осіб, які перебували на території, на яку поширювалася компетенція того або іншого виконавчого комітету або відповідної місцевої ради, незалежно від їх відомчої підпорядкованості [15, с. 163]. Принципову іншу позицію займали М.О.Волков, І.М.Пахомов, Е.О.Агеєва, Л.В.Коваль, які були переконані, що обов’язкові постанови необхідно було відмежовувати від інших актів управління не за однією ознакою, а за їх сукупністю. У зв’язку з цим науковці майже одноголосно стверджували, що специфіка зазначених актів полягає у тому, що вони, по-перше, видаються з певного, затвердженого законодавством, кола питань; встановлюють ті або інші обов’язки для населення на підвідомчій виконкому території, а також для установ, організацій та підприємств, незалежно від їх відомчої підпорядкованості. По-друге, порушення правил, встановлених у цих рішеннях, тягне за собою адміністративну відповідальність. По-третє, коло органів, які уповноважені видавати дані акти, а також порядок і форма їх видання визначаються спеціальним законодавством [305; 315, с. 47; 8, с. 24; 189]. Крім цього специфіка обов’язкових або, як їх ще називали [465], загальнообов’язкових рішень полягала у строковому характері дії останніх (після 1961р. строк дії таких рішень обмежувався двома роками, а дещо пізніше не міг перевищувати строку повноважень відповідної місцевої ради), у тому, що вони підлягали обов’язковому оприлюдненню, після якого вступали у дію, як правило, через 10-15 днів.

Підсумовуючи огляд досягнень радянської адміністративно-правової науки, які були зроблені її представниками з питань нормативних актів управління у період 40–80-х років минулого століття, відмітимо, що всі вони базувалися, по-перше, на практично повній відмові від тих досягнень, які були зроблені в науці щодо названої проблематики у дореволюційний та перше десятиріччя післяреволюційного періоду і, по-друге, на положеннях Конституції СРСР 1936р., яка чітко та однозначно визначила види правових актів управління, дослідженням яких у наступні роки, власне, і займалася значна кількість вчених-адміністративістів. При цьому відмітимо, що зроблені таким чином висновки щодо нормативних актів управління, їх назв, відмінностей від інших видів правових актів настільки міцно увійшли до змісту адміністративно-правової теорії, що майже у незмінному вигляді були відтворені, точніше кажучи, повторені в українській науці адміністративного права, принісши їй як користь, так і шкоду.

Так, говорячи про негатив, перш за все привертає увагу той факт, що у вітчизняній практиці державного управління та науці адміністративного права, як і раніше, все ще не розроблений єдиний перелік видів нормативних актів управління, які можуть прийматися тим або іншим суб’єктом публічного управління. Показовою у цьому плані є нормотворча діяльність Державної податкової адміністрації України, кількість видів нормативних актів якої наближається до десяти. Так само як і за радянських часів, відсутні чіткі і затверджені у законодавчому порядку правила видання нормативних актів управління, що, зрозуміло, не сприяє ні створенню єдиних, загальнодержавних підходів до нормотворчої роботи у сфері публічного управління, ані підвищенню ефективності та законності нормативних актів управління.

Крім цього, особливе занепокоєння викликає також і той факт, що в Кодексі України про адміністративні правопорушення (ст.5) продовжує існувати архаїчне положення, відповідно до якого місцевим радам надано право приймати рішення, за порушення яких може наставати адміністративна відповідальність. Зазначений відголосок минулого, коли інститут адміністративної відповідальності використовувався владою для досягнення своїх антиправових та антиморальних цілей, в жодному разі не повинен існувати у правовій, демократичній державі, де тільки закон повинен встановлювати правила поведінки, за порушення яких може наставати юридична відповідальність. Отже, як бачимо, українській науці адміністративного права ще є над чим працювати, ще є що змінювати і вдосконалювати, наближуючи тим самим вітчизняне адміністративне право до найкращих світових стандартів, основою яких є людина з її невід’ємними правами, свободами та законними інтересами.

3.2. Індивідуальні акти управління у системі вчення про форми державного управління

Не менш важливим питанням, якому ми вважаємо за необхідне присвяти окремий підрозділ дослідження, є питання становлення та розвитку вчення про індивідуальні акти управління в теорії адміністративного права. Актуальність зазначеної роботи, на нашу думку, не повинна викликати жодних сумнівів, оскільки індивідуальні акти управління відігравали і продовжують відігравати надзвичайно важливу роль у сфері публічного (державного) управління, пов’язану з рядом факторів. Так, з одного боку, вони є видом правових форм управління. З іншого – є найбільш поширеним способом реалізації повноважень суб’єктами управління, без видання яких не може бути вирішена жодна більш-менш важлива справа в сфері публічного управління. Отже, подібні висновки і пояснюють постійну увагу як сучасних авторів, так і їх попередників до питання індивідуального акта управління, що, однак, не свідчить про те, що зазначений підінститут адміністративного права отримав всебічний аналіз. Так, на сьогодні майже відсутні наукові праці, у межах яких досліджувалися б історичні аспекти становлення та розвитку концепції індивідуальних актів управління в науці адміністративного права.

Зазначена ситуація багато у чому, на нашу думку, пояснюється загальною специфікою самого вітчизняного адміністративного права, дослідження якого, як зазначалося вище, здійснювалося непослідовно, без врахуванням наукових досягнень тих вчених, які працювали у межах різних історичних епох. Це стосується також і індивідуальних актів управління. Таким чином, своїм головним завданням ми бачимо об’єднання у межах даного підрозділу найбільш принципових висновків та теорій, які були зроблені в науці адміністративного права за весь період її існування щодо індивідуальних актів управління, з наступним їх аналізом та формуванням необхідних висновків.

Переходячи безпосередньо до вирішення зазначених завдань, відмітимо, що індивідуальні акти управління мають досить тривалу історію, яка розпочалася набагато раніше, ніж в наукових колах почали вести мову про адміністративне право. Показовими у цьому плані є праці вчених-поліцеїстів, аналіз яких свідчить про те, що їх автори досить часто використовували у своїх доробках терміни, дуже близькі за своїм змістом до терміна «індивідуальний акт управління». Так, розмірковуючи над особливостями поліцейської діяльності, І.Є.Андреєвський зазначав, що усі розпорядження та адміністративні приписи поліцейських установ мають доповнювати існуючі закони, але при цьому видаватися у межах останніх, спрямовуючись на їх застосування [26, с. 6, 13]. Подібна позиція, на жаль, не дає нам чіткої відповіді на питання щодо правової сутності зазначених актів або, інакше кажучи, не дозволяє однозначно віднести їх ні до нормативних актів, ні до актів індивідуальної дії. Однак, подальше ознайомлення із змістом «Поліцейського права» дозволяє припустити, що І.Є.Андреєвський все-таки розмежовував нормативні та індивідуальні акти. Найбільш яскраво це проявилося у розмові щодо джерел поліцейського права, куди вчений поряд із поліцейськими законами відніс також адміністративні розпорядження і циркуляри [26, с. 23]. Зазначене дозволяє зробити висновок, що на відміну від нормативного характеру розпоряджень, адміністративні приписи подібними властивостями не наділялися, а раз так, то і були нічим іншим, як актами правозастосування.

Значна увага правовим актам, що видавалися суб’єктами управлінської (поліцейської) діяльності, була приділена М.О.Куплеваським у його праці «Адміністративна юстиція у Західній Європі», оскільки одне з головних завдань адміністративних судів полягало у перевірці законності актів управління, що, звичайно, покладало на автора обов’язок розкрити зміст та особливості таких актів. Виконуючи поставлене завдання, автор, на відміну від своїх попередників і сучасників, досить чітко наголосив на принциповій різниці нормативних та індивідуальних актів управління, зробивши проміжний висновок про те, що контрольні повноваження адміністративних судів мають поширюватися лише на так звані акти індивідуального характеру [31, с. 161].

Аналіз наведених вище, а також багатьох інших праць з поліцейського права свідчить, що їх автори спеціально не зупинялися на питаннях ні нормативних, ні індивідуальних актів управління, розглядаючи останні у межах розмов про інші правові інститути поліцейського права.

Одним з перших авторів, який змінив існуючий стан речей щодо аналізу правових актів управління, був І.Т.Тарасов, особливістю наукових праць якого був той факт, що питання розпорядчої влади органів поліцейської діяльності були розглянуті ним у межах окремої глави, один із самостійних параграфів якої був присвячений адміністративним (поліцейським) розпорядженням та приписам, останні з яких, на його думку, видавалися суб’єктами управлінської діяльності для того, щоб приводити у дію акти нормативного характеру – закони та розпорядження. Отже, засобом реалізації нормативних встановлень І.Т.Тарасов бачив індивідуальні акти управління – приписи, які, за його словами, завжди мали конкретне значення і могли прийматися як щодо підпорядкованих суб’єкту управління осіб, так і щодо громадян. Що ж стосується форми приписів, то І.Т.Тарасов з цього приводу писав, що вона, в принципі, могла бути і усною, але не у всіх випадках, оскільки щодо складних питань остання не виключала суб’єктивізму при прийнятті рішення і не забезпечувала необхідні гарантії особам, зацікавленим у правильному вирішенні справи [417, с. 63-64; 415, с. 70].

Майже подібні думки щодо актів правозастосування висловлював і В.М.Гессен, за тим лише винятком, що такі акти, на його погляд, мали існувати під назвою адміністративних розпоряджень [100, с. 28]. При цьому він особливо наголошував на тому, що право на видання розпоряджень належало усім адміністративним органам без винятку, бо воно, на відміну від нормотворчих повноважень, було їх природним правом і не вимагало ніякого спеціального делегування законодавця. Практичну незмінність своєї позиції В.М.Гессен продемонстрував також і у своїх наступних працях, де як і раніше наполягав на тому, що акти індивідуальної дії є нічим іншим, як розпорядженнями, завдання яких полягає у нормуванні того або іншого індивідуального або конкретного випадку [101, с. 28-29].

Поряд із цим у літературі зустрічалися думки дещо іншого порядку, автори яких чітко не відмежовували нормативні акти управління від актів правозастосування, принаймні, за їх назвами. Подібні приклади можна зустріти, наприклад, в працях В.В.Івановського, який використовував термін розпорядження для визначення як нормативних, так і індивідуальних актів управління. Принагідно відмітимо, що іноді зазначена конструкція доповнювалася ще і поняттям «припис», який також в одному випадку вживався з метою окреслити коло нормативних актів управління, що видавалися нижчими державними установами, а в іншому, судячи з контексту, об’єднував під собою акти правозастосування [167, с. 148-150; 168, с. 128-130]. Дещо схожі думки зустрічалися також і в праці М.М. Белявського [54, с. 34, 35], який, використовуючи майже однакові терміни «адміністративне розпорядження, що має самостійне значення» та «виконавче розпорядження», намагався показати різницю між нормативними та індивідуальними актами управління, що, однак, на нашу думку, вдалося йому не дуже добре.

Ведучи мову про індивідуальні акти управління, вважаємо за необхідне зупинитися і на аналізі наукової спадщини ще одного вченого-адміністративіста, який працював у дореволюційний період становлення науки адміністративного права. Мова йде про О.Ф.Євтихієва та його працю «Законна сила актів адміністрації», спеціально присвячену аналізу основних правових форм діяльності органів управління. У зазначеній праці О.Ф.Євтихієв, поряд із дослідженням нормативних актів адміністрації, зупинявся також і на актах правозастосування, називаючи їх індивідуальними адміністративними актами та наголошуючи на тому, що вони мають за мету впливати на конкретні обставини, які виникають у житті суспільства або окремого громадянина. Значна кількість індивідуальних адміністративних актів, які постійно приймалися у сфері державного управління, обумовила бажання вченого провести їх групування. Однак, при цьому відмітимо, що для їх класифікації вчений вибрав лише один критерій, розмежовуючи індивідуальні акти за тими ознаками, які були покладенні в основу поділу влади. Внаслідок цього він запропонував вести мову про судові або юрисдикційні акти та чисто адміністративні або розпорядчі індивідуальні акти. Такий поділ актів правозастосування, на нашу думку, хоча і не давав повної уяви про усю сукупність можливих видів індивідуальних актів управління, але вирішував одне принципове завдання – ставив на порядок денний питання про необхідність чіткого відмежування двох принципово відмінних видів діяльності, якими займалася адміністрація. У даному випадку мова йшла, з одного боку, про вирішення публічно-правових спорів, а з іншого – про виконання нормальних, позитивних завдань управління. Разом із тим О.Ф.Євтихієв схилявся до думки, що чинне на той час законодавство не дозволяло чітко відмежовувати юрисдикційні акти адміністрації від актів неюрисдикційного порядку, оскільки дуже часто ці принципово відмінні функції виконувалися в Росії однією установою (присутствіями, Правлячим Сенатом) [137, с. 45, 56].

Подальший розвиток вчення про індивідуальні акти управління пов’язувався, насамперед, із науковою діяльністю А.І.Єлістратова, який у своїх працях досить ґрунтовно зупинявся на їх аналізі. Подібний крок пояснювався тим, що, на переконання вченого, видання адміністративних актів, саме так він називав акти, які спрямовувалися на встановлення, зміну або припинення конкретних юридичних відносин або станів, становило основну функцію адміністративних установ [147, с. 181; 146, с. 152].

Особливе місце в роботах А.І.Єлістратова було відведено визначенню головних ознак адміністративних актів та їх класифікації, чого, до речі, в такому обсязі до нього ще ніхто не робив. Отже, говорячи про основні ознаки адміністративних актів, науковець відзначав, що: по-перше, адміністративні акти є актами юридичними, оскільки спрямовуються вони безпосередньо на встановлення, припинення або зміну юридичних відносин або станів, що невластиве, наприклад, матеріальним актам (говорячи нинішньою мовою – матеріально-технічним операціям), завдання яких обмежується лише забезпеченням функціонування публічних служб; по-друге, адміністративні акти належать до кола актів публічного права. При цьому вченого дуже цікавило питання про встановлення правової природи тих актів, які хоча і видавалися адміністрацією, але регулювалися нормами приватного права. Це передусім стосувалося господарських актів. Вирішення зазначеної проблеми вчений вважав за необхідне шукати у напрямку встановлення конкретного змісту тих відносин, які регулювалися таким актом, а також спрямованості його дії. Виходячи з цього, А.І.Єлістратов вважав за можливе відносити до кола публічно-правових актів будь-який акт, який безпосередньо пов’язувався з функціонуванням публічних служб. «Нехай закон підпорядковує, за мотивами доцільності та зручності, деякі види господарських актів, що належать до публічних служб, приватноправовій регуляції та захисту. Ця обставина змінить лише зовнішній порядок публічної діяльності, але не її природу. Посадова особа, яка зобов’язана купувати, наймати і таке інше за правилами цивільного права, продовжує залишатися у всій службовій діяльності посадовою особою». З приводу викладеного додамо, що зазначена теорія має неабияке значення для сучасності, оскільки подібні правові акти, тобто акти з не досить чітко визначеною правовою природою, набувають поширення у практичній діяльності органів публічного управління, вимагаючи свого детального аналізу та чіткого відмежування від актів іншого порядку. Принциповим залишається це питання також і для суддів адміністративних судів, бо від правильної відповіді на питання про правову природу того або іншого акта, вчиненого суб’єктом управління, залежить визначення підсудності справи, предметом якої може бути оскарження такого акта; по-третє, належать до категорії державних актів, оскільки вчиняються посадовими особами, що перебувають на державній службі; по-четверте, адміністративні акти, на відміну від нормативних (визначають загальні та абстрактні типи юридичних відносин) та юрисдикційних (дають оцінку діям та фактам, які були вчинені або виявлені раніше) актів, спрямовуються на те, щоб внести в існуючі юридичні відносини щось нове – встановити, змінити або припинити юридичні відносини; по-п’яте, адміністративні акти належать до компетенції адміністративних установ [147, с. 181-185].

Крім цього, як було зазначено, А.І.Єлістратов зупинявся також і на класифікації адміністративних актів, у підґрунтя якої клав кілька підстав. Так, насамперед він пропонував розрізняти адміністративні акти залежно від того, хто (які суб’єкти) брав участь у їх вчиненні, розрізняючи, як наслідок, односторонні та договірні акти. «Односторонній акт виникає з волі однієї особи, договірний вимагає для свого виникнення відповідності волі двох або кількох осіб. Односторонній адміністративний акт називають адміністративним розпорядженням або актом влади» [147, с. 191].

Що ж до інших підстав для групування адміністративних актів, то пропонувалося розрізняти останні також залежно і від їх форми. Виходячи з цього критерію, А.І.Єлістратов вважав за можливе вести мову, з одного боку, про акти, обмежені чіткими формальними умовами, а з іншого – про акти, до яких такі вимоги не висувалися. Однак, даний поділ адміністративних актів не становив для А.І.Єлістратова принципової наукової значущості, у зв’язку з чим він пропонував класифікувати останні залежно від характеру їх юридичних наслідків, поділяючі адміністративні розпорядження на ті, що: 1) викликали нові правовідносини; 2) змінювали існуючі правовідносини; 3) припиняли правовідносини, які існували [147, с. 196-197].

Отже, на підставі викладеного не важко помітити, що у дореволюційній науці адміністративного права з приводу індивідуальних актів управління ще не існувало більш-менш єдиної позиції, принаймні, щодо назви останніх. Доказом цьому можуть слугувати ті численні варіанти назв індивідуальних актів управління, про які вели мову вчені, і які були піддані нашому аналізу. З іншого боку, зазначена ситуація свідчила і про те, що для вчених-адміністративістів питання індивідуальних актів управління було актуальним, оскільки кожен із них обов’язково приділяв зазначеним актам певне місце в своїх працях. При цьому цікаво зазначити, що з поступовим розвитком та вдосконаленням адміністративно-правових теорій і концепцій місце, відведене для дослідження індивідуальних актів управління, постійно збільшувалося, досягнувши, врешті-решт, обсягу самостійного підрозділу, як це було, наприклад, у працях А.І.Єлістратова.

Зміна політичної ситуації у країні після 1917р. загалом не вплинула на оцінку значущості індивідуальних актів управління, які, як і раніше, продовжували відігравати принципову роль у сфері тепер вже радянського управління. Однак, незважаючи на це, вчені-адміністративісти нового покоління не дуже цікавилися у своїх працях індивідуальними актами управління з погляду їх доктринального аналізу, зупиняючись переважно на практичному боці питання, пов’язаному, найчастіше, із застосуванням заходів адміністративного примусу. В результаті цього сталося так, що у межах другого періоду становлення науки адміністративного права, який розпочався на початку 20-х років і закінчився приблизно через 10 років, радянські вчені не створили чіткої теорії індивідуальних актів управління. У цьому напрямку продовжували працювати лише ті автори, наукова діяльність яких розпочалася ще у дореволюційний період. Мова йде насамперед про А.І.Єлістратова, В.Л.Кобалевського та О.Ф.Євтихієва, праці яких ми проаналізуємо.

Аналіз післяреволюційних праць А.І.Єлістратова дозволяє зробити висновок, що його погляди на правову природу, особливості та види індивідуальних актів управління в цілому не змінилися. У зв’язку з цим він займався лише уточненням раніше викладеного матеріалу, присвяченого встановленню сутності та особливостей адміністративних актів, їх класифікації. Окремо вчений зупинявся також на питанні правомірності адміністративних актів, яка для нього пов’язувалася із кількома моментами. Так, адміністративний акт мав: 1) видаватися лише компетентним органом або посадовою особою; 2) відповідати праву (законам, указам та іншим правовим актам вищої юридичної сили) за своїм змістом; 3) мати встановлену законом форму; 4) відповідати законній меті [148, с. 88-91].

Щодо зазначених ознак правомірності адміністративного акта відмітимо, що усі вони знайшли відображення у радянській літературі з адміністративного права, виданій у наступні роки, продовжуючи як і раніше слугувати критерієм законності індивідуальних актів управління. Проте, це не стосувалося останньої з наведених ознак, про яку вчені частіш за все не згадували майже до сьогоднішнього дня, тобто часу прийняття Кодексу адміністративного судочинства України. Справа у тому, що зазначений Кодекс вперше на офіційному рівні (п.2 ч.3. ст.2) закріпив вимогу, що суб’єкти владних повноважень мають приймати рішення з метою, з якою ці повноваження їм надано. Отже, висловлені А.І.Єлістратовим на початку минулого століття положення щодо відповідності адміністративних актів законній меті знову набувають актуальності. З цього приводу вчений писав, зокрема, таке: «У ідеї законної сили адміністративного акта намічаються нові горизонти для розвитку публічного права. Суддя, покликаний тлумачити мету закону, неминуче піднімається від формул закону до тих суспільних інтересів, яким має слугувати закон. Відповідність адміністративного акта завданням суспільного служіння стає для нього найвищим критерієм при визначеності правомірності акта. Для того щоб відшукати цей критерій, суддя, поставлений між правлячою владою і громадянином, повинен підвести закон під власне розуміння суспільного блага, узгодити його з власною правосвідомістю. Якщо адміністративне право буде розвиватися у цьому напрямку, то врешті-решт не парламент, а саме суд стане центральним стрижнем правопорядку публічних служб» [147, с. 186]. Однак, як нам добре відомо, так не сталося. Розумів, напевно, це і сам А.І.Єлістратов, який протягом першого десятиріччя існування радянської влади безрезультатно намагався переконати її у необхідності існування адміністративної юстиції [143]. Отже, відсутність адміністративних судів, широкі дискреційні повноваження суб’єктів управління, підпорядкованість адміністративних актів не закону, а революційній доцільності, все це призвело згодом до того, що останній критерій правомірності адміністративних актів практично зник із сторінок наукової літератури, з’явившись знову лише на початку ХХІст.

Не отримало підтримки радянських вчених-адміністративістів, за винятком деяких із них, і ще одне питання, дослідженням якого займався А.І.Єлістратов як у дореволюційний, так і післяреволюційний періоди становлення адмінічстративного права. Мова йде про двосторонні адміністративні акти або, інакше кажучи, адміністративні договори. Зупинимося на цьому аспекті дещо докладніше. Аналіз праць А.І.Єлістратова свідчить, що вчений відстоював у них точку зору, відповідно до якої вважалося, що виникнення та використання в управлінській діяльності адміністративних договорів стає можливим тільки в умовах правової держави, тобто тоді, коли влада і громадянин зв’язані взаємними правами та обов’язками. З цього приводу А.І.Єлістратов писав, зокрема, таке: «Але по мірі того, як ідея владарюючої держави поступається місцем уявленню про взаємно залежних людей, договірний акт стає принципово такою ж можливою формою адміністративного акта, як і одностороннє волевиявлення посадової особи» [147, с. 191]. Крім цього, правда, дещо пізніше, до причин виникнення двосторонніх адміністративних актів науковець відносив також і економічні фактори, наголошуючи на тому, що навіть могутній державній організації часто вигідніше замість примусових засобів користуватися звичайними засобами приватно-господарського обігу. «Вступаючи у договірні відносини з громадянами, держава в деяких випадках отримує можливість з більшою економією сили добути той запас послуг та речей, який вона могла б змусити надати їй примусово. А коли рядом з державою виникають інші міцні економічні та ідейні організації, ...які протистоять державі, на шлях компромісів, угод, договорів державну владу тягне вже не тільки користь, але і необхідність» [148, с. 95-96]. Отже, як бачимо, існування адміністративних договорів А.І.Єлістратов пояснював такими причинами, що докорінно не узгоджувалися з радянською державно-правовою ідеологією, яка виступала як проти зв’язування себе та своєї діяльності законом, так і проти економічної самостійності громадян чи інших суб’єктів. Для радянської держави, навіть всупереч соціальним та економічним вигодам, було краще і зручніше використовувати у своїй діяльності односторонні і фактично безконтрольні адміністративні акти.

Що ж до самої суті адміністративних договорів, то А.І.Єлістратов стверджував, що останнім, як і цивільним договорам, властива така ознака як рівноцінність волі сторін, які домовляються про спільні дії. При цьому вчений категорично не погоджувався з тими авторами, які вважали, що органи, які вступають у договірні відносини з громадянами, перестають діяти як представники державної влади. У зв’язку з цим він писав, що у чому б не проявлялася їх діяльність у межах їх законної компетенції, вона завжди залишається функцією державного управління. Інакше кажучи, А.І.Єлістратов вважав за можливе будь-які договори, однією стороною яких був суб’єкт управлінської діяльності, відносити до категорії адміністративних. При цьому науковець закликав не плутати з адміністративними договорами такі односторонні акти, які вчиняються адміністративними органами або їх представниками на прохання або за згодою приватної особи. «Прохання або згода приватної особи, необхідні для призначення її на посаду, не зроблять з відповідного акта про призначення будь-якого договору, якщо за існуючим укладом службове положення посадової особи залишається в залежності від розсуду його керівництва» [148, с. 97-98]. Отже, ще раз наголосимо на тому, що для А.І.Єлістратова адміністративний договір мав місце лише у тому випадку, коли його сторони, однією з яких обов’язково мав бути адміністративний орган, володіли вільною волею на його укладення і несли взаємні права та обов’язки, що витікали із змісту договору. Єдине, про що, на нашу думку, не сказав А.І.Єлістратов, було те, що адміністративний договір мав укладатися з метою вирішення завдань управління. Науковець же, нагадаємо, писав дещо про інше, ведучи мову про те, що будь-які дії адміністративних органів є проявом управління, а раз так, то і пов’язуються з реалізацією його функцій.

Торкався А.І.Єлістратов у своїх працях також і питання про сферу застосування адміністративних договорів, наголошуючи з цього приводу, що в таких галузях управлінської діяльності як збирання податків із населення, як охорона безпеки та частково народного здоров’я про договірні форми управління говорити не доводиться. Одностороннє владарювання у формі односторонніх актів залишається тут основним засобом виконання покладених на державу завдань. Проте у тих сферах, які пов’язані з отриманням від приватних осіб необхідних для внутрішнього управління речей та послуг (субмісія), з комплектуванням складу службовців, а також із різноманітною діяльністю, спрямованою на сприяння умовам духовного розвитку та економічного добробуту населення, велика роль належить адміністративним договорам. Разом із тим вчений писав і про те, що в жодній адміністративній операції договір не витісняє адміністративного акта влади, оскільки перш ніж укласти той або інший договір, адміністрація одностороннім волевиявленням висловлює свою рішучість вступити, на певних умовах, у відповідний договір. «Внаслідок цього створюється можливість дивитися на договір адміністративного права як на двосторонній акт виконання передуючого йому одностороннього акта влади» [148, с. 99].

Завершуючи аналіз поглядів А.І.Єлістратова на проблему договірних форм управління, вважаємо за необхідне зупинитися ще на одній деталі. Як свідчить структурний аналіз праць вченого, питання, пов’язані із з’ясуванням сутності адміністративних договорів, учений розглядав або у межах розмови про індивідуальні акти управління, або одразу після дослідження останніх. Подібний підхід, а також окремі висловлення автора свідчать про те, що для А.І.Єлістратова адміністративний договір був юридичним фактом, який викликав виникнення, зміну або припинення конкретних правовідносин. Разом із тим науковець висловлювався і за те, що адміністративні договори можуть мати і нормативні функції, визначаючі права та обов’язки для індивідуально невизначених осіб. Як приклад подібних нормативних договорів наводилися субмісійні та концесійні договори. Принагідно відмітимо, що зазначена точка зору знайшла підтримку і у деяких сучасних авторів, які також поділяють ідею про нормативний характер адміністративних договорів [125; 44, с. 251; 81, с. 98-99].

Закінчуючи розмову про наукове дослідження договірних форм управлінської діяльності, здійснене А.І.Єлістратовим, зазначимо ще кілька деталей. По-перше, привертає увагу той факт, що А.І.Єлістратов був, фактично, першим вітчизняним автором, який торкнувся проблеми адміністративних договорів та напрямків їх використання в управлінській діяльності. До нього про адміністративний договір писав хіба тільки Е.Берендтс, стисло наголошуючи на тому, що через нього особи можуть брати участь у здійсненні функцій державної влади або сприяти у цьому органам державної влади [55, с. 10]. По-друге, думки А.І.Єлістратова про існування адміністративного договору, у тому числі і в СРСР, поділяли також і його сучасники, перш за все, В.Л.Кобалевський [186, с. 137; 187, с. 166] та О.Ф.Євтихієв [138, с. 188-189]. Проте зазначені автори до цього питання підійшли поверхово, зупинившись лише на загальних аспектах, не вартих окремої уваги.

Повертаючись до індивідуальних актів управління, але вже одностороннього характеру, відмітимо, що досить близькою до поглядів А.І.Єлістратова на зазначені акти була позиція В.Л.Кобалевського, який також наполягав на принциповій значущості індивідуальних актів для сфери публічного управління. Ця значущість, на його думку, пов’язувалася з тим, що індивідуальні акти управління слугували тим єдиним засобом, який породжував юридичні відносини, а раз так, то і приводив у дію увесь управлінський механізм. Однак, В.Л.Кобалевський був проти того, щоб індивідуальні акти управління називати терміном «адміністративний акт». З цього приводу він писав: «Повертаючись до вчення сучасної юридичної літератури про адміністративний акт, необхідно відмітити, що цим терміном частіш за все називають акти індивідуальні та конкретні, у протилежність актам нормативним, тобто указам. Найменування індивідуальних актів адміністрації терміном адміністративний акт у власному розумінні слова не викликає заперечень, якби воно не наштовхувало на помилкову думку про те, що указ актом адміністративним не є ..., чому і не може бути, на нашу думку, використаний для характеристики індивідуальних актів адміністрації. Останні можуть бути названі терміном «адміністративне розпорядження» [186, с. 125-127, 135].

Цікаво відмітити і ставлення В.Л.Кобалевського до класифікації адміністративних розпоряджень, усю сукупність яких він вважав за можливе поділяти на: 1)односторонні адміністративні акти та публічно-правові договори; 2)акти урядові та акти адміністративні; 3)акти влади та акти виконання; 4)акти вільного та зв’язаного розсуду. При цьому він наголошував на тому, що зазначені класифікаційні групи адміністративних розпоряджень хоча і існують в теорії адміністративного права, але не мають юридичного інтересу для радянського адміністративного права. У зв’язку з цим, наводячи конкретні приклади зазначених груп адміністративних розпоряджень, В.Л.Кобалевський посилався на адміністративне законодавство зарубіжних країн, уникаючи розмов про радянську дійсність [186, с. 137-142].

Говорячи про індивідуальні акти управління, не можна не зупинитися і на «Основах радянського адміністративного права», автором яких був О.Ф.Євтихієв. Аналіз зазначеної праці свідчить, що вчений для актів правозастосування використовував термін «індивідуальний адміністративний акт», повторюючи тим самим деякі положення своєї дореволюційної праці, про що мова йшла вище. Проте у іншому згадані праці відрізнялися. Відмінності проявилися перш за все, при класифікації індивідуальних актів управління. В «Основах радянського адміністративного права» О.Ф.Євтихієв запропонував поділяти індивідуальні акти управління на односторонні та договірні, наголошуючи на тому, що в перших проявляється державне володарювання та примус, другі ж, навпаки, мають місце тільки у тому випадку, коли існує збіг волі сторін, що домовляються. В свою чергу, односторонні адміністративні акти вчений пропонував поділяти ще на дві групи: на ті, що спрямовуються проти особи (затримання, привід, арешт), і ті, що мають своїм об’єктом майно громадян (реквізиція, конфіскація, експропріація, націоналізація, муніципалізація, примусові стягнення). При цьому зазначимо, що О.Ф.Євтихієв під час розмов про індивідуальні адміністративні акти не проводив чіткого розмежування між «актами-документами» та «актами-діями», не зупинявся він також і на відмінностях адміністративних актів від матеріальних операцій. Подібний підхід, на нашу думку, був не дуже виваженим, оскільки не дозволяв проводити чітку грань між правовими та організаційними формами діяльності адміністративних установ, стирав різницю між ними.

Отже, як бачимо, на перших етапах становлення радянської адміністративно-правової науки її представники продовжували вести мову про надзвичайно важливу роль індивідуальних актів управління для сфери державного управління. При цьому в літературі, як і раніше, продовжував існувати дуалізм думок щодо назви зазначеної групи правових актів. Як проілюстровано вище, з цього приводу було висловлено дві основні точки зору. З одного боку, мова йшла про адміністративні розпорядження, з іншого – про адміністративні акти.

Подальші напрямки наукових досліджень індивідуальних актів управління, у тому числі і щодо їх назви, певною мірою були обумовлені змістом прийнятого у 1927р. Адміністративного кодексу УРСР. Справа у тому, що зазначений нормативний акт ввів у правовий обіг термін «адміністративний акт», розуміючи під останнім 1)інструкції та циркуляри і 2)обов’язкові постанови, тобто акти загального, нормативного характеру. Подібний крок законодавця, зрозуміло, не міг не вплинути і на науку адміністративного права, представники якої відтепер не могли так вільно, як це було раніше, використовувати зазначений термін у своїх розмовах про індивідуальні акти управління. Проте зазначені зміни на законодавчому рівні, принаймні у 20-х роках ХХ ст., не призвели до автоматичної відмови вчених від вживання терміна «адміністративний акт» у своїх наукових пошуках. Показовою у цьому плані є праця В.Л.Кобалевського «Радянське адміністративне право», видана ним у 1929р. Її аналіз свідчить, що вчений пояснював своє небажання вживати термін «адміністративний акт» під час розмов про індивідуальні акти управління не можливою колізією такого кроку з чинним законодавством, а висновками суто теоретичного характеру [187, с. 165].

Принципових змін ситуація із вживанням даної термінології, а також аналізом індивідуальних актів управління зазнала у 40-х роках, тобто часи, коли наука адміністративного права активно почала оновлювати свій понятійний апарат та вихідні, базові концепції. Так, показовою у цьому плані була зміна назви актів ненормативного характеру, які відтепер почали називатися індивідуальними актами радянського державного управління, дослідження яких у зазначені часи почало здійснювалося вже більш цілеспрямовано та комплексно. Внаслідок цього вчені цікавилися вже не тільки проблемою уніфікації термінології, але й більш ґрунтовно зупинялися на питаннях, пов’язаних із визначенням ознак індивідуальних актів управління, їх класифікацією. Скажемо навіть більше. Питання термінології відійшло на другий план, оскільки в науковій літературі, як ми вже відмітили, почав домінувати єдиний, загально визнаний термін «індивідуальний акт управління» [399, с. 64; 223, с. 32; 330, с. 88-89]. Лише окремі автори у своїх працях, і то в тих, які були видані у 40–50-х роках, використовували термін «адміністративний акт» як основне поняття для визначення актів ненормативного характеру [139, с. 73; 2]. При цьому, на нашу думку, цікавим є той факт, що вчені-адміністративісти зарубіжних держав соціалістичного табору принципово по-іншому дивилися на зазначений термін, навпаки, широко використовуючи його у своїх працях [395, с. 163]. Це ж стосувалося і так званої буржуазної юриспруденції, яка як тоді, так і сьогодні використовувала і продовжує використовувати термін «адміністративний акт» для визначення актів управління ненормативного характеру [480, с. 347; 479, с. 102; 478, с. 188].

Принагідно відмітимо, що позиції радянських вчених-адміністративістів та їх колег із зарубіжних соціалістичних країн відрізнялися не тільки у питанні змісту та особливостей використання у науковій літературі терміна «адміністративний акт». Дещо по-різному вони підходили також і до проблеми адміністративних договорів. Справа у тому, що фактично до середини 60-х років ХХ ст. у радянській науці адміністративного права було накладене своєрідне табу на проблематику, пов’язану із дослідженням адміністративних договорів. І справді, аналіз зазначеної форми управлінської діяльності в СРСР до 60-х років майже ніхто не займався. Та й пізніше усі дослідження адміністративних договорів у радянській науці адміністративного права обмежувалися кількома статями [473; 284]. Що ж до зарубіжної літератури, то тут справи були кращі. Вже у 1959р. побачила світ об’ємна праця польського автора Е.Старосьцяка, у якій науковець детально зупинився на правовій природі адміністративних договорів, зробивши висновок про можливість їх існування у соціалістичних країнах [395, с. 257]. До подібних висновків, як зазначалося у літературі [473], приходили також і інші зарубіжні вчені.

Однак це, як вище ми відмічали, не вплинуло на переважну більшість радянських вчених-адміністративістів, для яких це питання ніби й не існувало. Ті ж, хто торкався зазначеної проблематики, робили це поверхово. Так, наприклад, Ц.А.Ямпольська завданням своєї статті бачила формування подальших напрямків досліджень договірних форм управлінської діяльності, наполягаючи на значущості цього питання для подальшого захисту, охорони і реалізації прав громадян у їх взаємовідносинах із владними суб’єктами. Що ж до В.І.Новосьолова, то він у своїй статті назвав лише декілька ознак адміністративних договорів та їх конкретні види. Проте наведені ним приклади, з нашої точки зору, виглядали непереконливо, затушовуючи тим самим різницю між цивільними і власне адміністративними договорами, а також останніми та індивідуальними актами управління. Так, наприклад, до адміністративних договорів В.І.Новосьолов відносив договори користування громадянами книгами масових бібліотек, перевезення пасажирів міським транспортом, обов’язкового страхування майна, договори про розрахункові та кредитні відносини, що укладалися між Держбанком та організаціями, тощо. Пояснюючи свою позицію щодо зазначених договорів, вчений писав про те, що він відніс їх до кола адміністративних тому, що: 1) в них брав участь орган управління; 2) при укладені подібних договорів сторони керуються не тільки і не стільки законами про цивільні правовідносини, скільки підзаконними нормативними актами; 3)за невиконання умов договору могла наставати не тільки цивільно-правова, а й адміністративна відповідальність. При цьому особливо наголошувалося на тому факті, що органи управління іноді взагалі можуть і не нести жодної відповідальності за невиконання або неналежне виконання адміністративних договорів. Оцінюючи названі вище ознаки адміністративних договорів, а також їх конкретні приклади з позицій сучасності, відмітимо, що В.І.Новосьолов помилявся практично у всьому, що було написано ним з цього приводу. Однак, його помилки, на нашу думку, були продиктовані специфікою організації державного управління у СРСР, де суб’єктами останнього вважався будь який державний орган або організація, а саме управління глибоко проникало в усі види господарської діяльності. У ті часи практично неможливо було навести жодного прикладу адміністративного договору у його класичному розумінні, оскільки в країні не існувало ситуацій, коли громадяни або інші невладні суб’єкти на договірних засадах залучалися б до виконання державних функцій.

Згадавши про намагання вчених виділити ознаки, властиві індивідуальним актам управління, зазначимо, що даний напрямок наукових пошуків здійснювався переважно у межах розмов про специфіку актів управління взагалі і лише в окремих випадках був спеціально присвячений актам ненормативного характеру. Перш ніж перейти безпосередньо до аналізу наведених у наукових працях ознак індивідуальних актів управління, відмітимо, що їх переважна більшість була сформульована в науці вже у 50–60-х роках, у зв’язку з чим у наступні роки вони лише повторювалися та піддавалися незначному коректуванню.

Отже, на думку радянських вчених-адміністративістів, індивідуальні акти управління характеризувалися такими властивостями. Вони: по-перше, були конкретними або, що те ж саме, індивідуальними. Індивідуальність (конкретність) актів даної групи, на переконання авторів, полягала у тому, що вони спрямовувалися на вирішення конкретної управлінської справи (питання), були адресовані конкретній особі, яка повинна була дотримуватися або виконувати припис, що містився в акті [225; 151, с. 93]. Крім цього сюди ще додавали й те, що індивідуальні акти управління регулювали (породжували) конкретні відносини [330, с. 89; 380, с. 71]. Зазначена властивість індивідуальних актів управління була надзвичайно важливою, оскільки, як справедливо наголошувалося в літературі, саме вона і дозволяла провести чітке розмежування нормативних та індивідуальних актів управління [395, с. 166]; по-друге, виступали у ролі юридичних фактів, тобто дій, які породжували, змінювали або припиняли конкретні правовідносини [318, с. 166]. Інакше кажучи, індивідуальні акти розглядалися у ролі своєрідного важеля, завдяки якому регулюючий вплив правових норм переводився із галузі загальної регламентації у сферу конкретних зв’язків та відносин [304, с. 270-271; 15, с. 162]. А.П.Коренєв наголошував і на тому, що акт застосування права – це не тільки юридичний факт. На його думку, не можна було забувати і про регулююче значення акта. «Він на підставі та у межах правил, – писав вчений, – які містяться у адміністративно-правових нормах, регулює ті або інші управлінські відносини. Однак на відміну від нормативного акта, який регулює абстрактні управлінські відносини, індивідуальний акт регулює казуальні відносини. І в цьому розумінні його можна вважати актом-регулятором» [225]; по-третє, наділялися державно-владним характером [75, с. 31] і були обов’язковими для усіх, кого стосувалися [380, с. 49]. Крім цього, на нашу думку, сюди можна було віднести і таку характерну ознаку індивідуального акта управління як його односторонність. Ця ознака, зокрема, полягала у тому, що вони походили від уповноваженого органу (посадової особи), який у переважній більшості випадків не погоджував із майбутнім адресатом цього акта факт видання останнього [395, с. 165-166; 195, с. 121, 125]; по-четверте, у більшості випадків видавалися органами державного управління [225].

Що ж до класифікації індивідуальних актів управляння, то тут ситуація була дещо складнішою. Справа у тому, що вчені зазвичай вели мову про класифікацію правових актів управління взагалі, не зупиняючись спеціально на групуванні індивідуальних актів управління. У кращому випадку лише відмічалося, що будь-яка із підстав, застосована для класифікації правових актів управління, однаково може бути використана і для класифікації актів ненормативного характеру. Як наслідок, робився висновок, що індивідуальні акти управління можуть бути класифіковані залежно від суб’єктів їх видання, часу та території дії, значення у вирішенні завдань державного управління, місця в механізмі правового регулювання тощо [380, с. 73].

Разом із тим у радянській літературі з адміністративного права зустрічалися і праці, автори яких дещо детальніше підходили до зазначеного питання. Так, наприклад, Р.Ф.Васильєв під час розмови про правові акти управління концентрував свою увагу на класифікації індивідуальних актів управління залежно від їх мети та характеру, виділивши дві групи актів – оперативно-виконавчі та правоохоронні. Продовжуючи далі, вчений пропонував під оперативно-виконавчими актами розуміти ті з них, у яких реалізовувалася диспозиція норми права (рішення про призначення пенсії, наказ про передачу устаткування тощо). Що ж до правоохоронних актів, то вони, на його думку, видавалися з метою забезпечити у сфері управління охорону прав від порушень. Особливість цієї групи актів полягала також і у тому, що в них, як правило, давалася правова оцінка поведінці (діяльності) громадян, державних службовців, інших суб’єктів правовідносин у сфері радянського державного управління [79, с. 38-39; 380, с. 73-74]. Принагідно відмітимо, що зазначена класифікація індивідуальних актів управління виявилася практично корисною як для науки адміністративного права, так і для практики державного управління, що пояснює, крім іншого, факт її використання і в сучасних працях з адміністративного права [18, с. 283].

Згадавши про сучасність, зазначимо, що українська наука адміністративного права успадкувала від радянських вчених не тільки зазначену вище класифікацію індивідуальних актів управління, а й практично все те, про що йшлося на сторінках юридичних видань, починаючи з 50-х років минулого століття. Скажемо більше. У сучасних доробках з адміністративного права у незмінному вигляді повторюються навіть конкретні приклади індивідуальних актів управління та їх характерних властивостей, які свого часу були наведені радянськими вченими-адміністративістами [208, с. 232; 225]. Проте, ситуація з використанням результатів наукової творчості тих авторів, які працювали у сфері адміністративного права до 30-хроків ХХ ст., у сучасних працях принципово інша. Про них переважно або взагалі не згадують, або називають лише імена, не концентруючи уваги на їх заслугах перед наукою. Зазначена ситуація, на нашу думку, є неприпустимою, оскільки в такому разі ми свідомо відмовляємося від пізнання першоджерел науки адміністративного права, визнаючи тим самим, що вона мов би була створена за часів існування СРСР. А це, як ми показали вище, не відповідає дійсності. Багато з того, про що вели мову радянські вчені, зародилося і було обґрунтовано набагато раніше. Не є в цьому плані винятком і підінститут індивідуальних актів управління. Отже, ми ще раз закликаємо сучасних авторів більш виважено підходити до використання у своїх працях творчої спадщини радянських вчених-адміністративістів і частіше звертатися до більш ранніх наукових праць із адміністративного права.

Що ж до подальших напрямків розвитку вітчизняного підінституту індивідуальних актів управління, то необхідно, на нашу думку, насамперед чітко визначитися з термінологією, оскільки сучасні вчені, як і раніше, продовжують оперувати різними поняттями. У зв’язку з цим ми підтримуємо думку тих авторів, які вважають, що зміна предмета адміністративного права, розвиток та поширення теорії публічної адміністрації, все більше наближення вітчизняного, у тому числі, і адміністративного законодавства до кращих світових зразків вимагають того, щоб українська наука адміністративного права перейшла до використання під час розмов про ненормативні акти, прийняті суб’єктами публічного управління, єдиного терміна «адміністративний акт» [16, с. 61-64]. Подібний крок, крім іншого, буде сприяти також встановленню більш чітких меж між нормативними та ненормативними актами публічного управління, що, як справедливо відмічається в літературі, слугуватиме більш ефективній організації виконавчої влади та швидшому перетворенню її на вагомий важіль реформування всієї правової системи [81, с. 289].


РОЗДІЛ 4

МЕТОДИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ У ЇХ

ІСТОРИЧНОМУ РОЗВИТКУ

4.1. Адміністративний примус як один з основних методів державного управління в історії науки адміністративного права

Одним із найстаріших інститутів адміністративного права, який виник набагато раніше, ніж сформувалась зазначена галузь права, є інститут примусу. Його фактична поява та перші спроби наукового вивчення пов’язуються з часами започаткування у Росії поліцейського права, основним завданням якого було забезпечення державної безпеки та добробуту населення за допомогою розгалуженої системи різноманітних примусових заходів, що застосовувалися органами поліції (управління). Відтак абсолютно природним є той факт, що вчені-поліцеїсти цікавилися змістом та особливостями тих заходів, завдяки яким поліція мала можливість виконувати покладені на неї обов’язки. Аналіз наукової літератури з поліцейського права свідчить, що тою або іншою мірою зазначене питання досліджувалося І.Є.Андреєвським, М.М.Шпилевський, А.Я.Антоновичем, В.Ф.Левитським, П.М.Шейміним, а також іншими авторами, творча діяльність яких проходила до початку ХХ ст. [120]. Головною особливістю праць зазначених авторів був той факт, що всі вони до дослідження існуючих на ті часи примусових заходів підходили з описових позицій, залишаючи поза своєю увагою створення систематизованих знань про них. Такі заходи досліджувалися лише як засоби вирішення конкретних завдань поліції, причому, перелік останніх кожен вчений визначав самостійно. Так, наприклад, І.Є.Андреєвський усю сукупність завдань поліції безпеки зводив до 1)попередження небезпеки, яка могла виникнути від злої волі людини і 2)попередження та усунення небезпеки, яка не залежала прямо від людської волі. Ці головні завдання поліції автор деталізував, виділяючи в їх межах більш конкретні, наприклад, завдання щодо попередження небезпеки, яка може загрожувати уряду, завдання щодо попередження розкрадання державної власності, завдання щодо попередження небезпеки, яка може загрожувати життю та здоров’ю особи, тощо [26, с. 215, 304]. Це свідчить про те, що у роботі поліції безпеки виділялися конкретні, самостійні, обумовлені специфікою суспільних відносин завдання, вирішення яких, крім іншого, досягалося шляхом застосування відповідних примусових заходів – поліцейського затримання, поліцейського нагляду, попереднього та попереджувального арешту, застосування зброї тощо. Про зазначені примусові заходи вели мову у своїх працях також і інші автори [456, с. 37-64; 311, с. 29-33], але, як і І.Є.Андреєвський, робили це безсистемно та поверхово.

Принципово по-іншому до дослідження примусових заходів підійшов І.Т.Тарасов, який зробив значний внесок у дослідження зазначеної проблематики [416; 417, с. 64-97]. Головною особливістю творчої діяльності автора у зазначеній сфері стало його намагання не просто перерахувати існуючі примусові заходи, а звести їх до певних груп, обґрунтувати необхідність існування, закласти основи законності у діяльність щодо їх застосування.

Так, ознайомлення із науковими працями І.Т.Тарасова свідчить, що він дійшов думки про специфіку та особливий характер примусових повноважень суб’єктів управління, які вимагали того, щоб дослідження зазначених заходів здійснювалося окремо від інших аспектів поліцейсько-правової проблематики. Цікавим при цьому є той факт, що науковець вирішив розділ про примусову владу або право примусу адміністрації розмістити після розділу, у межах якого вивчалися особливості розпорядчої влади суб’єктів управління або, інакше кажучи, повноваження останніх на видання нормативних та індивідуальних актів управління. Подібний підхід до структурної побудови наукових праць, на нашу думку, свідчив про те, що для І.Т.Тарасова завдання примусових повноважень адміністрації полягало насамперед у тому, щоб у примусовому порядку забезпечити виконання прийнятих суб’єктами управління правових актів. Принагідно відмітимо, що зазначена думка дещо пізніше була прийнята на озброєння багатьма вченими-адміністративістами, які протягом досить тривало часу також розглядали адміністративно-примусові заходи виключно як засоби, спрямовані на забезпечення виконання актів державного управління [187, с. 170; 139, с. 101; 400, с. 131].

Даючи загальну характеристику примусу, І.Т.Тарасов особливо наголошував на тому, що він є виключним засобом, яким володіє поліція та адміністрація для виконання покладених на них завдань. При цьому вчений звертав увагу на той факт, що примусом найбільш легко та часто можуть бути порушені права громадян, тому, на його думку, необхідно було створити такі перехідні моменти від розпорядження до примусу, які, з одного боку, забезпечували б застосування примусу тільки у виняткових випадках і за наявності опору, з іншого – попереджували б зацікавлених осіб про майбутнє застосування примусу. Отже, як бачимо, вченого у першу чергу цікавили питання належної процедурної регламентації підстав та порядку застосування примусових заходів. Продовжуючи зазначену думку, І.Т.Тарасов писав, що межі примусової влади адміністрації та поліції мають визначатися правом примусу або правом примусової влади. Основні положення цього права, на його переконання, зводилися до такого: 1) межі примусу залежать не від більшого чи меншого значення того, що має бути виконано, а від роду та ступеня опору, яке зустрічає виконання; 2) примус має місце лише там, де має місце опір, а тому він припиняється разом із припиненням опору; 3) сила примусу має бути пропорційною опору, а тому застосування примусових заходів повинно відбуватися послідовно від нижчих до вищих заходів до тих пір, поки не буде подолано опір; 4) законність застосування примусових заходів має підлягати судовому контролю за скаргами потерпілих [417, с. 65-66].

Крім І.Т.Тарасова, на більш-менш системному рівні питаннями примусових повноважень адміністрації цікавився також і В.М.Гессен, який в одній із перших своїх праць з адміністративного права, як і його попередник, згадував про причини наділення адміністрації примусовими повноваженнями, а також виділяв їх конкретні види (групи). Вагоме місце вчений приділяв також і питанням законності зазначених заходів, постійно посилаючись на нормативні акти, які визначали підстави і порядок застосування того або іншого примусового заходу, хоча і не вважав таку регламентацію необхідно повною [100, с. 32-38].

Разом із тим привертає увагу той факт, що зазначені вчені ще не використовували у своїх працях термін «адміністративний примус», замінюючи його, як ми бачили вище, такими поняттями як «примус», «примусова влада» тощо. Подібний підхід, на нашу думку, свідчив про те, що науковці ще чітко та однозначно державний примус на види не поділяли. Для них переважно існував єдиний примус, під який підводилися випадки застосування примусових заходів як адміністративними, так і судовими органами, незалежно також і від того, який нормативний акт регулював цю діяльність. Хоча, правду кажучи, деякі вчені все ж намагалися вже відрізняти адміністративний примус від примусу судового [100, с. 32]. Однак це були лише тенденції розвитку адміністративно-правової науки. У зв’язку з цим можна погодитися з думкою Т.О.Коломоєць, яка абсолютно справедливо наголошувала на тому, що при всіх позитивних здобутках досліджень того часу, їм був властивий суттєвий недолік – обґрунтування єдності суспільних відносин, які регулюються різними (у сучасному розумінні) галузями права: адміністративним, кримінальним, кримінально-виконавчим. Внаслідок цього вчені адміністративний примус ототожнювали із кримінальним і кримінально-виконавчим [204]. Отже, з викладеного можна зробити висновок, що наука поліцейського права з різних причин не змогла створити цілісного вчення про інститут адміністративного примусу, для неї останній існував у вигляді певної сукупності належним чином несистематизованих примусових заходів різної правової природи, застосування яких було досяжне як адміністративним, так і судовим органам.

Подальший розвиток вчення про адміністративний примус, пов’язаний з виділенням його із загальної системи державного примусу у самостійний вид, з’ясуванням завдань та кола конкретних адміністративно-примусових заходів, був пов’язаний вже з іменами тих вчених, творча діяльність яких проходила після 1905 року, тобто часу, коли розпочалася активна трансформації поліцейського права в право адміністративне. Розпочатий процес відмежування адміністративного права від державного, активне обговорення на усіх рівнях проблеми розподілу державної влади в Росії з поступовим втіленням цього основного принципу правової держави у життя – все це змушувало науковців більш чітко і виважено підходити до аналізу тих примусових повноважень, які відтепер закріплювалися за законодавчими, адміністративними і судовими органами. Отже, на нашу думку, саме у зазначені часи і виникла необхідність введення у правовий обіг терміна «адміністративний примус» як дефініції, що мала об’єднувати сукупність примусових заходів, які були досяжні виключно адміністративним органам.

Разом із тим аналіз наукової літератури, виданої після 1905 року, свідчить, що не всі вчені автоматично відмовилися від тих висновків та теорій, що були зроблені або розроблені їх попередниками. У зв’язку з цим склалося так, що в науці адміністративного права у зазначені часи (1905-1917рр.) певні автори фактично повторювали положення поліцейсько-правової науки, концентруючи свою увагу головним чином не на доктринальному аналізі примусових повноважень адміністративних органів у їх систематизованому вигляді, а лише на перерахуванні та розкритті особливостей конкретних видів примусових заходів без створення цілісної концепції адміністративного примусу. Показовими у цьому плані є роботи В.Ф.Дерюжинського [127, с. 265-281], В.В.Іванівського [168, с. 131-148], М.М.Белявського [54, с. 36-42], В.О.Гагена [93].

Проте, у ті часи працювали вчені і нової формації, напрямки наукової діяльності яких суттєво відрізнялися від тих, що існували в науці раніше. Це безпосередньо стосувалося також і досліджень адміністративного примусу, зміст яких, на думку останніх, мав здійснюватися, в першу чергу, у руслі розробки надійних механізмів гарантування законності застосування примусових заходів. У зв’язку з цим у адміністративно-правовій літературі почали з’являтися заклики до запровадження жорстокого судового контролю за сферою застосування заходів адміністративного примусу. Так, А.І.Єлістратов з цього приводу писав, що юридичну практику не задовольняє порядок, коли судова перевірка підстав адміністративного акта здійснюється вже після застосування примусу, оскільки такий контроль значною мірою втрачає своє гарантуюче значення. Скасування судом неправомірного акта, який вже виконано, не може усунути завданих людині заходами примусу збитків та шкоди [147, с. 199]. Розмірковуючи далі, автор пропонував запровадити правило під назвою «спочатку суд – потім примус», суть якого полягала у тому, що адміністрація для примусового виконання своїх розпоряджень повинна була попередньо звернутися до суду [147, с. 199]. Разом із тим вчений не відкидав можливості застосування примусових заходів і без попереднього узгодження із судовими органами, розуміючи, мабуть, що тотальний попередній контроль за діями адміністрації може мати згубний характер для сфери державного управління. У зв’язку з цим він наголошував, що у певних невідкладних випадках застосування примусових заходів може бути здійснено і без судового наказу. «Безпосередній примус можливий – і обов’язковий – лише як винятковий захід» [148, с. 106]. Але при цьому автор, на жаль, у своїх працях не навів переліку тих підстав, наявність яких дозволяла б застосовувати примусові заходи без узгодження з судом, що зробило його теорію дещо незавершеною і непридатною до практичного застосування.

Не погоджувався із застосуванням заходів адміністративного примусу у позасудовому порядку і О.М.Кулішер, який дійшов висновку, що у правовій державі жодна вимога, від кого б вона не виходила, не може бути втілена в життя інакше ніж через суд. Адміністрація, здійснюючи належне їй право вимоги, минаючи суд, вдається до самоуправства, подібного тому, до якого вдається громадянин, який без звернення до суду силою примушує боржника виконати обов’язок, що лежить на ньому. Але самоуправство у сфері цивільних відносин заборонено законом і карається кримінальним законом, тоді як самоуправство адміністрації легалізоване законодавцем, що аж ніяк не змінює його суті [232].

Зазначимо, що поряд із цими поглядами у адміністративно-правовій літературі того часу існували й інші, обґрунтованість яких була згодом доведена і наукою, і практикою управління. Так, з критикою думок О.М.Кулішера виступив В.Гаген, який, не погоджуючись із терміном «адміністративне самоуправство», писав, що подібний термін не можна визнати вірним. Обґрунтовуючи свою позицію, автор справедливо відмічав, що позасудовий порядок застосування заходів адміністративного примусу має досить багато формальностей, які мають бути дотримані органами адміністрації для того, щоб примус був законним. У зв’язку з цим, зазначав В.Гаген, навряд чи можна говорити про «самоуправство» адміністрації [93, с. 5].

Не поділяли поглядів О.М.Кулішера пізніше і вчені-адміністративісти, зокрема, В.Л.Кобалевський, який з цього приводу писав: «Не дивлячись на начебто вірну точку зору професора Кулішера, погодитися з нею не уявляється можливим. До тих пір, поки існує влада, буде, очевидно, існувати і безпосередній примус. Обсяг його застосування може бути обмежений більшою або меншою мірою, але повного позбавлення адміністрації цього права не можна собі уявити і здійснення його у цілому ряді випадків нічого загального з самоуправством не має... Випадки безпосереднього примусу у правовій державі нечисленні, але вони є і виступають необхідним атрибутом влади, тобто одним із засобів її діяльності, а не самоуправством, як вважають деякі вчені» [187, с. 171].

Згадавши про В.Л.Кобалевського, відмітимо, що вчений поряд із роздумами про повноваження адміністрації на застосування примусових заходів зупинявся у своїх працях також і на загальному аналізі інституту адміністративного примусу, визначаючи мету його існування, а також характерні риси останнього. Забігаючи дещо наперед, відмітимо, що отримані в результаті зазначеної роботи висновки мали принципове значення для науки адміністративного права. Мова йде про те, що В.Л.Кобалевському вдалося, на відміну від його попередників і сучасників, створити більш-менш цілісне вчення про інститут адміністративного примусу, у межах якого були розглянуті найбільш принципові питання та аспекти, що, в свою чергу, свідчило про самостійне, а головне, принципове місце зазначеного інституту у системі адміністративного права.

Отже, повертаючись до вчення В.Л.Кобалевського про адміністративний примус, необхідно насамперед звернути увагу на той факт, що науковець під адміністративним примусом розумів сукупність примусових повноважень, об’єднаних у певну галузь державного управління, які мали на меті охорону громадського порядку та спокою, шляхом обмеження природної свободи індивіда адміністративними засобами. Розвиваючи наведене визначення, В.Л.Кобалевський більш детально зупинявся на головних ознаках адміністративного примусу, до кола яких він відносив:

  • мету застосування адміністративного примусу, яка, на його думку, полягала у тому, щоб а) попередити можливі порушення громадського порядку та спокою та б) у разі неспрацювання превентивних заходів усунути за допомогою примусових заходів порушення, що сталися. Що ж до накладення стягнень за вчиненні порушення, то, на думку науковця, подібні повноваження зазвичай виходили за сферу компетенції адміністративного органу і мали, за його словами, реалізовуватися у судовому порядку. Однак, виходячи з практики, яка склалася у сфері радянського державного управління у 20-х роках минулого століття, пов’язуючись з широкими повноваженнями адміністративних органів на застосування адміністративних стягнень, В.Л.Кобалевський останні також відносив до заходів адміністративного примусу [187, с. 171, 188];
  • склад суб’єктів, щодо яких міг бути застосований адміністративний примус. Зміст зазначеної ознаки полягав у тому, що адміністративний примус міг бути застосований не тільки до осіб, які вчинили правопорушення, а й до тих, які таких порушень не вчиняли (душевнохворі, особи, які своєю присутністю заважають виконувати міліції її обов’язки, тощо);
  • правову природу адміністративного примусу, яка була позбавлена характеру покарання. «За допомогою адміністративного примусу влада усуває лише конкретні порушення громадського порядку та спокою або попереджує такі» [186, с. 208];
  • короткочасність існування адміністративного примусу. Конструюючи зазначену ознаку, В.Л.Кобалевський виходив з того, будь-яке порушення громадського порядку не потребує тривалого примусу, наявність якого була б рівносильною застосуванню до особи заходів соціального захисту;
  • наслідки застосування адміністративного примусу, які тягли за собою обмеження природної свободи індивіда [187, с. 170-171, 185-189].

Підсумовуючі висловлені В.Л.Кобалевським думки щодо мети, ознак та особливостей адміністративного примусу і порівнюючи їх з тим, що було зроблено в науці адміністративного права до нього, можна повністю погодитися з К.С.Бельским [52], що висновки вченого щодо адміністративного примусу були менш односторонніми та більш чіткими, ніж аналогічні положення у працях його попередників: І.Т.Тарасова, А.І.Єлістратова. Що ж до інших його сучасників, то вони у своїх працях радянського періоду питання теорії адміністративного примусу переважно залишали осторонь, напевно, вважаючи їх другорядними. Не зупинялися на проблемах примусових повноважень адміністративних органів також і вчені суто радянської формації, тобто ті, творча діяльність яких розпочалася після подій 1917 р. Безумовно, це не означає, що зазначені науковці взагалі нічого не писали про заходи адміністративного примусу. Проте, хоча цієї проблематики вони торкалися, робили це, як і більшість їх попередників, безсистемно, концентруючи увагу, головним чином, на якомусь одному аспекті, на одному або невеличкій сукупності примусових заходів. Так, наприклад, у юридичній літературі дуже гаряче обговорювалися питання адміністративної відповідальності, меж та порядку застосування адміністративних стягнень [307; 351; 437; 112]. Але майже ніхто з тих авторів, які досліджували ці проблеми, не робив це у ракурсі інституту адміністративного примусу. В результаті подібні фрагментарні дослідження адміністративно-примусової проблематики не були зведені до єдиного цілого, внаслідок чого згодом їх просто перестали брати до уваги під час розмов про адміністративний примус як комплексну категорію. Що ж до наукової спадщини дореволюційних вчених, то нею радянські автори, наукова діяльність яких розпочалася вже після 40-х років ХХст., як ми розуміємо, у відкритому режимі теж не користувалися.

Отже, як випливає з викладеного, до початку 30-х років у науці адміністративного права ще не існувало чіткої концепції інституту адміністративного примусу, не розглядався він також і як метод державного управління. А якщо і говорили про адміністративний примус, то частіш за все його головним завданням називалося сприяння реалізації та втіленню у життя правових актів, виданих суб’єктами державного управління. У зв’язку з цим адміністративному примусу переважно відводилося місце одного із структурних елементів найважливішого адміністративно-правового інституту – інституту публічно-правових актів (актів державного управління). Проте, у зазначені часи вже були сформульовані перші характерні ознаки адміністративного примусу, за допомогою яких окреслювалася мета та правові засади його застосування, проводилося відмежування адміністративно-примусових заходів від заходів кримінальної та кримінально-виконавчої спрямованості.

Наступний крок, а точніше півкрок у напрямку дослідження інституту адміністративного примусу був зроблений в науці адміністративного права лише у 40-х роках минулого століття. Його авторами були, перш за все, С.С.Студенікін, І.І.Євтихієв та В.О.Власов. Справа у тому, що зазначені науковці, принаймні в своїх перших працях із адміністративного права, які побачили світ у середині 40-х років, фактично підійшли до аналізу адміністративного примусу з раніше існуючих позицій. Мається на увазі те, що С.С.Студенікін, І.І.Євтихієв та В.О.Власов продовжували розглядати адміністративний примус виключно як засіб, спрямований на виконання правових актів управління. Що ж до місця адміністративного примусу у загальній системі адміністративного права, то, виходячи з викладеного, воно, як і раніше, обмежувалася рамками інституту актів радянського державного управління [399, с. 71; 139, с. 101]. При цьому вважаємо за необхідне відмітити, що у своїх розмовах про заходи, спрямовані на забезпечення виконання актів управління, І.І.Євтихієв та В.О.Власов суттєво звужували зміст останніх, відносячи до них виключно адміністративні стягнення [139, с. 101]. Подібні підходи до розуміння змісту та призначення адміністративного примусу у сфері радянського державного управління, на нашу думку, більше відповідали не 40-вим, а 20-30-тим рокам, коли завдання адміністративного примусу фокусувалося виключно або переважно на забезпеченні виконання актів управління. Проте дослідження адміністративного примусу з подібних позицій не узгоджувалося із практикою державного управління, яка постійно розвивалася та ускладнювалася, вимагаючи, як наслідок, від теорії адміністративного права відповідних наукових розробок, які б могли задовольнити її потреби. І це насамперед стосувалося адміністративного примусу, який, виходячи із потреб часу, не можна було обмежувати вже тільки рамками інституту правових актів управління. Існувало ще чимало сфер, де адміністративний примус міг би знайти своє застосування. Але потрібно було розширити зміст тих завдань, які могли бути виконані за допомогою примусових заходів.

Відповідь на це питання була запропонована вже у кінці 40-х років минулого століття. Починаючи з цього часу, адміністративний примус розглядається як метод державного управління, тобто загальна категорія, яка могла відтепер застосовуватися для вирішення практично будь-якого завдання або проблеми, що виникала в сфері державного управління. Отже, інакше кажучи, підінститут адміністративного примусу розпочав впевнений рух у напрямку трансформації в самостійний інститут загальної частини адміністративного права. В той же час відмітимо, що в науковій літературі, яка побачила світ наприкінці 40-х – початку 50-х років ХХст., існували й дещо інші погляди на майбутнє місце адміністративного примусу у системі адміністративного права. Так, Ц.А.Ямпольська фактично пропонувала розділити інститут адміністративного примусу на дві частини, розмістивши одну в межах загальної частини адміністративного права, а другу – ввести до змісту особливої частини. На її думку, не існувало жодних підстав для того, щоб у загальній частині курсу адміністративного права розглядати питання, пов’язані із заходами адміністративного впливу. Подібний висновок Ц.А.Ямпольська обґрунтовувала, тим, що заходи адміністративного впливу не належали до усього радянського адміністративного права в цілому, не знаходили прояву у будь-якій галузі державного управління. «Акти адміністративного впливу, – писала вчена, – специфічна форма діяльності певної групи органів управління, які діють лише у одній сфері, і питання про ці акти має розглядатися у особливій частині курсу, у зв’язку з діяльністю цих органів. При виділенні їх у загальну частину вони мов би отримують універсальне значення, в результаті чого створюється уява, що це – одна з найбільш характерних форм діяльності органів радянського державного управління. Таке враження явно помилкове і не відповідає дійсності». Що ж до загальної частини адміністративного права, то тут в межах розмови про заходи, спрямовані на забезпечення виконання актів радянського державного управління, Ц.А.Ямпольська пропонувала вести мову про адміністративні стягнення як юридичні способи, що забезпечують виконання правил, сформульованих у диспозиції адміністративно-правової норми [474]. Отже, як бачимо, Ц.А.Ямпольська до аналізу інституту адміністративного примусу підійшла з досить цікавої позиції. У її теорії адміністративного примусу, на нашу думку, простежувалося намагання дещо мінімізувати примусовий характер адміністративного права, показати, що його норми виконуються, переважно, на підставі переконання, а не примусу. Разом із тим пропозиції Ц.А.Ямпольської не були позбавлені і елементів непослідовності, які виявлялися, зокрема, у тому, що єдиний за своїм змістом інститут адміністративного примусу автор штучно поділяла на дві частини, наділяючи кожну з них специфічними рисами. А це приводило до думки, що зазначені частини повною мірою можуть претендувати на самостійне місце у системі адміністративного права. Теорія Ц.А.Ямпольської так і залишилася теорією, не знайшовши підтримки у радянських вчених-адміністративістів, для більшості яких, як ми зазначали, адміністративний примус становив цілісне утворення, яке все частіше називалося одним із методів державного управління.

Аналіз наукової літератури, виданої в середині минулого століття, свідчить, що розмови про примус взагалі та адміністративний, зокрема, найчастіше починалися однаково. Кожен, хто торкався примусу у своїй праці, вважав за необхідне наголосити насамперед на тому, що він є неосновним (другорядним) методом державного управління, який застосовується тільки після заходів переконання. На думку вчених, це повною мірою відповідало правовій природі соціалістичної держави, характерною особливістю якої було використання переконання як основного методу державного управління. Обґрунтовуючи зазначену точку зору, науковці щоразу наводили слова В.І.Леніна, який писав, що спочатку треба переконати, а потім примусити. Виходячи з цього, а також критикуючи культ особи Сталіна, вчені намагалися переконати громадськість, що державний примус, який використовувався у радянському суспільстві, був примусом особливим, специфіка якого, на відміну від примусу, що мав місце у несоціалістичних державах, полягала у тому, що: 1) він застосовувався з метою розбудови такого суспільства, де повністю виключено панування людини над людиною, де зникне сама держава з її спеціальним апаратом примусу; 2) примус застосовується до незначної меншості громадян, які вчиняють антисуспільні дії, і відповідно до інтересів і волі усіх трудящих; 3) примус застосовують самі трудящі в особі своєї держави, її органів; 4) призначення примусу полягає у виправленні та перевихованні правопорушників, попередженні нових правопорушень, зміцненні соціалістичної законності; 5) застосування примусу поступово звужується [242; 406; 267; 425, с. 6, 9; 344, с. 12-13; 200, с. 18-19].

Подібні або дуже схожі, глибоко заідеологізовані думки висловлювала більшість вчених-адміністративістів під час своїх роздумів про адміністративний примус. І це, власне кажучи, не дивно, оскільки адміністративний примус розглядався як один із видів державного примусу [384, с. 93; 318, с. 238; 94, с. 72]. Разом із тим науковці концентрували свою увагу і на ознаках, які були характерні лише для адміністративного примусу. Принагідно відмітимо, що конкретний перелік таких ознак не був сталим, змінюючись паралельно із розвитком та вдосконаленням адміністративно-правової теорії. Цікавим буде відмітити також і той факт, що до 1970 року, тобто часу опублікування праці І.О.Галагана «Адміністративна відповідальність в СРСР (державне та матеріальноправове дослідження)», в науці не робилося спроби цілеспрямованого та систематизованого виділення ознак адміністративного примусу.

Отже, характеризуючи адміністративний примус, науковці наголошували насамперед на тому, що цей примус використовується у державному управлінні для охорони суспільних відносин, що складалися у цій сфері, і регулювався, як правило, нормами адміністративного права. Говорячи про охорону суспільних відносин, вчені у даному випадку мали на увазі, що заходи адміністративного примусу спрямовуються на попередження правопорушень, забезпечення громадської безпеки та спокою, виконання правових актів управління [384, с. 93; 380, с. 108; 379, с. 214-215].

По-друге, в літературі було висловлено думку, що адміністративний примус застосовувався у зв’язку з незлочинним порушенням правопорядку (адміністративним правопорушенням), що пояснювало, на думку вчених, відносно низький рівень суворості заходів адміністративного примусу [404; 45, с. 14; 199, с. 10]. Проте переважна більшість вчених-адміністративістів була проти зазначеної ознаки, наполягаючи на тому, що адміністративний примус може бути застосований і у випадку відсутності адміністративного правопорушення, тобто і для його попередження [150; 15, с. 176; 152, с. 168, 206; 370, с. 15; 183, с. 191; 383, с. 182-183]. Зазначена позиція ґрунтувалася, зокрема, на теорії примусового характеру правової норми, зміст якої полягав у тому, що диспозиції правових норм, подібно до санкцій, зобов’язують суб’єктів до такої поведінки, яка завжди поєднана із завданням їм певних правообмежень у їх особистій, майновій або іншій сфері. «Заходи, передбачені у диспозиціях даних норм, об’єктивно примусові. І їх примусовий характер не залежить від того, добровільно чи ні підпорядковується їх впливу суб’єкт. У зв’язку з цим такі диспозиції, по суті, набувають характеру санкцій для зобов’язаного суб’єкта» [94, с. 83-84]. Ця теорія отримала, як ми відмітили вище, повну підтримку з боку науковців, у тому числі і тих, хто працює у сфері адміністративного права і сьогодні.

По-третє, вчені писали про те, що адміністративний примус, включаючи заходи, здатні обмежувати права, свободи та законні інтереси громадян, підлягав обов’язковій правовій регламентації [94, с. 76]. На підставі цього, зокрема, робився висновок про правову природу адміністративного примусу [370, с. 9]. Ведучи мову про правову урегульованість заходів адміністративного примусу, вчені вважали за необхідне, щоб у нормативних актах, крім іншого, було визначено принципові засади застосування адміністративного примусу, а саме: можливість застосування його тільки у випадках необхідності, коли інші методи не дають ефекту; незастосування примусу у випадках, коли мета тої або іншої дії досягнута або коли намічені результати досягти неможливо; намагання завдати шляхом застосування заходів адміністративного примусу мінімальної шкоди інтересам особи та суспільства; можливість застосування у кожному випадку лише того заходу примусу, який прямо передбачений правом саме для подібних випадків; необхідність врахування при застосуванні примусу особливостей особи, до якої він застосовується [32, с. 283].

По-четверте, наголошувалося на тому, що заходи адміністративного примусу можуть застосовувати лише уповноважені на те органи та посадові особи. Однак, потрібно зазначити, що конкретний перелік таких осіб на різних етапах розвитку адміністративного права був різним. Так, у 40-х –першій половині 50-х років вчені, говорячи про суб’єктів застосування заходів адміністративного примусу, відносили до переліку останніх лише органи та посадових осіб апарату радянського державного управління, що дозволяло називати адміністративний примус позасудовим видом державного примусу [400, с. 133]. Наділення зазначених суб’єктів таким правом пояснювалося специфікою державного управління, його мобільністю та оперативним характером, необхідністю швидкого реагування за допомогою адміністративно-примусових заходів на виникаючі або такі, що могли виникнути небажані для державного управління ексцеси [94, с. 76]. Проте згодом ситуація із колом суб’єктів, уповноважених застосовувати заходи адміністративного примусу, змінилася. Це було пов’язано з виданням Указу Президії Верховної Ради РРФСР від 19грудня 1956р. «Про відповідальність за дрібне хуліганство» та Указу Президії Верховної Ради УРСР від 18січня 1957р. «Про відповідальність за дрібне хуліганство», які поклали початок цілій серії республіканських та загальносоюзних актів, що встановлювали судовий порядок накладення адміністративних стягнень [318, с. 240-241; 46]. Отже, інакше кажучи, до кола суб’єктів, які могли застосовувати заходи адміністративного примусу, був доданий суд. Поряд із цим необхідно відмітити і той факт, що в окремих випадках, передбачених законом, заходи адміністративного впливу могли бути застосовані і громадськими організаціями, що дозволяло вченим відносити і їх до кола суб’єктів, уповноважених на застосування останніх [21; 380, с. 108; 198, с. 150]. Проте останню точку зору, принаймні у такій інтерпретації, розділяли не усі автори. Так, наприклад, Г.І.Петров, М.І.Козюбра, не заперечуючи можливості застосування громадськими організаціями примусових заходів, відносили їх не до заходів державного, а до заходів громадського впливу, проводячи між ними чітку різницю [328, с. 139-141; 200, с. 135-137].

По-п’яте, вчені схилялися до думки, що адміністративний примус характеризується також і тим, що його застосування не пов’язано з відносинами службової підлеглості [45, с. 14; 370, с. 9; 151, с. 103]. «Суб’єкт адміністративної влади і порушник не є членами одного трудового колективу, порушник безпосередньо по службі не підпорядкований тим, хто застосовує до нього заходи адміністративного примусу. Це свідчить про те, що адміністративний примус може використовуватися щодо широкого кола суб’єктів права» [14, с. 130-131].

По-шосте, в літературі висловлювалася думка, що порядок застосування заходів адміністративного примусу визначений за допомогою адміністративно-процесуальних норм, які є складовою частиною інституту адміністративного процесу [372, с. 13, 16; 48, с. 267; 380, с. 304].

Наведені вище ознаки адміністративного примусу не тільки характеризували останній, але й бралися за основу його визначень, яких за час існування радянської науки адміністративного права було запропоновано досить багато. Аналіз таких визначень, на нашу думку, дозволяє ще більш чітко прослідкувати основні віхи у становленні цього інституту, простежити процес ускладнення його змісту, пов’язаний із наповненням останнього новими складовими.

Одне з перших визначень адміністративного примусу було запропоноване С.С.Студенікіним, який у 1949 р. під ним розумів примус, який застосовувався уповноваженим органом державного управління без звернення до суду [400, с. 133]. Дещо пізніше (1958р.) С.С.Студенікін вдосконалив наведене визначення шляхом включення до його змісту більшої кількості характерних ознак, в результаті чого адміністративний примус він став пов’язувати із застосуванням примусових заходів органом управління (або його представником) до безпосереднього порушника адміністративно-правової норми або з метою попередження правопорушень, забезпечення громадської безпеки у межах та порядку, встановлених законом або підзаконним нормативним актом [384, с. 93]. Майже так само до визначення цього виду державного примусу підходив і І.М.Пахомов, який у 1962 р. писав, що адміністративний примус – це сукупність державно-примусових заходів виконавчих і розпорядчих органів влади (або їх представників), які вони застосовують до безпосередніх порушників адміністративно-правових норм або з метою попередження правопорушень і забезпечення охорони громадського порядку [318, с. 238].

У 1963 р. з’явилося відоме всім вченим-адміністративістам визначення адміністративного примусу, автором якого був М.І.Єропкін. Його особливість полягала у тому, що воно конструювалося виходячи виключно із цілей, які вирішувалися завдяки примусовим заходам. У результаті пропонувалося адміністративний примус розглядати через призму застосування органом управління (або його уповноваженим представником) встановлених законом примусових заходів із метою припинення або попередження адміністративних проступків, притягнення осіб, які їх вчинили, до адміністративної відповідальності, а також для забезпечення громадської безпеки [150].

Наведені визначення, незважаючи на їх досить високий рівень наукової-практичної обґрунтованості, разом із тим не стали еталоном для інших вчених, багато з яких наводили власні варіанти тлумачення даної дефініції. Так, наприклад, у підручнику з адміністративного права, виданому за загальною редакцією О.Ю.Луньова, можна було знайти таке визначення: «Адміністративний примус полягає у тому, що відповідний орган державного управління або уповноважена особа, керуючись наданими їм правом, зобов’язують громадянина вчинити певну дію або припинити таку під страхом застосування заходів адміністративного примусу» [15, с. 176]. І.О.Галаган (1970р.) вважав за необхідне до визначення адміністративного примусу підходити з позицій форм, наслідків та способів впливу примусових заходів, дійшовши думки, що під адміністративним примусом необхідно розуміти застосування передбачених адміністративно-правовими нормами примусових заходів психічного і фізичного впливу щодо зобов’язаних суб’єктів, які супроводжуються завданням їм негативних наслідків особистого, майнового або організаційного порядку з метою покарання їх за вчинене правопорушення, припинення або попередження протиправних дій чи інших шкідливих наслідків, а також з метою охорони громадської безпеки та правопорядку [94, с. 98]. На думку О.П.Клюшніченка, адміністративний примус був методом психічного або фізичного впливу на свідомість та поведінку радянських людей, який застосовувався у сфері радянського державного управління з метою притягнення винних осіб до адміністративної відповідальності, припинення та попередження адміністративних правопорушень [183, с. 190]. Автори монографії «Методи і форми державного управління», яка побачила світ у 1977р., під адміністративним примусом розуміли застосування органами державного управління, судами (суддями), а у випадках делегування відповідних державно-владних повноважень – громадськими організаціями встановлених законом заходів, які полягають у примушуванні до виконання громадянами, посадовими особами юридичних обов’язків з метою припинення протиправних дій, притягнення до відповідальності за адміністративні проступки або забезпечення громадської безпеки [380, с. 109]. Майже так само тлумачився адміністративний примус і у 80-х роках [383, с. 182; 14, с. 99].

Отже, аналізуючи викладені вище основні ознаки та визначення адміністративного примусу, а також і ті, про які ми не згадали з причини або їх непринциповості, або дуже тісного зв’язку із вже наведеними, можна зробити висновок, що радянським вченим-адміністративістам, які працювали у межах 40-х – 80-х років, вдалося на високому теоретичному рівні дослідити інститут адміністративного примусу. Проведені дослідження дозволили не тільки виділити його специфічні риси, але й чітко і однозначно відмежувати адміністративний примус від примусу кримінального, дисциплінарного та цивільного, визначити його місце у загальній системі державного примусу. Крім цього, вчених дуже турбувало і питання належної правової урегульованості зазначеного інституту адміністративного права, що розглядалося як в контексті вдосконалення чинного на той час законодавства, так і розробки заходів, здатних слугувати забезпеченню законності застосування примусових заходів.

Варто наголосити, що багато з того, про що йшлося у радянській адміністративно-правовій науці з приводу адміністративного примусу, залишилося актуальним і сьогодні. Скажемо навіть більше. На нашу думку, інститут адміністративного примусу, на відміну від інших інститутів та підінститутів адміністративного права, найменше відчув на собі зміну епох. Для того, щоб це зрозуміти, досить подивитися на українську літературу з адміністративного права, у змісті якої ми без будь-яких складнощів знайдемо добре відомі, а головне – перевірені практикою як радянського, так і українського державного управління положення про інститут адміністративного примусу. Разом із тим це не означає, що вітчизняні автори лише повторюють висновки, зроблені за радянських часів. Сучасна наука адміністративного права розвивається у зовсім іншому напрямку, у напрямку вдосконалення раніше розроблених концепцій адміністративного примусу та їх адаптації до потреб сьогодення; вирішення тих завдань, які з об’єктивних причин у радянській науці адміністративного примусу залишалися без відповіді. Доречно буде з цього приводу додати, що розробкою зазначеної проблематики на сьогодні займається значна кількість українських вчених, результатом творчої діяльності яких стали численні наукові статті [209; 210; 214; 269], монографії [213; 205], навчальні посібники [60; 80; 129] та дисертаційні дослідження [39; 164; 270], які суттєво оновили розуміння змісту та призначення адміністративного примусу у правовій державі, про що найяскравіше свідчать дослідження конкретних заходів адміністративного примусу.

4.2. Еволюція заходів адміністративного примусу

Становлення інституту адміністративного примусу в науці адміністративного права здійснювалося не тільки шляхом обговорення та дослідження його загальних положень, які давали відповіді на питання про мету, завдання, зміст та місце останнього у загальній системі адміністративного права, але й через дослідження конкретних адміністративно-примусових заходів, які на тому або іншому історичному етапі існування нашої країни перебували у розпорядженні суб’єктів управління. Отже, безпосереднім завданням даного підрозділу є аналіз заходів адміністративного примусу через призму їх історичного становлення та розвитку.

Однак, перш ніж перейти до зазначеного завдання, вважаємо за необхідне повернутися до того, про що ми вже вели мову. Як було відмічено вище, до 1905 року у вчених-поліцеїстів та тих, хто намагався займатися вивченням адміністративного права, не було ще необхідних підстав ні для того, щоб проводити чітке розмежування різних видів державного примусу, ні для того, щоб на існуючі примусові заходи дивитися через призму охорони прав громадян під час застосування останніх. Зазначена ситуація почала змінюватися лише після запровадження в Російській імперії основ конституційної монархії. Проведені реформи поставили на порядок денний питання про необхідність реформування усієї організації державної влади в країні, чіткого розподілу владних повноважень між органами, що належали до різних гілок влади, створення інститутів захисту прав, свобод та законних інтересів підданих. Зазначені зміни в державному житті країни, як ми вже неодноразово відмічали, визначили і напрямки подальшого розвитку науки адміністративного права, яку, крім іншого, цікавили і питання про адміністративно-примусові повноваження суб’єктів управлінської діяльності, точніше про їх межі, необхідний обсяг правового регулювання та конкретні види. І саме тут, на нашу думку, починає простежуватися відмінність підходів вчених-поліцеїстів від поглядів вчених-адміністративістів на напрямки та межі дослідження примусових повноважень адміністрації. Мається на увазі те, що науку поліцейського права взагалі не цікавили такі проблеми як: недостатня правова регламентація порядку реалізації тих або інших примусових заходів; невизначеність конкретних видів та підвидів заходів примусу; відмежування адміністративних та судових видів примусових заходів; гарантії законності застосування заходів примусу. Проте все це було надзвичайно актуальним для науки адміністративного права, яка почала займатися поступовим вирішення цих проблем. Однак, зазначена робота була суттєво ускладнена чинним на ті часи законодавством, що стосувалося управлінської, зокрема, поліцейської, діяльності. Справа в тому, що не дивлячись на зміни Основних законів Російської імперії, законодавство про управління залишилося старим, глибоко поліцейським за своєю сутністю, проіснувавши у такому вигляді аж до 1917 року. У зв’язку з цим, вченим-адміністративістам під час їх розмов про заходи адміністративного примусу залишалося лише критикувати чинні нормативні акти, знаходити в них прогалини та аналізувати існуючі на той час примусові заходи з позицій правової держави.

Одним із перших авторів, який намагався по-новому подивитися на заходи адміністративного примусу, був В.М.Гессен. Аналіз його праць, зокрема, тих з них, які були опубліковані після 1905 р., свідчить, що для науковця було принципово важливим не тільки визначити та охарактеризувати існуючі примусові заходи, але й провести їх систематизацію з наступною відповіддю на запитання про галузеву приналежність останніх. Принагідно відмітимо, що запропоновані вченим групи (види) заходів примусу були позитивно оцінені його сучасниками, які повторювали їх у своїх працях. Отже, пропонуємо більш детально зупинитися на аналізі поглядів В.М.Гессена, висловлених їм з приводу примусових повноважень адміністративної влади.

В першу чергу В.М.Гессен визнав за потрібне чітко розмежувати нормальні примусові повноваження адміністративної влади, з одного боку, і надзвичайні примусові повноваження – з іншого. Нормальними примусовими повноваженнями, на думку вченого, визнавалися ті з них, які знаходили прояв за нормальних умов державного та громадського життя або, як писав В.Л.Кобалевський, у мирний час [186, с. 210]. Що ж до надзвичайних повноважень, то до них, в свою чергу, належали ті, якими влада наділялася під час надзвичайного (виключного) положення, яке виникало при настанні обставин, що загрожували зсередини або зовні існуванню держави [102, с. 45]. Забігаючи дещо наперед, відмітимо, що на нашу думку, такий поділ примусових повноважень, справді, мав право на існування, оскільки межі влади адміністрації щодо населення країни суттєво відрізнялися під час нормального та надзвичайного ходу державного життя. Проте наявність у адміністрації нормальних та надзвичайних примусових повноважень ще не дозволяла однозначно говорити про існування двох самостійних груп примусових заходів. Це пов’язувалося, зокрема, з існуванням таких видів примусових заходів як, наприклад, штрафу, арешту, які застосовувалися одночасно як за нормальних, так і за надзвичайних умов життя. Різниця між ними полягала тільки у їх розмірі. Надзвичайний стан дозволяв адміністративній владі застосовувати підвищені розміри штрафу або збільшувати тривалість арешту. Водночас, правда, існували і такі заходи примусового характеру, які, згідно з чинним законодавством, могли бути застосовані лише за умови запровадження на певній території стану посиленої чи надзвичайної охорони. Отже, на підставі викладеного можна дійти висновку, що поділ примусових заходів на нормальні та надзвичайні був дещо умовним, оскільки у його підґрунтя були покладені не особливості самих примусових заходів, які застосовувалися адміністрацією, а лише законодавство, що визначало межі та умови застосування останніх. Викладене однаково стосувалося і праць інших вчених, які також вважали за можливе примусові повноваження суб’єктів управління, а з ними і примусові заходи, поділяти на нормальні та надзвичайні [93, с. 6; 186, с. 207, 230; 187, с. 185, 216].

Наступним кроком у дослідженні примусових заходів, на думку В.М.Гессена, було безпосереднє визначення тих із них, які входили до змісту так званих нормальних та надзвичайних примусових повноважень адміністративної влади. При цьому відмітимо, що вчений не просто перераховував конкретні примусові заходи, що входили до складу кожного з названих видів, а вдавався спочатку також до їх групування, що було зроблено, зокрема, щодо нормальних примусових заходів. Так, усю сукупність даних заходів В.М.Гессен поділив на 1) заходи безпосереднього примусу, 2) репресивно-примусові заходи та 3) превентивно або попереджувально-примусові заходи.

До першої підгрупи нормальних примусових заходів науковець відносив примусове стягнення сум, які мали бути сплачені певними особами, наприклад, платниками податків. Сюди ж належали виконання того або іншого обов’язку поліцією за рахунок зобов’язаної особи (очищення двору за рахунок домовласника, який не дотримується санітарних норм). Крім цього, до групи заходів безпосереднього примусу, на думку В.М.Гессена, належав і примусовий привід особи, яка ухилялася від обов’язкової явки. При цьому вважаємо за необхідне відмітити, що автор, говорячи про привід, особливо наголошував на тому, що аналіз судового приводу не належав до предмета адміністративного права. Вченого цікавив у даному випадку тільки привід, який застосовувався поліцією для вирішення її власних завдань [101, с. 49]. Російському законодавству того часу була відома значна кількість випадків, коли поліція могла вдаватися до приводу [54, с. 36-37], але, як наголошував В.В.Івановський, закон при цьому не містив необхідних вказівок щодо безпосереднього порядку його здійснення, внаслідок чого на практиці до усіх випадків приводу застосовувалися суворі вимоги статуту про засланців [168, с. 133].

Наступну підгрупу нормальних примусових повноважень адміністративної влади, виходячи з теорії В.М.Гессена, становили репресивно-примусові заходи або, інакше кажучи, адміністративні стягнення, право накладення яких надавалося досить широкому колу осіб. Так, наприклад, сільські старости та волосні старшини могли «за маловажні проступки» накладати на осіб, які підпорядковувалися селянському громадському управлінню, адміністративні стягнення у вигляді або громадських робіт до двох днів, або штрафу до одного рубля, або арешту на строк не більше двох днів.

Третя підгрупа нормальних примусових заходів, як уже зазначалося, об’єднувала превентивно-примусові або, як писав В.М.Гессен, поліцейські у власному розумінні цього слова повноваження адміністративної влади. Їх особливість полягала у тому, що, будучи найбільш поширеною формою діяльності адміністративних органів, зокрема, поліції, вони у той же час відрізнялися слабким правовим регулюванням. Це було пов’язано передусім із тим, що чинне на початку ХХст. законодавство у своїй переважній більшості «примикало безпосередньо до законодавства ХVIII століття, яке трималося патріархальних поглядів на відношення влади до громадян, не дуже турбуючись про юридичну визначеність своїх постанов» [101, с. 55]. Вихід із зазначеної ситуації вбачався у розробці та прийнятті загального поліцейського статуту, прообразом якого довгі часи залишався Статут про попередження та припинення злочинів [434]. Однак, цей статут не міг задовольнити потреби практики державного управління початку ХХ ст., оскільки він за своїм змістом був надзвичайно застарілим актом, який до того ж абсолютно не узгоджувався з проголошеними 17 жовтня 1905 р. громадянськими свободами підданих. Проте, офіційна влада не дуже поспішала його змінювати, внаслідок чого останній проіснував у Росії в своєму архаїчному вигляді до 1916 р., коли його замінили Статутом благочинства та безпеки, який, до речі, мало чим відрізнявся від попереднього нормативного акта [477].

Повертаючись до превентивно-примусових заходів, відмітимо, що В.М.Гессен до них відносив поліцейський нагляд, поліцейський арешт, висилку та заслання, застосування зброї, детально зупиняючись також на їх аналізі.

Так, говорячи про перший із зазначених примусових заходів, вчений наголошував на тому, що російському законодавству відомо чотири види поліцейського нагляду: 1)поліцейський нагляд, який накладався як додаткове покарання судом; 2)особливий поліцейський нагляд як захід припинення способів ухилення від слідства та суду; 3)негласний нагляд поліції, що встановлювався згідно з приміткою 1 до ст.1 Статуту про попередження та припинення злочинів; 4)гласний поліцейський нагляд, який запроваджувався за розпорядженням адміністративної влади як захід попередження злочинів проти існуючого державного порядку [102, с. 12-14]. Наявність значної кількості видів поліцейського нагляду відмічали також і інші вчені [415, с. 124; 168, с. 133-135; 54, с. 38-40], але вони, на відміну від В.М.Гессена, уникали прямих розмов про їх галузеву приналежність. Позиція ж В.М.Гессена була принципово іншою і полягала у тому, що вчений провів чітке розмежування тих видів поліцейського нагляду, які були складовою частиною судової діяльності, і тих, що мали безпосереднє відношення до діяльності органів управління. Після цього він дійшов цілком обґрунтованого висновку, що адміністративістів мають цікавити лише два останніх підвиди поліцейського нагляду – негласний та гласний.

Аналізуючи висловлені В.М.Гессеним думки з приводу зазначених видів поліцейського нагляду, неважко помітити негативне ставлення до них з боку вченого, яке пов’язувалося, передусім, із неналежною правовою регламентацією останніх. Так, говорячи про негласний поліцейський нагляд, автор наголошував на тому, що чинне законодавство майже не містило точних визначень ні форми нагляду, ні тих повноважень, які мала поліцейська влада щодо піднаглядної особи. Показовими у цьому плані є такі слова: «На практиці повсюдно так званий негласний поліцейський нагляд є приводом для всіляких поліцейських обмежень щодо осіб, які перебувають під наглядом» [101, с. 61]. Що ж стосується гласного нагляду, то ситуація з його правовим регулюванням була кращою, що, однак, не змінювало його суворого поліцейського змісту. Мається на увазі те, що особи, щодо яких спеціальною нарадою при міністрі внутрішніх справ встановлювався нагляд, піддавалися жорстким правовим обмеженням, порушення яких піднаглядною особою було приводом для притягнення її до відповідальності. Причому, стягнення (арешт) у даному випадку накладалися адміністративною владою самостійно без звернення до суду [101, с. 63].

До превентивно-примусових заходів В.М.Гессен відносив також і поліцейський арешт (поліцейське затримання), який він вважав за необхідне чітко відмежовувати від суміжного з ним поняття судового або карального арешту. Варто зазначити, що необхідність такого відмежування визнавалася також і іншими авторами [167, с. 155-156]. Отже, на думку В.М.Гессена, головна відмінність зазначених видів арешту полягала у тому, що судовий арешт накладався як захід стягнення, як кара за невиконання того чи іншого законодавчого акта або розпорядження адміністративної влади. Що ж до поліцейського арешту, то він був попереджувально-превентивним заходом, який застосовувався у випадку відсутності правопорушення або у тому разі, коли питання про наявність проступку вирішувалося пізніше в особливому порядку [102, с. 16].

Продовжуючи зазначену точку зору, В.В.Івановський особливо наголошував також на тому факті, що раз поліцейський арешт застосовується переважно для попередження можливої небезпеки, то утворюється особливий своєрідний порядок відносин між громадянами та органами влади, при якому мають бути урівноважені інтереси тих та інших і досягнуті дві цілі – попереджена небезпека та непорушені права приватних осіб. Однак, російське законодавство, за словами В.В.Івановського, звертало увагу головним чином на досягнення першої мети, що ж до другої, то тут все було набагато складніше. Справа у тому, що чинні на той час нормативні акти не проводили чіткого розмежування різних видів арешту, не передбачали підстав для арешту, а також його форм та умов. «У російському законодавстві, – писав В.В.Івановський, – ми знаходимо лише вказівки на окремі випадки, у яких поліція має право піддавати арешту з метою попередження та припинення злочинів та інших небезпек. Так, поліція повинна заарештовувати жебраків, осіб, що здійснювали опір законним вимогам поліції, п’яних, осіб, що порушували громадську тишу, завдавали побоїв, осіб, що мали при собі клунки, чемодани, за умови, що поліція підозрює їх у крадіжці, осіб, які не мали виду на проживання, тощо... При цьому російське законодавство взагалі не містить положень, які визначають строк або тривалість арешту, а так само умови, якими повинен бути арешт обставлений» [168, с. 136]. Зазначену точку зору повністю поділяв також і В.М.Гессен, який, однак, незважаючи на відсутність правових норм, покликаних регулювати поліцейський арешт, виділяв деякі характерні риси останнього. Так, на думку вченого, право на застосування даного виду арешту було природно необхідним повноваженням поліцейських органів, оскільки без нього вони не змогли б виконувати свої завдання, пов’язані із охороною громадського порядку та спокою. Крім того, він наголошував також, що поліцейський арешт, будучи спрямованим головним чином на попередження та припинення правопорушень, має бути обов’язково короткостроковим [101, с. 69].

Наступними типовими превентивно-примусовими заходами, які завжди застосовувалися у адміністративному порядку, були висилка та заслання. Різниця між ними, на думку вчених [101, с. 77], полягала у тому, що висилка передбачала заборону особі перебувати в певній місцевості, тоді як заслання передбачало висилку підданого в іншу місцевість із зобов’язанням обов’язкового там перебування.

Аналізуючи чинне на той час законодавство, В.М.Гессен дійшов висновку щодо існування п’яти відносно самостійних видів висилки та заслання: 1)адміністративна висилка та заслання згідно із Положенням про заходи охорони державного порядку та громадського спокою від 14серпня 1881р.; 2)адміністративне заслання як наслідок видалення зі свого середовища сільським товариством так званих порочних членів; 3)адміністративна висилка за правилами положення про посвідки на проживання від 3 червня 1894 р.; 4)адміністративна висилка та заслання як заходи безпосереднього примусу на виконання законів, які обмежують свободу пересування деяких категорій осіб; 5)висилка іноземців за кордон [102, с. 27-34].

Зазначені види превентивно-примусових заходів (висилка та заслання), не дивлячись навіть на те, що вони регламентувалися різними нормативними актами, були об’єднані деякими загальними моментами. По-перше, вони застосовувалися виключно у адміністративному порядку адміністративною владою без звернення до судових органів. У кращому випадку рішення про висилку приймалося міністром внутрішніх справ за матеріалами, підготовленими Особливою нарадою, яка, як вже зазначалося, існували при міністрі. Проте це правило стосувалося лише першого з названих видів висилки та заслання. По-друге, не дивлячись на те, що зазначені види висилки і заслання хоча і були передбачені чинними на той час нормативними актами, вони все ж залишалися слабко врегульованими. Внаслідок цього у більшості випадків рішення про висилку чи заслання приймалося за розсудом адміністративної влади. Закон встановлював лише найзагальніші правила, надаючи адміністрації можливість застосовувати їх до конкретних випадків та конкретних осіб. По-третє, висилка та заслання застосовувалися на досить тривалі строки. Так, наприклад, висилка осіб згідно з Положенням про заходи охорони державного порядку та громадського спокою могла тривати від одного до п’яти років; по-четверте, рішення про застосування висилки або заслання, до речі, як і рішення про застосування інших видів примусових заходів, у переважній більшості випадків були остаточними і такими, що не підлягали оскарженню або іншому виду контролю. Принаймні такий висновок можна було зробити, виходячи із аналізу тих нормативних актів, які визначали умови та порядок застосування висилки та заслання.

Останнім серед превентивно-примусових заходів вчені називали застосовування зброї, визначаючи цей захід як виключний, який мав діяти лише тоді, коли застосування інших заходів не давало результату [101, с. 87; 168, с. 140; 93, с. 7; 128, с. 243].

Відповідно до дореволюційного законодавства застосування зброї існувало у двох формах: у формі застосування зброї поліцейськими агентами і у формі застосування зброї військами за розпорядженням цивільної адміністрації [119].

Наступним кроком у дослідженні примусових повноважень адміністративної влади, на думку В.М.Гессена, був аналіз тих із них, які належали до категорії надзвичайних. Російському законодавству було відомо три форми надзвичайних повноважень адміністрації, які проявлялися у випадках запровадження: 1)посиленої охорони; 2)надзвичайної охорони або 3)військового стану. Не вдаючись до детального аналізу висловлених В.М.Гессеном думок із приводу зазначених правових режимів, зосередимо увагу лише на тих з них, які стосувалися конкретних примусових заходів, що могли бути застосовані при запровадженні надзвичайного стану. Отже, виходячи з чинних на той час нормативних актів, вчений у своїх працях згадував про такі права адміністративної влади: 1)застосовувати за порушення виданих генерал-губернаторами та губернаторами обов’язкових постанов адміністративні стягнення у вигляді арешту до трьох місяців або штрафу до 500 рублів (у разі запровадження надзвичайного стану максимальна сума штрафу збільшувалася до 3тис. рублів); 2)забороняти громадські, а також і приватні збори; 3)закривати торговельні та промислові заклади; 3)висилати підозрілих осіб, присутність яких у тій або іншій місцевості була небажаною; 4)дозволяти екстрені, призупиняти та закривати чергові зібрання станових, міських та земських установ; 5)призупиняти діяльність періодичних видань; 6)закривати навчальні заклади на строк не більше одного місяця; 7)затримувати осіб, які могли бути корисними для військових дій; 8)проводити реквізиції; 9)знищувати приватну власність (з видачею особливої винагороди) тощо [100, с. 47-49].

Отже, зважаючи на викладене, зазначимо, що В.М.Гессен у своїх працях з адміністративного права сконструював досить чітку систему заходів примусового характеру, які мала право застосовувати адміністративна влада для вирішення покладених на них управлінських завдань. У той же час, будучи людиною нової формації, він постійно критикував чинне законодавство, яке не надавало приватним особам практично жодних гарантій, які б могли перешкодити незаконному застосуванню до них цих примусових заходів.

Говорячи про систему примусових заходів, запропоновану В.М.Гессеном, відмітимо, що у ці часи в літературі можна було зустріти також і інші підходи. Так, наприклад В.В.Івановський та М.М.Белявський у своїх працях взагалі нічого не згадували про групи (види) примусових заходів, аналізуючи останні шляхом їх простого перерахування. Дещо інакше до цього питання підходив І.Т.Тарасов, який, не поділяючи примусові заходи на нормальні та надзвичайні, вважав за необхідне звести їх до таких чотирьох груп або, як писав сам вчений, до чотирьох форм примусу, виділяючи 1)судові функції адміністрації та поліції; 2)особисте затримання; 3)озброєний примус та 4)оголошення виключного, надзвичайного та військового стану. У межах кожної з названих груп І.Т.Тарасов виділяв конкретні примусові заходи. Згадавши про зазначені підходи до групування примусових заходів, ми не будемо зупинятися на їх детальному аналізі, оскільки це знову приведе нас до положень, які наводилися під час аналізу наукової спадщини В.М.Гессена. І це, власне кажучи, не дивно, оскільки усі автори у своїх розмовах про примусові повноваження адміністративних органів орієнтувалися, перш за все, на чинне законодавство, яке, як вище зазначалося, залишилося практично незмінним аж до подій 1917р.

Отже, як випливає з викладеного, російська наука адміністративного права під час аналізу примусових повноважень адміністративної влади зіткнулося з великими складнощами, зміст яких полягав у тому, що висловлені вченими-адміністративістами ідеї з приводу правової держави, поділу державної влади, контролю за діями адміністрації повністю не збігалися з положеннями тих нормативних актів, які визначали примусові повноваження органів управління. Архаїчність та надзвичайна стійкість зазначених актів не дозволяла науці адміністративного права робити кроки у напрямку перебудови інституту примусу, який так і залишився у свідомості більшої частини населення країни як засіб, що використовувався правлячою владою для придушення та гноблення підданих імперії.

Продовжуючи історичний аналіз наукових поглядів на заходи адміністративного примусу, зразу ж відмітимо, що ситуація з їх доктринальним дослідженням після подій 1917р. також залишалася дуже складною, що знову ж було пов’язано з вадами законодавства. Мається на увазі те, що радянська влада не дуже поспішала приймати нормативні акти, які б визначали примусові повноваження суб’єктів управління, оскільки для досягнення своєї мети їй були потрібні «розв’язані руки». І насамперед у згаданій сфері. Показовими у цьому плані є слова О.Л.Рівліна, який писав, що в перший період революції право видання місцевих обов’язкових постанов та накладення адміністративних стягнень за їх порушення не було регламентовано жодними законами. Це право випливало з самого факту існування створених революцією місцевих органів влади (рад) та необхідності адміністрування і управління. У законодавчих актах, виданих у перші революційні роки, не було жодних вказівок на те, який орган місцевої влади, за якими предметами може видавати обов’язкові постанови, якого роду стягнення можуть накладатися за їх порушення [367]. Все це однаково стосувалося і тих примусових заходів, які не підпадали під категорію адміністративних стягнень [46].

Ситуація з правовим регулюванням порядку застосування заходів примусового характеру, перш за все адміністративних стягнень, почала покращуватися у 1921р. Так, 29 червня 1921року в Україні був виданий перший радянський нормативний акт загального характеру, який, на відміну від попередніх, точно встановлював види та розміри стягнень, які могли накладатися за порушення обов’язкових постанов, а саме: штраф не більше 500000 карбованців або поміщення до концтабору, арештного дому чи дому примусових робіт строком до шести місяців [302]. Водночас із цим центральні органи української радянської влади видавали також і спеціальні нормативні акти про адміністративну відповідальність за окремі правопорушення, якими встановлювалися вже зовсім інші види та розміри адміністративних стягнень. Так, наприклад 8 липня 1921р. була видана постанова Ради Народних Комісарів «Про стягнення за невиконання продовольчих та сировинних податків» [288], відповідно до якої уповноваженим органам надавалося право накладати на громадян, які не виконали у встановлені строки податків, стягнення у вигляді арешту на строк від одного до двох тижнів та пені у розмірі не більше однієї п’ятої частини податку.

Подальший розвиток загальних засад адміністративної відповідальності був здійснений 01лютого 1922р., коли Постановою ВУЦВК був зменшений розмір штрафу, встановлений Постановою Президії ВУЦВК від 29 червня 1921р. Відповідно до цього документа в Україні максимальний розмір штрафу почав складати 500, а у місцевостях, які перебували на військовому стані, – 3000 карбованців золотом [301].

Зазначені розміри штрафу проіснували до 30 серпня 1922р. У цей час була видана Постанова ВУЦВК «Положення про видання обов’язкових постанов та накладення за їх порушення стягнень у адміністративному порядку» [340], відповідно до якої було зменшено розміри та уточнено види адміністративних стягнень. Відтоді адміністративним органам було надано право накладати такі види стягнень: штраф у розмірі не більше 300 карбованців золотом, примусові роботи на строк до трьох місяців, арешт до трьох місяців із застосуванням примусових робіт. Принагідно відмітимо, що ця постанова залишалася чинною і застосовувалася в Україні аж до 1927р., тобто часу прийняття Адміністративного кодексу УРСР, з набранням чинності якого система адміністративних стягнень набула іншого вигляду та змісту.

Цікаво, на нашу думку, відмітити, що ситуація із системою адміністративних стягнень в Україні дещо відрізнялася від тої, що мала місце в Росії. Справа в тому, що російський законодавець 27 липня 1922р. відмовився від застосування такого адміністративного стягнення як арешт, передбачивши тільки два стягнення – штраф до 300 рублів та примусові роботи до трьох місяців [338]. Пояснення зазначеного кроку, на думку А.І.Єлістратова, перебувало у площині заперечення Кримінальним кодексом РРФСР короткострокового арешту як заходу покарання. «Дотримуючись сучасних вчень пенологіі, – писав вчений, – Кримінальний кодекс застосовує позбавлення волі як покарання лише на строк від шести місяців до десяти років. Короткостроковий арешт скасовується як захід, який не може мати виправного впливу» [140]. На нашу думку, зазначені ідеї проявлялися не тільки у сфері кримінальної, але й адміністративної відповідальності, знайшовши своє закріплення у згаданій постанові. Разом із тим зазначимо, що зі згаданою постановою категорично не погоджувалися представники органів управління, мотивуючи свою позицію тим, що штрафи важко, а іноді й неможливо було стягнути з громадян, оскільки вони часто не мали майна. Це ж стосувалося і примусових робіт без тримання під вартою, організувати які за наявності безробіття було також дуже важко. Наслідком цього стали численні пропозиції про необхідність відновлення адміністративного арешту як виду адміністративного стягнення, які, однак, на досить довгий час залишилися без відповіді [233].

Якщо ж вести мову про правове регулювання порядку застосування інших примусових заходів, тобто тих, що не були пов’язані з адміністративною відповідальністю, то тут ситуація була ще складнішою. Так, аналіз нормативних актів, які були видані протягом десяти років після подій 1917р., свідчить, що про заходи адміністративного впливу, як їх почали називати у ті роки, в кращому випадку тільки згадувалося. Що ж до порядку застосування останніх, то він, на наше переконання, повністю залежав від розсуду суб’єктів управління, які мали право на: особисте затримання, обшуки та виїмки, застосування зброї, нагляд за особами та установами, стягнення сум неподаткового характеру у безспірному порядку, виконання за рахунок зобов’язаної особи, реквізицію та конфіскацію, заборону виїзду, заборону проживання у певних районах, висилку, заслання, заборону продажі та купівлі певних продуктів, повне закриття місцевих ринків, опис майна, тощо [288; 357; 169; 408]. Отже, як видно з викладеного, законодавство 20-х років минулого століття дозволяло суб’єктам радянського державного управління застосовувати до громадян широкий арсенал примусових заходів, кількість яких, порівняно з тими, що існували за часів царату, не тільки не зменшилася, а навпаки, збільшилася.

Переходячи від нормативних актів до аналізу радянської наукової літератури, присвяченої примусовим повноваженням суб’єктів управлінської діяльності, ще раз відмітимо, що у зазначені часи автори головним чином акцентували увагу на дослідженні адміністративних стягнень та порядку їх застосування. При цьому поза межами уваги більшості з них залишалися усі інші примусові заходи, а також вироблення їх єдиної концепції. Зокрема, радянські вчені розмірковували на такі теми: щодо необхідності включення до системи адміністративних стягнень такого заходу як громадський осуд; зменшення розміру штрафів та тривалості виправних робіт, які накладалися за порушення обов’язкових постанов, виданих на місцевому рівні; відмови від практики накладення адміністративного арешту у адміністративному порядку та передачі таких повноважень суду; запровадження судового контролю за порядком притягнення осіб до адміністративної відповідальності (цікавим буде з цього приводу відмітити, що в одному з перших українських радянських нормативних актів, присвяченому питанням адміністративної відповідальності, було передбачено право громадян оскаржувати накладені на них стягнення до народного суду [302]. Однак, зазначене право проіснувало трохи більше одного року, після чого в наступних нормативних актах про адміністративну відповідальність про нього вже не згадувалося. Не згадувалося про нього також і у Адміністративному кодексі УРСР) [307; 351; 437; 367; 112].

Дещо інакше до дослідження примусових заходів підходили представники «старої» школи адміністративного права, зокрема, В.Л.Кобалевський. Особливість його позиції полягала в тому, що він аналізував примусові повноваження суб’єктів управління, виходячи із системних позицій, що стало можливим завдяки проведеному групуванню заходів адміністративного впливу. При цьому зазначимо, що В.Л.Кобалевський у двох своїх основних працях з адміністративного права, які побачили світ у 1924 та 1929 роках, дещо по-різному підходив до класифікації заходів адміністративного примусу. Так, його класифікація примусових повноважень адміністративної влади, що містилася в Нарисах адміністративного права (у 1924 році автор ще не вживав термін «адміністративний примус»), дуже нагадувала класифікацію, запропоновану свого часу В.М.Гессеном і нічим, власне, новим від неї не відрізнялася [186, с. 210, 230]. У той же час зовсім інакше виглядала класифікація заходів адміністративного примусу у 1929 році [187, с. 171-184], на аналізі якої ми і зупинимося.

Адміністративний примус, на думку В.Л.Кобалевського, необхідно було поділити на три категорії дій:

а) адміністративні стягнення. Вони, відповідно до чинного на ті часи законодавства, розподілялися на два види: 1) стягнення, які накладалися адміністрацією за порушення обов’язкових постанов, і 2) стягнення, які накладалися адміністрацією за порушення законів, зокрема, деяких норм, закріплених у Кримінальному кодексі (маються на увазі незначні (дрібні) злочини, право покарання за які було передано адміністрації). Що ж до системи адміністративних стягнень, то в УРСР вона, відповідно до Адміністративного кодексу, виглядала так: громадський осуд; штраф; примусові роботи; арешт. При цьому відмітимо, що українське законодавство не встановлювало єдиних розмірів штрафу та єдиної тривалості примусових робіт і арешту. Законодавець у цьому питанні виходив з того, що за порушення обов’язкових постанов, виданих суб’єктами управління різного організаційного рівня, повинен був встановлюватися і різний рівень відповідальності. Так, наприклад, Адміністративний кодекс УРСР (ст.47) передбачав, що за порушення обов’язкових постанов, які видавалися Радою Народних Комісарів Автономної Молдавської Радянської Соціалістичної Республіки (далі – АМРСР), окружними виконавчими комітетами, міськими радами міст, що були окружними центрами, і міською радою адміністративного центру АМРСР, мав накладатися штраф у розмірі не більше 100 карбованців, або примусові роботи на строк не більше одного місяця, або арешт на строк не більше двох тижнів. У той же час за невиконання обов’язкових постанов, виданих селищними радами, на порушників міг бути накладений штраф у розмірі, що не перевищував 10 карбованців, або примусові роботи, максимальна тривіальність яких обмежувалася п’ятьма днями. Арешт же у даному випадку взагалі застосовуватися не міг;

б) виконання за рахунок зобов’язаного становило дію або сукупність дій, які дозволяли силою усунути адміністративне правопорушення або силою спонукати громадянина до утримання від певних дій. Порядок реалізації примусових заходів зазначеного виду в УРСР регулювався ст.159-163 Адміністративного кодексу. Відповідно до цих статей у тих випадках, коли домовласниками або власниками торговельних та промислових підприємств чи їх завідуючими допускалися такі недогляди з утримання належного їм або такого, що перебувало у їх віданні, майна, які створювали явну загрозу громадській безпеці або народному здоров’ю, адміністративні органи зобов’язані були застосувати заходи до усунення таких недоглядів і мали право запропонувати згаданим особам у певний строк виконати ті або інші роботи, а у випадку невиконання ними цієї вимоги – виконати ці роботи за рахунок згаданих осіб та організацій;

в) безпосередній примус, у змісті якого вчений вважав за потрібне виділяти заходи, спрямовані, з одного боку, проти особи, а з іншого – проти майна. Безпосередній примус, спрямований проти громадянина, виражався, на думку В.Л.Кобалевського, у вигляді арешту (особистого затримання), висилки, проникнення до житла (при обшуках), застосування зброї та виклику військ. При цьому вчений особливо наголошував на тому, що адміністративістів мали цікавити тільки ті види безпосереднього примусу, які застосовувалися адміністрацією для виконання покладених на неї завдань. Що ж до примусових заходів, які використовувалися з метою судового захисту або після судового вироку, то вони мали належати до предмета дослідження інших юридичних наук [187, с. 182]. Що ж стосується другого виду заходів безпосереднього примусу, то тут мова йшла про випадки вилучення або продажу майна правозобов’язаного суб’єкта.

Отже, з викладеного випливає, що В.Л.Кобалевський ввів у теорію адміністративного права нову трьохчленну класифікацію заходів адміністративного примусу, особливість якої, порівняно з іншими, полягала у тому, що в її основу був покладений цілком об’єктивний критерій – особливість змісту та мети застосування конкретних примусових заходів. Зазначимо, що саме цей підхід до класифікації заходів адміністративного примусу, на наш погляд, пізніше був взятий на озброєння переважною більшістю радянських вчених-адміністративістів, які тою або іншою мірою користувалися ним під час власних розмов про групування заходів адміністративного примусу.

Завершуючи аналіз поглядів перших радянських вчених у галузі теорії адміністративного примусу, відмітимо, що проаналізована праця В.Л.Кобалевського була найбільш знаковою у згаданій сфері, ставши своєрідним останнім каменем, покладеним у фундамент теорії адміністративного права в 20-ті роки ХХ ст. у нашій країні. Після цього ж розпочалися довгі часи застою, після закінчення яких, на жаль, про В.Л.Кобалевського згадували лише за необхідності розкритикувати досягнення дореволюційної та ранньої післяреволюційної науки адміністративного права.

Наступний етап дослідження заходів адміністративного примусу, як і більшості інших підінститутів та інститутів адміністративного права, розпочався тільки у 40-х роках і був пов’язаний, знову ж, з іменами С.С.Студенікіна, І.І.Євтихієва, В.О.Власова, Ц.А.Ямпольської та деяких інших вчених. Аналіз праць зазначених авторів свідчить, що вони, ведучи мову про заходи адміністративного примусу, переважно наполягали на тому, що уся сукупність останніх має бути поділена на дві основні групи. Так, на думку С.С.Студенікіна, висловлену їм у 1945р., заходи адміністративного примусу можна було поділити на дві групи: заходи адміністративного стягнення (попередження, штраф, виправно-трудові роботи, конфіскація) і заходи адміністративного примусу, до яких включалися адміністративно-санітарні (примусове освідування, знищення продуктів, визнаних не придатними для вживання, зупинення роботи підприємств харчової промисловості, заборона до проведення необхідних санітарних заходів користування виробничими, складськими та іншими приміщеннями внаслідок їх антисанітарного стану тощо), адміністративно-медичні (примусове лікування, примусове щеплення тощо) та адміністративно-технічні заходи примусу (зупинення експлуатації автомобілів, технічний стан яких загрожує безпеці дорожнього руху, тощо), особисте затримання громадян, затримання та арешт майна, адміністративно-фінансові заходи (списання грошових сум з рахунків підприємств, установ, організацій) і реквізиція. Загальною ознакою, яка на думку науковця, об’єднувала усі зазначені заходи у межах однієї групи, було те, що вони не належали до заходів адміністративного стягнення. «Застосовуючи той чи інший із зазначених заходів, – продовжував вчений, – орган державного управління лише примушує громадянина або посадову особу до дотримання певних правил, встановлених державою, але не накладає на них адміністративне стягнення» [399, с. 72, 77-79].

Майже без змін залишив С.С.Студенікін систему адміністративно-примусових заходів і у своїй наступній праці з адміністративного права, яка побачила світ у 1949р., перейменувавши при цьому лише одну з двох груп примусових заходів. Мається на увазі те, що С.С.Студенікін замість терміна «заходи адміністративного примусу» почав використовувати категорію «адміністративно-примусові заходи соціального захисту» [400, с. 138]. Цікаво з цього приводу відмітити, що, на нашу думку, науковець запозичив зазначене формулювання з кримінального законодавства, яке у ті часи оперувало терміном «заходи соціального захисту», розуміючи, однак, під останніми заходи кримінального покарання.

Загалом погоджувалася з ідеєю двоскладової класифікації заходів адміністративного примусу і Ц.А.Ямпольська, проте її не влаштовувала назва другої групи примусових заходів, введена у науковий обіг С.С.Студенікіним. З цього приводу вона, зокрема, писала: «Називати реквізицію, особисте затримання і т.ін. просто заходами адміністративного примусу не зовсім вірно, тому що адміністративний примус – це надзвичайно широкий термін, який застосовується, крім іншого, і до адміністративних стягнень. Термін «адміністративно-правові заходи соціального захисту», запропонований С.С.Студенікіним, значніше та вагоміше за поняття, що їм визначаються. Застосування цього терміна може викликати деяку переоцінку цих заходів. Ми вважаємо, що цілком придатним було б найменування «заходи адміністративного впливу» (або адміністративного забезпечення)» [474]. Критика Ц.А.Ямпольської, була безумовно справедливою, але водночас і її підхід до найменування заходів адміністративного примусу страждав майже на ті ж вади, про які вона говорила, критикуючи С.С.Студенікіна.

Приблизно в ті ж часи в юридичній літературі висловлювалися і дещо інші погляди на систему заходів адміністративного примусу, особливість яких полягала у тому, що вчені зазначені заходи зводили виключно до адміністративних стягнень, нічого не говорячи про існування інших різновидів заходів примусового характеру [139, с. 101-108].

Зазначені підходи до класифікації заходів адміністративного примусу не могли, однак, задовольнити потреби науки адміністративного права та практики державного управління, які вимагали більш обґрунтованих відповідей на питання про систему та види заходів адміністративного примусу. У існуючих до цього класифікаціях примусових заходів науковців та практиків не задовольняв описовий характер останніх, а також те, що до однієї групи поміщалися принципово різні за своїм змістом та призначенням заходи [404; 441]. Тому, щоб виправити недоліки класифікації, за якої різнорідні заходи опинялися в одному підрозділі, було запропоновано виділити усі заходи, які мали характер припинення, у самостійну групу. Це викликало до життя трьохскладову класифікацію заходів адміністративного примусу: 1)заходи стягнення (у разі необхідності притягнути до адміністративної відповідальності особу, яка вчинила адміністративний проступок); 2)заходи адміністративного припинення (при необхідності припинити порушення правової норми); 3)адміністративно-попереджувальні заходи (при необхідності попередити правопорушення, забезпечити громадську безпеку при порушенні нормального порядку життя). Вперше таке групування заходів адміністративного примусу було запропоноване М.І.Єропкіним, але не у 1963р., як писала і продовжує писати більшість вчених, а у 1956р. у його кандидатській дисертації [380, с. 112]. Зазначений факт, на нашу думку, є досить принциповим, особливо під час розмов про історію становлення інституту адміністративного примусу.

Отже, повертаючись до класифікації заходів адміністративного примусу, автором якої був М.І.Єропкін, відмітимо, що вона дала поштовх для проведення більш детальних та ґрунтовних досліджень змісту, призначення та особливостей кожної групи примусових заходів. У зв’язку з цим ми вважаємо, що саме М.І.Єропкін зробив перший крок у напрямку відходу від описових позицій під час розмов про інститут адміністративного примусу, перейшовши до системного аналізу таких категорій як «адміністративні стягнення», «заходи адміністративного припинення» та «заходи адміністративного попередження». У наступні роки всі ці категорії були ґрунтовно досліджені радянськими вченими-адміністративістами [9; 10; 35; 45; 66; 94; 114; 184; 345 тощо], результати наукової діяльності яких переважно залишилися актуальними і до наших днів.

Водночас відмітимо, що остання з названих класифікацій заходів адміністративного примусу, незважаючи на досить високий ступінь її наукової обґрунтованості, не отримала абсолютного визнання, у радянській літературі з адміністративного права час від часу почали з’являтися альтернативні варіанти групування цих заходів. Так, оригінальну класифікацію заходів адміністративного примусу запропонував Л.М.Розін. Критерієм класифікації, на його думку, була мета застосування цих заходів, відповідно до якої він виділяв п’ять видів адміністративного примусу: 1)адміністративні стягнення, які застосовувалися з метою покарання правопорушника; 2)заходи адміністративного припинення, які використовувалися для припинення правопорушень, що вчинялися; 3)заходи процесуального примусу, які дозволяли встановити факт правопорушення, особу порушника, скласти необхідні процесуальні документи; 4)поновлювальні заходи, призначені для поновлення порушеного правопорядку, прав громадян; 5)адміністративно-примусові заходи, що застосовувалися з метою попередження правопорушень [369].

Цікаву класифікацію заходів адміністративного примусу розробили свого часу також В.М.Манохін і Ю.С.Адушкін, які виділяли запобіжні заходи (контрольно-профілактичні, спрямовані на виявлення правопорушень, і особливі, які мали за мету забезпечити особливу, виняткову державну або громадську необхідність) і правові санкції, до яких відносили заходи припинення, заходи процесуального забезпечення, відновні заходи і заходи покарання або стягнення [11, с. 17-18].

Поряд із цим, ведучи мову про групування заходів адміністративного примусу, не можна не зупинитися і на їх класифікації Д.М.Бахрахом. Особливість його позиції полягала у тому, що він, а разом з ним і деякі інші автори [404], виступали проти визнання наявності в адміністративному примусі адміністративно-попереджувальних заходів, які, на їх думку, належали не до заходів примусу, а до заборон, норм права. І оскільки вимоги цих норм звертались не до окремої особи, а до усіх без винятку громадян, їх не можна було розглядати як захід адміністративного примусу, оскільки ним «може бути тільки індивідуальний акт управління, який має конкретного адресата». Цей висновок обґрунтовувався також і тим, що «загальні заборони не породжували конкретних правовідносин, а поза конкретних правовідносин не може бути примусу» [43, с. 12, 13]. Зазначена точка зору протягом усього часу її існування (до речі, вона підтримується вченим і сьогодні [44, с. 321-322]), піддавалася постійній критиці, зміст якої зводився, наприклад, до того, що практиці були відомі численні випадки, коли примусові заходи застосовувалися не тільки до груп громадян, але й і до окремих з них, викликаючи тим самим конкретні правовідносини примусової спрямованості [213, с. 43].

Наполягаючи на відсутності заходів адміністративного примусу попереджувального характеру, Д.М.Бахрах, разом із тим, висловлювався за існування адміністративно-відновних заходів, завданням яких бачив примусову реалізацію невиконаного обов’язку, відновлення порушених прав, усунення шкідливих наслідків правопорушень. Зазначені заходи, на його думку, застосовувалися тоді, коли правопорушенням була завдана матеріальна шкода, на усунення якої вони і спрямовувалися. «Одні відновні заходи, – писав Д.М.Бахрах, здійснюються преш за все в інтересах потерпілого і на його прохання, інші усувають шкідливі наслідки правопорушення побічно, частково, застосовуються у загальногосподарських інтересах, покликані перешкодити правопорушнику скористатися отриманими із проступку вигодами, не відшкодовують безпосередньо потерпілому збитки. Можна також розрізняти засоби відновлення порушеного порядку користування (заходи реального відновлення) і засоби відновлення іншої шкоди (заходи еквівалентного відновлення). Перші охоплюють права на нерухомість, усувають перешкоди, які порушують права законного володаря, приводять нерухомість у той стан, у якому вона існувала до проступку. Другі охороняють інші майнові права, відшкодовують збитки шляхом стягнення грошового еквіваленту» [45, с. 28].

Ми свідомо навели таку досить велику цитату, взяту з однієї із центральних праць Д.М.Бахраха, для того щоб продемонструвати наближеність наведених вище слів до теоретичних положень, які складали і продовжують складати зміст науки цивільного та фінансового права. На цьому факті акцентували увагу і сучасники вченого, які цілком обґрунтовано писали про те, що відновлення у такому розуміння взагалі не властиве владно-наказовому регулюванню охоронних адміністративно-правових відносин, яке здійснювалося силами і засобами апарату державного управління. «Сам метод регулювання цих правовідносин, який характеризується оперативністю, негайною реакцією на правопорушення тощо, виключає можливість вирішення спірних питань, пов’язаних з відновленням збитків» [94, с. 86].

Підходячи поступово до завершення розмови про заходи адміністративного примусу, відмітимо, що незважаючи на наявність різних поглядів на питання про класифікацію зазначених заходів, найбільш життєздатним виявився поділ останніх на заходи адміністративного стягнення, адміністративного припинення та адміністративного попередження. Подібна ситуація, на нашу думку, є цілком позитивною, оскільки дозволяє сучасним вченим сконцентрувати свою увагу не на пошуках нових підстав для класифікації заходів адміністративного примусу, що, однак, також не виключається, а зайнятися вирішенням тих проблем, розв’язання яких є найближчим завданням української науки адміністративного права. Так, як справедливо наголошує А.Т.Комзюк, на сьогодні надзвичайно актуальним і важливим є створення відповідних правових засад застосування цих заходів, тобто забезпечення їх належного правового регулювання [213, с. 297], що може бути досягнуто, крім іншого, шляхом прийняття Адміністративно-процедурного кодексу України.

Крім цього потребує перегляду, на нашу думку, питання про співвідношення заходів переконання та примусу, яке має вирішуватися у напрямку справжнього переходу до першочерговості та пріоритетності форм переконання перед формами примусу у сфері публічного управління. Цікавим буде з цього приводу відмітити, що про це завжди йшла мова, але цього так і не сталося за часів СРСР. Про яке переконання можна було вести мову у ті часи, коли у громадян було обов’язків більше, ніж прав, і їх на кожному кроці підстерігали всілякі обмеження. На нашу думку, тільки у демократичній державі, державі, для якої людина є головною цінністю, державі, де кожен може вільно висловлювати свої думки і будувати свою поведінку, виходячи із власних моральних принципів, можна створити дієву систему заходів переконання. Цим і мали б зайнятися сучасні автори.

4.3. Загальні засади становлення та розвитку інституту адміністративної відповідальності

Інститут адміністративної відповідальності, як і інші складові адміністративного примусу, має досить тривалу історію розвитку, яка може бути розділена на історію законодавства про адміністративну відповідальність та історію наукових поглядів про нього. Зрозуміло, що довший шлях у своєму розвитку пройшло саме законодавство про адміністративну відповідальність, після виникнення та використання якого у практичній діяльності органів влади почали з’являтися і наукові теорії щодо даного виду правозастосовної діяльності. Проте це не свідчить, що науковці, зокрема, поліцеїсти одразу після видання того або іншого акта, який закріплював право органів управління на накладення на підданих стягнень у позасудовому порядку, вдавалися до доктринального дослідження змісту та особливостей таких повноважень. Скоріше навпаки, більшість із них зазначеного питання у своїх працях не торкалася. Подібний стан справ, на нашу думку, був пов’язаний із недостатнім рівнем наукової розробки теорії юридичної відповідальності, внаслідок чого вчені не бачили ніякої різниці між такими важливими для сучасних правознавців термінами як злочин та проступок, нічого не говорили про особливості і специфіку позасудових (адміністративних) стягнень, які, до речі, у ті часи мало чим відрізнялися від тих, які застосовувалися за вчинення злочинів [116].

Одним із перших авторів, який звернув увагу на наявність у органів цивільної адміністрації та поліції права притягати до відповідальності осіб у позасудовому порядку, як зазначається у літературі [7, с. 63], був І.Т.Тарасов. Розроблена ним теорія, на нашу думку, стала своєрідною відправною точкою, з якої і почалося існування інституту, який згодом у літературі отримав назву інституту адміністративної відповідальності. Отже, з огляду на принципову важливість поглядів І.Т.Тарасова для розуміння процесу становлення та розвитку наукових засад згаданого інституту, вважаємо за необхідне детально зупинитися на їх аналізі.

Вихідним пунктом теорії І.Т.Тарасова була теза про те, що для забезпечення виконання виданих органами адміністрації та поліції розпоряджень та приписів до осіб, які ухилялися від добровільного виконання останніх, могли бути застосовані, крім іншого, також і заходи покарання, які становили, на думку вченого, окрему форму державного примусу. Аналізуючи законодавство останньої чверті ХІХ ст., І.Т.Тарасов дійшов висновку, що на ті часи існували кілька процедур, порядків накладення покарань за невиконання актів, виданих суб’єктами управлінської діяльності. Що ж це були за процедури? У першу чергу І.Т.Тарасов називав так звану загальну процедуру. Зміст її полягав у тому, що на осіб, які не виконали законні розпорядження адміністративної влади, судом накладалося стягнення, передбачене не в акті адміністрації (обов’язковій постанові), а в законі. Під законом у даному випадку розумівся Статут про покарання, ст.29 якого передбачала, що за невиконання законних вимог чи постанов урядової і поліцейської влади або земських та громадських установ на винну особу могло бути накладене грошове стягнення у розмірі, який не міг перевищувати 50 карбованців. Принагідно відмітимо, що подібний порядок, за твердженням вчених, нагадував французьку систему, в якій санкція адміністративних постанов також встановлювалася не адміністрацією, а законом. «Закон встановлював загальну, бланкетну санкцію для усіх обов’язкових постанов, які видавалися адміністрацією, загалом. Невиконання цих постанов, незалежно від їх змісту та характеру, тягло за собою одне і те ж саме покарання, встановлене законом» [100, с. 31]. Що ж до ролі поліції або адміністрації, то, відповідно до російського законодавства, завдання останніх полягало у доведенні перед судом винності особи у діях, що їй інкримінувалися [417, с. 73]. Отже, інакше кажучи, адміністрація у даній ситуації жодних функцій, пов’язаних з безпосереднім притягненням осіб до відповідальності, не виконувала.

Однак закон допускав досить значну кількість винятків із наведеного загального порядку. Мається на увазі те, що деяким адміністративним органам надавалося право вже самостійно, тобто без звернення до суду, накладати на осіб, винних у порушенні адміністративних розпоряджень і вимог, стягнення. Таке право, зокрема, належало:

а) сільським старостам та волосним старшинам, які за незначні проступки мали право карати винних осіб громадськими роботами до двох днів або грошовим стягненням до одного карбованця або арештом на строк не більше двох днів;

б) земським начальникам. Відповідно до ст.61 Положення про земських дільничних начальників у випадку невиконання законних розпоряджень і вимог земського начальника особами, підлеглими селянському громадському управлінню, він мав право піддавати винного, без будь-якого формального провадження, арешту на строк не більше трьох днів або грошовому стягненню не більше шести карбованців;

в) адміністративній владі щодо осіб, які перебували під поліцейським наглядом. За невиконання правил, які їх стосувалися, вони могли бути піддані арешту: місцевим поліцейським керівництвом – до трьох діб; губернатором – до 7 діб, міністром внутрішніх справ – до одного місяця, причому, у останньому випадку відбування арешту могло бути призначене у тюрмі;

г) губернаторам та генерал-губернаторам, які згідно з Положенням про заходи охорони державного порядку та громадського спокою від 14 серпня 1881р. у місцевостях, оголошених у стані посиленої охорони, мали право видавати обов’язкові постанови, що стосувалися громадського порядку та державної безпеки, за порушення яких ними ж могли бути накладені стягнення або у вигляді трьохмісячного арешту, або штрафу у розмірі 500 карбованців. У тому ж разі, коли та або інша місцевість оголошувалася як така, що перебувала у стані надзвичайної охорони, каральна санкція обов’язкових постанов посилювалася: штраф збільшувався до 3000 карбованців, а відбування арешту призначалося у тюрмі [100, с. 43, 47-48]. Принагідно зазначимо, що згадані вище стягнення згодом були названі адміністративними, що мало підкреслювати той факт, що вони були накладені не судовими, а адміністративними органами.

Аналізуючи зазначені права адміністративної влади, І.Т.Тарасов схилявся до думки, що органи управління, у разі їх реалізації, перетворювалися у поліцейський суд, а їх посадові особи, відповідно, ставали поліцейськими суддями. При цьому вчений особливо наголошував на необхідності відрізняти від зазначених повноважень, що були зброєю адміністрації або поліції, яку вони використовували для досягнення власних цілей, поліцейський суд, що діяв як орган правосуддя. В останньому випадку мова йшла про те, що органам поліції передавалася частина функцій суду, завдяки чому вони у визначеному процесуальним законом порядку мали право накладати на осіб, винних у вчиненні незначних (дрібних) злочинів та проступків, стягнення, виконуючи тим самим функції правосуддя. Що ж до суду першого виду, то І.Т.Тарасов був глибоко переконаний у тому, що суд, який судить за порушення своїх власних правил, ніколи не зможе бути органом правосуддя, оскільки у такому випадку судова влада набуває характеру поліцейського заходу примусу, внаслідок чого рішення суду втрачає значення актів правосуддя [417, с. 74].

Поділяв викладені думки щодо поліцейського суду також і В.М.Гессен, який на початку ХХст. писав, що з теоретичної точки зору для надання адміністрації права накладення адміністративних стягнень недостатньо вагомих підстав, оскільки обов’язковість актів адміністрації, так само як і обов’язковість закону, має гарантуватися виключно у судовому порядку, а не рішеннями адміністрації, яка у такому випадку стає суддею у власній справі. Обґрунтовуючи свою позицію, вчений, зокрема, писав: «При системі адміністративних стягнень покарання втрачає характер відплати за вину; воно стає лише засобом залякування. Мета покарання не стільки охорона правопорядку, скільки підтримка престижу влади. Питання про суб’єктивну винність особи при системі адміністративних стягнень жодної ролі не відіграє. Нарешті, ті вдосконалені способи відшукування судової істини, які створюються сучасним процесом, при системі адміністративних стягнень зазвичай не знаходять для себе належного застосовування. Найбільш доцільною, з огляду на викладене, є система, яка, надаючи адміністрації право встановлювати санкції обов’язкових постанов, право накладення стягнень передає виключно суду» [100, с. 32-33].

Отже, викладене дозволяє зробити висновок, що як І.Т.Тарасов, так і В.М.Гессен були категоричними противниками наділення адміністрації правом накладення позасудових (адміністративних) стягнень, оскільки право притягати до відповідальності, на їх переконання, належало виключно суду. Подібні думки повною мірою відповідали бажанню передових державних діячів та науковців розпочати процес переведення Російської імперії на рейки правової держави, держави, у якій функції правосуддя, зокрема, мали бути зосереджені виключно в руках органів судової влади. Проте задекларовані у 1905р. зміни у політичному житті країни не вплинули на законодавче забезпечення інституту позасудової відповідальності, який у окресленому вигляді продовжував функціонувати в Росії аж до 1917р. Це безпосередньо вплинуло і на наукове дослідження останнього. Мається на увазі те, що напрямки аналізу даного інституту, яким переважно займалися лише згадані вище автори (інші вчені-адміністративісти не вдавалися до детального аналізу повноважень адміністративної влади, пов’язаних із накладенням адміністративних стягнень. Вони зупинялися, головним чином, на дослідженні інших заходів адміністративного примусу [93, с. 7-42; 168, с. 135-139] або обмежувалися загальним аналізом інституту адміністративного примусу [147, с. 198-206]), залишилися також без змін [101, с. 47, 50-52; 415, с. 101-106].

Отже, зважаючи на викладене, варто наголосити на таких моментах: по-перше, виникнення інституту позасудової (адміністративної) відповідальності перебувало у прямій залежності від надання адміністративній владі права самостійно карати осіб, які порушували або не виконували її приписи чи розпорядження; по-друге, найбільш чітких форм зазначене право набуло після видання у 1881р. Положення про заходи охорони державного порядку та громадського спокою, яке, на нашу думку, стало своєрідним базисним документом, що сприяв подальшому зміцненню ідеї про можливість та доцільність закріплення за адміністративними органами права самостійного, без звернення до суду, накладення адміністративних стягнень; по-третє, не дивлячись на те, що адміністративні органи мали право у деяких випадках притягати до відповідальності осіб, винних у вчиненні дрібних злочинів, юридична наука була несхильна до того, щоб розглядати зазначене повноваження у ракурсі розмов про адміністративну відповідальність. У даному випадку, на думку вчених, мова йшла про те, що адміністративні органи лише залучалися до виконання функцій суду, діючи у такій ситуації не самостійно, а як службовий орган юстиції.

Продовжуючи далі, зазначимо, що ситуація з науковим дослідженням інституту адміністративної відповідальності кардинально почала змінюватися лише у 20-ті роки минулого століття, тобто часи, коли побачили світ численні нормативні акти, що містили у собі такі терміни як «адміністративні стягнення», «накладення стягнень у адміністративному порядку», «заходи адміністративного впливу», що не могло не вплинути і на науковий інтерес до аналізу їх юридичної природи та змісту.

Як і за часів царату, адміністративна відповідальність продовжувала розглядатися як реакція на порушення обов’язкових постанов, які видавалися адміністративними органами. Але були тут і відмінності, які полягали у тому, що в зазначені часи було здійснено переосмислення загальної ролі адміністративної відповідальності у державному управлінні, яка у зв’язку з цим перестала розглядатися як виключне повноваження адміністративних органів, набувши тим самим статусу цілком природного способу вирішення покладених на них завдань. Відтепер майже кожен орган радянської влади мав право не тільки видавати обов’язкові постанови, але й супроводжувати їх адміністративними санкціями, які ним же і накладалися на винних осіб. Отже, як бачимо, усе те, що викликало незгоду у дореволюційних вчених, стало фактом реальної дійсності в радянські часи, фактом, який знайшов повну державну підтримку.

Позитивно ставилися до права адміністративних органів накладати на осіб адміністративні стягнення і радянські вчені. Разом із тим науковці вели мову і про вдосконалення існуючого порядку притягнення осіб до адміністративної відповідальності. Так, їх турбувала проблема відсутності належного контролю за практикою видання обов’язкових постанов, а також встановленням санкцій за їх порушення, що, як наслідок, призводило до зловживань у цій сфері, які пов’язувалися з надмірною та невиправданою регламентацією можливої і необхідної поведінки громадян, встановленням надмірно високих штрафів за порушення подібних заборон.

Так, Г.С.Попов з цього приводу писав: «Бувають випадки, коли обов’язкові постанови регламентують навіть особисте життя окремого громадянина (забороняється тримати у квартирах кішок, собак, прати білизну тощо). За невеликі проступки накладається штраф у розмірі 300 крб. золотом, але для сплати цієї суми необхідно цілком продати майно кількох домовласників». У зв’язку з цим автор вважав за необхідне: 1)точно регламентувати порядок видання обов’язкових постанов та розмір стягнення за їх порушення; 2)рішуче вести боротьбу за законність та доцільність видання обов’язкових постанов; 3)добитися, щоб обов’язкові постанови та розміри стягнень суворо відповідали загальній політиці та відображали класовий характер; 4)встановити чіткі строки для оскарження накладеного адміністративного стягнення [343].

Отже, як бачимо, у зазначені часи поряд із розвитком законодавства про адміністративну відповідальність розпочався також і процес наукового забезпечення функціонування даного інституту адміністративного права, у межах якого вчені намагалися вирішити такі питання:

  • обґрунтувати необхідність існування інституту адміністративної відповідальності. Наприклад, Г.Португалов з цього приводу писав, що існує два основних положення, за допомогою яких можна обґрунтувати право стягнень у адміністративно