Соціальні права людини і громадянина у практиці Конституційного суду України: межі захисту

За умов світової фінансової кризи, зменшення обсягів національного виробництва, зростання безробіття проблема забезпечення реалізації гарантованих Конституцією України та законами України соціальних прав стає критичною для значної частини населення нашої держави.

Оскільки реальність цієї групи прав пов´язана переважно із державним фінансуванням їх безпосереднього здійснення, а таке фінансування опосередковується державним бюджетом, який затверджується законодавцем, то питання меж втручання органу конституційного правосуддя у розподіл бюджетних ресурсів набуває нині неабиякої значущості. З одного боку, існує думка про те, що конституційні суди мають бути стриманими у питаннях бюджету, оскільки це не їх компетенція [1, 42-44]. З другого боку, невизначеність або слабка позиція цього органу щодо рішень законодавця стосовно фінансових ресурсів для здійснення (або відмови у здійсненні) певного соціального права може призвести до домінування суто політичних, ухвалюваних лише на близьку перспективу рішень над нормами Основного Закону. Тому питання забезпечення балансу між інтересами держави, суспільства та індивіда, обґрунтованості меж та способів захисту соціальних прав, які виявляються предметом розгляду й оцінки Конституційним Судом України (далі -КСУ), стають вельми актуальними.

Зазначені питання досліджувалися, зокрема, у працях А. Головіна, В. Кам-па, М. Козюбри, Д. Лилака, Т. Пашука, П. Рабіновича, В. Сіренка. Однак ряд питань залишається ще недостатньо з´ясованим з позицій саме загальної теорії права.

КСУ відіграє важливу роль у забезпеченні соціальних прав людини, зважаючи, зокрема, на безсистемність, суперечливість, дублювання, прогалини, які є типовими недоліками правового регулювання відносин у галузі соціального забезпечення. Рішення КСУ стосовно цих прав спрямовані на врівноважене, справедливе врегулювання суспільних відносин, вони зобов´язують державу гарантувати малозабезпеченим особам гідне існування і не спрямовані на усунення будь-якої нерівності в соціальних відносинах, на «зрівнялівку» в усіх випадках [2].

Актуальність проблеми захисту соціальних прав людини підтверджує, наприклад, той факт, що станом на листопад 2009 р. принаймні 25 рішень КСУ (а це становить майже 12 % від усіх його рішень та 45 % від рішень щодо захисту усіх прав людини і громадянина) прямо стосуються питань тлумачення соціальних прав людини.

Активна позиція КСУ виявилась у захисті соціальних прав, зокрема, тих громадян України, які: постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи; відповідно до Конституції України потребують додаткових гарантій держави у соціальному захисті як посадові (службові) особи; отримують державну допомогу, пенсію і заробітну плату, розмір яких є нижчим від встановленого законом прожиткового мінімуму; належать до ветеранів органів внутрішніх справ і членів їхніх сімей; працюють у наукових установах або за контрактом; здобувають освіту; потребують медичної допомоги; отримують допомогу по безробіттю як звільнені за угодою сторін.

Межі захисту соціальних прав людини Конституційним Судом України. У загальній теорії прав людини виокремлюють, зазвичай, такі варіанти вирішення питання про можливості правообмеження:

1)      принципова допустимість звуження змісту та обсягу таких прав і свобод при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів;

2)      недопустимість звуження змісту та обсягу існуючих (у тому числі соціальних) прав і свобод людини та громадянина при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів;

3)      виключна — строкова (тимчасова) — допустимість звуження змісту та обсягу таких прав і свобод [3].

КСУ у своїй діяльності вдається і до другого, і до третього варіантів правообмеження. Втім, стосовно такої практики можна вказати й на декілька дискусійних моментів.

Так, першим — принциповим — питанням, на яке має відповісти КСУ при розгляді правообмеження — це які конституційні принципи та норми уможливлюють обмеження певного права та до якої межі? Стосовно цього питання доцільно звернути увагу на таке. Згідно зі ст. 21 Конституції України права і свободи людини є невідчужуваними та непорушними, а відповідно до ст. 22 права і свободи не є вичерпними, гарантуються і не можуть бути скасовані. При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод (зокрема і в галузі соціальних прав людини).

Водночас у ст. 64 Основного Закону передбачено, що конституційні права і свободи людини та громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України. В умовах воєнного або надзвичайного стану можуть встановлюватися окремі обмеження прав і свобод із зазначенням строку дії цих обмежень. Не можуть бути обмежені права і свободи, передбачені статтями 24, 25, 27-29, 40, 47, 51, 52, 55-63 Конституції.

Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 92 Конституції України виключно законами України визначаються права і свободи людини та громадянина, гарантії цих прав і свобод. Також відповідно до ч. 1 ст. 157 Конституція України не може бути змінена, якщо зміни передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини та громадянина.

Отже, права і свободи людини та громадянина за рівнем (засобом) їх закріплення можна розподілити на ті, що визначені: 1) Конституцією України; 2) чинними міжнародними договорами, згода на обов´язковість яких надана Верховною Радою України; 3) законами України.

Однак, незважаючи на всю нібито однозначність у можливостях для правообмеження, які випливають із наведеного, це питання потребує глибокого загальнотеоретичного аналізу з погляду на тлумачення та застосування КСУ ст. 22 Конституції.

Наприклад, у п. 4 мотивувальної частини Рішення КСУ від 11 жовтня 2005 р. № 8-рп/2005 (справа про рівень пенсії і щомісячного довічного грошового утримання) [4] він розтлумачив принцип недопустимості звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод людини, зокрема там було подано визначення ряду конституційних понять. Так, зміст прав і свобод людини — це умови і засоби, які визначають матеріальні та духовні можливості людини, необхідні для задоволення потреб її існування та розвитку. Звуження змісту прав і свобод означає зменшення ознак, змістовних характеристик можливостей людини, які відображаються відповідними правами та свободами, тобто якісних характеристик права. Обсяг прав людини — це кількісні показники відповідних можливостей, які характеризують його множинність, величину, інтенсивність та ступінь прояву та виражені в певних одиницях виміру. Звуження обсягу прав і свобод — це зменшення кола суб´єктів, розміру території, часу, розміру або кількості благ чи будь-яких інших кількісно вимірюваних показників використання прав і свобод, тобто їх кількісної характеристики.

У наведених положеннях КСУ практично дослівно відтворено відповідні дефініції, сформульовані у попередніх загальнотеоретичних працях професора П. Рабіновича [5]. І це є черговим свідченням неабиякого практичного значення загальної теорії права.

У пункті 5.2 мотивувальної частини Рішення КСУ від 22 вересня 2005 р. № 5-рп/2005 (справа про постійне користування земельними ділянками) визначено, що «скасування конституційних прав і свобод — це їх офіційна (юридична або фактична) ліквідація. Звуження змісту та обсягу прав і свобод є їх обмеженням.. Загальновизнаним є правило, згідно з яким сутність змісту основного права в жодному разі не може бути порушена».

В окремій думці судді КСУ Д. Лилака стосовно Рішення КСУ у справі № 20-рп/2008 від 8 жовтня 2008 р. (справа про страхові виплати) внаслідок аналізу наведених вище норм Конституції України було зроблено висновок про те, що:

1)      терміни «скасування конституційних прав і свобод» і «звуження змісту та обсягу прав і свобод» (обмеження) не є однозначними, вони різні за юридичними наслідками;

2)      конституційні права і свободи, встановлені в Конституції України, не можна скасовувати й обмежувати (ч. 2 ст. 22, ч. 1 ст. 64, ч. 1 ст. 157 Конституції України), а права і свободи, встановлені в законах України, не можна тільки обмежувати (ч. З ст. 22 Конституції України). Тому скасування права, встановленого законом, не суперечить Конституції.

Такий висновок є дискусійним з огляду, принаймні, на таке.

По-перше, згідно з ч. 1 ст. 22 Конституції України права і свободи людини та громадянина, закріплені цією Конституцією, не є вичерпними. Це означає, що каталог прав людини і громадянина завжди може поповнюватись через прийняття змін до Конституції України (ч. 1 ст. 157 Основного Закону), надання згоди на обов´язковість міжнародних договорів у галузі прав людини (ч. 2 ст. 9 Конституції України), визначення прав людини законами України (п. 1 ч. 1 ст. 92 Конституції України).

По-друге, права і свободи людини є невідчужуваними та непорушними (ч. 1 ст. 22 Конституції України). Тому видається, що законодавець, скасувавши право, встановлене законом України, прийнятим на підставі Конституції України та чинних міжнародних договорів у галузі прав людини, у будь-якому разі (з формально-юридичних підстав) приймає закон неконституційний.

По-третє, важко погодитись із твердженням, що «скасування права» та «звуження змісту і обсягу» є різними поняттями. Вважаємо, що формально (de jure) скасування є граничним звуженням змісту та обсягу права, так би мовити, «до нуля». A de facto, можлива ситуація, коли звуження змісту й обсягу права людини призводить до фактичної його ліквідації (його нереальності, неможливості використати), що в розумінні КСУ є скасуванням (зокрема, у ситуаціях із Законом України «Про Державний бюджет»).

Таким чином, КСУ, встановлюючи межі захисту соціальних прав людини, має керуватися тим, що її права і свободи, встановлені Конституцією, чинними міжнародними договорами України та законами України, не можуть бути обмеженими (їх зміст та обсяг не можуть бути звуженими), а тим більше — скасованими.

Підходи до оцінки законодавчих обмежень соціальних прав людини і громадянина. Як відомо, однією з особливостей соціальних прав людини і громадянина є пряма залежність їх здійснення від наявних у розпорядженні держави фінансових ресурсів [6]. Однак в Україні не раз складалась ситуація, коли законодавець обмежував, хоча й тимчасово, встановлені законами розміри соціальних виплат чи пільг при прийнятті щорічного Закону України «Про Державний бюджет». Така практика законодавця не раз визнавалася неконституційною з огляду на вимоги ст. 22 Конституції України. Однак оскільки ресурси у держави лишалися у тих самих обсягах, що й до прийняття таких законів, то виконання останніх з урахуванням відповідних рішень КСУ, з одного боку, призводило до дефіциту державного бюджету, а з другого — все одно гальмувалося їх фактичним виконанням лише на підставі рішень судів, які виносились згідно з КАС України.

Зважаючи на таку практику, суддя КСУ В. Кампо виокремив два можливих підходи до аналізу та оцінки законів, які встановлюють обмеження соціальних прав громадян, а саме: формально-юридичний та пропорційний.

Перший підхід, на його думку, випливає із буквального тлумачення ст. 22 Конституції України: такі права беззаперечно підлягають державному забезпеченню та судовому захисту (за аналогією із «професійними правами» — правами суддів, військовослужбовців, працівників правоохоронних органів тощо).

Другий підхід до захисту соціальних прав людини і громадянина зводиться до того, що законодавець при прийнятті законів стосовно забезпечення соціальних прав повинен дотримуватись принципу пропорційності між соціальним захистом та фінансовими можливостями держави, між інтересами кожної особи та держави в цілому.   Конкретизуючи   вказаний принцип стосовно формулювань відповідних статей Конституції, вчений доходить висновку, що безпосередньому забезпеченню і судовому захисту підлягають лише ті конституційно чи законодавчо закріплені соціальні права, стосовно яких Конституцією України або чинним законодавством передбачено конкретні позитивні дії держави. Визначені ж у загальній (абстрактній) формі соціальні права реалізуються лише за наявності у держави відповідних економічних ресурсів (наприклад, право кожного на житло, передбачене ч. 1 ст. 47 Конституції України) [7].

Отже, спираючись на таку позицію, можна дійти висновку, що, застосувавши принцип пропорційності, орган конституційної юстиції все ж має право визнати конституційним і такий закон, який тимчасово або постійно обмежує зміст та обсяг соціального права людини і громадянина, встановленого Конституцією чи законами України, з тих міркувань, що у держави немає достатніх фінансових ресурсів для його реалізації (означену ситуацію іноді позначають як слабкий конституційний контроль, коли прийняте звичайною більшістю народних депутатів законодавство визначає на короткострокову перспективу весь зміст конституційних норм [8]).

На думку В. Кампа, у разі, якщо КСУ бути брати до уваги додержання принципу пропорційності, то це буде: 1) сприяти прискоренню радикальної соціальної реформи; 2) допоможе здійснити перехід до адресної допомоги з урахуванням реального соціально-економічного стану громадян, до грошових компенсацій (замість соціальних пільг) тощо; 3) КСУ забезпечить неухильне додержання законодавцем положень Конституції України, а суспільству гарантує соціальний захист громадян у межах фінансових можливостей держави.

Не заперечуючи практичність і можливу прагматичну ефективність такого підходу, в цілому вважаємо таку позицію дещо дискусійною. По-перше, керуючись конституційним принципом поділу влад, КСУ має уникати судової правотворчості, підміни своїми рішеннями існуючих норм або створення нових. Конституція України не містить вказівки на можливість обмеження прав людини і громадянина у разі недостатності фінансових ресурсів. Тому КСУ, визнавши таке обмеження конституційним, насамперед узаконить положення, не передбачене Конституцією, чим порушить вимоги ст. 64 Основного Закону. По-друге, на думку європейських вчених, практика конституційних судів має уникати інституціалізації певних структур забезпечення соціальних прав (наприклад, адресної допомоги або монетизації пільг. — С. В.): у фокусі конституційного правосуддя має бути не загальна система, яка гарантує забезпечення соціальних прав, а забезпечення соціальних прав як кінцевий продукт. У законодавця є свобода вибору системи, а суд тільки перевіряє продукт системи під кутом зору дотримання таких прав [1, 44].

Отже, формально-юридичний підхід до оцінки конституційності законів, обраний КСУ для перевірки конституційності розглядуваних правообмежень, є таким, що відповідає Конституції України, принципу поділу влади та функціям, які покликаний виконувати цей орган.

 

ВИКОРИСТАНІ МАТЕРІАЛИ

  1. Бланкенагель А. Конституционные суды, социальные права и социальное государство // Кон-ституционное право : восточноевропейское обозрение. — 2003. — № 1. — С. 42—44.
  2. Чубар Л. Проблеми реалізації соціальних прав на сучасному етапі та їх захист у конституційному судочинстві // Вісник Конституційного Суду України. — 2003. — № 6. — С. 111 — 114.
  3. Рабінович П. М., Панкевич І. М. Здійснення прав людини : проблеми обмежування (загальнотео-ретичні аспекти) : праці Львівської лабораторії прав людини і громадянина Науково-дослідного інституту державного будівництва і місцевого самоврядування Академії правових наук України. Серія І. Дослідження і реферати / ред. кол. : П. М. Рабінович (гол. ред.) та ін. — Л., 2001.-Вип. 3.-108 с.
  4. http://www.ccu.gov.ua
  5. Рабінович П. М. Межі здійснення прав людини (загальнотеоретичний аспект) // Вісник Академії правових наук України. — 1996. — № 6; Рабінович П. М. Межі прав людини // Права людини в Україні. Щорічник 1995. — К., 1997.
  6. Верланов С. О. Економічні і соціальні права людини : європейські стандарти та їх впровадження в юридичну практику України (загальнотеоретичне дослідження): праці Львівської лабораторії прав людини і громадянина Науково-дослідного інституту державного будівництва та місцевого самоврядування Академії правових наук України. Серія І. Дослідження та реферати / редкая. : П. М. Рабінович (гол. ред.) та ін. — Л., 2009. — Вип. 19. — 196 с.
  7. Окрема думка судді В. М. Кампа у справі щодо предмета та змісту закону про Державний бюджет України від 22 травня 2008 р. № 10-рп/2008.
  8. Пферсманн О. Значение социальных принципов в сравнительном конституционном праве // Конституционное право : восточноевропейское обозрение. — 2003. — № 1. — С. 45—51.
загрузка...
Top